REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL ... - auditoria.cgu.gov.br · 2016-2019, ora concentrando, ora distribuindo as ações de infraestrutura de transporte. Tais objetivos podem ser resumidos

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASILMinistério da Transparência e Controladoria-Geral da UniãoSecretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO

DE PROGRAMA DE GOVERNO Nº 84

PROGRAMA NACIONAL DE SEGURANÇA E

SINALIZAÇÃO RODOVIÁRIA - BR-LEGAL

MINISTÉRIO DA TRANSPARÊNCIAE CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃOSAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro

70070-905 - Brasília-DF - [email protected]

Wagner de Campos RosárioMinistro Substituto da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU)

José Marcelo Castro de CarvalhoSecretário-Executivo Substituto

Antônio Carlos Bezerra LeonelSecretário Federal de Controle Interno

Gilberto Waller JuniorOuvidor-Geral da União

Antônio Carlos Vasconcellos NóbregaCorregedor-Geral da União

Claudia TayaSecretária de Transparência e Prevenção da Corrupção

Equipe responsável pela elaboração:

Diretoria de Auditoria de Políticas de Infraestrutura – SFCDaniel Matos Caldeira (Diretor)

Bruna Barbosa de Morais Moreira (Coordenadora-Geral)Eduardo Vitor de Souza Leão (Coordenador-Geral Substituto)

Márcia Lopes Rodrigues de Souza (Chefe de Divisão)Victor do Espírito Santo Neto (AFFC)

Brasília, março/2018.

QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO?

O trabalho consistiu na avaliação da execução de contratos do Programa Nacional de Segurança e Sinalização Rodoviária – BR-Legal, com foco na atuação dos atores envolvidos: Sede, Superintendências Regionais, Unidades Locais do DNIT e empresas executoras.

Os trabalhos contemplaram, entre outros aspectos, exames sobre: a regularidade da contratação dos serviços, adequabilidade dos projetos licitados; apuração dos resultados obtidos em confronto com as metas pré estabelecidas e; se os serviços foram adequadamente fiscalizados pelas Superintendências Regionais do DNIT.

POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO?

- Materialidade: Foram previstos R$ 4,2 bilhões para o período de execução do Programa BR-Legal (cinco anos).

- Relevância: Compromisso assumido junto à ONU de reduzir em 50% o número de mortes decorrentes de acidentes de trânsito.

- Criticidade: Abrangência do Programa em toda a malha rodoviária federal pavimentada sob jurisdição do DNIT (51.078,70km), efeitos orçamentários em vários exercícios e expressivo volume de recursos envolvidos

QUAIS OS PRINCIPAIS RESULTADOS DO TRABALHO?

Embora não tenha sido verificada nenhuma paralisação contratual, a restrição orçamentária imposta ao DNIT desde 2015 acarretou atrasos nos cronogramas de execução de 67% do total de contratos auditados. Os riscos decorrentes desse fato envolvem a possibilidade de rescisão de contratos, com consequentes descontinuidades dos serviços e prejuízos ao erário causados por multas e correções advindas de atrasos de pagamentos.

Em 58% das inspeções realizadas verificou-se a necessidade de treinamento das equipes responsáveis pela fiscalização do DNIT. Há que se destacar, ainda, que as atividades de fiscalização também são prejudicadas pelo fato do Programa BR-Legal não ser contemplado com consultorias de supervisão, às quais deveria caber o papel de realizar o acompanhamento e atesto dos ensaios de controle realizados pela empresa construtora sobre materiais e serviços de campo.

O acompanhamento dos programas de intervenção das rodovias, objetivando evitar a sobreposição de serviços entre contratos relativos ao BR-Legal e CREMA, mostrou-se deficiente no âmbito global, haja vista que apenas duas Superintendências Regionais (São Paulo e Rio Grande do Sul), de um total de dez Superintendências fiscalizadas, dispõem de ferramentas de controle adequadas.

Com relação à avaliação da efetividade, o DNIT utiliza o banco de dados da Polícia Rodoviária Federal para elaborar estudos sobre os acidentes de trânsito e suas causas. Contudo, a PRF não cobre todas as rodovias do BR-Legal. De qualquer forma, embora se trate de base de dados restrita, verifica-se que houve uma redução no número de acidentes e de óbitos e melhoria na sinalização desde o início da implantação do Programa BR-Legal.

QUAIS AS PRINCIPAIS CONCLUSÕES?

Descumprimento de cronogramas de execução devido a restrições orçamentárias causadas por contingenciamento de recursos bem como impedimento de execução da sinalização em função de degradação da pista, implicando em manutenção deficiente da sinalização e de dispositivos de segurança.

A fiscalização dos serviços vem sendo prejudicada em função da capacitação deficiente das equipes de fiscalização do DNIT aliada à carência de equipamentos no âmbito geral da Autarquia e, principalmente, em decorrência do atraso verificado na contratação de empresas de supervisão.

Inexistência de rotina de acompanhamento das sobreposições de programas/intervenções por trecho.

Inexistência de metodologia própria para avaliação da efetividade do programa.

QUAIS OS BENEFÍCIOS OBTIDOS?

As ações de controle desenvolvidas, embora tenham recomendações em curso a serem adotadas pelo DNIT, já obtiveram alguns benefícios entre os quais se destacam:

- Glosas efetivadas nos casos de pagamentos indevidos por sobreposição de serviços do BR-Legal com outros programas do DNIT.

- Manifestação de concordância com relação à necessidade de reforçar o controle de sobreposição de programas existentes no DNIT, de forma a evitar pagamentos indevidos por duplicidade de medição.

- Publicação de licitações para contratação de empresas supervisoras, para apoio à gestão dos serviços no âmbito do BR-Legal.

- Aquisição de equipamentos para avaliação da retrorrefletividade, em caráter emergencial, de forma a prover as equipes de fiscalização dos meios operacionais necessários ao acompanhamento adequado do programa, devido à ausência de empresas supervisoras contratadas com essa finalidade.

- Potencial melhoria da capacidade técnica das equipes responsáveis pelas fiscalizações do BR-Legal, por meio de treinamentos específicos relacionados com atividades de gestão e fiscalização contratual.

- Concordância do DNIT em desenvolver atividades com vistas à aferição da efetividade do Programa e seu aperfeiçoamento.

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Os resultados apresentados neste relatório foram gerados pelas ações de controle executadas pelos servidores lotados na Sede e nas Unidades Regionais, conforme relação a seguir:

Aline Halim Saliba

Alexandre Albuquerque

Carlos Roberto Ruchiga Correa Fº

Danilo Saiter Gomes

Eugênia Joeyma Holanda

Francisco José de Morais Neto

George Moura Colares

Isabel Regina Vilela de Carvalho

Jari Bellaver Monteiro

Joel Pedro Werlang

José Euclides Cavalcante

Mariana Camillo Silvestre

Mario Abrahão Abdala Filho

Nivardo Farias Maia

Ricardo Andrade Veras

Ricardo Cesar Carromeu Dias

Roberto João de Abreu

Sérgio Utyama

Thacio Augusto Cajueiro Santos

Tiago Cruz Gouveia

Volney Nery de Mello

Victor do Espírito Santo Neto

Waldemar Manfred Seehagen

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Competência da CGU

Assistir direta e imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.

Avaliação da Execução de Programas de Governo

Em atendimento ao disposto no art. 74 da Constituição Federal de 1988, a CGU realiza ações de controle com o objetivo de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual e a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.

A escolha do programa de governo para avaliação de sua execução se dá por um processo de hierarquização de todos os programas constantes da Lei Orçamentária Anual (LOA), utilizando-se para esse fim critérios de relevância, materialidade e criticidade.

A partir de então, são geradas ações de controle com o fito de avaliar a efetiva aplicação dos recursos destinados ao cumprimento da finalidade constante da ação governamental.

As constatações identificadas nas ações de controle são consignadas em relatórios específicos que são encaminhados ao gestor do programa para conhecimento e implementação das medidas nele recomendadas.

Cada uma das medidas é acompanhada e monitorada pela CGU até a certificação de sua efetiva implementação.

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Sumário-Executivo

Objetivo do Programa

O Programa 2087 – Transporte Terrestre, que sucedeu o Programa 2075 (PPA 2012-2015), apresenta, com relação ao Transporte Rodoviário, cinco objetivos estabelecidos no PPA 2016-2019, ora concentrando, ora distribuindo as ações de infraestrutura de transporte. Tais objetivos podem ser resumidos como a promoção da eficiência e efetividade nos fluxos de transporte em todas as regiões do país, com abrangência em todos os estados da federação.

No escopo deste programa, as ações de manutenção de trechos rodoviários federais, objeto do presente estudo, são organizadas em torno do Objetivo 0280 – Melhorar a trafegabilidade e a segurança da malha rodoviária federal não concedida, por meio da sua manutenção permanente, da melhoria da sinalização e dispositivos de segurança (marcadores e defensas) e controle dos limites de peso e de velocidade.

Finalidade da Ação

As ações de Manutenção de Trechos Rodoviários Federais têm por objetivo manter a malha rodoviária federal em boas condições operacionais de tráfego, promovendo a redução dos custos de transporte e proporcionando maior segurança e conforto aos usuários.

