RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO Levantamento de obras paralisadas - Dezembro/2019 – Grupo de Trabalho para Governança de Investimentos em Infraestrutura

Exercício 2020

25 de setembro de 2020

Controladoria-Geral da União - CGU

Secretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

Órgão: Diversos

Unidade Examinada: Diversos

Município/UF: Brasília/Distrito Federal

Ordem de Serviço: 843821

Missão Promover o aperfeiçoamento e a transparência da Gestão Pública, a prevenção e o combate à corrupção, com participação social, por meio da avaliação e controle das políticas públicas e da qualidade do gasto.

Auditoria Interna Governamental Atividade independente e objetiva de avaliação e de consultoria, desenhada para adicionar valor e melhorar as operações de uma organização; deve buscar auxiliar as organizações públicas a realizarem seus objetivos, a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de controles internos.

SUMÁRIO SUMÁRIO 1

INTRODUÇÃO 5

RESULTADOS DOS EXAMES 6

1. DAS OBRAS PARALISADAS EM DEZEMBRO DE 2019 6

1.2 - OBRAS PARALISADAS POR ESTADO 16

1.3 - PERFIL DOS MUNICÍPIOS COM OBRAS PARALISADAS 19

1.4 - DOS CONTRATOS VIGENTES A LONGA DATA 24

1.5 DAS LIMITAÇÕES DO LEVANTAMENTO 28

2. DA EVOLUÇÃO DO ESTOQUE DE OBRAS PARALISADAS 30

3. AÇÕES PARA REDUZIR A QUANTIDADE DE OBRAS PARALISADAS 37

3.1 - TRANSPARÊNCIA NAS INFORMAÇÕES PARA VIABILIZAR O RECEBIMENTO E O CONTROLE SOCIAL DAS EMENDAS PARLAMENTARES 41

3.2 PORTARIA Nº 348/2016 45

3.3 - MODELO DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO DAS TRANSFERÊNCIAS DA UNIÃO - MEG-TR 46

3.4 – APERFEIÇOAMENTOS DOS SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO DE OBRAS E TRANSFERÊNCIAS 47

4. DAS PRINCIPAIS CAUSAS DE PARALISAÇÃO DE OBRAS E DAS AÇÕES NECESSÁRIAS PARA RETOMADA E CONCLUSÃO 48

4.1 – DA CARÊNCIA DE RECURSOS 53

4.1.1 - RECURSOS PARADOS A LONGA DATA NAS CONTAS DAS OBRAS PARALISADAS 57

4.2 PLANEJAMENTO 60

4.3 – DAS DIFICULDADES DE COORDENAÇÃO ENTRE OS NÍVEIS DA FEDERAÇÃO E FALTA DE CAPACIDADE DOS ENTES FEDERADOS 62

4.4 – DEFICIÊNCIA DE PROJETOS 64

4.5 – ATUAÇÃO DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE, MEIO AMBIENTE E AÇÕES JUDICIAIS 68

5. RESUMO DO QUESTIONÁRIO ELETRÔNICO 71

RECOMENDAÇÕES 74

CONCLUSÃO 78

ANEXOS 80

ANEXO I – SURVEY FISCAIS E GESTORES 80

ANEXO II – ANÁLISE DA SITUAÇÃO FISCAL DOS MUNICÍPIOS X OBRAS PARALISDAS 95

ANEXO III - COMPARATIVO DA SITUAÇÃO EM DEZ/2019 E A RETRATADA PELO TCU COM DADOS DO PRIMEIRO SEMESTRE DE 2018 98

ANEXO IV - OBRAS INACABADAS FNDE 100

ANEXO V – MINUTA CCO E BREVE FUNDAMENTAÇÃO 101

ANEXO VI – FICHA PARA IDENTIFICAÇÃO DE CAUSAS E AÇÕES NECESSÁRIAS A RETOMADA DE OBRAS PARALISADAS 105

ANEXO VII – TABELAS EM EXCEL 107

QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO PELA CGU? Levantamento junto aos Ministérios dos quantitativos de obras paralisadas, inclusive com a extração de dados em sistemas, para identificar as obras com recursos federais paralisadas em dezembro/2019. Foram realizadas pesquisas com os gestores e fiscais de obras para auxiliar a compreensão dos dados. Solicitou-se ainda que os gestores indicassem as ações que já haviam sido empreendidas para enfrentar o problema, além de análises complementares para identificar as principais causas e, especialmente, as ações necessárias para retomada e conclusão desses empreendimentos.

POR QUE A CGU REALIZOU ESSE TRABALHO?

O relatório é decorrente do plano de trabalho do Grupo de Trabalho para Governança de Investimentos em Infraestrutura (GT Infraestrutura), no qual restou consignado que a CGU realizaria estudo de alternativas para o enfrentamento de obras paralisadas e para o incentivo à conclusão e operação desses empreendimentos.

QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS AS RECOMENDAÇÕES QUE DEVERÃO SER ADOTADAS?

O levantamento realizado indicou a existência de 10.916 instrumentos paralisados em dez/2019, compondo um investimento total de R$ 165,9 bilhões. Esse quantitativo é menor em 28,1% que aquele trazido no Acórdão nº 1.079/2019 - TCU - Plenário. Conforme mais recente levantamento (jun/2020), a tendência de redução continuou no primeiro semestre de 2020, com uma redução adicional de 8% na quantidade de obras paralisadas nas mesas bases. As necessidades de recursos da carteira contratada ainda são maiores que as disponibilidades de curto e médio prazos, logo as ações de adequação da carteira às disponibilidades devem ser mantidas e são conforme os elementos obtidos um dos grandes motivos da redução do número de instrumentos paralisados. Nesse sentido, devem ser evitados lançamentos de novos empreendimentos e recomenda-se o cancelamento daqueles contratados a longa data e que ainda não se iniciaram. Devem ser providenciados também o cancelamento ou postergação daqueles empreendimentos com desempenho ruim, concentrando os escassos recursos do erário federal e os esforços das

equipes de fiscalização naquelas iniciativas com maior probabilidade de entregas efetivas à população. Para tanto, propõe-se uma racionalização da carteira com o encerramento de instrumentos identificados como de baixo desempenho. Nessa linha, propõe-se possibilitar a celebração de Compromisso de Conclusão de Obras – CCO como última tentativa de concluir as avenças com baixo desempenho. Também se faz necessária a divulgação das informações suficientes e tempestivas para que haja um accountability efetivo, permitindo um controle social da gestão e, inclusive, que a sociedade possa avaliar as decisões alocativas de recursos, tanto aquelas realizadas pelo Executivo quanto pelo Parlamento. Em relação às transferências voluntárias que concentram a maior quantidade de obras paralisadas, foi constatada a existência de um número significativo de obras paralisadas em pequenos municípios com dificuldades na gestão fiscal. Assim, se faz necessário que a União reconheça esse maior risco de inexecução das obras nesses entes e adote medidas para mitigá-los. Ainda em relação às transferências, entende-se importante a busca pela padronização de procedimentos entre os Ministérios e a concentração das transferências gradativamente na Plataforma+Brasil. Ademais é importante criar e fortalecer instrumentos de incentivo à melhoria de gestão e governança, como o Modelo de Excelência em Gestão das Transferências da União - MEG-Tr. Por fim, observa-se que há espaço para o centro de governo coordenar as diversas ações que já estão em andamento para retomada das obras paralisadas, assim como para melhorar a comunicação entre os órgãos envolvidos, controladores, licenciadores ambientais, inclusive, criando um foro permanente para mediação de eventuais conflitos.

INTRODUÇÃO 1. A Resolução nº 1/2019 do Comitê Interministerial de Governança, dentre outras ações, instituiu Grupo de Trabalho para Governança de Investimentos em Infraestrutura (GT Infraestrutura), com objetivo de estabelecer orientação estratégica de investimento em infraestrutura de longo prazo, medidas e diretrizes aos Comitês Internos de Governança para melhoria da gestão desses investimentos e priorização dos investimentos plurianuais e orientação aos Comitês setoriais. 2. O plano de trabalho aprovado no GT Infraestrutura definiu que a CGU elaboraria estudo de alternativas para o enfrentamento de obras paralisadas e para o incentivo à conclusão e operação desses empreendimentos, e, em conjunto com a Secretaria de Gestão do Ministério da Economia (SEGES/ME), procederia à revisão de normativos para a desburocratização das transferências voluntárias e incentivos à entrega de obras. 3. Para cumprir esse objetivo, a CGU, inicialmente, buscou reuniões com os ministérios que possuíam as maiores carteiras de obras paralisadas, quais sejam: Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), Ministério da Educação (MEC), Ministério da Infraestrutura (MInfra), Ministério da Saúde (MS), Ministério do Turismo (MTur) e Ministério da Cidadania (MC). Nessas reuniões, foi apresentada minuta de planilha para levantamento da situação de cada obra custeada com o Orçamento Geral da União (OGU). Com essas pastas setoriais foi realizado um levantamento piloto solicitando informações de 10 obras de cada Ministério. 4. Em 26/11/2019, foi emitido o OFÍCIO CIRCULAR Nº 247/2019/CAOB/DI/SFC-CGU da Controladoria Geral da União solicitando diversas informações às pastas setoriais sobre as obras em andamento. De forma suplementar foram retirados relatórios das bases de dados que a CGU tinha acesso em dezembro de 2019. 5. No período de 11/02/2020 a 09/03/2020, foram realizados dois Surveys (pesquisas eletrônicas) com o intuito de buscar as impressões dos fiscais de contratos de obras e dos gestores para que essas opiniões pudessem complementar e ajudar nas análises dos dados. 6. O presente relatório traz a consolidação das análises dos dados obtidos e propõe ações para tentar minimizar o problema das obras paralisadas e maximizar as entregas de infraestrutura à população. Vale destacar que o presente trabalho tem cunho híbrido de consultoria e avaliação, assim, a princípio, não haverá monitoramento quanto à implementação das recomendações que serão propostas, salvo caso específico a depender de orientação do centro de governo. 7. Observa-se que o foco desse relatório são as obras custeadas pelo OGU, apesar de os dados incluírem obras que integravam a carteira do PAC (Plano de Aceleração do Crescimento), mas que não compõem o OGU, apenas para comparação com levantamentos anteriores, por exemplo: contratos de financiamento do FGTS e obras das estatais não dependentes. 8. As obras do Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV, por suas especificidades, também não compõem o escopo do presente levantamento e estão sendo tratadas no âmbito do grupo de trabalho específico para as modalidades que operam com recursos do FAR, FDS e PNHR, cuja execução esteja atrasada ou paralisada, com participação da Secretaria Nacional de Habitação (SNH/MDR), CAIXA e Banco do Brasil (BB). Os resultados desse outro grupo serão acompanhados posteriormente por essa Controladoria.

RESULTADOS DOS EXAMES 1. DAS OBRAS PARALISADAS EM DEZEMBRO DE 2019

9. Conforme relatado inicialmente, por meio do Ofício Circular nº 247/2019/CAOB/DI/SFC-CGU1, foram solicitadas diversas informações a todas as pastas setoriais2. Da união dessas informações com aquelas extraídas pela CGU das bases de dados, tem-se o seguinte quadro em relação às obras paralisadas em dezembro/2019.

Tabela 1: Quantitativo de obras com recursos Federais em DEZ/2019 em execução e paralisadas.

Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3.

10. Assim, existiam 10.916 instrumentos paralisados em dezembro de 2019, que recebiam de alguma maneira recursos Federais3, compondo um investimento total de R$ 165,9 bilhões, dentro de um universo de 32.415 instrumentos em andamento, compondo uma carteira de aproximadamente R$ 945 bilhões. 11. As fontes de dados utilizadas são discriminadas na tabela a seguir4:

Tabela 2: Obras em execução por fontes de dados utilizadas no levantamento.

Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas.

1 A lista de obras relacionadas ao programa 2065 - Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos Indígenas, e obras decorrentes de Plano Básico Ambiental -PBA e PBAI, recebidas posteriormente à emissão do relatório preliminar, também não foram incluídas, porém a lista destas 167 obras no valor de pouco mais de R$ 58 milhões, incluído 4 paralisadas, estão relacionadas em anexo a esse relatório. 2 Conforme Nota Técnica nº 309 CAOB/DI/SFC/CGU (SEI nº: 1399557), só foram incluídas neste relatório as informações encaminhadas pelas pastas setoriais em tempo hábil para elaboração deste documento. 3 Além das obras OGU também estão incluídas as obras da carteira do financiamento do MDR e de estatais não dependentes incluídas no antigo PAC. 4 Todos documentos acostados no Processo nº 00190.110929/2019-74.

Quantidade Valor do investimento

32.480 945.218.450.611,59R$ 10.916 33,6% 165.864.923.787,94R$ 17,5%

Em execução Paralisadas



Balanço PAC apenas MME**(jun/2019) 136 524.643.831.592,60R$

Resposta MDEFESA (ref. dez/2019) 874 128.637.622.833,62R$

Resposta MDR OGU Consolidação (ref. dez/2019) 8.198 90.667.043.329,09R$

Resposta Financiamento MDR (PAC) (ref. dez/2019) 798 96.474.691.700,43R$

Resposta MINFRA (ref. dez/2019) 804 66.729.362.132,38R$

Extração SIMEC Obras 2.0-FNDE (ref. 17/12/2019) 7.651 8.585.111.967,17R$

Base de dados DB_Gestores CAIXA (sem MDR, Defesa e Justiça)

(ref. 17/12/2019) 6.079 7.743.493.794,23R$

Resposta MCTIC (Memorando nº 4759/2020/MCTIC) 218 7.347.607.081,44R$

Extração relatório SIGA-FUNASA ( ref. 18/12/2019) 2.342 5.502.481.908,51R$

Resposta SIMEC-SUP (ref. dez/2019) 553 3.245.049.939,79R$

Resposta MJustiça (ref. Dez/2019) 279 2.389.330.330,66R$

Extração SISMOB SAÚDE (ref. 17/12/2019) 4.074 1.794.601.445,53R$

SIMEC-TEC Resposta (dez/2019) 304 627.826.445,97R$

MTurismo fora CAIXA (ref. Dez/2019) 97 444.551.011,24R$

Resposta MEconomia(ref. Dez/2019) 64 378.231.082,58R$

Extração SIMEC-HOSP (ref. 17/12/2019) 9 7.614.016,35R$

Total 32.480 945.218.450.611,59R$

Fonte dos DadosEm execução

12. Os números das obras paralisadas em cada uma dessas bases e o percentual sobre o total são apresentados em seguir:

Tabela 3: Obras paralisadas por fontes de dados utilizadas no levantamento.

Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas.

13. Ainda preliminarmente vale destacar que, em termos de quantidade, a maioria das obras paralisadas são empreendimentos executados via transferências voluntárias, enquanto, em termos de valor, as obras paralisadas são em sua maioria decorrentes de financiamentos concedidos aos entes federais ou executadas pela União, principalmente aquelas do Ministério de Minas e Energia (MME), executadas por estatais não dependentes com recursos não integrantes do OGU. Tendo em vista as particularidades desse último grupo, com uma menor governança da União, neste documento não haverá aprofundamento sobre essas obras, trazendo apenas os dados disponíveis nos últimos balanços do PAC para permitir a comparação de levantamentos anteriores, como aquele realizado pelo TCU, que subsidiou o Acórdão 1.079/2019 – Plenário/TCU.

Gráfico 1 – Quantidade de obras paralisadas por ministério – DEZ/2019


Balanço PAC apenas MME**(jun/2019) 14 10,3% 54.725.647.593,00R$ 10,4%

Resposta MDEFESA (ref. dez/2019) 9 1,0% 16.523.925,21R$ 0,0%

Resposta MDR OGU Consolidação (ref. dez/2019) 3.114 38,0% 33.798.331.731,50R$ 37,3%

Resposta Financiamento MDR (PAC) (ref. dez/2019) 249 31,2% 46.073.833.837,60R$ 47,8%

Resposta MINFRA (ref. dez/2019) 58 7,2% 20.122.223.617,55R$ 30,2%

Extração SIMEC Obras 2.0-FNDE (ref. 17/12/2019) 3.088 40,4% 3.085.988.423,32R$ 35,9%

Base de dados DB_Gestores CAIXA (sem MDR, Defesa e Justiça)

(ref. 17/12/2019) 3.361 55,3% 4.298.511.551,56R$ 55,5%

Resposta MCTIC (Memorando nº 4759/2020/MCTIC) 104 47,7% 77.238.661,87R$ 1,1%

Extração relatório SIGA-FUNASA ( ref. 18/12/2019) 301 12,9% 791.132.265,59R$ 14,4%

Resposta SIMEC-SUP (ref. dez/2019) 291 52,6% 1.988.195.545,22R$ 61,3%

Resposta MJustiça (ref. Dez/2019) 28 10,0% 349.912.430,00R$ 14,6%

Extração SISMOB SAÚDE (ref. 17/12/2019) 172 4,2% 65.334.026,50R$ 3,6%

SIMEC-TEC Resposta (dez/2019) 81 26,6% 193.469.398,29R$ 30,8%

MTurismo fora CAIXA (ref. Dez/2019) 15 15,5% 145.268.395,05R$ 32,7%

Resposta MEconomia(ref. Dez/2019) 30 46,9% 133.203.707,21R$ 35,2%

Extração SIMEC-HOSP (ref. 17/12/2019) 1 11,1% 108.678,47R$ 1,4%

Total 10.916 33,6% 165.864.923.787,94R$ 17,5%

Fonte dos DadosParalisadas


14. Vale notar que a maior quantidade de obras paralisadas estaria sob a governança do MDR, MEC, MC5 e MTur, enquanto em termos financeiros se destacariam o MME, MDR (inclusive via financiamento) e MInfra, conforme se observa no Gráfico 2 subsequente.

Gráfico 2 – Valor das obras paralisadas por ministério -DEZ/2019


15. Cabe destacar que cada órgão, ou base de dados, tem seus próprios status e critérios de classificação da situação do instrumento, conforme já relatado no Acórdão nº 1.079/2019 – Plenário/TCU. Essa falta de padronização do que viria a ser uma obra “paralisada” dificulta a comparação entre desempenho e necessidades entre os Ministérios Setoriais. Nos termos do citado acórdão:

25. A falta de uniformização desse conceito compromete a transparência e pode prejudicar a tomada de decisões, bem como a priorização da alocação dos recursos para aqueles projetos que gerarão mais benefícios à sociedade.

16. Assim, tem-se que fazer ressalvas quando da comparação dos resultados entre as diferentes bases e/ou ministérios, pois os critérios de classificação dos status das obras podem ser diferentes em cada pasta. Ademais, o próprio critério de obra e empreendimento leva a distorções na análises, visto que um empreendimento pode ser composto de várias obras (instrumentos), de sorte que, quando se faz a contagem em sistemas que controlam empreendimentos, como o antigo SisPAC (Sistema de Monitoramento do PAC), tem-se resultado diverso do obtido a partir dos sistemas que controlam contratos ou instrumentos de repasse, como é o caso da maioria dos demais sistemas. 17. Para exemplificar essa diferença, tomemos como exemplo o empreendimento de duplicação de 227,14 km na rodovia BR-116/RS, entre as cidades de Guaíba/RS e Pelotas/RS, código SisPAC: 5.748. Nos dados do último balanço do PAC de junho/2019,

5 Notadamente na Secretaria Especial do Esporte.

observa-se 1 empreendimento em execução com investimento estimado de aproximadamente R$ 2 bilhões.

Tabela 4: Registro do empreendimento duplicação BR-116/RS no SisPAC.

Fonte: Balanço do PAC junho/2019.

18. Porém, se analisarmos os dados do SIAC (Sistema de Acompanhamento de Contratos) do DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes), esse empreendimento corresponderia a 4 obras paralisadas e 5 em andamento. Isso porque o empreendimento foi dividido em 9 lotes6, cada um correspondendo a um contrato, conforme abaixo:

Tabela 5: Registro do SIAC para o mesmo empreendimento duplicação BR-116/RS correspondendo a 9 registros de obras.

Fonte: NOTA TÉCNICA Nº 2115/2018/CGEOB/DG/SFC-CGU.

19. Assim, os resultados podem ser bastante diversos a depender do parâmetro utilizado. Diga-se que não há critério único e mais adequado, sendo evidente que os órgãos organizam e gerem as informações em função de suas particularidades. No exemplo acima, a Secretaria de Desenvolvimento da Infraestrutura (SDI/ME), como órgão central de planejamento em infraestrutura, necessitava de informações mais agregadas, para tanto utilizava como referência os empreendimentos no SisPAC. Por sua vez, o DNIT possui a necessidade de controlar cada contrato para operacionalizar as construções. 20. Fechando este parêntese e voltando ao panorama atual das obras paralisadas, há que se observar que diferentes ministérios realizam obras com tipologias semelhantes, como exemplo: quadras esportivas e poliesportivas são realizadas pelo Ministério da Defesa (MD) no programa Calha Norte, pela Secretaria Especial do Esporte/MC e pelo FNDE, nas escolas. Outro exemplo seriam os serviços de pavimentação urbana realizados por vários ministérios, apesar da preponderância do MDR. 21. Assim, em termos de quantidades, os tipos de obras paralisadas mais comuns são as “Pavimentações e calçamentos urbanos7”, correspondendo a 2.499 obras, 23% do

6 Dados da NOTA TÉCNICA Nº 2115/2018/CGEOB/DG/SFC-CGU e do Relatório de Eficiência Alocativa (Relatório 201801352). 7 Havendo que se notar que as obras de pavimentação e calçamento favorecem propostas de redução de

metas para conclusão dos empreendimentos, apesar do pequeno valor médio das avenças.

Identifica

dorNome do empreendimento Tipo Subtipo Estágio em JUN-19

Valor do

investimento

Execução Física

(%) em JUN-19

5748 BR-116/RS - Duplicação de Guaíba à Pelotas Rodovias Duplicação Em obras 1.987.388.094,82 13,5

SegmentoLote da

ObraContrato Status do Contrato Valor Total

Percentual

execução

300.54 ao 325 Lote 01 00457/2012 Paralisado 183.570.506,26 62,3%

325 ao 351.34 Lote 02 00458/2012 Paralisado 161.673.412,48 70,5%

351.34 ao 373.22 Lote 03 00459/2012 Paralisado 102.593.432,99 63,3%

373.22 ao 397.2 Lote 04 00460/2012 Ativo 140.611.841,65 55,7%

397.18 ao 422.3 Lote 05 00461/2012 Ativo 170.601.786,37 43,1%

422.3 ao Km 428.16 / 428.84 ao

Km 447.97 Lote 06 462/2012 Ativo 148.890.627,27 50,7%

448.5 ao 470.1 Lote 07 00463/2012 Ativo 150.437.083,93 52,2%

470.1 ao 489 Lote 08 00464/2012 Paralisado 139.316.076,58 77,2%

489 ao 511.76 Lote 09 465/2012 Ativo 147.216.425,29 75,6%

BR

-11

6/R

S -

Du

pli

ca

çã

o

Gu

aíb

a à

Pelo

tas

total de empreendimentos, seguidos por escolas, creches e espaços educacionais (1.998 obras, 18,4%) e “Campos, quadras e coberturas de quadras esportivas e poliesportivas, inclusive escolares”, com 1.439 ocorrências, representando 13,2% do total. Logo esses três tipos de obras correspondem a mais da metade (54,6%) dos empreendimentos paralisados e inacabados em termos de quantidade.

Gráfico 3 – Quantidade de obras paralisadas por Tipologia


22. Por sua vez em termos de valores as tipologias mais representativas seriam aquelas relacionadas a exploração e refino do petróleo e gás (R$ 53,9 bilhões), seguidas pelas de mobilidade urbana (R$ 45,9 bilhões) e rodovias (R$ 19,32 bilhões).

Gráfico 4 – Valor das obras paralisadas por Tipologia (R$ Bilhões)


23. Como dito, as obras do MME, como as relacionadas a petróleo e gás, não são custeadas pelo OGU, assim como boa parte dos recursos dos empreendimentos de mobilidade, saneamento e abastecimento de águas, que são onerosos aos entes federados, já que disponibilizados mediante financiamentos. Se limitarem as tipologias pelo OGU, foco deste relatório, o quadro seria o seguinte.

Gráfico 5 – Valor OGU das obras paralisadas por Tipologia (R$ Bilhões)


24. Ainda em relação às tipologias, chama a atenção que, das 3.381 obras que estavam paralisadas e receberam recursos de emendas parlamentares, a maior parte se destinava a recursos de pavimentação e calçamentos urbanos, num total de 1.749 (51,7%). Diga-se, que a maior parte desses instrumentos, na ação orçamentária “1D73 – Apoio à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano”, num total de 1.586 instrumentos paralisados nessa ação orçamentária que receberam recursos de emendas.

Tabela 6: Obras paralisadas que receberam recursos de emendas parlamentares por tipologia8


25. Vale observar que a ação 1D73 foi avaliada anteriormente pelo TCU no processo nº TC 016.327/2017-9, no qual a corte de contas observou:

11. Os créditos orçamentários da Ação 1D73 costumam derivar de dotações nominalmente identificadas (emendas parlamentares) . Nos últimos três anos (2015-2017) , 85% de todos os repasses advieram de emendas parlamentares. Apesar de a ação ter em seu nome referência à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, 87%

8 Destaca-se que, para as transferências voluntárias, foram tratados como “obras” os instrumentos relacionados a aquisição de máquinas e equipamentos, projetos e planos, assim como considerado no levantamento do TCU, pois entendesse que as recomendações emitidas também são aplicáveis a esses instrumentos.

Tipologia

Pavimentação e calçamentos urbanos 1749 51,7% 1.142.568.424,21 37,7%

Outras obras de infraestrutura desportiva 222 6,6% 107.534.646,94 3,5%

Saúde 202 6,0% 168.984.616,74 5,6%

Máquinas e equipamentos 181 5,4% 91.832.453,56 3,0%

Campos, Quadras e Coberturas de Quadras

Escolares, Esporte e Poliesportivas178

5,3%77.206.757,62

2,5%

Praças 163 4,8% 83.565.007,73 2,8%

Estádios, Ginásios e Centros Esportivos 127 3,8% 83.126.528,39 2,7%

Estradas vicinais 79 2,3% 43.384.662,22 1,4%

Demais Tipologias 480 14,2% 1.232.051.443,51 40,7%

Obras paralisdas com recursos de emendas

Quantidade Valor do Investimento

3.030.254.540,92 3381

dos recursos foram destinados apenas a obras de pavimentação urbana ou serviços de recapeamento entre 2014 a 2017. A conjunção desses dois dados permite afirmar que a Ação 1D73 trata-se, de fato, principalmente, de uma política pública de pavimentação urbana conduzida em grande parte por parlamentares federais. (Acórdão nº 2359/2018 - PLENÁRIO/TCU, grifo nosso)

26. Diga-se, que o conforme tratado no item 4.1, o Congresso Nacional também tem disponibilizado significativos recursos para a ação 1D73 na LOA de 2020, mesmo sem solicitação do Executivo no PLOA 2020 para investimentos vinculados à ação. 27. Há que se notar que 10.110 das obras paralisadas identificadas nesses relatórios, correspondentes a 93% dos empreendimentos paralisados, tinham valor inferior a R$ 10 milhões, porém esse espectro só representa 6,5% do investimento total. Por sua vez, existem apenas 28 empreendimentos de valor superior a R$ 1 bilhão, contudo esses empreendimentos juntos correspondem a 66% do valor da carteira de instrumentos paralisados.

Gráfico 6 – Obras paralisadas por faixa de Valor


28. Detalhando um pouco mais a faixa de obras paralisadas de menor valor, percebemos que 4.336 são obras de valor de investimento menor que R$ 500 mil, e 4.039 na faixa, entre R$ 500 mil e R$ 1,5 milhões. Assim, 76,7% das obras paralisadas possuíam valor menor que R$ 1,5 milhões e, portanto, podem ser consideradas pequenas obras.

https://contas.tcu.gov.br/sagas/SvlVisualizarRelVotoAcRtf?codFiltro=SAGAS-SESSAO-ENCERRADA&seOcultaPagina=S&item0=632171

Gráfico 7 – Obras paralisadas faixa de Valor – detalhamento obras menores que R$ 10 milhões.


29. Em relação ao estágio em que se encontra esses empreendimentos, segmentaram-se as obras pelo percentual de execução física, conforme gráfico a seguir:

Gráfico 8 – Obras paralisadas por percentual de execução física.


30. Assim, em termos de quantidade de empreendimentos, 5.285 obras paralisadas teriam 50% ou mais de execução, correspondendo a 49% do número de empreendimentos. Em termos de valor de investimento, essas obras que teriam avançado mais da metade corresponderiam a pouco mais de R$ 48 bilhões, aproximadamente 29% do valor total de investimento do universo de obras paralisadas. Isso se deve a um grande número relativo de obras de grande valor paralisadas em seus estágios iniciais. 31. Logo, diante do elevado número de obras de valor mais elevado paralisadas em fase embrionária, e como, obviamente, esses empreendimentos em estágio inicial

demandarão mais recursos para sua conclusão que aqueles em estágio mais avançado, tem-se que para a conclusão das obras com até 20% de execução seriam necessários R$ 10,8 bilhões, ou 54,4% dos R$ 19,8 bilhões de valores a título de OGU necessários para a conclusão da carteira OGU paralisada em dezembro/2019. A tabela a seguir apresenta o quantum orçamentário necessário para a conclusão das obras de acordo com o percentual de execução9.

Tabela 7 : Valor necessário para concluir as obras paralisadas x % de Execução.


32. Vale observar que o valor total de R$ 19,8 bilhões é notadamente subestimado, pois: 1) muitas das obras estão paralisadas justamente porque estão em revisão de projeto e, provavelmente, necessitarão de recursos adicionais; 2) muitas das obras estão com o valor do investimento registrado pelo seu valor histórico, ou seja, sem os reajustes devidos; 3) existem algumas inconsistências nas informações prestadas. Diga-se, ainda, que esse valor se refere ao débito orçamentário, sendo o valor financeiro requerido ainda maior. 33. Ademais, o valor para retomada e conclusão das obras paralisadas não pode ser tomado em separado das obras em andamento. Há que se observar que um dos maiores problemas na gestão das carteiras é a pulverização dos recursos em várias obras para que elas não parem, porém concedidos em valor insuficiente para que elas consigam realizar as entregas em um prazo razoável10. Gráficos 9 – Obras paralisadas por percentual de execução física MINFRA e MDR.


