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ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE SÃO PAULO
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Relatório Final Imersão Sul - Sul
Integração Intermetropolitana
A experiência da Região Metropolitana de Buenos Aires
Alexandre Guimarães
Esper Chacur Isabella
Verotti Lucas Cepeda
Luísa Moura Marcelo
Bueno
Tatiana Graziano
Thiago Andrade
SÃO PAULO
2018.1
2
Sumário
1. Introdução........................................................................................................................... 7
1.1. Apresentação do tema .................................................................................................... 7
1.2. Metodologia.................................................................................................................. 9
1.3. Relações federativas..................................................................................................... 10
1.3.1. Federalismo no Brasil: estrutura e competências........................................................ 10
1.3.2. Federalismo na Argentina: estruturas, competências e diferenças com relação ao Brasil . 11
1.4. Cooperação metropolitana ............................................................................................ 12
1.4.1. Região Metropolitana de São Paulo (RMSP)............................................................. 12
1.4.2. Região Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) ....................................................... 13 2. O debate dentre os diferentes atores governamentais e a sociedade civil na Argentina ................ 14
3. Diagnóstico dos desafios metropolitanos............................................................................... 17
3.1. Desenvolvimento urbano .............................................................................................. 17
3.2. Recursos naturais......................................................................................................... 19
3.2.1. Resíduos sólidos.................................................................................................... 19
3.2.2. Água, saneamento e meio ambiente ......................................................................... 19
3.2.3. Bacia hidrográfica do Riachuelo versus Rio Tietê...................................................... 20
3.3. Transporte .................................................................................................................. 21
3.4. Saúde ......................................................................................................................... 22
3.5. Acesso à informação .................................................................................................... 23
4. Reflexões.......................................................................................................................... 23
4.1. Atores e suas diferentes - e divergentes - propostas para cooperação metropolitana.............. 23
4.2. Intercâmbio de experiências entre a Argentina e o Brasil .................................................. 24
5. Considerações finais........................................................................................................... 26
6. Anexos ............................................................................................................................. 27
7. Referências bibliográficas ................................................................................................... 30
3
COOPERACIÓN INTERMETROPOLITANA
LA EXPERIENCIA DE LA REGIÓN METROPOLITANA DE BUENOS AIRES
CGAP - FGV/EAESP
Resumen Ejecutivo
El presente trabajo se refiere al análisis de la integración metropolitana de la Región
Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), a partir de la experiencia de campo obtenida
durante la inmersión de 3 semanas en la región. El tema abarca los temas de
la interjurisdicionalidad y de la complejidad en la coordinación de políticas y acciones
que contribuyan a la cooperación de diferentes actores en la metrópoli. En este sentido, se
analiza, por medio de un intercambio de experiencias, la Región Metropolitana de São Paulo
(RMSP) para que sea posible entender lo que Brasil puede enseñar y aprender con Argentina,
siendo lo contrario también verdadero.
Palabras clave: metrópoli; gobernabilidad; interjurisdicionalidade; servicios y ciudad.
En general, este estudio se basó en entrevistas realizadas con diversos actores
involucrados en la temática metropolitana en la RMBA, como la Unidad de Coordinación del
Consejo de Planificación Estratégica (UCPE) de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
(CABA); el Ministro de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, Joaquim de La Torre; la
Coordinadora del Programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI) del
gobierno nacional, Soledad Iglesias; el ex alcalde de Buenos Aires y ex Secretario Adjunto de
la COCAMBA, Facundo Suarez Lastra; el Director de Ciudades del Centro de
Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), el 6º think
tank más relevante de América Latina, según la Universidad de Pensilvania1, Gabriel
Lanfranchi, el Presidente de la Fundación Metropolitana, Pedro del Piero, otras
organizaciones de la sociedad civil y autoridades temáticas específicas de la región (como
empresas públicas de agua y residuos sólidos). Además, datos secundarios derivados de
artículos académicos, libros y noticias y videos también formaron la bibliografía básica para la
ejecución de este trabajo.
La metrópoli se enmarca como una temática relativamente reciente de estudio
que comenzó a ser pensada a partir de la década de 1950. La metrópoli se constituye
por una ciudad con gran desarrollo urbano que tiene a su alrededor una red compuesta por
ciudades dependientes de esta principal y, como unidas de forma relevante unas a otras, se
convierte en una región metropolitana. En vista de ello, se entiende que el tema metropolitano
es reciente
en la agenda global por el crecimiento de las regiones y, cada vez más, está activo en las
1 2017 Global Go To Think Tank Index, disponible en:
https://repository.upenn.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1012&context=think_tanks.
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pautas de los gobernantes en términos de institucionalización del tema y creación de
una gobernanza eficiente. Entre los principales subtópicos de una metrópoli están los desafíos
en crear una gestión integrada de transporte, salud, residuos sólidos, recursos naturales y
desarrollo urbano. Durante el trabajo de campo en la RMBA, fue posible abordar todos los
temas comentados, mapeando a sus actores, desafíos, características y competencias para, por
fin, promover el análisis principal del trabajo. Además, cabe resaltar que la cooperación
metropolitana es un tema nuevo, también, en el contexto argentino y, por eso, cada vez más se
están creando observatorios metropolitanos para producir datos y estudios, además de
organizar las informaciones ya existentes.
La RMBA sufre con la falta de integración y ausencia de autoridades metropolitanas. A
pesar de que las encuestas de campo indican que el tema se encuentra en la agenda de
muchos de los actores entrevistados, con destaque para el gobierno nacional, donde hubo
esfuerzos en el sentido de la integración metropolitana, aunque ésta no sea prioritaria, a través
de la creación de un órgano de la articulación específica que tiene como objetivo la entrega de
una propuesta definitiva sobre el tema (la COCAMBA), es notable que este no es un
consenso entre todos los actores, a ejemplo de la resistencia provincial en lidiar con la pauta.
La articulación de varios actores hace que el progreso sea más lento, pero la creación de este
Consejo de Políticas Metropolitanas es el primer paso para que se cree un ente que sea capaz
de proponer políticas efectivas y eficientes.
La RMBA está compuesta por 40 municipios que van más allá de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (CABA), factor importante a ser puntuado, ya que no existen
líneas claras y objetivas de distinción entre los conceptos del Área Metropolitana de Buenos
Aires (AMBA) y de la RMBA. En este trabajo, el concepto AMBA será abordado como
representativo de la CABA sumada a otros 13 municipios de su conurbano inmediato. En la
RMBA, como en cualquier otra metrópoli, existen múltiples desafíos en la relación
intermunicipal, como la dificultad en la cooperación interjurisdiccional y metropolitana - para
entenderlos mejor, el presente trabajo traerá una perspectiva federativa y legislativa,
alineados a los desafíos de aprendizaje del tema.
Las relaciones federativas se muestran la clave para el análisis de este estudio,
principalmente en lo que se refiere a la comparación entre los casos brasileño y argentino. Esto
ocurre porque la función presupuestaria, los niveles de gobierno, las competencias y la
planificación son pre-requisitos para la existencia de una relación metropolitana efectiva
- principalmente, por cuenta del presupuesto y de las transferencias de recursos. Además, en el
caso brasileño, se pudo observar que la Ley de Consorcios Públicos funciona como incentivo
para que los municipios se asocien en temas intermunicipales como, por ejemplo, la temática
residuos sólidos.
En el caso argentino, el asociativismo es visto con buenos ojos principalmente entre los
municipios. Entre los consorcios formales firmados entre municipios de la RMBA, se
destaca el consorcio de la Región Norte II, pero, según autoridades municipales, el "grueso" del
asociativismo intermunicipal se da de manera informal, tratándose de un trabajo de
5
cooperación en la diversidad, principalmente debido a la inexistencia de fronteras físicas en el
conurbano, lo que lleva al intercambio de servicios, como estructura de transporte público y
carreteras, por ejemplo. La prestación de servicios regionales básicos, como la distribución de
agua y tratamiento de residuos sólidos, también es gestionada de manera conjunta por
empresas nacionales con actuación en áreas bastante específicas. Tales empresas se
mostraron eficientes en sus propuestas, pero poco innovadoras y transparentes, tópicos que
interfieren en la generación de valor público. Las autoridades metropolitanas analizadas en
este sentido fueron: la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado
(CEAMSE), responsable por el tratamiento de residuos sólidos; la AYSA (Agua
y Saneamientos Argentinos S.A.), responsable por la distribución de agua en la AMBA y; la
Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR), autoridad de los tres entes federativos
(Gobierno Nacional, Provincia de Buenos Aires y CABA) creada a partir de un decreto de la
Suprema Corte Argentina, que tiene como objetivo la limpieza de la cuenca hidrográfica del
Río Riachuelo, que se extiende por 14 municipios de la RMBA. Además de estas, vale
resaltar la existencia normatizada de la Agencia Metropolitana de Transportes, cuya
actuación se mostró prácticamente inexistente hasta hoy, aunque existan proyectos para
su desarrollo y real utilización (principalmente en el Plan Estratégico Buenos Aires 2035 - PEP
BA 2035).
Otras dos pautas que, a pesar de no estar directamente ligadas a la actuación de los
actores entrevistados, fueron de suma importancia y agregadas al estudio, fueron las
temáticas de salud pública y del acceso a la información pública. Durante la ejecución de la
agenda, el tema de la salud se mostró muy presente, principalmente en la opinión de
los gestores públicos estatales. La existencia de propuestas para la creación de una red integrada
de salud metropolitana semejante al modelo del SUS brasileño, encendió el debate acerca de la
utilización de los servicios de salud que, en el caso de la AMBA, se concentran
fuertemente en la Ciudad Autónoma. La educación pública en la CABA, así como en el caso
de la salud, son utilizadas en gran medida por la población del conurbano, resultando en un
gasto de cerca del 30% del presupuesto de Ciudad para con la prestación de servicios a la
población de fuera de sus dominios. Este dato se remonta, principalmente, al hecho de que los
municipios de la AMBA son sumamente utilizados sólo como dormitorios, siendo la CABA el
destino donde la población trabaja y consume. Además, la baja distribución de recursos
provinciales para los municipios del conurbano, provenientes de su bajo índice de
representación en el legislativo provincial, obliga a los habitantes del mismo a buscar
servicios en la capital.