São as ações mais difundidas sob responsabilidade do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil - MTPA, compreendendo a restauração e conservação dos serviços de pavimentação, acostamentos, drenagem, sinalização vertical, horizontal e semafórica, dispositivos de segurança, recuperação de obras-de-arte especiais, obras complementares e preservação do meio ambiente.

Como acontece

Compete ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT a manutenção da malha rodoviária federal. Para a consecução deste objetivo a Autarquia tem estabelecido diferentes modelos de intervenções nas rodovias, de acordo com suas atribuições institucionais dentre as quais se destacam os programas de segurança operacional, sinalização, manutenção ou conservação, restauração ou reposição de vias, terminais e instalações.

Os programas e ações que visam garantir a manutenção das rodovias, bem como readequações do projeto de sinalização e dos dispositivos de segurança em função de alterações das características operacionais da via, sobretudo com relação ao tráfego de veículos, se mostram indispensáveis pelo fato das rodovias, embora sejam abertas ao tráfego com a sinalização

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implantada, possuem uma vida útil e um limite de garantia quanto à sua efetiva funcionalidade, necessitando de manutenção continuada.

O DNIT, face à ineficiência dos programas iniciais envolvendo a sinalização e a implantação de dispositivos de segurança nas rodovias federais (PROSINAL1 e PRODEFENSAS2 ), consequência de baixos investimentos aliados à falta de padronização, fragilidade destacada nas pesquisas e críticas da Confederação Nacional do Transporte - CNT, bem como na ocorrência de mais de 1.800 segmentos rodoviários concentradores de acidentes de trânsito (Anuário Estatístico de Acidentes de Trânsito, 2010), percebeu a necessidade de atuar nessas localidades.

Destarte, a Autarquia iniciou esforços no sentido de tratar os pontos críticos que tornavam estes locais concentradores de acidentes, onde uma das soluções encontrada foi realizar o adequado tratamento da sinalização rodoviária, que permite indicar ao motorista, sobretudo ao de longa distância, que no trecho em questão a sua atenção deve ser majorada.

Dessa iniciativa surgiu o Programa Nacional de Segurança e Sinalização Rodoviária (BR-Legal) visando uma mudança de paradigma no que se refere à sinalização rodoviária no Brasil por meio da implantação de novo conceito em sinalização e dispositivos de segurança, resultando em projetos de padrão superior aos hoje existentes nos País. Esse programa propõe a manutenção estruturada da sinalização de toda a malha rodoviária federal sob jurisdição do DNIT por um período de cinco anos e tem como metas:

• melhorar o nível de serviço da rodovia;

• reduzir o número e a severidade de acidentes de trânsito; e

• promover readequações dos projetos de sinalização e dos dispositivos de segurança em função de alterações das características operacionais das vias decorrentes da evolução do volume de tráfego.

Tais medidas visam garantir a efetiva funcionalidade da sinalização pela adoção de padrões compatíveis a essas características operacionais, contemplando as sinalizações horizontal e vertical e os dispositivos de segurança.

A grande quebra de paradigma está nos parâmetros de desempenho que os serviços executados deverão apresentar ao longo do tempo. O projeto a ser elaborado pela empresa contratada, necessariamente, deverá considerar todas as variáveis que afetam o desempenho dos materiais e serviços ao longo do tempo, tais como: tipo de pavimento, volume de tráfego, tipo de carga predominantemente transportada no segmento, largura da plataforma, condições meteorológicas predominantes, segmento concentrador de acidentes de trânsito, travessia urbana, escolas lindeiras, polos turísticos, planos de manutenção do pavimento, dentre outros.

1 PROSINAL – Foi o primeiro programa de sinalização rodoviária do DNIT, concluído em julho/12 com vigência de 72 meses, teve por meta a sinalização de 40.000 km de rodovias.2 PRODEFENSAS – Programa pioneiro no segmento de dispositivos de segurança, concluído em dezembro/12, teve como meta a implantação de 200 km de novas defensas e reabilitação de 220 km de defensas.

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Desta forma, durante todo o ciclo de vida do Programa BR-LEGAL, os materiais e os serviços especificados no projeto deverão estar respondendo aos padrões de desempenho estabelecidos no Programa, cabendo à empresa contratada a responsabilidade de intervir no trecho quantas vezes forem necessárias para manter os sistemas de sinalização e segurança em níveis de excelência. Sua execução consiste nos seguintes estágios:

Cabe observar, ainda, que o Programa BR-Legal é impactado quando da ocorrência de interferências com outros programas em andamento na malha rodoviária federal, relativos a manutenção e restauração de pista, devendo ser avaliada a compatibilização dos serviços envolvidos. Assim, em vista dessa possibilidade, o normativo técnico do Programa BR-Legal lhe atribui a responsabilidade pela sinalização definitiva, cabendo aos demais programas em andamento no trecho interferente, o encargo de implantar a sinalização provisória.

Volume de recursos envolvidos

Foram previstos, para o período de 2012-2015, investimentos da ordem de R$ 21.000.000.000 (vinte e um bilhões de reais) para aplicação na manutenção de rodovias federais. Somente para o exercício de 2017, a LOA fixou para as Ações 20VI , 20VJ, 20VK, 20VL, 20VM (manutenção de trechos rodoviários nas regiões Centro-Oeste, Nordeste, Norte, Sudeste e Sul, respectivamente) o valor total de R$ 4.548.338.356 (quatro bilhões, quinhentos e quarenta e oito milhões, trezentos e trinta e oito mil, trezentos e cinquenta e seis reais), o que representou cerca de 16,5% do total dos recursos sob supervisão do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (R$ 27.572.428.806).

Dados extraídos do Sistema Integrado de Operações Rodoviárias – SIOR/DNIT, em setembro de 2017, indicam a realização de serviços de aplicação e manutenção de sinalização rodoviária e de dispositivos de segurança no âmbito do Programa Nacional de Segurança e Sinalização Rodoviária (BR-Legal) em 51.048,70 km, conforme Tabela 1 a seguir.

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Tabela 1 - Quantitativo de contratos assinados para execução do BR-Legal

UFQuant.

contratos(Inicial)

Quant. contratos vigentes

Extensão contratada

(km)

Extensão vigente

(km)

Valor dos contratos -

Preços Iniciais (PI) – R$

Valor dos contratos

aditados (PI)

AL 02 02 773,00 736,90 76.850.000,00 76.850.000,00

AM 02 02 709,40 709,40 36.550.000,00 36.550.000,00

AP 01 01 497,30 401,90 36.000.000,00 32.074.582,46

BA 13 12 5794,00 4928,50 320.404.400,00 308.848.302,40

CE 03 03 2230,00 2230,00 149.654.000,00 149.654.000,00

ES 01 01 660,90 596,30 51.500.000,00 51.500.000,00

GO/DF 08 06 3243,40 2043,13 180.954.900,00 167.195.754,00

MA 05 05 3265,60 3265,60 168.700.000,00 168.700.000,00

MG 14 15 7891,40 6149,64 773.115.949,60 581.568.498,90

MS 05 05 3855,10 3007,30 306.775.000,00 275.314.850,30

MT 05 05 3415,50 3213,60 178.550.000,00 175.601.821,50

PA 03 05 2582,73 2467,46 123.539.000,00 123.539.000,00

PB 03 03 1300,90 1300,90 96.680.000,00 96.680.000,00

PE 06 06 1997,80 1880,00 174.642.849,00 174.642.849,00

PI 04 04 2635,20 2589,70 131.496.000,00 131.496.000,00

PR 03 03 1813,40 1697,00 140.839.000,00 140.839.000,00

RJ 01 01 547,30 485,80 59.300.000,00 59.300.000,00

RN 03 03 1422,10 1422,10 90.693.000,00 90.693.000,00

RO/AC 05 05 3075,60 2993,00 170.500.000,00 170.500.000,00

RR 02 02 1043,60 903,50 46.399.613,89 46.399.613,89

RS 10 10 5100,70 4591,60 357.050.000,00 332.031.438,00

SC 03 03 1714,10 1495,05 143.074.000,00 138.871.680,50

SE 01 01 318,80 318,80 31.600.000,00 31.600.000,00

SP 01 01 103,00 103,00 13.807.002,26 13.807.002,26

TO 03 03 2057,50 1518,50 92.172.800,00 89.948.146,00

TOTAL 107 107 58.048,30 51.048,70 3.950.847.514,75 3.664.205.539,21

Fonte: SIOR – Setembro/2017

Observando a Tabela 1, percebe-se a representatividade do BR-Legal, pois até setembro/2017, os contratos celebrados totalizam cento e sete contratos firmados no montante de R$ 3.664.205.539,21, após aditamentos, inclusões e rescisões com previsão de execução durante cinco anos (2013 a 2018). Esse total se refere a contratos de sinalização e segurança, desconsiderando os contratos de supervisão celebrados até o presente.

Outra informação relevante constante da Tabela 1 diz respeito ao total de quilômetros contratados inicialmente pelo BR-Legal, que era de 58.048,30 km. Atualmente, essa extensão é de 51.048,70 km, decorrente da exclusão de trechos de concessões e delegações de rodovias, variações de extensão devido a obras de melhorias e execução de pavimentação inicialmente planejada em trechos não pavimentados. Segundo a Autarquia, tais eventos (que acabam

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por interferir na extensão final) são abordados durante as tratativas da execução do Projeto Básico e/ou Executivo, sendo que o controle destas mudanças é mantido lote a lote e, quando identificado, o trecho é suspenso ou removido por meio de um aditivo supressivo, com vistas a regularizar a situação real junto à contratada.

