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RENÚNCIAS TRIBUTÁRIAS
WorkShop Internacional sobre Gastos Tributários
Charles Evangelista
10.11.2014
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Levantamento Renúncias Tributárias (Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário)
Objetivo: conhecer e avaliar a estrutura de governança das renúncias tributárias.
Órgãos auditados: órgãos centrais (Ministério da Fazenda, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e Casa Civil da Presidência da República) e onze ministérios setoriais (gestores das principais políticas públicas financiadas por renúncias).
Volume de recursos fiscalizados: R$ 174,93 bilhões (85,8% da renúncia total para 2013)
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Comparativo Renúncia de Receita X Despesa Orçamentária - 2013
Renúncia Tributária ePrevidenciária
Renúncia Creditícia eFinanceira
Renúncia Total Saúde Educação Assistência Social Saúde, educação eassistência social
Benefícios Estimados em 2013 Despesas Orçamentárias Executadas em 2013
R$ 218
R$ 84 R$ 79
R$ 226
R$ 281
R$ 63 R$ 63
R$ bilhões
Fontes: RFB, SPE/MF, STN e Siafi.
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Comparativo Renúncia X Despesa Executada por Funções - 2013
FunçãoDespesa
Liquidada
Renúncias Tributárias e
Previdenciárias(1) TotalRenúncia /
TotalHabitação 240 7.545 7.785 97%Comércio e Serviços 6.168 61.773 67.941 91%Indústria 3.329 27.540 30.869 89%Agricultura 14.164 21.338 35.502 60%Ciência e Tecnologia 9.905 13.180 23.085 57%Cultura 1.553 1.767 3.320 53%Direitos da Cidadania 990 538 1.529 35%Desporto e Lazer 1.044 559 1.603 35%Trabalho 65.198 30.671 95.869 32%Assistência Social 63.130 17.643 80.773 22%Saúde 83.847 20.966 104.812 20%Transporte 20.688 3.173 23.860 13%Educação 79.127 7.700 86.826 9%Comunicações 2.242 65 2.307 3%
Energia 106.287 3.626 109.914 3%Total 492.785 218.229 711.014 31%
R$ milhões
Fontes: Siafi e Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
1 Valores projetados.
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Carga Tributária Federal e Renúncias Tributárias e Previdenciárias - % PIB
22,5%
24,1% 23,9% 24,0%
3,60%3,68%
4,13%4,51%
3,0%
3,2%
3,4%
3,6%
3,8%
4,0%
4,2%
4,4%
4,6%
4,8%
5,0%
20,0%
20,5%
21,0%
21,5%
22,0%
22,5%
23,0%
23,5%
24,0%
24,5%
25,0%
2010 2011 2012 2013 (1)Carga Tributária Federal Renúncia Tributária e previdenciária
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB)
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RESULTADO PRIMÁRIO E RENÚNCIAS TRIBUTÁRIAS2010-2013 % PIB
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2010 2011 2012 20130.00%
5.00%
10.00%
15.00%
20.00% 18.70%19.70% 19.90% 20.48%
17.40% 17.50% 17.90%
18.89%
1.3% 2.2% 2.0%1.6%
3.60% 3.68% 4.13% 4.50%
Receita Líquida Despesas Primárias Resultado Primário Renúncia Tributária
Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Secretaria do Tesouro Nacional (STN)
Fontes de informações: Demonstrativo de Gastos Tributários (DGT); literatura especializada e órgãos auditados.
Etapas analisadas: instituição, previsão, monitoramento da concessão e da execução, avaliação e controle.
Vertentes: análise da atuação dos órgãos gestores de políticas públicas baseadas em renúncias e análise da atuação dos órgãos centrais.
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Questões de auditoria
1) Processo de instituição de renúncias tributárias
2) Sistemática para elaboração da previsão das renúncias tributárias
3) Mecanismos de governança no acompanhamento
4) Fiscalização e avaliação dos resultados das políticas públicas
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Aspecto Fundamental
Abordagem conceitual:
carência de norma legal que estabeleça um conceito definitivo para benefícios tributários
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RISCOS NA INDEFINIÇÃO CONCEITUAL DE BENEFÍCIO TRIBUTÁRIO
I. vulnerabilidade no enquadramento dos gastos por desconhecimento da estrutura básica dos tributos;
II. indefinição dos beneficiários (contribuintes, setores e regiões) quanto ao tratamento diferenciado por determinada desoneração tributária;
III. fragilidade na comparação com os gastos diretos no Orçamento Público, em cumprimento do art. 165, parágrafo 6º da CF;
IV. baixa transparência e imprecisão no papel dos órgãos centrais e setoriais que operam política públicas desonerativas.