En cuanto al acceso a la información, fue notado, durante el período de investigación
secundaria, cierta dificultad existente en obtener datos públicos, principalmente referentes a las
empresas públicas arriba enumeradas. Al profundizarnos en la temática, siempre trazando
paralelos con el contexto brasileño, fue posible notar el relativo "atraso" argentino en lo que se
refiere a la democratización de informaciones públicas. Una ley nacional de acceso a la
información fue promulgada sólo en 2016 y aún pasa por una fase de adaptación.
Actualmente, el ciudadano puede exigir informaciones de las instituciones públicas, que
poseen un período de hasta 30 días para el envío de las mismas.
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De manera general, la estructura del estudio, primero, compara los arreglos
federativos brasileño y argentino, seguidos de una visión focalizada en las áreas
metropolitanas de São Paulo y Buenos Aires, respectivamente. A continuación, se aborda el
debate entre los diferentes actores gubernamentales y de la sociedad civil en cuanto a
la cuestión metropolitana, englobando sus principales conflictos y desafíos. En este tema,
las esferas de gobierno, empresas y el tercer sector se entrelazan en la búsqueda de
objetivos propios y comunes, pero siempre ligados al momento ya los lazos políticos
existentes. A continuación, de manera temática, se abordan las percepciones del grupo sobre
los principales temas metropolitanos argentinos, siendo ellos: desarrollo urbano, recursos
naturales, transporte, salud y acceso a la información. Siempre buscando contrapuntos que
equilibren el análisis, se aborda la cuestión del suelo y sus consecuencias; un comparativo
entre el Río Riachuelo y el Río Tietê; la existencia de una cooperación para el transporte en
la RMBA, pero no de una gobernanza; la fragmentación del sistema de salud argentino; por
último, la cuestión de la transparencia pública. Al final, se presentan las propuestas de
los diferentes actores para tales problemáticas y el intercambio de experiencias - que
intercambios relevantes en este sentido pueden existir entre Brasil y Argentina? - a pesar de sus
diferencias fundamentales, como tamaño del territorio, origen cultural y modelo de federalismo.
Actualmente existen 64 regiones metropolitanas en América Latina con más de
1 millón de habitantes, de las cuales 21 están ubicadas en Brasil. A partir de datos que retratan
el crecimiento exponencial de la población urbana alrededor del globo, es posible prever que,
al final del siglo XXI, cerca del 85% de la población mundial estará viviendo de manera
concentrada en las ciudades. La hinchazón urbana hace que temas como el agua, el transporte
y la basura ya no puedan ser pensados de otra forma que no la metropolitana. Sin embargo,
aunque los gobiernos posean el poder para gestionar su territorio, ellos no poseen la
experiencia para ello, ya que, aún hoy, son pocos los organismos enfocados en estudios
metropolitanos y en "pensar la metrópoli". Este trabajo representa un intento de desmitificar,
aunque de manera superficial, el contexto de la integración intermunicipal metropolitana de dos
actores de peso en América Latina y en el mundo.
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1. Introdução
1.1. Apresentação do tema
A Argentina se constitui em um Estado federativo dividido em 23 províncias e uma
cidade autônoma, a Cidade Autônoma de Buenos Aires (CABA), que corresponde à capital
federal e foi instituída em 1994, apresentando características similares às de uma província,
com sua própria constituição e autonomia perante o governo federal. É importante ressaltar que
a cidade de Buenos Aires sempre se apresentou como um território diferenciado do resto da
nação, sendo anteriormente a 1994 considerada território federal. O atual status
‘provincial’ da CABA representa um elemento de complexidade para o conurbado urbano
que compõe a Região Metropolitana de Buenos Aires, já que as cidades de seu conurbano são
pertencentes a uma província distinta, a Província de Buenos Aires, o que dificulta ainda mais
a integração para o desenvolvimento. Em relação ao conurbado urbano de Buenos Aires, há uma diferenciação entre
os conceitos de Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) e Região Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), sendo a primeira formada pela cidade autônoma de Buenos Aires e mais 24 municípios, em sua maioria presentes na primeira zona urbana (cordón), que abrange as cidades mais próximas à CABA. A RMBA, no entanto, é formada pelos 40 municípios presentes nas três zonas urbanas, para além da CABA. O conceito da RMBA, mais amplo, portanto, abrange todas as cidades próximas que tem relação de dependência com a metrópole de Buenos Aires. Para fins metodológicos, serão utilizadas as denominações acima apresentadas ao fazer-se referência a estes diferentes conceitos. Tais diferenciações são necessárias, pois durante a pesquisa notamos que as instituições governamentais e de pesquisa utilizam os conceitos de forma não homogênea ou alinhada para se referir a deste conurbado urbano.
No mapa abaixo, é possível verificar a diferenciação entre os três cordones, estando em azul mais claro, as cidades mais próximas à CABA; em tons de azul no geral (claro e escuro) os municípios que compõem a AMBA e; somando-se a área em tons de azul com a área cor de rosa, teremos a formação da RMBA, com seus 40 municípios e a CABA (representada na cor amarela).
8
2
A Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), região que engloba a Cidade
Autônoma de Buenos Aires e outros 24 partidos (denominação dos municípios na província de
Buenos Aires), possui cerca 12.925 milhões de habitantes segundo o último censo
demográfico (2010). O processo de urbanização e crescimento da cidade pode ser mais
facilmente analisado ao dividi-lo em duas etapas. A primeira etapa ocorre na segunda metade
do século XIX até 1947, a segunda etapa cobre o período de 1947 até a atualidade.
A primeira etapa é marcada por grandes ondas migratórias vindas da Europa (italianos
e espanhóis, principalmente), onde a cidade cresce exponencialmente. Buenos Aires se torna a
primeira cidade latino-americana a atingir 1 milhão de habitantes e, em 1947, possui 2,8
milhões. Em contrapartida, os municípios vizinhos da capital federal, que futuramente fariam
parte da composição da área metropolitana de Buenos Aires, não obtiveram o mesmo
crescimento. Durante a primeira etapa, a cidade de Buenos Aires cria 60 Km de linhas
de metrô e diversas linhas ferroviárias de trem ligando o interior à capital e ao porto, de onde
saíam os produtos agropecuários a serem exportados para a Europa.
A segunda etapa, diferentemente, é marcada pelo crescimento populacional dos
demais partidos - ou seja, municípios - da área metropolitana, com virtualmente nenhum
crescimento populacional na região que hoje forma os limites da CABA. Desta forma,
a segunda etapa marca efetivamente a criação do conurbado que hoje é conhecida como a Área
Metropolitana de Buenos Aires (AMBA).
Como dito, o crescimento acentuado da CABA é interrompido a partir da década de
50, tendo como alguns dos principais motivos a alta densidade populacional, os altos custos de
moradia na cidade e a crescente escassez de solo urbano acessível no território do
município.
2 Fonte: Gran Buenos Aires. Disponível em: <https://1.bp.blogspot.com/-
e7iSVs_fKQE/WOFAtAH4vBI/AAAAAAABA7c/KfQa96gDJl0G9-5ZuWwgmm-
GLEgUUuv3wCLcB/s1600/Gran_Buenos_Aires.png> Acesso em 13/02/2018.
9
Historicamente, os assentamentos habitacionais nos municípios próximos à CABA se
formaram ao longo da malha ferroviária, devido ao fato de o trem ter sido o principal meio de
transporte entre CABA e AMBA durante muitas décadas no século XX, o que
foi gradualmente alterado com a crescente utilização do transporte motorizado individual
nas últimas décadas. Uma vez que a região da CABA é o polo econômico, político e cultural da
Argentina, os municípios vizinhos apresentaram tal crescimento populacional em grande
parte para ter acesso às oportunidades que ela oferece.
Todavia, o crescimento populacional exponencial na AMBA não foi acompanhado
por um planejamento urbano e políticas públicas adequadas para atender às emergentes
demandas sociais nas áreas de saúde, transporte público, habitação, saneamento básico, etc. Os
problemas de planejamento e de gestão urbana que se intensificaram na segunda metade do
século XX se agravaram com as reformas de descentralização de 1994, uma vez que
houve uma fragmentação de responsabilidades entre as três esferas de poder, ampliando as
responsabilidades dos governos locais sem garantir o correspondente aumento de recursos
financeiros, assim como a criação da CABA, o que dificultou a integração e cooperação
intermunicipal para desenvolver políticas públicas interjurisdicionais na AMBA.
Não obstante, as instâncias de governos que atuam na AMBA - Governo Federal,
Província de Buenos Aires, CABA e municípios - desenvolveram diversas respostas para
tentar lidar com os problemas metropolitanos (como a gestão e tratamento de resíduos
sólidos, preservação ambiental e transporte), ainda que os desafios continuem significativos e
desafiadores, como será abordado em seguida.
Com relação à gestão dos resíduos sólidos, por exemplo, a Província de Buenos Aires e
a Cidade Autônoma possuem uma empresa que realiza o tratamento e aterro dos mesmos, a
CEAMSE. A empresa sofre críticas quanto ao baixo nível de inovação tecnológica utilizado
(tendo em vista a alta capacidade para reciclagem atual) para despejo dos resíduos, porém é um
produto que possui atuação efetiva sobre a problemática de gestão dos recursos sólidos.