Questões Estratégicas

A abordagem de atuação adotada pela CGU objetivou responder às seguintes questões estratégicas:

1. Os anteprojetos elaborados pelo DNIT contemplam os documentos técnicos destinados a possibilitar a caracterização da obra ou serviço, conforme preconiza a Lei 12.462/2011?

2. O valor estimado da contratação foi calculado com base nos valores praticados pelo mercado, nos valores pagos pela administração pública em serviços e obras similares ou na avaliação do custo global da obra, aferida mediante orçamento sintético ou metodologia expedita ou paramétrica?

3. Os projetos básicos/executivos estão adequados ao Edital (Anteprojeto)?

4. Os serviços contratados estão sendo executados e medidos conforme projeto executivo?

5. Os serviços estão sendo devidamente fiscalizados?

6. Há um acompanhamento das superposições de programas/intervenções por trecho?

7. Existe avaliação da efetividade do Programa?

Conclusões e Recomendações

Os resultados das fiscalizações realizadas entre abril de 2015 e março de 2017 contemplam a avaliação de 12 contratos do BR-Legal, amostragem não probalilística, envolvendo recursos da ordem de R$ 391.986.683,92 (total dos contratos a preços iniciais - PI). Cabe observar, contudo, que essa amostra se restringiu à seleção dos contratos que à época do planejamento das ações de fiscalização contavam com execução física superior a 30%.

Com relação à representatividade regional, a citada amostra abrange as regiões Nordeste (Pernambuco e Ceará), Centro Oeste (DF, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul), Sudeste (Minas Gerais, São Paulo e Espírito Santo) e Sul (Rio Grande do Sul e Paraná).

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Dentre os achados de auditoria destacam-se: atraso na contratação de empresas de consultoria de supervisão; atrasos na execução de serviços por descumprimento de cronogramas; sobreposição de serviços entre contratos do BR-Legal e do Crema3 ; inexistência de equipamentos de controle laboratorial e de medição da refletividade de faixas de tráfego e placas (retrorrefletômetros) e falta de capacitação das equipes de fiscalização do DNIT. Situações que, em seu conjunto, vêm prejudicando o controle qualitativo dos serviços realizados.

No tocante aos atrasos identificados na execução dos projetos e à inadequação dos serviços de implantação e manutenção da sinalização horizontal, vertical e dispositivos de segurança, esses representam riscos à conclusão dos empreendimentos em andamento e, consequentemente, podem resultar em prejuízos ao erário e frustração do atendimento aos usuários da rodovia.

Em que pese as falhas apontadas, o resultado das fiscalizações demonstrou que a execução do Programa vem contribuindo efetivamente para o atingimento de suas metas no sentido de melhorar as condições operacionais das rodovias, com a padronização e elevação dos padrões de segurança da malha rodoviária federal e, consequentemente, com a redução do número e da severidade dos acidentes de trânsito. Corrobora com essa informação o estudo “Avaliação da efetividade da sinalização viária na redução dos acidentes de trânsito nas rodovias federais no estado do Espírito Santo” (Rosa, 2017)4, realizado com o intuito de fazer um acompanhamento da efetividade do Programa BR Legal, que apontou uma redução de 32,09% no total de acidentes no estado do Espírito Santo no período posterior à implantação do Programa (2014-2016).

Desse modo, tendo como objetivo a prevenção e correção das irregularidades verificadas no Programa, recomendou-se ao DNIT a adoção das seguintes providências:

• Implementar metodologia com a finalidade de aferir a efetividade do Programa (por estado ou âmbito nacional) com utilização de critérios objetivos baseados em dados coletados sobre acidentes de trânsito de forma a aferir o reflexo dos serviços contratados na segurança dos usuários.

• Implementar em todas as Superintendências Regionais um método de acompanhamento que permita às equipes de fiscalização visualizar ocorrências de sobreposição de serviços de contratos diversos (tais como os do Programa de Construção, Restauração e Manutenção Rodoviária (Crema), Plano Anual de Trabalho e Orçamento (PATO), Conservação e outros), de modo a evitar retrabalho de serviços e pagamentos em duplicidade.

• Dar celeridade às providências cabíveis no sentido de atender as determinações exaradas do Acórdão TCU nº 2011/2015, de modo a concretizar as contratações dos serviços de supervisão/gerenciamento do BR-Legal em todos os contratos abrangidos pelo

3 Programa Crema: Visa assegurar a manutenção das boas condições da rodovia por um prazo de dois anos (1ª etapa) ou 5 anos (2ª etapa), por meio da recuperação funcional ou estrutural dos pavimentos que atendam o tráfego projetado, dos acostamentos e de sistemas de drenagem, bem como serviços de manutenção do pavimento e conser-vação da faixa de domínio4 Trabalho de conclusão do Curso de Especialização em Operações Rodoviárias, do Centro Tecnológico da Universidade Federal de Santa Catarina, autor Thiago Davi Rosa.

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Programa, ou, caso entenda como desnecessária tal contratação, que informe como fará o acompanhamento de acordo com sua própria estrutura.

• Revisar os contratos nos quais se verificou descumprimentos nos cronogramas de execução, decorrentes da interferência de obras de outros programas, de falhas na entrega de projetos e de restrições orçamentárias impostas ao DNIT.

Benefícios obtidos

As ações de controle realizadas nos contratos do Programa BR-Legal resultaram nos relatórios de fiscalização que foram encaminhados ao DNIT com vistas à adoção das providências pertinentes à elisão das irregularidades apontadas. Dentre as medidas já adotadas pela Autarquia, que podem ser consideradas como benefícios obtidos em função da atuação da CGU, merecem registro as seguintes:

• Glosas efetivadas nos casos de duplicidade de pagamentos indevidos decorrentes da sobreposição de serviços dos contratos do BR-Legal com outros programas de manutenção do DNIT.

• Manifestação de concordância com relação à necessidade de reforçar o controle de sobreposição de programas existente no DNIT, de forma a evitar pagamentos indevidos por duplicidade de medição.

• Lançamento de licitações para contratação de empresas supervisoras, com a finalidade de acompanhar in loco a execução dos serviços por parte das empresas executoras responsáveis pela implementação e manutenção da sinalização e dos dispositivos de segurança rodoviária.

• Aquisição de equipamentos, em caráter emergencial, para avaliação de retrorrefletividade da sinalização implementada de forma a prover as equipes de fiscalização dos meios operacionais necessários ao acompanhamento adequado do Programa. Vale frisar que essa medida só foi necessária devido à ausência de empresas supervisoras à época das fiscalizações, às quais caberia o papel de manter equipamentos e laboratórios para a correta aferição dos serviços executados.

• Melhoria da capacidade técnica das equipes responsáveis pelas fiscalizações do Programa BR-Legal por meio da adoção, por parte da Autarquia, de iniciativas no sentido de oferecer treinamentos específicos relacionados com atividades de gestão e fiscalização de contratos.

Desta forma, conclui-se que a atuação da CGU contribuiu para o aprimoramento das ações de coordenação do Programa BR-Legal, bem como dos processos de melhoria dos controles internos administrativos da unidade auditada.

Sumário

I. Introdução............................................................................................................................. 15

2. Objetivos e abordagem........................................................................................................ 16

3. Escopo da avaliação.............................................................................................................. 19

4. Resultados............................................................................................................................ 20

5. Conclusão............................................................................................................................. 32

Anexo I – Rodovias Fiscalizadas................................................................................................ 35

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I. Introdução

O objetivo deste Relatório é apresentar o resultado da avaliação da execução de contratos do Programa Nacional de Segurança e Sinalização Rodoviária (BR-Legal), vinculado à Ação Manutenção de Trechos Rodoviários Federais, a qual objetiva manter a malha rodoviária federal em boas condições operacionais de tráfego, promovendo a redução dos custos de transporte, proporcionando maior segurança e conforto aos usuários.

O Programa está sob a responsabilidade da Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias (CGPERT), a qual cabe a missão de prover a mobilidade de usuários das rodovias federais através de rodovias seguras, bem mantidas e bem sinalizadas. Juntamente com a CGPERT atuam as Superintendências Regionais do DNIT, as quais, com auxílio de empresas supervisoras, têm o papel de acompanhar in loco a execução dos serviços realizados por parte das empresas contratadas.

O BR-Legal promete ser uma mudança de paradigma no que se refere à sinalização rodoviária no Brasil. O Programa visa implantar um novo conceito em sinalização e dispositivos de segurança, o que resultará em projetos de padrão superior aos existentes no país.

Nesse Programa, as empresas contratadas desenvolvem os projetos básico e executivo e, após a aprovação dos mesmos, a sinalização é implantada e mantida. O Programa propõe a manutenção estruturada da sinalização rodoviária por um período de cinco anos, definindo padrões mínimos de desempenho, introduzindo o conceito de performance na execução dos serviços, onde somente serão medidos os serviços executados, por grupo de serviços, na unidade quilômetro de rodovia mantida.