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Fragilidades detectadas
• Ausência de normatização do processo de criação;
• Inobservância do § 6º do art. 150 da CF/88 – lei específica;
• Inexistência de objetivos, metas e indicadores e baixa incidência de prazos de vigência;
• Falhas na transparência desses recursos no PPA;• Falta de publicação da metodologia de cálculo
utilizada pela RFB.
Instituição e Previsão
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INSTITUIÇÃO DAS RENÚNCIASRiscos Associados
I. inexistência de restrições a criação dos gastos tributários (limites, controles, custos e comparações, prazos e avaliação);
II. ampliação da regressividade do sistema tributário;III. aumento da complexidade no cumprimento das
obrigações tributárias;IV. incremento da tributação dos não beneficiados,
visando o financiamento e equilíbrio das contas públicas.
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PREVISÃO DOS GASTOS TRIBUTÁRIOS OBJETIVOS DA MEDIÇÃO
Quantificar a perda de arrecadação; Quantificar os ganhos de arrecadação com a
revogação dos gastos; Quantificar o volume de recursos necessários a
substituição dos gastos implícitos por gastos diretos (explícitos) no Orçamento
.
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PREVISÃO DAS RENÚNCIASRisco no Dimensionamento
Método de apuração pela perda inicial da receitasimplificação do cálculo por considerar que as
demais variáveis permanecem constantes, em especial, o comportamento do contribuinte;
Método de apuração pela perda final da receita: complexidade do cálculo por considerar os efeitos
provocados pela mudança de comportamento do contribuinte e pelo impacto na dinâmica da arrecadação.
Fonte: OCDE-2010
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Fragilidades detectadas
• Inexistência de contabilização no Siafi;• Falta de sistemática de acompanhamento;• Ausência de normas sobre a gestão
regimentos internos e nos planejamentos estratégicos.
Concessão e execução
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Fragilidades detectadas
• Ausência de regulamentação sobre a gestão e controle dessas políticas públicas;
• Não há gerenciamento de riscos;• Ausência de avaliação de resultados.
Avaliação e controle
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Levantamento Renúncias Tributárias Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
Recomendação à Casa Civil para que:
instituição de renúncias por meio de lei específica que trate exclusivamente da matéria ou do correspondente tributo (art. 150, § 6º, da CF); verifique se há prazo de vigência previsto nas propostas de renúncia;
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Levantamento Renúncias Tributárias Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
Recomendar à Casa Civil, em conjunto com o MP e o MF, que adotem providências para:
criar mecanismos de acompanhamento e avaliação dos benefícios tributários sem órgão gestor;
orientar os ministérios setoriais quanto à elaboração de metodologia de avaliação da eficiência, eficácia e efetividade;
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Levantamento Renúncias Tributárias Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
Recomendação ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para que: inclua os montantes relativos às renúncias tributárias associadas aos referidos programas temáticos do Plano Plurianual;
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Recomendação à Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda:
divulgue os cadernos metodológicos que explicitam a forma de cálculo de cada item do Demonstrativo de Gastos Tributários e, também, os pressupostos utilizados para enquadramento da desoneração como gasto tributário;
Levantamento Renúncias Tributárias Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
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Recomendação aos ministérios setoriais, para:
regulamentar a gestão das ações governamentais financiadas por renúncias tributárias;
definir objetivos, indicadores e metas para essas ações, de forma a possibilitar a avaliação dos resultados alcançados;
Levantamento Renúncias Tributárias Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
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Levantamento Renúncias Tributárias Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
Secretaria-Geral de Controle Externo do TCU:
orientar as unidades técnicas do TCU para queincluam no seu planejamento fiscalizações das políticas públicas baseadas em renúncias tributárias.
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Levantamento Renúncias Tributárias Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
.
Evolução
Monitoramento das deliberações do Acórdão 1205/2014
Adoção de Medidas pelo Executivo e Tribunal
Auditoria sobre Renúncias Tributárias
2013 2014 2015
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Levantamento Renúncias Tributárias Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
Levantamento Renúncias Tributárias Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
Medidas Já Sinalizadas Publicação da estrutura tributária de referência e dos
cadernos metodológicos; Início do processo de elaboração da metodologia de
avaliação; Programação para identificar órgãos gestores não
indicados na norma instituidora; Orientação para customizar os relatórios de gestão e
planejar fiscalizações de políticas com renúncia.
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Conclusão• As renúncias tributárias são um dos principais
instrumentos de financiamento das políticas públicas no Brasil.
• Os problemas verificados comprometem a geração de resultados efetivos das políticas públicas, com reflexos no alcance do resultado primário.
• O Tribunal está atuando nessa área e continuará a realizar fiscalizações de forma sistemática.
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Muito Obrigado!
Charles Mathusalem Soares EvangelistaSecretaria de Macroavaliação Governamental – Semag/TCU
Tel: (61) 3316-7572
Email: [email protected]
www.tcu.gov.br