Também se destaca a criação da ACUMAR, autoridade criada para a revitalização da bacia
hidrográfica do rio Matanza - Riachuelo a partir de uma ação conjunta da CABA, governo
nacional e Província de Buenos Aires.
1.2. Metodologia
O presente trabalho descreve e analisa as questões de integração metropolitana
da Região Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) e as analisa utilizando como base pesquisa
de campo presencial e dados secundários3. Além disso, o trabalho busca fazer um paralelo entre
a RMBA e a Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) em termos de
institucionalidade e cooperação metropolitana, mencionando algumas áreas de serviço. Desta
forma, a pesquisa foi dividida em três fases principais, que representam, a grosso modo, as três
semanas de pesquisa aplicada:
A primeira fase da pesquisa consistiu em mapear os principais atores envolvidos no
tema de integração metropolitana da RMBA, procurando entender suas características gerais e
competências. Neste momento, foram mapeados os organismos de estudos e tomada de
decisão no tema abordado (autarquias, empresas públicas, organismos do terceiro setor
e órgãos executivos).
A segunda fase da pesquisa consiste na identificação dos principais desafios presentes
no tema de integração metropolitana, assim como suas eventuais janelas de oportunidade. Na
3 Verificar, no anexo, a agenda completa de reuniões que abrange datas, atividades e pessoas entrevistadas.
10
terceira fase da pesquisa, após identificados os principais atores e desafios envolvidos
na temática da cooperação metropolitana, foi realizada a reflexão diante de todo o
conteúdo levantado e a realização de um comparativo com o caso brasileiro, visando
uma possível troca de boas práticas.
1.3. Relações federativas
1.3.1. Federalismo no Brasil: estrutura e competências
O Brasil, conforme disposto no artigo primeiro da Constituição de 1988, se constitui em
um Estado federativo composto pela “União indissolúvel de 26 estados-membros, um
Distrito Federal e 5570 municípios”. São considerados entes federativos a União, os estados e
os municípios, além do distrito federal. Além da carta magna que rege a federação,
cada estado e município é regido por sua própria Lei Orgânica. Vale ainda ressaltar que as
normas estaduais não podem se sobrepor às federais, enquanto as municipais se
encontram subordinadas a ambos os entes acima citados.
Nota-se na história do federalismo brasileiro momentos de centralização e
descentralização da organização do país, ora com mais poder na União e em outros
momentos com maior presença de estados e municípios nas dinâmicas políticas. A partir da
Constituição Federal de 1988, há uma maior descentralização do poder no país, com o
reconhecimento concreto de estados e municípios como entes federativos que apresentam
direitos e deveres perante a nação e os cidadãos.
A descentralização da Constituição de 1988 se deu em grande parte à aversão
ao caráter centralizador que vigorou no país durante o regime militar (1964-1985) - daí
o reconhecimento dos municípios como entes da federação. Entretanto, tal descentralização não
levou em conta as disparidades regionais e financeiras existentes na nação, muitas vezes
prejudicando os níveis governamentais que estavam mais próximos à população e dando
competências que estes tinham dificuldade para atingir por motivos políticos e financeiros.
Com o reconhecimento desses entes como parte do arranjo federativo nacional,
refletidos em uma maior descentralização, mas com a emergência da coordenação federativa a
partir da década de 2000 (que supôs maior concentração de função coordenadora na União),
ocorreu uma divisão mais clara de competências, com cada um apresentando deveres
específicos na prestação de serviços. Ao mesmo tempo em que se buscava ressaltar a
autonomia local, também houve a incitação do “federalismo cooperativo” e da cooperação e
coordenação entre diferentes níveis de governo, notada em áreas como a educação, conforme
delimitado pelo artigo 23.
No Brasil, o pacto federativo estabelece repasses financeiros claros entre os entes da
federação, que além de possuírem arrecadação própria também podem usufruir de repasses
entre os níveis de governo denotando, portanto, um regime rígido de distribuição de recursos.
Tais repasses, no entanto, já possuem destinos pré-definidos e normatizados pela União
(reflexo da coordenação federativa acima citada), sobrando menor espaço para
discricionariedade. Há, além das transferências obrigatórias, a possibilidade da celebração de
acordos discricionários entre os diferentes níveis de governo.
No Brasil, há uma regulamentação federal para a criação de consórcios públicos entre
governos. Por meio da Lei n° 11.107/2005, a União dispõe sobre as regras e necessidades
para que se firmem consórcios entre os entes governamentais no país. Outro resultado dessa
coordenação mais concentrada no governo federal foi a elaboração de leis nacionais visando
11
a orientação de políticas públicas locais, a exemplo do Estatuto da Metrópole. Tal diferencial
será relevante ao se analisar as especificidades do caso argentino.
1.3.2. Federalismo na Argentina: estruturas, competências e diferenças com relação ao
Brasil
Como anteriormente citado na introdução, a Argentina se constitui em um Estado
federativo, divido em 23 províncias e uma cidade autônoma. O Estado central apresenta uma
Constituição, sendo esta a carta suprema da nação, enquanto as províncias apresentam grande
autonomia e podem redigir suas próprias constituições locais desde que essas não
contradigam as normas federais. Há ainda os governos sub provinciais, sendo esses
representados por uma série de entes, como municípios, comunas, juntas rurais, comissões de
fomento, delegação municipais e juntas de governo, cuja definição é atribuição provincial.
Em caráter especial, há a Cidade Autônoma de Buenos Aires, apresentando
características similares à de uma província, com sua própria constituição local e
considerável autonomia perante o governo federal. Essa peculiaridade representa uma grande
diferenciação entre a cidade de Buenos Aires e os demais municípios do país.
Durante a reforma constitucional de 1994, foi instituída uma grande descentralização da
gestão de políticas públicas, iniciada desde os anos 70, durante a ditadura militar, quando a
responsabilidade pela educação primária foi transferida aos municípios, assim como os
hospitais, a qual não foi acompanhada por uma redistribuição dos recursos financeiros, gerando
assim distorções que são notadas até os dias atuais. Tal reforma, apesar de decisiva para o
arranjo atual, peca pela falta de clareza com relação às competências e atribuições
compartilhadas entre os níveis de governo. As municipalidades possuem sua própria
autonomia e garantia de Carta Orgânica - ainda que apenas 15% dos 1200 municípios argentinos
de fato tenham suas Cartas redigidas - o que não se reflete em autonomia financeira. Vários
entrevistados indicaram que, nos últimos anos, houve uma significativa concentração de
recursos na União, em contraponto às províncias e municípios que acabam prejudicados
financeiramente nesse arranjo federativo. Isso fica claro ao se analisar a origem dos recursos
municipais, sendo 46%4 formados por taxas municipais, outros 46% formados por
transferências vindas da província e apenas 8% derivados de transferências nacionais.
Na Argentina, há uma flexibilidade nos repasses realizados entre União, províncias e
municípios. As transferências são feitas seguindo as normas de níveis governamentais, sendo
que a União repassa para as províncias, que subsequentemente faz a passagem das
verbas para os municípios. É papel da província, então, normatizar a forma como se dão os
repasses municipais e, a partir desta determinação, tais transferências podem respeitar
vieses como coeficientes e porcentagens específicas. Na Província de Buenos Aires, isso é feito por meio do Coeficiente Único de
Distribuição (CUD), uma fórmula que permite à província privilegiar áreas de políticas públicas seu interesse, como saúde. O total a ser repassado corresponde a 16,14% dos recursos totais disponíveis para a província. Dentro disso, há um conjunto de fatores que compõem o total a ser repassado a cada município, como número de habitantes, extensão territorial, capacidade tributária e indicadores de saúde. Nota-se, portanto, a clara intenção dessa localidade de privilegiar o desenvolvimento da saúde em seus municípios, já que
12
4 Dados retirados de apresentação fornecida pela Mg. Ivana Gonzalez, entrevistada cuja temática é o “Estado e a
administração subnacional na Argentina”.
13
municipalidades com os piores indicadores nesta área, tendem a receber uma
quantidade maior de repasses.
Esse sistema apresenta como grande vantagem a possibilidade de a província poder
escolher as áreas que pretende desenvolver e fazê-lo por meio da destinação de recursos
obrigatórios, entretanto peca ao não estabelecer uma quantia fixa a ser recebida por cada ente,
mas sim uma variação dentre os 16,14% distribuídos.
Como grande diferença perante o Brasil, pode-se citar o não reconhecimento dos
municípios argentinos como entes federativos e, mais especificamente, o poder provincial em
acatar ou não (como no caso da Província Buenos Aires) a autonomia municipal. Outra
grande diferença está na forma como são feitos os repasses entre os níveis de governo:
enquanto no Brasil há uma rigidez nesse aspecto e predeterminação no uso dos recursos, o que
permite aos municípios brasileiros melhor planejamento orçamentário, a Argentina
apresenta maior flexibilidade nesse aspecto, permitindo à província o direcionamento dos
recursos.
1.4. Cooperação metropolitana
O seguinte tópico visa traçar paralelos entre a Região Metropolitana de São Paulo
(RMSP) e a Região Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) no que tange a dados gerais de
território e população, estruturas e propostas de governança metropolitana. Enquanto a RMSP
já conta com uma normatização mais avançada no sentido de metrópole, uma das principais
propostas para o arranjo da RMBA, feita por meio da COCAMBA, ainda se mostra bastante
incipiente e dependente de decisão presidencial. Ademais, no caso paulista, nota-se a
existência de um consórcio bastante forte e duradouro (Consórcio do ABC) e grande parte do
esforço de integração advinda do governo estadual, enquanto na RMBA a província de isenta
da pauta da integração metropolitana.