A partir do início da execução dos serviços, é verificado mensalmente o avanço físico dos trabalhos, bem como o acompanhamento do padrão de qualidade dos mesmos. Desta forma, os pagamentos são efetuados por meio de medições mensais, considerando o total de serviço executado em conformidade com o planejado para o segmento, os valores unitários ofertados pela contratada e os limites percentuais sobre o preço global por ano.

Para os serviços de Manutenção/Conservação, a unidade de pagamento é o mês de serviço, que após a apuração e avaliação do padrão de qualidade dos serviços, são medidos caso estejam de acordo com a pontuação especificada no Edital (fatores de pagamento calculados em função de cinco parcelas distintas, com pesos distintos, atribuídos a cada tipo de serviço). As atividades de Manutenção/Conservação compreendem os serviços descritos na tabela a seguir:

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Tabela 02 – Serviços de manutenção

Tipo de Serviço Conceito

Capina Consiste na erradicação da vegetação

Limpeza Consiste em limpar todas as placas, defensas e seus refletivos e elementos refletivos de tachas e tachões

Manutenção da Sinalização VerticalConsiste em reparar, substituir e/ou reinstalar as placas

de sinalização que foram roubadas, vandalizadas ou abalroadas.

Manutenção da Sinalização HorizontalConsiste em reparar ou repintar a sinalização horizontal onde houverem intervenções localizadas no pavimento

ou desgate prematuro de sinalização

Manutenção das tachas e tachões Consiste em reparar, substituir e/ou reinstalar as tachas e tachões e manter os elementos refletivos

Manutenção das defensas metálicas Consiste em reparar, substituir e/ou reinstalar partes do sistema de defensas metálicas

Fonte: Especificações Técnicas Programa BR-Legal

O público-alvo do Programa BR-Legal são os usuários frequentes das rodovias federais, turistas em trânsito e a população residente em locais próximos aos trechos atualmente concentradores de acidentes.

Destaca-se ainda que o DNIT é a entidade responsável pela implantação e execução do empreendimento. Entre os órgãos/entidades que prestam cooperação técnica ao DNIT no âmbito do Programa destacam-se: o Departamento de Polícia Rodoviária Federal (DPRF), responsável por efetuar os registros de acidentes nas rodovias sob jurisdição do DNIT e a Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), coautora do Catálogo Referencial de Soluções para Implantação de Sinalização5.

2. Objetivos e abordagem

As ações de manutenção de rodovias, especificamente as relacionadas ao Programa BR-Legal, foram priorizadas para acompanhamento pela CGU de acordo com os critérios específicos de relevância, criticidade e materialidade.

A relevância do BR-Legal destaca-se pelo compromisso assumido pelo Brasil na Agenda da Organização das Nações Unidas intitulada “Década de Ação pela Segurança no Trânsito 2011-2020”, lançada em março de 2010 com base em estudos da Organização Mundial de Saúde, que estimou, em 2009, cerca de 1,3 milhões de mortes por acidentes de trânsito em 178 países. Os países membros devem elaborar um plano diretor para guiar as ações nessa área no decênio, tendo como meta estabilizar e reduzir em até 50% os acidentes de trânsito.

5 Esse catálogo de soluções tem por objetivo definir um procedimento referencial para elaboração de projetos de sinalização em rodovias.

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Neste sentido, ressalta-se que, durante o período de execução do Programa BR-Legal (previsto em cinco anos), serão destinados cerca de R$ 4.200.000.000,00 (quatro bilhões e duzentos milhões de reais), oriundos das despesas orçamentárias anuais fixadas para as ações de governo denominadas de Manutenção de Trechos Rodoviários.

No que se refere à criticidade, o acompanhamento sistemático do Programa BR-Legal justifica-se pela abrangência do Programa em toda a malha rodoviária federal sob jurisdição do DNIT, refletida na expressiva quantidade de contratos, cerca de cento e sete firmados até o presente momento, em uma extensão atual de 51.078,70 km, para o prazo de execução de 60 meses (5 anos), gerando implicações orçamentárias em mais de um exercício financeiro.

Em função das razões expostas, identificou-se como necessário o acompanhamento e monitoramento deste Programa, com o objetivo de auxiliar os gestores na identificação de possíveis problemas e na busca de soluções.

A estratégia de avaliação deste Programa de Governo por esta Controladoria foi implementada a partir do monitoramento da execução de 12 contratos, selecionados para análise ao longo de três períodos de fiscalização. Para a escolha dos contratos, foram adotados critérios/condições que deveriam, à época, ser atendidos: contratos que se encontrassem ativos; contratos que possuíssem mais de 30% de execução; e contratos cujas rodovias se encontrassem relativamente próximas às capitais de UF, por maiores facilidades operacionais e logísticas.

No tocante à representatividade, a supracitada amostra abrange as regiões Nordeste (Pernambuco e Ceará), Centro Oeste (DF, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul), Sudeste (Minas Gerais, São Paulo e Espírito Santo) e Sul (Rio Grande do Sul e Paraná). O fato dessa amostra corresponder a pouco mais de 11% do total de 107 contratos celebrados, até o presente momento, se justifica pela necessidade, à época do planejamento das ações de fiscalização, de avaliar empreendimentos com um avanço físico mínimo capaz de proporcionar a avaliação da evolução do programa.

Cada contrato foi monitorado a partir da realização do “ciclo de fiscalização” composto pelos seguintes procedimentos:

I - Levantamento de informações no Sistema de Acompanhamento de Contratos do DNIT (SIAC) e levantamento de documentos técnicos junto às Superintendências Regionais do DNIT, consistindo em contratos celebrados, termos aditivos, inventários realizados pelas empresas contratadas, projetos básico e executivo, atas de reuniões, relatórios de projeto, cronogramas detalhados e atualizados da execução dos serviços, planilhas e memórias de cálculo das duas últimas medições dos serviços realizados, registros fotográficos, relatórios de supervisão, cronogramas físico-financeiro, diários de obra e outros;

II - Análise da documentação, estudo dos projetos, definição dos aspectos de maior criticidade para objeto de monitoramento;

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III – Vistoria dos serviços de manutenção e de implantação da sinalização rodoviária e dispositivos de segurança, para avaliação da aderência dos boletins de medição atestados pelo fiscal do DNIT com os serviços executados em campo e avaliação dos aspectos quantitativos e qualitativos dos serviços executados frente às previsões do DNIT; e

IV - Consolidação dos achados da fiscalização.

Após a conclusão destas etapas, o DNIT recebe este relatório que consolida os resultados da avaliação, assim como os relatórios individualizados da fiscalização de cada obra fiscalizada.

A avaliação da execução deste Programa se deu por meio da resposta às seguintes questões e subquestões estratégicas.

1. Os anteprojetos elaborados pelo DNIT contemplam os documentos técnicos destinados a possibilitar a caracterização da obra ou serviço conforme preconiza a Lei 12.462/2011?


3. Os projetos básicos/executivos estão adequados ao Edital (Anteprojeto)?

3.1. Os projetos básicos/executivos estão aderentes ao edital?

3.2. O projeto executivo possui alguma limitação qualitativa ou quantitativa imposta pelo edital?

3.3. Os projetos básicos/executivos foram analisados/aprovados pelos técnicos responsáveis?


4.1. O trecho se encontra em estado de manutenção e conservação conforme estabelecido em contrato?

4.2. Os valores mensais medidos pela empresa, com exceção dos 4 primeiros meses adotados como período de carência, foram multiplicados pelo fator de pagamento respectivo constante na tabela “Fator de Pagamento da Manutenção”?

4.3. Os serviços de implantação que estão sendo executados estão aderentes aos quantitativos e especificações técnicas previstos no Projeto Executivo?

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4.4. Há serviços paralisados?


5.1. A equipe de fiscalização recebeu treinamento específico para o trabalho desempenhado?

5.2. Os serviços medidos correspondem à situação observada em campo?

5.3. A empresa supervisora elabora relatórios mensais que evidenciam o efetivo acompanhamento da execução e da qualidade da obra?


6.1. Existe um sistema/planilha com a consolidação dos programas do DNIT que aponte as superposições de serviços por trecho?

6.2. Nos casos de superposição de serviços foram adotadas as providências necessárias de maneira a evitar retrabalho e/ou duplicidade de pagamento?


3. Escopo da avaliação

A estratégia de controle utilizada destinou-se a avaliar a atuação do DNIT por meio das Superintendências Regionais na gestão e na fiscalização das obras e serviços de engenharia de tráfego com vista à implantação e manutenção da sinalização horizontal, vertical e dispositivos de segurança na malha rodoviária federal em conformidade com as diretrizes estabelecidas no Programa BR-Legal.

Com esse intento, foram selecionados de forma não aleatória 12 contratos relacionados ao Programa entre os que estavam em execução no Distrito Federal, Espírito Santo, Pernambuco (dois contratos), Mato Grosso, Ceará, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Paraná (dois contratos), Rio Grande do Sul e São Paulo, no valor total de R$ 391.986.683,92 (PI) e que foram objeto de fiscalização in loco.

As fiscalizações foram realizadas entre abril de 2015 e março de 2017 e compreenderam recursos federais no montante de R$145.889.370,72, relativos às medições aferidas.