9 Retiradas as obras incluídas na carteira de financiamento do MDR e do MME que não são OGU. 10 Nesse sentido vide Relatório nº 201801352 desta CGU, disponível em: https://auditoria.cgu.gov.br/download/12692.pdf.

% de Execução

Física

Soma de Valor do

Investimento

Soma de Total

empenhado

Soma de Valor da

Contrapartida

0-5% 21.821.145.183,62 4.819.166.678,73 10.018.789.166,91 6.983.189.337,98 35%

5-20% 6.295.089.120,96 2.028.139.889,64 443.967.933,93 3.822.981.297,39 19%

20-50% 9.128.019.755,95 4.607.435.598,76 828.242.981,78 3.692.341.175,41 19%

50-80% 12.715.810.411,50 7.790.687.542,44 2.402.054.121,10 2.523.068.747,96 13%

80-95% 4.791.429.535,83 3.745.301.012,50 366.688.983,48 679.439.539,85 3%

maior que 95% 9.254.855.502,97 7.088.604.581,14 983.306.472,54 1.182.944.449,29 6%

Não informado 1.059.092.846,51 57.536.591,00 15.054.130,51 986.502.125,00 5%

Estimativa do valor orçamentário do OGU para conclusão dessas obras (R$)=

Quanto faltaria de

orçamento

19.870.466.672,88

https://auditoria.cgu.gov.br/download/12692.pdf

34. Por fim, é possível observar uma concentração dessas obras paralisadas em estágio inicial (menos de 20%) em alguns ministérios, como o MInfra e o MDR. Vale observar, nos gráficos a seguir, que a quantidade de obras com execução até 20% é a soma das duas primeiras colunas. 35. Parte desse comportamento pode ser explicado no MDR pela edição da Portaria nº 715, de 28 de dezembro de 2017, do antigo Ministério das Cidades, a qual estabelece, para controle de riscos na execução orçamentária, a necessidade de avaliação dos impactos orçamentários quando da emissão da Síntese de Projeto Aprovado (SPA) ou concessão de Autorização de Início de Objeto (AIO). Assim, no MDR há um instrumento de controle orçamentário no momento do início efetivo da obra, além daquele executado na celebração do instrumento, previsto na Lei nº 8.666/93. Esse controle adicional é importante quando se tem obras que são iniciadas um longo tempo após a assinatura do ajuste, pois as condições orçamentárias podem ter mudado significativamente nesse ínterim11. 36. Além das transferências voluntárias que são firmadas usualmente com cláusulas suspensivas, esse tipo de controle pode ser necessário nas obras executadas por contratação integrada, na qual, a fase de elaboração e aprovação de projeto tem levado um tempo significativo12. 37. Cabe observar que a paralisação de uma obra em seus estágios iniciais é, geralmente, menos gravosa que a paralisação em estágios mais avançados, tanto em razão do menor valor imobilizado quanto da menor probabilidade de perda de serviços já executados. Assim, a postergação dos empreendimentos ainda em fases iniciais, ou mesmo o cancelamento, buscando a priorização de obras em estágio mais avançado é uma situação que se impõe. 38. Outro dado importante para as análises é a idade destes instrumentos. Há que

se observar que, em média, esses instrumentos foram celebrados há cerca de 10 anos,

em decorrência da existência de instrumentos celebrados há mais de 20 anos13

escalando essa média. Na sequência, apresenta-se a distribuição dessas obras

paralisadas por ano de celebração.

11 Há que se observar também que esse controle implica em um grande número de instrumentos de contratos de repasse contratados e não iniciados, especialmente em algumas carteiras como a de saneamento, vide itens 1.4 e 4.1 deste relatório. 12 Em relatório de avaliação nº 201505075 o tempo médio entre a assinatura do instrumento e o início das medições era de 191 dias. Ainda nesta linha no Relatório nº 201900044 esta CGU realizou recomendação ao DNIT para que regulamentasse a emissão de ordens de início de obras determinando, especificamente, para que seja avaliada, previamente ao início efetivo das obras, a compatibilidade entre o orçamento disponível e o planejado, para os próximos dois anos, em vassalagem ao disposto nos incisos I e II do art. 16 e no art. 45, ambos da LRF, além de outras prescrições de leis orçamentárias (LOAs e LDOs); 13 Como o TC-08-004/1999 para a implantação do Rodoanel em São Paulo assinado em 30/04/1999 valor de R$13 bilhões, como também instrumentos de transferência pequenos e simples como o Convênio 146059, assinado em 05/07/2002 com o Município de São José de Ubá/RJ, para aquisição de trator, recuperação de estrada vicinal e telefonia rural num valor de R$ 205 mil.

Gráficos 10 – Obras paralisadas em dezembro/2019 por ano de Contratação.


39. Vale observar no gráfico acima a grande concentração de instrumentos hoje paralisados celebrados nos anos de 2013 e 2014, correlacionado com as elevadas contratações de instrumentos nesses anos.

1.2 - OBRAS PARALISADAS POR ESTADO

40. Os estados com mais obras paralisadas são Bahia (1.012), Maranhão (905), Minas Gerais (877) e São Paulo (832). Apresenta-se a seguir mapa de calor com os empreendimentos:

Gráficos 11 – Quantidade de Obras paralisadas por Unidade da Federação

Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. Observação: para a elaboração do mapa, foram desconsiderados 12 instrumentos, localizados em mais de uma UF.

Em termos de valores os estados com mais obras paralisadas são: São Paulo, Rio de Janeiro, Pernambuco e Bahia, conforme a seguir:

Gráficos 12 – Valor de Obras paralisadas por Unidade da Federação

Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. Observação: para a elaboração do mapa, foram desconsiderados 12 instrumentos localizados em mais de uma UF.

41. A seguir apresenta-se mapa de calor com as posições georreferenciadas das obras paralisadas14 no Brasil, no qual se verifica a grande concentração de obras paralisadas na região nordeste e nos municípios próximos a São Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte, indicados na cor amarela.

14 Foi utilizada a posição georreferenciada da sede do município onde se localiza a obra,

Gráficos 13 – Mapa de calor obras paralisadas no Brasil


42. Abaixo apresenta-se mapa ilustrando parte do Brasil, com destaque para a região nordeste e parte da região norte, no qual os círculos representam as sedes dos municípios que possuem obras paralisadas. Vale esclarecer que, quanto mais escura (vermelha) a cor, maior o número de obras paralisadas no município.

Gráficos 14 – Visão geral obras paralisadas nos municípios do Nordeste


43. Assim, se observa grande concentração de obras paralisadas em municípios do interior do nordeste.

1.3 - PERFIL DOS MUNICÍPIOS COM OBRAS PARALISADAS

44. Se forem isoladas para análises as obras executadas nos municípios - portanto, desconsiderando aquelas obras em rodovias que passam por diversos municípios, assim como aqueles convênios firmados com os estados para execução de obras em diversas cidades, observa-se que a maioria das obras que estavam paralisadas em dezembro/2019 eram executadas em municípios de pequeno porte, com menos de 50 mil habitantes, correspondendo a 6.698 empreendimentos, ou 64,3% do total de obras paralisadas15. Porém, as obras nas cidades menores correspondem a apenas 19,5% do valor das obras paralisadas.

Tabela 8:Obras paralisadas por tamanho da população do município.

Observação: Não estão sendo contadas as obras em mais de um município Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3.

Gráficos 15 – Municípios menores e médios com mais obras paralisadas.

Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3

15 Para essa análise, não se consideram aqueles instrumentos que preveem obras em diversos municípios, obras rodoviárias do MINFRA e os financiamentos, por isso o número de 10.420. 16 Índice Firjan de Gestão Fiscal – IFGF calculado com base em resultados fiscais oficiais, declarados pelas próprias prefeituras. Essas informações são disponibilizadas anualmente pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN, maiores detalhes no Anexo II - ANÁLISE DA SITUAÇÃO FISCAL DOS MUNICÍPIOS X OBRAS PARALISADAS.

45. Apesar da pulverização desses investimentos, alguns municípios concentram um número significativo de obras paralisadas, ao lado apresenta-se os 10 Municípios com mais obras paralisadas para as faixas de população de até 50 mil habitantes e de 50 a 500 mil/habitantes. 46. Cabe notar que esses municípios que concentram os maiores números de obras paralisadas são em sua maioria da região norte e nordeste. Outra semelhança é que estão em situação fiscal ruim. A título de exemplo, o Município de Breves no Estado do Pará possuía 34 obras com recursos federais paralisadas ou inacabadas possui um IFGF16 médio nos últimos 10 anos de 0,227 que o coloca em situação da gestão fiscal tida como crítica.

População do MunicípioQuantidade de obras

Paralisadas%

Valor do Investimento Obras

Paralisadas%

Maior que 500 mil 827 7,9% 14.841.736.454,16 41,0%

Entre 50 mil e 500 mil 2925 28,1% 14.284.177.644,78 39,5%

Menor que 50 mil 6698 64,3% 7.052.291.396,47 19,5%

Total Geral 10420 36.178.205.495,41

47. Neste diapasão, se for confrontada a situação fiscal dos municípios (pela utilização do índice IFGF publicado pela FIRJAN) nos últimos anos com a situação das obras em dezembro/2019 (obtida no SIMEC FNDE OBRAS 2.017), obtêm-se o seguinte resultado:

Gráficos 16 – Situação das obras contratadas de acordo com a situação da gestão fiscal dos municípios.

Fonte: Elaboração própria com os dados extraídos do SIMEC-Obras 2.0 em 17-12-2019 e com o índice IFGF, da FIRJAN.

48. Do gráfico acima, é possível verificar o pior desempenho dos municípios em situação fiscal tida como “crítica” e com “dificuldade” quando comparados com aqueles em melhor situação fiscal em média nos últimos 10 anos, pois esses têm mais obras paralisadas e um menor número de obras concluídas, em relação às obras custeadas pelo FNDE. De fato, os Municípios em pior situação fiscal têm um percentual de obras paralisadas em média 3 vezes maior que aqueles em situação “boa” ou “excelente”. No Anexo II, apresenta-se estudo utilizando a base de dados da CAIXA DB_Gestores, e a situação fiscal média de 5 e 10 anos, obtendo resultados convergentes no sentido do pior desempenho dos municípios com maiores dificuldades nas questões fiscais. 49. Não é surpresa que municípios com gestão fiscal ruim concentrem o maior número de obras paralisadas. Para ilustrar tal situação, apresentam-se abaixo duas imagens com as coordenadas dos municípios com obras paralisadas, nas quais, os diâmetros das circunferências são proporcionais à quantidade de obras paralisadas, e as cores indicam a situação fiscal: vermelha – crítica; laranja– dificuldade; verde – boa; roxo - não informada.

17 Nesses estudos utilizamos apenas as bases de dados do SIMEC e da CAIXA, pois é necessário o histórico da execução contratual e não apenas dos instrumentos vigentes em 2019.

Gráficos 17 – Mapa situação das obras contratadas x situação da gestão fiscal dos municípios.

Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 50. É possível observar no mapa a maior concentração de obras paralisadas em municípios em situação crítica, representada pelos círculos vermelhos, na região norte e nordeste no primeiro mapa, especialmente quando comparada com a situação dos municípios das demais regiões do Brasil.

Gráficos 18 – Mapa situação das obras contratadas x situação da gestão fiscal dos municípios.


51. Ainda nessa toada há que se observar que atualmente mais de 80% das obras paralisadas se encontram em municípios em situação crítica ou com dificuldade na gestão fiscal, logo, com baixa capacidade de investimento18. Assim, as soluções a serem propostas para conclusão dessas obras paralisadas tem que levar em conta as limitações de investimento dos entes federais.

Tabela 9: Obras paralisadas por situação fiscal do município.


52. Tal quadro indica a necessidade de aperfeiçoamento dos controles utilizados para aferição da capacidade financeira-orçamentária dos entes federados quando da celebração de instrumentos de repasse. Porém, tal decisão pode implicar em maior concentração de investimentos nas regiões mais desenvolvidas em detrimento daquelas mais carentes e que possuem maior necessidade desses investimentos. 53. Assim, tendo em vista a necessidade de investimentos públicos federais nesses municípios em situação fiscal difícil e, consequentemente, com elevados riscos de incapacidade de cumprimento da contrapartida financeira, inclusive dos recursos de custeio para futura operação e manutenção dos empreendimentos, faz-se necessário que a União assuma maiores responsabilidades no processo, especialmente porque há correlação entre a gestão fiscal ruim e a falta de capacidade institucional desses entes19. 54. Para tanto, poder-se-ia focar e ampliar os investimentos em obras nesses municípios contratadas pela União por meio de seus órgãos de fomento, como: a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (CODEVASF) , a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), dentre outros. Porém, tal solução parece não se ajustar com a atual posição do governo de privilegiar um novo federalismo com maior participação dos entes federados20. Ademais, experiências passadas também demonstram dificuldades na gestão desse modelo centralizado, especialmente, no momento da transferência da gestão dos empreendimentos construídos aos entes e, consequentemente, dos custos de operação e manutenção.

18 Um dos indicadores que compõe o IFGF é a capacidade de investimentos, medido pelo valor dos investimentos dividido pela receita total. 19Essa visão também é compartilhada com os fiscais e gestores, pois obtiveram-se 66% de 57% de concordância, respectivamente, para o questionamento sobre se a falta de capacidade de gestão de obras de alguns entes subnacionais, a União ou sua mandatária deveriam assumir maiores responsabilidades no processo, além de ampliar o suporte técnico. (mais detalhes constam do ANEXO I SURVEY FISCAIS E GESTORES) 20 Em verdade, a solução da problemática da falta de capacidade institucional de determinados municípios e sua elevada dependência da União perpassa a discussão do “Novo Federalismo”.

Situação fiscal

segundo o IFGF

médio 10 anos

Quantidade de obras

Paralisadas%

Valor do Investimento

Obras Paralisadas%

Excelência 14 0,1% 27.441.030,43 0,1%

Boa 1911 18,3% 19.239.151.416,83 53,2%

Dificuldade 4777 45,8% 11.499.808.696,35 31,8%

Crítica 3707 35,6% 5.368.821.156,25 14,8%

Sem informação 41 0,4% 32.938.138,11 0,1%

Total Geral 10420 36.178.205.495,41

55. Também é importante que os órgãos repassadores de recursos e suas mandatárias promovam mais ações de suporte técnico e capacitação desses entes, porém sabe-se que por vezes essas ações não trazem os resultados esperados devido à descontinuidade administrativa, com a troca dos servidores e responsáveis por acompanhar as transferências. 56. Vale destacar também que é usual que as transferências voluntárias sejam firmadas com cláusula estabelecendo que a responsabilidade pelos reajustes contratuais é exclusiva do ente recebedor dos recursos. Tal dispositivo busca induzir os convenentes a executar o ajuste mais rapidamente para minimizar seus custos com a avença. 57. Apesar desse incentivo aparentemente benéfico, atualmente existe um elevado número de instrumentos de transferência paralisados celebrados há mais de 5 anos, e para instrumentos antigos, pode haver desinteresse do ente em dar continuidade à avença, pois essas obras estariam mais “caras” em termos de recursos locais, quando comparada à celebração de outro convênio para uma nova obra. 58. Para melhor ilustrar esse argumento, vale apresentar como exemplo um convênio para a construção de uma creche celebrado em dezembro/2014 no valor original de R$ 1 milhão, sendo 90% do custo sob responsabilidade da União e 10% a título de contrapartida. Suponha-se que as obras foram realizadas até sua metade no primeiro ano da avença, os custos foram pagos proporcionalmente entre contrapartida e repasses federais, mas a obra se encontra paralisada desde então. Supondo que não houve perdas dos serviços executados, restariam R$ 500 mil a serem arcados proporcionalmente pelas partes, R$ 450 mil para União e R$ 50 mil para o ente, acrescidos dos reajustes, um encargo exclusivo do convenente. Tendo em vista que o INCC-M21 entre dez/2014 e dez/2019 foi de aproximadamente 30%, concluir a obra custaria em valores atualizados R$ 650 mil, dos quais, R$ 200 mil seriam de responsabilidade do convenente. Vale observar que o valor a título de conclusão do remanescente é bem maior que o custo de uma contrapartida de, por exemplo, uma creche nova de R$ 1,3 milhão na mesma proporção de 10%, logo, R$ 130 mil. 59. Obviamente que para o poder público como um todo a construção da segunda creche seria mais onerosa quando comparada à conclusão do remanescente de obra, porém, exclusivamente em relação ao erário do ente federal, a posição é inversa. 60. Buscando minimizar esse risco de desinteresse dos entes nos remanescentes de obras, é importante impedir a lavratura de novos instrumentos de repasses com objetos semelhantes às obras paralisadas, ou mesmo concluídas, mas sem operação. 61. Vale observar que atualmente vige a Portaria Interministerial nº 424/2016, a qual dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse. A referida portaria traz em seu art. 41, § 15, dispositivo que veda a liberação da primeira parcela de recursos para o início de execução de novos instrumentos quando o convenente tiver instrumentos apoiados com recursos do Governo Federal sem execução financeira por prazo superior a 180 (cento e oitenta) dias. 62. Nesse mesmo diapasão de incentivar a conclusão dos ajustes existentes em detrimento ao início de novas obras, sugere-se que na assinatura do CCO (Compromisso

21 Índice Nacional de Custo da Construção – M: mede a evolução do valor dos custos de construções com fins habitacionais.

de Conclusão de Obras) se possibilite a destinação de emendas parlamentares para custear os aumentos nas contrapartidas e, assim, incentivar a priorização dessas obras também pelos demais entes nacionais. 63. Sugere-se ainda que se reconheça a limitada capacidade de investimentos desses entes e, consequentemente, a impossibilidade de assumir novos compromissos financeiros com a União a título de contrapartida. Frisa-se que não se defende que os entes em dificuldades fiscais não recebam recursos via transferências voluntárias, mas, tendo em vista o elevado risco de que esses venham a faltar com suas responsabilidades, uma solução possível para tratar esse risco é minimizar a necessidade de contrapartidas desses entes na celebração dos instrumentos de transferências. 64. Vale observar que o controle da capacidade financeira dos proponentes para celebração de instrumentos de transferência é, em geral, bastante limitado, sendo usualmente exigida apenas uma declaração de previsão orçamentária da contrapartida associada à comprovação por meio de cópia da Lei Orçamentária Anual. Assim, sugere-se estabelecer critério com base nos dados do Siconfi-STN22 para limitar o valor que os entes federados possam assumir a título de contrapartidas financeiras acumuladas com a União. 65. Sugere-se ainda que entes federados que tenham obras paralisadas por insuficiência de contrapartida não possam celebrar novos instrumentos de repasse com a União que exijam qualquer valor a título de contrapartida, em obediência aos art. 16 e 45 da LRF, recorta-se o último dispositivo citado por sua clareza.

Art. 45. Observado o disposto no § 5o do art. 5o, a lei orçamentária e as de créditos

adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. (grifo nosso)

66. Por fim, tendo em vista a necessidade de se realizarem investimentos federais via transferências nesses entes, sugere-se que os órgãos repassadores façam seleções específicas para os municípios com baixa capacidade de investimento sem a exigência de contrapartida financeira, inclusive, dos reajustes.

1.4 - DOS CONTRATOS VIGENTES A LONGA DATA

67. Nem todos os instrumentos de repasse celebrados entre a União e os entes federados chegarão ao seu bom termo. Nesse sentido, cabe observar que historicamente na base da CAIXA, de 25% a 30% desses instrumentos serão extintos sem a conclusão de seu objeto. Abaixo apresentam-se curvas com o percentual acumulado de instrumentos concluídos para cada “carteira” anual de contratos de 2008 a 2016.

22 Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro.

Gráfico 19 – Percentual acumulado de instrumentos concluídos por carteira anual.

Fonte: Elaboração própria com os dados DB_Gestores-CAIXA.

68. Nas curvas é possível observar o percentual total de obras concluídas sobre o total de contratadas quando a curva se horizontaliza. Também é possível verificar que, via de regra, 80% dos instrumentos que serão concluídos23 atingem esse estágio nos 5 primeiros anos de sua celebração, restando, portanto, um pequeno número de obras que serão concluídas após esse período24. Abaixo separe-se a curva dos instrumentos celebrados em 2009, mostrando uma coluna com o estágio atual desses instrumentos.

Gráficos 20 – Percentual acumulado de instrumentos concluídos da carteira da base

CAIXA ano 2009.

Fonte: Elaboração própria com os dados DB_Gestores-CAIXA.

23 Retirando do cálculo os instrumentos extintos (cancelados). 24 Obviamente há que se excepcionalizar as obras de grande vulto e complexidade, mas essas são minoria em termos numéricos nas carteiras de transferências voluntárias.

69. No gráfico anterior, é possível observar na coluna em verde os contratos da carteira de 2009 que ainda permanecem em execução há mais de 10 anos. Cabe destacar que a manutenção de contratos de repasse por tanto tempo é problemática, além da questão dos valores dos reajustes, da não entrega dos resultados efetivos à sociedade apesar da mobilização de recursos, há custos significativos para a União e sua mandatária em acompanhar e monitorar esses contratos. É possível até que esses instrumentos celebrados há longa data não mais se alinhem às diretrizes das novas políticas públicas, assim pode não ser mais oportuna sua execução. 70. Chama a atenção a situação específica de determinados contratos como a operação 9427425, lavrado no último dia útil de 1999, e cuja última medição teria ocorrido em 31/07/2003. Diga-se que esse não é um caso isolado, já que, em análise aos dados da base da CAIXA, é possível identificar 1.569 contratos cujo último desbloqueio ocorreu anteriormente a 1º de janeiro de 2017, ou seja, há mais de três anos26 do levantamento, conforme demonstrado a seguir:

Tabela 10: Quantitativos e valores dos investimentos de instrumentos sem desbloqueio

Fonte: Elaboração própria com os dados DB_Gestores-CAIXA 17/12/2019.

71. Manter contratos de repasses vigentes por prazo tão extenso e sem andamento pode vir a ser entendido como omissão do dever de prestar contas dos recursos aplicados. Cabe destacar que a Portaria Interministerial nº 424/2016, que entrou em vigência no dia 02/01/2017, indica, em seu art. 41, a vedação de repasses a entes que tenham instrumentos apoiados pela União sem execução há mais de 180 dias:

§ 15. É vedada a liberação da primeira parcela de recursos para o início de execução de novos instrumentos quando o convenente tiver instrumentos apoiados com recursos do Governo Federal, sem execução financeira por prazo superior a 180 (cento e oitenta) dias.

72. Vale destacar que para os instrumentos celebrados na Plataforma +Brasil existe controle desse prazo via OBTV27 com marcador nos instrumentos e indicador da

25 Ampliação e melhoria do sistema coletor de esgotamento sanitário na cidade de Macapá-AP-Bacia das Mulheres, valor do investimento R$ 2.058.494,72. 26 Vale observar que 721 instrumentos de repasse vigentes estariam sem informação da data de desbloqueio. 27 Ordem Bancária de Transferências Voluntárias

Ano último Desbloqueio Quant. Valor Investimento

(R$)

Anteriores a 2010 45 30.132.261,13

2010 51 217.545.474,68

2011 83 192.837.988,09

2012 175 283.714.156,82

2013 176 553.471.494,23

2014 189 1.165.649.385,25

2015 242 1.970.500.377,36

2016 608 2.182.557.256,83

Totais 1.569 6.596.408.394,39

quantidade de instrumentos de repasse com mais de 180 dias sem execução financeira após o recebimento da primeira parcela. A seguir, apresenta-se recorte do painel gerencial da Plataforma indicando 12,9% dos instrumentos nessa situação.

Imagem 01 – Recorte do Painel Gerencial da Plataforma +Brasil

Fonte: Painel Gerencial Plataforma +Brasil, http://plataformamaisbrasil.gov.br/paineis-gerenciais-brasil, acesso em 26/04/2020.

73. Contudo, há que se destacar que o § 15º, do art. 41, da mesma Portaria, veda a liberação de recursos para novos instrumentos quando o convenente tiver quaisquer instrumentos apoiados com recursos do Governo Federal sem execução há 180 dias, não restringindo aos instrumentos da Plataforma +Brasil. Logo, para o concedente cumprir essa determinação normativa, haveria que estar disponível a informação de todos os instrumentos apoiados com recursos federais, o que ainda não existe em um cadastro unificado. Tal lacuna só será suprida com o lançamento do cadastro único de obra, que está sendo desenvolvido pela SEGES/ME, e para o qual recentemente foi publicado o regulamento, Decreto nº 10.496/2020, o qual institui o Cadastro Integrado de Projetos de Investimento. 74. Outra questão interessante ainda em relação à base de dados da CAIXA é a existência de 1.359 instrumentos celebrados anteriormente a 1º de janeiro de 2017 que ainda se encontram com o registro de obras não iniciada, alguns com autorização de início e outros não.

Tabela 11: Quantitativo e valores de instrumentos celebrados e não iniciados há mais de 3 anos.

Observação: Como não foram obtidos os valores empenhados para as bases do SIMEC e FUNASA, adotou-se o a integralidade dos recursos como valor necessários a conclusão.

Fonte: Elaboração própria, detalhada no Anexo VII, Planilha 2 – Instrumentos de Transferência celebrados anteriormente a 01/01/2017 e não iniciados.

Fonte dos Dados Quantidade de instrumentosValor do

Investimento

Quanto faltaria

OGU

MDR 367 5.390.476.540,60 4.608.191.211,34

CAIXA-(sem MDR) 992 1.249.865.379,67 230.595.767,84

SIMEC-FNDE 993 1.042.882.907,08 Sem informação

FUNASA 549 63.040.232,26 Sem informação

SISMOB-Saúde 150 53.363.605,91 33.139.001,62

MINFRA 4 1.167.588.702,24 1.036.219.160,25

Subtotais 3.055 8.967.217.367,76 7.014.068.280,39

Instrumentos de Transferência celebrados anteriormente a 01/01/2017 não iniciados até

dez/2019

http://plataformamaisbrasil.gov.br/paineis-gerenciais-brasil

75. Há que se destacar que a responsabilidade de parte dessas obras não se iniciarem pode ser atribuída em alguns casos à União, especialmente em relação às obras do MDR, tendo em vista ter se instituído nesse ministério um instrumento de controle orçamentário anterior à emissão da AIO, a já citada Portaria nº 715/2017 do antigo Ministério das Cidades. Porém, mesmo nesses casos, deveria ser avaliada a conveniência e oportunidade em se denunciar essas avenças, tendo em vista a atual situação das carteiras de projetos de investimento com valores incompatíveis com as disponibilidades de curto prazo. 76. Ademais, em alguns setores como o de saneamento básico, foi aprovado um “Novo Marco Regulatório” e alguns desses empreendimentos idealizados inicialmente como obras públicas podem ser executados via parcerias com o setor privado (Concessões e PPPs), por exemplo. Inclusive, passado tanto tempo, há a necessidade de se avaliar se ainda persiste a necessidade de política pública que motivou a formalização desses instrumentos celebrados a longa data. 77. Observa-se ainda que o Decreto nº 10.012/2019, que descentralizou a gestão do PAC às pastas setoriais, expressamente previu como atividades de gestão e governança a serem exercidas pelos Ministérios executores definir os empreendimentos e adequar seus escopos e seus valores de modo compatível com a disponibilidade orçamentária e financeira anual e a previsão no Plano Plurianual da União (PPA), sendo evidente que o cancelamento destes instrumentos abriria significativo espaço no portifólio. 78. Por fim, diga-se que não está sendo proposto que tais obras não sejam executadas, pois poderão ser objetos de novos instrumentos em momento mais conveniente e em conformidade com os novos normativos. Ademais na recomendações do subitem 5 deste relatório, está se sugerindo a concessão de prazo para o início efetivo dessas obras, de sorte que os Ministérios possam priorizar dentro das disponibilidades existentes aquelas mais relevantes.

1.5 DAS LIMITAÇÕES DO LEVANTAMENTO

79. O presente levantamento, assim como aquele realizado pelo TCU no Acórdão nº 1.079/2019 – TCU - Plenário, é baseado nos dados de instrumentos de transferências28 extraídos de sistemas de informações disponíveis no Governo Federal. Há que se relatar que eles refletem a situação de contratos existentes, fato que pode não refletir a situação da “obra”. Vale observar que os sistemas de informação existentes atualmente na União estão preparados para realizar o acompanhamento dos contratos e instrumentos de transferência, mas, em sua maioria, não conseguem refletir a entrega efetiva da obra à sociedade29. 80. Nesse ponto há que se observar que um contrato de construção de obra pode ser legalmente concluído sem que a infraestrutura prometida seja entregue à sociedade, por exemplo, quando por erro de projeto supera-se o limite legal de aditivos e tem-se que realizar nova contratação para concluir o objeto. Assim muitos esqueletos de obras públicas não possuem ajustes vigentes e não aparecem nesse levantamento, destaca-se

28 Contratos, convênios, contratos de repasse, termos de execução descentralizada, dentre outros. 29 Salvo o SISMOB e mais recentemente o SIMEC Módulo Obras 2.0 que trazem as informações de funcionamento. Também, vale observar que o sistema da CAIXA diferencia o status do contrato do status das obras, porém não indica a entrada ou não em funcionamento.

que o SIMEC possui o registro das obras inacabadas para identificar essa situação, mas é uma exceção. 81. Tampouco a entrega da infraestrutura per si é garantia de que a sociedade receberá algum benefício do investimento, que só será usufruído de fato com a entrada em operação do empreendimento. 82. Como exemplo, pode-se apresentar os registros do Sistema de Monitoramento de Obras (SISMOB -Saúde), que indicavam a existência de 174 contratos paralisados em 26 de agosto/2019, porém 1.135 não estariam em funcionamento pelos dados do mesmo sistema. Demostra-se abaixo a distribuição geográfica destes investimentos:

Gráficos 21 – Obras paralisadas versus registros de operação no SISMOB-Saúde.