Por fim, as regiões desenvolveram diferentes estratégias para lidar com a entrega de
serviços públicos, sendo a RMSP mais voltada para esquemas de concessão de serviços,
enquanto a RMBA possui empresas e agências públicas próprias para sua gestão.
1.4.1. Região Metropolitana de São Paulo (RMSP)
A região metropolitana de São Paulo, criada em 1973, durante o período da ditadura
militar, abriga 39 municípios – incluindo a capital - e se constitui com o maior polo
de riqueza nacional, tendo em vista que seu Produto Interno Bruto (PIB) corresponde a 18,9%
do total brasileiro e mais da metade do PIB paulista (54,48%). Aproximadamente 21,4
milhões de habitantes vivem na região metropolitana, ou seja, metade da população estadual.
Ainda, a metrópole concentra importantes complexos comerciais, financeiros e industriais,
que são responsáveis pelas principais movimentações econômicas do país.
Em 2011, foi sancionada pelo governo estadual a lei complementar LC 1.139,
que reorganiza a região e prevê a criação do Conselho de Desenvolvimento da
Região Metropolitana de São Paulo – CDRMSP, que tem entre seus objetivos a
cooperação articulada e integrada entre os diferentes níveis de governo para garantir um
melhor aproveitamento de recursos públicos, do uso do território, dos recursos naturais,
culturais e redução das desigualdades regionais. Além disso, questões como a recuperação do
Rio Tietê, tratamento de resíduos sólidos, expansão da rede de Metrô e CPTM, passaram a ter
um novo direcionamento e uma maior disponibilidade de recursos.
14
O CDRMSP é composto pelos prefeitos dos 39 municípios da região e representantes
do Governo do Estado e representa a principal entidade deliberativa sobre projetos,
programas, serviços e obras a serem executadas com recursos provenientes do Fundo de
Desenvolvimento, fundo próprio para o desenvolvimento da RMSP, também criado em 2011.
Este, por sua vez, é responsável pelo suporte financeiro ao planejamento e ações da região
metropolitana através do financiamento e investimentos nos projetos e programas definidos. Os
recursos do fundo são provenientes do orçamento do Estado, dos municípios e das
transferências da União, além de doações de pessoas físicas ou de empresas e empréstimos de
organismos internos e externos, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Vale ressaltar que o fundo foi criado com base nas diretrizes do Conselho de
Desenvolvimento mediante um projeto de lei enviado pelo Governo à Assembleia Legislativa
de São Paulo.
Faz parte do novo sistema, ainda, o Conselho Consultivo, instituído em cada sub-
região. O mesmo é composto por membros da sociedade civil, pelos deputados estaduais,
pela Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano e pelo Poder Legislativo dos municípios.
Seu objetivo é a elaboração de propostas, criação de Câmaras Temáticas e encaminhamento de
propostas de iniciativa popular. Por fim, temos a Agência de Desenvolvimento
Metropolitano, uma autarquia vinculada à Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano,
cujo o intuito é a elaboração de projetos de interesse comum e estratégicos para a região.
O fato de ser sancionada uma lei complementar, em 2011, que inove o sistema
de gestão e reorganize a região metropolitana mostra uma preocupação do Estado com
o desenvolvimento da região e institucionaliza o tema da cooperação, fazendo com que esteja
na agenda, mesmo que na prática nem sempre o mesmo ocorra, já que, apesar de o
associativismo intermunicipal mais avançado no caso paulista, somado à normatização
da RMSP, serem diferenciais importantes com relação ao caso da RMBA, ao se analisar
a implementação de políticas, é notável que tal atuação está aquém do esperado, tendo em vista
toda esta estrutura.
Entrando no tema da cooperação intermunicipal, vemos que, no caso paulista, o
associativismo é um tema presente e apresenta alguns casos de sucesso, como o da região do
ABC. O Consórcio Intermunicipal Grande ABC, foi constituído em 1990, como uma
associação civil de direito privado, para atuar como um órgão responsável por articular
políticas públicas setoriais. Desde então, o Consórcio estendeu suas parcerias, incluindo
o Governo do Estado de São Paulo e o Governo Federal, possibilitando a realização de
importantes projetos e diversos programas sociais.
1.4.2. Região Metropolitana de Buenos Aires (RMBA)
A Região Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) é constituída pela
Cidade
Autônoma de Buenos Aires e 40 municípios, possuindo uma população de aproximadamente
15 milhões de habitantes que representam 37% da população total do país. Além disso,
concentra 40% do PIB nacional. Desta forma, fica claro que a região é um polo econômico,
social e cultural de enorme importância para o país. Tendo em vista esse cenário e os desafios
impostos pela metropolização, em que a mancha urbana e seus problemas não coincidem
mais com os limites municipais, é fundamental discutir a questão da cooperação na região
metropolitana, pauta que abriga diferentes visões por parte dos atores envolvidos.
O associativismo intermunicipal não apresenta uma trajetória de sucesso na história do
país por muitas razões, sendo uma das principais a discordância entre os níveis de governo sobre
a efetividade e necessidade deste arranjo: a CABA e grande parte dos municípios se
15
mostram favoráveis ao associativismo, enquanto tal pauta não se encontra na agenda
provincial, por exemplo. Apesar disso, o momento político atual ainda se mostra mais
favorável para tais estratégias, uma vez que o governo nacional, provincial e da CABA
atualmente são comandados por representantes do mesmo partido político.
Todavia, o consórcio intermunicipal da Região Metropolitana Norte II foi citado
como avanço recente por alguns entrevistados, tendo sido formal e aprovado mediante
lei provincial. No Norte II, seis municípios localizados ao norte da CABA são
participantes, pagando uma taxa de 120 mil pesos anual, que é guardada em um fundo que visa
dar suporte a obras de infraestrutura necessárias para os mesmos. Apesar, de não existirem
muitas formas de associativismo formalizadas, como no Brasil, segundo vários
entrevistados, o associativismo intermunicipal informal ocorre com bastante frequência,
isto é, quando há dois ou mais municípios com uma mesma demanda, porém sem
recursos necessários para suprir a necessidade, é feito um esforço coletivo para que a demanda
seja atendida em todos os municípios, o que demonstra o caráter pontual e informal do
associativismo argentino. Apesar da cooperação metropolitana não ser um tema consolidado na agenda política
argentina, com maior aceitação entre acadêmicos e especialistas, é possível notar um estímulo por parte do governo nacional em acrescentar o tema na agenda com a criação da Comisión Consultiva del Área Metropolitana de Buenos Aires (COCAMBA), criada em 2016 a partir do Decreto 1126/2016, objetivando a promoção do diálogo, ações e a formulação de políticas públicas para a AMBA5 coordenadas entre o governo nacional, a província de Buenos Aires e a CABA. Para isso, sua estrutura conta com três servidores (com cargos de subsecretaria em diante) de cada jurisdição e um Secretário Adjunto. Além disso, possui um Conselho Consultivo6 integrado por membros da sociedade civil e das universidades.
A COCAMBA possui um prazo de atuação para até o final de 2018, período no qual
deve entregar ao presidente da república uma proposta final para a institucionalização
metropolitana. Por isso, apesar do esforço nacional e do reconhecimento popular, a Comisión
ainda possui pouco tempo de atuação, o que faz com que seus resultados não possam
ser previstos.
2. O debate dentre os diferentes atores governamentais e a sociedade civil na Argentina
Relações associativas intermunicipal e de governança metropolitana no contexto
da Região Metropolitana de Buenos Aires se mostraram, com o decorrer da experiência
de imersão, uma pauta com alto nível de complexidade por englobar muitos atores com as mais
diferentes visões, para além do grau de autonomia da província, dos interesses políticos
envolvidos e do “fator CABA”, que diferencia esta área de todas as demais regiões
argentinas.
Como visto no tópico introdutório deste trabalho, no federalismo argentino, a
província é responsável pela distribuição de recursos nacionais e provinciais aos municípios e
este repasse, apesar de respeitar ao CUD (no caso de Buenos Aires) e a outros coeficientes
5 Apesar das diferenciações conceituais entre AMBA e RMBA feitas no início deste relatório, não existe um
consenso definitivo acerca dos limites apresentados. No caso da COCAMBA, a Comissão refere-se à AMBA com
a designação da CABA + 40 municípios, tratados neste trabalho, para além deste tópico, como RMBA. 6 Durante a imersão, o grupo teve contato com parte considerável do conselho consultivo da COCAMBA, são eles: CIPPEC; Observatório Urbano Local - Buenos Aires Metropolitana; FARN; Centro de Estudios Metropolitanos (CEM) e; Observatório Metropolitano CPAU.
16
obrigatórios de distribuição, é pautado por significativo grau de discricionariedade, visto que
somente cerca de 16% dos recursos são repassados de acordo com critérios e quantias pré-
fixadas. Para além disso, a Constituição Nacional argentina só pode existir por ser amparada
pelo poder provincial, que também é o responsável por acatar ou não alterações
constitucionais nacionais para sua própria Constituição Provincial.
Na província de Buenos Aires, caso deste estudo, a distribuição de recursos para os
municípios respeita uma lógica própria, uma vez que os municípios que constituem o
conurbado da CABA possuem uma grande relação de dependência com a cidade portenha. A
província de Buenos Aires é a maior do país em termos territoriais e econômicos. Enquanto a
parte dominante do interior da província possui como atividades principais a agricultura
e pecuária para exportação, possuindo também maioria nos órgãos legislativos provinciais, as
cidades do conurbado, apesar de mais populosas, são sub representadas nos órgãos de decisão
e recebem menos repasses provinciais per capita, recorrendo à CABA para adquirir serviços
como saúde e educação.