Com o acompanhamento realizado, esperou-se identificar a adequação das melhorias nas condições do nível de serviço das rodovias, na redução e severidade de acidentes de trânsito

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e principalmente melhorias na implantação e manutenção da sinalização horizontal e vertical e dos dispositivos de segurança. É importante destacar que a percepção completa das melhorias somente será detectada em exercícios subsequentes, quando ocorrerá a conclusão dos contratos.

Destaca-se que consta do Anexo I a relação completa dos contratos do BR-Legal, contendo os números dos contratos e as extensões contratadas. Dessa forma, foram verificados os seguintes pontos críticos: a aprovação dos projetos básico e executivo, a execução dos serviços contratados (aspectos quantitativo e qualitativo), a atuação dos fiscais do DNIT (equipe capacitada, quantitativo de pessoal e equipamentos), o atesto dos serviços, o controle exercido pelas Superintendências Regionais do DNIT no acompanhamento das superposições de programas/intervenções por trecho e a avaliação da efetividade do Programa.

As providências do gestor para solucionar ou esclarecer os apontamentos dos relatórios de fiscalização são monitorados pela Controladoria de forma específica, conforme cada caso.

4. Resultados

A partir dos exames realizados, obteve-se um conjunto de constatações que foram previamente submetidas e discutidas com os gestores responsáveis pela execução da Ação de Governo.

Para cada uma das constatações mantidas após discussão com os gestores dessa atividade, foram acordadas recomendações, de caráter estruturante e/ou pontual, com vistas ao aperfeiçoamento dos controles internos, para as quais o gestor federal apresentou as providências que seriam adotadas, fixando, inclusive, prazo para implementação. Cada uma das recomendações é monitorada pela CGU, com o objetivo de certificar a sua implementação nos termos acordados com o gestor.

A seguir, apresentam-se os registros dos resultados para cada uma das questões e subquestões estratégicas que foram objeto de avaliação.

1. Os anteprojetos elaborados pelo DNIT contemplam os documentos técnicos destinados a possibilitar a caracterização da obra ou serviço conforme preconiza a Lei 12.462/2011?

Os anteprojetos analisados caracterizam plenamente o objeto contratual, em consonância com a Lei nº 12462/2011, uma vez que incluem a demonstração e a justificativa do programa de necessidades, a visão global dos investimentos e as definições quanto ao nível de serviço desejado, os parâmetros de adequação ao interesse público, à economia na utilização, à facilidade na execução, aos impactos e à acessibilidade.

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O Orçamento Referencial do BR-Legal foi elaborado de acordo com os parâmetros estabelecidos no Sistema Referencial de Custos de Obras Rodoviárias - SICRO/DNIT, atendendo o regramento vigente para a elaboração de orçamentos de referência para obras públicas (Decreto 7.893/2013).

3. Os projetos básicos e executivos estão adequados ao Edital (Anteprojeto)?

Sim, salvo exceções que se restringem a irregularidades pontuais relativas a divergências entre planilhas de custo e dados de projeto e que foram objeto de recomendações à Autarquia com vistas à sua elisão, conforme detalhado nas subquestões estratégicas a seguir.

3.1. Os projetos básicos/executivos estão aderentes ao anteprojeto?

Sim, com exceção das irregularidades detectadas nos estados de São Paulo (divergência entre a planilha de custos e os dados dos projetos) e Rio Grande do Sul (Alterações em quantitativos de serviços previstos no Edital sem justificativa técnica) e que geraram recomendações ao DNIT no sentido de elidí-las e apurar responsabilidades, se cabível.

3.2. O projeto executivo possui alguma limitação qualitativa ou quantitativa imposta pelo anteprojeto?

Pode-se inferir, com base nas análises realizadas nas ações de controle empreendidas, que no âmbito geral não houve identificação de limitação qualitativa ou quantitativa imposta pelo anteprojeto ao projeto executivo, tendo sido verificada a observância dos mesmos às exigências editalícias.

3.3. Os projetos básicos/executivos foram analisados/aprovados pelos técnicos responsáveis?

Nos contratos avaliados, os Projetos Básico e Executivo foram devidamente analisados e aprovados pela equipe técnica formalmente designada pelo DNIT.


As fiscalizações realizadas permitem concluir que, de uma forma geral, os serviços de implantação e manutenção da sinalização rodoviária estão sendo executados e medidos em conformidade com os projetos executivos. As exceções decorrem de casos pontuais de medições em

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desacordo com a execução, de casos de impedimentos à execução dos serviços devido ao estado de degradação de trechos rodoviários bem como de atrasos de cronograma, verificados em mais de 40% das obras inspecionadas. Cabe esclarecer, porém, que tais atrasos têm como causa primordial o contingenciamento de verbas federais, fato que extrapola a competência gerencial do DNIT.

4.1. O trecho se encontra em estado de manutenção e conservação conforme estabelecido em contrato?

Os serviços de manutenção e conservação da sinalização rodoviária (vertical/horizontal) e os equipamentos de segurança (defensas e amortecedores) têm natureza contínua, de forma a manter as condições adequadas de segurança durante toda a execução do Programa BR-Legal. Incluem-se, nas atribuições da equipe de manutenção, os serviços de reposições de materiais referentes a roubo, vandalismo, possíveis abalroamentos, pichações, dentre outros da sinalização horizontal, vertical, tachas e tachões que deverão ser prontamente atendidas, além da limpeza da sinalização vertical, tachas, tachões e defensas metálicas.

Na avaliação realizada pelas equipes de fiscalização, incluindo aferição in loco dos serviços, é possível afirmar que os resultados são satisfatórios. Contudo, constatou-se, em 50% dos contratos (CE, MT, PR (2), SP e RS), atrasos no cronograma devido, especialmente, ao contingenciamento de recursos orçamentários.

As restrições orçamentárias, além de forçar a redução do ritmo dos serviços inicialmente previstos nos contratos, prejudicam o desenvolvimento das obras de restauração do pavimento previstas no Programa Crema e, consequentemente, causam interferência no Programa BR-Legal devido à vinculação dos serviços respectivos.

Nesses casos de interferência com outros programas, o planejamento das ações previstas leva em consideração a compatibilização dos serviços envolvidos haja vista que o Programa BR-Legal, de acordo com a Instrução de Serviço DNIT nº 04/2016, de 11/02/2016, é responsável pela execução da sinalização definitiva. Aos programas de manutenção e restauração rodoviária, a exemplo de Crema e PATO, compete somente a execução da sinalização provisória (Capítulo VII, item 2 da IS nº 04/2016). Dessa forma, infere-se que a execução dos serviços no âmbito do Progama BR-Legal está condicionada à existência de pavimento em boas condições de trafegabilidade, apto a receber a sinalização definitiva em lugar da provisória.

Além desses problemas verificados, a seguir apresentam-se exemplos de situações verificadas nas fiscalizações que ilustram o impacto negativo das obras com deficiências nos serviços.

Nos trabalhos realizados no estado do Ceará, identificaram-se atrasos devido ao alto nível de degradação da pista de rolamento. Esse fato foi constatado nas rodovias BR-226/CE e BR-404/CE, em função da inexecução das intervenções relativas ao Crema. Essa situação gerou recomendações no sentido de apurar a atuação dos fiscais na execução dos contratos

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de manutenção/conservação e de restringir a contratação de serviços no âmbito do BR-Legal às rodovias aptas às intervenções do programa, de modo que os parâmetros de desempenho estipulados no contrato sejam respeitados. Na Figura 1 a seguir, é mostrada a degradação do pavimento na BR-404/CE.

Figura 1 - Degradação do pavimento- BR-404/CE(km 55/km 85).

O DNIT esclareceu que: a) a fiscalização apontou o abandono da obra do Crema pela contratada em setembro/2013, procedimento que resultou na abertura de Processo Administrativo de Apuração de Responsabilidade (PAAR); b) adotou providências no sentido de orientar os fiscais de que todos os serviços afetos à sinalização nos trechos com sobreposição dos Programas Crema e BR-LEGAL deverão ser executados pelos contratos do BR-LEGAL; c) a inclusão de trechos degradados nos segmentos contemplados pelas licitações referentes ao Programa BR-Legal visava garantir que tais trechos, quando aptos, estivessem com cobertura contratual e assim pudessem receber os serviços previstos.

Entretanto, a equipe da fiscalização da CGU entende que nesses casos os contratos do BR-Legal deveriam ser suspensos com a finalidade de evitar pagamentos por serviços sobrepostos com contratos de conservação rodoviária. Cabe destacar, ainda, que pelo normativo vigente a responsabilidade pela sinalização provisória, ao contrário do afirmado pelo DNIT, cabe aos programas de manutenção rodoviária, pois ao BR-Legal compete tão somente a execução da sinalização definitiva.

Casos de medições executadas em desacordo com o contrato foram observadas nos estados do Mato Grosso e Paraná. Quanto à execução de serviços deficientes, foram registradas ocorrências no estado do Rio Grande do Sul, relativas a falhas como obstrução por vegetação e danos na sinalização vertical, horizontal e dispositivos de segurança, expostas na Figura 2.

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Figura 2 – Serviços deficientes identificados na BR-153/RS.

Placa danificada Placa obstruída pela vegetação

4.2. Os valores mensais medidos pela empresa, com exceção dos 4 primeiros meses adotados como período de carência, foram multiplicados pelo fator de pagamento respectivo constante na tabela “Fator de Pagamento da Manutenção”?