Fonte: Dados Extraídos do SISMOB em 26/08/2019 – Elaboração Própria

83. Ainda segundo os registros do SISMOB, os principais motivos para não entrada em funcionamento dessas infraestruturas sociais seriam: falta de equipamentos, falta de recursos humanos e recursos de custeio insuficientes. Tais motivos remetem a falhas de gestão e carência de recursos de custeio dos municípios.

Gráficos 22 – Motivos mais alegados para não entrada em operação no SISMOB-Saúde.

Fonte: Dados Extraídos do SISMOB em 26/08/2019 – Elaboração Própria

84. De outra banda existem obras de infraestruturas entregues a sociedade para as quais os contratos permanecem em aberto com as partes litigando sobre suas respectivas obrigações, e por vezes estão registrados como paralisados nos sistemas. 85. Cabe destacar que, além do status do instrumento de concluída ou paralisada não corresponder, por vezes, a entregas ou sua falta, cada órgão ou base de dados tem seus próprios status e critérios de classificação da situação do instrumento, conforme já relatado no Acórdão nº 1.079/2019 – TCU - Plenário. 86. Ademais, existem algumas inconsistências nas informações disponíveis nas bases de dados e nas informações prestadas pelos órgãos, pois apresentam divergências entre si30. 87. Apesar dessas limitações, esses levantamentos permitem a visão atualizada dos principais problemas enfrentados nas obras, visto que refletem a quase integralidade das obras contratadas diretamente ou apoiadas pela União. Assim, as limitações aqui sucintamente relatadas devem ser encaradas como oportunidades de melhoria dos sistemas de informação, sendo estes, apesar das limitações, a melhor evidência disponível para o presente trabalho. 88. Ademais, a execução desses levantamentos em certa periodicidade permite identificar as tendências de aumento ou redução dos quantitativos de obras paralisadas, e com isso medir os resultados das ações empreendidas, conforme será tratado no capítulo a seguir.

2. DA EVOLUÇÃO DO ESTOQUE DE OBRAS PARALISADAS

89. O presente ponto traz uma análise comparativa do quadro atual diagnosticado pela CGU com aquele retratado pelo Acórdão nº 1.079/2019 – TCU - Plenário, com os dados do primeiro semestre de 2018, e busca verificar a efetividade das ações que já foram tomadas pelos diversos gestores relacionadas à questão de obras paralisadas. 90. Destaca-se que o número de 10.916 trazido no ponto anterior não é diretamente comparável com o número de 14.403 obras paralisadas apontadas pela Corte de Contas no citado Acórdão, pois:

i) a CGU utilizou um número de bases de dados mais amplo que aquele trazido no acórdão;

ii) como um empreendimento pode equivaler a diversos contratos (instrumentos), quando se utiliza os dados do SisPAC que controlava empreendimentos, tem-se um menor número de registros, ademais um empreendimento poderia estar com o registro de “em execução” com parte dos instrumentos que o compõe estando paralisadas e outras não;

iii) nesse levantamento indicando 10.916 a CGU concedeu preferência as informações registradas pelos ministérios ante ao registrados nos sistemas31;

30 A título de exemplo, vide OFÍCIO Nº 2695/2020/CAOB/DI/SFC/CGU (SEI: 1405173), que tratou das

divergências da resposta do DNIT e das informações da base do SIAC. 31 Ressalvamos que foi aplicada a regra dos 90 dias sem desembolso também sobre as informações prestadas pelos ministérios, ou seja, se na resposta do ministério (ou mesmo na base da CAIXA) as obras

91. Assim, para tornar os números comparáveis com aquele trazido no Acórdão nº 1.079/2019 - TCU - Plenário, retiramos da relação do acórdão as obras do SisPAC, tendo em vista que esse sistema foi descontinuado após junho de 2019, e comparamos com a evolução das obras nas mesmas bases de dados32.

Tabela 12: Obras paralisadas nas mesmas bases do Acórdão nº 1.079/2019 -TCU-Plenário

Fonte: Elaboração própria com dados extraídos das bases indicadas na primeira coluna e do Acórdão nº

1.079/2019-TCU-Plenário

92. Da tabela acima é possível observar uma redução significativa do número de obras paralisadas em todas as bases de dados, com exceção da carteira do MEC-FNDE, culminando numa redução de 2.660 instrumentos de investimentos classificados como paralisados entre abril/2018 e dezembro/2019, 28,1% do quantitativo. 93. Em setembro/2019 esta CGU havia realizado levantamento inicial nas referidas bases33, no qual, foi observada a existência de 9.672 instrumentos com status de paralisados naquele momento.

não estavam com status de paralisadas, mas se havia execução física iniciada e a obra estava a mais de 90 dias sem desembolso esta foi considerada como paralisada. 32 Vale destacar que pode haver alguma divergência entre os filtros utilizados pela CGU e o TCU nas bases de dados tendo em vista a inexistência de normativos claros indicando o que se entende por paralisação, por exemplo, logo essa comparação tem que ser feita com ressalvas. Ademais, houve alteração na base da CAIXA do SIAPF para o DB-Gestores entre os levantamentos, que também pode trazer alguma perturbação nessa comparação, além da já noticiada descontinuação do SisPAC. 33 No levantamento de agosto, não foram incluídas as obras do SIMEC Educação Superior e Técnica e SIAC, não incluídos também os dados do SisPAC.

Total de Obras

(ativas)Paralisadas %

Total de Obras


CAIXA (fora PAC -ref. 17/12/2019) 10.393 5.624 54% 14.224 8.771 62%

DNIT (fora PAC, SIAC -ref. 17/12/2019) 744 154 21% 1.168 294 25%

FUNASA ( ref, 18/12/2019) 2.342 300 13% 2.287 418 18%

SIMEC-SUP (ref. 17/12/2019) 553 221 40% 645 253 39%

SIMEC-TEC (ref. 17/12/2019) 304 64 21% 367 72 20%

SIMEC-FNDE ( ref. 17/12/2019) 7.651 3.088 40% 9.055 2.303 25%

Total 21.987 9.451 43% 27.746 12.111 44%

Banco de dados

Levantamento CGU - Dez/2019Acórdão 1079/2019 - TCU (data-base

abril/2018)

94. Após a emissão da primeira versão do relatório preliminar e envio aos gestores do relatório para manifestação, foi realizado um terceiro levantamento com data-base de junho/2020, nas mesmas bases, novamente ressalvando-se o SisPAC, que fora descontinuada. Conforme levantamento, a tendência de redução do número de instrumentos paralisados continuou no primeiro semestre de 2020 no total dessas bases, com uma redução de 8%. Porém, observa-se aumento de obras paralisadas nas 3 bases de dados do MEC e estabilidade na base da FUNASA. Assim, a redução é decorrente de uma pequena redução (5%) nas paralisações de contratos do DNIT e, especialmente, da redução de 1.021 registros de paralisação nos instrumentos acompanhados pela CAIXA, compondo uma redução de 18% nesta última carteira.

Gráficos 23 – Variação dos registros de paralisação nas mesmas bases do TCU fora SisPAC.

Fonte: Elaboração própria com dados das bases indicadas e Acórdão nº 1.079/2019-TCU-Plenário.

95. Apresenta-se a seguir em formato de tabela os dados utilizados no gráfico 23 demonstrando a variação do número de obras paralisadas por base entre os levantamentos. Valendo destacar também que entre dez/19 e jun/2020 se observou a redução do número de empreendimentos “ativos” nessas bases de 22.558 para 21.873, em um movimento de redução de carteira em andamento de R$ 72,6 bilhões para R$ 68,2 bilhões.

Tabela 13: – Variação dos registros de quantidades de paralisação entre os levantamentos

Fonte: Elaboração própria com dados das bases indicadas e Acórdão nº 1.079/2019-TCU-Plenário.

BASE DE DADOS abr/18 ago/19

% variação

entre os

levantament

os

dez/19

% variação

entre os

levantament

os

jun/20

% variação

entre os

levantament

osCAIXA DB-GESTORES (fora PAC) 8.771 6.399 -27% 5.624 -12% 4.603 -18%

SIMEC-FNDE 2.303 2.956 28% 3.088 4% 3.305 7%

FUNASA 418 317 -24% 301 -5% 302 0%

SIMEC-SUP 253 221 246 11%

SIAC - DNIT (fora PAC) 294 154 147 -5%

SIMEC-TEC 72 64 78 22%

Total de obras paralisadas 12.111 9.672 -20% 9.452 -2% 8.681 -8%

Não análisadas no

levantamento inicial

33

96. Há que se notar ainda o grande aumento de instrumentos que estavam com o status de "TCE EM INSTAURAÇÃO"34, um total de 3.678, em 08/06/2020, indicando a possibilidade de denúncia/rescisão de muitas obras e iniciando-se processo de eventual responsabilização35. Frisa-se que, dos instrumentos registrados nesse status, 1.772 poderiam ser considerados paralisados/inacabados, mas não foram incluídos como tal neste relatório, pois as ações para ressarcir o erário já estariam sendo empreendidas, logo não se subsumiriam às nossas recomendações36. 97. Vale observar também que extraímos a posição das obras da Saúde no Sistema SISMOB em 29/06/2020 no qual ainda havia 89 obras paralisadas, uma carteira de R$ 37,1 milhões, contra 172 paralisadas que somavam R$ 65,3 milhões em dez/2019. 98. Assim, se acrescentarmos os dados das bases da CAIXA e SIAC do PAC e os do SISMOB, temos o seguinte quadro de instrumentos paralisados em junho/2037.

Tabela 14: – Situação obras em jun/2020.

Fonte: Elaboração própria com dados das bases indicadas.

99. Frisa-se que, apesar de um universo de dados menor que aquele de dez/2019, a amostra é bastante representativa das obras financiadas pelo OGU, 26 mil instrumentos em um universo de 32 mil ativas.

34Havia um total de 2.743 instrumentos em 17/12/2019 com o status de "TCE EM INSTAURAÇÃO", dos quais,

1.079 instrumentos registrados nesse status poderiam ser considerados paralisados/inacabados, mas não foram incluídos como tal neste relatório, pois as ações para ressarcir o erário já estariam sendo empreendidas, logo não se subsumiriam as recomendações.

35 Cabe destacar que conforme resposta o Ofício nº. 0135/2020/GEOTR-CAIXA, a situação apresentada para

essas operações é apenas um indicativo, visto que a Instrução Normativa TCU 71/2012, estabelece que os processos de Tomadas de Contas Especiais somente devem ser instaurados quando esgotadas todas as medidas administrativas visando a reparação ou elisão da irregularidade geradora de prejuízo ao erário. 36 Cabe observar que o número de obras tidas como paralisadas pela CAIXA na sua base era de 3.583 instrumentos em jun/2020, enquanto em nosso levantamento utilizamos a regra dos 90 dias sem desbloqueio indicando um número bem maior de instrumentos paralisados de 4.603. 37 Utilizado o mesmo critério do levantamento do TCU, incluindo contratos de supervisão e execução de projetos na base do SIAC/DNIT, e 90 dias sem desbloqueio na base da CAIXA.

Total de

Obras

(ativas)

Paralisadas %Total de Obras


CAIXA (fora PAC -ref. 08/06/2020) 9.841 4.603 47% 11.565.985.018,51 5.464.944.915,52 47%

CAIXA ( PAC -ref. 08/06/2020) 1.111 689 62% 40.598.358.726,75 18.631.059.391,67 46%

DNIT (PAC - SIAC -ref. 19/06/2020) 582 78 13% 24.274.388.373,10 3.594.373.541,88 15%

DNIT (Fora PAC - SIAC -ref. 19/06/2020) 733 147 20% 15.890.847.174,36 2.264.225.708,78 14%

FUNASA (Fora PAC, ref, 08/06/2020) 1.637 123 8% 1.191.742.148,21 71.676.872,71 6%

FUNASA (PAC, ref. 08/06/2020) 840 179 21% 3.239.600.590,10 764.819.904,88 24%

SIMEC-SUP (ref. 08/06/2020) 572 246 43% 3.219.460.988,91 1.711.798.561,88 53%

SIMEC-TEC (ref. 08/06/2020) 333 78 23% 566.812.708,33 159.693.146,65 28%

SIMEC-FNDE (PAC ref. 08/06/2020) 4.508 2.026 45% 3.986.039.203,91 1.606.940.477,66 40%

SIMEC-FNDE (fora PAC ref. ref. 08/06/2020) 2.827 1.279 45% 4.291.733.504,08 1.533.189.035,88 36%

SISMOB (29/06/2020) 3.389 89 3% 1.592.552.952,51 37.149.072,92 2%

Total de instrumentos paralisados 26.373 9.537 36% 110.417.521.388,77 35.839.870.630,43 32%

Banco de dados

Levantamento CGU - Jun/2020

34

100. Apesar de parte dessa redução do quantitativo de obras inacabadas poder ser atribuída à atualização de informações dos sistemas, tal redução é notável, especialmente diante do quadro de restrição fiscal observado nos exercícios de 2018 e 2019, e está relacionada com a redução do número total de obras nas carteiras. De fato, houve uma pequena redução do percentual de contratos paralisados sobre os ativos, de apenas 2%, indicando um esforço na compatibilização das carteiras de investimentos com as atuais disponibilidades de recursos. 101. Buscando explicar essa redução no quantitativo de obras, a CGU analisou a base de dados da CAIXA, que apresentou a maior redução do número de obras paralisadas, menos 3.147 instrumentos com status “paralisado”. Nessa análise, verifica-se que 8.001 obras teriam sido concluídas38 no exercício de 2019, quantidade 27,3% superior à do ano de 2018 e a maior quantidade de instrumentos concluídos desde 2012.

Gráficos 23 – Quantidade de instrumentos contratados e concluídos por ano – BASE

DB_Gestores.

Fonte: Elaboração própria, dados extraídos DB-Gestores data: 17/02/202039.

102. Também é interessante notar a redução no número de instrumentos lançados no exercício de 2019, assim a redução do estoque de contratos ativos pode ser parcialmente explicada pela conclusão de 1.589 obras a mais que aquelas lançadas. 103. Porém, há que se observar que a carteira ativa ainda representa um desafio frente às disponibilidades de recursos atuais, em razão da contratação em anos anteriores de valores muito superiores às entregas. Nessa linha de argumentação, apresenta-se o comparativo dos valores dos instrumentos firmados por ano, ainda na base da CAIXA.

38 Como a base DB-Gestores não possui o campo data de conclusão da obra, a CGU utilizou como parâmetro a data do último desbloqueio das obras com status: “objeto concluído” e “obra física concluída”. 39 Para essa análise não se utilizou os dados de 17/12/2019, tendo em vista a prática reiterada anualmente de se celebrar muitos contratos no encerramento do exercício, conhecida como “dezembrada”.

35

Gráficos 24 – Valor dos instrumentos contratados e concluídos por ano – DB-Gestores.

Fonte: Elaboração própria, dados extraídos da base DB-Gestores, de 17/02/2020.

104. De fato, incluindo todos os instrumentos contratados, inclusive aqueles não iniciados e em cláusula suspensiva40, tem-se uma carteira ativa de quase R$ 65 bilhões, restando a empenhar R$ 22,6 bilhões e a pagar R$ 43,7 bilhões41, apenas nos instrumentos de transferência que possuem a CAIXA como mandatária.

Tabela 13: Valores orçamentários e financeiros necessários a conclusão da carteira na CAIXA

Fonte: Elaboração própria, Dados extraídos DB-Gestores data: 17/02/2020.

105. Frisa-se que tais dados não se referem diretamente às obras paralisadas, mas sim a toda a carteira, valendo observar que a concorrência por recursos está ligada ao alongamento do prazo de conclusão das obras e, por vezes, às paralisações. 106. Vale observar ainda que, dos R$ 64,7 bilhões de repasses da União registrados na base da CAIXA, R$ 50 bilhões são de competência do MDR e suas vinculadas, de sorte que, dos R$ 22,6 bilhões de saldo a empenhar, R$ 21,3 bilhões são de responsabilidade desse Ministério. Em relação ao financeiro devido, R$ 32,5 bilhões seriam de responsabilidade do MDR e R$ 11,2 bilhões das demais pastas. Vale destacar que o MDR possui ainda uma relevante carteira fora da CAIXA. De fato o valor de empenho necessário para a conclusão da carteira do Ministério seria de aproximadamente R$ 33 bilhões.

40 Retirando-se apenas aqueles extintos ou em prestação de contas/TCE. 41 Chama a atenção a diferença de mais de R$ 16 bilhões entre os valores empenhados e desembolsados, explicado pelo elevado volume de restos a pagar dos ministérios que trabalham com transferências voluntárias, vide Relatório de Restos a Pagar, STN, 2020, no qual o MDR possui saldo de R$ 23 bilhões em restos a pagar.

Situação das Obras DB-Gestores

17/fev/2020

Quantidade de

instrumentos

Total de Repasse

devido pela União

Valores

Empenhados

Valores

Desembolsados Valor Desbloqueado

COM AUTORIZAÇÃO PARA INÍCIO 2.448 1.606.463.764,38 1.301.348.942,59 482.158.898,23 -

EXECUÇÃO INICIADA 11.922 46.423.999.187,38 29.296.659.168,26 25.699.519.524,95 21.058.475.024,84

EXECUÇÃO NÃO INICIADA 15.200 16.710.911.287,24 11.477.619.321,05 305.104.890,73 -

Total Geral 29.570 64.741.374.239,00 42.075.627.431,90 26.486.783.313,91 21.058.475.024,84

22.665.746.807,10

38.254.590.925,09

43.682.899.214,16

Quanto falta empenhar (R$)=

Quanto falta transefrir para as contas vinculadas (R$)=

Quanto falta medir e pagar (R$)=

36

Tabela14: Valores orçamentários e financeiros necessários a conclusão da carteira na CAIXA – Comparativo MDR e demais pastas

Fonte: Elaboração própria, Dados extraídos DB-Gestores data: 17/02/2020.

107. Situação semelhante é retratada na base do SIAC, na qual também se verifica a contratação de obras em volume muito maior que as entregas até o exercício de 2014, e se verifica um lançamento reduzido de obras nos exercícios de 2018 e 2019, em um nítido movimento de ajuste do tamanho da carteira.

Gráficos 25 – Valor dos instrumentos contratados e concluídos por ano – SIAC/DNIT.

Fonte: Elaboração própria, dados extraídos SIAC-DNIT, data: 17/02/2020.

108. Vale destacar que no MInfra42 seriam necessários R$ 29,7 bilhões em empenhos do OGU e R$ 37,2 bilhões de financeiro para encerrar essa carteira contratada que estava em andamento em dez/2019, valendo observar que essas necessidades não incluem os reajustes e eventuais termos aditivos.

42 Não estão incluídos os valores da INFRAERO, pois a planilha apresentada continha inconsistências, foi solicitada a revisão dos dados no Ofício nº 2088/2020/CAOB/DI/SFC/CGU (SEI: 1393246) e os custos de serviços de dragagem portuárias, que não foram apresentados.


17/fev/2020

Quantidade de

instrumentos

Total de Repasse

devido pela União Valores Empenhados

Valores


COM AUTORIZAÇÃO PARA INÍCIO 1.313 772.719.176,41 774.134.410,37 369.723.388,63 -


EXECUÇÃO NÃO INICIADA 7.575 6.297.171.516,77 5.686.083.244,53 270.690.261,24 -

15.075 14.675.341.035,28 13.402.065.401,49 5.868.347.176,94 3.515.096.815,35

1.273.275.633,79

8.806.993.858,34

11.160.244.219,93


17/fev/2020

Quantidade de

instrumentos

Total de Repasse

devido pela União Valores Empenhados

Valores


COM AUTORIZAÇÃO PARA INÍCIO 1.135 833.744.587,97 527.214.532,22 112.435.509,60 -


EXECUÇÃO NÃO INICIADA 7.625 10.413.739.770,47 5.791.536.076,52 34.414.629,49

Total Geral 14.495 50.066.033.203,72 28.673.562.030,41 20.618.436.136,97 17.543.378.209,49

21.392.471.173,31

29.447.597.066,75

32.522.654.994,23 Quanto falta medir e pagar (R$)=

De

ma

is M

inis

téri

os

MD

R






37

Tabela 15: Valores orçamentários e financeiros necessários a conclusão da carteira contratada do MINFRA (fora INFRAERO e DOCAS)

Fonte: Elaboração própria, dados apresentados pelo MINFRA em resposta ao Ofício-Circular 247/2019.

109. Assim, nos três Ministérios que concentram quase a totalidade dos investimentos em infraestrutura via OGU, são necessários mais de R$ 143,5 bilhões para concluir a carteira já contratada. Repisa-se que esses valores estão subestimados, pois não consideram os reajustes, reprogramações e aditivos.

Tabela 16: Valores orçamentários necessários a conclusão da carteira contratada

MDefesa, MInfra e MDR

Fonte: Elaboração própria, dados apresentados em resposta ao Ofício-Circular 247/2019.

3. AÇÕES PARA REDUZIR A QUANTIDADE DE OBRAS PARALISADAS

110. Por meio do supracitado Ofício Circular nº 247/2019/CAOB/DI/SFC-CGU, também se questionou as pastas setoriais sobre quais ações foram ou estavam sendo tomadas para a retomada e conclusão de obras paralisadas e inacabadas. 111. De uma maneira geral, as respostas enviadas pelos diversos órgãos não muito divergiram entre si. Os ministérios e suas vinculadas alegaram frequentemente: a aplicação dos dispositivos legais e normativos; elaboração de diagnósticos por mandatária ou equipe própria para tomada de decisões; concessões de prazos adicionais, repactuações e sanções; e ainda contatos com os diversos entes através de ofícios, telefonemas, reuniões presenciais ou videoconferência e, ainda, vistorias in loco. 112. O Departamento de Infraestrutura de Esporte da Secretaria Especial do Esporte do Ministério da Cidadania destacou que, para obras do PAC, propuseram-se portarias43 definindo prazos para conclusão, a semelhança da Portaria nº 348/2016; e para as obras de contrato de repasse, elaboraram-se diagnóstico e medidas com políticas de tratamento para as diversas situações, bem como visitas técnicas in loco para estimular obras paralisadas ou inacabadas a serem concluídas.

43 PORTARIA Nº 1.381/2019 - Manual de Procedimentos para Implantação, Monitoramento e Gestão de Infraestrutura de Esporte relativas ao Programa e Ações no âmbito da Secretaria Especial do Esporte do Ministério da Cidadania.

EntidadeQuantidade de

instrumentosTotal do Investimento Subtotal da Contrapartida Total Empenhado Desembolso/Medido

SAC 58,00 1.183.611.771,27 100.841.760,33 397.751.539,23 179.494.480,51

DNIT 775,00 63.751.169.531,41 9.970.064.630,62 27.192.293.812,99 20.028.219.017,65

VALEC 6,00 4.547.780.142,50 - 2.133.268.681,87 2.047.599.938,58

Total Geral 839,00 69.482.561.445,18 10.070.906.390,95 29.723.314.034,09 22.255.313.436,74

29.688.341.020,14

37.156.341.617,49

Quanto falta empenhar de OGU (R$)=


Valor do

Investimento/RepasseTotal empenhado Saldo a Empenhar

MDEFESA 127.847.195.925,00 47.041.129.554,90 80.806.066.370,10

MINFRA 59.411.655.054,23 29.723.314.034,09 29.688.341.020,14

MDR 99.775.464.848,37 66.708.292.628,02 33.067.172.220,35

143.561.579.610,59Orçamento necessário para conclusão da carteira contratada (R$)=

38

113. Ainda da Secretaria Especial do Esporte vale destacar o seguinte trecho da Nota Técnica nº 36/2019, por ser um resumo dos problemas vislumbrados pelos concedentes em relação às obras paralisadas:

5.10. Diante dessa situação, entende-se que é necessário o estabelecimento de uma "política de saneamento" para a carteira de obras de infraestrutura de esporte. Por outro lado, visualiza-se as seguintes dificuldades: 1) o eventual distrato ou denúncia de contratos (ou ainda a rescisão contratual) de obras com determinados percentuais de execução podem gerar os famosos "elefantes brancos", ou seja estruturas inconclusas, que não proporcionam benefícios à sociedade; 2) os entes subnacionais que têm contratos distratados ou denunciados devem providenciar a prestação de contas, podendo ter que restituir integralmente os recursos casos não se verifique funcionalidade na obra executada; 3) visualizada significativa pressão dos representantes eleitos para a Câmara dos Deputados ou do Senado Federal para a não ocorrência do distrato, denúncia ou rescisão contratual. Por outro lado, considera-se que a indefinição de uma "política de saneamento" pode ser entendida, particularmente pelos órgãos de controle, como leniência ou, até mesmo, eventual prevaricação.

114. Também se destacam iniciativas de acompanhamento junto aos convenentes para análise da situação dos contratos, verificação dos motivos pela não conclusão dos instrumentos e apresentação de soluções para viabilizar a conclusão, conforme relatado pela Secretaria Nacional de Inclusão Social e Produtiva Rural do Ministério da Cidadania e de ação semelhante na Secretaria de Difusão e Infraestrutura Cultural do Ministério do Turismo. 115. Por sua vez, o Departamento do Programa Calha Norte do Ministério da Defesa alegou que seu procedimento nos casos de obras inacabadas com prazo de vigência ainda estabelecido no SICONV, promove a notificação dos convenentes visando oportunizar a apresentação de esclarecimentos, bem assim, mediante a análise da motivação e da documentação complementar apresentada, o concedente promove a dilação do prazo de execução da obra visando alcançar a efetividade do convênio pactuado. 116. Nessa mesma linha de aplicação da legislação que rege as transferências voluntárias de recursos, a Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA alega que, na hipótese de não conclusão das obras no tempo e modo pactuados nos instrumentos, são adotadas medidas administrativas internas junto ao ente executor com propósito de articular e exigir a conclusão do empreendimento, desde que fatos supervenientes não impeçam. 117. O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, em sua resposta, dá ênfase na melhoria do acompanhamento remoto das obras e na prestação de assistência técnica aos entes beneficiados e na implementação de um novo modelo de supervisão in loco. 118. O FNDE também criou um Grupo de Trabalho com o objetivo de estabelecer contato direto com os entes beneficiados para verificar os problemas relacionados à execução das obras, prestar orientações, tanto sobre a execução, como em relação ao preenchimento do SIMEC, e auxiliar no diagnóstico dos problemas e na proposição de soluções. O citado grupo de trabalho realizou ligações telefônicas aos entes, de acordo com as atividades estabelecidas no plano de trabalho44. Os resultados apresentados no gráfico abaixo

44 Encaminhado à CGU em julho de 2018 por meio da Informação n° 4715 /2018- Cgimp/Digap/FNDE (SEI nº 0968930).

39

indicam uma boa redução do quantitativo de obras paralisadas: de 1.077 em abril/2018 para 848 em dezembro/2019. Porém o quantitativo de obras inacabadas aumentou no referido período, muito em razão da baixa efetividade da ação de retomada das obras inacabadas decorrente da Resolução nº 3, de 23 de fevereiro de 2018, do MEC.

Gráficos 26 – Quantidades de obras paralisadas e inacabadas no SIMEC-FNDE Obras 2.0.

Fonte: Elaboração própria, dados SIMEC-Obras 2.0 nas datas indicadas.

119. Vale observar que o status de obra inacabada no SIMEC significaria que o instrumento de transferência foi encerrado e, portanto, teve sua vigência expirada sem que a obra fosse integralmente concluída. Assim, em tese, essas obras não seriam mais de responsabilidade da União, que, nesses casos, deveria seguir com o processo de prestação de contas e eventuais responsabilizações. 120. Porém, a Resolução nº 3, de 23 de fevereiro de 2018, permitiu que os entes federais firmassem novos termos para retomada e conclusão dessas obras. Vale destacar que o prazo limite para a retomada dessas obras, inicialmente definido como 31 de dezembro de 2018, foi prorrogado pela Resolução nº 6, de 25 de setembro de 2019, para 23 de março de 2020. 121. Acompanhamento e monitoramento através de sistemas próprios, vistas técnicas in loco, comunicados juntos aos gestores locais também são descritos pelos órgãos do Ministério da Saúde. 122. Ainda em relação Ministério da Saúde, vale destacar o Decreto nº 9.380/2018 e a Portaria nº 3.583/GM/MS, de 5 de novembro de 2018, que tratam da readequação da rede física do Sistema Único de Saúde oriunda de investimentos realizados pelos entes federados com recursos repassados pelo Fundo Nacional de Saúde, permitindo a alteração da utilização do imóvel como tipo de estabelecimento de saúde diferente do originalmente pactuado45. 123. A aplicação de dispositivos previstos em diversos normativos que visam fomentar a retomada e conclusão com redução de metas das obras paralisadas, priorizando a

45 Tais dispositivos estão alinhados com a constatação da existência de infraestruturas construídas para atendimento à Saúde, mas sem utilização registrados no SISMOB, conforme gráfico 21.