Com a descentralização de serviços realizada pelo governo da nação em 1994,
os municípios se tornaram autônomos e responsáveis pelos serviços de saúde, educação
e segurança. Duas consequências desta nova forma de organização se tornam, então,
extremamente relevantes para a temática da integração intermetropolitana e do associativismo
municipal, especialmente no caso da Região Metropolitana de Buenos Aires, sendo elas:
1) Os municípios, com muitas atribuições e poucos recursos, se tornam reféns da
discricionariedade da província ao formular seu CUD e a distribuir os demais recursos.
A exemplo disso, fica a fala do prefeito do município de Três de Febrero, Diego Valenzuela:
“A construção de um hospital municipal é muito problemática, como aconteceu na cidade
de Pilar. Os municípios fazem obras com orçamentos muito limitados e acabam precisando
atender aos municípios vizinhos, que não receberam recursos para fazer o mesmo”;
2) O poder que a província detém em tornar viável ou não a proposta nacional de autonomia
municipal. No caso da província de Buenos Aires, os municípios não detém autonomia
formal, o que torna impossível que as municipalidades que formam o conurbado da CABA
assinem propostas de associativismo interjurisdicional com a mesma. Ademais, a exemplo do
Consórcio da Região Metropolitana Norte II, o Ministério do Interior, por meio do programa
DAMI, não é capaz de financiar obras metropolitanas sem o consenso provincial.
Para o Ministro de Governo da Província de Buenos Aires, Joaquim de La Torre, no
entanto, iniciativas de associação municipal, como o consórcio da Região Norte II, até então
não geraram resultados concretos e estão “longe de ser agenda urgente e necessária”. A
província também se mostra como o ente menos entusiasmado frente a iniciativas federais de
integração metropolitana, como a COCAMBA. Nos municípios, ao contrário,
o associativismo municipal é uma pauta fortíssima. Em Tigre, município ao norte da CABA,
região economicamente mais privilegiada da AMBA, consórcios como o Norte II (primeiro
consórcio oficial da região, com autorização para a realização de obras de infraestrutura
e orçamento próprio) e suas inovações, como reuniões rotativas em todos os municípios
do consórcio, são encaradas como o possível germe para a criação oficial de subregiões (como
distritos temáticos de gestão especial), uma iniciativa para combater a crítica do Secretário de
Saúde local, Gonzalo Meschengieser, de que “não há governo metropolitano forte”. Em Três
de Febrero, município localizado ao sul da CABA e fronteiriço com a mesma, a prefeitura não
enxerga consórcios como uma condição formal para que os municípios trabalhem juntos, já que
isso ocorre naturalmente pela ausência de fronteiras físicas (“Muda-se de distrito e
17
nem se percebe”), a exemplo do transporte coletivo e da iluminação pública, realizada
em conjunto por conta do que o prefeito chamou de “trabalho cooperativo na diversidade”.
No que tange ao governo nacional, fica visível a tentativa de fortalecer a pauta
metropolitana, ainda que, segundo alguns entrevistados, esta iniciativa não seja prioridade na
agenda federal. Projetos como o Programa de Desarollo de Áreas Metropolitanas del Interior
(DAMI), apesar de modestos (realização de estudos, construção de parques, ciclovias
etc), denotam a precariedade da estrutura de governança metropolitana local. A COCAMBA,
no entanto, se forma no expoente político nacional como um esforço no sentido da integração
sem interferência na autonomia provincial, como visto anteriormente. A COCAMBA, apesar
de recente, exerce papel fundamental na construção da mentalidade associativa,
principalmente no contexto da RMBA.
A Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como maior provedora de serviços para
as cidades do conurbano pertencentes à província vizinha, também se mostra bastante otimista
para com a integração a nível metropolitano. Em visita à Unidad de Coordinación del
Consejo de Planeamento Estratégico (UCPE), o subgerente operativo, Juan Pablo Collado, e
sua equipe se mostraram extremamente satisfeitos com o resultado do Plano Estratégico
Buenos Aires 2035 (PEP BA 2035), planejamento participativo a longo prazo e inovador para
a CABA. Dentre suas principais características, o PEP BA 2035 é dinâmico, ou seja,
será revisto a cada 2 anos, incorporando demandas e atualizações necessárias e
inteiramente formulado pelo Consejo de Planeamento Estratégico (COPE), formado por 190
organizações da sociedade civil da Ciudad, incluindo associações, coletivos, ONGs e
partidos políticos, sendo todas as diretrizes do planejamento decididas por consenso. O PEP
BA 2035 possui 5 eixos principais organizacionais, sendo um deles a “Buenos Aires
metropolitana”, com propostas concretas para a integração principalmente voltadas ao
primeiro cordón metropolitano, como a atuação efetiva da Agência Metropolitana de
Transportes: “a AMBA é um sistema econômico e social, mas ainda não um sistema
político”. Collado revelou que cerca de 30% do orçamento da CABA é utilizado para
financiar saúde e educação para moradores do conurbano, que saem de seus municípios para
obter serviços na Ciudad. Para ele “avançar pelo primeiro cordón é uma estratégia de
sobrevivência para o bem-estar do cidadão porteño, para que a miséria do conurbano
não avance sobre a Ciudad”. Para o presidente da Fundación Metropolitana, Pedro Del
Piero, no entanto, afirmações como essa são problemáticas, uma vez que o financiamento da
Ciudad para esses equipamentos também deriva dos habitantes dos municípios vizinhos que,
em grande parte, trabalham, consomem e pagam seus impostos sobre consumo na CABA,
sendo suas cidades de origem meramente dormitórios. Para a CABA, iniciativas como a
COCAMBA são fundamentais para tal processo de integração, principalmente pela
dificuldade de diálogo político entre a CABA e a Província de Buenos Aires.
Quanto às organizações da sociedade civil, é possível perceber um consenso entre os
atores pela construção do espaço metropolitano, com foco na área urbana real, que ultrapassa
jurisdições. Este conceito foi definido pelo arquiteto e urbanista Artemio Abba, presidente do
Observatório Metropolitano Local - Buenos Aires Metropolitana, como a “invisível cidade
real”, que não está refletida, por exemplo, quando pastas essenciais - como o transporte - não
possuem uma autoridade metropolitana expressiva. Margarita Charriere, diretora do
Observatório Metropolitano CPAU assente, destacando a ausência de uma “estrutura urbana
racional” para a RMBA, além de um atraso institucional para a criação de instrumentos neste
sentido. Neste contexto, a Fundación Metropolitana exerce um importante papel
de manutenção da pauta na agenda governamental através dos mandatos. De maneira geral, as
entidades do terceiro setor se posicionam como favoráveis à coordenação das temáticas
metropolitanas por entidades capazes de as encará-las de maneira coletiva, podendo estas
serem agências técnicas, conselhos deliberativos etc. Segundo Margarita, o maior desafio
18
para a resolução de planos urbanísticos, por exemplo, é que os projetos
adquiram credibilidade pública, já que é a articulação política o fator mais determinante.
De maneira geral, é possível destacar que fatores políticos, como a super-
representação legislativa da área rural da Província de Buenos Aires, impedem uma
maior expressão política e de repasses por parte das cidades do conurbano, ao passo que estas
não contribuem significativamente para a economia provincial, mas sim na CABA,
cuja existência e caráter autônomo representa um dos principais empecilhos para o crescimento
do associativismo na região. Ademais, esforços de caráter mais top-down, como a COCAMBA,
ainda se encontram em estágios muito incipientes, sendo difícil prever seus resultados.
3. Diagnóstico dos desafios metropolitanos
A partir de uma agenda de reuniões que contemplou atores de todos os entes
federativos, além das empresas públicas prestadoras de serviços metropolitanos e
organizações do terceiro setor, foi possível traçar um diagnóstico dos principais temas e
problemáticas metropolitanos na RMBA e compará-los, ainda que brevemente, com o caso da
RMSP.
3.1. Desenvolvimento urbano
A população mundial pulou de 800 mil habitantes em 1750 para 6,1 bilhões em 2000, sendo que de 1950 para 2000 ela triplicou7, tal explosão demográfica se dá principalmente às inovações tecnológicas que ampliaram a expectativa média de vida, entre outras razões. A mecanização da agricultura e a industrialização são os principais motivos para que, a partir da década de 60, houvesse um êxodo rural e o processo de urbanização se acelerasse. Tal processo é uma das principais razões para o surgimento de metrópoles por todo o mundo, entendendo-se metrópole como grandes áreas urbanas formadas por duas ou mais cidades. Dentre demais regiões metropolitanas argentinas, a RMBA, região que concentra mais de 35% da população total e cerca de 40% do PIB nacional, é considerada a principal do país.
A principal problemática no tema do desenvolvimento urbano de tal região é que a
mesma vem crescendo de forma muito acentuada, principalmente no 2º e 3º cordones
urbanos. O gráfico abaixo mostra que, desde a década de 40, o crescimento populacional da
Cidade Autônoma de Buenos Aires vem se mantendo praticamente estagnado, enquanto o da
Área Metropolitana (sem a CABA) cresceu cerca de 11x.
7 Fonte: U.S. Bureau of the Census - World Population, 2001.
19
Fonte: COCAMBA, 2017.
Entre o Censo de 2001 e o Censo de 2010, a CABA cresceu cerca de 4,1%, enquanto o 1º cordón cresceu 5,6%, o 2º cordón 28% e, o 3º cordón, 18%. A cobertura de água potável da área metropolitana, exceto CABA, não chega a um terço da população e há municípios do conurbado que não têm cobertura de água potável para metade de sua população. Os dados são bastante parecidos no caso da cobertura de redes de esgoto, onde 100% da CABA tem cobertura
contra apenas 40% da população do conurbano8 e, no caso de cobertura de saúde, há cidades
com mais de 50% da população sem cobertura de saúde 9, como é o caso dos municípios
de San Vicente, La Matanza, Moreno e Pres. Perón.