No âmbito geral, verificou-se que o fator de pagamento6 está adequado ao índice de conformidade medido pela fiscalização do DNIT, com as tabelas devidamente preenchidas e com valores multiplicados aos fatores constantes das mesmas, com exceção das ocorrências detectadas nos estados do Paraná (rodovias BR 467 e BR 163) e Mato Grosso (rodovias BR 174 e BR 070) em que se verificaram medições em desacordo com a execução em função das irregularidades detectadas (ausência de sinalização horizontal, placas de sinalização e defensas metálicas danificadas, pichadas ou encobertas pela vegetação, tachas refletivas não repostas, etc.). Em vista disso, o DNIT foi instado a revisar as medições e proceder às deduções de possíveis reduções de valores em medições futuras.

6 O fator de pagamento cuja aplicação é um procedimento ligado exclusivamente à medição dos serviços da manutenção e conservação, utiliza o km como unidade para avaliação dos diferentes indicadores de qualidade, e será considerado não atendido na totalidade do km no caso de algum dos itens de serviço não atingir o padrão exigido, ou seja, implicará em fator zero.

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Figura 3 - Defensas metálicas sem refletivos (BR-467/PR).

Figura 4 - Defensa coberta de vegetação (BR-163/PR).

Figura 5 - Ausência de faixas de

sinalização horizontal (BR-174/MT).

Figura 6 - Placa encoberta pela

vegetação (BR-174/MT).

4.3. Os serviços de implantação que estão sendo executados estão aderentes aos quantitativos e especificações técnicas previstos no Projeto Executivo?

As fiscalizações realizadas nos Contratos auditados permitiram verificar que os serviços de implantação estão sendo executados e, de maneira geral, aderentes aos quantitativos e especificações técnicas dispostas no projeto executivo, ressalvados os atrasos de cronograma (em função de contingenciamento de recursos, entrega de projetos extrapolando prazos e degradação de pista) e execução de serviços em desacordo com os projetos e especificações técnicas contratuais.

Tais inconformidades foram constatadas no estado do Mato Grosso do Sul, relativas a medições efetuadas em desacordo com a execução (ausência de placas e defensas e dispositivos refletivos nas BR-262 e BR-060); no Paraná, em que ocorreram atrasos na entrega dos projetos prejudicando o cronograma inicial do Programa; no Rio Grande do Sul, inexecução dos dispositivos de segurança previstos devido a restrições orçamentárias; em Minas Gerais, com registros de falhas na sinalização horizontal e existência de placas em tamanho menor que o

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especificado (reduzida em 32% em relação ao especificado em projeto); e em Pernambuco, com constatação de inexistência de placas previstas. O DNIT foi instado a proceder às avaliações com vistas a corrigir as irregularidades e obter os ressarcimentos de valores pagos indevidamente.

Figura 7 - Placas e defensas metálicas

não instaladas (BR-060/MS).

Figura 8 - Defensas sem elementos

refletivos (BR-262/MS).

Figura 9 - Placa implantada com suporte de madeira(BR-153/RS).

Figura 10 - Placa com dimensão reduzida em 32% em relação ao especificado (BR 364/MG).

Figura 11 - Ausência de placa- BR-232/PE, km 425,6.

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4.4. Há serviços paralisados?

As fiscalizações realizadas nos contratos auditados não identificaram serviços paralisados, porém acusaram que em 67% do total se verificam atrasos no cronograma de execução, relativos aos empreendimentos realizados no Ceará, Rio Grande do Sul, Paraná, Mato Grosso, São Paulo e Pernambuco.


Para a correta fiscalização dos serviços de implantação e a manutenção da sinalização rodoviária, é fundamental a participação de equipe bem qualificada e equipada em quantidade adequada para o volume de trabalho. Todavia, a avaliação realizada nas unidades auditadas constatou que essa atividade resta prejudicada seja pela falta de capacitação das equipes de fiscalização seja pelo fato do BR-Legal não ser contemplado, quando da implementação do Programa, com apoio técnico de empresas de consultoria na supervisão dos trabalhos desenvolvidos. Além disso, constatou-se a inexistência ou insuficiência de equipamentos próprios de medição (retrorrefletômetros) e controle laboratorial nas unidades locais, conforme exposto na avaliação das subquestões detalhadas a seguir, inclusive com as recomendações expedidas e providências já adotadas pelo DNIT.

5.1. A equipe de fiscalização recebeu treinamento específico para o trabalho desempenhado?

Os servidores do DNIT devem possuir o conhecimento e as habilidades necessárias para executar a fiscalização de obras rodoviárias. Dessa forma, políticas de capacitação podem reforçar os níveis de desempenho e comportamentos esperados.

Foi verificada em pelo menos 58% das fiscalizações realizadas a necessidade de treinamento das equipes responsáveis pela fiscalização. As unidades mal avaliadas foram as Superintendências Regionais do DNIT nos estados do Ceará, Pernambuco, Minas Gerais, Paraná, Rio Grande do Sul e São Paulo, prejudicadas tanto pelo efetivo insuficiente quanto pelo fato de suas equipes de fiscalização não terem recebido treinamentos específicos para desempenhar os trabalhos atinentes ao Programa.

Cabe destacar também que na Superintendência Regional do Estado de Pernambuco, foram verificadas falhas nas atividades de fiscalização do Progama BR-Legal em decorrência do baixo nível de capacitação dos servidores.

O DNIT, ao ser instado a respeito do assunto, informou que está providenciando a melhoria da capacitação das equipes de fiscalização por meio da realização de cursos específicos por intermédio da ENAP (Escola Nacional de Administração Pública). Quanto à reavaliação da necessidade de pessoal, o DNIT informou que está realizando o dimensionamento da força de trabalho com suporte da Universidade Federal do Pará que subsidiará ações assertivas para

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mitigar essa deficiência. Além disso, o pedido de realização de concurso público para a Autarquia encontra-se em análise pelo Ministério do Planejamento Desenvolvimento e Gestão (MP).

Há que se destacar, ainda, que as atividades de fiscalização também são prejudicadas tanto pelo fato do Programa não ser contemplado com consultorias de supervisão quanto pela inexistência ou insuficiência de equipamentos próprios de medição (retrorrefletômetros) e controle laboratorial nas unidades locais. De acordo com o DNIT, o Edital do Programa BR-Legal prevê disponibilização dos equipamentos de aferição de retrorrefletância da sinalização por parte da contratada. Todavia, tais medições, realizadas pela contratada, nem sempre foram acompanhadas pelo fiscal do contrato e nem sempre realizadas com equipamento devidamente aferidos.

A Autarquia, ao ser instada sobre o assunto, informou que está realizando procedimentos licitatórios com vistas à aquisição de equipamentos bem como contratação de empresas de Supervisão dos serviços componentes do BR-Legal. Cabe destacar que a recomendação feita ao DNIT no sentido de adquirir os equipamentos necessários à fiscalização teve caráter emergencial em vista da inexistência de empresas supervisoras à época em que as fiscalizações foram realizadas. Dessa forma, a inexistência de equipamentos de controle laboratorial e de medição da refletividade de faixas de tráfego e placas (retrorrefletômetros) será solucionada com a efetivação da contratação das empresas supervisoras que disponibilizarão tais recursos conforme disposto nos respectivos contratos.

5.2. Os serviços medidos correspondem à situação observada em campo?

Os boletins de medição avaliados nas obras do BR-Legal correspondem, de maneira geral, à situação observada em campo, ressalvadas as exceções apontadas no item 4 do presente Relatório.

5.3. A empresa supervisora elabora relatórios mensais que evidenciam o efetivo acompanhamento da execução e da qualidade da obra?

Até a finalização das fiscalizações realizadas no último período das ações de controle, as empresas supervisoras não tinham sido contratadas. A implementação dessa medida foi viabilizada recentemente pelo DNIT que providenciou minuta do termo de referência e encaminhou a todas as Superintendências Regionais visando a contratação das empresas supervisoras. Entretanto, verifica-se atraso no processo de contratação, pois somente em 2017 foram lançadas as licitações para contratação das empresas, cujo objeto abrange, além do BR-Legal, os demais programas de responsabilidade do DNIT (Plano Nacional de Pesagem - PNP, Plano Nacional de Controle de Velocidade-PNCV e Serviços de Monitoramento e Inventário das Faixas de Domínio).

Cabe registrar, todavia, que apenas as licitações referentes a Alagoas, Espírito Santo, Paraíba, Pernambuco, Santa Catarina, São Paulo, Ceará e Sergipe foram finalizadas, com a lavratura dos

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respectivos contratos de supervisão. Com relação às Regionais do Rio Grande do Sul e Mato Grosso, o processo licitatório ainda está em andamento.

Destaca-se ainda que as Regionais dos estados de AP, GO/DF e PR não irão fazer a contratação de empresas para Supervisão. No que tange à SR-AP/DNIT, foi informado que a Superintendência não possui estrutura de pessoal suficiente para realizar as atividades de licitação e contratação. No caso da SR-GO/DF/DNIT e da SR-PR/DNIT, essas afirmaram possuir contratos de Supervisão ativos e os mesmos serão usados tanto no Programa Crema quanto no Programa BR-Legal.