40

preservação da funcionalidade das intervenções e qualidade dos empreendimentos, incluindo as previstas em manuais próprios como o “Manual de Instruções para Contratação e Execução dos Programas e Ações” do então Ministério das Cidades e outros específicos como o "Acompanhamento dos Contratos de Repasse” do Ministério do Turismo, e/ou, tendo instituição financeira oficial federal atuando como Mandatárias da União, na gestão operacional de contratos de repasse junto às diversas secretarias finalísticas do Ministério do Desenvolvimento Regional: Secretaria Nacional de Desenvolvimento Regional e Urbano – SDRU, Secretaria Nacional de Habitação – SNH, Secretaria Nacional de Mobilidade e Serviços Urbanos – SEMOB, Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC, Secretaria Nacional de Saneamento – SNS, bem como a Secretaria Nacional de Estruturação do Turismo e a Agência Nacional do Cinema – ANCINE (obras junto à Secretaria da Cultura do Estado do Ceará) do Ministério do Turismo. 124. Tanto a Secretaria Nacional de Segurança Pública – SENASP quanto o Departamento Penitenciário Nacional – DEPEN do Ministério da Justiça alegam atuar de forma semelhante e contando com a CAIXA como mandatária, com notificações e reuniões com a mesma e com visitas in loco para orientar a tomada de decisão quanto à manutenção dos contratos de repasse ou sua descontinuação. A contratação de engenheiros temporários que atuarão junto às unidades da federação para auxiliá-las nos eventuais problemas técnicos que resultaram nas paralisações de serviços e compra de computadores e softwares de engenharia que serão distribuídos aos técnicos e sua capacitação, também foi uma ação destacada pelo DEPEN. 125. Outra situação relatada é a de que as obras paralisadas e inacabadas estão nessa condição em virtude de indisponibilidade orçamentária, como é o informado pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – CODEVASF, órgão vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Regional. O órgão relata ainda que faz gestão aos órgãos superiores com vistas à solução e que não inicia novas obras, alegando também que as obras paralisadas são priorizadas na alocação do orçamento na PLOA. 126. Essa condição de dificuldades orçamentárias também é citada pelo Banco Central do Brasil, que aguarda disponibilidade de recursos orçamentários para a retomada e conclusão de obra, caso também da Fundação Nacional de Artes – FUNARTE, vinculada ao Ministério do Turismo. 127. Nessa mesma toada, a Diretoria de Infraestrutura Rodoviária do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT diz em sua resposta que faz levantamento para identificar os motivos que ensejaram as paralisações, segundo o qual a grande maioria dos casos seriam decorrentes de indisponibilidade orçamentária. 128. Situação de atraso de crédito de repasse e de contrapartida é relatada pela Agência Nacional do Cinema – ANCINE (obras junto à Secretaria da Cultura do Estado do Maranhão), vinculada à Secretaria Especial de Cultura do Ministério do Turismo. Tanto a Secretaria de Educação Superior – SESU quanto a Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica – SETEC do Ministério da Educação citam em suas considerações que as obras paralisadas e em execução têm atenção especial quanto a prioridades para as descentralizações de recursos dentro do exercício financeiro; quando não é possível atender uma determinada obra paralisada, esta é priorizada no ano seguinte. 129. A Diretoria de Infraestrutura Aquaviária do DNIT informa que as obras em andamento, paralisadas e a licitar são acompanhadas mensalmente na sala de situação,

41

momento em que são apresentados os pontos críticos para a Diretoria de forma a permitir a tomada das decisões necessárias. 130. A estratégia apresentada pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil seria buscar novas contratações, com a contratação de laudos, de sondagem, de assessoria técnica a fim de diagnosticar o problema e estudos para planejar e contratar o remanescente de obra46. 131. Alguns órgãos, devido à atual situação administrativa, não tratam diretamente da situação das obra paralisadas, como é o caso da VALEC Engenharia, Construções e Ferrovias S.A, que declarou que devido aos leilões de subconcessões promovidos pelo Governo Federal, as decisões quanto à retomada e conclusão de obras inacabadas passam hoje por análise do Ministério da Infraestrutura, como também é o caso da Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviários do Ministério da Infraestrutura. Destaca-se que a Secretaria não possui mais as competências de execução direta de obras em infraestrutura portuária e dragagem, porém no sentido de monitorar a política nacional de transportes nos setores aquaviário e portuário, propõe planos de investimentos nesses setores, fazendo a intermediação na negociação de algumas obras inacabadas e paralisadas. 132. Assim existe uma gama de ações que estão sendo executadas pelas pastas setoriais para reduzir o número de obras paralisadas, havendo, portanto, um excelente espaço para o centro de governo coordenar essas ações para que não haja sobreposição de esforços. 3.1 - TRANSPARÊNCIA NAS INFORMAÇÕES PARA VIABILIZAR O RECEBIMENTO E O CONTROLE SOCIAL DAS EMENDAS PARLAMENTARES

133. Atualmente parte significativa dos recursos disponíveis para investimentos em infraestrutura na LOA e no PPA serão realizados via emendas parlamentares ao orçamento: individuais, de bancada e do relator. 134. Destaca-se que o próprio legislativo tem ações interessantes para conferir transparência às emendas parlamentares, como o “Painel Execução de Emendas Impositivas- SIGA Brasil”. 135. Outra iniciativa interessante no sentido melhorar alinhamento entre o planejamento do executivo e as demandas do parlamento é o “cardápio de emendas” do DNIT, que tem a virtude de levar as informações ao parlamento daquelas obras que necessitam de recursos orçamentários prioritariamente.

46 Ainda no MEconomia o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, a equipe técnica de engenharia daquea unidade informou que submeteria o status atual das obras de construção paralisadas para nova deliberação pelo Comitê Estratégico de Governança da unidade.

42

Imagem 02 – Notícia sobre o “cardápio” de emendas do DNIT

Fonte: Disponível em: http://www.dnit.gov.br/noticias/dnit-apresenta-propostas-de-priorizacao-da-

autarquia-em-nova-audiencia-na-camara-dos-deputados, consulta 27/04/2020.

136. Uma das constatações desta CGU em relatório que avaliou a eficiência alocativa no setor de infraestrutura47 foi a baixa execução orçamentária das ações para as quais o Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA, elaborado pelo Poder Executivo, não previa quaisquer dotações, mas que, todavia, foram contempladas com créditos na Lei Orçamentária Anual - LOA, ou seja, foram incluídos na LOA pelo Congresso Nacional. Neste sentido, vale observar que enquanto o DNIT empenhou aproximadamente 94% do orçamento disponibilizado em 2017, por exemplo, a execução orçamentária das ações incluídas na LOA que não constavam do PLOA não chega a 40% em nenhum dos anos analisados. Frisa-se que essa situação não é exclusiva do DNIT, também foi observada situação semelhante na carteira do então Ministério da Integração Nacional.

47 Relatório nº 201801352 desta CGU, disponível em: https://auditoria.cgu.gov.br/download/12692.pdf.

http://www.dnit.gov.br/noticias/dnit-apresenta-propostas-de-priorizacao-da-autarquia-em-nova-audiencia-na-camara-dos-deputados

http://www.dnit.gov.br/noticias/dnit-apresenta-propostas-de-priorizacao-da-autarquia-em-nova-audiencia-na-camara-dos-deputados


43

Gráficos 27 – Gráfico com as ações orçamentárias sem previsão de recursos na PLOA, mas com dotação na LOA/ano – MDR 2012 a 2018.

Fonte: Elaboração própria a partir de dados do SIOP/MPDG.

137. Tal fato se deve, especialmente, à necessidade de amadurecimento dos projetos de infraestrutura que precisam vencer uma série de etapas até que se iniciem as obras, quais sejam: programa de necessidades, estudos de viabilidade técnica e ambiental, licenciamento ambiental, anteprojetos, projeto básico, projeto executivo e licitações, assinatura do contrato, e disponibilização das frentes de serviço. Logo, dificilmente, um empreendimento, ainda que relevante, que não esteja em fase final de projeto, terá suas obras contratadas naquele ano e, consequentemente, não demandará recursos orçamentários significativos no exercício. Assim, alocar escassos recursos orçamentários em empreendimentos ainda em estágio embrionário é pouco eficaz. 138. Ademais, diante do quadro de insuficiência de recursos para as obras em andamento e, inclusive, para manutenção da malha rodoviária federal, ação prioritária segundo o regimento do DNIT, destinar recursos prioritariamente as ações em andamento é ação que se impõe diante do disposto nos artigos 15, 16 e 45 todos da LRF. 139. Neste sentido há que se recordar que o TCU já sugeriu também ao Legislativo parcimônia ao inserir novas obras nas carteiras quando da insuficiência de recursos para as obras em andamento no Acórdão nº 1.188/2007 – Plenário, in verbis:

9.5. sugerir ao Congresso Nacional que:

(...)

9.5.1.5. inclusão de obras novas condicionada à existência de recursos suficientes, de modo a não prejudicar o adequado andamento dos projetos já inseridos na Carteira;

140. Ainda neste diapasão o Acórdão nº 2.704/2019 – TCU/Plenário indicou como boa iniciativa a ação da Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional para a elaboração da LOA de 2019, “que orientou os parlamentares de ambas as Casas Legislativas que suas emendas deveriam ser, prioritariamente, direcionadas a atender obras em andamento” e em “trabalho conjunto com o então Ministério do Planejamento, disponibilizou aos congressistas uma relação das obras em andamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e do Avançar, divididas por estado e município, de

44

pequeno a grande porte”, destacando que: “iniciativa vai ao encontro do entendimento exposto pelo TCU, pois, além de privilegiar aspectos relevantes de responsabilidade fiscal, no atual cenário de crise, ao não iniciar novas frentes que podem inviabilizar as em andamento, ataca um problema crônico do país, qual seja de obras paralisadas”. 141. Diga-se que com a Emenda Constitucional nº 102/2019 a necessidade de divulgação das informações da carteira de projetos de investimento ganhou relevo constitucional:

§ 15 A União organizará e manterá registro centralizado de projetos de investimento contendo, por Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informações sobre a execução física e financeira.

142. No que diz respeito ao orçamento de investimento em infraestrutura, é fundamental a existência de uma ampla variedade de estudos e projetos cujas informações estejam adequadamente estruturadas e divulgadas de maneira a permitir ao parlamento compatibilizar os interesses mais urgentes da população a um planejamento setorial tecnicamente estruturado. 143. Nessa linha de argumentação é de extrema relevância para o Parlamento, também para possibilitar o controle social das alocações das emendas, as informações de quais obras já estariam em execução em determinado município e, especialmente, daquelas obras paralisadas por carência de recursos, pois evidentemente essas deveriam ter prioridade na alocação de novos recursos48. Mesmo assim são comuns manchetes como a seguir:

Pais questionam prefeita de Dourados sobre obras de creches inacabadas O questionamento dos pais vem depois que a prefeita anunciou a construção de mais um Ceim. Porém, existem obras de Centros de Educação Infantil Municipal inacabadas49.

144. Assim, a disponibilização de informações tempestivas e suficientes ao Legislativo para que esse possa conduzir em conjunto com o Executivo adequadamente o processo orçamentário, inclusive de execução de emendas, é situação que se impõe. Assim como também se impõe a disponibilização dessas informações a sociedade para que ela possa exercer o controle social sobre as decisões de alocação dos escassos recursos do erário. 145. Por fim, mesmo com a necessidade de que os recursos de emendas sejam canalizados preferencialmente para a carteira em andamento, observam-se algumas dificuldades para operacionalização desses aportes em alguns modelos de transferência50 como para os casos das obras fundo a fundo na Saúde. Nessa sistemática de transferência, os aportes envolveriam questões, como alteração das normativas vigentes, tendo em vista que as obras teriam valor já definido, conforme Portaria de Consolidação nº 6, de 28 de setembro de 2017, Título IX, do Ministério da Saúde. Porém, frente à carência de recursos

48 Diga-se que a presidência do Senado já chegou a discutir a edição de lei impedindo a destinação de recursos

públicos para iniciar obras antes que sejam concluídas as construções inacabadas, disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/videos/2016/06/renan-defende-lei-para-impedir-novas-obras-antes-de-concluir-construcoes-inacabadas, acesso em 20/04/2020. 49 Disponível em: https://www.94fmdourados.com.br/noticias/dourados/pais-questionam-prefeita-de-dourados-sobre-obras-de-creches-inacabadas, acesso em 20/04/2020. 50 Também observamos relatos de dificuldades de operacionalização de emendas para o FNDE.

https://www12.senado.leg.br/noticias/videos/2016/06/renan-defende-lei-para-impedir-novas-obras-antes-de-concluir-construcoes-inacabadas

https://www12.senado.leg.br/noticias/videos/2016/06/renan-defende-lei-para-impedir-novas-obras-antes-de-concluir-construcoes-inacabadas

https://www.94fmdourados.com.br/noticias/dourados/pais-questionam-prefeita-de-dourados-sobre-obras-de-creches-inacabadas

https://www.94fmdourados.com.br/noticias/dourados/pais-questionam-prefeita-de-dourados-sobre-obras-de-creches-inacabadas

45

para as obras em andamento, entende-se que eventuais dificuldades operacionais devam ser superadas. 3.2 PORTARIA Nº 348/2016 DO ENTÃO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO

146. Além dos ministérios setoriais, o então Ministério do Planejamento já envidou esforços no sentido de retomar e incentivar a conclusão dessas obras paralisadas, valendo destacar a edição da Portaria nº 348/2016, de 14 de novembro de 2016, que trazia diretrizes para a retomada de empreendimentos paralisados com valor de investimento inferior a R$ 10 milhões, integrantes do então denominado Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e cuja execução se encontrava paralisada em 30 de junho de 2016, estabelecendo como prazo máximo para retomada das obras o dia 30 de junho de 2017. O universo abrangido por essa portaria foi de 2.649 empreendimentos, compondo um valor total de investimento de R$ 3,72 bilhões. 147. Assim, foram envidados esforços no sentido de disponibilizar recursos, inclusive com a possibilidade de adiantamento de 5% do valor do repasse, possibilitar a redução de metas, desde que mantida a funcionalidade, além do estabelecimento de um acompanhamento trimestral da evolução destes empreendimentos. 148. O prazo para conclusão das obras paralisadas abarcadas pela Portaria nº 348/2016, alterada pela Portaria nº 135, de 22 de maio de 2018, foi prorrogado para 30 de dezembro de 2018. 149. Ainda em 2017, a CGU tratou do tema no Relatório de Auditoria nº 201701947 (https://auditoria.cgu.gov.br/download/10479.pdf) com o intuito de avaliar o grau de sucesso das ações coordenadas pela Secretaria de Desenvolvimento da Infraestrutura do MPDG – SDI/MPDG para retomada de obras paralisadas prevista na citada portaria, concluindo que o esforço de retomada coordenado pela SDI/MPDG promoveu o reinício da execução de 673 empreendimentos, portanto, um número aquém da meta prevista, que buscava a retomada de 1.120 obras até 30 de junto de 2017, identificando problemas comuns: pouca abrangência da ação promovida, pulverização dos contratos e necessidade de promoção de medidas para redução do número de obras paralisadas. 150. Com o esgotamento do prazo para conclusão das obras paralisadas abarcadas pela Portaria nº 348/2016, em 30 de dezembro de 2018, a área técnica da CGU emitiu a Nota Técnica nº 347/2019/CAOB/DI/SFC com o intuito de auxiliar na adequação da carteira de termos de compromisso ao atual cenário de restrição fiscal. A supracitada nota técnica apontou ser necessário um esforço para conclusão, mesmo que com redução de metas, e, especialmente, com o cancelamento dos instrumentos de transferência voluntárias que possuíam baixa probabilidade de execução, frisando que além de auxiliar na compatibilização do tamanho das carteiras de contratos com o espaço fiscal reduzido, o encerramento desses instrumentos possibilitaria aos ministérios utilizar sua capacidade operacional para melhor acompanhar o restante da carteira. 151. Posteriormente, tendo em vista que muitos dos empreendimentos abarcados inicialmente pela Portaria nº 348/2016 não haviam sido concluídos até a data limite estabelecida, foi editada a Portaria Interministerial nº 350, de 3 de julho de 2019, estabelecendo diretrizes para execução dos empreendimentos retomados e não concluídos com data limite para conclusão desses empreendimentos 30 de junho de 2020.


46

152. Mais recentemente por meio da Nota Técnica Nº 461/2020/CAOB/DI/SFC, esta CGU fez uma nova avaliação da situação das obras enquadradas na Portaria nº 348/2016, sendo a seguinte situação dessa carteira:

Tabela 19: Resultados das Portarias nº 348/2016 e 350/2019 em dez/2019

Fonte: Nota Técnica Nº 461/2020/CAOB/DI/SFC-CGU.

153. Decorridos mais de três anos da edição da Portaria nº 348/2016, apenas 37% das 2.649 obras enquadradas inicialmente na portaria foram concluídas, e 30% foram canceladas. Ainda estavam vigentes 33% das obras, dentre as quais, 383 continuavam paralisadas. 154. Tendo em vista se tratar de obras pequenas, todas com valores inferiores a R$ 10 milhões, com um valor de investimento médio de R$ 1.843.160,26 e que, portanto, poderiam ser concluídas em um prazo curto, mas estavam vigentes, em média, por 8 anos e 95 dias, ainda frente a priorização desses empreendimentos pelo Governo Federal desde novembro/2016 e que as ações até agora empreendidas se mostraram infrutíferas, infere-se que várias dessas obras possuem, muito provavelmente, obstáculos a sua execução que dificilmente serão transpostos. 155. Assim a CGU propôs a denúncia imediata de diversos desses empreendimentos ainda em estágios iniciais ou que não apresentavam chances significativas de sucesso (retomada e conclusão). Para aqueles com alguma probabilidade de conclusão, propôs-se uma última tentativa de conclusão destes empreendimentos via celebração de Compromisso de Conclusão de Obras – CCO.

3.3 - MODELO DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO DAS TRANSFERÊNCIAS DA UNIÃO - MEG-TR

156. Outra iniciativa importante - visto que ataca uma causa relevante das paralisações, que é a pouca capacidade técnica e de gestão de muitos órgãos, especialmente de alguns entes federados - foi a edição da Instrução Normativa nº 5, de 24 de junho de 2019, que dispõe sobre as práticas de governança e gestão dos processos dos órgãos e entidades que atuam nas transferências voluntárias de recursos da União. 157. O Modelo de Excelência em Gestão (MEG-Tr) é formado por padrões de referência para a gestão organizacional constituídos pela integração e compilação de boas práticas de gestão, visando ao aprimoramento organizacional, ao aperfeiçoamento dos fluxos e práticas, buscando a eficiência e efetividade e o aumento da capacidade de geração de valor dos órgãos e entidades.

Situação atualizada

(dez/19 e fev/20)

Cancelada 598 22,60% R$ 595.475.250,24 16,00%

Concluída 964 36,40% R$ 1.030.241.587,83 27,70%

Em execução 454 17,10% R$ 740.297.223,58 19,90%

Inacabada 187 7,10% R$ 196.928.380,99 5,30%

Paralisada 383 14,50% R$ 950.170.502,17 25,60%

Não informado 63 2,40% R$ 205.625.109,54 5,50%

Total Geral 2649 R$ 3.718.738.054,35

Quantidade Valor do Investimento

47

158. A proposta busca que órgãos e entidades públicas implementem ciclos contínuos de avaliação de seus sistemas de gestão, oportunizando o conhecimento e a adequação das práticas e dos resultados atuais, ao realizar o alinhamento aos requisitos do MEG-TR. A manutenção cíclica do processo de avaliação assegura que os resultados da gestão se mantenham ao longo do tempo e se tornem efetivos, gerando valor à sociedade e favorecendo a tomada de decisão com base em evidências51. 159. A CGU compartilha com a visão de que a avaliação sistemática, a difusão das melhores práticas pela administração pública e a busca de evidências para a tomada de decisão são essenciais para a melhorar a governança do setor público, e especialmente nas transferências voluntárias que concentram a maior parte das obras paralisadas.

3.4 – APERFEIÇOAMENTOS DOS SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO DE OBRAS E TRANSFERÊNCIAS

160. Neste item, destaca-se a ferramenta do DNIT denominada SUPRA como um ótimo instrumento para acompanhamento de obras. Na ferramenta é possível acompanhar todo o andamento das obras de construção rodoviária, disponibilizando, desde informações de nível gerencial, como as disponibilidades de recursos orçamentários, aos dados mais operacionais, como o resultado de ensaios de qualidade de pavimentos. 161. A ferramenta é via web e permite o acesso via celular ou tablet, além de dar mais agilidade à atualização das informações e à gestão de obras, garantindo maior transparência para todas as partes, inclusive possibilitando um maior controle social. 162. Ainda em relação ao SUPRA, é importante citar os resultados de COSTA52 :

Ao final, concluiu-se que o SUPRA, em seu primeiro ano de operação, já apresenta resultados, com benefícios para o DNIT. Não só como instrumento operacional, ao promover a sistematização e a automatização dos relatórios de supervisão para o acompanhamento de obras de construção rodoviária e com isso proporcionar a padronização e a integração das informações e a redução do tempo empregado no processo de tramitação desses relatórios, mas também como instrumento gerencial, ao fornecer informações tempestivas, oportunas e atuais, que podem ser usadas pela estrutura decisória do DNIT.

163. A Plataforma +Brasil é outra importante iniciativa também mencionada pelo TCU no Acórdão nº 1.079/2019 - TCU - Plenário, e desde então ganhou novas funcionalidades como o módulo de obras e novos painéis gerenciais. 164. O antigo SICONV já buscava sistematizar e automatizar os processos de transferências, uma vez que todos os procedimentos da apresentação de projetos, execução, monitoramento e prestação de contas são realizados e registrados no sistema. Vale destacar que a Plataforma continua nesse caminho e vem substituindo os formulários de papel, como o Laudo de Análise de Engenharia - LAE e Autorização de Início de Obras - AIO por formulários eletrônicos.

51 Manual do Modelo de Excelência em Gestão das Transferências da União - MEG-Tr, disponível em: http://plataformamaisbrasil.gov.br/images/docs/Modelo_de_Excel%C3%AAncia_em_Gest%C3%A3o_das_Transfer%C3%AAncias_da_Uni%C3%A3o_-_MEG-Tr_13-04-2020.pdf 52COSTA, ROSANA VELASQUE DA, MONOGRAFIA DE ESPECIALIZAÇÃO EM AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS RODOVIÁRIAS, “A IMPORTÂNCIA DO SISTEMA DE SUPERVISÃO RODOVIÁRIA AVANÇADA (SUPRA) PARA O DNIT”, 2018.

http://plataformamaisbrasil.gov.br/images/docs/Modelo_de_Excel%C3%AAncia_em_Gest%C3%A3o_das_Transfer%C3%AAncias_da_Uni%C3%A3o_-_MEG-Tr_13-04-2020.pdf

http://plataformamaisbrasil.gov.br/images/docs/Modelo_de_Excel%C3%AAncia_em_Gest%C3%A3o_das_Transfer%C3%AAncias_da_Uni%C3%A3o_-_MEG-Tr_13-04-2020.pdf

48

165. Nesse sentido, há se observar que foi instituída pelo Decreto nº 10.035/2019 a Comissão Gestora da Plataforma +Brasil, órgão de natureza deliberativa que possui a finalidade de propor critérios, boas práticas e ações para o aprimoramento da gestão das transferências de recursos da União. 166. Contudo, a maior fragilidade desse sistema é não incluir grande parte dos instrumentos de transferência como os Termos de Compromisso do antigo PAC. Com o congelamento e descentralização do programa após a edição pelo Decreto nº 10.012/2019, a maioria das novas transferências vem sendo realizadas pelo sistema. Assim entende-se que deve ser mantido um movimento de integração das demais modalidades de transferência à Plataforma, como realizado em novembro/2019 com o lançamento do Módulo Fundo a Fundo, para operacionalização dentro da Plataforma +Brasil, das seguintes modalidades de transferências:

• Fundo Nacional de Segurança Pública, do Ministério da Justiça e Segurança

Pública

• Fundo Penitenciário Nacional, do Ministério da Justiça e Segurança Pública

• Fundo Nacional Antidrogas, do Ministério da Justiça e Segurança Pública

• Fundo de Amparo ao Trabalhador, do Ministério da Economia

4. DAS PRINCIPAIS CAUSAS DE PARALISAÇÃO DE OBRAS E DAS AÇÕES NECESSÁRIAS PARA RETOMADA E CONCLUSÃO

167. Os motivos de paralisação registrados nas bases de dados das pastas setoriais, quando existentes, são bastante genéricos, dificultando identificar as causas específicas para a paralisação de cada obra, por exemplo: o SIMEC utiliza no campo causa de paralisação a situação de rescisão contratual, mas não se tem o registro do que motivou tal rescisão, sendo essa situação de “rescisão” apenas uma consequência de um problema anterior. 168. Buscando identificar os principais motivos de paralisação mais claramente, a CGU enviou planilha com 13 causas principais padronizadas para preenchimento pelas setoriais, além de uma série de questões complementares que auxiliariam a melhor identificação das situações mais recorrentes que geram as paralisações de contratos e ações para sua retomada. Contudo, muitos dos Ministérios não enviaram os dados conforme solicitado. Muitas das pastas enviaram as informações conforme registradas em suas bases, ou mesmo deixaram de prestar essas informações. Ou ainda prestaram informações de forma que não consegue identificar de fato a causa, por exemplo: utilizando a expressão “outros” sem identificar o motivo da paralisação. 169. Assim, obtivemos o registro de 3.59653 motivos que justificariam as paralisações desses instrumentos, apresentada conforme abaixo:

53 Cabe observar também que como a CGU utilizou o conceito de paralisadas de 90 dias sem desembolso e de igualar obras inacabadas a paralisadas, portanto, muitas das obras que são indicadas nesse levantamento como paralisadas não eram reconhecidas como paralisadas pelos ministérios.

49

Gráficos 28 – Principais motivos de paralisação dos empreendimentos por quantidade.


170. Se fizermos o mesmo exercício em relação aos valores totais de investimentos54 paralisados, verifica-se que as questões orçamentária e financeira se tornam mais relevantes. Também é possível notar uma menor importância relativa dos problemas como dificuldade técnica do proponente, desistência ou abandono da obra pela empresa e problemas administrativos.

Gráfico 29 – Principais motivos de paralisação dos empreendimentos por valor.


171. Assim infere-se que as questões orçamentárias e financeiras, erros de projetos, licenciamento ambiental e problemas relacionados a atuação de órgãos de controle e do judiciário são mais frequentes em obras de maior porte. Enquanto problemas relacionados a baixa capacidade dos técnica dos proponentes, administrativos e com empresas contratadas são mais comuns nas pequenas obras.

54 Retirada dessas análises obras da carteira do MME e a obra do Rodoanel-SP trecho norte, pois a sua significância em termos de valores distorceria as análises.

50

172. Cabe observar que cada um dos motivos dos gráficos apresentados anteriormente é em verdade subconjunto dos motivos agregados. A seguir se apresenta como exemplo as causas que compõem o motivo: “Problemas técnicos na Execução”. Gráfico 30 – Detalhamento dos componentes que compõe a causa “Problemas Técnicos

na execução”.


173. Ademais esses motivos são interrelacionados, por exemplo: as causas “técnicos” e “problemas na execução” podem estar relacionadas às falhas de projeto ou outro problema na execução não especificado em detalhe. Assim, o percentual da causa “Necessidade de alteração/adequação do projeto” e demais causas específicas tendem a estar subestimados, pois podem estar registradas motivações com essas causas nas categorias mais genéricas. 174. Também faz parte do presente trabalho um Survey para buscar a impressão daqueles gestores e fiscais que lidam diretamente com obras públicas, além de outras análises complementares de sorte a tentar buscar o máximo de evidências para as futuras tomadas de decisões para melhor enfrentamento da problemática das obras paralisadas. 175. Ademais, como bem observado no Acórdão nº 1.079/2019 - TCU - Plenário, há o risco dessas informações nos sistemas possuírem alguma tendência em razão de quem as gerencia, especialmente nos sistemas em que, dentre as várias causas, se elege uma como a “principal causa de paralisação”, havendo evidente subjetividade nessa decisão. Nesse sentido recorta-se o seguinte trecho do relatório do citado acórdão:

268. Uma ressalva importante sobre o registro das causas de paralisação e que deve ser tratado no âmbito do sistema é o eventual conflito de interesse quando da inclusão de informações. Há uma tendência de que o gestor municipal não registre que sua ineficiência foi a causa da paralisação da obra, ou de que o Governo Federal não registre que a causa foi o atraso no repasse dos recursos da União, tendo em conta as consequências negativas que essa informação pode trazer para a gestão. Ocorre que esse é um dos aspectos mais importantes para que se possa garantir a confiabilidade das informações e o efetivo controle social.

176. Também há que se ter em perspectiva que algumas causas de paralisação são mais facilmente superadas que outras. Em recente trabalho de acompanhamento dos resultados

51

da Portaria nº 348/201655, esta CGU separou o resultado alcançado na retomada e conclusão pelo motivo da paralisação da obra registrado em junho/2016.

Gráfico 31 – Comparativo dos resultados alcançados pela Portaria nº 348/2016 por motivo de paralisação inicialmente registrado

Observações: *No status obras canceladas, estão incluídas as inacabadas, ** Não incluídas na análise as

63 obras sem informação atualizada. Não apresentadas as obras sem identificação efetiva dos motivos,

identificadas com nomenclatura de "outros" nos levantamentos.

Fonte: Levantamento inicial portaria e dados extraídos do SIMEC Obras 2.0, DG Gestores-CAIXA,

SISMOB e SIGA, elaboração própria.

177. Comparando o motivo da paralisação registrado em junho/2016 com a situação desses contratos em dezembro/2019, é possível perceber que algumas das causas de paralisação são mais difíceis de serem superadas, notadamente, as questões relacionadas a: titularidade da área e desapropriações, questões levantadas por órgãos de controle e judiciais e ambientais. Essas causas possuem uma taxa de obras concluídas bastante inferior àquela observada nas obras que estariam com problemas financeiros e orçamentários, ou mesmo as paralisadas por abandono da empresa. Vale observar que esses resultados são representativos das obras de menor porte, pois foi analisado um universo de 2.649 empreendimentos de valor inferior a R$ 10 milhões abarcados pela portaria. 178. Outra análise que os dados permitem realizar é a comparação entre o estágio em que se encontra a obra, representado pelo percentual de execução física em comparação com o motivo da obra informado56.

55 NOTA TÉCNICA Nº 461/2020/CAOB/DI/SFC. 56 Universo a que se refere o Gráfico 30 são as 3.565 para as quais obtivemos resposta que é representativo do universo de 10.916.