A situação se agrava ainda mais quando nota-se que a especulação imobiliária e
desafios relacionados ao planejamento urbano e ao uso do solo têm causado um aumento
mais que proporcional da extensão territorial (urban sprawl) da RMBA quando comparado ao
crescimento demográfico. Tal fenômeno torna ainda mais difícil a cobertura e o
financiamento de serviços básicos, como os explicitados acima e o transporte.
Ademais, o arranjo institucional no que diz respeito ao uso do solo utilizado pela
província de Buenos Aires tornou ainda mais difícil a integração urbana em prol do
desenvolvimento. No caso da CABA, há um código urbanístico vigente e aprovado ainda
neste século. Já no caso dos municípios, a criação de uma normativa de uso do solo cabe a cada
um deles, sendo que muitos não possuem nenhuma vigente. A tentativa de aprovar o Plano
Ambiental, que contaria com o novo código urbanístico (Plan Ambiental, 2007) foi falha,
pois foi aprovado sem contar uma normativa para os municípios.
Em comparação ao Brasil, nota-se que neste país há uma maior institucionalidade no
tratamento de metrópoles, com normativas federais (Estatuto da Metrópole) e estaduais,
como é o caso do Estado de São Paulo, onde há uma integração metropolitana com maior
grau de articulação, com consórcios estruturados (Grande ABC), órgãos de articulação e de
planejamento metropolitanos (Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano, Câmara
de Desenvolvimento Metropolitano, agência estaduais ou interjurisdicionais de articulação
metropolitana como a AGEMCAMP e EMPLASA), secretarias de desenvolvimento
8Fonte: Fundación Metropolitana, 2005. 9 Censo 2010, adaptado por DAMI.
20
metropolitano, agências e empresas para prestação de serviços bens públicos (CPTM,
SABESP, ELETROPAULO, etc.). Em uma visão geral, nota-se que os municípios paulistas não
são tão dependentes de sua capital quando comparado com a província de Buenos Aires e a
CABA.
3.2. Recursos naturais
3.2.1. Resíduos sólidos
O tema de resíduos sólidos está, claramente, nas agendas dos temas principais de uma
metrópole. No caso argentino, a CEAMSE é a empresa pública criada para cuidar da gestão dos
resíduos sólidos urbanos na RMBA. Ela é formada pela Província de Buenos Aires e a Cidade
Autônoma de Buenos Aires (CABA), sendo bi-provincial e interjurisdicional, e atua em 42
municípios, além da cidade autônoma, sendo válido ressaltar que a empresa não trabalha
com todos os municípios da Província, ela engloba mais a região metropolitana,. Fundada
em 1976, durante o regime militar, os municípios tinham a obrigatoriedade de trabalhar
com a empresa para gerir seus resíduos e, anos depois, isso tornou-se opcional. Além
da gestão de resíduos, a empresa trabalha com a tecnologia de geração de energia
elétrica, sendo esta provida para a Nação iluminar a estrada que leva à planta da CEAMSE.
Em relação à sua gestão administrativa, é uma empresa sem fins lucrativos que possui
auto sustento financeiro e, ao possuir lucro, o reinveste em projetos para região, como um
painel solar na rodovia, tornando-a sustentável. Ademais, apesar da empresa ser pública,
possui uma gestão administrativa própria, contendo um presidente indicado pela CABA e um
vice-presidente vindo da Província de Buenos Aires, com eleições de quatro em quatro anos e
tendo uma gestão rotativa entre os entes.
Em termos de cooperação metropolitana, a empresa trabalha no âmbito bi-provincial e
entrega resultados quanto à gestão dos resíduos sólidos urbanos, ou seja, tem uma governança
forte para garantir a entrega do produto ‘resíduo sólido’. Entretanto, vale ressaltar que é uma
empresa antiga e pouco inovadora, que, segundo relatos obtidos na pesquisa, peca em
incentivar a diminuição dos resíduos sólidos e o aumento da reciclagem, e em modernizar seu
trabalho - isto, por conta da falta de competitividade no setor. Em comparação com o Brasil,
que possui uma lei nacional de resíduos sólidos, percebe-se que, por conta dos municípios da
RMSP serem responsáveis pelos resíduos sólidos, existindo espaço para concessões no setor, a
lei acaba por incentivar os municípios a se associarem para cuidar do tema. Além disso, a RMSP
não possui uma empresa metropolitana que cuide especificamente dos resíduos sólidos,
como ocorre no caso argentino com a CEAMSE. No caso brasileiro, cabe a cada
município utilizar de diferentes estratégias para resolver essa questão, ademais, vale ressaltar
que não existe trabalho com reciclagem em grande escala na RMSP, assim como não ocorre
com a CEAMSE.
3.2.2. Água, saneamento e meio ambiente
Após o surto de febre amarela há cerca de um século na região de Buenos Aires, o tema
de tratamento de água veio à tona. Em 1927, foi criada a primeira planta de tratamento de água
da empresa Agua y Saneamiento S.A (AYSA). A AYSA detém a concessão dos serviços
públicos de água potável e esgoto da CABA e de mais 24 municípios da RMBA. A
21
empresa é nacional, autônoma e anônima, possuindo uma composição acionária que abrange
90% por parte do Estado Nacional e 10% pertencendo aos seus empregados, por meio de um
programa de participação acionária. Em 2016, as taxas de precificação de água tiveram um
aumento em 500%, isso porque antes os preços eram regulados, mas não conseguiam cobrir
sequer os gastos de operação da AYSA.
Em termos de cooperação metropolitana, observa-se que a AYSA ainda não tem um
abastecimento de água potável homogêneo na RMBA, uma vez que não chega em toda
a região metropolitana - vale ressaltar, novamente, que trata-se de uma empresa nacional. Os
municípios que não possuem a AYSA como distribuidora ficam responsáveis por coordenar
este tema. Entretanto, nos próximos passos da empresa junto à agenda do governo, está
a expansão para os 40 municípios, onde a Nação cuida do orçamento. Em comparação com a
Grande São Paulo, percebe-se que a SABESP - empresa de economia mista e capital aberto -
detém a maioria das ações do Estado de São Paulo, atendendo 38 municípios da RMSP
(exceto na cidade de Mogi das Cruzes, que tem o seu próprio sistema).
Por fim, vale ressaltar que a AYSA possui a vantagem de ter o Rio da Prata
para abastecer a região, diferentemente da RMSP que depende da água dos rios, da
chuva e de outras regiões.
3.2.3. Bacia hidrográfica do Riachuelo versus Rio Tietê
Matanza Riachuelo é uma das três bacias que cortam a RMBA. Ela possui uma
grande importância histórica e social, já que funcionou como porto natural desde a época do
Império Espanhol e se tornou a localização de muitas fábricas durante o período da Política de
Substituição de Importações, consequentemente trazendo muitas famílias de trabalhadores
fabris para a área. Atualmente, existem 14 municípios às margens do Riachuelo, e ele está
altamente contaminado: 80% de sua cloaca não é tratada e suas três principais fontes
de contaminação são o esgoto (70% dos resíduos), a indústria e a existência de aterros sanitários
clandestinos.
A Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) é um dispositivo
metropolitano criado em 2006 como um ente autônomo, autárquico e interjurisdicional que se
relaciona com os três níveis de governo que coexistem na província de Buenos Aires.
A mesma surge com o objetivo de realizar a articulação política entre os entes para possibilitar
a limpeza da Cuenca Matanza Riachuelo, por meio de algumas ações como a formulação do
Plano de Saneamento, a realocação e prestação de serviços de saúde à população que vive às
margens do rio, um projeto de reforma do afluente para possibilitar a navegação e da
formulação de mapas de risco e outros dados primários de utilização pública.
A criação da ACUMAR mostra que houve um esforço nacional (Causa Mendoza em
2006), onde a Corte Suprema de Justiça decidiu pela gestão compartilhada do Riachuelo entre
a CABA, a AMBA e o governo nacional, em que só este entra efetivamente com recursos para
a despoluição do manancial. Mesmo que sua criação tenha sido top-down, hoje vemos que foi
um passo importante no quesito de cooperação, tendo em vista que envolve os três entes
federativos e os 14 municípios pelos quais o Riachuelo corre e, portanto, diretamente afetados
por sua situação.
Analisando o caso argentino, é possível traçar um paralelo com o rio Tietê, que assim
como o caso do Riachuelo, é bastante poluído e faz parte da região metropolitana, gerando
consequências para a população. A limpeza do Tietê foi muito discutida durante anos, mas a
efetividade da sua realização foi limitada, tendo em vista que nunca houve um projeto com
22
continuidade. A primeira tentativa surge nos anos 90 por meio do “Projeto Tietê”, lançado pelo
financiamento do BID e BNDES e, anos depois, os indicadores de poluição seguiam os mesmos.
Assim como no caso do Riachuelo, a maior parte da contaminação ocorre por conta dos detritos
de origem doméstica, ou seja, o controle sobre a coleta e tratamento do esgoto, mas, no caso
do Tietê, inexiste uma entidade interjurisdicional que seja responsável pela fiscalização e
que centralize o problema a ser solucionado, como a ACUMAR.
3.3. Transporte
As regiões metropolitanas consistem, dentre suas características, na conurbação de
mais municípios; ou seja, o desenvolvimento da mancha urbana para além dos limites
jurisdicionais dos governos locais. Consequentemente a grande mancha representa uma
grande cidade que extrapola os limites municipais, e necessita novas políticas de transporte. A
realidade da RMBA como dito anteriormente, ainda possui o agravante de possuir uma
cidade autônoma (CABA) no centro da região, o que dificulta a integração do centro
econômico da AMBA com os demais municípios e força a União a ter um papel mais ativo na
temática de transporte urbano.