Não obstante, ressalta-se que essas contratações serão necessárias para acompanhamento da implantação das soluções aplicadas e apoio à fiscalização nas Superintendências Regionais do DNIT, assim como a promoção das ações continuadas durante o andamento do programa visando resultados cada vez mais satisfatórios.

Dessa forma, foram expedidas recomendações ao DNIT no sentido de dar celeridade às providências cabíveis no sentido de atender as determinações exaradas do Acórdão TCU nº 2011/2015, concretizando as aludidas contratações. O citado acórdão determina ao DNIT que providencie a contratação dos serviços de supervisão/gerenciamento do BR-Legal em todos os contratos abrangidos pelo Programa, ou caso entenda como desnecessária tal contratação, que informe como fará o acompanhamento com sua própria estrutura.


O DNIT possui mais de um programa de revitalização da malha rodoviária, fazendo-se necessário o correto planejamento e acompanhamento da execução desses programas de forma a impedir possíveis retrabalhos e/ou duplicidades de pagamentos.

No entanto, conforme exposto nas subquestões estratégicas a seguir, embora o DNIT tenha encaminhado memorando com orientações relativas a superposições de programas às Superintendências Regionais, verifica-se um fator de risco potencial relacionado a essa questão, pois somente as Superintendências Regionais de São Paulo e Rio Grande do Sul contam com ferramentas de controle para acompanhamento dos programas de intervenção das rodovias. Tal fragilidade materializou-se nas Superintendências Regionais do Paraná e Mato Grosso do Sul com constatação de sobreposição de serviços entre contratos relativos ao BR-Legal e Crema. Dessa forma, conclui-se pela necessidade da Autarquia implementar em todas as Superintendências Regionais um método de acompanhamento que permita às equipes de fiscalização visualizar ocorrências de sobreposição de serviços de contratos diversos, de modo a evitar retrabalho de serviços e pagamentos em duplicidade.

A seguir, são apresentados os resultados da avaliação de cada uma das subquestões, inclusive recomendações expedidas e providências já adotadas pelo DNIT.

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6.1. Existe um sistema ou planilha com a consolidação dos programas do DNIT que aponte as superposições de serviços por trecho?

De acordo com as informações iniciais prestadas pelo DNIT, as providências adotadas se restringiram à expedição de orientação aos fiscais e autoridades competentes no sentido de evitar o pagamento de serviços em duplicidade, no caso de superposições de trechos e serviços entre os Programas Crema e BR-Legal.

Nas ações de controle empreendidas, verificou-se que apenas as Superintendências Regionais de São Paulo e Rio Grande do Sul contam com ferramentas de controle para acompanhamento dos programas de intervenção das rodovias. Embora tenha se verificado a inexistência de controles nas demais, somente nas Superintendências Regionais do Paraná e Mato Grosso do Sul foi constatada sobreposição de serviços entre contratos relativos a BR-Legal e Crema.

Essa questão da sobreposição do BR-Legal com outros contratos também foi objeto de questionamento pelo TCU (Acórdão 2011/2015-P), que determinou ao DNIT providências no sentido de efetuar as correções, estornos ou cancelamentos das medições de serviços em duplicidade entre o BR-Legal e demais contratos vigentes para os trechos, bem como não realizar a medição de novos serviços ligados à instalação e manutenção da sinalização e dos dispositivos de segurança pelos demais contratos em trechos abrangidos pelo BR-Legal.

6.2. Nos casos de superposição de serviços foram adotadas as providências necessárias de maneira a evitar retrabalho e/ou duplicidade de pagamento?

Com relação aos casos de superposição de serviços de manutenção de sinalização/segurança com contrato de manutenção/conservação rodoviária, implicando em duplicidade de pagamentos, ocorridos nos estados de Mato Grosso do Sul e Paraná (especificamente quanto à roçada e capina) apontados pela fiscalização, o DNIT ainda não se manifestou a respeito embora tenha sido instado a implantar sistema de controle consolidando todos os programas de revitalização de rodovias discriminados por trechos, retirando os itens específicos do BR-Legal, além de proceder à glosa de pagamentos indevidos.


Para verificação acerca dos procedimentos de avaliação da efetividade, instou-se o DNIT a informar a respeito, obtendo-se os seguintes esclarecimentos:

• o DNIT utiliza os dados da Polícia Rodoviária Federal - PRF para elaborar estudos sobre os acidentes de trânsito e suas causas, tendo em vista o disposto no inciso IV, art. 21 do Código de Trânsito Brasileiro;

• o banco de dados da PRF não cobre todas as rodovias do Programa BR-Legal;

• foi instituído grupo de integração de sistemas entre a PRF e o DNIT (após solicitação feita pela Casa Civil), com realização de reuniões com vistas ao aprimoramento na obtenção

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de dados estatísticos de acidente de trânsito;

• a CGPERT vem realizando estudos sobre a viabilidade da troca de informações em tempo real entre a PRF e o DNIT, visando a aprimoração das estatísticas sobre acidentes em rodovias federais.

Cabe destacar, ainda, que os estudos de efetividade realizados até o presente momento têm a intenção de expressar a redução percentual esperada do risco para o usuário de ocorrência de óbito ou lesão grave com a implementação do Programa. Dessa forma, a Autarquia (Coordenação -Geral de Operações) trabalha com três principais linhas de estudo para a análise de efetividade de aferição, quais sejam: revisão bibliográfica (conjunto de ferramentas do iRAP); metodologia de análise específica da efetividade do BR-Legal para os estados do Mato Grosso do Sul e Espírito Santo (desenvolvida por meio de trabalhos acadêmicos dos colaboradores da CET – Companhia de Engenharia de Tráfego); e metodologia de análise global da efetividade do BR-Legal (análises dos dados de acidentes registrados pela PRF, nos segmentos rodoviários sob jurisdição do DNIT).

Em vista do exposto e considerando a amplitude do Programa BR-Legal, que constitui um amplo projeto de segurança no trânsito, contemplando obras de implantação, melhoria da sinalização (vertical e horizontal) e dispositivos de segurança em 51 mil quilômetros da malha rodoviária federal, com o intento de dar mais segurança ao usuário e diminuir a quantidade de acidentes, bem como a letalidade dos mesmos, infere-se que a efetividade do programa será confirmada com a melhoria qualitativa da sinalização e dos dispositivos de segurança e na constatação da redução do número de acidentes.

Das informações disponíveis sobre levantamentos estatísticos de acidentes no sítio da Polícia Rodoviária Federal (https://www.prf.gov.br/portal/dados-abertos/acidentes), base de dados que não cobre toda a malha rodoviária federal sob a jurisdição do DNIT, extraem-se os seguintes dados, totalizados na tabela abaixo, e referentes ao período de 2013 (ano de início do Programa BR-Legal) até o exercício de 2017.

Tabela 3 - Quantidade de acidentes por ano

Ano Acidentes % Acidentes Mortes % Mortes

2013 186.748 55,0 8.426 47,1

2016 96.364 28,4 6.398 35,8

2017 (até 28/maio) 56.490 16,6 3.060 17,1

TOTAL 339.602 100,0 17.884 100,0

Fonte: CGU adaptada da PRF

Os dados obtidos no sítio da PRF dizem respeito aos números absolutos, sem que haja indicações a respeito de acidente especificamente relacionado à sinalização (desobediência ou falta), pois englobam acidentes causados por causas diversas como ultrapassagem proibida, excesso de velocidade, falta de atenção ou sono ao volante, dentre outras. De qualquer forma, embora se trate de base de dados restrita, verifica-se que houve uma redução no número de acidentes e de óbitos desde o início da implantação do Programa BR-Legal, em 2013.

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Outros estudos, como os realizados na UFSC7, corroboram esse posicionamento, tais como o que trata da “Avaliação da efetividade da sinalização viária na redução dos acidentes de trânsito nas rodovias federais no estado do Espírito Santo” (Rosa, 2017). Nesse trabalho, o autor por meio da análise dos investimentos em sinalização horizontal, vertical e dispositivos de segurança realizados no âmbito do Programa BR-Legal (na malha rodoviária federal sob jurisdição do DNIT), conjuntamente com os dados oficiais de acidentes ocorridos anteriormente às intervenções e posteriormente às mesmas, buscou encontrar uma relação entre investimentos/diminuição de acidentes, concluindo que para cada um real investido nessas soluções obteve-se um retorno de sete reais e cinquenta e sete centavos em redução de acidentes.

Em outro trabalho, sobre a “Avaliação do Programa BR-Legal e a elevação da segurança viária nas rodovias federais brasileiras – Estudo de caso BR-020” (Filippo, 2017), conclui-se, pela análise gráfica, que os acidentes em UPS (Unidade Padrão de Severidade) na rodovia BR-020, afetos ao grupo de causas relacionadas às melhorias na via quanto à sinalização (desobediência à sinalização, falta de atenção, não guardar distância, ultrapassagem indevida e velocidade incompatível), decresceram com a implantação do programa BR-Legal. Destaca ainda, que a sinalização na BR-020 tinha a classificação “Regular”, no período 2012/2013, pela Pesquisa da Confederação Nacional do Transportes (CNT) de Rodovias, que continha severas críticas ao DNIT e após a intervenção do Programa BR-Legal, a partir de 2014, passou a ser classificada como “Boa”.