52

Gráfico 32 – Comparativo das causas de paralisação por % de execução física

179. Conforme o gráfico anterior, é possível identificar que, conforme esperado, as paralisações relacionadas a licenças ambientais impactam, quase que exclusivamente, as obras em estágio inicial, menos de 20% de execução física. Seguem padrão semelhante de maior incidência nos estágios iniciais as paralisações relacionadas a ações judiciais, problemas administrativos, órgãos de controle e falta de interesse da administração. A contrário sensu, porém, obras em estágio avançado apresentaram problemas relacionados a desapropriações e titularidade de áreas. 180. Também são mais frequentes nas obras em estágio mais avançado os problemas relacionados a desistência e abandono pela empresa contratada, rescisão de contrato e problemas na execução. 181. Ainda vale observar no gráfico a questão relacionada a paralisação por falta de recursos orçamentários e financeiros, que aparece quase que proporcionalmente em todos os estágios de execução. De fato, existiriam 17 obras paralisadas compondo uma carteira de R$ 912 milhões com mais de 95% de execução, com motivo alegado de carência de recursos, e ainda 47 obras paralisadas, com valor de investimentos de R$ 1,06 bilhão, com execução entre 80 a 95% de execução. Tendo vista a priorização da alocação de recursos nessas obras em fase final, essa não seria uma situação esperada57. 182. Ainda em relação aos motivos que levaram a paralisação inicial, há que se destacar que as ações necessárias a retomada das obras podem não ser diretamente relacionadas ao motivo, por exemplo: suponha-se que uma obra foi paralisada há 5 anos por falta de recursos orçamentários à época; para a retomada dessa obra muito provavelmente será necessário uma adequação do projeto das obras remanescentes, levando em conta os serviços eventualmente perdidos pela ação das intemperes e uma nova licitação para contratação das obras remanescentes, de sorte que o simples aporte de recursos, muito provavelmente, não será suficiente para a retomada da obras. 183. Neste diapasão, tendo em vista a importância de um registro adequado que possa permitir a identificação das causas que levaram a paralisação e também das ações necessárias a retomada de cada obra e, ainda, as competências do CIG previstas no Decreto nº 9.203/2017, propõe-se que se crie uma ficha modelo único para preenchimento pelas pastas setoriais “ANEXO VI – Ficha para identificação de causas e ações necessárias a

57 Caso não sejam erros de registros, pode-se inferir que a falta de recursos nesses casos seria decorrente de aumento de custos dos empreendimentos, seja por necessidade de revisão de projetos ou aumentos dos custos por alongamento de cronograma.

53

retomada de obras paralisadas” para cada obra paralisada. Passa-se a uma análise mais detida nas principais causas.

4.1 – DA CARÊNCIA DE RECURSOS

184. Uma das causas mais relevantes de paralisação de obras, especialmente daquelas de maior porte, seria a insuficiência de recursos financeiros e orçamentários. Cabe destacar que algumas carteiras de investimento possuem um desequilíbrio muito maior que outras. 185. A título de exemplo, apresentam-se as 10 maiores ações orçamentárias do MDR, que juntas necessitariam de empenhos adicionais da ordem de R$ 21,6 bilhões58 para conclusão dos instrumentos contratados. A tabela também traz os valores previstos na LOA 2020, demonstrando quanto tempo esses instrumentos seriam concluídos se mantido o ritmo de investimento previsto para esse ano fiscal.

Tabela 20: Detalhamento da carência de recursos orçamentários maiores ações orçamentárias do MDR

Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3 e SIOP.

186. Pode-se perceber na tabela acima que algumas ações orçamentárias precisam de um volume de recursos muito maior que o que vem sendo disponibilizado, fazendo com que o prazo para conclusão dos empreendimentos já contratados passe dos 10 anos se mantido o patamar de investimentos. Neste quesito, as ações 10SG (40 anos), 10S5(46

58 Não inclui reajustes, eventuais aditivos e reprogramações e não inclui os contratos do Programa Minha Casa Minha Vida -PMCM.

Ação Orçamentária Valor do

Investimento

Quanto faltaria

EmpenharLOA 2020

Tempo para Conclusão

se mantido o ritmo de

investimentos

10SS - Sistemas de Transporte Público Coletivo Urbano 14.580.435.083,12 5.579.773.849,59 456.306.391,00 12,23

1D73 - Apoio à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano9.606.417.746,83 369.302.059,80 2.239.202.552,00 0,16

10S3 - Apoio à Urbanização de Assentamentos Precários9.520.766.476,31 1.374.717.840,54 148.533.723,00 9,26

7K66 - Apoio a Projetos de Desenvolvimento Sustentável Local

Integrado7.974.259.232,46 387.208.662,06 4.314.195.818,00 0,09

1N08 - Apoio à Implantação, Ampliação ou Melhorias de

Sistemas de Esgotamento Sanitário em Municípios com

População Superior a 50 mil Habitantes ou Municípios

Integrantes de Regiões Metropolitanas ou de Regiões

Integradas de Desenvolvimento

7.475.905.158,57 4.233.771.185,65 152.627.561,00 27,74

5900 - Integração do Rio São Francisco com as Bacias dos Rios

Jaguaribe, Piranhas-Açu e Apodi (Eixo Norte)7.420.909.916,67 979.982.837,86 233.478.341,00 4,20

10SG - Apoio a Sistemas de Drenagem Urbana Sustentável e de

Manejo de Águas Pluviais em Municípios Críticos Sujeitos a

Eventos Recorrentes de Inundações, Enxurradas e Alagamentos

6.634.622.590,62 3.995.536.558,72 99.188.446,00 40,28

12EP - Integração do Rio São Francisco com as Bacias do

Nordeste Setentrional (Eixo Leste)

4.774.457.131,73 463.766.839,88 139.250.364,00 3,33

10S5 - Apoio a Empreendimentos de Saneamento Integrado em

Municípios com População Superior a 50 mil Habitantes ou

Municípios Integrantes de Regiões Metropolitanas ou de

Regiões Integradas de Desenvolvimento

4.517.851.645,05 1.416.965.466,20 30.735.115,00 46,10

10SC - Apoio à Implantação, Ampliação ou Melhorias em

Sistemas de Abastecimento de Água em Municípios com

População Superior a 50 mil Habitantes ou Municípios

Integrantes de Regiões Metropolitanas ou de Regiões

Integradas de Desenvolvimento

4.242.378.419,69 2.033.494.653,94 73.490.580,00 27,67

54

anos) e 1N08 (27 anos) estariam em pior situação. De outra banda estão sendo disponibilizados recursos mais que suficientes para concluir todos os contratos vigentes no presente exercício nas ações 1D73 e 7K66, indicando claramente o intuito de iniciar um número significativo de obras novas nessas carteiras59. Tal situação não parece atender o prescrito na LRF em seus artigos 15, 16 e 45, assim como o art. 19 da LDO-2020. Diga-se, ainda, que, como relatado no primeiro ponto deste relatório, a ação 1D73 concentra um elevado número de instrumentos de transferência paralisados. 187. Vale frisar que como parâmetro de comparação o Banco Mundial entende que um portifólio com funding adequado deveria ter um custo para conclusão menor que 3 ou 4 vezes do orçamento anual60:

A World Bank reimbursable advisory services (RAs) project reviewed Romania’s public investment portfolio (PIP) and concluded that it was substantially underresourced. When adequately funded, PIP completion costs should be less than three to four times the 2015 budget allocation; the cost to complete this underresourced PIP was seven times the allocation.

188. Assim, entende-se necessária uma racionalização da carteira, compatibilizando o portifólio as disponibilidades e permitindo que as obras sejam entregues em um prazo razoável. De fato, diante do cenário de restrição fiscal para investimentos OGU que tende a perdurar, ao menos no médio prazo, seria mais prudente inclusive que se reduzissem as metas para alguns instrumentos de repasse e que se cancelasse parte daqueles ainda não iniciados ou que estão com desempenho bastante ruim e, provavelmente, não chegarão a um bom termo. Neste sentido há que se observar que a ação 1N08 possui 30 instrumentos compondo R$ 1,4 bilhões de obras ainda não iniciadas, firmados há mais de 4 anos, que poderiam ser cancelados sem grandes custos61. 189. Neste ponto, deve-se fazer menção que ainda no âmbito PAC a Resolução nº 04/2018 do Comitê Gestor já determinava a exclusão da carteira de empreendimentos prioritários dos instrumentos selecionados e não iniciados em até 24 meses, salvo decisão do CGPAC. “In verbis” o citado dispositivo:

9º Os empreendimentos de infraestrutura selecionados não iniciados em até 24 meses a contar da data de início aprovada, serão excluídos da carteira de empreendimentos prioritários, salvo decisão contrária do CGPAC.

Parágrafo único. Considera-se iniciado o empreendimento com execução financeira comprovada por meio da apresentação de relatório de execução devidamente atestado pelo órgão federal setorial responsável.

59 Há que se observar que no PLOA o Executivo solicitou apenas R$ 17 milhões para a ação 7K66 e nenhum valor para 1D73, mesmo assim o Parlamento disponibilizou significativos valores para essas ações, diante do desequilíbrio das demais ações do MDR. 60 Public Investment Management Reference Guide, 2020, World Bank Group, pg 198.

61 Ressalva-se que o MDR tem usado a AIO e a SPA como instrumentos de controle orçamentário, logo, um dos motivos para não autorização de início talvez seja a inexistência de recursos da União e não a incapacidade do ente em elaborar e aprovar o projeto. Mesmo, assim, o convênio é um acordo de vontade de ambas as partes no qual a União pode denunciar a avença independentemente de ter cumprido sua parte.

55

190. Na mesma linha de carência de recursos, há que se observar que o motivo de paralisação mais recorrente nas obras do MINFRA seria a falta de recursos orçamentários, motivação alegada em 22 obras cujos valores de investimentos somados perfazem R$ 3,97 bilhões.

Gráfico 33 – Motivos de Paralisação mais alegados nas obras do MInfra - Quantidades (dez/2019)


Observação: Para 9 obras paralisadas não foram informadas as causas de paralisação, frisa-se também que pode haver mais de um motivo por obra. Está classificada como outros a obra do Rodoanel-Norte-SP no

valor de R$13 bilhões.

Gráfico 34 – Motivos de Paralisação mais alegados nas obras do MInfra – Valor (dez/2019)

Observação: Para 9 obras paralisadas não foram informadas as causas de paralisação, frisa-se também que

pode haver mais de um motivo por obra. Retirado do gráfico a obra do Rodoanel-Norte-SP no valor de R$13 bilhões classificada como outros.


191. Ainda nessa linha de argumentação, há que se ressaltar o PLDO-2021 que - ao propor que a Lei Orçamentária de 2021 deverá atender à proporção mínima de recursos para a continuidade dos investimentos em andamento em seus arts. 20, 21 e Anexo IV - vai

56

ao encontro do que se defende neste relatório sobre a priorização das obras em andamento. 192. Vale frisar que, enquanto muitas obras sofrem paralisações sem recursos orçamentários, outras possuem excesso de recursos inscritos em restos a pagar a longa data. Por exemplo, a Duplicação da BR-230/PB entre Cabedelo (km 0) e Oitizeiro (km 28) recebeu empenho de R$ 149.750.000,00, Nota de Empenho 2016NE804188, em 30 de dezembro de 2016, valor integralmente inscrito em restos a pagar para o Contrato nº 919/2016. Frisa-se que esse valor só seria atingido, conforme cronograma da obra, em maio/2019, porém a obra atualmente se encontra paralisada com problemas de projeto, desapropriações e interferências com concessionarias62. A obra estaria com aproximadamente 30% de execução, tendo consumido nesses 3 anos pouco mais que R$ 98 milhões dos recursos disponibilizados em 2016.

Gráfico 35 - Duplicação da BR-230/PB entre Cabedelo (km 0) e Oitizeiro (km 28) - Ex.

Orçamentária

Fonte: SUPRA – DNIT, consulta em 24/04/2020.

193. Repisa-se que esse procedimento de se empenhar significativas quantias ao final do ano para “não perder o orçamento” é prática recorrente e está intimamente ligada à elevação dos estoques de restos a pagar63. Frisa-se que apesar da alegação de que esses empenhos seriam para evitar a perda de recursos, cabe observar que essa prática estaria em desacordo com o Decreto nº 93.872/1986, que, em seu artigo 27, disciplina: “as

62 Vide Nota Técnica nº 1031/2018/NAC1/PB/Regional/PB e demais documentos processo SEI: 00190.101678/2018-56. 63 Vide item “DAS OBRAS COM EXCESSO DE CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS”, do já citado Relatório nº 201801352.

57

despesas relativas a contrato, convênios acordos ou ajustes de vigência plurianual serão empenhadas em cada exercício pela parte nele executada”. 194. Corroborando o presente nesse decreto, o Manual do SIAFI estabelece: “a inscrição de valores em restos a pagar serão realizados pelos valores previstos nos respectivos contratos, considerando o cronograma da execução da obra ou serviço contratado”. 195. Nesse sentido, a SOF e a STN recomendaram, em Ofício Circular Conjunto nº 6/2017-MP, de 22 de dezembro de 2017, especificamente:

(...) aos SPOAs que orientem, no âmbito das suas competências, as respectivas unidades orçamentárias a empenharem as despesas pertinentes a contratos, convênios, acordos ou ajustes de vigência plurianual, em cada exercício financeiro pela parte nele a ser executada, em atendimento aos normativos citados. (grifos nossos)

196. No caso dos investimentos PAC e transferências voluntárias, a situação era agravada, considerando que os procedimentos de bloqueio e cancelamento de restos a pagar estavam excepcionalizados desde o exercício de 2011 pelo Decreto nº 7.654/2011. Diga-se que com o fim dessas excepcionalizações conforme nova sistemática definida pelo Decreto nº 9.428/2018, para diminuir os valores inscritos em restos a pagar e, consequentemente, os riscos fiscais, haverá um aumento no déficit orçamentário para a conclusão da carteira. 197. Há que se observar que os frequentes contingenciamentos orçamentários e financeiros observados nos últimos anos, muitas vezes decorrentes de estimativas excessivamente otimistas das despesas e receitas na elaboração das peças orçamentárias, também são responsáveis por empurrar os empenhos dos investimentos em infraestrutura para o final do exercício fiscal e dificultam o planejamento das pastas setoriais. 198. Por fim, as situações aqui expostas indicam a necessidade de aperfeiçoamento de alocação orçamentária a fim de garantir que os recursos sejam destinados para as obras conforme suas necessidades imediatas. Nessa linha de argumentação, uma ação importante para melhorar o processo de alocação orçamentária é considerar adequadamente o caráter plurianual dos investimentos em infraestrutura, ou seja, a consideração do impacto orçamentário dos investimentos ao longo dos anos vindouros, e não apenas no próximo exercício quando da inclusão de empreendimentos no orçamento64.

4.1.1 - RECURSOS PARADOS A LONGA DATA NAS CONTAS DAS OBRAS PARALISADAS

199. De forma semelhante ao empoçamento de recursos orçamentários em restos a pagar, observa-se nas transferências voluntárias um empoçamento de valores financeiros nas contas específicas dos instrumentos, enquanto obras restam paralisadas por falta de limite financeiro da União para pagamentos.

64 Diga-se que o art. 8º da Lei nº 8.666/93 já indica: A execução das obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execução.

58

200. Solicitaram-se os saldos atualizados em conta específica de 4.830 instrumentos tidos como paralisados na base do DB_Gestores65 da CAIXA.O valor de recursos financeiros parados nessas contas era um pouco maior que R$ 1,3 bilhões66. 201. Chama a atenção a situação de alguns instrumentos, como por exemplo o Convênio 0243265-22, assinado ainda no ano de 2007 para construção de um ginásio poliesportivo no município de Campinas/SP, com valor de investimento de R$ 8.536.867,99, dos quais R$ 7 milhões seriam custeados por repasses da União. O valor integral dos repasses da União foi depositado na conta do instrumento em 23/06/2009 (OB 0800271), ou seja, há mais de 11 anos. Como, desde então, apenas 5,35% das obras teriam sido executadas, os recursos parados na conta sem utilização correspondiam a R$ 13.915.696,54. 202. Diga-se que esse não é um caso esporádico. O instrumento paralisado com maior saldo em conta nos registros solicitados é o instrumento 0374150-15 para a Construção do Hospital do Câncer de Aracaju/SE, no valor de R$ 81,7 milhões, dos quais R$ 62,7 milhões têm como origem repasses da União, que depositou, em 07/11/2014, R$ 32,7 milhões com a obra, que performou apenas 3,65% até a data de conclusão deste relatório. Hoje existem R$ 44,4 milhões parados na conta específica. 203. Ainda neste diapasão há que se observar que mais de 50% dos valores em conta dessas obras paralisadas estão vinculados em instrumentos sem desbloqueio há mais de 360 dias.

Tabela 21: Recursos parado em conta obras paralisadas x tempo de paralisação

Fonte: Elaboração própria com os dados do DB_Gestores e Ofício nº. 0135/2020/GEOTR.

204. Diga-se, ainda, que esse valor paralisado em conta sem utilização é bem maior, pois existem significativos recursos empoçados em obras não iniciadas há longa data, em instrumentos em fase de TCE e instrumentos com baixo desempenho. De fato em consulta ao painel gerencial do SICONV67 havia mais de R$ 5,4 bilhões nas contas específicas dos instrumentos. Ademais, não se analisaram os saldos atualizados dos instrumentos de outras bases, como nas transferências do FNDE e nas transferências do PAC. 205. Vale observar que, enquanto existem significativos recursos “empoçados” há longa data nas contas específicas dos instrumentos, os órgãos setoriais sofrem com a falta de recursos financeiros para honrarem todas as despesas empenhadas. 206. Neste diapasão a própria Secretaria Especial do Esporte/MC na NOTA TÉCNICA Nº 36/2019 propõe a criação de uma “conta programa” para receber os recursos financeiros

65 Essa base não trazia as obras paralisadas do PAC. 66 Na documentação que a CAIXA enviou para justificar a proposta de MP e Portaria para criação da conta rendimento o valor empoçado de recursos OGU seria de R$ 3,26 bilhões (25/03/2020), de 6.794 operações. Assim, o valor seria maior porque está se considerando as obras não iniciadas, em TCE em instauração e obras do PAC. 67 Valor exato de R$ 5.445.199.232,00, conforme consulta realizada em 24/04/2020.

Tempo sem desbloqueioSoma de Valor do

investimento

Soma de Valor do

repasse

90 dias sem desbloqueio 357.508.835,70 27% 1.417.555.439,06 1.266.019.280,56

180 dias sem desbloqueio 171.384.047,24 13% 747.531.816,97 678.378.825,91

270 dias sem desbloqueio 105.690.920,12 8% 515.124.128,39 443.747.009,46

360 dias sem desbloqueio 674.874.103,41 51% 2.763.305.386,54 2.283.777.660,84

Não identificado 5.852.929,72 0% 61.491.740,59 59.204.755,25

1.315.310.836,19 5.505.008.511,55 4.731.127.532,02

Soma de saldo em conta

incluindo rendimento

59

das obras que não performarem adequadamente e viabilizar o repasse direto para aquelas com melhor desempenho:

7.7 Além da proposta retro mencionada, sugere-se que a SEESPE, em coordenação com o Ministério da Cidadania, estude a possibilidade de envio de proposta ao Ministério da Economia para a criação da CONTA PROGRAMA. Essa conta programa consistiria em uma conta gerida pela Mandatária da União, referente a recursos de uma ação orçamentária específica, a qual permitiria o recolhimento de recursos financeiros das contas correntes específicas dos instrumentos (contas vinculadas) paralisados ou não iniciados, por determinação do Ministério, e o repasse para contas correntes específicas dos instrumentos que apresentassem performances positivas e evidências da capacidade de conclusão das obras em curto espaço de tempo. Essa medida de estímulo provocaria uma salutar competição e premiaria o mérito das boas gestões. A medida visaria, evitar a quantidade de recursos paralisados e seu eventual estorno ao Tesouro Nacional sem que efetivamente produzissem benefícios à sociedade.

A figura acima ilustra a ideia da Conta Programa, na qual o convenente A, por exemplo, por inadequada gestão e baixa execução financeira, tendo os recursos financeiros já disponíveis, poderia ter parte daqueles recursos alçados (setas vermelhas tracejadas) à Conta Programa que alimentaria o convenente B, por exemplo, que tem muito boa execução e insuficiência de recursos.

207. Esta Equipe de Auditoria concorda com a ideia de que os recursos financeiros remanescentes de contratos denunciados e rescindidos retornem ao órgão repassador, de forma a criar um incentivo para que os mesmos encerrem os instrumentos de transferência que não performem minimamente conforme o acordado, tendo em vista o custo político e administrativo dessas decisões, que em muitos casos implicará em processo de TCE, caso a integralidade dos recursos não seja devolvida. Porém, entende-se que essa operacionalização proposta pela Secretaria Nacional do Esporte não é simples. 208. Cabe destacar que essa possibilidade seguiria o entendimento da literalidade do disposto no §6º, do art. 116, da Lei nº 8.666/93, que faz referência à devolução ao órgão repassador, in verbis:

§ 6o Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias do evento, sob pena da imediata instauração de tomada de contas especial do responsável, providenciada pela autoridade competente do órgão ou entidade titular dos recursos. (grifos nossos)

60

209. Contudo, o entendimento majoritário no Executivo Federal é de que esses recursos estornados seriam receitas da União e, portanto, pelo princípio da unicidade de caixa, devem retornar, obrigatoriamente, à conta única do tesouro nacional. Assim, caso esse entendimento prevaleça, sugere-se que a STN avalie a possibilidade de premiar as pastas setoriais com ampliações nos limites financeiros proporcionalmente aos recursos devolvidos em razão de denúncia, rescisão ou extinção de instrumentos de repasse68.

4.2 PLANEJAMENTO

210. O dever de planejar está intrinsecamente constituído no princípio constitucional da eficiência (art. 37 da CF/88). O planejamento de uma obra ou de uma política pública deve recair sobre a alternativa mais efetiva, eficaz e eficiente. Contudo as fragilidades no planejamento de investimentos em infraestrutura no Brasil são conhecidas e referenciadas em diversos trabalhos nacionais e avalições realizadas por organismos internacionais, neste sentido citamos: “How to close Brazil’s Infraestructure GAP in Times of Austerity”, World Bank Group, 2017; e Avaliação da Gestão do Investimento Público no Brasil, FMI (PIMA), nov/2018. 211. Segundo o citado relatório do PIMA, o Brasil teria um hiato de eficiência de 39%, o que significa que pelo menos um país obtém esse percentual a mais de benefícios com o mesmo volume de investimento realizado. O hiato de eficiência do Brasil seria pelo menos 10 pontos percentuais maior que as médias das Economias Emergentes (27%) e que a América Latina (29%), sendo parte dessa ineficiência explicada pelos problemas da fase de planejamento. 212. No mesmo diapasão, as avaliações deste Controle Interno indicam recorrentemente irregularidades relacionadas a falhas de planejamento. Neste sentido destacamos o Relatório nº 201801352, que tratou da Eficiência Alocativa Dos Investimentos Em Infraestrutura, no qual, foi detectada, dentre outras, a alocação de recursos em empreendimentos com pouca maturidade, resultando em baixa eficiência na alocação. 213. Ainda nesse sentido, segundo pesquisa conduzida pelo Ipea (Condicionantes institucionais à execução do investimento em infraestrutura: achados e recomendações. Brasília, Gomide et al., 2016), o planejamento e a seleção adequada do empreendimento apareceram como as principais condicionantes ao sucesso nas políticas e projetos de investimento69. 214. Também na Corte de Contas Federal são recorrentes acórdãos referenciando as carências no planejamento de infraestrutura. Citam-se dois:

Aprimorar os mecanismos de planejamento e institucionalização de programas voltados ao desenvolvimento da infraestrutura ferroviária, considerando, na seleção e priorização dos trechos, os benefícios gerados em oposição aos custos e subsídios necessários (Acórdão 1.205/2015-TCU-Plenário). Aperfeiçoar os critérios de priorização de investimentos, em nível tático e operacional, para a implementação dos instrumentos de planejamento do setor de hidrovias, considerando alternativas

68 Frisa-se contudo que pelo princípio do orçamento bruto esses recursos só podem ser utilizados para

pagamento de despesas previamente empenhadas.

69 Também referenciada no Acórdão nº 1.079/2019 - TCU - Plenário.

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A1205%2520ANOACORDAO%253A2015/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1/false


61

de cenários para situações de escassez de recursos e benefícios gerados em oposição a custos e subsídios necessários (Acórdão 940/2016-TCU-Plenário).

215. Ainda nessa linha o mercado nacional da construção também avalia mal o planejamento nacional, in verbis:

A discussão dos projetos mostrou que eles foram selecionados com base, no melhor dos casos, em um planejamento precário em termos de engenharia, prazos e riscos e, portanto, análises superficiais dos seus custos e benefícios. (...) Idealmente, essa análise deveria ser feita com grande antecedência, submetida ao crivo da sociedade, possivelmente na forma de um conselho consultivo, que analisasse os estudos de viabilidade econômica e financeira, como ocorre em alguns países (PINHEIRO, 2015a). Além disso, é importante que os projetos estejam inseridos dentro de um planejamento setorial multianual, que permita explorar sinergias entre projetos, estabelecer metas claras de resultados e ajudar na articulação entre órgãos públicos e desses com a iniciativa privada. O Brasil atualmente carece desses planos, especialmente na infraestrutura logística. Tudo isso ajudaria a reduzir a interferência política na seleção de projetos – que sempre há, e é bom que haja – e fazer com que essa se dê com base em critérios e controles que evitem perdas desnecessárias. (Grandes Obras Paradas: Como Enfrentar o Problema?, CIBQ, 2018, fl. 93)

216. Diga-se que as falhas de planejamento não são um problema exclusivo do Brasil. A literatura e a experiência internacional indicam que os custos-benefícios estimados no processo de tomada de decisão sobre investimentos em projeto de infraestrutura são usualmente pouco realistas. Como exemplo, cita-se trabalho “Cost Underestimation in Public Works Projects: Error or Lie?”70 , no qual foi analisada uma amostra 258 projetos de infraestrutura de transportes em todo o mundo, constatando que quase 90% dos projetos de investimentos tiveram custos subestimados, obtendo-se um sobrecusto médio de 27,6%. 217. Neste sentido, o Guia de Avaliação de Projetos do Tesouro do Reino Unido reconhece essa tendência de otimismo excessivo dos elaboradores de projetos, não só em relação aos parâmetros de custo, e propõe a utilização de um fator de correção do “optimism bias” dependente das informações e análise de risco existente:

Optimism bias – this is the proven tendency for appraisers to be too optimistic about key project parameters, including capital costs, operating costs, project duration and benefits delivery. Over-optimistic estimates can lock in undeliverable targets and it is therefore critical to make adjustments for this.

218. Assim, é importante que na elaboração e avaliação de projetos se adote um ceticismo moderado em relação aos parâmetros apresentados. Além disso, a adequada seleção e priorização de projetos permite filtrar projetos que representam desperdício de recursos da sociedade, permitindo priorizar aqueles projetos com maior impacto sobre o bem-estar e sobre a produtividade da economia. 219. Alega-se, ainda, que seria possível potencializar o crescimento econômico por meio de uma melhor seleção da carteira de infraestrutura – contribuindo, assim, com a dinâmica do crescimento econômico, por meio de um organizado e eficiente plano de investimentos

70 Bent Flyvbjerg, Mette Skamris Holm, and Soren Buhl, "Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?" Journal of the American Planning Association, vol. 68, no. 3, Summer 2002, pp. 279-295.


62

em infraestrutura, visto que projetos de infraestrutura poderiam induzir maior atividade econômica que acabaria por demandar mais serviços de infraestrutura. 220. Para tanto faz-se necessária a institucionalização de uma metodologia uniformizada para adoção em todas as pastas, obviamente considerando as especificidades de cada setor. Frisa-se que a uniformização das metodologias e dos parâmetros macroeconômicos permitirá a comparação objetiva entre projetos, criando um arcabouço para a futura priorização de investimentos e para a transparência nas decisões de alocação de recursos. Espera-se que a transparência das decisões, assim como a padronização das informações, também confiram maior confiança aos investidores privados e aos Bancos Multilaterais, potencializando os investimentos em infraestrutura. 221. Frisa-se estar em gestação no Governo Federal a elaboração do “Plano integrado de longo prazo em infraestrutura econômica”, a cargo da Secretaria de Desenvolvimento da Infraestrutura SDI/ME no âmbito do Grupo de Trabalho para Investimentos em Infraestrutura, instituído pela Resolução nº 01/2019 do CIG, que enfrentará parte desses desafios. 222. Vale observar que, no presente cenário de restrição fiscal, torna-se fundamental investimento privado em infraestrutura. Porém, a justificativa de carência de recursos não pode ser a única justificativa para a adoção das concessões e PPPs. As alternativas de financiamento e modelo de execução e operação devem ser corretamente avaliadas na fase de estruturação de projeto, que deve avaliar qual a melhor forma de executar o empreendimento, via parceria ou obra pública. 223. Ressalta-se que o investimento privado, em muitos casos, depende de estudos e projetos realizados pelo próprio governo, uma vez que o arcabouço legal vigente exige a abertura de processo concorrencial para a celebração de contratos de longo prazo (Lei nº 8.987/1995). Ademais, como observado na publicação do World Bank citada inicialmente neste ponto, apesar de algumas evidências de desempenho superior de ativos de infraestrutura gerenciados de maneira privada, o uso ideal de concessões e PPPs exige forte capacidade do setor público e não substitui a falta dela71.