Por razão dessa dificuldade, a integração intermunicipal metropolitana no setor
do transporte público em Buenos Aires não possui um ator específico como articulador
das políticas de governo. Na Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), a gestão de serviços
do transporte público se dá da seguinte forma: O Metrô é de responsabilidade exclusiva da
CABA, sendo administrada pela empresa estatal Subte que gerencia os contratos
de concessão das 6 linhas de metrô. É importante salientar que as linhas de metrô (assim como
as de São Paulo) não ultrapassam os limites territoriais da CABA. O usuário que busca ir a outro
município por meio de transportes sob trilhos deve desembarcar em alguma estação do metrô
que realiza baldeação com estações de trem, administradas pela empresa estatal, Nuevo
FerroCarriles Argentinos, vinculada ao Ministério dos Transportes que é da União. Em
respeito ao transporte intermunicipal via ônibus, esse também é realizado através do
Ministério dos Transportes (União). Não obstante existem meios de transporte nos
municípios da AMBA e na CABA que são administrados pela CABA e pela Província
de Buenos Aires. Com a grande gama de atores que englobam quatro níveis de governo (CABA
– metrô e ônibus, União – Ferrocariles e Ônibus, Província – Ônibus e os demais municípios
que não oferecem serviço direto mais são atores chaves no processo de formulação de
políticas no transporte) uma das soluções criadas foi a Agência de Transporte Metropolitana,
cuja função seria articular e implementar ações concretas de transporte para realizar a
integração entre municípios e diferentes entes de governo. A Agência possui caráter tripartite,
sendo composta pela Província de Buenos Aires, União e CABA. A grande diferença entre a RMBA e a RMSP é a falta de delegação de poder
e responsabilidade para a implementação de políticas de transporte intermetropolitano. A principal diferença para a RMSP, é que o Governo do Estado é o principal articulador através da Secretaria de Transportes Metropolitanos e as empresas metropolitanas de transporte vinculadas a essa secretaria – Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM) e a Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU). Apesar de que a circulação de ônibus é de competência municipal, o que faz com que haja uma integração no planejamento e execução da política de transporte (exemplos: Novo Terminal Pinheiros com integração a estação Pinheiros do Metrô e da CPTM, e a bilhetagem através do sistema do Bilhete Único que integra o Metrô, ônibus da SPTrans e a CPTM), o nível de complexidade é menor por envolver apenas 2 atores: Estado e Prefeitura.
23
3.4. Saúde
O sistema de saúde Argentino passou de centralizado durante grande parte do século
XX, para um modelo descentralizado de gestão, onde as províncias possuem maior
autonomia e competências, podendo dar aos municípios competências e recursos, além
de incentivos fiscais. O sistema de saúde Argentino pode ser dividido em três categorias:
1. Público: com acesso universal, voltado para a população vulnerável sem cobertura de
seguridade social/gasto privado, sendo as províncias responsáveis pela gestão e
financiamento do sistema, além de transferências de orçamento nacional e parte
do orçamento municipal (como é o caso de municípios como San Vicente, que criam hospitais
próprios) – sendo, no caso de Buenos Aires, o Ministério da Saúde provincial o principal
responsável executivo da pasta (gerência, gestão e técnica dos estabelecimentos); 2. Seguridade Social: dentro do contexto das Obras Sociais (entidades de direito público não- estatal, sem fins lucrativos e sujeitas a regulação estatal, principais executores de serviços médicos), cobre os trabalhadores, aposentados e pensionistas e é financiado pelo salário dos trabalhadores formais (obrigatório) de empresas empregadoras ou do governo (para os funcionários públicos). O controle está centralizado no governo nacional e os beneficiários dessa modalidade podem usar a rede pública e, muitas vezes, as OS tendem a contratação do setor privado. 3. Seguro Privado: empresas de saúde privada, que variam muito em relação a preços e
serviços, há baixa intervenção estatal, altíssima concorrência (planos de saúde diversificados)
e alta concentração de investimento estrangeiro.
Nota-se que o direito universal à saúde está previsto na Constituição (Art. 42), porém
pouco estruturado com um alto grau de descentralização administrativa, ao mesmo tempo que
a divisão de competências em províncias como Buenos Aires é extremamente fragmentado. De
forma geral, os municípios são responsáveis pelo atendimento básico, a província pelos
hospitais públicos e a federação por pesquisas e hospitais de alta complexidade.
Como revelado no tópico introdutório, toda a AMBA contém problemas na cobertura
de saúde, com municípios onde mais de 50% da população não conta com cobertura
em saúde. Uma proposta do governo da província e da CABA enviada para conter
tal desigualdade no oferecimento de serviços de saúde foi a criação de algo próximo do Sistema
Único de Saúde (SUS) brasileiro, que chamam de “Rede Integrada de Serviços de Saúde”,
sistema que funcionaria apenas para a AMBA e apresentaria uma divisão clara
de competências e funções, normatização de folha salarial e horário de trabalho, além
de padronização nos processos. A medida é bastante ousada, porém não cita
repasses direcionados ou alterações no modelo do CUD para municípios.
Já existem iniciativas de associativismo informal, como a ampliação do Sistema
de Atendimento Médico Emergencial (SAME), rede de ambulâncias antes exclusiva da CABA,
hoje atendendo diversos municípios vizinhos. A partir das pesquisas de campo,
foi perceptível que a tendência futura é de ainda mais modelos informais de
associativismo intermunicipal surjam.
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3.5. Acesso à informação
O acesso à informação pública é algo imprescindível para a garantia e manutenção
saudável de uma democracia. Ele fortalece as instituições nacionais, aumentando a confiança
popular nas mesmas, por meio de mecanismos que permitem a fiscalização popular da
atuação governamental, ao mesmo tempo que estimula regimes mais transparentes, eficientes e
efetivos. Na América Latina, região onde práticas clientelistas e a corrupção sempre
estiveram presentes, mecanismos de transparência demonstram um progresso não apenas no
fortalecimento das instituições, mas em todo o processo democrático. Por isso, países como o
Brasil e a Argentina, vem cada vez mais institucionalizando a prática de medidas que
estimulem a transparência, especialmente através de Leis de Acesso a Informação, aprovadas
recentemente em ambos os países.
No contexto argentino, a questão do acesso à informação enfrenta seu principal
desafio de institucionalização. Em 2004 foi aprovada a Lei 2591, do Regime Federal de
Responsabilidade Fiscal, que obriga os governos das províncias, da nação e da CABA
a publicarem seus orçamentos anuais, porém nenhuma outra medida foi tomada.
Após permanecer em pautas do debate público por muitos anos, foi apenas com a Lei 27275,
de
2016, que, pela primeira vez, foi outorgada uma norma legislativa que garante o direito ao
acesso a informações públicas no país. Também em 2016 foi criada a Agência de Acceso a La
Información Pública pelo governo federal, que tem como principal função garantir o acesso da
população a informações. No entanto, o acesso a esses dados continua sendo difícil, uma vez
que a lei não especifica a necessidade de publicar os dados, fornecendo-os apenas àqueles que
os requisitam, em um processo que pode levar até 30 dias, algo que pode ser visto como um
desincentivo à fiscalização popular. Outro problema que deve ser ressaltado é o fato de que a
lei entrou em vigor apenas em 2017, sendo muito recente, afetando a falta de uma
cultura populacional em relação à fiscalização e conhecimento dos dados públicos.
O acesso à informação é algo imprescindível quando se trata da questão
metropolitana, uma vez que essa envolve diversos atores, algo que pode gerar confusão na
compreensão da população acerca das competências e serviços prestados por cada ente, além
da fiscalização dos recursos alocados para essas funções. A falta de transparência, nesse caso,
pode colaborar para a criação lacunas na prestação dos serviços, já que a fiscalização é difícil,
tendo em vista o contexto argentino onde a formação só se disponibiliza em casos onde
é requisitada. Em contrapartida, o caso de São Paulo, que está sujeito à legislação federal, faz
com que as empresas estatais e órgãos governamentais que atuam na região metropolitana
disponibilizem suas informações online, tornando a fiscalização por parte da população mais
ativa, ao mesmo tempo que facilita na localização de lacunas e falhas na prestação de contas e
de serviços, tornando o sistema mais efetivo e eficiente.
4. Reflexões
4.1. Atores e suas diferentes - e divergentes - propostas para cooperação metropolitana
A riqueza de atores na agenda de pesquisa possibilitou o contato com diferentes
perspectivas acerca do associativismo intermunicipal e da integração metropolitana. De tais
perspectivas, surgiram múltiplas propostas de solução para a falta de integração e ausência de
autoridades metropolitanas. Essa divergência no que tange ao caminho adequado a se
25
percorrer deriva da complexidade das relações políticas encontradas. No caso argentino, já há
certo êxito quanto à produção de serviços públicos metropolitanos, como visto com a
CEAMSE, AYSA, entre outros. Entretanto, a principal discussão está nas propostas de
governança e institucionalidade metropolitana, uma vez que trabalha com inúmeros interesses
e opiniões em jogo.
Ao contrastarmos o caso da RMBA com o da Região Metropolitana de São Paulo, é
notável que tal complexidade é reduzida quando comparada ao caso argentino, uma vez que
São Paulo não possui status de cidade autônoma e, portanto, provincial, o que cria barreiras
adicionais para a cooperação. Além disso, muitas fronteiras entre estados brasileiros foram
traçadas de maneiras naturais (utilizando o fluxo de rios, por exemplo), fazendo com que a
maioria absoluta dos municípios exista e coopere dentro de um mesmo Estado. No caso
argentino, a cooperação torna-se bi-provincial, o que supõe a disputa de interesses e
negociação entre a Província de Buenos Aires e a CABA.