5. Conclusão

O Programa BR-Legal surgiu em função da avaliação da Organização Mundial da Saúde (OMS) a respeito da taxa de mortalidade no trânsito no Brasil, situada entre as mais elevadas do mundo. A estimativa da OMS de que os acidentes no trânsito serão o terceiro maior problema de saúde no mundo, atrás da depressão e problemas cardíacos, levou a Organização da Nações Unidas (ONU) a lançar o Programa “Década de Ações pelo Trânsito Seguro” com objetivo de reduzir em 50% o número de mortes previsto no decênio 2011/2020, tendo o Brasil como um dos signatários. Essa iniciativa defende uma sinalização de trânsito mais eficiente, contribuindo para a melhoria de qualidade de vida de toda a sociedade.

Nesse diapasão, o Programa BR-Legal foi concebido com a meta de proporcionar o melhoramento do nível de serviço das rodovias por meio da redução da quantidade e severidade de acidentes de trânsito, bem como da readequação dos projetos de sinalização e dispositivos de segurança em função de alterações das características operacionais das vias decorrentes da evolução do volume de tráfego.

É consenso geral que, em uma rodovia sem sinalização alguma ou com sinalização deficiente, aumentam sobremaneira os riscos de acidentes com os usuários das vias, principalmente devido

7 Disponível em: https://repositorio.ufsc.br/xmlui/handle/123456789/177978

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ao fato que a falta de sinalização, em especial a horizontal, ocasiona problemas relacionados à invasão de pista contrária (em caso de pista simples), maior probabilidade de sonolência do motorista na rodovia, falta de informação quanto à possibilidade de ultrapassagem, risco na saída da pista devido à falta de dispositivos de canalização, dentre outras situações, que aumentam em grau de ocorrência, no período noturno e com chuva, visto que a maioria das rodovias é feita em pavimento asfáltico, naturalmente escuro. É importante também mencionar, que em estudos internacionais recentes, constataram a expressiva redução do número de acidentes noturnos com o aumento da retrorrefletividade das pinturas de eixo e de bordo.

Diante do exposto, fica evidenciada a importância do Programa BR-Legal, tanto em termos de relevância quanto de materialidade, pois a adequada sinalização das rodovias federais constitui processo sistemático e contínuo com a finalidade de garantir a segurança dos usuários.

No que tange aos exames realizados, durante as fiscalizações da CGU nas Superintendências Regionais e Unidades Locais do DNIT, com o intento de avaliar o desempenho do Programa, é possível concluir que, de maneira geral:

• Os anteprojetos elaborados pelo DNIT contemplam os documentos técnicos destinados a possibilitar a caracterização da obra ou serviço conforme preconiza a Lei 12.462/2011.

• O Orçamento Referencial do BR-Legal foi elaborado de acordo com os parâmetros estabelecidos no Sistema Referencial de Custos de Obras Rodoviárias - SICRO/DNIT, atendendo o regramento vigente para a elaboração de orçamentos de referência para obras públicas.

• Os projetos básicos e executivos estão adequados ao Edital (Anteprojeto), salvo exceções que se restringem a irregularidades pontuais relativas a divergências entre planilhas de custo e dados de projeto e que foram objeto de recomendações à Autarquia com vistas a sua elisão.

• Os serviços de implantação e manutenção da sinalização rodoviária estão sendo executados e medidos em conformidade com os projetos executivos, salvo casos pontuais devido ao estado de degradação de trechos rodoviários ou atrasos de cronograma em função de contingenciamento de verbas federais, fato este que extrapola a competência gerencial do DNIT. No caso da degradação de segmentos de rodovias, foi recomendado ao DNIT restringir a contratação de serviços no âmbito do BR-Legal às rodovias aptas às intervenções do programa.

• A atividade de fiscalização resta prejudicada seja pela falta de capacitação das equipes de fiscalização do DNIT, seja pela falta de apoio técnico de empresas de consultoria na supervisão dos trabalhos desenvolvidos. Dessa forma, recomendou-se ao DNIT providenciar a melhoria da capacitação das equipes de fiscalização e finalizar os processos licitatórios para contratação das empresas de supervisão de serviços.

• Inexistência, no âmbito geral da Autarquia, de controle de ocorrência de superposições de serviços iguais e relativos a programas diferentes nos trechos rodoviários fiscalizados, de forma a evitar possíveis retrabalhos e/ou duplicidade de pagamentos. Nesse sentido, foi recomendado ao DNIT implementar em todas as Superintendências Regionais um

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método de acompanhamento que permita às equipes de fiscalização visualizar ocorrências de sobreposição de serviços de contratos diversos, de modo a evitar retrabalho de serviços e pagamentos em duplicidade.

• Inviabilidade da avaliação precisa da efetividade do Programa BR-Legal pelo fato do DNIT não dispor de base própria de dados sobre levantamentos estatísticos de acidentes, lacuna que o DNIT vem procurando eliminar com a adoção de metodologia própria de análise.

Ante o exposto, verifica-se que as medidas necessárias à elisão das deficiências constatadas nos relatórios de fiscalização ainda estão em andamento. Não obstante, constata-se que o DNIT vem envidando esforços no sentido de melhorar a gestão do Programa BR-Legal, bem como implementando medidas visando a melhoria das condições operacionais e capacitação das equipes de fiscalização.

No que concerne à efetividade do Programa, a escassez de dados específicos e conclusivos a respeito dos resultados obtidos com a implantação de sinalização e dispositivos de segurança rodoviária, por impedir a aferição precisa do reflexo dos serviços contratados na segurança dos usuários, evidencia a necessidade por parte do DNIT em elidir essa lacuna. Tal providência está sendo adotada na Autarquia por meio do desenvolvimento de metodologias de análise específica da efetividade do BR-Legal para os estados de Mato Grosso e Espírito Santo (metodologia estabelecida em trabalhos acadêmicos de colaboradores) e de análise global da efetividade com base em dados de acidentes registrados pela Polícia Rodoviária Federal.

Não obstante a supracitada indisponibilidade de dados para demonstrar a efetividade do Programa, faz-se necessário registrar o desempenho positivo do BR-Legal apontado nas pesquisas realizadas pela Confederação Nacional do Transporte (CNT) acerca da evolução da qualidade das rodovias públicas federais e dos investimentos respectivos no período 2004/2016. No período avaliado, a sinalização foi a variável que registrou o melhor desempenho de avaliação positiva, com 19,8 pontos percentuais adicionais (25,8% em 2004 e 45,6% em 2016). Todavia, essa evolução foi bastante irregular, atingindo seu pior resultado em 2013 (22,9%) e somente a partir de 2014, com a implantação do Programa BR-Legal, voltou a apresentar melhoria, atingindo seu melhor resultado no final do período avaliado (2016), com incremento de 22,7 pontos percentuais adicionais. Já em 2017 verificou-se um decréscimo de 7,7 pontos percentuais nesse indicador em função das restrições orçamentárias vinculadas à crise econômica que fez o volume de recursos aplicados retroceder ao nível de 2008 em valores reais.

Diante desses dados, é possível concluir que o Programa BR-Legal foi o fator diferencial no avanço das condições de segurança das rodovias federais por possibilitar uma gestão mais eficiente dos recursos destinados à sinalização.

Em vista de todo o exposto, conclui-se que a atuação da CGU contribuiu para o aprimoramento do Programa BR-Legal, no sentido de recomendar ao DNIT as necessárias correções de rumo nas ações empreendidas.

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Anexo I – Rodovias Fiscalizadas

Do plano amostral, foram selecionadas e fiscalizadas as seguintes rodovias elencadas a seguir

RODOVIAS FISCALIZADAS

BR Estado Extensão (km) Contrato

101/SP São Paulo 53,60 299/2014

158/SP São Paulo 11,20 299/2014

459/SP São Paulo 32,20 299/2014

488/SP São Paulo 6,00 299/2014

070/MT Mato Grosso 439,10 474/2013

163/MT Mato Grosso 39,70 474/2013

174/MT Mato Grosso 130,20 474/2013

262/MS Mato Grosso do Sul 125,80 1050/2013





158/PR Paraná 180,70 133/2014

272/PR Paraná 74,90 133/2014

369/PR Paraná 25,70 133/2014

373/PR Paraná 99,10 133/2014

487/PR Paraná 237,00 133/2014

163/PR Paraná 347,40 134/2014

272/PR Paraná 44,40 134/2014

277/PR Paraná 0,60 134/2014

280/PR Paraná 63,00 134/2014

467/PR Paraná 6,50 134/2014

469/PR Paraná 22,40 134/2014

153/RS Rio Grande do Sul 207,80 497/2014




364/MG Minas Gerais 219,90 403/2013

365/MG Minas Gerais 163,70 403/2013

020/CE Ceará 444,90 508/2013

226/CE Ceará 297,20 508/2013

404/CE Ceará 30,00 508/2013

104/PE Pernambuco 95,30 510/2013

408/PE Pernambuco 43,70 510/2013

232/PE Pernambuco 383,35 511/2013

020/DF DF 57,90 473/2013

BR Estado Extensão (km) Contrato

060/DF DF 31,30 473/2013

070/DF DF 19,80 473/2013

080/DF DF 40,30 473/2013

251/DF DF 45,60 473/2013

259/ES Espírito Santo 105,30 938/2013

262/ES Espírito Santo 42,90 938/2013

MINISTÉRIO DATRANSPARÊNCIA E

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO

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