4.3 – DAS DIFICULDADES DE COORDENAÇÃO ENTRE OS NÍVEIS DA FEDERAÇÃO E FALTA DE CAPACIDADE DOS ENTES FEDERADOS

224. Ao tempo em que a CAIXA retirou de seu relatório padrão disponibilizado o status de obra paralisada, foi criado um módulo específico, no qual, são tratadas essas obras. Nesse módulo, havia o registro de 4.82972 obras paralisadas na carteira, destas, 61 eram do antigo PAC, número bastante inferior aos 5.624 instrumentos sem desbloqueio há 90 dias. De qualquer sorte, em tal módulo existe o campo no qual é indicado pelo analista da CAIXA o principal motivo de paralisação, porém só havia registro dos motivos para a carteira “não PAC” e de apenas para 1.043 obras. 225. Segundo os dados registrados nesse módulo, o principal motivo de paralisação seria a dificuldade técnica dos proponentes com 53% dos registros, seguido pela falta de

71 : “How to close Brazil’s Infraestructure GAP in Times of Austerity”, World Bank Group, 2017, fl. 2. 72 Posição em 17/02/2019.

63

recursos dos gestores com 11% e por dificuldades técnicas das empresas construtoras, também com 11%.

Gráfico 36 – Motivo de paralisação carteira não PAC CAIXA

Fonte: Elaboração própria com os dados do DB_Gestores.

226. Assim, segundo as informações da principal mandatária da União, o principal motivo de paralisações seriam dificuldades técnicas dos proponentes, observando que a informação poderia ter alguma tendência, pois reflete a visão dos concedentes e sua mandatária. 227. Os dados apresentados no item 1.3 - PERFIL DOS MUNICÍPIOS COM OBRAS PARALISADAS também levam à conclusão de que as capacidades dos entes federados é uma questão bastante relevante, visto a concentração de obras paralisadas em determinados municípios pequenos, especialmente, naqueles que apresentam maior dificuldades na gestão fiscal. 228. O assunto já foi tratado no citado item deste relatório, sendo evidente o trade off entre a União ser mais rigorosa nos critérios de seleção dos convenentes e assim ter uma maior eficiência nos investimentos em infraestrutura e em contrapartida dificultar o acesso aos recursos justamente daqueles municípios que mais necessitam do apoio financeiro da União. 229. De qualquer sorte, se entende inevitável adotar medidas que impeçam que novas obras sejam iniciadas em municípios que já acumulam diversas obras paralisadas. Também se faz necessário que a União reconheça esse maior risco de inexecução das avenças nesses municípios e adote medidas para mitigar esse risco, seja assumindo maiores responsabilidades, ou sendo mais rigorosa nos critérios de seleção e incentivando, assim, que tais municípios se adaptem em melhoram sua gestão. 230. Outra questão que ajudaria a reduzir as dificuldades dos proponentes seria a padronização, simplificação e desburocratização dos processos de transferências voluntárias. A própria mandatária da União vem alegando que o excesso de normativos

64

tem dificultado a sua operação. Nesse sentido recorta-se apresentação da CAIXA73

demonstrando o aumento dos instrumentos que regulamentam as transferências voluntárias.

Imagem 03 – Recorte de Apresentação da CAIXA sobre excesso de regulamentos – Evolução de Instrumentos Regulatórios Externos à CAIXA

Fonte: Apresentação CAIXA na Câmara na comissão que discutia a PEC 48/2019 em audiência no dia

25/09/2019

231. Acrescentamos que, além do excesso de regramentos, a instabilidade normativa decorrente das frequentes alterações dos regulamentos74 também geram dificuldades na condução dos instrumentos de transferência. Assim, apesar das evidentes necessidades de aperfeiçoamento dos normativos vigentes, há que se ter parcimônia na propositura de alterações. Sendo evidente que, quanto mais simplificados e padronizados entre as diversas pastas setoriais forem os instrumentos de transferência, mais facilitada a gestão dos instrumentos, especialmente, nos pequenos municípios.

4.4 – DEFICIÊNCIA DE PROJETOS

73 Apresentada na Câmara na comissão que discutia a PEC 48/2019 em audiência no dia 25/09/2019,

disponível em: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/56a-legislatura/pec-048-19-transf-estados-mun-emendas-a-loa/documentos/audiencias-publicas/TatianaThomedeOliveira.pdf

74 Como exemplo a Portaria Interministerial nº 424/2016, vigente há pouco mais que três anos, já sofreu alterações e revisões de 7 outras portarias, quais sejam: Portaria Interministerial nº 101, de 20 de abril de 2017; Portaria Interministerial nº 277, de 3 de outubro de 2017; Portaria Interministerial nº 451, de 18 de dezembro de 2017; Portaria Interministerial nº 114, de 7 de maio de 2018; Portaria Interministerial nº 235, de 23 de agosto de 2018; Portaria Interministerial nº 558, de 10 de outubro de 2019; Portaria Interministerial nº 134, de 30 de março de 2020.

https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/56a-legislatura/pec-048-19-transf-estados-mun-emendas-a-loa/documentos/audiencias-publicas/TatianaThomedeOliveira.pdf



65

232. Apesar de ser uma conhecida causa de paralisação usualmente apontada pelo controle e muito enfatizada no Acórdão nº 1.079/2019 - TCU - Plenário, a necessidade de adequação dos projetos não aparece expressamente como causa de paralisação na maioria dos sistemas de acompanhamento, estando subentendido dentre uma das causas no grupo de problemas técnicos, ou “Problemas técnicos na Execução”, conforme denominada este relatório. No MInfra, que respondeu à planilha conforme padrão solicitado, as falhas de projetos são a segunda causa mais frequente de paralisações. 233. Na pesquisa qualitativa (survey), os resultados das respostas são mistos, com a maioria dos gestores e fiscais entendendo que a qualidade dos projetos é satisfatória, havendo, via de regra, necessidade apenas de ajustes pontuais durante a execução. Mas, em contrapartida, a maioria reconhece que a necessidade de adequação dos projetos tem sobrecarregado as equipes de fiscalização. 234. Um dos principais problemas que culminam na baixa qualidade dos projetos é a falta de tempo para se realizar os estudos iniciais, a exemplo: dos estudos de demanda, dos levantamentos de campo mínimos para viabilizar estudos de viabilidade técnica e socioambiental e dos estudos de soluções. Inclusive, por fim, vale citar o próprio prazo para a elaboração dos projetos. 235. Nesta linha de argumentação, há que se observar que de 2008 a 2016 a Portaria DNIT nº 1.562/2008 dispensava os empreendimentos enquadrados no PAC da realização dos estudos de viabilidade técnica e econômica, por serem obras de “relevante interesse social, inadiáveis”, quando a carteira de investimentos prioritários deveria ser composta justamente dos investimentos que tivessem as maiores taxas de retorno econômica e social, ou seja, melhor value for money75. Assim, a eleição de uma carteira prioritária deveria partir de estudos prévios, notadamente, de viabilidade técnica, econômica e socioambiental, e de um alinhamento com o planejamento setorial e das prioridades do governo. 236. Neste diapasão, o relatório do já mencionado Acordão nº 1.079/2019 - TCU - Plenário observa o prejuízo que as curtas janelas de oportunidade causaram ao processo de seleção de obras do PAC, asseverando que a pressa para contratar e desenvolver projetos no âmbito da administração pública seria recorrente, mesmo em processos que não seguem o rito das transferências do PAC. 237. Há longa data se celebram instrumentos de repasse com a União sem prévia elaboração de projetos, sob a alegação de não se perderem os recursos, notadamente assinando um número expressivo de instrumentos de transferência nos últimos dias do ano, na denominada “dezembrada”. Esses instrumentos são celebrados com cláusulas suspensivas de até 18 meses para elaboração de projetos, com uma excepcionalidade de 24 meses para as obras da Saúde. 238. Contudo, sem a elaboração dos projetos, há grande risco de que os recursos acordados nos instrumentos de repasse não sejam suficientes para cumprir o pactuado. Ademais, a existência do prazo limite de 18 meses para que os entes contratem, recebam e aprovem os projetos, incentiva aprovação de projetos, por vezes, incompletos e sem revisões adequadas, pois um processo de revisão rigoroso pode implicar no desatendimento do prazo limite da cláusula suspensiva e, consequentemente, da necessidade de devolução dos recursos a União.

75 Green Book, CENTRAL GOVERNMENT GUIDANCE ON APPRAISAL AND EVALUATION, 2018, HM Treasury.

66

239. A situação é mais gravosa para obras de maiores valores e complexidade, pois os projetos dessas obras tendem a levar maior tempo para amadurecimento, sendo mais frequente nesses casos a necessidade de licenciamento socioambiental. O não tratamento adequado das questões socioambientais nas fases de planejamento e projeto tendem a levar dificuldades posteriormente durante a implantação do empreendimento76. 240. Para obter um indicativo de prazo necessário para elaboração e recebimento de projetos no âmbito do serviço público, realizou-se análise de todos os registros de contratação de projeto extraídos do SIAC que já se encontravam concluídos/encerrados, uma amostra de 174 contratações. No “Anexo VII- Planilha 6 – Tempo médio elaboração projetos DNIT” deste relatório, a mediana de prazo entre a assinatura e o encerramento dos contratos de elaboração de projetos seria de 738 dias77, pouco mais de dois anos, portanto superior ao prazo limite de 18 meses da cláusula suspensiva78. Obviamente que os projetos da carteira do DNIT são de uma envergadura muito maior que a média dos objetos das transferências, porém é um indicativo de que o prazo de 18 meses possa não ser suficiente para contratar, elaborar e receber um projeto de infraestrutura de maior porte adequadamente. 241. Vale observar que não se propõe ampliar o prazo de cláusula suspensiva, mas sim a sua inaplicabilidade para empreendimentos maiores, que em nosso entendimento, só deveriam ser objeto de instrumentos transferência com a União a partir do momento em que possuam projeto, ou anteprojeto, que permita maior precisão dos custos e nos prazos de início e conclusão da obras. Essa ação também ajudaria a reduzir o valor empoçado nas contas específicas de instrumentos de repasse e inscritos em restos a pagar, pois as obras contratadas via transferências seriam iniciadas mais próximo da data de assinatura do instrumento. 242. Logo entende-se que seria conveniente alterar a Portaria nº 424/2016 para não permitir que instrumentos de transferência para obras de determinado valor, por exemplo, maiores que R$ 5 milhões, sejam celebrados com cláusula suspensiva para elaboração de projeto. 243. Assim, a União deveria apoiar a elaboração de projetos de qualidade pelos entes federais previamente à assunção de compromissos de maior envergadura. Nesse sentido recorta-se o seguinte entendimento do TCU:

9.2.8. aperfeiçoar a sistemática de acesso às verbas federais a serviço dos objetivos do MCidades, a fim de possibilitar a apresentação de projetos viáveis e tecnicamente adequados, seja pela implementação de ações diretamente voltadas ao apoio ao planejamento urbano e à capacidade de proposição de projetos dos interessados, seja pela modificação da sistemática de chamamentos, com ou sem a formação de “banco de projetos”; (Acórdão nº 2.153/2018- TCU/Plenário)

76 Visão também compartilhada pela maior parte dos gestores e fiscais, conforme resultado do survey. 77 Vale observar que o prazo médio de vigência contratual é de 349 dias, porém é comum nesses contratos realizar aditivos de suspensão dos prazos para que os produtos possam ser analisados pelo contratante, por isso utilizamos como referência a diferença entre a data de início e de conclusão, para computar o tempo necessário a análise e recebimento do projeto. 78 Prazos trazidos na apresentação RDC uma Abordagem Prática, Freitas, 2015, é de 540 dias para elaboração e aprovação de projetos.

67

244. Diga-se ainda que outra forma já buscada para acelerar os projetos seria utilização da contratação integrada, porém, conforme demonstrado no Relatório nº 201505075 desta CGU, a fase de aprovação dos projetos pela administração é um gargalo. Ademais, a contratação integrada deveria ser reservada às obras com tecnologias de domínio restrito ou que efetivamente tenham espaço para apresentação de metodologias construtivas diferentes do usualmente adotado pela Administração, fazendo com que a Administração obtenha ganhos nas propostas ou absorva essas tecnologias. Portanto, não é recomendável sua aplicação pela carência de bons projetos ou apenas pelo desejo de transferência de riscos ao parceiro privado. 245. Outro fator importante a ser considerado ainda relacionado ao tempo é que os projetos de engenharia têm tempo de “validade”, pois várias das premissas adotadas quando de sua elaboração podem variar com a passagem do tempo, por exemplo: uma jazida de solo indicada se esgotou; existem novas interferências com concessionárias de serviço público; parte das áreas destinadas a construção foram ocupadas, dentre outras. Ademais, as próprias necessidades da sociedade que motivaram a realização do projeto podem ter sido alteradas. 246. Assim é necessário que se tenha um fluxo adequado de elaboração de projetos compatível com a capacidade de execução de obras públicas, valendo observar que licitar obras com projetos desatualizados é conduta, no mínimo, imprudente que deve ser combatida. 247. Neste quesito observamos na história recente momentos de lançamento de muitos projetos, acima da capacidade técnica dos órgãos em receber, contratar e acompanhar a execução dos empreendimentos, seguidos de anos com lançamento de raras obras. Esses ciclos descontínuos de investimentos dificultam que os órgãos, e mesmo o mercado, desenvolvam capacidade para tratar esses projetos adequadamente. E, por vezes, faz com que projetos elaborados a longa data sejam utilizados em licitações, aumentando o risco de necessidade de revisões. 248. Assim, tendo em vista a dificuldade de se tratar os ciclos de investimento, entende-se que, ao menos, se divulgue previamente os projetos que serão estruturados nos próximos exercícios para que os agentes possam se preparar, assim como tem sido feito com sucesso no programa de concessões. Ou seja, o que se quer é um planejamento mais transparente e estável, contendo calendário de licitações e processo de seleções de propostas de transferências adequado e previsível também para as obras públicas. 249. Outra forma de buscar melhorar a qualidade dos projetos que dão suporte a execução de obras públicas seria exigir que uma terceira parte realizasse uma certificação de que o projeto atende às normas técnicas e demais requisitos mínimos de qualidade, inclusive, uma adequada relação custo benefício. 250. Buscando atender tais objetivos, dentre outros, inclusive a inspeção de obras, a Portaria nº 367, de 20 de dezembro de 2017, do INMETRO aprovou o Regulamento para Inspeção Acreditada de Empreendimentos de Infraestrutura. A iniciativa visa aprimorar a qualidade técnica das obras e de projetos, mitigar seus riscos e aumentar a confiança do mercado na exequibilidade dos empreendimentos dentro dos prazos e no orçamento estimado. É, portanto, uma boa opção para utilização em PPPs e Concessões, além das obras públicas. 251. Já se tem notícia da utilização em obras públicas a título de projeto-piloto em andamento no DNIT para o desenvolvimento dos projetos básico e executivo de duas

68

pontes localizadas na BR-230/PA, que terá o acompanhamento de todas as etapas pela Associação Brasileira de Avaliação da Conformidade – ABRAC79. Como ainda não há histórico para quantificar os benefícios e os custos das certificações, a adoção de pilotos é uma ação prudente. 252. Ainda em relação a acreditação de projetos há que se observar que esta CGU defende o instituto como uma ferramenta de auxílio aos gestores no recebimento de projetos, mas não como substituição do poder de fiscalizar e acompanhar a fiel execução dos contratos previstos no art. 67 da Lei nº 8.666/93. Neste diapasão, a acreditação seria uma ferramenta de conformidade com as normas e melhores técnicas, enquanto a fiscalização da Administração faz além das ponderações técnicas, avaliações de conveniência e oportunidade para melhor garantir o interesse público que não podem ser delegadas. 253. Assim, entende-se necessária a valorização dos corpos técnicos dos ministérios e agências reguladoras, especialmente, naqueles intensivos em infraestrutura. Mesmo porque, conforme entendimento da maioria dos respondentes do survey, a qualidade dos projetos só vai melhorar se houver mais rigor em seu recebimento, independentemente de se aumentar o preço dos projetos contratados. 254. Ressalta-se que neste relatório não se aborda a questão do melhor modelo de contratação de projetos, tendo em vista que já está sendo enfrentado em discussões da reformulação da Lei de Licitações e das recomendações do item 9.1.5 do Acórdão nº 1.079/2019 - TCU - Plenário, sabendo que nos manuais dos bancos multilaterais, dentre outros, adotam e defende preferencialmente as contratações tipo técnica e preço para projetos e serviços de consultoria. 255. Por fim, entende-se que deva-se fomentar a utilização de melhores ferramentas como o BIM ou Modelagem da Informação da Construção entendido como conjunto de tecnologias e processos integrados que permite a criação, a utilização e a atualização de modelos digitais de uma construção, de modo colaborativo, de forma a servir a todos os participantes do empreendimento, potencialmente durante todo o ciclo de vida da construção80.Tendo em vista que a utilização dessa metodologia tende a mitigar os erros de projetos relacionados a incompatibilidades entre suas peças, e torna os processos mais transparentes e mais facilmente monitoráveis e auditáveis. 256. Diga-se, que o fomento a citada modelagem já é uma ação em curso no Governo Federal, inclusive com a recente edição do Decreto nº 10.306/2020 estabelecendo a utilização do BIM na execução direta ou indireta de obras e serviços de engenharia realizada pelos órgãos e pelas entidades da administração pública federal, no âmbito da Estratégia Nacional de Disseminação do BIM – Estratégia BIM BR, instituída pelo Decreto nº 9.983/2019.

4.5 – ATUAÇÃO DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE, MEIO AMBIENTE E AÇÕES JUDICIAIS

79 Conforme notícia disponível em: http://www.dnit.gov.br/noticias/certificacao-acreditada-procedimento-em-teste-no-dnit-visa-melhoria-da-qualidade-dos-projetos-e-reducao-de-tempo-de-analise 80 Art. 1º do Decreto nº 9.983/2019.

http://www.dnit.gov.br/noticias/certificacao-acreditada-procedimento-em-teste-no-dnit-visa-melhoria-da-qualidade-dos-projetos-e-reducao-de-tempo-de-analise

http://www.dnit.gov.br/noticias/certificacao-acreditada-procedimento-em-teste-no-dnit-visa-melhoria-da-qualidade-dos-projetos-e-reducao-de-tempo-de-analise

69

257. Os dados evidenciam que apenas uma pequena fração das obras paralisadas estariam relacionadas às três causas citadas em epígrafe. Contudo, esse dado não impede que sejam propostos aperfeiçoamentos nessas áreas. 258. Frisa-se que os casos de paralisação de obras devido a execução das ações de controle são de fato paralisações por alguma irregularidade grave detectada pelos órgãos de controle durante as fiscalizações. Assim, geralmente estão relacionadas a falhas na gestão ou irregularidades cometidas pelas contratadas, para as quais esses órgãos recomendam ou determinam ações corretivas que acabam por culminar na paralisação do contrato. 259. Contudo, a pesquisa realizada junto com os gestores e fiscais deixou bem clara a existência de uma visão de que os órgãos de controle teriam um posicionamento mais repressivo que pró ativo na busca de soluções. Apesar de não se concordar com esse entendimento, tal sinalização é indicativo para, ao menos, que se melhore a comunicação entre controladores e controlados. 260. Há que se observar que os órgãos de controle têm ampliado sistematicamente seu papel de apoio a boa gestão. Tal sinalização resta clara em Normativos como a IN 03/2017 da SFC, a qual deixa claro o papel da auditoria interna governamental de auxiliar as organizações públicas a realizarem seus objetivos, inclusive, realizando trabalhos de consultoria:

A auditoria interna governamental é uma atividade independente e objetiva de avaliação e de consultoria, desenhada para adicionar valor e melhorar as operações de uma organização. Deve buscar auxiliar as organizações públicas a realizarem seus objetivos, a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de controles internos.

261. De forma semelhante, o TCU também tem ampliado seu papel de suporte a boa gestão, no já citado Acórdão 1.079/2019 - TCU - Plenário observa resumidamente:

143. Embora não se reconheça o alegado impacto negativo da atuação do TCU sobre o cenário geral de paralisação de obras públicas, em face da ausência de evidências concretas, o Tribunal tem se mostrado sensível às dificuldades enfrentadas pelo setor e buscado, por meio da ampliação do diálogo e da aproximação com os gestores, enfatizar a atuação pedagógica e preventiva, bem como a busca constante de contribuir para o aprimoramento da gestão, incentivando uma atuação responsável e baseada em riscos. Tais iniciativas contribuem para o esclarecimento de entendimentos equivocados e para dar mais segurança aos gestores comprometidos com o cumprimento de seus deveres funcionais.

262. Nesse diapasão, há que se ressaltar que a Lei nº 13.655/2018 alterou a lei de introdução do Código Civil, de sorte que as decisões nas esferas administrativa, controladora e judicial devem ser tomadas indicando suas consequências, inclusive, com avaliação das possíveis alternativas, cc dos art. 20 e 21 da citada Lei, impondo aos órgãos de controle a necessidade de tentar mitigar os reflexos indesejáveis de suas decisões. 263. A busca dessas soluções que melhor atendam o interesse público só pode ser obtida através do diálogo com gestores das políticas públicas, assim como a ampliação do diálogo entre controladores e gestores tende a diminuir a impressão dos segundos que os órgãos de controle buscam prioritariamente as ações repressivas. 264. De forma semelhante, as questões ambientais também não são responsáveis por paralisações de muitos empreendimentos, mas assim como as ações de controle, por estarem ligadas a problemas em algumas grandes obras emblemáticas, parecem ter seu efeito superestimado, ao menos, em relação às paralisações. Não se olvida, contudo, que

70

o licenciamento ambiental seja um entrave para implantação dos empreendimentos, especialmente impedindo o início das obras. Mas também, não se pode olvidar o papel relevante do licenciamento na garantia de um ambiente ecologicamente saudável e de um desenvolvimento sustentável. 265. Tendo em vista a complexidade do tema, já em discussão atualmente no Congresso Nacional81, e que transcende a temática de obras públicas, nos limitaremos a tratar do caso pontual de obras públicas de menor impacto ambiental, nas quais, portanto, empreendedor é o próprio Estado, que tem o dever Constitucional de proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas. 266. Cabe observar que o licenciamento ambiental é o instrumento capaz de formalizar o papel proativo do empreendedor, garantindo aos detentores das licenças o reconhecimento público de que suas atividades serão realizadas com a perspectiva de promover a qualidade ambiental e sua sustentabilidade82, e, como dito, o Estado já possui, ou ao menos deveria possuir esse reconhecimento, pois tem o dever legal para tal. 267. No caso de obras públicas com baixo potencial degradador, em ambientes resilientes, deveriam ter processos de licenciamento mais simplificado quando comparado a empreendimentos maiores, com maior potencial degradador83. Inclusive, para que o órgão licenciador possa focalizar seus esforços naqueles empreendimentos de maior risco ambiental. 268. A título de argumentação, chama a atenção que a quase totalidade da malha rodoviária federal não possua licença ambiental de operação. Visando solucionar esse problema, foi criado o Programa de Rodovias Federais Ambientalmente Sustentáveis (PROFAS), ainda em 2013 pelas Portarias MT/MMA nº 2884 e MMA nº 289. Os resultados desse programa foram quase que inexistentes, devido ao escopo extenso, complexo e oneroso do programa e da baixa capacidade da área de meio ambiente do DNIT84. 269. Tal situação levou a CGU a concluir que a Casa Civil deveria intermediar as discussões entre os órgãos envolvidos para que se buscasse a melhor solução:

Pelo exposto, entende-se a importância da coordenação entre os atores envolvidos (MINFRA, MMA, DNIT e IBAMA) para reavaliação do PROFAS e normativos vigentes de modo a estabelecer um novo processo de regularização ambiental, mais simplificado (escopo, exigências e prazos reduzidos com consequente alteração das portarias), e com a

participação da Casa Civil. 270. Vale destacar que estudo do IPEA85 observa que o conflito entre agências estatais está no cerne dos problemas relacionados ao licenciamento ambiental e propõe como solução para minimizar essas controvérsias a criação de um fórum de mediação de conflitos, na esfera administrativa, recorta-se:

81 Projeto de Lei (PL 3729/04), que cria a Lei Geral de Licenciamento Ambiental. 82 IBAMA - Manual de Procedimentos para o Licenciamento Ambiental Federal, fl.7. 83 No mesmo sentido, o Ministro de Infraestrutura se manifestou em palestra na Comissão que discute o PL

3729/04, na Câmara dos Deputados em 08/10/2019, disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/596556-NOVA-VERSAO-DE-PROJETO-DE-LICENCIAMENTO-AMBIENTAL-DIVIDE-OPINIOES 84 Mais detalhes no Relatório 201802036, disponível em: https://auditoria.cgu.gov.br/download/12954.pdf.

85 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO CONDICIONANTE À EXECUÇÃO DE OBRAS DE INFRAESTRUTURA, IPEIA/2015.

https://www.camara.leg.br/noticias/450719-projeto-regulamenta-o-licenciamento-ambiental/

https://www.camara.leg.br/noticias/596556-NOVA-VERSAO-DE-PROJETO-DE-LICENCIAMENTO-AMBIENTAL-DIVIDE-OPINIOES

https://www.camara.leg.br/noticias/596556-NOVA-VERSAO-DE-PROJETO-DE-LICENCIAMENTO-AMBIENTAL-DIVIDE-OPINIOES


71

Os objetivos de minimização de impacto nos grupos sob jurisdição das diversas agências, ao se encontrarem em oposição ao objetivo de minimização de custo do órgão licitante, podem estabelecer conflitos no processo de licenciamento. O problema de multiprincipais parece estar no cerne dos conflitos ligados ao processo de licenciamento ambiental, lembrando que este inclui também aspectos sociais. Disputas entre diferentes agências/principais muitas vezes acabam por retardar os processos de licenciamento, gerando impasses no processo que precisam ser resolvidos pelo sistema judiciário. (...) Dessa forma, a questão crucial a ser respondida é: como criar mecanismos de resolução de conflitos entre as diferentes agências que permitam minimizar as potenciais ineficiências de um processo de licenciamento descentralizado? O melhor caminho parece ser a criação de instâncias administrativas que sirvam de fórum de negociação, evitando-se assim os altos custos decorrentes da judicialização dos conflitos. Uma segunda alternativa seria a criação de um fórum de mediação de conflitos, na esfera administrativa. Nesse caso, é importante que se encontre um mediador que conheça profundamente o projeto de investimento e seja percebido como imparcial por todas as partes. Esse papel, por exemplo, poderia ser desempenhado pela Secretaria do Programa de Aceleração do Crescimento (Sepac).

271. Assim também na questão ambiental como no controle há que se melhorar a comunicação entre os órgãos envolvidos, inclusive, criando um foro permanente para mediação destes conflitos, que poderia ser a SDI/ME, a quem compete coordenar e consolidar, em articulação com os órgãos setoriais, a elaboração do planejamento de infraestrutura de longo prazo86, inclusive para que as avaliações de impacto ambiental passassem a ser feitas antes que fossem tomadas decisões sobre a construção dos empreendimentos. 272. Também as questões relacionadas a judicialização podem causar a paralisação de obras, mas como os dados demonstram87, não figura entre os principais motivos. Mesmo assim o Judiciário via CNJ (Conselho Nacional de Justiça) coordena o Destrava – Programa Integrado para Retomada de Obras, com o objetivo de retomar obras paralisadas a partir da atuação integrada entre os órgãos de controle e Poder Judiciário, o Comitê Executivo Nacional para Apoio à Solução das Obras Paralisadas. 273. Dentro da estratégia do Destrava, há dois planos de trabalho específicos, sendo o primeiro voltado para a resolução de problemas de creches e outro destinado a resolução de entraves em grandes obras. Em caráter piloto, segue em andamento no Estado de Goiás ação do Destrava atuando prioritariamente no problema de paralisação de obras de creches. A partir dessa experiência, o CNJ pretende dar escala nacional ao projeto.

5. RESUMO DO QUESTIONÁRIO ELETRÔNICO

274. Foram aplicados dois questionários eletrônicos, um destinado aos gestores e outro aos fiscais e servidores que acompanham obras públicas executadas diretamente pela União ou por transferências voluntárias com o intuito de identificar, na percepção dos servidores envolvidos, as maiores dificuldades na gestão desses contratos que podem acarretar obras paralisadas dentre outros problemas. Obtiveram-se 622 questionários

86 Lei nº 9.745/2019, art. 107. 87 O levantamento do CNJ aponta que somente cerca de 3% das obras públicas estão paralisadas em razão de processo judicial e que com relação a outros órgãos de controle interno e externo, a mesma publicação também aponta que somente em 3% dos casos há relação desses órgãos com os motivos da paralisação. Estudo disponível em: https://www.cnj.jus.br/pesquisas-judiciarias/diagnostico-sobre-obras-paradas/

72

respondidos, sendo 136 referentes aos gestores e 486 dos fiscais. As informações detalhadas se encontram no “Anexo I – Survey Fiscais e Gestores” deste relatório. 275. Foram utilizadas nas pesquisas questões na escala Likert88 com cinco opções, para tentar identificar o grau de opinião sobre as perguntas formuladas. Cabe observar que foi utilizada a ferramenta LimeSuvery pela CGU e que foi garantido o sigilo dos participantes. 276. Optou-se por aplicar questionários distintos entre os fiscais e gestores para verificar se haveria divergências de posicionamento significativas entre os níveis de gestão. Os resultados demonstraram haver um entendimento bastante uniforme, havendo diferenças maiores que 10% na escala em apenas 2 questões propostas, a saber:

a) 58% dos fiscais e 69% dos gestores entendem que a discricionariedade na tomada de decisão sobre as obras tem sofrido interferência excessiva dos órgãos de controle.

b) 56% dos fiscais e 45% dos gestores concordam que, quando uma empresa abandona uma obra, ela é raramente punida.