Ao mapearmos os relatos dos atores envolvidos neste estudo, é possível notar
um distanciamento histórico por parte do governo nacional, que somente recentemente
buscou alguma proposta de desenvolvimento de caráter metropolitano. Em relação à
província, a partir das declarações do Ministro de Governo e das ações tomadas, como
a omissão provincial para a aprovação do projeto enviado para o DAMI para o consórcio
da Região Metropolitana Norte II, a passividade se mostrou muito presente, sendo o
associativismo totalmente secundário. No âmbito da CABA, em tom de brincadeira, chegou a
ser citado que a transformação da AMBA em uma província independente seria a melhor forma
de facilitar a integração, contudo, o governador de tal proposição de área, se unida à CABA, se
tornaria mais poderoso que o próprio presidente do país. Por parte dos municípios, entretanto,
surgiu uma proposta similar: em Tigre, o Secretário de Saúde dialogou a respeito da criação de
uma “mini-região metropolitana” ao norte da Ciudad Autônoma, formada por “quatro, seis ou
dez municípios” que cooperam entre si.
A proposta da COCAMBA tem como ponto principal a construção de um Conselho de
Políticas Metropolitanas, ou seja, um órgão descentralizado e multijurisdicional cujo
objetivo é a formulação de políticas públicas metropolitanas articuladas com as demandas de
cada ente, a partir de uma abordagem territorial e que otimize recursos. Porém, devido
ao caráter temporário da comissão e de seu prazo para a entrega de uma proposta final
à presidência, existe a possibilidade do surgimento de proposições alternativas, ligadas ou não
ao Consejo.
O terceiro setor, por fim, se divide entre propostas como a institucionalização da
AMBA (Fundación Metropolitana), modelos de agências metropolitanas e/ou conselhos
deliberativos (como a proposta do Parlamento Metropolitano, feita pelo Observatório Urbano
Local FADU - UBA). No entanto, convergem ao apontarem a ausência de autoridades que
possam encarar os desafios metropolitanos de maneira coletiva.
4.2. Intercâmbio de experiências entre a Argentina e o Brasil
Após três semanas de estudos sobre o associativismo intermunicipal e a cooperação
metropolitana da RMBA, foi possível fazer algumas análises para sustentar uma comparação
com a região metropolitana de São Paulo.
Em primeiro lugar, as limitações estruturais, diretamente provenientes do pacto
federativo dos países, dificultam uma troca de experiências completa. Compreender as
Constituições Federais de cada um é o primeiro passo para entender até onde o intercâmbio de
conhecimento é interessante e, principalmente, possível. Como visto no tópico 1.3 do
26
presente trabalho, a Argentina não reconhece os seus municípios como entes federativos,
como ocorre na Constituição brasileira, e há reduzida clareza nas atribuições e repasses entre
os níveis de governo. Isso colabora para uma maior discricionariedade no repasse de recursos
entre os níveis de governo do que em relação ao Brasil, que, somada à concentração
de recursos na União, afeta os recursos financeiros disponíveis aos governos locais e prejudica
a prestação de serviços e bens públicos por parte dos municípios. É nesse sentido, portanto, que
o Brasil pode servir como um modelo, de forma que a sua estrutura obrigatória de repasses
financeiros possa, ainda que com um pacto federativo distinto, servir como inspiração para que
recursos nacionais sejam melhor garantidos aos governos locais argentinos.
Um segundo ponto importante que o Brasil tem, de certa forma, mais estruturado que a
Argentina, é no que diz respeito à prestação de serviços básicos à população. Esse aspecto ficou
evidenciado com o tema da Saúde, tendo o Brasil um sistema universal e consolidado e, no
caso da AMBA argentina, uma alta dependência dos instrumentos presentes na CABA,
principalmente na região sul da cidade, que faz limites com os municípios mais pobres do
primeiro cordón da área metropolitana. É certo dizer que a falta de garantias financeiras e constitucionais aos municípios,
destacadas anteriormente, assim como a reduzida coordenação federativa na Argentina, representam um entrave para a construção de um sistema similar ao brasileiro, ainda que exista a proposta do DAMI. Contudo, o sistema brasileiro pode servir como um espelho de aprendizagem para que os argentinos não comentam os mesmos erros que o SUS e o adaptem à realidade local.
Outra ótica que apresenta grande disparidade entre os dois países é a questão do acesso à informação e transparência. Apesar dos recentes escândalos de corrupção ligados à máquina pública brasileira, a prestação de contas apresenta certo nível de institucionalização, o que não ocorre na Argentina. Mesmo possuindo as leis aqui já destacadas, a dificuldade de publicação destas informações para a população ainda é um desafio a ser superado. Entretanto, por ser muito recente, tais diretrizes ainda estão sendo assimiladas pela sociedade. Desta forma, a experiência brasileira também pode servir como um importante exemplo.
Mas não é somente como espelho que o Brasil se apresenta. Uma das principais questões vistas pelo grupo durante a imersão foi a atuação da ACUMAR no tratamento da bacia hidrográfica Matanza - Riachuelo. Assim como o Rio Tietê na RMSP, o rio argentino atravessa boa parte da região metropolitana de Buenos Aires, sendo um importante vetor de densidade populacional e, ao mesmo tempo, de concentração de lixo e proliferação de doenças. É nesse sentido que as ações de revitalização do Riachuelo e de assistência às populações locais podem tornar a ACUMAR uma agência modelo para o trabalho a ser feito no Tietê. Ter uma empresa pública interjurisdicional especializada na despoluição dos rios e com uma função social e urbanística se mostrou fundamental para os avanços conseguidos na RMBA em relação ao tema. Em São Paulo, o tratamento dos rios é pauta constante na proposta de políticos, mas nunca acabam tendo o desfecho previsto. Portanto, o modelo bonarense é interessante e pode ser olhado com atenção pelos gestores paulistas.
Por fim, os dois países enfrentam dilemas metropolitanos na questão da efetividade de suas instituições metropolitanas. No Brasil, apesar de existir a institucionalização da RMSP, a existência do Conselho Metropolitano deliberativo e consultivo, do Estatuto da Metrópole e de outros instrumentos, os resultados práticos ainda são pouco mensurados e percebidos pela população. Neste ponto, a Argentina está relativamente à frente, com a atuação do CoPE na RMBA, principalmente, e da COCAMBA a nível nacional. Os dois conselhos priorizam o debate de temas da agenda pública de maneira metropolitana, criando espaços para que diferentes atores possam discutir ações com esse propósito e, no caso do CoPE, efetivamente publicando um planejamento inteiramente formulado por atores da sociedade civil.
27
5. Considerações finais
Brasil e Argentina são países que, apesar de enfrentarem problemas semelhantes,
especialmente em questões sociais, de desigualdade e acesso a serviços, possuem
particularidades extremas. Da mesma forma, a Região Metropolitana de São Paulo enfrenta
questões semelhantes às da RMBA, como o cuidado de resíduos sólidos, água e saneamento.
Desta forma, a questão de cooperação metropolitana se mostra necessária, e os diferentes
resultados em ambas as regiões são fruto de políticas diferentes abordando esse tema tomadas
pelos governos locais de ambos os países.
Em primeiro lugar, a diferença econômica da Argentina com o Brasil se mostra um
empecilho para o sucesso das políticas públicas argentinas. Isso ocorre porque, ao contrário do
Brasil, a Argentina vem enfrentando diversas crises econômicas ao longo da última
década, o que significa que políticas de cooperação não só são colocadas em segundo plano,
como existe uma falta de recursos para a sua implementação. Além disso, a alocação e
distribuição dos recursos obtidos pelo governo, que concentra grande parte do orçamento nas
mãos do governo nacional, colabora para falta de recursos dos governos locais,
e consequentemente para políticas de sucesso.
Outro ponto central é a maior institucionalidade da cooperação no Brasil, devido
a aspectos constitucionais, como o caráter federativo do município, e jurídicos, como a Lei de
Responsabilidade Fiscal e de consórcios. Para o país platino, o caminho para melhores
políticas de cooperação pode ser começar por problemas menores para iniciar o processo de
institucionalização da cooperação, para depois se focar em problemas mais complexos,
de forma que se crie no país uma cultura de cooperação. Por fim, devemos ressaltar
que a cooperação metropolitana, por envolver diversos atores, é algo que só pode ser alcançado
de forma paciente e persistente no longo prazo. Apenas com a intenção e desejo dos inúmeros
atores de praticar políticas públicas de forma coordenada e articulada é que se pode criar um
cenário favorável para o surgimento de soluções que fomentem a cooperação e estimulem a
prática de políticas em conjunto com os três níveis de governo e os outros inúmeros atores.
28
6. Anexos
Anexo 1: Agenda de reuniões da imersão
28
29
Anexo 2: Mapa das organizações abordadas durante o período de imersão na
Argentina. Elaboração própria.
30
Anexo 3: sistematização de organizações visitadas de acordo com sua estrutura organizacional
e de gestão. Elaboração própria.
7. Referências bibliográficas
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![MINERAÇÃO NO NORTE DE MINAS: GERAIS E GERAIZEIROS AMEAÇADOS EM FUNÇÃO DO … · 2019. 10. 14. · 2 F676m Fonseca, Graziano Leal. Mineração no norte de Minas [manuscrito] :](https://img.document.onl/doc/110x75/6095da0d360c9726a3456d37/minerafo-no-norte-de-minas-gerais-e-geraizeiros-ameaados-em-funfo-do-2019.jpg)
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