277. A primeira divergência poderia ser explicada em razão dos gestores tem que tomar uma maior quantidade de decisões discricionárias e, portanto, serem mais sensíveis à atuação do controle neste ponto. De forma semelhante, é compreensível a visão daqueles fiscais que estão na ponta no sentido de que muitas vezes não conseguem punir as empresas que abandonam a obra e estão a desejar mais instrumentos para a fiscalização. 278. Enquanto a divergência entre os níveis hierárquicos não é significativa, em relação aos Ministérios Setoriais as diferenças são mais notáveis em alguns pontos específicos, podendo ser explicada pelas particularidades de cada pasta. 279. Destacando algumas dessas diferenças, especificamente em relação à qualidade dos projetos os fiscais do MInfra, tiveram apenas 37% de concordância enquanto a média dos demais ministérios foi de 71%, em relação a frase: “Os projetos, em minha unidade, geralmente indicam a melhor solução técnica. São necessárias apenas pequenas alterações pontuais que são realizadas por meio de aditivos.” Muito possivelmente, esse resultado foi obtido em razão do tamanho e complexidade, em geral, maiores das obras naquele ministério. 280. Outro exemplo seria a expressão: “Em minha unidade, existem atrasos recorrentes de pagamentos às construtoras ou nas transferências aos demais entes nacionais, induzindo que estes não cumpram os contratos/convênios firmados.”.Com essa afirmativa, apenas 42% dos fiscais e 37% dos gestores concordaram. Porém, no Ministério da Educação, o percentual de concordância foi de 81%, e no MDR, de 67%, o que nos leva a entender que seria um problema apenas em algumas pastas, cabendo observar que este seria um problema maior naqueles ministérios que trabalham majoritariamente com transferências voluntárias.

Gráfico 37 – Comparativo da resposta entre os ministérios para a questão

88 Nesta metodologia de questionário as respostas indicam um nível de concordância com uma afirmação posta, conforme uma escala variando entre concordo totalmente e a discordância total, seu nome se deve à publicação de um relatório explicando seu uso por Rensis Likert.

https://pt.wikipedia.org/wiki/Rensis_Likert

73

Fonte: Elaboração própria.

281. Mesmo com essas particularidades exemplificadas acima, os resultados em relação ao planejamento são no sentido de que a maioria dos fiscais e gestores entendem que há: i) pouco tempo dedicado para planejamento e estudos iniciais; ii) dificuldades na coordenação entre a União, Estados, DF e Municípios; iii) interferência política de forma excessiva na tomada de decisão de qual obra deve ser feita, levando à ineficiência na alocação de recursos; e iv) as disponibilidades orçamentárias previstas na PLOA 2020 e no PPA 2020-23 não seriam suficientes para o adequado andamento de suas carteiras. 282. Em relação à qualidade dos projetos, como dito, a maioria dos servidores entende que os projetos geralmente indicam a melhor solução técnica, sendo necessárias apenas pequenas adaptações, e, portanto, estariam razoavelmente satisfeitos com a qualidade dos projetos. Porém, a maioria concorda que os excessos de aditivos decorrentes de erros de projetos sobrecarregam a capacidade das equipes de fiscalização. 283. Ademais, a maioria, por uma pequena margem, não concorda com a afirmativa: “Apesar dos projetos possuírem algumas incompletudes, muitas alterações contratuais são propostas pelas construtoras com o intuito de aumentar seu faturamento.” Uma maioria um pouco maior acredita que os projetos são ruins porque as empresas projetistas que vencem as licitações não possuem capacidade técnica adequada. 284. Por sua vez, a maioria acredita que a exigência de projetos previamente certificados por uma instituição acreditada vai melhorar a qualidade dos projetos. 285. Por fim em relação aos projetos, a maioria concorda que mesmo se aumentarmos os preços de referência dos projetos a serem contratados, a qualidade dos projetos só vai melhorar se houver mais rigor em seu recebimento. 286. Em relação às capacidades das equipes, tanto os fiscais quanto os gestores concordam que as equipes têm qualificação adequada para monitorar as obras. Porém também entendem que as equipes seriam em quantidade insuficiente para esse acompanhamento. Também há um entendimento de que seriam necessários mais investimentos em softwares e equipamentos para a fiscalização. 287. Em relação ao licenciamento socioambiental, a maioria concorda que o licenciamento socioambiental, apesar de moroso, tem levado a uma melhoria na concepção dos projetos de obras públicas. Também concordam que as obras públicas, por

74

serem concebidas e contratadas pelo próprio Estado, deveriam ter um processo de licenciamento socioambiental simplificado. Mas reconhecem que os problemas relacionados com questões ambientais em empreendimentos públicos de infraestrutura são decorrentes do não tratamento das questões socioambientais adequadamente nas fases de planejamento e projeto. 288. Por fim, em relação à questão socioambiental, 55% dos fiscais concordam com a afirmação: “As condicionantes exigidas no licenciamento socioambiental são excessivamente abrangentes e extrapolam o objetivo de controlar, mitigar e compensar os impactos ambientais decorrentes dos empreendimentos”. 289. Em relação à atuação dos órgãos de controle, foram, em geral, as questões que obtiveram maior engajamento com a maioria comungando com a afirmação de que os órgãos de controle deveriam focalizar os esforços nas fases iniciais de planejamento e elaboração de projetos. 290. Ademais, o receio de punição pelos órgãos de controle restou bem caracterizado, com a maioria acreditando que os órgãos de controle estão mais preocupados em aplicar sanções do que em buscar soluções para os problemas. E que o receio de punições tem feito com que bons servidores/empregados públicos se afastem de posições sensíveis, como o recebimento de projetos, elaboração de orçamentos de referência para licitação e fiscalização de obras. 291. Ainda nessa linha a maioria entende que discricionariedade na tomada de decisão sobre as obras tem sofrido interferência excessiva dos órgãos de controle. 292. Apesar das respostas anteriores, 90% dos fiscais e 93% dos gestores acreditam que o diálogo entre os órgãos de controle e gestores é importante para se alcançarem as soluções que melhor atendam o interesse público. 293. Foram aplicadas ainda questões sobre a punição de empresas que abandonam obras e se a União ou sua Mandatária deveriam assumir maiores responsabilidades nas transferências voluntárias tendo em vista a baixa capacidade dos entes federais, além da importância de uma ação específica para a retomada de obras.

RECOMENDAÇÕES 294. Buscando promover o aperfeiçoamento da Gestão Pública e contribuir para a melhor aplicação dos recursos públicos propõem-se as seguintes recomendações. Frisa-se que o presente trabalho tem cunho híbrido de consultoria e avaliação, assim não haverá monitoramento sistemático quanto à implementação das recomendações propostas. Tal medida não impede haver acompanhamento específico a depender de orientação do centro de governo ou por demanda dos próprios gestores federais. 295. Observa-se que conforme relatado o foco deste relatório são as obras custeadas pelo OGU, assim as recomendações aqui propostas não se aplicam as concessões públicas, empresas estatais não dependentes e obras executadas exclusivamente com recursos de financiamento. As obras do PMCMV também poderão ser tratadas em outra oportunidade a partir dos resultados de avaliação de outro grupo de trabalho específico para esse programa.

Recomenda-se aos Ministérios Setoriais:

75

1- Disponibilizar de forma periódica, tempestiva e padronizada à SEGES do Ministério da Economia para divulgação centralizada das informações de toda a carteira de investimentos em infraestrutura em andamento, em atendimento ao disposto no § 15 do art. 165 da CF, contemplando, de forma progressiva, as informações necessárias para qualificar a alocação de investimentos em infraestrutura, tanto no processo de elaboração das leis orçamentárias anuais quanto na destinação de emendas, assim como ferramenta de transparência ativa, em apoio ao exercício do controle social, observando:

1.1 – Estabelecer a periodicidade, que, além de atender o processo orçamentário anual, deve ser compatível com o cronograma do ciclo das emendas parlamentares;

1.2 – Destacar expressamente os empreendimentos prioritários, conforme planejamento setorial, sem impedimentos à execução, para que o Parlamento e a sociedade em geral tomem conhecimento das prioridades do Executivo;

1.3 – Destacar ainda as obras paralisadas exclusivamente por carência de recursos para que estas possam ter prioridade na alocação orçamentária;

1.4 – Instituir, manter atualizada e de fácil acesso, ficha modelo a ser preenchida para todas as obras paralisadas a fim de identificar adequadamente as causas de paralisação e, especialmente, as ações necessárias a retomada de cada empreendimento (modelo proposto Anexo VI deste relatório);

1.5 – Incluir nos sistemas de acompanhamento de obras as informações sobre a entrada em operação dos empreendimentos;

2- Manter a priorização dos esforços na carteira em andamento frente ao lançamento de novos empreendimentos tendo em vista o volume atual já contratado em várias ações orçamentárias superar as disponibilidades de curto e médio prazo;

2.1 – Buscar manter ao menos proporção mínima de investimentos nos projetos em andamento de recursos estabelecida nos art. 20 e 21 e Anexo IV do PLDO-2021 para a continuidade dos investimentos, independentemente de sua aprovação;

2.2 – Poderá ser investido uma proporção menor que a definida na recomendação anterior desde que necessária a garantir recursos as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos do art. 45 da LRF.

3- Estabelecer plano de ação para retomada e conclusão das obras paralisadas utilizando critérios de priorização que leve em consideração além do percentual de execução física outros fatores, como: tempo de paralisação, motivo, existência de outras obras paralisadas com o mesmo ente ou entregues e sem operação, a existência de empresa mobilizada, contrato vigente, dentre outros;

4- Buscando melhorar a qualidade dos projetos:

76

4.1 Utilizar a Certificação de Projetos, procedimento de inspeção acreditada regulamentada pela Portaria nº 367 do INMETRO, de 20 de dezembro de 2017, de forma controlada e medindo os resultados, especialmente, para contratação de projetos de maior vulto e maior complexidade.

4.2 Capacitar os servidores na utilização e contratar projetos em Building Information Modelling-BIM, conjunto de tecnologias e processos integrados que permite a criação, a utilização e a atualização de modelos digitais de uma construção, de modo colaborativo, seguindo as diretrizes dos Decretos nº 9.983/2019 e nº 10.306/2020 para implantação gradual dessa metodologia.

4.3 Evitar celebrar convênios ou instrumentos congêneres de alto valor para obras que não possuam projetos ou anteprojetos, tendo em vista o risco elevado de que não se possa posteriormente cumprir o avençado no prazo e custos previstos, utilizando a possibilidade da cláusulas suspensiva de projetos prevista na Portaria Interministerial nº 424/2016 e outros normativos apenas para as obras de menor complexidade e valor.

5 – Para as transferências voluntárias:

5.1 - Conceder prazo limite para início das obras para os instrumentos celebrados anteriormente a 01 de janeiro de 2017. Propõe-se inicialmente como prazo limite a data de 30/03/2021, para os 3.055 instrumentos indicados no ANEXO VII: Planilha 2 – Instrumentos de Transferência celebrados anteriormente a 01/01/2017 e não iniciados; caso tais obras não sejam iniciadas nesse prazo, denunciar os instrumentos de transferência voluntária por perda de oportunidade;

5.2 - Conceder prazo limite para retomada das obras paralisadas ainda em estágios iniciais, menos de 20% de execução, ressalvados aqueles de valor maior que R$ 50 milhões, conforme LDO, celebrados anteriormente a 01º de janeiro de 2017. Propõe-se inicialmente a data limite de 30/06/2021, para os 2.044 instrumentos89 indicados no ANEXO VII: Planilha 3 – Instrumentos de Transferência paralisados em estágio inicial e celebrados anteriormente a 01/01/2017; caso tais obras não sejam retomadas nesse prazo, denunciar os instrumentos de transferência voluntária por perda de oportunidade;

5.3 - Conceder prazo limite para retomada das obras paralisadas sem medição há mais de 5 anos, independentemente do estágio de execução, correspondente a 266 instrumentos elencados no ANEXO VII: “Planilha 4 – Instrumentos de Transferência com obras paralisadas há mais de 5 anos”. Propõe-se inicialmente 30/06/2021; caso tais obras não sejam retomadas nesse prazo, denunciar os instrumentos de transferência voluntária por perda de oportunidade;

5.4 Conceder prazo limite para retomada das obras paralisadas sem medição há mais de 3 e menos de 5 anos, independentemente do estágio de execução, correspondentes a 619 instrumentos colecionados no ANEXO VII: “Planilha 5 –

89 Incluídas 440 obras que não foram indicadas as datas das últimas medições e retirados, os instrumentos enquadrados também nas situações das hipóteses 5.3 e 5.4.

77

Instrumentos de Transferência com obras paralisadas entre 3 e 5 anos”. Propõe-se, inicialmente, 30/06/2021; caso tais obras não sejam retomadas nesse prazo propor a celebração de CCO conforme próxima alínea;

5.5 – Para os demais instrumentos celebrados há longa data e com baixo desempenho, propõe-se a celebração de Compromisso de Conclusão de Obras – CCO, como última tentativa de concluir as avenças, no qual serão observadas as seguintes disposições:

5.5.1 - Ficariam vedados novos aportes do OGU, porém poderá ser utilizado, além dos recursos já disponibilizados em conta específica, eventuais valores de emendas parlamentares para cobrir o aumento da contrapartida decorrente de perdas de serviços anteriormente executados e reajustes devidos;

5.5.2 - Na hipótese de complementação da contrapartida referida no item 5.5.1 , deverá ser mantido a título de contrapartida, com recursos próprios do ente federado, ao menos, o valor inicialmente pactuado;

5.5.3 - Fica autorizada a redução de metas, desde que se mantenha funcionalidade das etapas pactuadas;

5.5.4 - Também é indispensável para a assinatura do CCO que o convenente apresente:

I – Laudo técnico de engenharia atestando o estado atual da obra inacabada e a viabilidade de a obra ser concluída com fruição ou funcionalidade, sendo facultada reformulação do projeto, se for o caso;

II – Cronograma de trabalho ou plano de ação, com indicação de prazo viável para conclusão da obra, limitado ao prazo estabelecido no projeto básico do convênio ou contrato de repasse original, observando de qualquer sorte o limite de prazo máximo;

5.5.5 - A contar da lavratura do CCO, prazo máximo para conclusão de 18 meses;

5.5.6 - Caso a obra não seja entregue com fruição ou funcionalidade no prazo estabelecido, o compromissário deverá devolver integralmente os valores repassados pela União por meio do termo de compromisso original e eventuais recursos adicionais de emendas, corrigidos monetariamente, em até 30 dias.

5.5.7 - Caso o compromissário não devolva os recursos no prazo de 30 dias, o concedente ou mandatária deverão registrar a rejeição das contas do instrumento original e providenciar a imediata instauração de tomada de contas especial.

5.6 – Instituir procedimentos que facilitem a propositura de emendas parlamentares para as obras em andamento nas transferências voluntárias da União, inclusive fundo a fundo e demais modalidades.

5.7– Padronização e integralização dos modelos de transferência na Plataforma +Brasil;

78

5.7.1 – Estudar e propor, com base nos dados do Siconfi-STN, limite dos valores que os entes federados possam assumir a título de contrapartidas financeiras acumuladas com a União;

5.7.2 – Estudar e propor vedação à celebração de novos ajustes que exijam contrapartida financeira com entes federados que tenham obras paralisadas exclusivamente por ausência de contrapartida, em atenção à LRF em seus artigos 15, 16 e 45 da LRF, inclusive criando marcador na Plataforma +Brasil para que as pastas setoriais consigam identificar essas situações;

5.8 – Fortalecer instrumentos de incentivo à melhoria de gestão e governança nas transferências como o Modelo de Excelência em Gestão das Transferências da União - MEG-Ter, instituído pela INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 5, DE 24 DE JUNHO DE 2019;

CONCLUSÃO 296. A quantidade de obras paralisadas e inacabadas continua a ser um problema relevante dos investimentos em infraestrutura sob responsabilidade da União, tendo em vista que o levantamento realizado indicar a existência de 10.916 instrumentos paralisados em dezembro de 2019, compondo um investimento total de R$ 165,9 bilhões. Porém, esse quantitativo é menor que aquele trazido no Acórdão nº 1.079/2019 – TCU - Plenário, com todas as ressalvas de diferença de metodologia empregada90, haveria uma redução de 28,1% em quantidade91 se tomadas as mesmas bases de dados utilizadas no acórdão. 297. Essa tendência de redução do estoque de instrumentos paralisados permaneceu no primeiro semestre de 2020, tendo em vista que novo levantamento realizado em jun/2020 observou-se redução de 8% do número de obras paralisadas nas mesmas bases utilizadas no levantamento do citado acórdão, ressalvando-se a base do SisPAC, que foi descontinuada e, portanto, não foi mais utilizada. 298. Diga-se que a situação fiscal ainda permanece desafiadora, sendo a necessidades de recursos da carteira contratada ainda bem maior que as disponibilidades de curto e médio prazos, logo as ações de adequação da carteira contratada devem ser mantidas e são a partir dos elementos obtidos na presente análise um dos grandes motivos da redução do número de instrumentos paralisados. Nesse sentido, devem ser evitados os lançamentos de novos empreendimentos e providenciado o cancelamento daqueles contratados a longa data e que ainda não se iniciaram, assim, como o cancelamento ou a postergação daqueles empreendimentos com desempenho muito ruim, concentrando os escassos recursos do erário federal e os esforços das equipes de fiscalização naquelas iniciativas com maior probabilidade de entregas efetivas à população. Para tanto propõe-se a racionalização da carteira, com o encerramento de instrumentos com baixo desempenho conforme recomendações 5.1, 5.2, 5.3, 5.4 e 5.5.

90 À época o TCU utilizou o SisPAC que foi descontinuado, ademais houve mudanças no formato da base da CAIXA e, por fim, os filtros utilizados pelo TCU e CGU podem divergir. 91 Em valor essa redução é de 22% conforme cálculos do Anexo III deste relatório.

79

299. Nessa linha de argumentação, há que se envidar esforços na melhor comunicação com o parlamento das ações prioritárias em andamento para que os recursos orçamentários, especialmente aqueles decorrentes de emendas parlamentares, sejam destinados preferencialmente para as obras que estão em andamento e poderão realizar entregas mais rapidamente à sociedade. 300. A divulgação das informações suficientes e tempestivas dos investimentos em infraestrutura é fundamental para que haja um accountability efetivo, permitindo um controle social da gestão e, inclusive, que a sociedade possa avaliar as decisões alocativas de recursos, tanto aquelas realizadas pelo Executivo, quanto pelos parlamentares. Nesse sentido, observa-se que é comum criticar os tomadores de decisão por suas escolhas, porém essas críticas restam esvaziadas em um cenário de ausência de informações. Assim, faz-se necessário que o corpo técnico do executivo municie os tomadores de decisão das melhores informações possíveis, de forma tempestiva, para permitir que sejam feitas as escolhas que melhor atendam ao interesse público, inclusive, possibilitando o eventual julgamento daqueles decidirem contra as evidências disponíveis. 301. Também se faz necessário buscar um planejamento mais transparente e estável dos investimentos em infraestrutura, contendo um calendário de licitações e processos de seleções de propostas de transferências adequado e previsível. Baseadas em projetos estruturados com metodologia reconhecida e com parâmetros uniformes, possibilitando a escolha dos melhores projetos e gerando confiança no mercado. 302. A fim de melhorar a qualidade dos projetos, propõe-se utilizar, de forma controlada e medindo os resultados, o instrumento da inspeção acreditada para os projetos de maior envergadura e complexidade. Também se faz necessário fortalecer as capacidades técnicas dos ministérios e, especialmente, dos entes federados. 303. Em relação às transferências voluntárias que concentram a maior quantidade de obras paralisadas, foi constatada a existência de um número significativo de obras paralisadas em pequenos municípios com dificuldades na gestão fiscal. Assim, é evidente o trade off entre a União ser mais rigorosa nos critérios de seleção dos convenentes e, portanto, ter uma maior eficiência nos investimentos em infraestrutura, e em contrapartida dificultar o acesso aos recursos justamente naqueles municípios que mais necessitam do apoio da União. Assim se faz necessário que a União reconheça esse maior risco de inexecução das avenças nesses municípios e adote medidas para mitigar esse risco, seja assumindo maiores responsabilidades, ou sendo mais rigorosa nos critérios de seleção. 304. Ainda em relação às transferências, entende-se importante a busca pela padronização de procedimentos entre os Ministérios setoriais e a concentração das transferências gradativamente na Plataforma+Brasil. Ademais, é importante criar e fortalecer instrumentos de incentivo a melhoria de gestão e governança como o Modelo de Excelência em Gestão das Transferências da União - MEG-Tr. 305. Por fim, observa-se que há espaço para o centro de governo coordenar as diversas ações que já estão em andamento para a retomada das obras paralisadas. Assim como melhorar a comunicação entre os órgãos envolvidos, controladores, licenciadores ambientais, inclusive, criando um foro permanente para mediação de eventuais conflitos.

80

ANEXOS ANEXO I – SURVEY FISCAIS E GESTORES

4 Foram aplicados dois questionários um destinado aos gestores e outro aos fiscais e servidores que acompanham obras públicas executadas diretamente pela União ou por transferências voluntárias com o intuito de identificar, na percepção dos servidores envolvidos, as maiores dificuldades na gestão desses contratos que podem acarretar obras paralisadas dentre outros problemas. Obtivemos 622 questionários respondidos, sendo 136 referentes aos gestores e 486 dos fiscais. 5 Utilizou-se no questionário a escala Likert com 5 opções de resposta, a saber:

Concordo totalmente concordo indiferente discordo discordo totalmente 6 Foi concedido o peso de 4 para as respostas “concordo totalmente” diminuindo em uma unidade até 0 para “discordo totalmente”. Então foi retirada a média ponderada das respostas, conforme equação abaixo:

𝐺𝑟𝑎𝑢 𝑑𝑒 𝑐𝑜𝑛𝑐𝑜𝑟𝑑â𝑛𝑐𝑖𝑎 =4 × ∑(𝐶𝑜𝑛𝑐𝑜𝑟𝑑𝑜 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙𝑚𝑒𝑛𝑡𝑒) + 3 × ∑(𝐶𝑜𝑛𝑐𝑜𝑟𝑑𝑜) + 2 × ∑(𝐼𝑛𝑑𝑖𝑓𝑒𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒) + ∑(𝐷𝑖𝑠𝑐𝑜𝑟𝑑𝑜)

4 × 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 𝑑𝑒 𝑟𝑒𝑠𝑝𝑜𝑠𝑡𝑎𝑠

7 Cabe destacar que foi mantido o sigilo dos respondentes por meio da ferramenta LimeSurvey da CGU, questionando-se apenas o ministério no qual os fiscais trabalhavam para propiciar as análises. Para os gestores não foi questionado o ministério/unidade pois tal informação fragilizaria o sigilo dos respondentes. 8 Abaixo segue a análise das questões as planilhas com os resultados estão em anexo a esse documento: Respostas Fiscais – ANEXO VII – Planilha 7 e Respostas Gestores Anexo VII -Planilha 8. PLANEJAMENTO 9 Em relação a etapa de planejamento utilizando a escala likert 73% dos fiscais respondentes e 69% dos gestores entendem que há pouco tempo dedicado para planejamento e estudos iniciais, fazendo com que as soluções propostas não sejam necessariamente as melhores.

0%

20%

40%

60%

Concordototalmente

Concordo Indiferente Discordo DiscordoTotalmente

Há pouco tempo dedicado para planejamento e estudos iniciais, fazendo com que as soluções propostas não sejam necessariamente

as melhores.

Fiscais Gestores

81

10 Ainda em relação ao planejamento 61% dos fiscais respondentes e 60% dos gestores concordam que haveria interferência política de forma excessiva na tomada de decisão de qual obra deve ser feita, levando à ineficiência na alocação de recursos.

11 Ainda em relação ao planejamento 68% dos fiscais e 72% dos gestores estão de acordo que as dificuldades na coordenação entre a União, Estados, DF e Municípios impedem que obras necessárias sejam executadas em um tempo razoável.

12 Em relação as disponibilidades orçamentárias previstas 39% dos fiscais e 33% dos gestores concordam que as disponibilidades orçamentárias previstas na PLOA 2020 e no PPA 2020-23 seriam suficientes para atender as obras sob meu acompanhamento.

0%10%20%30%40%

Concordototalmente


Há interferência política de forma excessiva na tomada de decisão de qual obra deve ser feita, levando à ineficiência na alocação de

recursos.

Fiscais Gestores

0%

20%

40%

60%

Concordototalmente


As dificuldades na coordenação entre a União, Estados, DF e Municípios impedem que obras necessárias sejam executadas em

um tempo razoável.

Fiscais Gestores

82

13 Questionamos ainda em relação ao planejamento, exclusivamente os gestores, se a imprevisibilidade da disponibilidade de recursos futuros incentivaria a falta de planejamento. Nesse sentido, seria mais benéfico um orçamento menor para investimentos de longo prazo, mas que não pudesse ser contingenciado. Obtendo 72% de concordância com essa afirmativa.

QUALIDADE DOS PROJETOS

14 Em relação a qualidade dos projetos na percepção 59% dos fiscais e 68% dos gestores são de acordo com a seguinte afirmativa: “Os projetos, em minha unidade, geralmente indicam a melhor solução técnica. São necessárias apenas pequenas alterações pontuais que são realizadas por meio de aditivos.”

0%

20%

40%

Concordototalmente


As disponibilidades orçamentárias previstas na PLOA 2020 e no PPA 2020-23 são suficientes para atender as obras sob meu

acompanhamento.

Fiscais Gestores

0

10

20

30

40

50

60

Concordototalmente


Gestores - A imprevisibilidade da disponibilidade de recursos futuros incentiva a falta de planejamento. Nesse sentido, seria mais benéfico um orçamento menor para investimentos de longo prazo,

mas que não pudesse ser contingenciado.

83

15 Aqui cabe destacar uma grande divergência entre os registros dos fiscais do MInfra com 37% de concordância enquanto a média dos demais ministérios foi de 71%, muito possivelmente da maior complexidade dos projetos naquela pasta. 16 Em relação a afirmativa: “Apesar dos projetos possuírem algumas incompletudes, muitas alterações contratuais são propostas pelas construtoras com o intuito de aumentar seu faturamento.” Tem concordância de 47% dos fiscais e 42% dos gestores.

17 Ainda em relação aos projetos questionou-se os excessos de aditivos decorrentes de erros de projetos sobrecarregam a capacidade das equipes de fiscalização, tendo 71% de concordância dos fiscais e 65% dos gestores.

0%

20%

40%

60%

Concordototalmente


Os projetos, em minha unidade, geralmente indicam a melhor solução técnica. São necessárias apenas pequenas alterações

pontuais que são realizadas por meio de aditivos.

Fiscais Gestores

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Concordototalmente


Apesar dos projetos possuírem algumas incompletudes, muitas alterações contratuais são propostas pelas construtoras com o

intuito de aumentar seu faturamento.

Fiscais Gestores

84

18 Por sua vez, 65% dos fiscais e 70% dos gestores acreditam que a exigência de projetos previamente certificados por uma instituição acreditada vai melhorar a qualidade dos projetos.

19 Ainda em relação aos projetos, 58% dos fiscais e 53% dos gestores comungam com a frase: os projetos são ruins porque as empresas projetistas que vencem as licitações não possuem capacidade técnica adequada.

0%

20%

40%

60%

Concordototalmente


Os excessos de aditivos decorrentes de erros de projetos sobrecarregam a capacidade das equipes de fiscalização.

Fiscais Gestores

0%

20%

40%

60%

Concordototalmente


A exigência de projetos previamente certificados por uma instituição acreditada vai melhorar a qualidade dos

projetos.

Fiscais Gestores

85

20 Por fim em relação aos projetos, apresentamos a seguinte afirmativa em relação aos gestores: “Mesmo se aumentarmos os preços de referência dos projetos a serem contratados, a qualidade dos projetos só vai melhorar se houver mais rigor em seu recebimento.”; obtendo um nível de engajamento de 74% com essa afirmativa.

21 Em relação as capacidades das equipes 72% dos fiscais entendem que possuem qualificação adequada para acompanhar as obras ou exercer as atividades de monitoramento de obras sob sua supervisão. Enquanto 66% concordam com a afirmativa: “Possuo uma quantidade excessiva de contratos sob minha supervisão, o que dificulta o acompanhamento adequado das obras.”

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Concordototalmente


Os projetos são ruins porque as empresas projetistas que vencem as licitações não possuem capacidade técnica adequada.

Fiscais Gestores

86

22 Em relação as capacidades apenas 26% dos gestores entendem: “A força de trabalho, em minha unidade, tem tamanho adequado para o acompanhamento das obras sob sua responsabilidade.”. E apenas 32% dos gestores concordam com a afirmativa: “Em minha unidade, muitos dos servidores que trabalham com recebimento de projetos, fiscalização de obras e acompanhamento da carteira de investimentos não tem qualificação adequada.”.

23 Em relação as ferramentas disponibilizadas, dentre elas softwares, equipamentos, são suficientes para atender as necessidades, 42% dos fiscais e 43% dos gestores entendem que elas seriam suficientes para atender as necessidades.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Concordototalmente


As ferramentas à disposição, dentre elas softwares, equipamentos, são suficientes para atender as

necessidades.

Fiscais Gestores

87

24 Por fim em relação a estrutura interna dos órgãos questionamos exclusivamente os fiscais se quando necessitam de suporte jurídico ou de orientação de superiores, recebem orientação adequada em tempo razoável, obtendo o índice de 48%. Neste ponto vale destacar a divergência entre o MInfra e os demais Ministérios com 38% de avaliação no primeiro contra 54% nos demais.

LICENCIAMENTO SOCIOAMBIENTAL

25 Em relação ao licenciamento socioambiental 57% dos fiscais e 53% dos gestores concordam que o licenciamento socioambiental, apesar de moroso92, tem levado a uma melhoria na concepção dos projetos de obras públicas.

26 Ainda em relação ao licenciamento socioambiental 60% dos fiscais e 62% dos gestores concordam que as obras públicas, por serem concebidas e contratadas pelo próprio estado, deveriam ter um processo de licenciamento socioambiental simplificado.

92 No questionário dos fiscais essa frase ficou: “O licenciamento socioambiental, apesar de moroso, tem levado a uma melhoria na concepção dos projetos de obras públicas.”, enquanto para os gestores a frase ficou idêntica retirando apenas a expressão apesar de moroso.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Concordototalmente


O licenciamento socioambiental tem levado a uma melhoria na concepção dos projetos de obras públicas.

Fiscais Gestores

88

27 Por sua vez, 68% dos fiscais e 66% dos gestores acreditam que as questões socioambientais não são adequadamente tratadas nas fases de planejamento e projeto, o que leva a dificuldades no momento de implantação do empreendimento.

28 Por fim em relação a questão socioambiental 55% dos fiscais concordam com a afirmação: As condicionantes exigidas no licenciamento socioambiental são excessivamente abrangentes e extrapolam o objetivo de controlar, mitigar e compensar os impactos ambientais decorrentes dos empreendimentos.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Concordototalmente


As obras públicas, por serem concebidas e contratadas pelo próprio estado, deveriam ter um processo de licenciamento socioambiental

simplificado.

Fiscais Gestores

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Concordototalmente


As questões socioambientais não são adequadamente tratadas nas fases de planejamento e projeto, o que leva a dificuldades no

momento de implantação do empreendimento.

Fiscais Gestores

89

29 Em relação a atuação dos órgãos de controle 80% dos fiscais e 75% dos gestores comungam com a afirmação de que os órgãos de controle deveriam focalizar os esforços nas fases iniciais de planejamento e elaboração de projetos.

30 Por sua vez 69% dos fiscais e 71% dos gestores acreditam que os órgãos de controle estão mais preocupados em aplicar sanções do que em buscar soluções para os problemas.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

Concordototalmente


Fiscais - As condicionantes exigidas no licenciamento socioambiental são excessivamente abrangentes e extrapolam o objetivo de

controlar, mitigar e compensar os impactos ambientais decorrentes dos empreendimentos.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Concordototalmente


Os órgãos de controle deveriam focalizar os esforços nas fases iniciais de planejamento e elaboração de projetos.

Fiscais Gestores

90

31 Apesar das respostas anteriores em vez 90% dos fiscais e 93% dos gestores acreditam que o diálogo entre os órgãos de controle e gestores é importante para se alcançarem as soluções que melhor atendam o interesse público.

32 De outa banda 58% dos fiscais e 69% dos gestores que a discricionariedade na tomada de decisão sobre as obras tem sofrido interferência excessiva dos órgãos de controle.

0%

10%

20%

30%

40%

Concordototalmente


Os órgãos de controle estão mais preocupados em aplicar sanções do que em buscar soluções para os problemas.

Fiscais Gestores

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

Concordototalmente


O diálogo entre os órgãos de controle e gestores é importante para se alcançarem as soluções que melhor atendam o interesse público.

Fiscais Gestores

91

33 Ainda em relação a temática de controle vale observar que 75% dos fiscais e 81% dos gestores concordam com a expressão: “O receio de punições dos órgãos de controle tem feito com que bons servidores/empregados públicos se afastem de posições sensíveis como o recebimento de projetos, elaboração de orçamentos de referência para licitação e fiscalização de obras.”.

34 Ainda vale observar que apenas 42% dos fiscais e 37% dos gestores concordam com a expressão: “Em minha unidade, existem atrasos recorrentes de pagamentos às construtoras ou nas transferências aos demais entes nacionais, induzindo que estes não cumpram os contratos/convênios firmados.”.

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

45,0%

Concordototalmente


A discricionariedade dos gestores na tomada de decisão sobre as obras tem sofrido interferência excessiva dos órgãos de controle.

Fiscais Gestores

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

Concordototalmente


O receio de punições dos órgãos de controle tem feito com que bonsservidores/empregados públicos se afastem de posições sensíveiscomo o recebimento de projetos, elaboração de orçamentos dereferência para licitação e fiscalização de obras.

Fiscais Gestores

92

35 Em relação a essa questão cabe destacar a divergência entre as respostas das diferentes pastas o que nos leva a entender que seria um problema apenas em algumas, cabendo observar que este seria um problema maior naqueles Ministérios que trabalham majoritariamente com transferências voluntárias.

36 Ainda vale observar que 56% dos fiscais e 45% dos gestores concordam que quando uma empresa abandona uma obra, ela é raramente punida.

0,0%5,0%

10,0%15,0%20,0%25,0%30,0%35,0%40,0%45,0%50,0%

Concordototalmente


Em minha unidade, existem atrasos recorrentes de pagamentos às construtoras ou nas transferências aos demais entes nacionais,

induzindo que estes não cumpram os contratos/convênios firmados.

Fiscais Gestores

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Educação MDR Turismo Geral MInfra

Em minha unidade, existem atrasos recorrentes de pagamentos às construtoras ou nas transferências aos demais entes nacionais,

induzindo que estes não cumpram os contratos/convênios firmados.

93

37 Questionamos ainda se atualmente a maior causa de paralisação de obras seria a ausência de recursos financeiros ou orçamentários, obtendo 50%93 de 45% de concordância com os fiscais e gestores, respectivamente.

38 Também questionamos se, tendo em vista a falta de capacidade de gestão de obras de alguns entes subnacionais, a União ou sua mandatária deveriam assumir maiores responsabilidades no processo, além de ampliar o suporte técnico, obtendo 66% de 57% de concordância com os fiscais e gestores, respectivamente.

93 Aqui também vale observar o peso do MInfra com 62% de concordância contra 44% dos outros ministérios.

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

Concordototalmente


Quando uma empresa abandona uma obra, ela é raramente punida.

Fiscais Gestores

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

Concordototalmente


Atualmente, a maior causa de paralisação de obras é a ausência de recursos financeiros ou orçamentários.

Fiscais Gestores

94

39 Ainda vale observar que 59% dos fiscais concordam com a expressão: “Apesar da legislação e contratos preverem a possibilidade de punição de empresas que abandonam obras públicas, essas empresas quase não são punidas porque a Administração também descumpre sistematicamente os contratos, por exemplo: atrasando os pagamentos, não liberando as frentes de serviço e não obtendo as licenças no prazo”.

40 Por fim, a única pergunta em que não foi utilizada a escala likert, questionamos sobre a importância de uma ação específica para a retomada de obras paralisadas recebendo o indicativo de 72% dos fiscais e 70% da importância da priorização da retomada dessas obras. Enquanto 25% dos fiscais e 30% dos gestores entendem que apesar de necessárias, as ações relacionadas as paradas não devem ser priorizadas neste momento, pois vão retirar recursos de outras obras que estão performando bem.

0,0%5,0%

10,0%15,0%20,0%25,0%30,0%35,0%40,0%45,0%50,0%

Concordototalmente


Tendo em vista a falta de capacidade de gestão de obras de alguns entes subnacionais, a União ou sua mandatária deveriam assumir

maiores responsabilidades no processo, além de ampliar o suporte técnico.

Fiscais Gestores

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

Concordototalmente


Fiscais - Apesar da legislação e contratos preverem a possibilidade de punição de empresas que abandonam obras públicas, essas

empresas quase não são punidas porque a Administração também descumpre sistematicamente os contratos, por exemplo: atrasando

os

95

ANEXO II – ANÁLISE DA SITUAÇÃO FISCAL DOS MUNICÍPIOS X OBRAS PARALISDAS

1 Como indicador da situação fiscal dos municípios utilizou-se o Índice Firjan de Gestão Fiscal – IFGF calculado com base em resultados fiscais oficiais, declarados pelas próprias prefeituras. Essas informações são disponibilizadas anualmente pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN, por meio do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi). 2 O IFGF varia entre 0 e 1, sendo que quanto mais próxima de 1 melhor a gestão fiscal do município. Sendo os valores de referência convencionados para análise:

3 O IFGF é composto por quatro indicadores, que assumem o mesmo peso para o cálculo do índice geral, a saber:

96

4 Abaixo se apresenta a situação da gestão fiscal média dos municípios brasileiros nos últimos 5 anos e 10 anos, valendo observar que quase 85% dos municípios estão em situação crítica ou em dificuldades.

5 Se fizermos uma comparação da situação da gestão fiscal dos últimos 5 anos com a quantidade de obras: paralisadas, em execução concluídas e instauração de TCE; relacionas na base de CAIXA (DG_Gestores), obtemos a seguinte situação.

6 É possível observar que os municípios em pior situação fiscal têm um percentual maior de instrumentos paralisados e com instauração de TCE, e uma quantidade menor de obras concluídas, quando comparados com aqueles em melhor situação fiscal. 7 Como a situação fiscal ruim está relacionada à falta de capacidade técnica do ente federado em gerir adequadamente essas obras executadas por meio de convênio, fizemos o mesmo estudo para as diferentes faixas de população, supondo que as cidades maiores teriam maior capacidade institucional, observa-se comportamento semelhante para os municípios pequenos (até 50 mil habitantes) e médios (até 500 mil habitantes), conforme abaixo:

97

8 Já para os municípios maiores que 500 mil habitantes essa relação entre boa nota no IFGF e um menor percentual de obras paralisadas e ocorrência não foi verificada. Mesmo se desconsiderarmos o resultado dos municípios em situação crítica, pois apenas um município com obras paralisadas se encontrava nessa situação, qual seja: Duque de Caxias/RJ, não há diferença significativa entre os resultados dos municípios em situação boa ou em dificuldade, conforme a seguir.

98

9 Vale observar que o controle da capacidade financeira dos proponentes para celebração de instrumentos de transferência é, em geral, bastante precário, sendo verificada por meio de uma declaração de previsão orçamentária efetuada pelo ente tomador, associada à comprovação por meio de cópia da Lei Orçamentária Anual. 10 Sugere-se que entes federados que tenham obras paralisadas por insuficiência de contrapartida não possam celebrar novos instrumentos de repasse com a União que exijam qualquer valor a título de contrapartida, em obediência aos art. 16 e 45 da LRF. 11 Neste sentido vale lembrar que o Acórdão nº 1.079/2019 – TCU - Plenário fez a seguinte recomendação:

9.1.6.3. promover estudos com vistas a aperfeiçoar a aferição da capacidade financeira do ente tomador de recursos, no momento de assinatura dos instrumentos de repasse de recursos federais;

12 Por fim, tendo em vista a necessidade de se realizar investimentos federais via transferências nesses entes, que os órgãos repassadores façam seleções específicas para os municípios com baixa capacidade de investimento sem a exigência de contrapartida financeira, inclusive, dos reajustes.

ANEXO III – EVOLUÇÃO OBRAS PARALISADAS EM VALORES

1. O presente Anexo traz uma evolução do valor das obras paralisadas apenas nas bases de dados utilizadas no Acórdão nº 1.079/2019 – TCU – Plenário, quais sejam:.

a. Órgãos Públicos – Acompanhamento de Obras – TCU da Caixa Econômica Federal (CEF) – abril/2018; b. Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle do Ministério da Educação (MEC) – abril/2018; c. Fundação Nacional de Saúde (Funasa) – abril/2018; d. Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) – fevereiro/2018; e. Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) – abril/2018;

99

2. Como relatado o SisPAC foi descontinuado em 2019, assim realizou-se o comparativo com as demais bases94. Os resultados encontrados estão resumidos na tabela a seguir:

Tabela 1: Comparativo dos valores das obras paralisadas por base Acórdão nº 1.079/2019 – TCU – Plenário – abril/2018 x dez/2019 exceto SisPAC

Fonte: Elaboração própria com os dados das bases indicadas. 3. Assim em valores nominais observa-se uma redução de pouco mais de R$ 2,6 bilhões do estoque de obras paralisadas nessas bases entre abril/2018 e dez/2019. E posteriormente, se corrigirmos esse valor pelo INCC-M no período, qual seja, 7,26%, tem-se uma redução no valor de R$ 3,85 bilhões, ou seja, 22% em termos reais. 4. Em junho/2020 realizou-se um novo levantamento destas bases chegando à seguinte conclusão:

Tabela 2: Valores Obras paralisadas nas mesmas bases do Acórdão nº 1.079/2019-TCU- Plenário – jun/2019 – exceto SisPAC

Fonte: Elaboração própria com os dados das bases indicadas. 5. Desta forma observa-se que a tendência de queda do estoque de obras paralisadas se manteve nessas bases. Se atualizarmos os valores pelo INCC-M para junho de 2020 é obtido o gráfico a seguir:

94 Frisa-se que pode haver alguma divergência entre os filtros utilizados pela CGU e o TCU nas bases tendo em vista a inexistência de normativos claros indicando o que se entende por paralisação, por exemplo, logo essa comparação tem que ser feita com ressalvas. Ademais, houve alteração na base da CAIXA do SIAPF para o DB-Gestores entre os levantamentos, que também pode trazer alguma perturbação nessa comparação, além da já noticiada descontinuação do SisPAC.

Total de Obras

(ativas) R$Paralisadas %

Total de Obras


CAIXA (fora PAC -ref. 17/12/2019) 12.260.923.021,31 6.561.532.545,92 54% 15.087.800.486,65 7.670.797.046,28 51%

DNIT (SIAC -fora PAC - ref.

17/12/2019)16.825.494.558,15 2.040.022.152,33

12%28.512.435.425,57 3.378.965.640,58

12%

FUNASA (ref, 18/12/2019) 5.502.481.908,51 904.255.473,25 16% 4.847.271.600,67 990.008.890,18 20%

SIMEC-SUP (ref. 17/12/2019) 4.730.641.709,72 1.485.591.769,93 31% 4.729.617.284,14 2.079.234.923,24 44%

SIMEC-TEC (ref. 17/12/2019) 776.523.612,46 148.697.166,49 19% 1.153.566.318,89 288.763.895,04 25%

SIMEC-FNDE ( ref. 17/12/2019) 8.585.111.967,17 2.896.320.790,21 34% 10.412.537.470,92 2.265.070.194,89 22%

Total 48.681.176.777,32 14.036.419.898,13 29% 64.743.228.586,84 16.672.840.590,21 26%

Banco de dados

Levantamento CGU - Dez/2019 Acórdão 1079/2019 - TCU (data-base abril/2018)

Total de

Obras

(ativas)

Paralisadas %Total de Obras


CAIXA (fora PAC -ref. 08/06/2020) 9.841 4.603 47% 11.565.985.018,51 5.464.944.915,52 47%

DNIT (SIAC - fora PAC -ref. 19/06/2020) 733 147 20% 15.890.847.174,36 2.264.225.708,78 14%

FUNASA (ref, 18/12/2019) 2.477 302 12% 4.431.342.738,31 836.496.777,59 19%

SIMEC-SUP (ref. 17/12/2019) 572 246 43% 3.219.460.988,91 1.711.798.561,88 53%

SIMEC-TEC (ref. 17/12/2019) 333 78 23% 566.812.708,33 159.693.146,65 28%

SIMEC-FNDE (PAC ref. 17/12/2019) 7.335 3.305 45% 8.277.772.707,99 3.140.129.513,54 38%

Total 21.291 8.681 41% 43.952.221.336 13.577.288.624 31%

Banco de dados

Levantamento CGU - Jun/2020

100

Gráfico 1: Evolução do valor do estoque de obras paralisadas

Fonte: Elaboração própria com os dados das bases indicadas na tabela 1.

ANEXO IV - OBRAS INACABADAS FNDE

1. Como relatado a única base de dados que foi contemplada no levantamento do TCU que apresentou um aumento no número de obras “paralisadas” foi a base do SIMEC módulo Obras 2.0 que controla as obras do FNDE, que apresentava 2.303 obras paralisadas em abril/2018 e 3.088 em dezembro/2019. 2. Analisando mais detalhadamente os dados há que se observar que de fato o número de instrumentos de repasse com status de paralisado diminui de 1.077 para 848 no período, redução de 21,3%. Porém o número de obras tidas como inacabadas aumentou de 1.226 para 2.240, um aumento de 82,7% entre abril/2018 e dezembro/2019.

Gráficos 38 – Valor dos instrumentos contratados e concluídos por ano – DB-Gestores.

3. Primeiramente há que se relatar que o status de obra inacabada no SIMEC significaria que o instrumento de transferência foi encerrado (não mais prorrogado e,

101

portanto, tiveram sua vigência expirada) sem que a obra seja integralmente concluída. Assim, em tese, essas obras não seriam mais de responsabilidade da União, que nesses casos deveria seguir com o processo de prestação de contas e eventuais responsabilizações. 4. Porém, a Resolução nº 3, de 23 de fevereiro de 2018, permitiu que os entes federais firmassem novos termos para retomada e conclusão dessas obras. Valendo destacar que o prazo limite para a retomada dessas obras inicialmente definido como 31 de dezembro de 2018, foi prorrogado pela Resolução nº 6, de 25 de setembro de 2019, para 23 de março de 2020. 5. Logo, de fato, o status de inacabada no SIMEC atualmente é praticamente idêntico a situação de paralisada, pois tais obras podem ser retomadas com um novo instrumento. 6. Tendo em vista que os, até agora, tímidos resultados dos esforços para retomada dessas obras, pois até dezembro/2019 apenas 398 obras tinham recebido deferimento do pedido de retomada, explica-se o aumento de obras nessa situação. Valendo observar que pode ainda haver um aumento nesse desempenho visto a proximidade do término do prazo limite de vigência da portaria.

ANEXO V – MINUTA CCO E BREVE FUNDAMENTAÇÃO

1. Convênios administrativos são acordos de vontades firmados por entidades públicas, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum entre os participantes95. Sendo acordo de vontades, não têm caráter contratual, por não envolver interesses antagônicos, mas convergência de interesses recíprocos. Dessa característica surge a possibilidade de denúncia a qualquer tempo, não havendo a necessidade de comprovação de inadimplência de obrigação da outra parte. 2. Conforme disposto no art. 12 do Decreto nº 6.170/2007 os convênios podem ser denunciados a qualquer tempo, ficando os partícipes responsáveis somente pelas obrigações e auferindo as vantagens do tempo em que participaram voluntariamente do acordo, não sendo admissível cláusula obrigatória de permanência ou sancionadora dos denunciantes. 3. Contudo não há como negar que a denúncia da avença antes da conclusão de seu objeto pode trazer prejuízos às partes, mesmo com a devolução integral dos recursos. Nesse sentido há que se observar que a União teve gastos com a análise de planos de trabalhos, projetos, dentre outros documentos, assim como o ente federado teve gastos com a elaboração destes documentos. Sendo, responsabilidade da União minimizar esses prejuízos. 4. Além desta responsabilidade, encontram-se presentes também os deveres colaterais que as partes assumem quando firmam um acordo de vontade. Dentre estes deveres pode-se citar o da boa-fé e o princípio da confiança, que se traduzem no comportamento das partes com lealdade e lisura no decorrer do cumprimento do acordo avençado. Trata-se de boa-fé objetiva o dever de atuar na condução do convênio de forma objetiva, previsível e adequada.

95 Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. Ed. 35, Malheiros, 2009, fl. 411.

102

5. Porém, também não se pode permitir a manutenção de convênios por prazos intermináveis, com recursos parados em contas a longa data e com resultados distantes do melhor interesse público. Observa-se, inclusive, que a manutenção de instrumentos abertos a longa data sem andamento pode vir a ser entendida como inobservância do dever de prestar contas dos recursos até então empregados. 6. Para tentar resolver essas avenças propõe-se a possibilidade de uma última prorrogação, via celebração de Compromisso de Conclusão de Obras – CCO, inspirado no art. 10 do Decreto nº 9.830/2019 e na proposta de alteração do Decreto nº 6.170/2007, que estava em consulta pública, para regularizar a situação dessas obras firmadas a longa data e com baixo desempenho. 7. Frisa-se que com a alteração da Lei de Introdução ao Código Civil, e a edição do citado Decreto nº 9.830/2019, deva ser analisado o impacto das decisões administrativas e na esfera controladora, optando-se por aquela menos gravosa. Para tanto o decreto possibilitou a celebração de acordos (termos de compromisso) para eliminar irregularidades e conferir segurança jurídica a situações contenciosas:

Art. 10. Na hipótese de a autoridade entender conveniente para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situações contenciosas na aplicação do direito público, poderá celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável e as seguintes condições: I - após oitiva do órgão jurídico; II - após realização de consulta pública, caso seja cabível; e III - presença de razões de relevante interesse geral. § 1º A decisão de celebrar o compromisso a que se refere o caput será motivada na forma do disposto no art. 2º. § 2º O compromisso: I - buscará solução proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais; II - não poderá conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecido por orientação geral; e III - preverá: a) as obrigações das partes; b) o prazo e o modo para seu cumprimento; c) a forma de fiscalização quanto a sua observância; d) os fundamentos de fato e de direito; e) a sua eficácia de título executivo extrajudicial; e f) as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.

8. Assim propõe-se a possibilidade de celebração de CCO como última chance de conclusão de instrumentos de repasse que foram celebrados a longa data e que tem performado muito aquém do acordado.

103

MINUTA - CCO

Compromisso de Conclusão de Obra - CCO nº XXXXXX/202X, celebrado entre a União e o Município XXXXXX, em razão do Instrumento de Transferência XXXXX.

A União, por intermédio do Ministério XXXXXXXXXX, representado pelo Ministro de Estado XXXXXX, (nome do ministro e qualificação), por meio da Secretaria XXXXXX, órgão da Administração Federal Direta (ato constitutivo, exemplo Decreto nº XXXXX , sediada na Esplanada dos Ministérios – Edifício Sede do Ministério XXXXXX – Brasília - DF, inscrita no CNPJ/MF sob o nº XX.XXX.XXX/XXXX-XX, doravante denominada COMPROMITENTE, neste ato representada pelo Secretário (nome do secretário e qualificação) e o Município XXXXXXXX, CNPJ nº XX.XXX.XXX/XXXX-XX, doravante denominado COMPROMISSÁRIO, neste ato representada pelo .... (nome e qualificação do representante do ente federado), resolvem celebrar o presente Compromisso de Conclusão de Obra - CCO nº XXXXXX/202X, mediante as seguintes cláusulas e condições:

CLÁUSULA PRIMEIRA - DO OBJETO

1.1 - O presente Compromisso de Conclusão de Obra - CCO tem por objeto o encerramento do instrumento de transferência voluntária (convênio, TC, CR....) nº XXXX/XXXX que tinha a finalidade da execução das obras.... (objeto do instrumento de transferência).

1.2 – Conforme laudo técnico de engenharia em anexo, (texto exemplificativo: a obra se encontra com 50% de execução física, havendo sido concluídas as etapas de fundações, estruturas de concreto e alvenaria, as obras de cobertura e instalações prediais se encontram parcialmente executadas. Ainda conforme o citado laudo técnico serão necessários R$ XXXXXXX, para a conclusão do empreendimento com funcionalidade, já retirando do projeto inicialmente aprovado no convênio os itens XXXXXX.)

1.3 Integram este instrumento, independentemente de transcrição, o Plano de Trabalho, o Termo de Referência, bem como toda documentação relacionada ao instrumento de transferência referenciado no item 1.1.

1.4 – Os projetos e demais documentos repactuados se encontram no anexo XXX deste CCO.

CLÁUSULA SEGUNDA DOS PRAZOS

2.1 – O Compromissário concluirá a obra até a data XX/XX/20XX (OBSERVAR O LIMTE DE 18 MESES), conforme cronograma em anexo.

2.2 – Durante a vigência desse CCO os prazos do instrumento de transferência original ficam suspensos.

104

2.3 – O CCO é improrrogável, caso a obra não seja entregue com fruição ou funcionalidade no prazo estabelecido, o Compromissário deverá devolver integralmente os valores repassados pela União por meio do instrumento original e eventuais recursos adicionais de emendas parlamentares, corrigidos monetariamente, em até 30 dias.

2.4 - Caso o compromissário não devolva os recursos no prazo de 30 dias, o Compromitente ou sua mandatária deverão registrar a rejeição das contas do termo de compromisso original e providenciar a imediata instauração de tomada de contas especial.

CLÁUSULA TERCEIRA DOS RECURSOS PARA CONCLUSÃO DAS OBRAS

3.1 – Poderão ser utilizados os recursos atualmente disponíveis na conta específica do instrumento, conta XXXXX no banco XXXX, complementados por seus recursos próprios do Compromissário e, eventualmente, de recursos recebidos a título de emendas parlamentares.

PARÁGRAFO PRIMEIRO - A movimentação dos referidos recursos será exclusivamente efetuada mediante crédito na conta bancária de titularidade dos fornecedores e prestadores de serviços ou para aplicação no mercado financeiro, vedado sua aplicação em finalidade diversa, ainda que em caráter emergencial.

PARÁGRAFO SEGUNDO - Os recursos só poderão ser utilizados de acordo com a previsão do Plano de Trabalho, enquanto não empregados na sua finalidade, serão aplicados em caderneta de poupança de instituição financeira pública federal, se a previsão de seu uso for igual ou superior a um mês, ou em fundos de aplicação financeira de curto prazo, ou, ainda, em operação no mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública federal, quando sua utilização estiver prevista para prazos menores.

PARÁGRAFO TERCEIRO - Antes da realização de cada pagamento, a Compromissário incluirá no SICONV, no mínimo: I - a destinação do recurso; II - o nome e CNPJ ou CPF do fornecedor, quando for o caso; III - o contrato a que se refere o pagamento realizado; mediante inclusão no Sistema das notas fiscais ou documentos contábeis, conforme, § 3º do art. 52 da Portaria Interministerial nº 424/2016.

PARÁGRAFO QUARTO - É obrigatória a restituição pelo Compromissário de eventual saldo de recursos repassados, a Compromitente, por meio do Tesouro Nacional, na data de sua conclusão ou na extinção.

3.2 - Na hipótese de complementação da contrapartida referida no item anterior deverá ser mantido a título de contrapartida com recursos próprios do ente federado, ao menos, o valor inicialmente pactuado.

CLÁUSULA QUARTA - Outras disposições

4.1 – Os saldos de empenhos, inclusive aqueles inscritos em restos a pagar, eventualmente existentes devem ser cancelados em até 10 dias da celebração deste instrumento, salvo, valores a título de emendas parlamentares.

105

4.2 – É facultado ao Compromitente acompanhar o andamento das obras, devendo o Compromissário apresentar todas as informações conforme previstas no instrumento de transferência original.

4.3 – Concluídas as obras o compromissário receberá as mesmas nos termos do art. 73 da Lei nº 8.666/93.

ANEXO VI – FICHA PARA IDENTIFICAÇÃO DE CAUSAS E AÇÕES NECESSÁRIAS A RETOMADA DE OBRAS PARALISADAS

Número do Instrumento (Identificador) : _______________

Sistema de Origem:_____________ Link externo:_______________________________________

Tipo do Instrumento:

Localização: UF: _______ Município: ____________ Endereço:______________________________

__________________________________________________________________________________

Coordenadas da Obra: Lat: XX,XXXXXX Long: XX,XXXXXX (exemplo coordenadas de Acrelândia : -67,0523165800206, -10,0737938924635)

Nome do tomador dos recursos:________________________________________________________

CNPJ:______________________

Data de Assinatura

Data de início da

Obra

Valor do Investimen

to

Valor do Repasse

Valor da Contrapa

rtida

% De execução

Física

Desembolso/

Medido

Data da última

medição

Existe impedimentos conhecidos a execução imediata dos recursos?

( ) SIM ___________________________________________________________ ( ) NÃO

1 Contrato 6 Transferência Fundo a Fundo

2 Convênio 7 Termo de parceria;

3 Contrato de Repasse 8 Termo de Fomento

4 Termo de Compromisso 9 Outros (termo colaboração, fomento, etc.)

5 TED

106

Data de Paralização: ____/_____/_____ Houve Ordem de paralização formal: ( ) SIM ( ) NÃO

Motivo (se houver mais de um motivo marque os quadros correspondentes):

1 - Abandono injustificado da obra pela empresa;

2 - Abandono da obra pela empresa por atraso dos pagamentos;

3 - Abandono pela empresa por outro motivo justificado;

4 - Atraso nos repasses federais;

5 - Insuficiência de Contrapartida (orçamento);

6 - Insuficiência de empenho (orçamento federal);

7 - Insuficiência de recursos financeiros federais;

8 - Insuficiência de recursos financeiros do Ente subnacional;

9 - Necessidade de alteração/adequação do projeto;

10 - Ordem judicial;

11 - Questionamentos de Órgãos de Controle;

12 - Não há mais interesse pela obra;

13 - Titularidade do Terreno;

14 - Ambiental;

15 -Desapropriação;

16 – Falta de outras licenças( alvará de construção, Impacto de vizinhança, Corpo de Bombeiros, dentre outros)

17 - Outros (especificar: _______________________________________________

Qual o valor necessário para a conclusão da obra? (repasse + contrapartida):_________________

Alguma etapa já executada possui funcionalidade? ( ) SIM ( ) NÃO

Existe ação para conservação da obra (segurança, manutenção do canteiro)? ( ) SIM ( ) NÃO

Se sim, informar o custo mensal com a conservação e vigilância? ______________

Existe atualmente algum fator impeditivo a retomada da obra que não a escassez de recursos? ________________________________________________________________________

O Contrato com a Construtora ainda continua vigente? ( ) SIM ( ) NÃO

O Contrato com a Construtora foi rescindido? ( ) SIM ( ) NÃO

Será necessária nova licitação para contratação do remanescente? ( ) SIM ( ) NÃO

Caso seja necessária nova licitação em qual fase se encontra o processo?

107

ANEXO VII – TABELAS EM EXCEL

Planilha 01 - Lista de Obras Paralisadas em Dez/2019

Planilha 02– Instrumentos de Transferência celebrados anteriormente a 01/01/2017 e não iniciados

Planilha 03 – Instrumentos de Transferência paralisados em estágio inicial e celebrados anteriormente a 01/01/2017

Planilha 04 – Instrumentos de Transferência com obras paralisadas a mais de 5 anos

Planilha 05 – Instrumentos de Transferência com obras paralisadas entre 3 e 5 anos

Planilha 06 - Tempo Médio de elaboração de projetos DNIT

Planilha 07 – Respostas ao Survey – Fiscais

Planilha 08 – Respostas ao Survey – Gestores

Planilha 09 - Lista de obras Saúde Indígena e PBA

1 - Elaboração do projeto básico

2 - Projeto aprovado e montando o Edital

3 - Edital publicado

4 -Adjudicada

Documents

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO