REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Controladoria-Geral da ... · Ademar Silva da Camara Junior Adilson Jose Araujo da Rocha ... venção e ao combate à corrupção, às atividades de

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASILControladoria-Geral da UniãoSecretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO

DE PROGRAMA DE GOVERNO Nº 54

SERVIÇOS DE PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO – CGUSAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro

70070-905 – Brasí[email protected]

Luiz Augusto Fraga Navarro de Britto FilhoMinistro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União

Carlos Higino Ribeiro de AlencarSecretário-Executivo

Francisco Eduardo de Holanda BessaSecretário Federal de Controle Interno

Gilberto Waller JuniorOuvidor-Geral da União

Waldir João Ferreira da Silva JúniorCorregedor-Geral da União

Hamilton Fernando Cota CruzSecretário de Transparência e Prevenção da Corrupção

Equipe responsável pela elaboração:Diretoria de Auditoria das Áreas de Previdência, Trabalho,

Pessoal, Serviços Sociais e Tomada de Contas Especial – SFCRonald da Silva Balbe (Diretor)

João Gabriel Miranda Alves Pereira (Coordenador-Geral)Alexandre Martins Nogueira

André Gustavo dos Anjos AlmeidaAntônio Fernando Ferreira Leite

Cristiano Coimbra de Souza José Gustavo Lopes RorizSandra Maria Deud Brum

Saul Marquez de Andrade JúniorVictor Godoy Veiga

Equipe responsável pela revisão:Diretoria de Planejamento e Coordenação das Ações de Controle – SFC

Renilda de Almeida Moura (Diretora)Bruno Oliveira Barbosa (Coordenador-Geral)

Rafael da Silva Assunção Rafael Rabelo ArouchaRodrigo Corazza Gatto

As ações de controle nos estados e municípios, elementos indispensáveis para o alcance dos resultados apresentados no presente relatório, foram executadas pelas

Controladorias-Regionais da União nos Estados.

Brasília, Março/2016.

Os resultados apresentados neste relatório foram gerados pelas ações de controle executadas nos estados e municípios pelos servidores lotados nas Controladorias-Regionais da União nos Estados, conforme relação a seguir:

Ademar Silva da Camara JuniorAdilson Jose Araujo da RochaAdonias de Figueiredo AguiarAdriano de Queiroz AlmeidaAdriano Pandolfi de OliveiraAdriano Pena CostaAdriano Vieira da SilvaAlan Gonzaga da CostaAlessandra Felipe Bezerra PedrozaAna Carolina Barros TavaresAna Maria Balthar Pinto MachadoAndre Kenji ArakakiAndre Queiroz da SilvaAntonio Francisco Lima BastosCarlos Henrique da Silva NevesCicero Rogerio Alves PinheiroClayton MachadoCristiano Coimbra de SouzaDenieli Maria Coelho RodriguesDorval Augusto Luiz dos SantosEdmilson Lima de MenezesEdson Kolbe Salome Pereira FilhoEriton Elvis do Nascimento BarretoFlavio Schneider ReisFrancinaldo dos Santos RosadoFrancisco Jose de Morais NetoGaspar Silva Lima

Geovana Faria FernandesGeronimo Cavalcanti BarbosaGladson de Souza SantosGustavo GiardinoGustavo Valadares LemosHilda Christina Menezes WalmsleyIslandio Monteiro de SouzaIsrael de Vasconcelos FilhoItana Maria Falcao de AlbuquerqueJacqueline Maria Cavalcante da SilvaJose Adauto ResendeJose Domingos Pereira de AraujoJose Roberto Yoshimassa AokiLigia Faillace SchillingLisandra Cristina FelixLuciano Valentim SilvaLucio Oliveira da ConceicaoLuis Gustavo Maluli MendesLuis Roberto Silva LimaLuis Wagner Alfaia MendesMarcelo AraujoMarcelo ColleoneMarco Aurelio Oliveira Da RochaMarcos NalinMarcos Venicio Zanetti DavidMaria Das Gracas Angelim CardosoMaria Tereza Renteiro de Menezes

Mario Lucio Ribeiro de CastroMauricio Gobati RamosMiguel Mauricio KuriloNey Miranda dos SantosNoeme BotelhoOctavio Luiz GoldhirchPaulo de Tarso MorgadoRafael Ayoroa RamosRicardo Cesar Carromeu DiasRoberto Bezerra de FrancaRoberto Correa de Souza FilhoRodrigo Teodoro LimaRogerio Klein SallesSaul Araujo AndradeSaul Marquez de Andrade JuniorSergio Affonso de OliveiraSergio Massashi NakanishiSergio Murilo Cardoso FerreiraSergio Takayuki TakibayashiSeverino Ramos de Oliveira Silvia Alves CostaSuelia Inacio de JesusSuely Missae ShioyaValeria Carvalho de OliveiraValerio Jordao Barbosa

Competência da CGU

Assistir direta e imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atri-buições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinen-tes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à pre-venção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.

Avaliação da Execução de Programas de Governo

Em atendimento ao disposto no art. 74 da Constituição Federal de 1988, a CGU realiza ações de controle com o objetivo de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plu-rianual e a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.

A escolha do programa de governo para avaliação de sua execução se dá por um processo de hierarquização de todos os programas constantes da Lei Orçamentária Anual, utilizando-se para esse fim critérios de relevância, materialidade e criticidade.

A partir de então, são geradas ações de controle com o fito de avaliar a efetiva aplicação dos recursos destinados ao cumprimento da finalidade constante da ação governamental.

As constatações identificadas nas ações de controle são consignadas em relatórios específicos que são encaminhados ao gestor do programa para conhecimento e implementação das medi-das nele recomendadas.

Cada uma das medidas é acompanhada e monitorada pela CGU até a certificação de sua efetiva implementação.

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Sumário-Executivo

Objetivo do Programa

No Plano Plurianual 2012-2015, o Programa 2037 – Fortalecimento do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) teve como um de seus objetivos (Objetivo 0282) ampliar o acesso das famílias em situações de vulnerabilidade social ao acompanhamento familiar e ao atendi-mento pela proteção social básica e especial; qualificar os serviços e promover sua articulação com os benefícios e transferências de renda; assegurar o funcionamento da rede de proteção básica e expandi-la nos territórios intramunicipais e de extrema pobreza; e induzir a estrutura-ção de unidades públicas de prestação de serviços socioassistenciais, de acordo com padrões estabelecidos nacionalmente.

Finalidade da Ação

A Ação 2A60 – Serviços de Proteção Social Básica integra a Iniciativa 00WM (Ampliação, qualificação e manutenção dos serviços e estruturação da rede de proteção social básica) rela-cionada ao Objetivo 0282, e teve como finalidade atender e acompanhar as famílias e indivíduos em situação de vulnerabilidade e risco social, por meio do Serviço de Proteção e Atendimento Integral às Famílias (PAIF), ofertado nos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS).

Os recursos provenientes da Ação não financiaram exclusivamente a oferta do PAIF e manu-tenção e funcionamento dos CRAS, finalidade que foi objeto desta avaliação, mas também a implantação de equipes volantes dos CRAS, e a oferta dos Serviços de Convivência e Fortale-cimento de Vínculos (SCFV), que não foram abordadas neste trabalho.

Como acontece

Os CRAS são unidades públicas básicas de referência do SUAS, sistema que operacionaliza a gestão da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), coordenada pelo Ministério do Desenvol-vimento Social e Combate à Fome (MDS), conforme determina a Lei nº 8.742/93, denominada Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).

Pelos elementos descritos no artigo 6º-C da LOAS, o CRAS é unidade pública municipal (ou do Distrito Federal), de base territorial localizada em áreas com maiores índices de vulnerabilidade e risco social, destinada à articulação dos serviços socioassistenciais no seu território de abrangência e à prestação de serviços, programas e projetos socioassistenciais de proteção social básica às famílias. A Ação governamental vincula-se ao fortalecimento do SUAS com implantação e manutenção de unidades básicas para atender aos objetivos constitucionais do direito à assistência social a fim de proporcionar universalidade de atendimento no território nacional.

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Por estar inserida no SUAS, a gestão nacional da Ação tem como órgão federal responsável a Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) do MDS e envolve ainda o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), introduzindo o caráter democrático no sistema, e a Comissão Intergestores Tripartite (CIT - União, Estados e Municípios), que funciona como instância de negociação e pactuação entre gestores quanto aos aspectos operacionais. Assim, como as de-mais ações de natureza continuada da PNAS, a fim de atender ao objetivo de descentralização político-administrativa da assistência social, a responsabilidade pela execução da Ação é dos municípios e do Distrito Federal, que implantam e mantêm os CRAS, sendo fiscalizados pelo respectivo conselho de assistência social como órgão de controle social. Participam ainda do processo os estados da Federação como intermediários para apoio aos municípios que não atendem aos padrões e metas estipulados nacionalmente.

Para serem beneficiários dos recursos destinados à Ação 2A60, os municípios e o DF devem estar habilitados ao SUAS nas condições do artigo 30 da LOAS, com a efetiva instituição e funcionamento do Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade civil; do Fun-do de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social; do Plano de Assistência Social; e da comprovação orçamentária dos recursos próprios destinados à Assistência Social, alocados em seus respectivos Fundos de Assistência Social.

Assim, os municípios e o DF recebem cofinanciamento denominado Piso Básico Fixo (PBF) para a execução descentralizada, de maneira regular e automática, repassado do Fundo Nacional de Assis-tência Social para os Fundos de Assistência Social locais. A prestação de contas dos repasses do Piso Básico Fixo, assim como todo recurso repassado no âmbito do SUAS, é apreciada pelo Conselho de Assistência Social do ente e compete ao MDS, por meio do FNAS, a análise.

O CRAS implantado oferece, no seu território, o Serviço de Proteção e Atendimento Integral às Famílias e é responsável pela Gestão Territorial da Proteção Social Básica e pela realização da Busca Ativa, utilizando para isso uma prescrição, definida e monitorada nacionalmente, o que lhe permite ser o articulador dos serviços socioassistenciais no seu território de abrangência e prestador de ser-viços à população em situação de vulnerabilidade e risco social a ele referenciada.

As condições e os requisitos de funcionamento dos CRAS até 2013 foram pactuados nacionalmen-te, mediante parâmetros mínimos, estabelecidos por meio das Metas de Desenvolvimento dos CRAS, instituídas na Resolução CIT nº 05/2010, considerando 4 (quatro) dimensões: Estrutura Física, Recursos Humanos, Horário de Funcionamento e Atividades Realizadas. As metas definidas foram anuais e evolutivas, para o alcance em um período de 5 anos (2009-2013), com apuração anual por meio do Censo SUAS, sendo a situação ideal projetada para o ano de 2013.

Nesse contexto de aprimoramento gradual dos CRAS por meio das Metas de Desenvolvimento, foi pactuada, à época, a Resolução CIT nº 08/2010, estabelecendo um processo de acompanhamento aos municípios e ao Distrito Federal que possuem unidades em situação de desconformidade com os padrões prescritos nacionalmente. No arranjo pactuado, cabe aos Estados promover o apoio técnico e eventualmente financeiro aos entes, sendo a SNAS responsável pela coordenação nacional do processo de acompanhamento, além de prestar apoio específico ao Distrito Federal.

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Volume de recursos envolvidos

Quadro 1: Execução Orçamentária da Ação 2A60 e do Repasse do Piso Básico Fixo (R$)

Exercício Dotação Atualizada Execução no Exercício*

Valor do Repasse do Piso Básico Fixo

2009 325.444.962 298.012.800 299.881.500

2010** 406.063.701 390.710.612 394.531.800

2011 557.635.838 496.679.138 494.448.300

2012*** 1.135.000.000 1.015.602.448 576.123.000

2013 1.299.642.195 1.156.764.950 588.061.200

Fonte: CGU, a partir de dados do SIAFI Gerencial* A coluna Execução no Exercício representa a despesa liquidada no exercício.** Em 2010 o valor do repasse do Piso Básico Fixo foi complementado com recursos provenientes da Ação 20EV, por isso é maior do que o valor total executado da Ação 2A60.*** A partir de 2012 foram incorporados à dotação orçamentária recursos da Ação 20B8 – Serviço Socioe-ducativo para jovens de 15 a 17 anos, que integrava o Orçamento-Geral da União até 2011.

A execução orçamentária da Ação foi, em média, de aproximadamente 90% entre 2009 e 2013, demonstrando uma regularidade nos repasses aos municípios que, observado o montan-te destinado ao Piso Básico Fixo, cresceram aproximadamente 90% no período mencionado. Em 2013, os repasses apoiaram a manutenção de 7.507 dos 7.939 CRAS existentes no Brasil.

Questões Estratégicas

Considerando que a execução da Ação de Governo se dá no âmbito do SUAS, a ava-liação abordou aspectos nas três esferas governamentais: nos municípios e no DF, a gestão financeira dos recursos fundo a fundo e as condições de funcionamento das unidades frente ao padrão pactuado nacionalmente; no âmbito estadual, o apoio prestado aos entes municipais e ao DF para superar as desconformidades dos CRAS ante aos padrões prescritos; e na gestão federal, no tocante aos controles da execução nacional da Ação.

Nessa perspectiva, foram elaboradas as seguintes questões estratégicas para avaliação no con-texto apresentado:

I. Os CRAS possuem os recursos e capacidades estabelecidos pela gestão do SUAS para oferta dos serviços da Ação?

1. Os recursos federais transferidos estão sendo aplicados na finalidade da Ação?

2. Os CRAS possuem estrutura física compatível com o padrão estabelecido para oferta dos serviços da Ação?

3. A composição da equipe técnica dos CRAS atende aos critérios instituídos visando à adequada oferta dos serviços da Ação?

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4. Os CRAS possuem os atributos operacionais (horário de funcionamento, oferta de atividades e controles de registros de atendimento) estabelecidos pela gestão do SUAS?

Para responder esta questão estratégica, foram fiscalizados 84 CRAS em 35 municípios e no DF, apurados a partir da seleção aleatória no universo de 620 CRAS implantados em 46 grandes mu-nicípios (capitais e municípios com mais de 500 mil habitantes), correspondente a uma amostra estatística com 95% de confiabilidade e 10% de margem de erro. Como critério de avaliação, foram utilizados os normativos que regulavam a execução dos repasses federais com recursos da Ação e as Metas de Desenvolvimento do CRAS, instituídas na Resolução CIT nº 05/2010, relativas ao período de 2010/2011 e 2011/2012, imediatamente anteriores ao período da fiscalização.

II. O sistema de acompanhamento e apoio previsto na gestão SUAS, destinado aos municípios com CRAS que não atenderam aos padrões estabelecidos, foi imple-mentado para o período avaliado?

Associadas a esta questão estratégica, foram elaboradas três subquestões, sendo as duas pri-meiras direcionadas aos instrumentos e produtos do sistema de acompanhamento de respon-sabilidade das gestões estaduais da assistência social, e a última relativa ao gerenciamento do processo de responsabilidade do MDS:

1. O Plano de Providências dos municípios cujos CRAS não atingiram os padrões estabele-cidos foi elaborado pelo Gestor e aprovado pelo Conselho Municipal de Assistência Social?

2. O gestor estadual adotou as medidas necessárias para acompanhar e apoiar os municí-pios que não atenderam aos padrões?

3. O gestor federal gerenciou o processo de acompanhamento e apoio aos municípios com CRAS que não atenderam aos padrões?

Para responder as duas primeiras subquestões, a fiscalização visou aferir a atuação dos 26 Estados e da SNAS1 frente às competências estabelecidas na Resolução CIT nº 08/2010. Para tanto, foi elaborada uma amostra aleatória não probabilística de CRAS que na oportunidade de apuração das Metas de Desenvolvimento do CRAS do biênio 2009/2010 (Censo SUAS 2010), não estavam aderentes aos padrões do SUAS e que, nos termos da citada Resolução, deveriam, em princípio, estar contemplados em planos de providências para superação dos problemas detectados. A verificação da terceira subquestão se deu frente ao papel desempenhado na coordenação nacional do processo de acompanhamento, a cargo da SNAS.

III. Os controles internos da gestão federal estão estruturados e em funcionamento, conferindo razoável segurança quanto ao atingimento dos objetivos e metas da Ação?

1. As atividades de supervisão, operacionalização e monitoramento desenvolvidas pelo ges-tor federal são realizadas pautando-se em controles orientados para a busca da eficácia e eficiência das transações?

1 Nos termos da Resolução CIT nº 08/2010, a SNAS era a responsável pela avaliação Distrito Federal no tocante ao acompanhamento prescrito na norma.

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2. As informações sobre a execução da Ação estão estruturadas e disponíveis, subsidiando o processo de tomada de decisão, a transparência e o accountability dos atores envolvidos?

3. O gestor federal desenvolve suas atividades pautando-se na observância de normas ge-rais aplicáveis à Unidade e as específicas relacionadas à Ação, em especial as expedidas pelo CNAS e pela CIT?

Para subsidiar a avaliação, utilizou-se o modelo de referência (framework) proposto pelo COSO (Comitê das Organizações Patrocinadoras), denominado COSO I - Internal Control - Integrated Framework, aplicado junto à Secretaria Nacional de Assistência Social, responsável pela execução e coordenação nacional da Ação.

Com vistas a responder às três Questões Estratégicas os trabalhos foram empreendidos no perí-odo de fevereiro de 2013 a junho de 2014, por meio das fiscalizações junto aos municípios (ges-tão dos recursos e unidades de CRAS) e aos estados, além de auditoria realizada junto à SNAS.

Conclusões e Recomendações

I - Os CRAS possuem os recursos e capacidades estabelecidos pela gestão do SUAS para oferta dos serviços da Ação?

Os resultados das fiscalizações indicaram que os recursos repassados a título de cofinanciamen-to federal foram alocados na manutenção dos CRAS e no desenvolvimento das atividades junto à população atendida nesses equipamentos, muito embora tenham sido identificados casos de gestão inadequada dos valores descentralizados.

No tocante às condições de funcionamento dos CRAS frente ao padrão pactuado nacionalmente, apurou-se que não foram alcançados os parâmetros evolutivos prescritos dentro da expectativa estabelecida na Resolução CIT nº 05/2010. É possível inferir, com 95% de confiança e 10% de mar-gem de erro, que no máximo 18% (112) das 6202 unidades de CRAS dos Grandes Municípios do país atenderam ao padrão do SUAS fixado para a Meta de Desenvolvimento dos CRAS 2011/2012.

Gestão financeira dos recursos:

Adentrando-se nos resultados da avaliação da gestão financeira local, evidenciou-se que em 34% (12) dos 35 municípios fiscalizados houve aplicação dos recursos do Piso Básico Fixo em despe-sas não vinculadas às finalidades da Ação, correspondendo a aproximadamente 2,5 milhões de reais, próximo a 4% (R$ 59.632.845,49) do total executado. Cabe ainda destacar os seguintes aspectos:

2 Total de CRAS dos Grandes Municípios ao fim de 2012.

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• No que concerne ao direcionamento dos recursos do cofinanciamento federal para despesa de pessoal, faculdade instituída por meio do art. 6º-E da LOAS, verificou-se que 48% (17) dos municípios fiscalizados utilizaram dessa prerrogativa, destinada a fortalecer as equipes de referência dos CRAS. Contudo, em 35% (6) desses municípios, houve desres-peito ao limite de aplicação, fixado em 60% do montante repassado.

• No tocante à verificação do atendimento ao princípio do CRAS enquanto unidade pú-blica estatal, característica essencial descrita na LOAS, foram identificadas situações de des-centralização administrativa dos recursos e das unidades de CRAS a entidades sem fins lucrativos e empresa especializada em terceirização de mão de obra, aspecto verificado em 6 dos municípios fiscalizados.

Esse contexto demonstra que esforços complementares de explicitação e clareza das finalida-des do uso dos recursos federais ainda podem proporcionar benefícios, considerando as falhas ainda presentes na gestão local no que se refere à destinação do cofinanciamento federal e na administração do CRAS, com destaque para o percentual elevado (43% - 15) de municípios que optaram por não direcionar os recursos transferidos para pagamento dos profissionais que atuam nas unidades, mesmo considerando o elevado percentual de CRAS (73% - 4523) que não apresentam integridade ao padrão de recursos humanos pactuado nacionalmente.

Condições de funcionamento dos CRAS

No que se refere à verificação dos requisitos e condições de funcionamento dos CRAS (subquestões estratégicas 2, 3 e 4 - estrutura física, recursos humanos, horário de funcionamento e atividades realizadas), ressalta-se que a avaliação se deu a partir dos resultados da fiscaliza-ção da CGU nos Grandes Municípios e pela análise dos dados relativos ao Censo SUAS 2011 e 2012, além das apurações das Metas de Desenvolvimento do CRAS de 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011 e 2011/2012, cuja fonte é o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

Assim, apesar da importância atribuída ao CRAS na LOAS, como local aglutinador de referên-cias e serviços para PNAS, além de representação estatal nos territórios com população em situação vulnerável, os resultados dos trabalhos permitiram inferir, com 95% de confiança e 10% de margem de erro, que no máximo 18% dos 620 CRAS presentes nos Grandes Muni-cípios atenderam aos padrões do SUAS, considerando o conjunto dos quesitos estabelecidos para as 4 dimensões para o período de apuração de Metas de Desenvolvimento de 2011/2012, penúltimo da série de aferições previstas, frente a um índice de 13% apurado pelo MDS, a partir dos dados do Censo SUAS 2012 (fonte do universo de CRAS, utilizado como referência para a amostra da avaliação) . Ressalta-se que, conforme dados divulgados pelo próprio MDS, o percentual médio de atendimento ao padrão foi de 6% quando são considerados todos os CRAS do país (7.725) e varia entre 4% a 9% entre as regiões do Brasil, considerando o mesmo período de referência para apuração.

3 Inferência considerando 95% de confiança e 10% de margem de erro

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Nos termos dos parâmetros pactuados nacionalmente em vigor, a formação de capacidade de atendimento nos CRAS em quantidade e qualidade necessárias para que a finalidade da Ação 2A60 seja atendida, a julgar os resultados da fiscalização associados aos números apresentados pelo MDS, não alcançou os parâmetros evolutivos prescritos e não aconteceu dentro da expec-tativa prevista na Resolução CIT nº 05/2010.

O quadro a seguir evidencia de forma estratificada os percentuais por dimensão.

Percentual de CRAS em Conformidade aos Padrões do SUAS de 2011/2012 (Resolução CIT nº 05/2010)

Origem da Informação Estrutura Física Recursos Humanos

Horário de Funcionamento

Atividades Realizadas

Fiscalização CGU – Grandes Municípios*

42,9% ( média) – 53% (máximo)

27% ( média) – 36% (máximo)



Apuração MDS – Grandes Municípios 49,7% 50,8% 99,3% 34%

Apuração MDS Brasil 47,2% 36,4% 97,5% 22,9%

Tendência de Adesão ao Padrão/Metas nos últimos três períodos de medição

das Metas de Desenvolvimento do CRAS

Manutenção Queda Manutenção Queda

* Estimativas para o universo de 620 CRAS de grandes municípios, com 95% de confiança e 10% de margem de erro.

De forma geral, vale destacar que no modelo da Resolução CIT nº 05/2010, um item não atendido (de não observância ao padrão) repercute como apontamento negativo em relação à dimensão e, com uma dimensão negativa, por consequência, a visão geral a respeito do CRAS fica negativa.

Estrutura Física

Dos números apresentados infere-se que, com 95% de confiança e 10% de margem de erro, pelo menos 47% do universo de CRAS avaliados não alcançaram o padrão desejado em relação à dimensão Estrutura Física (2011/2012), com destaque para a inadequação do número de salas necessárias, rota acessível para pessoas com deficiência, e identificação das unidades para os usuários (placas de identificação). Nessa dimensão, verificou-se que o modelo de metas de desenvolvimento não contemplou as especificidades de melhoria ou adaptações das instala-ções das unidades, e que prescreve um padrão único para todo o país.

Recursos Humanos e Atividades Realizadas

Infere-se que no mínimo, com 95% de confiança e 10% de margem de erro, para 64% do universo de 620 CRAS avaliados, as unidades não continham a equipe de referência indis-pensável para o seu funcionamento, sendo que, em média, 46,4% não possuíam a quantidade necessária pactuada no SUAS de técnicos de referência de nível médio, e 28,6% (média) não possuíam coordenador nos parâmetros então exigidos.

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No que se refere à dimensão Atividades, quando consolidadas as atividades realizadas nas três grandes vertentes de atuação dos CRAS, infere-se que no mínimo, com 95% de confiança e 10% de margem de erro, 26% do universo de 620 CRAS avaliados não atendiam aos padrões de funcionamento de 2011/2012. Nesse contexto, em média, 20% não executavam integralmente o PAIF, 19% não apre-sentavam os elementos relativos à atividade de Gestão Territorial e 24% não realizavam busca ativa.

Cabe destacar dois aspectos relevantes na análise da dimensão Recursos Humanos: o primeiro, é a precarização dos vínculos dos profissionais das equipes de referência, que atingia 60% dos profissionais dos CRAS (dados do Censo SUAS 2012), com potencial impacto na execução das atividades e na eficácia da política de capacitação dos profissionais do SUAS. O segundo, trata-se da existência de arranjos administrativos irregulares para a execução local, aspecto verificado na fiscalização, com poder de comprometer a característica pública estatal das Unidades, conside-rando a população atendida, que se encontra em situação de extrema vulnerabilidade social.

Nesse sentido, os itens que compõem as dimensões Recursos Humanos e Atividades Reali-zadas são mais voláteis do que o verificado nas outras dimensões, o que pode fazer com que haja regressão ou melhoria significativa de uma estrutura já consolidada. Tal aspecto pode ser observado no quadro anterior, onde se evidencia resultados diferentes nas apurações da CGU frente àquelas realizadas por meio dos censos do MDS, principalmente quando se observam levantamentos que foram realizados em momentos distintos ao longo do tempo.

A partir dessa compreensão, constatou-se a necessidade de se aprimorar o então mecanismo de avaliação, de tal forma que passe a considerar a dinamicidade envolvida em um dado período de tempo, associando fatores de mensuração e ponderação que evidenciem a relevância dessas dimensões para a formação de capacidades necessárias para a consecução de outras políticas públicas de assistência social, como o Programa Bolsa Família, o Benefício de Prestação Con-tinuada (BPC), e na oferta dos Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos - SCFV.

Horário de Funcionamento

A referida dimensão apresentou-se de forma positiva, muito próxima ao padrão pres-crito. Inferiu-se que para no mínimo 5% do universo de 620 CRAS dos grandes municípios) a carga horária dos profissionais, fator essencial para funcionamento do CRAS, é inferior à quantidade de horas em que a unidade se mantém em funcionamento, demonstrando que a dimensão recursos humanos também deve ser analisada sob a perspectiva da disponibilidade dos profissionais em tempo integral para funcionamento das unidades.

Por fim, cabe destacar que embora os resultados obtidos demonstrem que os parâmetros evo-lutivos prescritos não foram alcançados nos termos pactuados na Resolução CIT nº 05/2010, a instituição das Metas de Desenvolvimento dos CRAS caracterizou-se como uma boa prática de gestão, pois, além de possibilitar o monitoramento e o controle dos CRAS, contribuiu para explicitar aos gestores locais e aos profissionais da equipe de referência as expectativas sobre o funcionamento das unidades, e direcionou esforços para dar qualidade de atendimento à população em situação de vulnerabilidade do território de referência.

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II - O sistema de acompanhamento e apoio previsto na gestão do SUAS, destina-do aos municípios com CRAS que não atenderam aos padrões estabelecidos, foi implementado para o período avaliado?

Verificou-se que a aderência plena das etapas previstas no fluxo estabelecido na Resolução CIT nº 08/2010 foi observada em apenas 3 das 27 unidades federadas, com impacto na eficácia do sistema de acompanhamento e apoio aos municípios que apresentavam CRAS em situação de desconformidade com os padrões estabelecidos no SUAS, considerando a rotina prescrita que deveria ser aplicada aos casos de descumprimento de meta para o período 2009/2010. Res-salta-se que as responsabilidades atribuídas na Resolução não envolviam somente os gestores estaduais, mas também a Comissão Intergestores Bipartite, os gestores municipais e conselhos de assistência social local. Já no que se refere ao papel desempenhado pela SNAS, constatou-se a realização de atividades de apoio e de disponibilização de informações aos atores envolvidos no processo, contudo, foram identificadas deficiências na coordenação nacional do processo de acompanhamento estabelecido na referida Resolução.

Especificamente sobre a avaliação realizada junto aos estados, as situações observadas nas fis-calizações permitiram perceber a existência de três conjuntos que explicam como se concreti-zou o funcionamento do acompanhamento, a julgar pelo que foi colocado de forma prescritiva na Resolução CIT nº 08/2010:

Atuação estatual no acompanhamento das Metas de Desen-volvimento dos CRAS (Resolução CIT nº 08/2010)

Conjunto (Cenário) Quantidade Unidades da Federação

Estados onde não foi verificado o acompanhamen-to formal definido na Resolução CIT nº 08/2010

para a amostra analisada

18 AC, AP, AM, BA, DF, ES, GO, MA, PA, PB, PE, PI, PR, RJ, RO,

RS, SC, TO

Estados onde foi verificada ação heterogênea (para parte da amostra houve o acompanhamento

formal definido na Resolução CIT nº 08/2010)

6 AL, CE, MG, RN, RR, SP

Estados com atuação integral positiva (para toda a amostra houve o acompanhamento formal defini-

do na Resolução CIT nº 08/2010)

3 MT, MS, SE

Apesar do quadro negativo, em 9 UFs (AL, AM, CE, MG, RN, PA, PR, SE, TO) foi evidenciada pelas respectivas gestões estaduais da assistência social a existência de cronogramas de visitas em municípios que apresentaram CRAS com inconformidades, em algumas situações empre-endidas mesmo sem planos de providências e planos de apoio formalizados, instrumentos exi-gidos na referida resolução. Além disto, constatou-se a existência de boas práticas apresentadas em 06 Estados, independente da adoção integral aos comandos da Resolução CIT nº 08/2010.

No que tange à atuação da SNAS, verificou-se ações de apoio técnico aos estados e à CIB, municiando os atores de informações indispensáveis para a atuação junto aos municípios que apresentavam CRAS com metas não atendidas. Contudo, no gerenciamento do processo de acompanhamento, especialmente quanto à elaboração dos Planos de Apoio por parte dos en-

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tes estaduais, constatou-se deficiências na atuação da SNAS em sistematizar informações sobre a elaboração e implementação dos citados planos. Cabe destacar que o conhecimento do nível de implementação nacional dos Planos de Apoio constituía aspecto relevante para o monitora-mento do processo de acompanhamento e para o atingimento das metas pactuadas, de forma a subsidiar a detecção de pontos críticos e a implementação de ações complementares de apoio técnico aos Estados que apresentassem baixo nível de atuação e/ou que estivessem em desconformidade quanto ao fluxo previsto na Resolução CIT nº 08/2010.

Na sistemática delineada, a SNAS se inseria como responsável pela governança, devendo co-ordenar e desenvolver procedimentos de acompanhamento e controle capazes de atenuar ou eliminar os possíveis riscos relacionados à redundância, à incoerência e às lacunas nas ações dos participantes, que poderiam impactar os objetivos definidos.

Dentre os elementos que podem ter impactado o processo de acompanhamento instituído pela Resolução CIT nº 08/2010, inclusive o próprio gerenciamento a cargo da SNAS, cabe destacar:

a) foco da SNAS direcionado para o fomento na elaboração dos planos de providências por parte dos gestores municipais;

b) relativa “banalização” dos planos de providências por parte dos gestores municipais, prejudicando a utilização deste instrumento como ferramenta efetiva no processo de supe-ração das dificuldades encontradas;

c) estágio de estruturação técnica dos Estados, com relativa limitação operacional de alguns entes;

d) priorização de outras atividades pelos gestores estaduais, a exemplo dos processos de expansão, em detrimento ao acompanhamento das metas anuais, e indefinição de priori-dades na atuação dos estados ante o quadro de desconformidades observado anualmente, sem a identificação dos aspectos mais críticos para o alcance das metas;

e) desalinhamento dos prazos previstos para acompanhamento das metas com os prazos estabelecidos para a leitura de um novo Censo anual, acarretando o início de um novo ciclo sem que as etapas do ciclo anterior de monitoramento estivessem concluídas.

III - Os controles internos da gestão federal estão estruturados e em funcionamento, conferindo razoável segurança quanto ao atingimento dos objetivos e metas da Ação?

As avaliações inseridas nessa questão estratégica buscaram complementar as questões estratégi-cas anteriores com a visão do que envolve a execução da Ação 2A60 e os CRAS sob a perspectiva de controles existentes na esfera federal. A metodologia empregada utilizou-se da estrutura pro-posta pelo modelo COSO I, a partir da qual foram estabelecidos quesitos de verificação, agrega-dos em elementos identificados como relevantes no âmbito dos componentes analisados, sendo estes últimos associados ao objetivo que responde a cada uma das subquestões estratégicas.

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De forma geral, as análises evidenciaram que os controles estavam estruturados e em funcio-namento, fornecendo razoável segurança quanto ao atingimento dos objetivos da Ação. Dos 34 quesitos analisados, 17 ou 50% receberam uma avaliação positiva (Atende) e 13 ou 38% receberam uma avaliação positiva com ressalvas, demandando esforços adicionais de aprimo-ramento. Ressalta-se, contudo, que foram identificadas deficiências em 4 quesitos analisados (12%), que receberam uma avaliação negativa (Não Atende), os quais requerem atenção da Unidade em função dos riscos associados.

Nos quadros a seguir, constam as avaliações realizadas e que respondem a cada uma das três subquestões, seguidos de registros sobre os aspectos de maior relevância:

Objetivo Supervisão, Operacionalização e Monitora-mento (Primeira subquestão estratégica)

Componente do COSO Elemento

Avaliação dos Quesitos

Positivo Positivo com Ressalvas Negativo

Ambiente de Controle

Estrutura de Governança do SUAS 100% - -

Integridade e Princípios Éticos do SUAS 50% 50% -

Políticas de Pessoal 50% 50% -

Avaliação de Risco

Planejamento das Ações no âmbito do SUAS. - 50% 50%

Informação eComunicação

Indicadores do CRAS/PAIF 50% 50% -

Instrumento de coleta de informações. 50% 50% -

Monitoramento Atendimento às deliberações e reco-mendações dos Órgãos de Controle. - 100% -

Atividades de Controle

Autoridade, Responsabilidade e Segregação de Funções 67% - 33%

Controles na execução das atividades relacionadas ao CRAS/PAIF 25% 75% -

Do conjunto de elementos avaliados acima, dois se sobressaíram positivamente:

a) Estrutura de Governança: verificou-se a existência de estruturas de governança estabelecidas no âmbito do SUAS, voltadas para o direcionamento estratégico, a supervisão e o gerenciamen-to de prioridades. Tais estruturas contam com espaços institucionais de discussão e deliberação coletiva (governo e sociedade) e de negociação e pactuação (entes federativos). O SUAS conta com um arcabouço normativo que orienta os processos e a atuação dos atores no nível estadual e municipal, inclusive o controle social, com articulação entre os agentes por instâncias como a CIT e CIB que preenchem as interseções entre as três esferas de governo definidas.

b) Integridade e Princípios Éticos: observou-se a relevância atribuída à questão ética no âmbito da Política Nacional de Assistência Social, materializada em seus principais normativos (LOAS, NOB SUAS, NOB-SUAS-RH). Constatou-se que a instrumentalização dos princípios éticos vem sendo perseguida, tanto no âmbito federal, por meio de código de ética específico aplicável ao CNAS e de Comissão de Ética própria, além da Comissão de Ética do MDS, como no âmbito local da execução da política, mediante o reforço normativo para aplicação de Códigos específi-cos dos Conselhos Federais e Regionais aos trabalhadores do SUAS.

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Quanto às situações avaliadas positivamente, mas com ressalvas, cabe destacar os seguintes elementos:

a) Planejamento das Ações no âmbito do SUAS: especificamente sobre o quesito “Fixação de Objetivos e Metas”, evidenciou-se a existência de estrutura de planejamento com ins-trumentos de curto, médio e longo prazo, com iniciativas paralelas à linha mestra composta pelo Plano Decenal, PPA, Plano de Assistência Social e Planejamento Estratégico da SNAS – como, por exemplo, o Pacto de Aprimoramento do SUAS e da Gestão Estadual, além de diretrizes advindas do sistema como a partir das Conferências Nacionais e dos planos estratégicos de governo como o Brasil Sem Miséria. Contudo, os exames indicaram defici-ências estruturais no processo de acompanhamento das metas traçadas e na comunicação aos atores interessados no sistema.

b) Indicadores do CRAS/PAIF: como aspecto positivo, vale citar o Índice de Desenvolvimento do CRAS – IDCRAS, que proporciona o monitoramento dos CRAS. Contudo, verificou-se a necessidade de ampliação de indicadores relacionados a processos e resultados, o que, den-tro da gama de fontes de informação disponíveis, proporcionaria ganhos à gestão nacional.

c) Instrumentos de Coleta de Informações: como aspecto positivo, cabe destacar a rele-vância do Censo SUAS para o acompanhamento e monitoramento dos serviços socioas-sistenciais. Por outro lado, avaliou-se que esforços complementares da SNAS devem ser aportados visando à qualificação das informações coletadas por meio do Censo SUAS e do Registro Mensal de Atendimento (RMA), considerando que são autodeclaradas. Além disto, foi identificada a necessidade de aprimorar os processos operacionais relacionados à rea-lização do Censo SUAS, por meio da organização de Manual de Rotinas e Procedimentos, e da instituição de mecanismos de incentivos aos entes municipais para enviaram o RMA.

d) Controles na execução das atividades relacionadas ao CRAS/PAIF: verificou-se a existên-cia de controles instituídos nas principais rotinas e processos envolvidos, que contam com a definição de níveis de autoridade e responsabilidade, além de segregação de funções nas principais atividades analisadas. Contudo, constatou-se fragilidade nos atuais instrumentos utilizados para cálculo do repasse dos valores do Piso Básico Fixo e a ausência de rotinas, fluxos e procedimentos formalizados, que assegurem a periodicidade e tempestividade no envio de informações que possam impactar na aplicação de medidas de bloqueio e suspen-são do repasse mensal dos recursos do Piso Básico Fixo.

Os quesitos com avaliação negativa (Não Atende) foram identificados nos elementos “Pla-nejamento das Ações no âmbito do SUAS” e “Autoridade, Responsabilidade e Segregação de Funções”, respectivamente descritos a seguir:

a) Processos de identificação e avaliação de riscos: integra o elemento considerando o foco do tratamento de controles frente aos riscos de não atingimento dos objetivos estabeleci-dos nos instrumentos de planejamento, verificou-se a ausência de metodologia formal de gestão de riscos operacionais da Ação e dos processos do SUAS que estão a ela relacionado.

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b) Manual de procedimentos, fluxos e rotinas internas: identificou-se deficiência na institui-ção de manuais de procedimentos, fluxos e rotinas internas nos processos relacionados ao CRAS/PAIF, especialmente aqueles direcionados para a execução de rotinas complexas na gestão de repasses de recursos aos municípios; nos processos de gestão do Censo SUAS, RMA e SISDILIGÊNCIA; e nas transferências Fundo a Fundo.

Objetivo Informação, Transparência e Accountability (Segunda subquestão estratégica)


Avaliação dos Quesitos

PositivoPositivo

com Ressalvas

Negativo

Informação e Comunicação

Estruturas de recebimento e tratamen-to de denúncias e reclamações no

SUAS100% - -

Divulgação da apuração das Metas de Desenvolvimento do CRAS - 100% -

Transparência no Cofinanciamento fe-deral aos Municípios 50% - 50%

Divulgação anual dos atos da gestão federal da Ação - 100% -

Verificou-se a existência de mecanismos e estruturas para recebimento e tratamento de denún-cias e reclamações, e que dentro do processo de Metas de Desenvolvimento do CRAS houve comunicação aos interessados responsáveis pela execução e acompanhamento, todavia, destaca--se que o nível de transparência regrediu em relação à sociedade, uma vez que não foi mantida a divulgação para os períodos posteriores a 2009/2010, que a CIT foi comunicada somente no último período de apuração, e que não foi evidenciada divulgação dos resultados ao CNAS.

Verificou-se incremento na transparência no processo que envolve o repasse de recursos fe-derais aos municípios, mediante a instituição de relatórios de consulta pública disponibilizados pela SNAS. Entretanto, há limitação da transparência à sociedade do processo de prestação de contas como um todo, em termos de demonstrativos apresentados pelas gestões municipais, a decisão da SNAS e pareceres dos conselhos locais, aspecto avaliado negativamente.

Verificou-se também a oportunidade de aprimoramento, implementando a divulgação das de-cisões da CIT nos meios de transparência e prestação de contas existentes.

Objetivo Cumprimento de Normas e Legislação Interna (Terceira subquestão estratégica)


Avaliação do Quesito

PositivoPositivo

com Ressalvas

Negativo


Normativos regulamentares relaciona-dos à execução do CRAS/PAIF 60% 20% 20%

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Constatou-se a existência de conjunto de dispositivos e regulamentos que disciplinavam as atividades e a implementação dos procedimentos, rotinas e pontos de controle, sendo que, de forma geral, a SNAS vem realizando suas atribuições adequadamente, observando o cumpri-mento das regras gerais e específicas afetas a suas atividades

Contudo, foram identificadas deficiências na regulamentação do uso dos recursos repassados, a não fixação de prazos internos das responsabilidades do gestor federal na análise das presta-ções de contas; atrasos nos prazos externos de apresentação da prestação de contas, inexe-cução da completude das rotinas e procedimentos previstos na Resolução CIT nº 08/2010, e atraso na implementação de medidas administrativas previstas na Resolução CIT nº 21/2013.

Como aspecto positivo no âmbito da gestão dos recursos repassados, cabe ressaltar a edição da Portaria MDS nº 36/2014, que instituiu a verificação sistemática do nível de uti-lização dos valores repassados.

Recomendações e Benefícios

Os relatórios de fiscalização individualizados foram disponibilizados à SNAS, solicitando especial atenção quanto aos fatos para os quais se fazia necessária a adoção de providências com o objetivo de que seja promovido o ressarcimento de recursos à conta do programa ou a instauração de tomada de contas especial, se esgotadas as medidas administrativas, e reco-mendando o estabelecimento de protocolo de atuação, considerando os mecanismos de ação estabelecidos na NOB SUAS 2012, visando à recondução dos casos com inconformidades iden-tificadas às condições previstas nos normativos vinculados à estruturação e funcionamento dos CRAS, gestão dos recursos repassados e atuação dos estados. No conjunto de ações a serem adotadas, cabia à SNAS implementar a Resolução CIT nº 21/2013, considerando os resultados da fiscalização da CGU e término das Metas de Desenvolvimento do CRAS.

As constatações presentes nos relatórios de fiscalização encaminhados, vinculadas a aponta-mentos de irregularidades na execução dos recursos repassados aos municípios fiscalizados indicam um potencial benefício financeiro da ordem de R$ 2.500.000,00.

A avaliação realizada permitiu verificar deficiências e oportunidades de aprimoramento da ges-tão da Ação. Nesse sentido, coube a formulação de recomendações estruturantes, que partem das seguintes considerações:

Considerando que os parâmetros de formação de capacidade de atendimento nos CRAS em quantidade e qualidade necessárias para que a finalidade da Ação 2A60 seja atendida, a julgar os resultados da fiscalização associados aos números apresentados pelo MDS, demonstraram--se aquém da expectativa prevista na Resolução CIT nº 05/2010 (instituída para superação das situações insatisfatórias definidas na Resolução CIT nº 06/2008), uma vez que evidenciaram que, nos termos pactuados nacionalmente, os parâmetros evolutivos prescritos não foram alcançados.

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Considerando que pactuação das Metas de Desenvolvimento dos CRAS, instituídas na Resolu-ção CIT nº 05/2010, caracterizaram-se como uma boa prática de gestão que além de possibi-litar o monitoramento e o controle dos CRAS, contribuiu para explicitar aos gestores locais e aos profissionais da equipe de referência as expectativas sobre o funcionamento das unidades, bem como ter direcionado esforços para dar qualidade de atendimento à população em situa-ção de vulnerabilidade do território de referência.

Considerando que instrumentos de gestão como o Plano de Providências e o Plano de Apoio foram incorporados ao Processo de Acompanhamento no SUAS na última versão da NOB SUAS, aprovada em 2012.

Considerando a publicação da Resolução CIT nº 21/2013, que estabeleceu um processo de acompanhamento com delimitação temporal de eficácia, com sanções imediatas aos municí-pios que apresentaram situações graves identificadas no funcionamento dos CRAS, a partir da apuração das Metas de Desenvolvimento de 2012/2013.

Considerando que mesmo com o fim de vigência da Resolução CIT nº 05/2010, o padrão prescrito para o funcionamento dos CRAS, retratado na meta estabelecida para o período de 2012/2013, continua vigente.

E considerando a relevância do CRAS para a PNAS, para outras políticas do próprio MDS que utilizam de seus recursos, e para a concretização das Prioridades e Metas para a Gestão Muni-cipal, no âmbito do Pacto de Aprimoramento do SUAS para o quadriênio de 2014-2017.

Foi recomendado:

Em função dos resultados apresentados para a 1ª questão estratégica: Os CRAS possuem os recursos e capacidades estabelecidos pela gestão do SUAS para ofer-ta dos serviços da Ação?

a) Promover estudo para avaliação da capacidade de atendimento dos CRAS em relação à atuação das unidades nas políticas ou iniciativas da Assistência Social em função de sua relevância e posicionamento estratégico diante da PNAS, e estabelecer diagnóstico dos elementos que vinculem a continuidade do processo de qualificação do CRAS ao alcance das metas fixadas no pacto de aprimoramento do SUAS.

b) Normatizar o padrão prescrito para o funcionamento dos CRAS, de forma a garantir clareza quanto aos recursos e capacidades a serem disponibilizados pelos gestores locais e equipes de referência, medida também indispensável ao controle social da Ação, estabele-cendo as situações de alto risco que necessitam de acompanhamento e sanções administra-tivas, considerando a vigência restrita da Resolução CIT nº 21/2013. Nesse contexto, avaliar a manutenção de padronização nacional para os CRAS, haja vista particularidades regionais.

c) Estabelecer previamente marcos de avaliação quanto ao cumprimento do padrão pres-crito para os CRAS, de forma a proporcionar o acionamento dos mecanismos de controle

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institucionalizados na NOB SUAS, assegurando a participação e o acesso a informações tempestivas para a tomada de decisão das instâncias do SUAS, em especial à CIT, garantindo assim incentivos para funcionamento da governança do SUAS nas dimensões existentes.

d) Estabelecer trilhas de identificação de potencial delegação da administração dos CRAS a terceiros, situação indesejável e que apresenta risco para a PNAS, implementando ações de acompanhamento e eventualmente de aplicação de sanções administrativas, previamente pactuadas na CIT.

e) Avaliar, em razão de sua dinamicidade, a utilização de tratamento especial de coleta de dados (além do Censo SUAS) quanto às dimensões Recursos Humanos e Atividades Realizadas, e consequentemente o estabelecimento de padrões do SUAS que retratem o conjunto do período de apuração e não uma posição estática da data de coleta de dados realizada pelo Censo SUAS.

Em função dos resultados apresentados para a 2ª questão estratégica: O sistema de acompanhamento e apoio previsto na gestão do SUAS, destinado aos municí-pios com CRAS que não atenderam aos padrões estabelecidos, foi implementado para o período avaliado?

f) Fortalecer o instituto do plano de providências e planos de apoio no âmbito do SUAS, visando aumentar a capacidade de diagnóstico e correção de rumos dos entes do sistema, mediante uma ótica focada em questões estruturantes de médio e longo prazos, alinhando aos períodos do Pacto de Aprimoramento do SUAS.

g) Direcionar a abordagem por parte dos Estados de acordo com categorização realizada por nível de criticidade diante de riscos mapeados (eventos e entes de maior risco em re-lação às metas definidas no SUAS) por indicadores extraídos do Censo e outras fontes de informação, priorizando a ação dos entes estaduais a partir de aspectos apurados e pactu-ados no âmbito das instâncias de governança do sistema.

h) Desenvolver indicadores de processos sobre a responsabilidade dos entes estaduais na Sistemática de Acompanhamento institucionalizada na NOB SUAS, avaliando a sua inclusão dentro dos parâmetros de medição do IGD SUAS dos Estados.

Em função dos resultados apresentados para 3ª questão estratégica: Os controles internos da gestão federal estão estruturados e em funcionamento, conferindo razo-ável segurança quanto ao atingimento dos objetivos e metas da Ação?

i) Promover mecanismos de qualificação das informações do Censo SUAS, considerando os riscos envolvidos na coleta de dados autodeclarados, enfocando nos aspectos de po-tencial impacto financeiro.

j) Normatizar a forma de apuração do percentual de 60%, destinado ao pagamento de pessoal no âmbito do SUAS, considerando a realidade da gestão financeira dos municípios.

k) Aprimorar os atuais instrumentos utilizados pelo Departamento de Proteção Social Bá-sica (planilhas eletrônicas), objetivando automatizar as rotinas envolvidas e minimizar as

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intervenções manuais, considerando o valor mensal envolvido e a dinâmica a ser empreen-dida com a implementação dos efeitos da Resolução CTI nº 21/2013.

l) Criar manuais de execução de rotinas complexas envolvidas na gestão de repasses recursos aos municípios e nos processos de gestão do Censo SUAS, RMA e SISDILIGÊNCIA, e finalizar o manual Fundo a Fundo, prevendo rotinas, fluxos e procedimentos formalizados, que assegurem a periodicidade e tempestividade no envio de informações que possam impactar na aplicação de medidas de bloqueio e suspensão do repasse mensal dos recursos do Piso Básico Fixo.

m) Promover a formalização do IDCRAS como instrumento de monitoramento do SUAS e desenvolver estudos para mensurar a capacidade dos CRAS refletirem a qualidade e suficiên-cia no atendimento às suas finalidades em um determinado período, ao invés do foco estático.

n) Definir e publicizar, no Relatório de Gestão do FNAS, indicador (es) relativo (s) à tempes-tividade da análise da prestação de contas das transferências fundo a fundo.

o) Estabelecer como subsídio de avaliação da prestação de contas no SUAS WEB os resul-tados dos CRAS apurados no IDCRAS frente ao padrões prescritos, auxiliando o posiciona-mento dos conselhos para sua manifestação.

p) Promover a transparência da prestação de contas da aplicação dos recursos repas-sados aos municípios, inclusive dos pareceres das instâncias de controle social e do posicionamento da SNAS.

q) Ampliar mecanismos de transparência das metas e indicadores do SUAS alcançadas pelos estados, municípios e DF.

As recomendações foram pactuadas com a SNAS que encaminhou proposta de providên-cias a serem implementas, com objetivo de atender as 17 recomendações formuladas, e que se-rão objeto de avaliação, pela CGU, quanto à suficiência de seu conteúdo e dos prazos indicados.

Sumário

1. Introdução ............................................................................................................................24

I.1 Arranjo dos atores envolvidos ......................................................................................................26

1.2 Gestão dos recursos descentralizados a municípios e DF ...........................................................26

1.3 Aspectos Operacionais do CRAS .................................................................................................27

1.4 Processo de implementação ........................................................................................................30

2. Objetivos e abordagem ........................................................................................................35

3. Escopo da avaliação ..............................................................................................................38

4. Resultados ............................................................................................................................39

4.I Os CRAS possuem os recursos e capacidades estabelecidos pela gestão do SUAS para oferta dos serviços da Ação? ..............................................................................................................................39

4.1.1 Os recursos federais transferidos estão sendo aplicados na finalidade da Ação? ......................40

4.1.2 Os CRAS possuem estrutura física compatível com o padrão estabelecido para oferta dos serviços da Ação? ..........................................................................................................................46

4.1.3 A composição da equipe técnica dos CRAS atende aos critérios instituídos visando à adequada oferta dos serviços da Ação? ..........................................................................................................50

4.1.4 Os CRAS possuem os atributos operacionais (horário de funcionamento, oferta de atividades e controles de registros de atendimento) estabelecidos pela gestão do SUAS? ..................................55

4.1.5 Recomendações ...................................................................................................................65

4.2 O sistema de acompanhamento e apoio previsto na gestão SUAS, destinado aos municípios com CRAS que não atenderam aos padrões estabelecidos, foi implementado para o período avaliado? .67

4.2.1 O Plano de Providências dos municípios cujos CRAS não atingiram os padrões estabelecidos foi elaborado pelo Gestor e aprovado pelo Conselho Municipal de Assistência Social? ..........................67

4.2.2 O gestor estadual adotou as medidas necessárias para acompanhar e apoiar os municípios que não atenderam aos padrões? .........................................................................................................72

4.2.3 O gestor federal gerenciou o processo de acompanhamento e apoio aos municípios com CRAS que não atenderam aos padrões? ..................................................................................................75

4.3 Os controles internos da gestão federal estão estruturados e em funcionamento, conferindo razoável segurança quanto ao atingimento dos objetivos e metas da Ação? ......................................78

4.3.1 As atividades de supervisão, operacionalização e monitoramento desenvolvidas pelo gestor federal são realizadas pautando-se em controles orientados para a busca da eficácia e eficiência das transações? .................................................................................................................................83

4.3.2 As informações sobre a execução da Ação estão estruturadas e disponíveis, subsidiando o processo de tomada de decisão, a transparência e accountability dos atores envolvidos? ................96

4.3.3 O gestor federal desenvolve suas atividades pautando-se na observância de normas gerais aplicáveis à Unidade e as específicas relacionadas à Ação, em especial aquelas expedidas pelo CNAS e pela CIT? ....................................................................................................................................99

5. Conclusão ..........................................................................................................................102

Anexo I - Relatórios de Fiscalização .......................................................................................106

Anexo II – Achados dos Relatórios de Fiscalização – Por CRAS Fiscalizado ..........................109

Anexo III – Achados dos Relatórios de Fiscalização – Por Gestão Municipal Fiscalizada ........112

1. Introdução

Pelo artigo 194 da Constituição Federal de 1988 os Poderes Públicos e a sociedade devem assegurar o direito à assistência social, integrante dos direitos da Seguridade Social, com ações e iniciativas organizadas por objetivos como: a universalidade da cobertura e do atendimento, no sentido de promover o acesso e proteção da população dos riscos sociais previsíveis; a seletivida-de e distributividade na prestação dos benefícios e serviços com atenção para as carências sociais, visando atender as camadas mais necessitadas da população; e o caráter democrático e descen-tralizado da administração, inseridos no artigo 204 como diretrizes de organização das ações governamentais da assistência social, com a descentralização político-administrativa coordenada pela esfera federal, e a participação popular.

Dentre os objetivos específicos da assistência social do artigo 204 da CF, está a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice. Nesse objetivo está compreen-dida a finalidade da Ação 2A60, uma vez que se destina, até a Lei Orçamentária Federal de 2015, a atender e acompanhar as famílias e indivíduos em situação de vulnerabilidade e risco social, por meio do Serviço de Proteção e Atendimento Integral às Famílias (PAIF), ofertado nos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), e nas Lanchas de Assistência Social (embarcações vinculadas a unidades CRAS).

Cabe destacar que os recursos provenientes da Ação não financiam exclusivamente a oferta do PAIF e manutenção e funcionamento dos CRAS, objeto específico desta avaliação, mas também a implantação de equipes volantes (complementares às do CRAS), a manutenção de lanchas utili-zadas na oferta dos serviços socioassistenciais e a disponibilização dos Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV), destinados a atender demandas e necessidades específicas de famílias com presença de indivíduos das seguintes faixas etárias1: crianças de até 6 anos, crianças e adolescentes de 6 a 15 anos, adolescentes e jovens de 15 a 17 anos e idosos com idade superior a 60 anos, em situação de vulnerabilidade social. Os SCFV podem ser ofertados nos CRAS ou em outras unidades, de acordo com o melhor arranjo planejado pelo gestor da assistência social do ente municipal ou do Distrito Federal.

No contexto do Plano Plurianual – PPA 2012-2015, a Ação orçamentária está abarcada pela Iniciativa 00WM (Ampliação, qualificação e manutenção dos serviços e estruturação da rede de proteção social básica2) do objetivo 0282 (ampliar o acesso das famílias em situações de vulne-rabilidade social3 ao acompanhamento familiar e ao atendimento pela proteção social básica e

1 A Resolução CNAS Nº 13, de 13/05/2014, incluiu a faixa etária 18 a 59 anos, ainda sem cofinanciamento.2 Prevenir situações de risco social, por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições e do fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Conceito em: BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Polí-tica Nacional de Assistência Social (PNAS). Norma Operacional Básica (NOB/Suas). Brasília: MDS, 2005. Página 33.3 Vulnerabilidade Social: Fenômeno complexo e multifacetado, que não é sinônimo de pobreza, mas que esta o agrava; zona instável de condições que pode atravessar uma família, que se não tratadas tende a gerar situações de risco e a reprodução de outros aspectos do mesmo fenômeno. Em: BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Orientações Técnicas sobre o PAIF. Volume 1: O Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família – PAIF, segundo a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais. 1º Edição. Brasília: MDS, 2012.

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especial; qualificar os serviços e promover sua articulação com os benefícios e transferências de renda; assegurar o funcionamento da rede de proteção básica e expandi-la nos territórios intra-municipais e de extrema pobreza; e induzir a estruturação de unidades públicas de prestação de serviços socioassistenciais, de acordo com padrões estabelecidos nacionalmente) do Programa 2037 – Fortalecimento do Sistema Único de Assistência Social (SUAS).

O SUAS é o modelo de gestão da Política Nacional de Assistência Social4 (PNAS), coordenada5 pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), e consiste em um sistema descentralizado e participativo, organizador das relações entre os entes federativos e entre estes e as entidades da assistência social sem fins lucrativos, conforme prescreve a Lei nº 8.742/93, denominada Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), que estabelece o direito à assistência social como dever do Estado e a primazia estatal na responsabilidade da condução da política de assistência social em cada esfera de governo.

Em consonância com os objetivos constitucionais, os dispositivos da LOAS e decorrente das dire-trizes e da conceituação da PNAS, os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) são os instrumentos principais de oferta da Proteção Social Básica (segregação6 do objetivo do inciso I do artigo 2º da LOAS), e neles se congregam objetivos constitucionais da assistência social. Pelos elementos descritos no artigo 6º-C da LOAS, o CRAS é:

• Unidade pública municipal (ou do Distrito Federal). De responsabilidade do ente públi-co local. A LOAS e a PNAS o especificam também como estatal, o que demonstra o foco da centralidade do Estado na condução da política;

• Unidade de base territorial, localizada em áreas com maiores índices de vulnerabilidade e risco social. O que demonstra na formulação da política a característica de acesso univer-sal, de descentralização e, ao mesmo tempo, da seletividade ao estar associado às áreas de maior vulnerabilidade e risco social;

• Unidade destinada à articulação dos serviços socioassistenciais no seu território de abrangência. Propriedade específica do CRAS que o faz articulador/gestor da demanda e da oferta de serviços de proteção social de sua base territorial e;

• Unidade destinada à prestação de serviços, programas e projetos socioassistenciais de proteção social básica às famílias. Propriedade que faz do CRAS executor da política de assistência social, tendo como serviço essencial o PAIF.

Pela descrição apresentada, o Programa Fortalecimento do SUAS tem como elemento chave para oferta da Proteção Social Básica o CRAS. Adiante serão detalhados os aspectos de gestão, operacio-nais e da implementação das unidades, que dão condições de operação da política no SUAS.

4 Aprovada na Resolução do Conselho Nacional de Assistência Social nº 145, de 15/10/2004.5 Coordenação delegada à Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS), conforme artigo 15 do Decreto nº 7.493, de 02/06/20116 Além da Proteção Social Básica a PNAS criou a Proteção Social Especial.

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I.1 Arranjo dos atores envolvidos

O órgão federal responsável pela coordenação da PNAS e do SUAS, consequentemente da Ação 2A60, é a Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS/MDS)7. À SNAS é atribuída a responsabilidade pelo funcionamento dos mecanismos de gestão da Ação. Utilizando-se do Departamento de Proteção Social Básica como estrutura interna principal relacionada à gestão da política em análise, coloca em funcionamento os processos de monitoramento existentes e, com o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), coloca em prática a descentralização dos recursos aos entes (municípios e Distrito Federal).

A gestão nacional envolve ainda o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) nas suas com-petências de normatizar as ações e regular a prestação de serviços, aprovar critérios de transfe-rência e acompanhar e avaliar a gestão de recursos, dentre outras descritas no artigo 18 da LOAS, e a Comissão Intergestores Tripartite (CIT - União, Estados e Municípios), que funciona como instância8 de negociação e pactuação entre gestores quanto aos aspectos operacionais do SUAS.

A execução é descentralizada, e a responsabilidade de implantação e manutenção dos CRAS, com suas respectivas funções, é dos municípios e do Distrito Federal, que neles aplicam recursos fi-nanceiros, e disponibilizam recursos físicos e humanos, além de subsidiá-los organizacionalmente para que estejam à disposição das famílias e indivíduos referenciados a seu território. Nos entes, os recursos orçamentários necessários são executados pelos respectivos Fundos de Assistência Social, tendo o Conselho de Assistência Social local a responsabilidade pelo controle social.

Ainda participam do processo de gestão os estados como intermediadores no acompanhamento dos municípios (ou a própria SNAS no caso do DF), com atuação de apoio pactuada na Comissão Intergestores Bipartite (CIB – estados e municípios), similar à CIT, porém em âmbito estadual.

1.2 Gestão dos recursos descentralizados a municípios e DF

Para que os entes se habilitem no SUAS e recebam os repasses federais da Ação faz-se necessário a efetiva instituição e funcionamento do Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade civil; do Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social; do Plano de Assistência Social; e da comprovação orçamentária dos recursos próprios destinados à Assistência Social, alocados em seus respectivos Fundos de Assistência Social, que não tem montante mínimo definido na legislação. Nos termos do § 1º do artigo 4º do Decreto nº 7.788/2012, os repasses federais da Ação caracterizam-se como regulares, automáticos e transferidos fundo a fundo, suportados pela Lei nº 8.742/93 (LOAS).

7 Coordenação delegada à Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS), conforme artigo 15 do Decreto nº 7.493, de 02/06/2011.8 Conforme artigo 128 da Resolução CNAS nº 33/2012 (NOB SUAS).

27

O recurso destinado à manutenção e funcionamento dos CRAS/PAIF é repassado aos municí-pios e ao DF por intermédio do Piso Básico Fixo (PBF), regulamentado pela Portaria MDS nº 442/20059 , recepcionada pelo Decreto nº 7.788/2012, que regulamentou o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), órgão operacionalizador dos repasses fundo a fundo10. O Piso Básico Fixo é um cofinanciamento mensal, calculado a partir de critério baseado na quantidade de uni-dades instaladas que o MDS se disponibilizou a apoiar, associada ao porte prescrito para cada unidade, ou seja, à quantidade de famílias em situação de risco ou vulnerabilidade referenciadas ao território do CRAS, multiplicados por R$1,8011 (um real e oitenta centavos).

Quadro 2: Execução* Ação 2A60: Repasses do Piso Básico Fixo (CRAS/PAIF)

ExercícioRegiões 2009 2010 2011 2012 2013

Centro- Oeste e DF 22.513.500 33.810.300 41.775.300 46.063.800 45.857.700

Nordeste 133.444.200 166.077.000 174.379.500 202.451.700 204.188.100

Norte 28.841.400 37.821.300 41.648.400 46.715.400 48.364.800

Sudeste 86.004.300 124.562.700 151.241.400 181.971.900 189.726.000

Sul 29.078.100 62.846.100 85.403.700 98.920.200 99.924.600

Brasil 299.881.500 425.117.400 494.448.300 576.123.000 588.061.200

Fonte: CGU, a partir de dados do SIAFI Gerencial e SUAS WEB.

A forma12 de repasse e a prestação de contas13 do Piso Básico Fixo estão descritas na Portaria MDS nº 625/2010, que colocou o Conselho de Assistência Social dos municípios e do DF14 com a responsabilidade de se manifestar acerca do cumprimento das finalidades dos repasses, da execução dos serviços socioassistenciais e demais ações constantes no Plano de Ação15. Com-pete ao MDS, por meio do FNAS, a análise das prestações de contas avaliadas pelos conselhos.

1.3 Aspectos Operacionais do CRAS

O CRAS implantado oferece, como unidade prestadora de serviços públicos aos usuários da assistência social, o Serviço de Proteção e Atendimento Integral às Famílias – PAIF que é o produto primário e indissociável de seu funcionamento (MDS, 2012)16, mas também tem a responsabilidade de Gestão Territorial da Proteção Social Básica em sua região (gestão da oferta e demanda de servi-ços relacionados à rede de proteção social básica de seu território) e de realizar a Busca Ativa.

9 Substituída, em 2013, pela Portaria MDS nº 116, de 22 de outubro de 2013.10 São transferências de recursos mensais e automáticas do Fundo Nacional de Assistência Social para os Fundos de Assistência Social dos Municípios e Distrito Federal, previstos na Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS.11 A Portaria MDS nº 116 de 2013 alterou esse valor para R$ 2,40.12 Transferência legal e automática fundo a fundo prevista na LOAS.13 Demonstrativo Sintético Anual de Execução Físico Financeira, contido no sistema informatizado SUAS Web.14 Previsto como instância de deliberação da NOB SUAS.15 Desdobramento anual do Pano de Assistência Social do ente, preenchido no sistema informatizado SUAS Web.16 BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Orientações Técnicas sobre o PAIF. Vo-lume 1: O Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família – PAIF, segundo a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais. 1º Edição. Brasília: MDS, 2012.

28

Figura 1: Contexto do PAIF na PNASFonte: CGU. Elaborada a partir dos conceitos existentes na legislação do sistema.

O PAIF é um serviço de caráter continuado e atua sobre os eixos do acompanhamento fa-miliar17 e do atendimento a grupos e indivíduos18. Conduzido pela equipe de referência do CRAS (coordenador, assistentes sociais e psicólogos, dentre outros profissionais), o PAIF não tem um fluxo pré-definido para ser executado, mas uma matriz estrutural que guia a atuação profissional de assistentes sociais e psicólogos, regida pela Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais (Resolução CNAS nº 109/2009).

A gestão de serviços nos CRAS deve ainda obedecer ao Protocolo de Gestão Integrada de Serviços, Benefícios e Transferências de Renda do SUAS (Resolução CIT nº 07/2009), desenvol-vido para estabelecer procedimentos de gestão necessários para oferta prioritária de serviços socioassistenciais a famílias do Programa Bolsa Família - PBF, do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - PETI e do Benefício de Prestação Continuada - BPC. Assim, o CRAS deve receber o apoio do gestor local da assistência social com recursos a fim de dispor de condições para essa integração.

Nesse contexto, foram instituídos parâmetros nacionais para o registro mensal das informa-ções relativas aos serviços ofertados a indivíduos, famílias e grupos nos CRAS (Resolução CIT nº 04/2011) divididos em três blocos: acompanhamento de famílias; atendimento individual; e

17 Acompanhamento Familiar: Conjunto de intervenções desenvolvidas em serviços continuados, com objetivos estabelecidos, que possibilitam à família o acesso a um espaço onde possa refletir sobre sua realidade, construir novos projetos de vida e transformar suas relações – sejam elas familiares ou comunitárias, conforme artigo 20 do Protocolo de Gestão Integrada de Serviços, Benefícios e Transferências de Renda no âmbito do Sistema Único de Assistência Social – SUAS (Resolução CIT nº 7/2009).18 Atendimento: ação imediata de prestação ou oferta de atenção, com vistas a uma resposta qualificada de uma demanda da família ou do território. Significa a inserção da família, um ou mais de seus membros, em alguma das ações do PAIF: acolhida, ações particularizadas, ações comunitárias, oficinas com famílias e encaminhamentos. Em: BRASIL. Mi-nistério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Orientações Técnicas sobre o PAIF. Volume 2: Trabalho Social com as Famílias do PAIF. 1º Edição. Brasília: MDS, 2012.

29

atendimento a coletivos. Os dados dos atendimentos realizados são informados por meio do Registro Mensal de Atendimento - RMA, aplicativo disponibilizado pela SNAS em parceria com a Secretaria de Avaliação e Gestão de Informação (SAGI/MDS).

Para o MDS (2009)19, Gestão Territorial da Proteção Social Básica consiste na articulação da rede socioassistencial de proteção social básica referenciada ao CRAS, como por exemplo en-tidades filantrópicas, comunitárias ou mesmo estatais, visando promover o acesso dos usuários do PAIF aos demais serviços de proteção social da região, bem como ações visando a articu-lação com outros setores, como escolas, postos de saúde, unidades de formação profissional, representantes da área de infraestrutura, habitação, esporte, lazer e cultura, dentre outros.

Com relação à busca ativa, é conceituada como a procura intencional, realizada pela equipe de referência do CRAS, das ocorrências que influenciam o modo de vida da população e tem como objetivo identificar as situações de vulnerabilidade e risco social, ampliar o conhecimento e a compreensão da realidade social e da dinâmica do cotidiano das populações (a realidade vivida pela família, sua cultura e valores, as relações que estabelece no território e fora dele); os apoios e recursos existentes e seus vínculos sociais. A busca ativa é citada na Tipificação Nacio-nal dos Serviços Socioassistenciais como parte do trabalho envolvido no PAIF, e também citada pelo MDS (2009) como integrante da Gestão Territorial da Proteção Social Básica, todavia, não constituiu objeto desta avaliação, considerando estar inserida como eixo de atuação do Plano Brasil Sem Miséria, o que demonstra sua relevância para esta estratégia do Governo Federal.

Cabe destacar que o MDS atribui aos CRAS, desde a Norma Operacional Básica do SUAS (NOB SUAS) de 2005, uma classificação atrelada a um conceito de porte populacional do mu-nicípio, descrito a partir de estimativas populacionais do IBGE20, correlacionando a cada porte de CRAS uma referência de população (famílias) em situação de vulnerabilidade ou risco social diretamente associada ao seu território, o que proporciona um mapeamento georeferenciado 21, disponível na ferramenta da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI) do MDS denominada Atlas Social.

Quadro 3: Dados da situação atual dos CRAS em relação ao público-alvo da Ação 2A60.

Porte CRAS*Número de CRAS (2012)

Parâmetro de Famílias

Referenciadas**

Parâmetro de Capacidade de

Atendimento***

Famílias Referenciadas

no Brasil

Capacidade de

Atendimento Brasil

Pequeno I 4226 2.500 500 10.565.000 2.113.000

Pequeno II 1237 3.500 750 4.329.500 927.750

Médio e Grande Porte/

Metrópole2262 5.000 1000 11.310.000 2.262.000

Total 7.725 - - 26.204.500 5.302.750

19 BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Orientações Técnicas Centro de Referên-cia da Assistência Social - CRAS. Brasília: MDS, 2009.20 Disponível em http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/estimativa2012/estimativa_tcu.shtm21 Disponível em http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/FerramentasSAGI/grupo.php?id_grupo=88

30

Fonte: CGU, a partir de informações da NOB SUAS e Censo SUAS 2012.* O porte do CRAS pode ser diferente ao do município em que está instalado.

** O parâmetro de famílias referenciadas é ligado ao porte, conforme descrito no quadro.*** Percentual de 20% das famílias referenciadas, conforme MDS(2008).

1.4 Processo de implementação

A implantação dos CRAS partiu de uma base de 454 unidades no início de 2003 (MDS, 2009)22. No final daquele ano chegou a 499, e atualmente alcançou o quantitativo de 7.725 de acordo com resultados do Censo SUAS 201223, com um ritmo médio de crescimento de 13% entre 2007 e 2012 (período de existência do monitoramento dos CRAS instituído pelo MDS). Tais números demonstram uma expansão acelerada, alcançando, em 2012, a multiplicação do número inicial de CRAS em 17 vezes em menos de 10 anos, instalados em 5.32324 municípios (95,7%). Esta política de expansão da rede de unidades CRAS é significativa para implementa-ção da própria PNAS, construída sob o princípio de universalização dos direitos sociais.

Quadro 4: Trajetória da Expansão Quantitativa dos CRAS

Ano Normas Regulatórias do Processo de Expansão

Número de CRAS*

Taxa de Expansão

Participação na Expansão Total

2003Resolução CIT nº 04/2005 (NOB

SUAS – Resolução CNAS nº130/2005, Portaria MDS nº

385/2005)

499** 9,9%****

51,45% naPartilha Inicial

2004 901** 80,6%

2005 1978** 119,5%

2006 3248** 64,2%

2007 4.195*** 29,2%

2008 Resoluções CIT nos 03 e 09 de 2008 5.094*** 21,4%

48,55 na Expansão

Qualificada

2009Resoluções CIT nº 10 de 2009 (Portaria MDS nº 288/2009 e Resolução CIT nº 03/2008)

5.798*** 13,8%

2010 Resoluções CIT nºs 7 e 10 de 2010 (Resolução CIT nº 10/2009) 6.801*** 17,3%

2011Resoluções CIT no 06 de 2011 (Resoluções CIT nos 10/2009 e

7/2010)7.475*** 9,9%

2012 Resolução CIT nos 02 de 2012 7.725*** 3,3%

2013 Resolução CIT nº 09 de 2013 (Resolução CNAS nº 15/2013) - -

Fonte: CGU, a partir das informações dos Relatórios de Gestão da SNAS de 2004 a 2012, Resoluções CIT e Censo SUAS 2012.* Resultado no fim do ano – implantações e suspensões (entradas e saídas) de unidades.

** Números disponíveis nos Relatórios de Gestão de 2004 a 2006.*** Disponível em http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/publicacao_eletronica/muse/censo2012/cras.html.

**** Calculado com base na posição inicial apresentada pelo MDS (2008), que indicou o início com 454 unidades em 2003.

22 BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Orientações Técnicas Centro de Referên-cia da Assistência Social - CRAS. Brasília: MDS, 2009.23 Disponível em http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/publicacao_eletronica/muse/censo2012/cras.html 24 Quantitativo calculado a partir da base de dados do Censo SUAS, Questionário CRAS, de 2012.

31

Até 2007, a expansão da implantação das unidades de CRAS teve como principal indutor a par-tilha inicial dos recursos orçamentários, ou seja, a partir dos quantitativos mínimos25 exigidos na NOB SUAS de 2005, por porte do município, foram realizadas as alocações anuais de recursos à Ação 2A60 do FNAS. A partir de 2008, o processo de expansão se tornou qualificado, ou seja, os novos aportes ao Orçamento-Geral na União na Ação foram distribuídos de acordo com as prioridades das agendas da política social (Combate ao Crack, Territórios da Cidadania, Pronasci, Plano Brasil Sem Miséria) e por elementos estratégicos definidos pela gestão nacional da PNAS. Das 7.725 unidades de 2012, 6.350, ou 82,2%, são cofinanciadas pelo MDS por meio da Ação. Com a Resolução CIT nº 9, de 6 de junho de 2013, novo processo de expansão foi iniciado em 2013, com priorização dos municípios sem a oferta do PAIF.

Após o crescimento significativo e rápido observado no primeiro período de expansão destaca-do, verificou-se a existência de iniciativas para aprimoramento incremental qualitativo relacio-nado à formulação das características e propriedades das unidades, decorrente de processos de monitoramento e avaliação instituídos pela SNAS em parceria com a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI), que mais tarde proporcionou a institucionalização de um mo-delo de reforço da implementação de aspectos qualitativos dos CRAS.

Até 2007, guias26 de orientação e a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS27 (NOB-RH SUAS RH) descreveram características desejáveis relacionadas aos CRAS. Destas re-ferências, segundo o MDS (2008)28, surgiu a Ficha de Monitoramento dos CRAS, produto de debate entre atores responsáveis pela implementação e gestores federais das políticas do SUAS, que resultou na Resolução CIT nº 01/2007. A referida Resolução pactuou a realização do Censo CRAS de 2007 para aplicação daquele instrumento de monitoramento a fim de perceber a reali-dade relacionada à infraestrutura, recursos humanos, serviços e atendimento das unidades.

Naquele mesmo ano foi publicada a Resolução CIT nº 05/2007 estabelecendo a suspensão do Piso Básico Fixo dos municípios que não preencheram a Ficha de Monitoramento dos CRAS. O Censo CRAS vigorou até 2010 e conviveu com instrumentos de gestão como a Resolução CIT nº 06/200829 para lidar com as situações insatisfatórias apuradas no monitoramento.

A aprendizagem gerada pelo processo citado culminou com a descrição das características atu-ais dos CRAS, definidas em instrumento de constrangimento30 previsto na Resolução CIT nº 5, de 3/5/2010, que instituiu de forma pactuada um padrão a ser alcançado no qual são prescritos critérios mínimos para 4 (quatro) dimensões: Estrutura Física, Recursos Humanos, Horário

25 Pequeno Porte I – mínimo 1 para até 2.500 famílias referenciadas; Pequeno Porte II – mínimo 1 para até 3.500 famílias referenciadas; Médio Porte – mínimo 2, cada um para até 5.000 famílias referenciadas; Grande Porte – mínimo 4, cada um para até 5.000 famílias referenciadas; Metrópoles – mínimo 8, cada um para até 5.000 famílias referenciadas.26 BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Guia de Orientação Técnica – SUAS nº 1 . Proteção Social Básica de Assistência Social. Brasília: MDS, 2005.27 Aprovada pela Resolução do Conselho Nacional de Assistência Social nº 269, de 13/12/2006.28 BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Linha de Base do Monitoramento dos CRAS. Edição Revisada. Brasília: MDS, 2008.29 Aprovou o processo de acompanhamento da implantação do PAIF nos CRAS.30 Termo aplicado com o sentido de guia ou via para cumprimento de um objetivo, de limites de atuação, do inglês enforcement no sentido de implementação de normativo.

32

de Funcionamento e Atividades Realizadas. O padrão pactuado, escalonado de maneira in-cremental, foi medido após cada rodada de coleta de dados pelo Censo CRAS, com início em 2008 (avaliação retroativa) e fim em 2013 (ano referência, pois a medição ocorrerá em 2014), denominado Metas de Desenvolvimento dos CRAS. A coleta de dados passou a ser feita em instrumento mais abrangente, denominado Censo SUAS (criado pelo Decreto nº 7.334/2010), que, além de aplicar aos gestores dos municípios e DF o Questionário CRAS, também levanta informações sobre a gestão local, controle social e unidades socioassistenciais do SUAS.

Figura 2: Ciclos de implantação.Fonte: CGU. Elaborada a partir dos elementos de implementação da política.

Em complementação ao mecanismo de implementação descrito, houve a pactuação (Resolu-ção CIT nº 08/2010) de procedimento de acompanhamento e apoio para superação de situ-ações desconformes apuradas no monitoramento do Censo SUAS, ou decorrente de fonte externa ao MDS, inclusive para o não atingimento das Metas de Desenvolvimento dos CRAS. Considerando a estrutura do MDS restrita ao Distrito Federal, restou aos estados, integrantes do SUAS, a responsabilidade de ser o agente principal dos procedimentos da CIT nº 08/2010, no caso de desconformidades apuradas nos CRAS dos municípios. Nesse processo, iniciativas propostas pelos gestores municipais e do DF para superação das inconformidades devem ser deliberadas pelos respectivos Conselhos de Assistência Social, assim como a forma de apoio da atuação do estado deve ser pactuada na Comissão Intergestores Bipartite31. A partir da nar-rativa apresentada, a ilustração a seguir apresenta o formato atual do arranjo institucional do CRAS, sob uma perspectiva de elementos necessários para garantir a finalidade da Ação 2A60.

31 Instância de negociação e pactuação entre gestores quanto aos aspectos operacionais do SUAS no âmbito dos estados (municípios e estado). Artigo 128 da Resolução CIT nº 33/2012.

33

Figura 3: Lógica hierárquica para atingimento da finalidade da Ação.Fonte: CGU. Elaborada a partir dos elementos de implementação da política.

O resultado do processo de implementação apresentado tem correlação com os indicadores de avaliação da Proteção Social Básica do Programa 2037 – Fortalecimento do SUAS no PPA 2012-2015 (Lei nº 12.593/2012). O indicador IDCRAS, que classifica as unidades em quatro níveis de qualidade (insuficiente, regular, suficiente e superior), tem a especificação do nível superior aproximada à da Meta de Desenvolvimento dos CRAS para 2013. O outro indicador, taxa bienal de permanência de técnicos de nível superior no CRAS, está relacionado à especifi-cação dos profissionais da dimensão de Recursos Humanos da Resolução CIT nº 5/2010. Nesse contexto insere-se ainda o IGD SUAS32 (Índice de Gestão Descentralizada do SUAS), utilizado para apoio financeiro à gestão do SUAS exercida pelos municípios e DF, cujo elemento principal para medição é o próprio IDCRAS.

Uma visão sintética dos mecanismos de gestão do SUAS envolvidos na Ação poderia ser des-crita como o exposto na figura abaixo, relacionada aos processos de responsabilidade das três esferas envolvidas.

32 Instituído pela Lei n.º 12.435/2011, que altera a Lei n.º 8.742/1993 (LOAS) e regulamentado pelo Decreto n.º 7.636/2011 e Portaria n.º 07 de 30 de janeiro de 2012.

34

Figura 4: Processo de monitoramento e acompanhamento.

Fonte: CGU. Elaborada a partir dos elementos de implementação da política.

Pela análise histórica da política, verificou-se um esforço, nacionalmente implementado, de forma-ção de capacidades para o SUAS, em um processo que ainda continua, e que, baseado nesta unidade de proteção básica, supera 95% de cobertura das unidades federativas. No nível local, a proposta de implantação da unidade auxilia a capacidade individual dos entes para execução da PNAS.

Considerando as complexidades do sistema e as especificidades dos ambientes locais, a forma-ção de capacidades e a prescrição de utilização de recursos para os CRAS dependeram de um período de maturação, em um processo que permitiu perceber os recursos necessários para funcionamento das unidades e alcance dos objetivos da PNAS.

Assim, os CRAS podem ser analisados a partir de duas vertentes: pelo seu papel (propriedades e características básicas), e pela sua estrutura, recursos e capacidades disponibilizados ao SUAS. Esta segunda vertente, construída a partir de monitoramento e avaliação das condições existen-tes, que, ao ser continuada, proporcionará a definição de novas estratégias de atuação para for-talecimento do SUAS, porém dependentes de aprendizado anterior, em um ambiente dinâmico.

Este processo é refletido em perspectiva institucional no SUAS, que fornece modelos de es-truturação e atuação dos CRAS e que dá legitimidade aos elementos dessas unidades públicas, ou de novas formas de identificá-lo, como foi a legitimação das Lanchas de Assistência Social da região amazônica e do Pantanal (barco utilizado para prestação de serviços por Equipes Vo-lantes vinculadas a unidades CRAS), possibilitando que o CRAS se constitua em força da PNAS, dependente de avaliações constantes para não se tornar limitada.

35

Nesse contexto fica ressaltada a importância da clareza e comunicação dos aspectos institu-cionais que foram estabelecidos nacionalmente para que os gestores municipais e do DF, assim como os profissionais do CRAS envolvidos na execução, interpretem, utilizem e apliquem o que se espera para o alcance dos objetivos da PNAS. Assim, os mecanismos de controle (pro-cedimentais ou de governança) são necessários para mitigação dos riscos envolvidos na gestão descentralizada que acontece em todo o território nacional.

2. Objetivos e abordagem

As razões para selecionar a Ação como objeto de avaliação, e que justificam a aborda-gem utilizada pela CGU, envolveram o resultado de uma análise concatenada da relevância, materialidade e criticidade a ela associada.

I – Critérios que determinaram a seleção por realizar o acompanhamento da Ação 2A60

Relevância do CRAS e PAIF.

O CRAS, a partir de suas propriedades e características se constitui em instrumento essencial para o atingimento dos objetivos da PNAS, pois é um elemento agregador de serviços, de referência dos usuários da assistência social com aproximadamente 26 milhões de famílias (referência Censo SUAS 2013). Contribui também para a execução de outras ações da política de assistência social, uma vez que está associada ao CRAS a oferta de benefícios e outros programas de governo, além de outras políticas sociais que tem iniciativas transversais e utilizam-se da assistência social.

Concretamente essa relevância se dá pela interseção entre a estrutura e atividades do CRAS com outros programas e iniciativas, relacionados aos direitos e políticas sociais. Dentro desse conjunto pode ser destacado:

• Acompanhamento prioritário ofertado pelo CRAS de famílias em descumprimento de condicionalidades do Programa Bolsa Família;

• Oferta da busca ativa, destacada no Plano Brasil Sem Miséria33 como estratégia de levar o Estado ao cidadão, sem esperar que as pessoas em situação de vulnerabilidade tenham que buscar o poder público, interferindo assim na efetividade das políticas que utilizam o Cadastro Único dos Programas Sociais, considerando inclusive as visitas domiciliares reali-zadas pelo CRAS;

• Acompanhamento das famílias e encaminhamento de potenciais beneficiários do Bene-fício de Prestação Continuada.

• Gestão territorial de demanda e oferta de serviços socioassistenciais de seu território.

33 Plano com o objetivo de elevar a renda e as condições de bem-estar da população. Disponível em http://www.brasilsemmiseria.gov.br/busca-ativa

36

Materialidade dos recursos orçamentários alocados à Ação.

Em 2012, foi alocada no Fundo Nacional de Assistência Social dotação orçamentária relacionada ao pagamento de benefícios, como o Benefício de Prestação Continuada - BPC e Renda Mensal Vitalícia - RMV (aproximadamente 90% do total), a transferências voluntárias e a transferências fundo a fundo, que somam aproximadamente 7% do orçamento do FNAS. A materialidade da Ação está na sua representatividade de aproximadamente 52% (R$ 1.200.000.000,00) do montante total de R$ 2.328.000.000,00, destinado às transferências fundo a fundo no orça-mento do FNAS em 2012, razão pela qual foi priorizada no processo de planejamento da CGU.

Criticidade da execução.

O principal aspecto crítico envolvido é a execução descentralizada da Ação por municípios e Distri-to Federal. Considerando que as unidades estão instaladas na maioria dos municípios brasileiros, o monitoramento e acompanhamento da execução são estratégicos para o alcance dos requisitos de funcionamento do CRAS diante da diversidade de realidades existentes, uma vez que tal contexto denota riscos inerentes relacionados à qualidade do serviço prestado e aos resultados almejados na PNAS. Ressalte-se que o MDS não dispõe de unidades descentralizadas para acompanhamento da execução, assim, no âmbito do SUAS, os estados são os principais agentes de acompanhamento.

II - Estratégia de avaliação

A abordagem utilizada para a avaliação focou três aspectos: controles e mecanismos de gestão federal; atuação das unidades federativas estaduais como responsáveis pelo acompanhamento e apoio aos entes para qualificação dos CRAS; e, na esfera local (municípios e DF), a gestão financei-ra dos recursos fundo a fundo e as condições de funcionamento das unidades propriamente ditas.

Para tanto, na esfera federal foram avaliados, por meio de procedimentos de auditoria empreendi-dos pela equipe do Órgão Central da CGU, e sob uma ótica usual34 de análise, os controles internos da gestão, utilizando para isso os pontos críticos observados em fluxo mapeado a partir das compe-tências e ações da SNAS, que envolve a instância de deliberação (Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS) e a instância de pactuação federativa (Comissão Intergestores Tripartite - CIT).

A avaliação da intermediação dos estados federados no acompanhamento dos municípios e DF foi realizada com a emissão de Ordens de Serviço de fiscalização executadas pelas Unidades Regionais da CGU nos Estados para a aferição do cumprimento das etapas e procedimentos previstos na Resolução CIT nº 08/2010, com o objetivo de verificar se houve apoio para a supe-ração de inconformidades detectadas em relação aos parâmetros (Metas de Desenvolvimento) da Resolução CIT nº 05/2010, especificamente junto aos municípios que não atenderam às Me-tas de Desenvolvimento do CRAS para o período 2009/2010, apuradas no Censo SUAS 2010.

Na esfera local, municípios e Distrito Federal, a estratégia foi aplicada com a emissão de Ordens de Serviço de fiscalização realizadas pelas Unidades Regionais da CGU nos estados, sendo a abordagem

34 Foram utilizados os cinco componentes de avaliação dos controles internos presentes na Portaria TCU nº 150/2012, ambiente de controle, avaliação de riscos, atividades de controle, informação e comunicação, monitoramento.

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dividida em duas etapas. A primeira para fiscalizar a atuação do gestor local da assistência social na ges-tão descentralizada dos recursos fundo a fundo com foco nos parâmetros definidos pela legislação do SUAS, mais especificamente do Piso Básico Fixo. A segunda etapa consistia em fiscalizar os CRAS com visita às unidades, utilizando como critérios de avaliação os aspectos qualitativos fundamentados nos parâmetros da Resolução CIT nº 05/2010 (Meta de Desenvolvimento do CRAS 2010/2011 – Censo SUAS 2011), dos registros de atendimentos e acompanhamentos realizados previstos na Resolução CIT nº 04/2011, além de outros elementos que se destacaram nos CRAS fiscalizados.

A metodologia descrita foi construída para responder às seguintes questões e subquestões estratégicas:

I - Os CRAS possuem os recursos e capacidades estabeleci-dos pela gestão do SUAS para oferta dos serviços da Ação?

1. Os recursos federais transferidos estão sendo aplicados na finalidade da Ação?

2. Os CRAS possuem estrutura física compatível com o padrão estabelecido para oferta dos serviços da Ação?

3. A composição da equipe técnica dos CRAS atende aos critérios instituídos visando adequada oferta dos serviços da Ação?

4. Os CRAS possuem os atributos operacionais (horário de funcionamento, oferta de atividades e controles de registros de atendimento) estabelecidos pela gestão do SUAS?

II - O sistema de acompanhamento e apoio previsto na gestão SUAS, destinado aos municípios com CRAS que não atenderam aos pa-drões estabelecidos, foi implementado para o período avaliado?

1. O Plano de Providências dos municípios cujo CRAS não atingiram os padrões estabele-cidos foi elaborado pelo Gestor e aprovado pelo Conselho Municipal de Assistência Social?

2. O gestor estadual adotou as medidas necessárias para acompanhar e apoiar os municí-pios que não atenderam aos padrões?

3. O gestor federal gerenciou o processo de acompanhamento e apoio aos municípios com CRAS que não atenderam aos padrões?

III - Os controles internos da gestão federal estão estruturados e em funcionamento, conferindo razoável segurança quanto ao atingimento dos objetivos e metas da Ação?

1. As atividades de supervisão, operacionalização e monitoramento desenvolvidas pelo gestor federal são realizadas pautando-se em controles orientados para a busca da eficácia e eficiência das transações?

2. As informações sobre a execução da Ação estão estruturadas e disponíveis, subsidiando o processo de tomada de decisão, a transparência e a accountability dos atores envolvidos?

3. O gestor federal desenvolve suas atividades pautando-se na observância de normas gerais aplicáveis à Unidade e as específicas relacionadas à Ação, em especial aquelas expedidas pelo CNAS e pela CIT?

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3. Escopo da avaliação

Na abordagem que envolve a fiscalização de municípios, o escopo de análise da gestão financeira dos recursos descentralizados abrangeu os exercícios de 2012 e 2013 e o padrão utilizado como comparação dos CRAS visitados neste período frente às Metas de Desenvol-vimento foi o do biênio 2010/2011, uma vez que a apuração e divulgação das metas deste período ocorreram em 2012, permitindo que os apontamentos dos relatórios de fiscalização individualizados o utilizassem como critério para a avaliação.

As ações de controle relacionadas aos grandes municípios utilizaram o universo dos CRAS exis-tentes na aferição de Metas de Desenvolvimento para o biênio 2010/2011 (Censo SUAS 2011). A seleção da amostra dessa categoria foi aleatória simples de 84 CRAS em 35 municípios e DF do universo de 620 CRAS dos 46 grandes municípios.

Quanto à fiscalização empreendida junto ao gestor estadual, considerando tratar-se de avaliação da atuação do estado na responsabilidade de acompanhar os municípios que porventura tenham CRAS não adaptados às Metas de Desenvolvimento estipuladas, o universo utilizado refere-se aos CRAS não aderentes às metas para o biênio 2009/2010 (Censo SUAS 2010), totalizando 5.163 CRAS. A seleção da amostra dessa categoria foi aleatória, não probabilística e estratificada por UF, correspondendo a um total de 147 CRAS, com indicação de Plano de Providências. Foi definido o tamanho fixo de 5 CRAS por UF, exceto para o DF, com 2 casos selecionados, e dos Estados da BA e MG, para os quais foram selecionados 10 e 15 CRAS, respectivamente.

Para a avaliação da atuação da esfera federal foi realizada por meio de auditoria de avaliação dos controles internos na Secretaria Nacional de Assistência Social, com foco nas rotinas, procedi-mentos e processos relacionados à gestão da Ação e à governança do SUAS.

Na realização dessa avaliação, as equipes utilizaram procedimentos específicos formulados por esta Controladoria e técnicas diversas de fiscalização, em especial a análise documental, entrevistas e inspeções, e aplicação de questionários com o objetivo de obter evidências suficientes e adequadas.

Com vistas a subsidiar a formulação e fundamentação de opinião por parte da CGU também foram utilizadas as bases de dados referentes ao Censo SUAS de 2011 e 2012 e da apuração das Metas de Desenvolvimento do CRAS para os biênios 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011 e 2011/2012, cuja fonte é o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

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4. Resultados

A seguir, são apresentados os registros dos resultados conclusivos referentes às questões es-tratégicas e suas subquestões.

4.I Os CRAS possuem os recursos e capacidades estabelecidos pela gestão do SUAS para oferta dos

serviços da Ação?

A fim de responder à questão estratégica com maior profundidade, os elementos que integram este item de avaliação foram agrupados em 4 subquestões, com os resultados de cada uma apresentados a seguir.

Os resultados são relativos à fiscalização de 84 CRAS, selecionados do universo de 620 unida-des existentes nos grandes municípios (com mais de 500 mil habitantes e capitais), o que pro-porcionou fiscalizar a gestão dos recursos do Piso Básico Fixo de 35 administrações municipais avaliadas, de um total de 46 municípios.

As respostas para a primeira subquestão consolidam de forma qualitativa os achados das fisca-lizações realizadas nas administrações municipais.

Para as outras três subquestões houve tratamento estatístico aos achados decorrentes da fis-calização nos CRAS (95% de confiabilidade com 10% de margem de erro), associando, para análise, os dados censitários decorrentes das declarações dadas pelos gestores municipais, di-vulgados pelo MDS para os três últimos períodos de apuração das Metas de Desenvolvimento do CRAS (2011/2012, 2010/2011, 2009/2010). Cabe acrescentar que esta avaliação não teve como propósito testar a adequação dos números coletados pelo Censo SUAS, sendo os mes-mos utilizados tão somente como referência que, na maioria das questões, reforçam os proble-mas apontados nas fiscalizações e auxiliam na análise dos dados levantados.

Dentre os 84 CRAS fiscalizados, detectou-se que três unidades não estavam em funciona-mento, indicadas no Anexo I deste Relatório. Assim, para fins de tabulação dos dados e apre-sentação dos resultados das subquestões estratégicas 2, 3 e 4, considerou-se que, em função destas três unidades constarem das declarações do Censo SUAS 2012, suas características não atendiam aos padrões do SUAS para todos os quesitos.

As fiscalizações que subsidiaram a coleta de dados transcorreram entre os anos de 2013 e o primeiro semestre de 2014. Todavia, cabe destacar que o foco das análises da gestão dos recur-sos financeiros teve como parâmetro a movimentação relativa aos exercícios de 2012 e 2013, assim como foi utilizado o padrão de 2010/2011 para avaliação das dimensões de funcionamen-

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to do CRAS, apesar de, naquela época, estar em andamento a coleta do Censo SUAS 2012 e a publicação da apuração das Metas de Desenvolvimento do CRAS – Período 2011/2012.

4.1.1 Os recursos federais transferidos estão sendo aplicados na finalidade da Ação?

Os recursos do Piso Básico Fixo são transferidos de forma mensal e automática pelo FNAS e destinam-se à manutenção das unidades dos CRAS e à execução dos serviços relacio-nados à oferta do PAIF, à realização de busca ativa e à gestão do território nos municípios.

Trata-se de um cofinanciamento, que visa não só contribuir para que as Unidades estejam em fun-cionamento, mas que, gradativamente, sejam dotadas dos padrões estabelecidos pela gestão na-cional da política (estrutura física, recursos humanos e capacidades operacionais). Nesse sentido, a aplicação dos recursos em despesas dissociadas das finalidades previstas pode comprometer o alcance da atuação do CRAS e consequentemente o atingimento dos objetivos da Ação, ou seja, atender e acompanhar as famílias e indivíduos em situação de risco e vulnerabilidade social.

O critério utilizado para a avaliação da regularidade na aplicação dos recursos transferidos foi a Portaria GM/MDS nº 442/200535, normativo que definiu as regras de utilização do Piso Básico Fixo pelos municípios:

Quadro 5: Critério de verificação da utilização dos recursos – Portaria nº 442/2005

Destinação dos re-cursos

Custeio do atendimento à família e seus membros, por meio dos serviços de Proteção e Atendimento Integral às Famílias - PAIF nos Centros de

Referência da Assistência Social – CRAS, e pelas ações complementares ao Programa Bolsa Família – PBF.

Financiamento das ações dos serviços

prestados pelo PAIF

Entrevista familiar; visitas domiciliares; palestras voltadas à comunidade ou à família, seus membros e indivíduos; grupos: oficinas de convivência

e de trabalho socioeducativo para as famílias, seus membros e indivíduos; ações de capacitação e inserção produtiva; campanhas socioeducativas;

encaminhamento e acompanhamento de famílias e seus membros e indi-víduos; reuniões e ações comunitárias; articulação e fortalecimento de grupos sociais locais; atividades lúdicas nos domicílios com famílias em

que haja criança com deficiência; produção de material para capacitação e inserção produtiva, para oficinas lúdicas e para campanhas socioeduca-tivas, tais como vídeos, brinquedos, materiais pedagógicos e outros desti-nados aos serviços socioassistenciais; deslocamento da equipe para aten-dimento de famílias em comunidades quilombolas, indígenas, em calhas

de rios e em zonas rurais.

Financiamento, de modo complementar e exclusivamente no território de abran-gência do CRAS, da

rede socioassistencial para desenvolvimen-

to das ações.

I - grupos de convivência e sociabilidade geracionais e intergeracionais, para crianças, adolescentes, jovens e idosos;

II - atividades lúdicas para crianças de 0 (zero) a 6 (seis) anos, que visem a estimulação das crianças, o fortalecimento de laços familiares e a intera-ção entre a criança e os demais membros da família e da comunidade;

III - implementação das ações de capacitação e inserção produtiva; IV - ações complementares de promoção da inclusão produtiva para be-neficiários do Programa Bolsa Família - PBF e do Benefício de Prestação

Continuada – BPC.

35 Substituída, em 2013, pela Portaria MDS nº 116, de 22 de outubro de 2013.

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A fiscalização dos grandes municípios, empreendida nos exercícios de 2013 e 2014, permitiu apurar que 100% dos municípios fiscalizados (35 municípios e o DF) utilizavam os recursos repassados a título de Piso Básico Fixo, cujo montante de despesas executadas alcançou R$ 59.632.845,49 no período analisado (exercícios de 2012 e 2013).

A partir de uma amostra não probabilística, correspondente a aproximadamente 67% dos gas-tos executados (R$ 40.495.236,07), verificou-se que em 12 (34%) dos 35 municípios fiscaliza-dos ocorreu a utilização de recursos em despesas não vinculadas às finalidades da Ação, sendo que em outros três municípios (9%) não foi possível analisar a compatibilidade das despesas incorridas, considerando tratar-se de convênio celebrado pelo Município junto a entidades as-sistenciais, sem informações detalhadas sobre os gastos realizados.

Gráfico 1: Utilização dos recursos nas finalidades da Ação pelos municípios. Fonte: CGU. Resultados da fiscalização – Grandes municípios

O total de gastos inelegíveis apurado foi de R$ 2.520.108,01, o que correspondeu a 4% das despesas executadas com os recursos do Piso Básico Fixo em todos os municípios fiscaliza-dos ou 13% quando comparado com o valor executado (R$ 19.005.924,48) pelos municípios onde foi identificada esta impropriedade. Para esses casos, foram expedidas recomendações pontuais ao gestor federal, solicitando especial atenção quanto aos fatos para os quais se faz necessária a adoção de providências com o objetivo de que seja promovido o ressarcimento dos recursos à conta do programa ou a instauração de tomada de contas especial, se esgotadas as medidas administrativas. Tais recomendações serão objeto de monitoramento pela CGU até a efetiva implementação.

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Gráfico 2: Proporção da utilização dos recursos nas finalidades da Ação pelos municípios. Fonte: CGU. Resultados da fiscalização – Grandes municípios

A aplicação dos recursos em gastos inelegíveis ocorreu em diversas atividades, que estão re-presentadas no gráfico a seguir, com a sua participação relativa frente ao total apurado:

Gráfico 3: Detalhamento da aplicação dos recursos em finalidades diversas da Ação. Fonte: CGU. Resultados da fiscalização – Grandes municípios

Apesar de um leque de variações de tipificações de despesas aplicadas em desvio de finalidade como apresentado no gráfico, sob a perspectiva dos objetivos da utilização dos recursos do Piso Básico Fixo para os CRAS, destacam-se os casos de pagamentos de benefícios eventuais e direcionamento a outras ações ou políticas governamentais que podem dificultar o atendimen-to do propósito dessa unidade pública.

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Em manifestação apresentada em resposta ao Relatório de Acompanhamento 21/2014, a SNAS destaca diversas iniciativas implementadas junto aos municípios visando mitigar o problema re-latado, dentre elas a confecção e disponibilização de publicações como o Material de Apoio do FNAS, o Guia Rápido e FAQ; a sistematização do Caderno de Orientações do IGDSUAS e do Manual de Preenchimento do Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-Financeira; e, em parceria com o CNAS, o Manual Orientador que visa melhorar e sistematizar a prestação de contas do gestor local para com seu Conselho de Assistência Social.

Visando qualificar suas ações de orientação, destacou a criação, em 2012, do Programa Nacional de Capacitação do SUAS juntamente com a publicação do Caderno de Gestão Orçamentária e Financeira do SUAS e a disponibilização de material de apoio para as aulas do CAPACITASUAS; e que iniciou, em junho de 2014, a realização de encontros semanais no FNAS com vistas a capacitar os gestores locais, tendo prioridade aqueles que porventura tiveram seus recursos suspensos devido acumulados saldos, conforme disposto na Portaria MDS nº 36/2014.

Ressaltou também que estava em andamento pelo FNAS a sistematização das informações rela-tivas à execução dos recursos financeiros em blog criado pelo órgão, e a disponibilização de rela-tórios públicos com informações que visam dotar o gestor de condições gerenciais para melhorar a execução dos recursos, tais como: Parcelas Pagas, Saldo Detalhado por Conta, Relatório de Distribuição Financeira por Piso e Relatório Analítico de Desembolso Financeiro por Ente e Piso.

Observância ao limite de aplicação em despesas com pessoal:

Ainda dentro da análise da aplicação dos recursos nas finalidades da Ação, a fiscalização objeti-vou verificar se os municípios estão observando o limite estabelecido pelo Conselho Nacional de Assistência Social, para aplicação dos valores recebidos a título de Piso Básico Fixo em despesas com pessoal. Ressalta-se que a destinação dos recursos para pagamento de despesa com os profissionais que integram as equipes de referência foi conferida pelo art. 6º-E da Lei nº 8.742/93, uma vez que na base normativa anterior não havia clareza sobre a possibilidade de pagamento de remuneração de servidores efetivos ou comissionados que exerciam as funções da equipe de referência do CRAS.

Quadro 6: Critério de verificação – aplicação dos recursos em des-pesa com pessoal – LOAS e Resolução CNAS nº 32/2011.

Fundamentação para destinação dos re-cursos para pessoal

Art. 6º-E da Lei 8742/93 - Os recursos do cofinanciamento do SUAS podem ser aplicados no pagamento dos profissionais que integrarem as equipes de referência, responsáveis pela organização e oferta das ações do PAIF, con-

forme percentual apresentado pelo MDS e aprovado pelo CNAS.

Parâmetros de análise

• Limite máximo de 60%, estabelecido pela Resolução CNAS nº 32/2011;• Inclui, no cálculo, a remuneração da equipe de referência e os encargos pa-

tronais decorrentes; • Aplicado o princípio da anualidade orçamentária para fins de apuração,

ou seja, recursos do Piso Básico Fixo, repassados em 2012, e os valores executados no exercício, considerando que a referida Resolução não es-

tabeleceu periodicidade para esta avaliação;• Despesas com profissionais que possuam vínculo estatutário com o po-

der público (efetivos, comissionados ou temporários).

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Cabe registrar que a Lei nº 8.742/93, ao indicar a possibilidade de utilização dos recursos para pagamento dos profissionais que integram as equipes de referência, não especificou que tipo de vínculo com o poder público estes profissionais devem ter para fins de balizar o que de fato deve ser considerado como despesa com pessoal. Tal questão torna-se evidente, considerando a diversidade de arranjos em que a política é executada nos municípios, muitas vezes por meio de profissionais terceirizados ou até com vínculos precários, a exemplo de autônomos prestan-do serviços como membros da equipe de referência.

Na regulamentação normativa vigente, não há menção expressa sobre essa questão, contudo, a Resolução CNAS nº 32/2011, que definiu o percentual máximo a ser observado, fez referência em seu texto à NOB-RH/SUAS (Resolução CNAS nº 269/2006), a qual estabelece que a equi-pe de referência do CRAS deve ser composta por servidores públicos efetivos. Tal disposição se fundamentou na necessidade de que haja uma baixa rotatividade da equipe de referência, de modo a garantir a continuidade, eficácia e efetividade dos programas, serviços e projetos ofertados pelo CRAS, bem como permitir o processo de capacitação continuada dos profis-sionais. Por outro lado, a própria disposição legal do art. 6º-E da LOAS se constituiu incentivo à utilização de recursos federais para pagamento da equipe de referência visando minimizar a contratação de vínculos precários. Assim, o critério utilizado na fiscalização considerou como despesas de pessoal aquelas relacionadas ao pagamento dos profissionais das equipes de refe-rência do CRAS que tenham vínculo estatutário com o ente fiscalizado (efetivos, comissionados e contratos temporários).

Os resultados indicaram que 17 municípios fiscalizados (48%) utilizaram-se da prerrogativa conferida pelo art. 6º-E da Lei nº 8.742/93, sendo que dentre estes, 10 (59%) observam o limite estatuído pelo CNAS, conforme demonstrado a seguir:

Gráfico 4: Percentual de Municípios que utilizam recursos federais com gastos com pessoal.Fonte: CGU. Resultados da fiscalização – Grandes municípios

Gráfico 5: Municípios que observam o percentual de utilização dos recursos em gastos com pessoal.Fonte: CGU. Resultados da fiscalização – Grandes municípios

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Ressalta-se, contudo, que em quatro municípios fiscalizados não foi possível avaliar a pertinên-cia da utilização do gasto em despesa de pessoal. Nestes municípios, a fiscalização evidenciou a transferência de recursos financeiros para entidades sem fins lucrativos, mediante convênio, abrangendo a realização das atividades dos CRAS. Por outro lado, a fiscalização naquelas unida-des do CRAS permitiu identificar que os profissionais das referidas entidades desempenhavam, inclusive, atividades relacionadas àquelas de responsabilidade da Equipe de Referência. Tais fatos evidenciam que em seis municípios ocorreu a delegação de competência sobre a gestão do CRAS/PAIF, situação irregular frente ao estabelecido pela política pública, de que os serviços do PAIF devem ser ofertados nos CRAS, exclusivamente pela esfera estatal.

Outras Impropriedades identificadas.

Além da utilização dos recursos em despesas inelegíveis e na aplicação em despesas com pes-soal em percentual superior ao limite estabelecido pelo CNAS, a fiscalização evidenciou outras impropriedades na gestão municipal, discriminadas a seguir, sendo também apresentada a fre-quência das mesmas em relação ao total deste grupo de constatações:

Gráfico 6: Proporção das outras impropriedades identificadas. Fonte: CGU. Resultados da fiscalização – Grandes municípios

Dentre as impropriedades citadas acima, merece especial destaque a prestação de serviços do PAIF/CRAS por empresas terceirizadas ou entidades sem fins lucrativos, situação identificada em seis municípios fiscalizados. Em um deles, a composição da equipe de referência é integral-mente formada por profissionais contratados junto à empresa que realiza a terceirização de mão de obra, sendo os recursos direcionados para o pagamento do contrato firmado com a citada empresa. Em outros municípios fiscalizados, o gestor celebrou convênios com entidades sem fins lucrativos.

46

4.1.2 Os CRAS possuem estrutura física compatível com o padrão estabeleci-do para oferta dos serviços da Ação?

De acordo com o MDS (2011)36, o CRAS é a principal porta de entrada do SUAS, e disso surge a necessidade de que nele se expresse a concepção prevista na PNAS e na LOAS de ser unida-de estatal, de padrões culturais e de identidade regional, e a premissa de localização onde os direitos socioassistenciais precisam ser assegurados.

Assim, a unidade deve ser de fácil identificação, com um ambiente receptivo e conservado, que garanta, dentre outros aspectos, a privacidade profissional e dos usuários do serviço ali oferta-do, além das condições de instalações e ferramentas para as atividades que executa.

Pelo padrão utilizado para avaliação em campo, decorrente da Meta de Desenvolvimento da Resolução CIT nº 05/2010 para o período 2010/2011, temos como critério de avaliação:

Quadro 7: Critério Dimensão Estrutura Física (Período 2010/2011)

Possuir 2 salas, sendo pelo menos uma com capacidade superior a 15 pessoas

Para prover capacidade de atendimento e acompanha-mento particularizado de famílias, garantindo privacida-

de; e capacidade de realização de atividades coletivas como oficinas, palestras e reuniões.

Possuir banheiro Recomendável a existência de feminino e masculino.

Possuir recepção Para proporcionar um local de acolhida e de fonte de in-formações, não apenas um local de espera das famílias.

Possuir rota acessível para pessoas ido-sas e com deficiência aos principais acessos do CRAS: recepção, sala de atendimento e sala de uso coletivo

Para garantir o mínimo de acessibilidade atendendo ao Decreto nº 5.296/04 e Leis nº 10.048/2000 e nº

10.098/2000.

Espaço físico não compartilhado com ONGs/entidade

Pela característica de unidade estatal de oferta de servi-ços e descentralização dos serviços prevista na LOAS e

PNAS, para não ser vista como uma unidade administra-tiva do município ou entidade sem fins lucrativos.

Espaço físico não compartilhado com associação comunitária

Possuir placa de identificação em mode-lo padrão

Garantia de identificação do equipamento da assistência social.

Possuir computador

Permitir controle de atividades, de atendimento e acom-panhamento, além de acesso a ferramental necessário

como prontuários, Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo Federal, listagem de beneficiários do

BPC e Bolsa Família, famílias em descumprimento de condicionalidades, dentre outros.

Fonte: CGU. Conforme MDS (2011).

O critério demonstrado foi utilizado para avaliação da estrutura física do CRAS, tendo sido identificados problemas apontados nos relatórios individualizados por unidade, encaminhados ao MDS. Pela consolidação dos resultados da fiscalização, considerando os critérios da Meta de Desenvolvimento do Período 2010/2011, estima-se que 46% dos atendiam integralmente aos padrões, de um universo de 620 CRAS dos grandes municípios (46 municípios).

36 BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. O CRAS que temos, O CRAS que quere-mos. Volume 1. Brasília: MDS, 2011.

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Gráfico 7: Resultado do padrão Estrutura Física Período2010/2011 – Re-sultados apresentados pela média Fonte: CGU

Descrição Estatística Limite inferior Média Limite superior

Atende 36% 46% 56%

Não Atende 44% 54% 64%

Confiança de 95% e margem de erro de 10%

Importante destacar que por meio das fiscalizações realizadas em 2013 e 2014 estima-se um percentual de que pelo menos 44%(54% - 273 dos CRAS, para universo de 620 CRAS dos 46 grandes municípios, não atendiam a padrões que deveriam ser superados até 2011, dentro de uma pactuação definida na Resolução CIT nº 05/2010, Comissão Intergestores Tripartite, formada por representantes das três esferas de governo.

Considerando o momento em que ocorreram os trabalhos de campo da fiscalização, o padrão de 2011/2012 também foi medido, uma vez que a coleta de dados em campo permite esta-belecer essa comparação. No caso do padrão relacionado à estrutura física para o período de 2011/2012, a Resolução CIT nº 05/2010 incluiu a exigência de a unidade possuir sala adminis-trativa destinada ao coordenador do CRAS.

Com a inclusão desse novo parâmetro, a fiscalização dos grandes municípios permitiu verificar uma redução na estimativa de aderência aos modelos prescritos. Assim, pelo menos 47%37 (291) unida-des (considerando o universo de 620 CRAS para grandes municípios) não atendiam integralmente os padrões do SUAS para o período de 2011/2012 ao invés dos 44%do período de 2010/2011.

É importante observar que ao ser analisado o resultado da apuração das Metas de Desenvol-vimento do CRAS realizada pelo MDS para os mesmos municípios abordados neste Relatório, também em relação ao padrão 2011/2012 a partir do Censo SUAS 2012, verifica-se que o quantitativo de atendimento, ao ser considerado o universo de CRAS destes municípios, atin-gia 49,7% das unidades.Considerando todos os CRAS do Brasil com declaração no Censo 2012, 47,2% das unidades atendiam ao padrão da estrutura física, conforme apuração das Metas de Desenvolvimento realizada pelo MDS.

37 Fiscalização CGU – Padrão 2011/2012 – Descrição Estatística: “Atende” tem limite inferior (33%) e limite su-perior (53%). O “Não atende” tem limite inferior (47%) e limite superior (67%).

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Gráfico 8: Comparativo de atendimento do padrão/meta de estru-tura física – Resultados apresentados pela média

Fonte: CGU. A partir dos resultados da fiscalização de grandes municípios e a apuração, feita pelo MDS, das Metas de Desenvolvimento do CRAS, períodos (2011/2012). Para apurar o percentual de 2011/2012 origi-nária da fiscalização da CGU, o item “Sala Administrativa” foi extraído dos resultados apurados pelo MDS.

As inferências relativas à fiscalização da CGU tem confiança de 95% e margem de erro de 10%.

Ainda quanto ao padrão 2011/2012, as causas para os resultados apurados pela CGU podem ser vistas nos gráficos a seguir, onde se inclui a sala administrativa como requisito a fim de verificar os principais fatores que impactaram no atendimento integral à meta e que necessitam ser corrigidos.

Gráfico 9: Itens não atendidos que mais impactaram o padrão meta Estrutura Físi-ca (2011/2012) – Dados CGU – Resultados apresentados pela média

Fonte: CGU. Resultados da fiscalização – Grandes municípios.Gráfico 10: Itens não atendidos que mais impactaram o padrão meta Estrutura Fí-

sica (2011/2012)– Dados MDS – Resultados apresentados pela médiaFonte: CGU. Apuração Metas MDS para os municípios fiscalizados

Dos dados apurados a partir da fiscalização realizada pela CGU, verificou-se que cinco itens se destacaram entre as causas que contribuíram para o não atingimento da meta pactuada, demons-trando que os maiores problemas estão na estrutura dos imóveis utilizados. Pelas estimativas frente ao universo de CRAS dos grandes municípios, calculadas com confiança de 95% e margem

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de erro de 10% a rota acessível a pessoas com deficiência (36,9% - 228 - média), o conjunto de salas (21,4% - 132 - média), a recepção para acolhida (8,3% - 51 - média) e a ausência de banhei-ros (4,8% - 29 - média), incluindo no período 2011/2012 a constatação de 14,3% (88 - média) referente à sala administrativa, explicavam a queda no percentual de atendimento do padrão. Quanto à situação da placa de identificação (21,4% - 132 - média), cabe ressaltar que esta deveria ser confeccionada no modelo padrão definido pelo MDS, portanto, o número apresentado não representa sua ausência, necessariamente. Importante destacar também que quanto ao com-partilhamento com ONG e associações comunitárias (8,4% de irregularidades – 52 - média), demonstra que a função de referência estatal tinha prevalecido nesta visão em particular.

Em comparação ao que foi apurado pelo MDS a partir dos dados do Censo SUAS para todos os CRAS dos municípios fiscalizados pela CGU, há similaridade entre as proporções dos itens frente ao total de problemas, apesar de relativamente os números serem divergentes. Assim, pode-se afirmar que as estruturas de salas, rota acessível, placa de identificação e sala adminis-trativa foram as principais deficiências dos CRAS comparado ao padrão estabelecido.

A partir da apuração das Metas de Desenvolvimento do CRAS realizada pelo MDS, e dos resul-tados das fiscalizações da CGU, extraiu-se uma perspectiva da evolução38 da adoção dos padrões nos últimos três períodos de aferição. Trata-se de um método para avaliar a evolução do atendi-mento das Metas de Desenvolvimento dos CRAS a partir dos critérios utilizados na fiscalização.

Fonte: CGU. A partir dos resultados da fiscalização de grandes municípios e a apuração, feita pelo MDS, das Metas de Desenvolvimento do CRAS, períodos (2009/2010, 2010/2011 e 2011/2012).

Para apurar o percentual de 2011/2012 originária da fiscalização da CGU, o item “Sala Administra-tiva” foi extraído dos resultados apurados pelo MDS – Resultados apresentados pela média

O percentual referente ao resultado da meta apurada pelo MDS é decorrente de dois momen-tos distintos, ou seja, do Censo 2011 e do Censo 2012, já os resultados da CGU foram colhi dos de forma contínua entre os anos de 2013 e 2014.

38 Para estabelecer uma comparação foi usado como universo o total de CRAS dos municípios fiscalizados, que no Censo de 2012 atingiram o quantitativo de 561 unidades. Os percentuais apresentados relativos à fiscalização da CGU têm como base as 84 unidades fiscalizadas.

50

Considerando suas características, a dimensão estrutura física pouco varia no tempo, ou seja, uma estrutura montada tende a permanecer, a não ser que fatores excepcionais interfiram, como por exemplo, alteração de endereço da unidade. Assim, a redução do percentual de atendimento integral da meta pode ter como hipótese o incremento das exigências do padrão no tempo. Isso pode ser verificado no decréscimo do percentual da média de 46% para 43% no caso dos índices apurados pelo MDS para os períodos de 2009/2010 e 2010/2011, em que houve incremento no padrão estabelecido para os itens rota acessível e computador. A hipóte-se também se aplica na queda da medição realizada pela CGU para os períodos de 2010/2011 e 2011/2012 que se explica pelo incremento da obrigação de sala administrativa.

Diante das situações apresentadas alguns aspectos podem ser observados a respeito da reali-dade dos CRAS no que se refere à estrutura física. Não houve melhoria gradual que possa ser percebida em relação à evolução desejada na Resolução CIT nº 05/2010. Os aspectos imobili-zados como estruturas de salas, ambientes e adaptações continuam impactando o atendimento da meta nesta dimensão ainda em 2013.

A pactuação de uma evolução gradual para a dimensão estrutura física, em que se verifica o parcelamento dos quesitos exigidos, não representa, em essência, as ações tomadas pelos entes municipais para adaptação dos CRAS, ou seja, tendo em vista o padrão final desejado, há coerência maior considerar que obras de construção ou adaptação das unidades, ou mes-mo a locação de imóveis para seu funcionamento, tenha em seu planejamento o padrão final prescrito para o período de 2012/2013, e que sejam realizadas de uma única vez, situação que proporcionaria uma melhor relação benefício/custo. Assim, pouco sentido haveria fazer adap-tações parceladas, haja vista a baixa complexidade do padrão das instalações idealizadas para as unidades. Por esse contexto, uma antecipação aos requisitos pactuados para o padrão do período 2012/2013 já seria perceptível nas últimas três apurações realizadas pelo MDS, o que não aconteceu, conforme os números apontados no gráfico 11.

4.1.3 A composição da equipe técnica dos CRAS atende aos critérios instituí-dos visando à adequada oferta dos serviços da Ação?

Para o MDS (2011) a Política de Recursos Humanos é um dos eixos fundamentais do SUAS, nesse sentido, o alcance dos objetivos e a qualidade dos serviços socioassistenciais depende da es-truturação do trabalho, da qualificação e da valorização dos profissionais atuantes no sistema, por isso as unidades têm equipes de referência para atividades continuadas, ofertando a Proteção Social.

Para tanto, a composição da equipe de referência do CRAS depende do porte da unidade que é diretamente relacionado ao número de famílias e indivíduos referenciados, o que gera uma capacidade de atendimento mais ajustada à realidade local. Pelo padrão utilizado para avalia-ção, decorrente da Meta de Desenvolvimento da Resolução CIT nº 05/2010 para o período 2010/2011, temos como critério de avaliação:

51

Quadro 9: Critério Dimensão Recursos Humanos (Período 2010/2011)

Item de Avaliação: CRAS Porte I e II CRAS PORTE Médio, Grande ou Metrópole.

Coordenador do CRAS Possuir curso superior.Ter vínculo estatutário (efetivo ou comissionado)

Profissionais com função de nível superior (e forma-

ção de nível superior)

O CRAS deve possuir 2 técnicos de nível superior, sendo um as-sistente social (obrigatoriamen-te) e o outro, psicólogo, prefe-

rencialmente.

O CRAS deve possuir 4 técnicos de nível superior, sendo, obriga-toriamente, 2 assistentes sociais e 1 psicólogo. O outro profissio-nal necessita apenas ter forma-

ção superior.

Profissionais com função de nível médio (no mínimo formação de nível médio)

O CRAS deve possuir 2 técnicos com, no mínimo, nível médio para exercer o perfil de “agente administrativo” ou “agente social/orien-

tador social”.


Pelos resultados da fiscalização, considerando os critérios do período 2010/2011, estima-se que, com 95% de confiança e uma margem de erro de 10%, estima-se que pelo menos 48% (298) de um universo de 620 CRAS dos 46 grandes municípios não atendiam integralmente aos padrões de Meta de Desenvolvimento frente ao padrão estipulado para a dimensão Recurso Humanos.

Gráfico 12: Resultado do padrão Recursos Humanos Período 2010/2011 – Resultados apresentados pela média Fonte: CGU. Dados consolidados da fiscalização – Grandes municípios.


Atende 32% 42% 52%



A análise dos resultados da Dimensão Recursos Humanos deve observar o aspecto dinâmico com que a realidade desse indicador lida, todavia, considerando que a pactuação prevista na CIT não ad-mite regresso nos padrões já estabelecidos nos CRAS, pelo resultado da consolidação da fiscalização realizada em 2013 e 2014 estima-se também um alto percentual de que pelo menos 48% (297) de CRAS nos grandes municípios não atendem a padrões que deveriam ser superados até 2011.

52

Assim como no caso da Dimensão Estrutura Física, considerando o momento em que ocorre-ram os trabalhos de campo da fiscalização, o padrão de 2011/2012 também foi medido, uma vez que a coleta de dados em campo levantou dados sobre os profissionais, não se restringindo aos parâmetros da meta.

No padrão relacionado aos recursos humanos para 2011/2012, a Resolução CIT nº 05/2010 in-cluiu a exigência de a unidade possuir um maior número de profissionais para os tipos de CRAS de Pequeno Porte II e de Médio, Grande e Metrópole. Essa nova exigência foi considerada para apurar as metas da dimensão de recursos humanos para o período 2011/2012.

Com a medição a partir do novo padrão, a fiscalização dos grandes municípios permitiu estimar, com 95% de confiança e com uma margem de erro de 10%, que pelo menos 64%39 (397) das 620 unidades não passaram a atender aos padrões do SUAS para o período de 2011/2012 ao invés dos 48% no período de 2010/2011.

Quanto ao resultado da apuração das Metas de Desenvolvimento do CRAS realizada pelo MDS para os mesmos municípios abordados neste Relatório, também em relação ao padrão 2011/2012, utilizando-se dos dados do Censo SUAS 2012, o quantitativo de atendimento al-cança 50,8% de unidades com às condições de funcionamento em relação à composição dos recursos humanos, para o universo de CRAS dos municípios abordados neste Relatório.

Gráfico 13: Comparativo de atendimento do padrão/meta de recur-sos humanos – Resultados apresentados pela média

Fonte: CGU. A partir dos resultados da fiscalização de grandes municípios e a apuração, fei-ta pelo MDS, das Metas de Desenvolvimento do CRAS, períodos (2011/2012). As inferên-

cias relativas à fiscalização da CGU tem confiança de 95% e margem de erro de 10%.

39 Fiscalização CGU – Padrão 2011/2012 – Descrição Estatística: “Atende” tem limite inferior (18%) e limite su-perior (36%). O “Não atende” tem limite inferior (64%) e limite superior (82%).

53

Os resultados estimados pela fiscalização da CGU, com 95% de confiança e margem de erro de 10%, demonstraram que, na Dimensão Recursos Humanos, a variação em relação à apu-ração realizada pelo MDS a partir dos dados declarados no Censo SUAS 2012 foi significativa-mente inferior, indicando a situação positiva para no máximo 36% frente a 50,8%.

Considerando o critério de avaliação, as causas para os resultados apurados pela CGU e que explicavam a queda no percentual de atendimento da meta podem ser vistas nos gráficos a seguir, considerando nesta avaliação o padrão exigido para 2011/2012:

Gráfico 14: Itens não atendidos que mais impactaram o padrão meta Estrutura Fí-sica (2011/2012) – Dados CGU – Resultados apresentados pela média

Fonte: CGU. Resultados da fiscalização – Grandes municípiosGráfico 15: Itens não atendidos que mais impactaram o padrão meta Estrutura Fí-

sica (2011/2012)– Dados MDS – Resultados apresentados pela médiaFonte: CGU. Apuração Metas MDS para os municípios fiscalizados

Dois elementos se destacaram dentre as causas, verificadas a partir das inferências realizadas sobre o universo de CRAS dos grandes municípios, com confiança de 95% e margem de erro de 10%. Em primeiro lugar, a inadequação estimada de 28,6% (177 - média) dos CRAS que não atendiam aos critérios estabelecidos para a posição de coordenador (critério detalhado no quadro 9), função re-levante dentro das diretrizes da política, pois é a única, dentro do padrão medido, em que é descrita a necessidade de ser servidor público efetivo ou comissionado, haja vista suas responsabilidades dentro das competências dos CRAS, onde são realizadas ações que interferem diretamente na con-cessão de benefícios ou na gestão da oferta dos serviços públicos socioassistenciais no seu território.

O segundo aspecto que chama a atenção é o aumento de CRAS onde não se atendiam as condi-ções relativas ao quantitativo de técnicos de nível médio, que no período de 2011/2012 passou a ser estimada em 46,4% (287 - média) das unidades. Quanto à composição de técnicos de nível superior, psicólogo e assistente social, os percentuais levantados pela CGU são aproximados.

Colocando em perspectiva comparada com o que foi apurado pelo MDS a partir do Censo SUAS 2012 diante das estimativas resultantes da fiscalização, destaca-se a variação do indicador Técnico de Nível Médio, que pela informação declarada, não atendia aos padrões em apenas 19,8% dos CRAS, todavia, nos resultados da fiscalização alcança 46,4% (pela média).

54

Quanto à perspectiva da evolução da adoção dos padrões nos últimos três períodos de aferi-ção, utilizada como método para avaliar a evolução40 do atendimento das Metas de Desenvol-vimento dos CRAS a partir dos critérios adotados na fiscalização, verificou-se queda acentuada nos índices de atendimento aos padrões do SUAS para a dimensão RH.

Gráfico 16: Distribuição dos profissionais dos CRAS em relação aos vínculos com as administrações locaisFonte: CGU. A partir dos resultados da fiscalização de grandes municípios e a apura-ção, feita pelo MDS, das Metas de Desenvolvimento do CRAS, períodos (2009/2010,

2010/2011 e 2011/2012) – Resultados apresentados pela média

A dimensão de recursos humanos pode sofrer variações significativas entre os períodos de apu-ração, ou seja, enquanto a base de profissionais que atua nos CRAS não atender às diretrizes da NOB SUAS RH no sentido de ser composta por servidores públicos estáveis, essa medida pode sofrer alteração, considerando o ambiente dinâmico da Administração Pública, sujeita a fre-quentes mudanças de governo, restrições orçamentárias ou alterações de prioridades políticas.

Entre os períodos 2009/2010 e 2011/2012, pela evidenciação das tendências do gráfico acima, duas inclusões no padrão da dimensão dificultaram os esforços de acompanhamento dos muni-cípios ao que a pactuação nacional desejava: coordenador com vínculo efetivo e maior número de técnicos padrão nível médio. Os dados levantados pelo MDS para o período de 2011/2012, que evidenciam queda (de 64% período 2010/2011 para 51% período 2011/2012) ficam dis-tanciados dos limites estimados nos resultados da fiscalização da CGU (27% - média - para o período 2011/2012, conforme inferência citada acima).

Os números apontados guardam correlação com o que pode ser extraído dos dados do Censo SUAS de 2012, porque, ao ser verificada a situação das formas de contratações dos profissio-nais dos CRAS em todo o país, apurou-se que 40% dos trabalhadores das equipes de referên-cia do CRAS (do total de 68.275) tinham vínculos estáveis ao serem somados os percentuais de servidores efetivos ou estatutários, e empregados públicos celetistas.

40 Para estabelecer uma comparação foi usado como universo o total de CRAS dos municípios fiscalizados, que no Censo de 2012 atingiram o quantitativo de 561 unidades. Os percentuais apresentados relativos à fiscali-zação da CGU têm como base as 84 unidades fiscalizadas.

55

Gráfico 16: Distribuição dos profissionais dos CRAS em relação aos vínculos com as administrações locaisFonte: CGU. A partir da apuração dos dados de recursos humanos coletados pelo Censo SUAS 2012

Apesar da contratação de servidores temporários ser admitida constitucionalmente, em função de o direito à assistência social ser constitucional e os serviços colocados à disposição pelo Es-tado serem de caráter continuado nos termos da LOAS, essa forma de vínculo, que foi utilizada para 32% das contratações dos profissionais dos CRAS (21.606), pode impactar negativamente os resultados da política e afetar a manutenção dos padrões de funcionamento da dimensão pactuados na Resolução da CIT nº 05/2010, considerando que, ao ser somada a outras formas mais precárias de contratação, representavam 60% (40.910) do total.

A partir dos dados do Censo SUAS 2012, no âmbito dos vínculos estáveis, os estados do Norte e Nordeste se destacaram ao se aproximarem a 50% do total de seus profissionais nesta condi-ção (3.232 de 6.603 da região Norte e 11.659 de 21.769 da região Nordeste), em contraste às demais regiões do país que não alcançaram 40% dos profissionais entre empregados celetistas e servidores públicos efetivos/estatutários.

4.1.4 Os CRAS possuem os atributos operacionais (horário de funcionamento, oferta de atividades e controles de registros de atendimento) estabelecidos

pela gestão do SUAS?

a) Horário de Funcionamento dos CRAS

Desde o período de apuração 2009/2010, o padrão estabelecido decorrente da Meta de Desenvolvimento dos CRAS da Resolução CIT nº 05/2010 direciona o funcionamento do CRAS para 5 ou mais dias por semana, com pelo menos 8 horas por dia, visando maximizar a possibilidade de acesso dos usuários aos seus direitos socioassistenciais.

Pelos resultados da fiscalização, com o grau de confiança de 95% e margem de erro de 10%, estima-se que no mínimo 86% (533) do universo de CRAS dos grandes municípios unidades atendem ao quesito integralmente, percentual próximo ao apurado pelo MDS para o período 2011/2012 a partir do Censo SUAS 2012.

56

Gráfico 17: Situação do atendimento ao padrão/meta de Horário de Funcionamen-

to pelos CRAS (2011/2012) – Resultados apresentados pela médiaFonte: CGU. A partir da apuração das metas de desenvolvimento pelo MDS, perí-

odo 2011/2012 e dos resultados da fiscalização – Grandes municípios.


Atende 86% 92% 97%



Nesse contexto, estimativa de que no mínimo 14% (31) do universo de unidades dos grandes municípios, considerando o nível de confiança de 95% e 10% da margem de erro, o horário de tra-balho dos profissionais do CRAS não era compatível com o horário de funcionamento da unidade, o que indica que poucas unidades, em determinados períodos do dia, podem estar desprovidos de parte de sua equipe obrigatória de referência, conforme pode ser visto no gráfico seguinte.

Gráfico 18: Coerência entre horário de funcionamento dos CRAS e horário de tra-balho dos profissionais – Resultados apresentados pela médiaFonte: CGU. Resultados da fiscalização – Grandes municípios.

57


Atende 82% 89% 95%



b) Atividades dos CRAS

Segundo o MDS (2011), as atividades realizadas se constituem na essência dos CRAS, pois materializam as principais funções de gestão do território e oferta do PAIF. As ativida-des devem ser regulares, com periodicidade definida de acordo com planejamento prévio das ações do PAIF, visando responder às especificidades do território e com foco em atuações protetivas, proativas e preventivas.

O padrão de atividades realizadas decorrente da Meta de Desenvolvimento da Resolução CIT nº 05/2010, desde o período de apuração 2010/2011, direciona o funcionamento do CRAS para as seguintes ações, utilizadas como critério de avaliação:

Quadro 10: Critério Atividades Realizadas

Realizar acompanhamento de famílias

Processo de caráter continuado e planejado, por período determi-nado de tempo, com a finalidade de enfrentar situações de vulne-rabilidade social e prevenir a ocorrência de riscos e violação de di-

reitos.

Realizar oficinas/grupos de convivência com famílias

Encontros previamente organizados com conjunto de famílias, com objetivo de curto prazo, de tema específico de atuação do

CRAS.

Realizar visitas domiciliares Realizada com consentimento das famílias, é utilizada para atendi-mento em situações específicas.

Acompanhamento prioritário das famílias em descumpri-mento de condicionalidades do Programa Bolsa Família

Processo de acompanhamento para identificação de motivos de descumprimento, revelando o grau de vulnerabilidade das famílias

nestas condições.

Acompanhamento prioritário das famílias com beneficiários do BPC e benefícios eventuais

Processo de acompanhamento diante do reconhecimento de que estas famílias estão em segmentos populacionais com graus de ris-

co de vulnerabilidade social, visando subsidiar a inclusão dessas pessoas nos serviços do SUAS.

Orientação/acompanhamento para inserção no BPC

Processo de orientação ao usuário ou sua família, visando o dire-cionamento para as agências do Instituto Nacional do Seguro

Social e o acompanhamento de que tem perfil de inserção no BPC.

Encaminhamento para inser-ção de famílias no Cadastro Único de Programas Sociais

Processo de encaminhamento das famílias para inserção no Cadastro Único pela necessidade de cadastramento das famílias referenciadas, pela identificação de família com características

para receber o benefício do Bolsa Família, e pela necessidade de cadastrar os beneficiários do BPC.

Realizar Busca AtivaProcura intencional, realizada pela equipe de referência do CRAS, das ocorrências que influenciam o modo de vida da população do territó-rio do CRAS, identificando situações de risco e vulnerabilidade social.

Realizar atividade de gestão do território, articulando a

rede de proteção social básica

Processo de articulação da rede socioassistencial de proteção so-cial básica referenciada ao CRAS e dos serviços nela ofertados.


58

A fiscalização dos grandes municípios e o DF, empreendida no exercício de 2013, permitiu es-timar, com nível de confiança de 95% e margem de erro de 10%, que no mínimo 55% (335) do universo de atendem aos padrões do SUAS na sua integralidade neste quesito, enquanto o percentual apurado pelo MDS para o total de CRAS dos mesmos municípios foi de 34%.

Gráfico 19: Situação de atendimento ao padrão/meta Atividades Realizadas dos SUAS pelos CRAS (2011/2012) – Resultados apresentados pela média

Fonte: CGU. A partir da apuração das metas de desenvolvimento pelo MDS, perí-odo 2011/2012 e dos resultados da fiscalização – Grandes municípios.


Atende 55% 64% 74%



Os dados resultantes da fiscalização demonstram uma situação melhor em percentual de aten-dimento geral do padrão de atividades realizadas frente ao apurado pelo MDS no Censo SUAS 2012. Considerando o critério de avaliação, as causas para o não atendimento podem ser vistas no gráfico a seguir que expõe atividades não realizadas em percentuais de CRAS, num compa-rativo entre os dados originados da fiscalização da CGU e os apurados a partir do Censo SUAS 2012 pelo MDS para os municípios fiscalizados:

59

Gráfico 20: Comparativo do não atendimento ao padrão/meta por item da dimensão Ativida-des Realizadas dos SUAS pelos CRAS (2011/2012) – Resultados apresentados pela média

Fonte: CGU. A partir da apuração das metas de desenvolvimento pelo MDS, perío-do 2011/2012 e dos resultados da fiscalização – Grandes municípios. As inferências rela-

tivas à fiscalização da CGU tem confiança de 95% e margem de erro de 10%.

Legenda

RAF Realiza acompanhamento de famílias

RVD Realiza visita domiciliares

APBF Acompanhamento prioritário das famílias em descumprimento de condicionalidades do PBF

RO Realiza oficinas / grupos de convivências com famílias

APBPC Acompanhamento prioritário a famílias com beneficiários do BPC e benefícios eventuais

RAGT Realizar Atividades de gestão do Território, articulando a rede de proteção social básica.

RBA Realiza busca ativa

OBPC Orientação/Acompanhamento para inserção de famílias no BPC

ECADU Encaminhamento para inserção de famílias no Cadastro Único.

Para 7 dos 9 itens, justamente atividades vinculadas ao PAIF, o percentual de não realização da atividade detectado pela CGU é aproximado ao detectado pelo MDS na apuração das metas para os CRAS dos grandes municípios, todavia, dois casos se destacam: Gestão do Território e Busca Ativa. A atividade de Gestão do Território (RAGT), em que o percentual de 53,7% (332 - média) de não atendimento verificado pelo MDS impacta a meta geral desse quesito, fazendo que no cômputo total, como demonstrado anteriormente, o dado apurado pela CGU apresentasse uma situação significativamente melhor do que a apurada pelo Ministério. Para o outro item de distorção relevante, a atividade de Busca Ativa, a coleta em campo realizada pela CGU permitiu estimar uma situação problemática para 24% (148 - média) das unidades, frente a 2% apurado pelo MDS a partir da declaração do Censo SUAS 2012. As inferências apresentadas consideram o universo de CRAS dos grandes municípios, com confiança de 95% e margem de erro de 10%.

60

Em manifestação apresentada em resposta ao Relatório de Acompanhamento 21/2014, a SNAS discorre sobre as divergências apontadas pela CGU, que explicaria, em seu entendimento, em grande medida a diferença entre os resultados. Segundo a Secretaria, com a evolução do Censo SUAS, novas questões foram introduzidas no questionário CRAS, utilizado para coletar informações sobre a estrutura e recursos das unidades. Para a SNAS, diante das novidades, a análise da gestão do território passou a considerar um conjunto de variáveis referentes à arti-culação dos CRAS com Unidades Públicas da Rede de Proteção Social Básica e com Unidades Conveniadas de Proteção Social Básica, e que, de igual forma, a Busca Ativa passou a considerar três variáveis: se o CRAS desenvolve estratégias específicas para inclusão de pessoas com de-ficiência, se apresenta o percentual aproximado de famílias que acessam os serviços do CRAS por meio da busca ativa e se o CRAS possui listagens dos beneficiários.

Verificou-se que as variáveis utilizadas pelo MDS não foram colocadas em normativos ou instru-ções operacionais, mas são parte das regras de negócio para apuração das Metas de Desenvolvi-mento do CRAS, sendo apresentadas em publicações41 do ministério. Na fiscalização empreendi-da pela CGU, para os dois casos, buscaram-se evidências para confirmação de que ambas fossem atividades contínuas, haja vista a pactuação nacional estabelecer como critério a não possibilidade de regressão do patamar alcançado por uma unidade. Quanto à Gestão Territorial, na fiscalização buscaram-se também evidências de realização do que é prescrito para a atividade.

No que se refere à Busca Ativa, a metodologia apresentada pela SNAS faz uma associação de ação (desenvolvimento de estratégia específica), resultado (acesso aos serviços do CRAS) e recurso (pos-se de listagem de beneficiários). A investigação da CGU também traçou como estratégia a associa-ção de variáveis diversas dentro da prescrição estabelecida nos normativos, o que demonstra não haver fator preponderante que explique um critério mais restritivo por parte da CGU.

O gráfico a seguir consolida as atividades (com exceção de Gestão Territorial e Busca Ativa) num conjunto que pode ser compreendido como a oferta do PAIF, um dos três eixos de atu-ação dos CRAS como apresentado na introdução deste Relatório, responsável pela oferta de serviços à população de seu território de atuação. A partir dessa visão, pela apuração do MDS, o percentual de não atendimento do PAIF também é significativamente maior que o decorrente da consolidação das fiscalizações empreendidas pela CGU para esse conjunto.

Círculo externo: Padrão 2011/2012 (Dados MDS)

Círculo Interno: Padrão 2011/2012 (Dados CGU)

41 No caderno intitulado “O CRAS que temos, o CRAS que queremos”.

61

Gráfico 21: Visão consolidada do não atendimento ao padrão/meta por item da dimensão Ativi-dades Realizadas dos SUAS pelos CRAS (2011/2012) – Resultados apresentados pela média

Fonte: CGU. A partir da apuração das metas de desenvolvimento pelo MDS, perí-odo 2011/2012 e dos resultados da fiscalização – Grandes municípios.

Quando analisados os resultados da CGU para o PAIF como um todo, o percentual de aten-dimento é bastante positivo, de 80% (média), ou seja, 20% (média) de não atendimento ao padrão do SUAS, considerando inferências sobre o universo de CRAS dos grandes municípios, com confiança de 95% e margem de erro de 10%.

A perspectiva (gráfico 22) da evolução da adoção dos padrões nos últimos três períodos de afe-rição, utilizada como método para avaliar a evolução do atendimento das Metas de Desenvol-vimento dos CRAS a partir dos critérios utilizados na fiscalização, pode ser visualizada a seguir.

Gráfico 22: Atendimento do padrão/meta de atividades realizadas – Resultados apresentados pela médiaFonte: CGU. A partir dos resultados da fiscalização de grandes municípios e a apuração, feita pelo MDS, das Metas de Desenvolvimento do CRAS, períodos (2009/2010, 2010/2011 e 2011/2012).

62

O atendimento ao padrão sofreu uma significativa queda entre os períodos 2009/2010 e 2010/2011, conforme apurado pelo MDS. Como hipótese para a variação de 68% (média) para 30% (média) no período, pode-se apontar o incremento do padrão da meta, com a inclusão da obrigação de acompanhamento prioritário dos beneficiários do BPC e da gestão territorial ao serem analisados os dados apurados pelo MDS para os CRAS dos municípios consolidados nes-te Relatório. Como já mencionado, pela fiscalização amostral realizada pela CGU, a estimativa de atendimento para o padrão 2011/2012 foi maior que o apurado pelo MDS.

Assim como no caso dos recursos humanos, essa também é uma dimensão de análise cuja realida-de sofre de grau de volatilidade, decorrente de sua dependência das condições das dimensões de Recursos Humanos e Estrutura Física, e também em função da demanda dos usuários da região.

Como discorrido na introdução, os padrões para a realização das atividades previstas para funcionamento do CRAS no SUAS são necessários para o alcance do objetivo da Ação 2A60. Assim, para complementar essa avaliação, a partir das diretrizes, dos normativos e orientações a respeito da PNAS e dos dados disponíveis, cabe verificar, utilizando as atividades previstas para os CRAS, se há direcionamento de esforços das unidades às suas finalidades. Conside-rando que os CRAS formam a grande força ou capacidade do Estado nas políticas assistenciais para a grande maioria dos municípios brasileiros, trata-se de verificar como as atividades das unidades podem impactar nos resultados de outros programas e iniciativas governamentais, demonstrando a transversalidade de atuação entre as políticas sociais e a importância desse equipamento do SUAS, como destacado a seguir:

Quadro 11: Análise da contribuição do CRAS como re-curso de políticas e iniciativas sociais.

Política ou iniciativa Análise da Relevância do CRAS Resultados das Atividades (fis-

calização CGU) - Média

Programa Bolsa

Família

A gestão das condicionalidades do programa, descrita na Portaria MDS nº 251, de 12/12/2012, tem como um dos seus elementos principais o acompanhamento das famílias em descumpri-

mento de condicionalidades. Considerando a ca-pilaridade dos CRAS no território nacional, há sig-

nificante dependência do sucesso do acompanhamento de famílias em relação à capa-

cidade instalada dos CRAS.

Acompanhamento prioritário das famí-lias em descumpri-mento de condicio-nalidades do PBF

86%

14%

63

Cadastro Único dos Programas

Sociais

Pode acontecer nos CRAS a inclusão das famílias no Cadastro Único dos Programas Sociais –

CADÚNICO, cuja efetividade depende da atividade como a busca ativa, visita domiciliar e encaminha-

mento/orientação de famílias com potencial de serem inseridas. Diante da gama de programas

federais que se subsidiam do CADÚNICO para se-leção de beneficiários, a exemplo do Benefício de

Prestação Continuada (Portaria GM/MDS nº 706/2010), Minha Casa Minha Vida, PROJOVEM

Adolescente, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - PETI, entre outros, o CRAS se apresenta como um elemento agregador impor-

tante para o funcionamento do cadastro.

Busca Ativa76%

24%

Visitas domiciliares92&

8%

Encaminhamento e Orientação para

CadÚnico

96%

4%

Benefício de Prestação

Continuada

Nos CRAS acontece o acompanhamento prioritá-rio de Famílias do BPC da pessoa idosa e da pes-soa com deficiência. Em relação ao BPC, o CRAS

também é relevante na oferta da atividade de en-caminhamento/orientação para inserção no bene-fício, para condução de potenciais beneficiários ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, a partir do diagnóstico da situação de vulnerabili-

dade do requerente ao benefício.

Acompanhamento prioritário a famílias

com beneficiários do BPC e benefícios

eventuais

83%

17%

Orientação/Acompanhamento para inserção de fa-

mílias no BPC

94%

6%

Serviços de Proteção

Social Básica

A organização e a infraestrutura dos serviços de proteção social básica como o de Convivência e Fortalecimento de Vínculos - SCFV, relacionados às atividades socioeducativas para crianças, para

beneficiários do PETI e do PROJOVEM, assim como o atendimento aos idosos, também tem im-pacto no desempenho a partir da dependência de recursos do CRAS. Pela atividade de gestão terri-torial da proteção social básica, de responsabili-dade do coordenador do CRAS, promove-se a or-

ganização dos serviços.

Realiza Atividades de Gestão Territorial

81%

19%

Realiza Atividades de Oficinas

83%

17%

Realiza Acompanhamento

de Famílias

94%

6%

Fonte: CGU.As inferências relativas à fiscalização da CGU, apresentadas neste quadro, tem confiança de 95% e

margem de erro de 10%, e são relativas ao universo de 620 CRAS dos grandes municípios.

Essa visão funcional, apresentada no quadro 11, em que se associa as atividades do CRAS às políticas sociais do MDS, apesar de ser construída a partir de elementos da própria apuração das metas de desenvolvimento, demonstra uma situação mais positiva, a princípio, do que a visão estruturante da Resolução CIT nº 05/2010 para os CRAS (estrutura física, horário de funcionamento, recursos humanos e atividades realizadas), onde não se verifica o impacto do não atendimento dos padrões, ou seja, em que medida o não atendimento de padrões de uma dimensão impacta na finalidade do CRAS. Trata-se de uma faceta do mecanismo de controle

64

que poderia auxiliar a percepção de causas que interferem no resultado dos CRAS, assim como indiretamente em políticas que dependem de sua capacidade instalada.

Tal perspectiva evidencia os esforços do CRAS para as atividades que se relacionam com as polí-ticas e iniciativas demonstradas, todavia, os percentuais apresentados não significam atendimento às demandas locais diretamente relacionadas a cada item, o que necessitaria de outros critérios de avaliação, mas os resultados apresentados expressam uma consciência da relevância da oferta dos serviços que subsidiam de maneira transversal outras iniciativas como as demonstradas no quadro. Os resultados auferidos possibilitam desenvolver critérios baseados nas dimensões de funcionamento para verificar a capacidade de atendimento, em termos de estrutura física, recur-sos humanos, dentre outros, indicando pontos críticos relevantes para o CRAS, o que contribuiria para o aprimoramento da execução das atribuições do CRAS e de sua gestão.

A referida associação, das atividades do CRAS às políticas sociais do MDS, pode ser comple-mentada com a mensuração das capacidades das demais dimensões que são necessárias para a oferta das atividades, permitindo diagnóstico mais abrangente das capacidades atuais das unidades e das reais necessidades de desenvolvimento, considerando haver dependência entre as dimensões de funcionamento do CRAS e o atendimento às suas finalidades. Nesse contexto, os dados gerados pelo próximo quesito de análise completam esse ciclo a partir de dados em-píricos dos atendimentos realizados.

c) Controle de Registro de Atendimentos

O registro de atendimento é fonte de informação da demanda dos serviços dos CRAS, um recurso estratégico do sistema que dá capacidade de avaliação e monitoramento, pois for-nece à gestão federal a possibilidade de verificar se os padrões definidos nacionalmente estão aderentes à carga de trabalho das unidades.

Assim, no que se refere à capacidade dos CRAS de gerar informações para os registros de atendimento e acompanhamento nos moldes previstos na Resolução CIT nº 04/2011, com o nível de confiança de 95% e margem de erro de 10%, estima-se que em pelo menos 92% (570 unidades) dos 620 CRAS dos grandes municípios há coerência entre os controles de atendi-mento e acompanhamento implementados frente às categorias de informações que devem ser registradas, conforme demonstrado no gráfico a seguir.

65

Gráfico 23: Percentual de CRAS com mecanismos de controle de registro de atendimentos realizados.Fonte: CGU. Resultados da fiscalização – Grandes municípios.


Atende 92% 96% 100%



Ressalta-se, contudo, que o resultado positivo observado na suficiência dos controles para re-gistro de atendimento não assegura que as informações enviadas pelos gestores municipais ao MDS foram fidedignas e nem que têm sido regularmente encaminhadas, aspectos não incluídos no escopo dessa avaliação.

Recomendações

Considerando que os parâmetros de formação de capacidade de atendimento nos CRAS em quantidade e qualidade necessárias para que a finalidade da Ação 2A60 fosse atendida, a julgar os resultados da fiscalização associados aos números apresentados pelo MDS, demonstraram-se aquém da expectativa prevista na Resolução CIT nº 05/2010 (instituída para superação das situa-ções insatisfatórias definidas na Resolução CIT nº 06/2008), uma vez que evidenciaram que, nos termos pactuados nacionalmente, os parâmetros evolutivos prescritos não foram alcançados.

Considerando que pactuação das Metas de Desenvolvimento dos CRAS, instituídas na Resolu-ção CIT nº 05/2010, caracterizaram-se como uma boa prática de gestão que além de possibi-litar o monitoramento e o controle dos CRAS, contribuiu para explicitar aos gestores locais e aos profissionais da equipe de referência as expectativas sobre o funcionamento das unidades, bem como ter direcionado esforços para dar qualidade de atendimento à população em situa-ção de vulnerabilidade do território de referência.

66

Considerando a publicação da Resolução CIT nº 21/2013, que estabeleceu um processo de acompanhamento com delimitação temporal de eficácia, com sanções imediatas aos municí-pios que apresentaram situações graves identificadas no funcionamento dos CRAS, a partir da apuração das Metas de Desenvolvimento de 2012/2013.

Considerando que mesmo com o fim de vigência da Resolução CIT nº 05/2010, o padrão prescrito para o funcionamento dos CRAS, retratado na meta estabelecida para o período de 2012/2013, continua vigente.

E considerando a relevância do CRAS para a PNAS, para outras políticas do próprio MDS que utili-zam de seus recursos, e para a concretização das Prioridades e Metas para a Gestão Municipal, no âmbito do Pacto de Aprimoramento do SUAS para o quadriênio de 2014-2017, foi recomendado:

a) Promover estudo para avaliação da capacidade de atendimento dos CRAS em relação à atuação das unidades nas políticas ou iniciativas da Assistência Social em função de sua relevância e posicionamento estratégico diante da PNAS, e estabelecer diagnóstico dos elementos que vinculem a continuidade do processo de qualificação do CRAS ao alcance das metas fixadas no pacto de aprimoramento do SUAS.

b) Normatizar o padrão prescrito para o funcionamento dos CRAS, de forma a garantir clareza quanto aos recursos e capacidades a serem disponibilizados pelos gestores locais e equipes de referência, medida também indispensável ao controle social da Ação, estabele-cendo as situações de alto risco que necessitam de acompanhamento e sanções administra-tivas, considerando a vigência restrita da Resolução CIT nº 21/2013. Nesse contexto, avaliar a manutenção de padronização nacional para os CRAS, haja vista particularidades regionais.

c) Estabelecer previamente marcos de avaliação quanto ao cumprimento do padrão pres-crito para os CRAS, de forma a proporcionar o acionamento dos mecanismos de controle institucionalizados na NOB SUAS, assegurando a participação e o acesso a informações tempestivas para a tomada de decisão das instâncias do SUAS, em especial à CIT, garantindo assim incentivos para funcionamento da governança do SUAS nas dimensões existentes.

d) Estabelecer trilhas de identificação de potencial delegação da administração dos CRAS a terceiros, situação indesejável e que apresenta risco para a PNAS, implementando ações de acompanhamento e eventualmente de aplicação de sanções administrativas, previamente pactuadas na CIT.

e) Avaliar, em razão de sua dinamicidade, a utilização de tratamento especial de coleta de dados (além do Censo SUAS) quanto às dimensões Recursos Humanos e Atividades Realizadas, e con-sequentemente o estabelecimento de padrões do SUAS que retratem o conjunto do período de apuração e não uma posição estática da data de coleta de dados realizada pelo Censo SUAS.

As recomendações foram pactuadas com a SNAS. Em resposta ao Relatório de Acom-panhamento nº 21/2014, a Unidade encaminhou proposta de providências a serem implemen-tas, com objetivo de atender às 5 recomendações formuladas, e que serão objeto de avaliação, pela CGU, quanto à suficiência de seu conteúdo e dos prazos indicados.

67

4.2 O sistema de acompanhamento e apoio previsto na gestão SUAS, destinado aos municípios com CRAS

que não atenderam aos padrões estabelecidos, foi implementado para o período avaliado?

Como mencionado no tópico Escopo, a fiscalização empreendida junto aos gestores estaduais buscou perceber a atuação dos responsáveis pela Assistência Social de cada ente federativo na competência prevista nos normativos do SUAS, especificamente sobre o acom-panhamento dos municípios que porventura tenham unidades não adaptados às Metas de Desenvolvimento do CRAS dentro do período de vigência da Resolução CIT nº 05/2010.

Utilizando como referência o fluxo de ações existentes na Resolução CIT nº 08/2010, as com-petências dos atores envolvidos e os produtos previstos para cada etapa, buscou-se coletar evidências sobre o atingimento do propósito de oferecer apoio à implementação dos CRAS dentro dos padrões esperados e pactuados nas instâncias decisórias da Política Nacional de Assistência Social - PNAS.

Assim, a metodologia de abordagem exercida sobre este objeto avaliado teve como objetivo principal coletar evidências referentes à questão estratégica por meio de amostra aleatória não probabilística de Planos de Providências (com mínimo de 3 e máximo de 15 planos) para CRAS que, na oportunidade de apuração das Metas de Desenvolvimento do CRAS do biênio 2009/2010 (Censo SUAS 2010), não estavam aderentes aos padrões do SUAS e que, nos ter-mos da Resolução CIT nº 08/2010, deveriam, em princípio, estar contemplados em planos de providências para superação dos problemas detectados.

4.2.1 O Plano de Providências dos municípios cujos CRAS não atingiram os padrões estabelecidos foi elaborado pelo Gestor e aprovado pelo Conselho

Municipal de Assistência Social?

a) Situação dos Planos de Providências

Para responder à subquestão estratégica, a avaliação iniciou-se com a compilação dos resultados relativos ao controle dos planos de providências que, pelas diretrizes da Resolução CIT nº 08/2010, eram de responsabilidade das administrações estaduais e, no caso do Distrito Federal, do gestor federal. Nessa perspectiva, visualiza-se no Quadro 12 a seguir a posição de cada estado e do Distrito Federal diante das situações mapeadas nas fiscalizações.

Pela análise dos resultados por Estado, e para uma melhor compreensão dos dados coleta-dos, o tratamento colocado no quadro a seguir dispôs em ordem os cenários detectados, dos mais expressivos para os menos expressivos, identificando cada um com a marcação do status para facilitar a avaliação:

68

Quadro 12: Análise consolidada das situações relativas aos planos de providências

Status Critério de Avaliação Justificativa do status Estados com ocorrência* Ordem

Negativo

Gestor estadual não emitiu parecer, pois o gestor municipal não remeteu o Plano de

Providências.

Em função de representar, em princípio, ausência ou insucesso na cobrança do plano de providências pelo

ente, ocasionando dificulda-de de acompanhamento.

AC – AP – BA - PB – PE – PI - RO,

RS – SC - TO (100%), AL – AM – ES - RN (20%), CE (60%), GO - PA (80%), MA

(40%), MG (33%)

1º - 19 casos

Negativo /Positivo

Gestor estadual não emitiu parecer, embo-ra estivesse de posse

do Plano de Providências.

Em função de representar, em princípio, a ausência de análise do plano de provi-dências, todavia, sua posse possibilitaria atuação com

acompanhamento das provi-dências comprometidas.

AL (40%), RR - ES (80%), SP - MS – MT - RJ (100%), PA

(20%)

2º - 8 casos

PositivoExiste parecer apro-vando o Plano de

Providências.

Situação ideal para o acom-panhamento.

AM – MA - RN (60%), CE (40%), GO (20%), MG (67%), PR - SE

(100%)

3º - 8 casos-

desempate: pela menor proporção

Positivo

Existe parecer aceitan-do as justificativas do gestor municipal para a não elaboração de

Plano de Providências.

Houve análise com avaliação positiva da situação.

AL (40%), RN (20%) 4º - 2 casos

Positivo com

Ressalva

Existe parecer com re-provação do Plano de

Providências.

Houve análise com avaliação negativa do plano de provi-dências, o que, em princí-pio, ensejaria revisão das

propostas.

AM - RR (20%)

5º - 2 caos-

desempate: pela menor proporção

Fonte: CGU. Dados consolidados da fiscalização nos estados.O percentual apresentado refere-se à média amostral das ocorrências relacionadas ao critério de ava-

liação, na perspectiva da atuação dos entes federados estaduais frente aos planos de providências.

O cenário Positivo com Ressalva decorre do fato de serem detectados, após o fim do ciclo avaliado, planos de providência reprovados, o que evidencia o não alcance do objetivo do ciclo de acompanhamento prescrito.

É relevante o quantitativo de 19 Unidades da Federação onde se encontrou a percepção ne-gativa sobre a etapa do processo de acompanhamento previsto na Resolução CIT nº 08/2010.

Essa perspectiva negativa associada à descrita como negativa/positiva, representa uma re-alidade encontrada em 24 UF, à exceção do Paraná e Sergipe. Cabe aqui ressaltar que as fiscalizações ocorreram durante o exercício de 2013, quando o ciclo e os prazos previstos para o acompanhamento iniciado com a apuração das metas 2009/2010, originária dos dados coletados no Censo SUAS 2010, estavam encerrados. O Quadro 13 evidencia a proporção das faixas para cada UF.

69

Quadro 13: Média das situações dos planos de provi-dências nos estados pela amostra analisada.

EstadosPlanos de Providência

Negativa Negativa / Positiva Positiva Positiva com

Ressalva

AC 100% - - -

AP 100% - - -

BA 100% - - -

PB 100% - - -

PE 100% - - -

PI 100% - - -

RO 100% - - -

RS 100% - - -

SC 100% - - -

TO 100% - - -

ES - 80% - -

RJ - 100% - -

PA 80% 20% - -

GO 80% - 20% -

AM 20% - 60% 20%

MA 40% - 60% -

PR - - 100% -

CE 60% - 40% -

RN 20% - 80% -

AL 20% 40% 40% -

MG - 67% -

RR - 80% - 20%

SP - 100% - -

MS - 100% - -

MT - 100% - -

SE - 100% -

Fonte: CGU. Dados consolidados da fiscalização nos estados. Percentuais rela-tivos aos Planos de Providência da amostra analisada pela CGU.

Cabe destacar que em relação aos CRAS do Distrito Federal foi fiscalizada a atuação da Secre-taria Nacional de Assistência Social/MDS, responsável nos termos da Resolução CIT nº 08/2010 pela avaliação direta do DF. Verificou-se que, apesar de haver acompanhamento da SNAS/MDS da situação dos CRAS do DF, não foi comprovado a adoção da completude dos procedimentos prescritos na referida resolução.

As evidências coletadas demonstram que o produto esperado para o início do processo de acom-panhamento, ou seja, os planos de providências aprovados pelos Conselhos Municipais de Assis-tência Social, não estavam presentes para a atuação do gestor em parte significativa das adminis-trações estaduais, o que, de início, trazia risco de redução da eficácia do que foi pactuado na CIT.

70

b) Avaliação da Qualidade dos Planos de Providências analisados.

Quando consideradas os cenários em que se verificou a existência de planos de providências (status Positivo – plano aprovado e Negativo/Positivo), foi possível a análise da qualidade da documentação remetida pelo gestor municipal, disposta nos tópicos a seguir.

Positivo

O Quadro 14 a seguir apresenta o resultado da avaliação da qualidade dos planos de providências nos estados em que os mesmos foram analisados e aprovados pelo gestor estadual, cenário positivo.

Quadro 14: Análise da qualidade dos planos de providências dos estados com pare-cer elaborado. Percentual da amostra com confirmação positiva do critério avaliado.

Elementos de

Avaliação

Crtiérios de qualidade dos

planos de providências

AM CE GO MA MG PR RN SE

Participação nos Planos

Há evidências que o gestor es-tadual certificou--se que o Plano de Providências

foi aprovado pelo Conselho de

Assistência Social Local

100% 67% 100% - 100% 100% 33% 100%

Há evidências que a CIB (Comissão

Intergestores Bipartite) emitiu resolução com a pactuação refe-

rente ao Plano de Providências do

CRAS da amostra

100% 67% 100% - 100% 100% 100% 100%

71

Integridade dos Planos

O Plano de Providências para o CRAS da amos-tra contém ações

para todas as metas nas quais foi apurado o

não atendimento

100% 67% 100% 33% 100% 100% 100% 100%

O Plano de provi-dências para o

CRAS da amostra identifica respon-sável para imple-

mentação das ações

100% 67% 100% 100% 90% 100% 100% 100%

O Plano de Providências para o CRAS da amos-tra contém prazo

de implementação

100% 67% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Fonte: CGU. Dados consolidados da fiscalização nos estados.

Os critérios utilizados para análise da qualidade dos planos de providências foram extraídos da Resolução CIT nº 08/2010 e evidenciaram em suma dois elementos: participação nos pla-nos, passando pelas instâncias deliberativas locais (conselhos de assistência social locais), e de pactuação estadual (Comissão Intergestores Bipartite), assim como a integridade dos planos, contendo metas, responsabilidades e cronograma.

Nos cenários apresentadios anteriormente, em que se verificou a atuação do gestor estadual consubstanciada em parecer ou documento semelhante, a qualidade esperada para os docu-mentos foi bastante positiva, à exceção do Maranhão onde não foram identificadas evidências de participação nos cenários analisados em função da ausência de encaminhamento de informa-ções sobre aprovação dos conselhos municipais e de não realização de pactuação na CIB, além da verificação de que apenas em 33% dos casos foram identificadas as metas de desenvolvi-mento do CRAS que deveriam ser superadas. No Rio Grande do Norte, verifica-se percentual baixo de deliberação de conselhos sobre os planos de providência analisados.

Negativo/Positivo

Para o cenário negativo/positivo em que se constatou a existência de planos de providências, porém, com deficiência no trabalho revisor por parte do gestor estadual na identificação e análise das propostas de superação das metas (AL - 40% dos casos, RR e ES - 80% dos casos, SP, MS, MT, RJ - 100% dos casos e PA - 20% dos casos), o conteúdoé heterogêneo. Nesse contexto é importante esclarecer que:

• Em estados como ES e RJ, a documentação apresentada não possibilitou a análise da qualidade dos planos de providências de maneira aprofundada;

• Nos estados do MT e RR, para os casos analisados, o critério de participação na elabo-ração dos planos alcançou altos índices (superiores a 50%);

72

• Nos estados de AL, MT, PA, SP e RR, para os casos analisados, o critério de integridade dos planos teve uma avaliação positiva para os três itens avaliados.

4.2.2 O gestor estadual adotou as medidas necessárias para acompanhar e apoiar os municípios que não atenderam aos padrões?

a) Situação dos Planos de Apoio

O Quadro 15 a seguir compara a análise dos Planos de Providências com seus respec-tivos Planos de Apoio, consequência do próprio modelo de acompanhamento prescrito na Resolução CIT nº 08/2010, uma vez que o gestor estadual deve ir ao encontro da disposição de superar as impropriedades apresentadas pelos gestores municipais e do DF.

Ressalta-se que os percentuais apresentados são relacionados à amostra destinada a buscar, de maneira aleatória não probabilística, evidências sobre as ações e documentação que seriam esperadas diante de pactuação realizada na instância tripartite do SUAS.

Quadro 15: Comparação entre as situações dos Pla-nos de Providência e Planos de Apoio

Grupo Estados

Planos de Apoio Planos de Providência

Não Realizou acom-panha-mento formal

previsto na CIT

nº 08/2010

Não existe Plano

de Apoio

Existe Plano

de Apoio

aprova-do em resolu-ção da

CIB

Existe Plano

de Apoio não

apro-vado

em re-solu-

ção da CIB

Negativa Negativa / Positiva Positiva

Positiva com

Ressalva

1

AC 100% - - - 100% - - -

AP 100% - - - 100% - - -

BA 100% - - - 100% - - -

PB 100% - - - 100% - - -

PE 100% - - - 100% - - -

PI 100% - - - 100% - - -

RO 100% - - - 100% - - -

RS 100% - - - 100% - - -

SC 100% - - - 100% - - -

TO 100% - - - 100% - - -

2ES 100% - - - 20% 80% - -

RJ 100% - - - - 100% - -

73

3

PA 80% 20% - - 80% 20% - -

GO 80% 20% - - 80% - 20% -

AM 20% 80% - - 20% - 60% 20%

MA 40% 60% - - 40% - 60% -

PR - 100% - - - - 100% -

4

CE 60% - 40% - 60% - 40% -

RN 40% - 60% - 20% - 80% -

AL 40% - - 60% 20% 40% 40% -

MG 33% - 67% - 33% - 67% -

RR 20% - 60% 20% - 80% - 20%

SP - 40% 20% 40% - 100% - -

5

MS - - 100% - - 100% - -

MT - - 100% - - 100% - -

SE - - 100% - - - 100% -

Fonte: CGU. Dados consolidados da fiscalização nos estados. O percentual apresenta-do refere-se à média amostral das ocorrências relacionadas ao critério de avaliação, na pers-

pectiva da atuação dos entes federados estaduais frente aos planos de providências.

Dos dados apresentados no Quadro 15, cabe fazer as observações a seguir:

• Grupo 1: Em 10 Unidades da Federação (AC, AP, BA, PB, PE, PI, RO, RS, SC e TO) a ausência de acompanhamento formal previsto na Resolução CIT nº 08/2010 aconteceu em paridade com a ausência de planos de providências para os CRAS da amostra analisada;

• Grupo 2: Em 2 Estados (ES e RJ), apesar de ser verificada a existência de planos de provi-dências dentro da amostra analisada, o acompanhamento não se concretizou nos parâmetros pactuados, evidenciado pela ausência de processo formal previsto na Resolução CIT nº 08/2010;

• Grupo 3: Nos Estados do PA, GO, AM, MA, PR verificou-se que, apesar do início do processo indicar a existência de planos de providências (com e sem parecer de aprovação), não houve acompanhamento previsto ou mesmo a concretização de planos de apoio para a amostra analisada;

• Grupo 4: Para os estados de CE, RN, AL, MG, RR e SP a situação verificada é heterogê-nea, indicando que para parcela significativa dos planos de providências, houve a elaboração de planos de apoio respectivos.

• Grupo 5: Com relação aos estados de MT, MS e SE a resposta do gestor estadual foi po-sitiva, indicando a existência de planos de apoio em consequência dos planos de providência elaborados pelos gestores municipais.

As observações apresentadas permitem perceber a existência de três conjuntos:

• Um bloco de grupos onde não foi verificado o acompanhamento formal definido na Resolução CIT nº 08/2010, de ocorrência verificada em 17 UF (grupos 1, 2 e 3);

• O grupo 4, intermediário, composto de ação heterogênea de 6 UF; e

• O grupo 5, com atuação positiva de 3 UF.

74

Vale destacar também que, onde foi confirmada a existência de planos de apoio, há predo-minância no uso da instância de pactuação bipartite, o que proporcionaria maior legitimi-dade à ação do estado.

Ressalta-se novamente que em relação aos 2 CRAS do Distrito Federal foi fiscalizada a atuação da Secretaria Nacional de Assistência Social/MDS, responsável nos termos da Resolução CIT nº 08/2010 pela avaliação direta do DF. Apesar de haver acompanhamento da SNAS/MDS da situa-ção dos CRAS do DF, a situação fiscalizada enquadra-se no contexto do grupo 1, onde se verificou que a ausência de acompanhamento formal previsto na Resolução CIT nº 08/2010, aconteceu em paridade com a ausência de planos de providências para os CRAS da amostra analisada.

b) Ações empreendidas pelos gestores estaduais

Uma análise complementar foi direcionada nas fiscalizações nos casos dos entes que demonstraram a existência de planos de apoio para os CRAS selecionados. Considerando o que está prescrito na Resolução CIT nº 08/2010, buscou-se encontrar evidências sobre ações empreendidas pela gestão estadual a partir dos planos de apoio estabelecidos.

Constatou-se a existência de uma centralização da atuação, em termos de visitas programadas e realizadas aos municípios com apontamentos de CRAS não aderentes ao padrão, nos estados que elaboraram os planos de apoio, demonstrando que o fluxo previsto na pactuação, com etapas, produtos, responsáveis e prazos, funcionou como um direcionamento para a gestão estadual.

Assim, para os casos em que foi confirmada a existência de planos de apoio elaborados pelas gestões estaduais, verificou-se que, em relação às amostragens selecionadas: Nos estados do CE, MG, RN, SE e AL foi constatada a existência de cronograma de visitas programadas aos municípios dos CRAS apontados no monitoramento pelo não cumprimento das Metas de De-senvolvimento. Cabe destacar ainda que, à exceção do Estado de AL, o qual tinha programação de visita em data futura à da fiscalização, nos demais Estados foi evidenciada a realização de visita técnica aos municípios.

Entretanto, para os demais casos, apesar de não ser confirmada a existência de planos apoio, verificou-se que, para a seleção amostral analisada, nos Estados do AM, TO, PA e PR existem cronogramas de visitas programadas aos municípios dos CRAS apontados no monitoramento pelo não cumprimento das Metas de Desenvolvimento. Outras evidências demonstraram ainda que existiram visitas já empreendidas aos municípios pelos Estados de AM, PA, PR, apesar de neste último não ter sido verificada a existência de cronograma ou de planejamento.

Vale ressaltar ainda, que de forma independente da linha de atuação prescrita, buscou-se ve-rificar se as gestões estaduais possuíam informações atualizadas a respeito das estruturas dos CRAS selecionados na amostra. Neste quesito, foi confirmada como positiva essa situação nos Estados de CE, BA, PA, AM, MA, PR, GO, SP, MG, MS, RN, RR e SE.

75

4.2.3 O gestor federal gerenciou o processo de acompanhamento e apoio aos municípios com CRAS que não atenderam aos padrões?

Conforme já destacado neste Relatório, o órgão federal responsável pela Coordenação da PNAS e do SUAS (e consequentemente da Ação 2A60) é a Secretaria Nacional de As-sistência Social (SNAS/MDS). Assim, sob esta perspectiva verificaram-se as responsabilidades atribuídas à SNAS na Resolução CIT nº 08/2010, no que se refere ao gerenciamento das Metas de Desenvolvimento do CRAS, cujas atividades envolvem o monitoramento da implementação gradativa das metas, e que abrange também a verificação da atuação dos estados e municípios.

Os exames se iniciaram ainda em 2013, por ocasião da Auditoria de Acompanhamento da Gestão, sendo complementados na Auditoria Anual de Contas realizada em 2014, relativa ao exercício de 2013. O escopo do trabalho refere-se às ações de acompanhamento para as me-tas 2009/2010 e 2010/2011, em função das apurações realizadas para os Censos SUAS de 2010 e 2011, respectivamente.

Os quesitos, dispostos a seguir, apresentam as análises centralizadas nas responsabilidades e atividades especificadas para a SNAS na Resolução CIT nº 8/2010.

a) Notificação aos estados e municípios que não atingiram as metas pac-tuadas, a partir da apuração realizada por meio do Censo SUAS.

Verificou-se que a SNAS desenvolveu as ações previstas, procedendo a notificação a Estados, Conselhos Estaduais e Comissões Intergestores Bipartite (CIB) sobre os resultados das Metas de Desenvolvimento do CRAS apurados nos Censos SUAS realizados. Foram evidenciadas comunicações aos atores citados, contendo informações detalhadas dos municípios com CRAS que não atingiram as metas especificadas para cada período avaliado.

b) Monitoramento e suporte à elaboração de planos de apoio por parte dos Estados.

No tocante às ações de apoio à atuação dos Estados, a SNAS evidenciou a expedição de Informes e Notas Técnicas direcionadas aos Estados nos exercícios de 2011 e 2012, e a elaboração do caderno intitulado “O CRAS que temos, o CRAS que queremos”, importante instrumento de consulta para os colaboradores do SUAS, inclusive dos Estados. Em 2012 fo-ram realizadas oficinas no Encontro Nacional de Monitoramento, bem como teleconferência com os Estados sobre o tema, com promoção de acompanhamentos não periódicos, a partir de processo interno de decisão da SNAS, para subsidiar os Estados no apoio técnico aos muni-cípios, no sentido de instituírem e cumprirem seus planos de providências.

Especificamente quanto ao monitoramento da atuação dos estados na elaboração dos Planos de Apoio aos municípios que não cumpriram as metas referentes aos períodos de 2009/2010 e 2010/2011, o gestor destacou que na Resolução CIT nº 08/2010 não há previsão para que o MDS monitore esta atividade. Neste sentido, limitou-se a apresentar números relativos aos

76

Planos de Providências dos municípios que não cumpriram as metas 2009/2010 (Censo 2010), sem informar os dados sobre os Planos de Providências das metas 2010/2011 (Censo 2011); o nível de implementação dos citados planos por parte dos municípios; e, especialmente, os dados sobre a atuação dos Estados, no que se refere à elaboração de Planos de Apoio.

Contudo, a SNAS, como coordenadora da PNAS, foi responsável por monitorar o alcance das metas instituídas na Resolução CIT nº 05/2010, bem como pela aplicação dos procedimentos estabelecidos na Resolução CIT nº 08/2010, o que envolve a verificação das atividades realizadas pelos atores envolvidos no processo (estados, municípios, conselhos, etc), comunicando às ins-tâncias adequadas (CIB e CIT), caso constatadas fragilidades, inconsistências e desconformidades na execução das atividades. Assim, a averiguação do nível de elaboração e implementação dos planos de apoio por parte dos estados seria medida relevante para subsidiar o processo decisório da Unidade no desenvolvimento de ações complementares de apoio técnico aos entes estaduais que apresentassem desconformidades no cumprimento de suas responsabilidades.

Na sistemática delineada, a SNAS se inseria como responsável pela governança, devendo co-ordenar e desenvolver procedimentos de acompanhamento e controle capazes de atenuar ou eliminar os possíveis riscos relacionados à redundância, à incoerência e às lacunas nas ações dos participantes, que possam impactar os objetivos definidos.

A SNAS ponderou alguns elementos que podem ter impactado na realização da atividade de gerenciamento dos planos de apoio:

a) foco da SNAS direcionado para o fomento na elaboração dos planos de providências por parte dos gestores municipais;

b) relativa “banalização” dos planos de providências por parte dos gestores municipais, prejudicando a utilização deste instrumento como ferramenta efetiva no processo de supe-ração das dificuldades encontradas;

c) estágio de estruturação técnica dos Estados, com relativa limitação operacional de al-guns entes;

d) priorização de outras atividades pelos gestores estaduais, a exemplo dos processos de expansão, em detrimento ao acompanhamento das metas anuais, e indefinição de priori-dades na atuação dos estados ante o quadro de desconformidades observado anualmente, sem a identificação dos aspectos mais críticos para o alcance das metas.

e) desalinhamento dos prazos previstos para acompanhamento das metas com os prazos estabelecidos para a leitura de um novo Censo anual, acarretando o início de um novo ciclo sem que as etapas do ciclo anterior de monitoramento estivessem concluídas.

c) Desenvolvimento de sistema informatizado para o aprimoramento do acompanha-mento a Estados e Municípios em relação às Metas de Desenvolvimento do CRAS.

O processo de acompanhamento se deu inicialmente por meio de planilhas eletrônicas sendo que, a partir de 2012, a Unidade disponibilizou sistema eletrônico denominado Módulo

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de Acompanhamento dos Estados, por meio do qual são apresentados os resultados das Metas de Desenvolvimento dos CRAS alcançados pelos municípios. Segundo a SNAS, o aplicativo per-mitia também que os Estados informem sobre o estágio em que se encontra a situação incial-mente desconforme: meta superada ou meta não alcançada (com ou sem plano de providência pactuado). Ressalta-se que, no período de realização da Auditoria Anual de Contas de 2013, o referido sistema não estava disponível para averiguações, em função da apuração, por parte da SNAS, das metas finais estabelecidas na Resolução nº CIT 05/2010, o que inviabilizou testes específicos das funcionalidades e dos registros relativos ao escopo definido para os trabalhos.

Contudo, conforme constou do Relatório de Gestão de 2013 da SNAS, apenas 5 estados inseri-ram algum tipo de informação no referido Sistema, sendo que dos 7.261 CRAS que não atendiam alguma das metas para o período 2011/2012, houve registro de acompanhamento para apenas 39 CRAS, o que evidencia o baixo índice de utilização do aplicativo por parte dos Estados.

d) Aplicação de medidas administrativas, previamente pactuadas na CIT, em razão do des-cumprimento do Plano de Providências e Plano de Apoio pelos Municípios, Estados e DF.

Verificou-se que ao longo dos quatro anos de acompanhamento das metas anuais não foram pactuadas, mesmo que de forma escalonada, as medidas administrativas previstas na Resolução CIT nº 08/2010. De acordo com a referida Resolução, quando observado o descum-primento dos Planos de Providências e de Apoio pelos Estados, Municípios e Distrito Federal, poderiam ser aplicadas medidas administrativas pactuadas na CIT.

Somente por meio da Resolução CIT nº 21de 5.12.2013, publicada em 6.2.2014, foram acorda-das medidas a serem aplicadas a municípios que não atendem a determinados quesitos de fun-cionamento dos CRAS, sendo que a aplicação ainda depende da apuração do Censo SUAS 2013.

No que tange aos Estados, a SNAS argumentou o momento da vigência da Resolução CIT nº 05/2010 foi de aglutinação de esforços e de convencimento, reincorporando Estados à política pública, com o papel de apoio técnico aos municípios. Nesse sentido, tratou-se de um processo em construção e que a instituição de medidas coercitivas junto aos Estados não se mostrava favorável frente ao estágio atual de implementação da política pública.

Recomendações

Considerando que instrumentos de gestão como o Plano de Providências e o Plano de Apoio foram incorporados ao Processo de Acompanhamento no SUAS na última versão da NOB SUAS, aprovada em 2012, foi recomendado:

f) Fortalecer o instituto do plano de providências e planos de apoio no âmbito do SUAS, visando aumentar a capacidade de diagnóstico e correção de rumos dos entes do sistema, mediante uma ótica focada em questões estruturantes de médio e longo prazos, alinhando aos períodos do Pacto de Aprimoramento do SUAS.

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g) Direcionar a abordagem por parte dos Estados de acordo com categorização realizada por nível de criticidade diante de riscos mapeados (eventos e entes de maior risco em re-lação às metas definidas no SUAS) por indicadores extraídos do Censo e outras fontes de informação, priorizando a ação dos entes estaduais a partir de aspectos apurados e pactu-ados no âmbito das instâncias de governança do sistema.

h) Desenvolver indicadores de processos sobre a responsabilidade dos entes estaduais na Sistemática de Acompanhamento institucionalizada na NOB SUAS, avaliando a sua inclusão dentro dos parâmetros de medição do IGD SUAS dos Estados.

As recomendações foram pactuadas com a SNAS que encaminhou proposta de providências a serem implementas, com objetivo de atender as 3 recomendações formuladas, e que serão objeto de avaliação, pela CGU, quanto à suficiência de seu conteúdo e dos prazos indicados.

4.3 Os controles internos da gestão federal estão estruturados e em funcionamento, conferindo razoável

segurança quanto ao atingimento dos objetivos e metas da Ação?

O objetivo desta questão estratégica foi avaliar os controles instituídos pelo gestor fede-ral, no caso a Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) do MDS, coordenador nacional da política e órgão executor das medidas deliberadas pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) e das pactuações realizadas no âmbito da Comissão Intergestores Tripartite (CIT), à luz do arcabouço normativo do SUAS e frente aos aspectos avaliados no âmbito da Ação 2A60.

Para subsidiar a avaliação, utilizou-se o modelo de referência (framework) proposto pelo COSO (Comitê das Organizações Patrocinadoras), denominado COSO I - Internal Control - Integrated Framework, que para o TCU42, “ao definir risco como a possibilidade que um even-to ocorra e afete de modo adverso o alcance dos objetivos da entidade, introduziu a noção de que controles internos devem ser ferramentas de gestão e monitoração de riscos em relação ao alcance de objetivos e não mais devem ser dirigidos apenas para riscos de origem financeira ou vinculados a resultados escriturais”. O referencial do COSO I é representado no formato de um CUBO, que evidencia uma matriz tridimensional, a qual permite relacionar os elementos que compõem o modelo, que se pauta em três dimensões:

42 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Critérios Gerais de Controle Interno na Administração Pública: um estudo dos modelos e das normas disciplinadoras em diversos países. Brasília, 2009, página 9.

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Operacional (Operações): eficácia e eficiência na utilização dos recursos; Comunicação: confiabilidade e disponibilidade da informação (tomada de decisão e accountability)Conformidade (Cumprimento de Regras): aderência às leis e regulamentações e normas da própria organização.

Níveis da organização que devem ser objeto da gestão de riscos, que pode ser a organização, um departamento ou uma atividade.

Componentes do gerenciamento de riscos, ou seja, o que é necessário fazer para atingir os objetivos.

1ª dimensãoface superior

2ª dimensãoface lateral

3ª dimensãoface frontal

Objetivos que devem ser objeto de gerenciamento de risco:

Desta forma, é possível analisar objetivos, riscos e controles sob as seguintes perspectivas: organização como um todo; divisão, unidade de negócio ou seção da organização; macropro-cesso, processo ou atividade desenvolvido pela entidade avaliada. A figura ao lado espelha a adaptação do modelo COSO para a realidade do CRAS/PAIF, que orientou a definição das três subquestões estratégicas desta avaliação.

MonitoramentoInformação e ComunicaçãoAtividades de ControleAvaliação de RiscoAmbiente de Controle

Supervisão, operacionalização, monitoramentoInformação, transparência e accountabilityCumprimento, legislaçao e normatização interna

Ação 2A60 - CRAS/PAIF

Componentes utilizados para

avaliar os controles

Objetivos esperados da atuação federal e que

serão objeto de avaliação

Macroprocesso a ser avaliado no âmbito da

atuação federal

Figura 5: Perspectiva I da metodologia COSO I sobre a Gestão Federal da Ação 2A60.

A seguir, estão demonstradas as principais características dos componentes que formam a 3ª dimensão do COSO:

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Componente Definição


Abrange a cultura de uma organização e a consciência de controle das pessoas que nela trabalham. Os fatores do ambiente interno compreen-dem a estrutura organizacional incluindo a atuação do conselho de ad-ministração; a integridade, os valores éticos e a competência do pessoal da organização; e a forma pela qual a administração atribui alçadas e responsabilidades, bem como organiza e desenvolve o seu pessoal.


Permite que uma organização considere até que ponto eventos em po-tencial podem impactar a realização de seus objetivos, definindo forma de mensurá-los considerando a possibilidade de ocorrência destes even-

tos e o seu impacto no caso de ocorrência.

Atividade de Controle:

São as políticas e as atividades que contribuem para assegurar que os riscos sejam geridos, seja por acontecerem em níveis aceitáveis, pela sua mitigação ou eliminação. Esses procedimentos ocorrem em toda a orga-nização, em todas as dimensões da instituição: áreas, funções, proces-sos, rotinas, procedimentos, projetos, pois compreendem uma série de atividades, tais como: aprovação, autorização, verificação, reconciliação e revisão do desempenho operacional, da segurança dos bens e da se-

gregação de responsabilidades.


Identificação, coleta e comunicação de informações relacionadas a ativi-dades e eventos internos e externos, necessárias ao alcance dos objeti-vos da organização, bem como à efetividade das atividades por ela de-senvolvidas. Essas informações devem ser transmitidas às pessoas de forma oportuna e tempestiva, de modo a permitir que cumpram suas

responsabilidades adequadamente.

Monitoramento Acompanhamento das atividades de controle da Unidade, com a finali-dade de diminuir riscos e de implementar melhorias.

Fonte: Procedimento de Avaliação de Controle Interno – SFC/CGU - 2013

A abordagem para a avaliação de controles internos foi realizada em dois níveis (entidade e atividade43), adaptadas ao contexto da execução da Ação 2A60, conforme especificado a seguir:

1) Avaliação em nível de entidade: considerando que a execução da Ação 2A60 se dá no âmbito do SUAS, a avaliação de controles internos deve alcançar os aspectos inerentes às estru-turas de governança existentes no Sistema, incluindo o arcabouço de normas regulamentares, às competências e responsabilidades dos atores, aos valores éticos e de integridade que pautam a conduta dos agentes, à existência de metas fixadas e de instrumentos de identificação e avaliação de riscos, os quais devem nortear a instituição de procedimentos de controle na execução das atividades por parte dos atores. Cabe também destacar a existência de mecanismos de monito-ramento da política e de instrumentos de transparência e informação às instâncias de governança.

43 Em nível da entidade – internacionalmente denominada “Entity- Level Assessment” – quando os objetivos de auditoria são voltados para a avaliação global do sistema de controle interno da organização ou de partes dela (unidades de negócio, secretarias, superintendências, departamentos, áreas etc.) com o propósito de verificar se está adequada-mente concebido e se funciona de maneira eficaz. Em outras palavras, significa diagnosticar a presença e o funcionamen-to de todos os componentes e elementos da estrutura de controle interno utilizada como referência.Em nível de atividades - internacionalmente denominada “Transaction-Level Assessment”, às vezes citada como ava-liação de controle interno em nível operacional – quando os objetivos de auditoria são voltados para a avaliação das atividades de controle que incidem sobre determinados processos ou operações específicos, revisando seus objetivos--chave, identificando os riscos relacionados e avaliando a adequação e o funcionamento dos controles adotados para gerenciá-los. Em outras palavras, significa avaliar se os controles internos, em nível operacional, estão apropriadamente concebidos, na proporção requerida pelos riscos, e se funcionam de maneira contínua e coerente, alinhados com as respostas a riscos definidas pela administração nos níveis tático e estratégico da organização.” (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Curso de avaliação de controles internos / Tribunal de Contas da União; Conteudistas: Antonio Alves de Carvalho Neto, Bruno Medeiros Papariello. 2. ed. – Brasília: TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2012)

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Tendo em vista as diversas definições e enfoques utilizados, torna-se oportuno especificar a perspectiva em que o termo governança é tratado neste Relatório. No documento Referen-cial Básico de Governança44, o TCU, adaptando o conceito de Matias-Pereira, esclarece que “governança pública pode ser entendida como o sistema que determina o equilíbrio de poder entre os envolvidos – cidadãos, representantes eleitos (governantes), alta administração, ges-tores e colaboradores – com vistas a permitir que o bem comum prevaleça sobre os interesses de pessoas ou grupos”. O Tribunal também esclarece que “governança no setor público com-preende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vista à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade” e que “a governança no setor público pode ser analisada sob quatro perspectivas de observação: (a) sociedade e Estado; (b) entes federativos, esferas de poder e políticas públicas; (c) órgãos e entidades; e (d) atividades intraorganizacionais”.

Assim, neste Relatório, governança será abordada sob a perspectiva de entes federativos, esfe-ras de poder e políticas públicas. Rhodes, citado pelo TCU na referida publicação (TCU, 2014, pg. 22), esclarece que esta perspectiva trata de questões relacionadas: (a) à coordenação de ações, (b) ao exercício do controle em situações em que várias organizações estão envolvidas; (c) às estruturas de autoridade; (d) à divisão de poder e responsabilidade entre os diversos atores; (e) à alocação tempestiva e suficiente de recursos; e (f) à governança das ações, aqui entendida como a capacidade de o governo coordenar a ação de atores com vistas à implemen-tação de políticas públicas. Ressalta também o entendimento de que o setor público é formado por vários atores em diferentes esferas de governo, cada qual com independência e autonomia para fazer suas próprias escolhas. Desta forma, não se aborda a hierarquia nas relações entre os atores públicos, mas a coordenação, a cooperação e a coerência de propósitos para imple-mentação das escolhas coletivas.

Nesse sentido, sob a perspectiva de entes federativos, esferas de poder e políticas públicas, a governança do SUAS refere-se à conjugação de esforços, mediante a utilização de instrumentos de cooperação, coordenação e incentivos para a atuação conjunta das três esferas de governo (União, Estado e Municípios) e destes com a sociedade civil, visando o atingimento de objetivos previamente definidos para a política pública.

Para tipificar as instâncias de governança que atuam no SUAS, adotou-se as definições utiliza-das pelo TCU no seu Referencial Básico de Governança, que embora desenvolvidas para uma perspectiva de avaliação de órgãos e entidades, também são passíveis de utilização no presente trabalho: a) instâncias externas de governança: autônomas e independentes, responsáveis pela fiscalização, controle e regulação, a exemplo do Congresso e do TCU.

a) instâncias externas de apoio à governança: responsáveis pela avaliação, auditoria e monito-ramento independente, a exemplo de auditorias independentes e o controle social organizado;

44 BRASIL, Tribunal de Contas da União. Governança Pública: referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da administração pública e ações indutoras de melhoria. Brasil: TCU, Secretaria de Planejamento, Gover-nança e Gestão, 2014, página 53 e 23.

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b) instâncias internas de governança: responsáveis por definir ou avaliar a estratégia e as políticas, bem como de monitorar a conformidade e o desempenho, como conselhos de administração; e

c) instâncias internas de apoio à governança: responsáveis por realizar auditorias internas que avaliam e monitoram riscos e controles internos, comunicando as partes interessadas internas e externas à administração.

2) Avaliação em nível de atividade: averiguação dos controles instituídos pela SNAS e FNAS nos principais macroprocessos envolvidos com a transferência de recursos aos municípios, especificamente o Piso Básico Fixo (destinado ao cofinanciamento do CRAS/PAIF) e a gestão e apoio ao processo de implantação e qualificação das Unidades do CRAS. Para realizar esta avaliação, a metodologia adotada pautou-se no mapeamento inicial das competências e ativi-dades das áreas envolvidas na gestão e operacionalização do CRAS/PAIF no âmbito federal, identificando-se os pontos críticos presentes no fluxo das ações realizadas. Para fins didáti-cos, os pontos críticos foram aglutinados em processos, sem uma preocupação com os limites de atuação das estruturas organizacionais internas da SNAS/FNAS, estabelecendo-se também uma vinculação com macroprocessos indicados no Relatório de Gestão da SNAS/2013 cujo resultado pode ser visualizado a seguir:

Quadro 16 – Processos e Pontos Críticos avaliados e os macroprocessos associados

Processo Pontos Críticos Macroprocessos

1. Cofinanciamento do CRAS/PAIF.

1.1. Apuração dos valores do Piso Básico Fixo e repasse mensal Fundo a Fundo.

1.2. Prestação de Contas dos recursos repassados. 1.3. Gestão dos recursos financeiros repassados.

I e II

2. Cadastro nacional das unidades de CRAS.

2.1. Manutenção dos dados das unidades de CRAS no CadSUAS. III

3. Expansão do Cofinanciamento dos CRAS. 3.1. Critérios de expansão pactuados em 2013. I

4. Monitoramento dos CRAS implantados e oferta

do PAIF.

4.1. Consolidação dos atendimentos e atividades realizadas pelos CRAS.

4.2. Monitoramento das Metas de Desenvolvimento dos CRAS (metas, objetivos, in-

formação).4.3. Acompanhamento da Gestão dos serviços

do SUAS (metas não atendidas).

I, IV e V

Legenda de Macroprocessos:I – Gerir a execução dos serviços e programas de proteção social básica.II – Transferências Fundo a Fundo (para fins deste trabalho, envolve, inclusive, a Prestação de Contas dos recursos).III – Organizar e manter o sistema nacional de informação do SUAS.IV – Prestar apoio técnico a Municípios, Estados e DF, na execução de ações de proteção social básica.V – Estruturar a Vigilância Socioassistencial em nível nacional e induzir sua estruturação nas demais esferas.

Os exames se iniciaram ainda em 2013, por ocasião da Auditoria de Acompanhamento da Gestão, sendo complementados no curso da Auditoria Anual de Contas45 do exercício 2013, realizada em 2014.

45 As verificações procedidas basearam-se nas manifestações formais prestadas pela Unidade nos Ofícios GAB/SNAS/MDS nos 15 e 412, datados de 09.01.2014 e 18.6.2014, respectivamente, expedidas em atendimento às Soli-citações de Atendimento nos 201316911/04 e 201405761/07, nesta ordem; as entrevistas realizadas em 2013 e 2014 junto com dirigentes e técnicos das SNAS e do FNAS; além da análise documental de uma amostra de processos relati-vos ao repasse do Piso Básico Fixo, escolhida aleatoriamente.

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Para avaliar os controles internos da Ação 2A60, foram estabelecidos “quesitos” de verificação, consolidados em “elementos”, que expressam, em alguma medida, os princípios que apoiam os “Componentes” de controle interno do modelo COSO. Posteriormente, estabeleceu-se a vinculação entre cada componente e o objetivo preponderante de análise: Supervisão, opera-cionalização e monitoramento; Informação, transparência e a accountability; e Cumprimento da legislação e normatização interna.

Componentes do COSO

Elemento

Elemento

Elemento

Quesito

Quesito

Quesito

Quesito

Quesito

Objetivosdo COSO

Objetivosdo COSO

Figura 6: Modelo de avaliação COSO I para a Gestão Federal da Ação 2A60.

A estrutura acima permite duas perspectivas de análise: 1ª) por componente e 2ª) por obje-tivo. A primeira análise se inicia a partir dos cinco componentes do COSO proporcionando uma visão de controle. A segunda perspectiva prevê a análise que parte dos objetivos para os componentes do COSO, e foi utilizada para viabilizar a resposta a cada subquestão estratégica definida para esta avaliação, sobre as quais se passa a discorrer a partir dos objetivos traduzidos nas subquestões estratégicas.

4.3.1 As atividades de supervisão, operacionalização e monitoramento desen-volvidas pelo gestor federal são realizadas pautando-se em controles orienta-

dos para a busca da eficácia e eficiência das transações?

Para responder esta subquestão estratégica, foram apresentadas as conclusões sobre os elementos avaliados, a partir dos quesitos estabelecidos.

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Componente do COSO Elemento Quesito Avaliação do

QuesitoObjetivos do

COSO


E.1 - Estrutura de

Governança do SUAS

Q.1. Composição da es-trutura de governança. Atende

Supervisão, Operacionalização e Monitoramento

Q.2. Base normativa que respalda a atuação dos

atores internos. Atende

Q.3. Fixação de compe-tências institucionais dos

principais atores. Atende

Q.4. Formas de composi-ção e de funcionamento

das instâncias colegiadas.Atende

E.2 -Integridade e

Princípios Éticos do SUAS

Q.1. Fundamentação de princípios éticos. Atende

Q.2. Códigos de Ética e estruturas de aplicação

dos princípios.

Atende par-cialmente

E.3 -Políticas de

Pessoal

Q.1. Estímulo à compe-tência e valorização de

pessoal. Atende

Q.2. Formação do quadro profissional.


E.1 - Estrutura de Governança:

Verificou-se a existência de estruturas de governança estabelecidas no âmbito do SUAS, voltadas para o direcionamento estratégico, a supervisão e o gerenciamento de prioridades, visando o atingimento dos objetivos traçados. Tais estruturas contavam com espaços institu-cionais de discussão e deliberação coletiva (governo e sociedade) e de negociação e pactuação (entes federativos), sendo estes últimos destinados a articular as ações das estruturas de Ges-tão presentes na União, Estados e Municípios, responsáveis por implementar a Ação 2A60, também apoiada por meio das entidades da rede socioassistencial. Tendo como referência o SUAS, as estruturas de governança podem ser assim visualizadas:

Figura 7: Visão da Governança do SUAS.

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O SUAS conta com arcabouço normativo que orienta sua atuação, merecendo destacar a PNAS, LOAS, NOB-SUAS 2012, NOB-SUAS-RH, Lei nº 10.683/2003, Decreto 7.493/2011, que agregados a regulamentos específicos do CNAS, CIT e MDS/SNAS, detalham atribuições, competências, instrumentos de prestação de contas e publicidade dos atos. No que tange aos atores estaduais (Estados, CEAS, CASDF e CIB) e municipais (Municípios e CMAS) as regras gerais fixadas na legislação e normativos do SUAS estabelecem as diretrizes indispensáveis para a participação e responsabilização destes atores, sujeitas a constarem de legislação específica no respectivo âmbito de atuação (estados e municípios).

A forma de composição das instâncias de deliberação (CNAS) e de negociação (CIT e CIB) busca equilibrar as forças que operam dentro do SUAS para trazer representatividade aos entes fede-rativos e organizações de entidades, trabalhadores e usuários do SUAS, possibilitando legitimar as decisões. As conferências municipais, estaduais e a nacional, espaços criados para proporcionar discussão coletiva e deliberativa, constituem outro mecanismo de interação entre conselheiros, entidades e organizações sem fins lucrativos, governo (União, Estados e Municípios) e o próprio CNAS, possibilitando a ampliação do debate dos temas relacionados à assistência social.

As regras de funcionamento do CNAS e da CIT, com formato estabelecido nos respectivos regimentos internos, contribuem para o sistema de governança, ao prever a transparência de suas ações (Atas) e decisões (Resoluções). No CNAS, a interação entre governo (incluindo Estados e Municípios) e a sociedade, se constitui em fórum para recepcionar as demandas da sociedade, por meio de seus representantes que compõem o CNAS.

Quanto à SNAS/MDS, ao participar das instâncias de deliberação (CNAS) e pactuação (CIT), e ser responsável por regular as relações entre os entes públicos federados, entidades e orga-nizações não governamentais na prestação de serviços socioassistenciais, além de articular e coordenar ações de fortalecimento das instâncias de participação e de deliberação do SUAS, assume papel de liderança na condução da política pública de assistência social.

A articulação da operacionalização das ações pelos entes federativos é favorecida pelo formato de composição da CIT, que conta com representantes da União, Estados e Municípios, com destaque para a indicação de membros dos Estados pelo FONSEAS e dos Municípios pelo CONGEMAS.

E.2 - Integridade e Princípios Éticos:

Os principais instrumentos normativos (LOAS, NOB SUAS, NOB-SUAS-RH) denotam a relevância atribuída à questão ética no âmbito da PNAS. Na instrumentalização destes princípios, observou-se a existência de código de ética específico aplicável ao CNAS e de respectiva Comis-são de Ética. No tocante ao MDS, verificou-se a existência formal de Comissão de Ética.46 No âmbito local da execução da política, a NOB-RH e a Resolução CNAS nº 17/2011 respaldam a aplicação de Códigos específicos dos Conselhos Federais e Regionais aos trabalhadores do SUAS. Contudo, não se verificou código de ética específico aos servidores da SNAS/MDS, aplicando-se a estes as disposições contidas no Decreto nº 1.171/1994, ponto passível de aprimoramento.

46 Não se incluiu no escopo deste trabalho avaliar o funcionamento das citadas Comissões de Ética.

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E.3 - Política de Pessoal:

Em consonância com os princípios dispostos na LOAS (§ 5º do art. 6º) e na NOB SUAS – 2012 (art. 109 a 112), verificou-se que nos últimos anos houve um processo de construção de um arranjo institucional e normativo, favorecendo a implementação de ações efetivas volta-das para a capacitação dos trabalhadores, considerando também as deliberações das conferên-cias nacionais, em especial aquelas que ratificaram metas relacionadas ao tema, estabelecidas no Plano Decenal. Como resultado desse processo, constatou-se a edição de Resoluções que consolidam essa perspectiva, mediante a instituição do Programa Nacional de Capacitação do SUAS – CapacitaSUAS (Resolução CNAS nº 8/2012) e da Política Nacional de Educação Per-manente no SUAS (Resolução CNAS nº 4/2013).

Por outro lado, a alteração do art. 6-E da LOAS, que permitiu a alocação dos recursos fede-rais transferidos para o pagamento de pessoal, tende a contribuir para a desprecarização dos vínculos dos trabalhadores do SUAS, ainda presente nesses entes como demonstrando nas fiscalizações realizadas nos CRAS, situação detectada inclusive nos grandes municípios que, em princípio, disporiam de maior capacidade financeira para aplicar as diretrizes e políticas de recursos humanos do SUAS.

No âmbito federal, o fortalecimento do corpo técnico especializado do MDS, mediante a re-alização de concursos e seleções públicas, a exemplo do concurso para Analistas Técnicos de Políticas Sociais (ATPS), parte deles alocados na SNAS, constituíram iniciativas que evidenciam a valorização dos profissionais que operam na gestão da política.

Entre os pontos passíveis de aprimoramento, destacam-se:

i) Capacitação - as capacitações do corpo técnico da SNAS estão voltadas para reuniões técnicas e encontros pontuais, não sendo identificada a existência de uma política específica, delineada pela SNAS, visando fortalecer e valorizar a atuação desses profissionais, que em última instância repercute no aprimoramento do desenho e execução da política pública tutelada pela Secretaria, haja vista a responsabilidade da secretaria como coordenadora da política, o que demanda desenvolvimento de habilidades e capacidades especializadas;

ii) Recursos Humanos do SUAS - ainda não havia sido objeto de avaliação por parte da SNAS o impacto da alteração da LOAS (art. 6-E) no tocante à utilização, por parte dos municípios, de recursos federais para o pagamento de despesa com pessoal, requisito para subsidiar ações complementares junto àqueles entes, visando otimizar o processo de des-precarização dos vínculos dos trabalhadores do SUAS nos municípios. Verifica-se, a partir da fiscalização dos grandes municípios, que havia espaço para ampliação desse benefício instituído, considerando a média apurada de 48% que direcionaram recursos financeiros ao pagamento e remuneração de profissionais dos CRAS.

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QuesitoObjetivos do

COSO


E. 4 -Planejamento das Ações no

âmbito do SUAS.

Q.1 - Fixação de Objetivos e metas.

Atende parcialmente Supervisão,

Operacionalização e

MonitoramentoQ.2 – Processos de identifi-cação e avaliação de riscos. Não Atende

E. 4 - Planejamento das Ações no âmbito do SUAS.

A estrutura de planejamento se materializa com instrumentos de curto, médio e longo prazo. O Plano Decenal – SUAS – Plano 10, originado a partir das deliberações da V Confe-rência Nacional de Assistência Social realizada em 2006, projeta metas da Política Nacional de Assistência Social para um período de 10 anos (término em 2015), se constituindo instrumento de planejamento de longo prazo.

Outros instrumentos alinham-se aos objetivos e metas fixados no Plano Decenal, observando os períodos a que se referem, se constituindo em elos entre o planejamento de longo e curto prazo: o Plano Plurianual – PPA; o Pacto de Aprimoramento do SUAS, instituído recentemen-te pela NOB SUAS 2012; e os Planos de Assistência Social, elaborados pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Além disso, agendas sociais prioritárias do Governo Federal, a exemplo dos Planos “Brasil sem Miséria” e “Plano Viver sem Limite”, podem impactar este planejamento, o que requer esforço adicional de compatibilização de metas e harmonização de prioridades, ao mesmo tempo em que pode representar “janelas de oportunidade” para a con-secução de determinadas ações. No curto prazo, o planejamento da execução dos objetivos e metas é instrumentalizado por meio do Planejamento Estratégico Anual da SNAS.

Quanto ao acompanhamento das metas previstas no Plano Decenal, verificou-se a realização pela SNAS de análise da implementação das deliberações das Conferências Nacionais de Assis-tência Social, ocorridas entre 2005 e 2011, das quais o Plano Decenal faz parte (V Conferência, 2005), subsidiando a elaboração do Caderno de Recomendações e Avaliações, documento apresentado ao CNAS e divulgado durante a IX Conferência Nacional. No entanto, tal ativida-de encontrava-se dissociada de uma sistemática previamente delineada de acompanhamento das metas do Plano Decenal. Ressalta-se que em 2016 será feita a revisão do Plano, de modo articulado à elaboração do Plano Plurianual 2016/2019.

No que concerne ao Pacto de Aprimoramento do SUAS, este deve ocorrer no último ano de vigência do PPA de cada ente federativo, sendo que as metas específicas da gestão municipal do SUAS para o quadriênio 2014-2017 foram pactuadas pela CIT (Resolução CNAS Nº 18/2013). Quanto ao Pacto de Aprimoramento da Gestão dos Estados e do DF, este foi revisado em 2013 (Resolução CNAS Nº 32/2013) e será substituído pelo Pacto de Aprimoramento da Gestão Estadual a partir de 2015, conforme estabelecido pela NOB/SUAS-2012.

O Plano de Assistência Social, elaborado pela SNAS/MDS, no âmbito da União (art. 12, inciso VI, item “c” e art. 19 da NOB SUAS 2012), para o período de 2012 a 2015, consistiu na revisão

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do Plano Decenal, em consonância com o PPA e as prioridades e metas nacionais do Pacto de Aprimoramento do SUAS, observando o disposto no art. 141 da NOB. Já o Planejamento Es-tratégico Anual da Unidade é elaborado pela SNAS, em conjunto com representantes de todos os departamentos da Secretaria (incluindo o DEFNAS).

Foram identificadas as seguintes fragilidades na análise do elemento avaliado:

i) Fixação de objetivos e metas: ausência de sistemática previamente delineada para acompanhamento das metas traçadas no Plano Decenal, a exemplo de área formalmente designada; de periodicidade de apuração definida; de instrumentos padronizados de in-formação e de apuração; além da falta de sistemática previamente estabelecida visando à comunicação às instâncias de Governança do SUAS dos resultados alcançados. Tais insu-ficiências também foram constatadas no acompanhamento do Planejamento Estratégico Anual, tendo sido verificado que o processo de revisão e avaliação não ocorre de forma estruturada. Adicionalmente, não foram verificados instrumentos formais (planos) por de-partamento/coordenações, que evidenciassem o desdobramento das ações voltadas para o alcance das metas fixadas no Planejamento Estratégico Anual da SNAS.

b) Identificação e avaliação de riscos: Constatou-se a ausência de rotina sistematizada de identificação e classificação de riscos, embora os testes indiquem que a Unidade realiza-va esta atividade de forma empírica durante o seu processo produtivo. Contudo, conside-rando o papel desempenhado pela SNAS como coordenadora da PNAS, a estruturação e sistematização deste processo constitui aspecto relevante para o fortalecimento da gover-nança do SUAS e para o aprimoramento dos procedimentos de controle, elaborados como respostas aos riscos previamente identificados e classificados.

Quanto ao processo pertinente ao CRAS, destacam-se como relevantes os riscos potenciais relacionados à demanda crescente para tratamento das informações que subsidiam o acom-panhamento e monitoramento do PAIF (a exemplo do Censo SUAS e do Registro Mensal de Atendimento) e dos atuais instrumentos de controle utilizados pela SNAS na operacionalização do cofinanciamento (indicação de repasse, bloqueio e suspensão), considerando, inclusive, a edição da Resolução CIT nº 21/2013, que deveria imprimir dinamicidade ao processo. Consta-tou-se também, a partir dos resultados das fiscalizações e das análises da apuração das metas de desenvolvimento dos CRAS, que havia indicadores da não concretização do propósito da Resolução CIT nº 05/2010, sem tratamento específico evidenciado, apesar de envolvidos re-cursos e priorização atribuída pela instância de pactuação nacional.


QuesitoObjetivos do

COSO


E.5 –Indicadores do

CRAS/PAIF

Q.1 – Indicadores de monitoramento Atende Supervisão,

Operacionalização e MonitoramentoQ.2 – Indicadores de

desempenho da gestãoAtende

Parcialmente

89

E.5 – Indicadores do CRAS/PAIF.

Para monitorar os CRAS, a SNAS dispõe do Índice de Desenvolvimento do CRAS - IDCRAS que permite classificar as unidades em quatro níveis de qualidade (insuficiente, regu-lar, suficiente e superior), apurados a partir das quatro dimensões de análise das Unidades. O IDCRAS também subsidia o cálculo do IGDSUAS, bem como o estabelecimento de critérios, pactuados nacionalmente pela CIT e aprovados pelo CNAS, para oferta de serviços e estru-turação da rede de Proteção Social Básica. O indicador tem adequado nível de transparência, sendo que o acesso ao IDCRAS de cada unidade é público, por meio de consulta aberta nos relatórios de informações da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação - SAGI, disponi-bilizados no sítio eletrônico do MDS.

Adicionalmente, aspectos relacionados ao CRAS se refletem em indicadores do Programa For-talecimento do SUAS - 2037, a saber: “Percentual de CRAS com IDCRAS igual ou superior a 6”, que favorece a verificação do nível de qualidade das unidades onde se organiza a Proteção Social Básica; e a “Taxa de Permanência dos Técnicos de Nível Superior”, útil para os debates e aprovação do art. 6-E da Lei nº 12.435/2011.

No tocante aos indicadores de desempenho da Gestão, a SNAS/FNAS se utilizava de três indicadores (Índice de Prestações de Contas apresentadas no Período (IPCP) Índice de Evo-lução do Estoque de Prestação de Contas: (IEE) e Índice de Prestação de Contas com Análise Concluída (IC) os quais são compostos em alguma medida pelos números atinentes ao CRAS e que atendem, de forma geral, aos requisitos de utilidade (completude) e mensurabilidade (acessibilidade; comparabilidade; confiabilidade e economicidade).

Aspectos passíveis de aprimoramento verificado neste elemento:

a) IDCRAS: Verificou-se que o IDCRAS não havia sido formalmente instituído, sendo que a sua descrição faz parte das orientações quanto à forma de apuração do IGDSUAS. Considerando a utilidade do IDCRAS no âmbito da política (aferir qualidade das Unidades, refletindo no IGDSUAS e em indicador presente no PPA), identificou-se a necessidade de sua devida formalização, consi-derando que o IDCRAS estava alinhado à estrutura das dimensões de avaliação das Metas de De-senvolvimento do CRAS e que, a partir das análises realizadas neste relatório a realidade verificada trazia oportunidades de aprimoramento da caracterização do CRAS por este indicador.

b) Indicadores de Desempenho da Gestão: Os três indicadores de desempenho da gestão relacionados ao CRAS/PAIF estavam associados a um único processo (prestação de contas), envol-vendo as etapas de apresentação pelos municípios e análise – concluída ou pendente – pela SNAS, não alcançando outros macroprocessos vinculados à Ação dentro do SUAS, cujo monitoramento proporcionaria melhor regulação do sistema para ajustes de recursos e processos. Além disso, os indicadores foram elaborados em diferentes níveis de agregação (alguns incluindo transferências voluntárias e legais fundo a fundo), o que inviabiliza a realização de uma análise transversal do pro-cesso de prestação de contas a partir dos resultados disponibilizados pelos indicadores.

90


QuesitoObjetivos do

COSO


E.6 –Instrumento de coleta de informações.

Q.1 – Informações sobre serviços prestados.

Atende Parcialmente Supervisão,

Operacionalização e MonitoramentoQ.2 – Informações sobre

estruturas. Atende

E.6 - Instrumentos de coleta de informações.

Para coletar informações sobre os serviços prestados nas unidades do CRAS, CREAS e Cen-tro POP, a SNAS se utiliza do Registro Mensal de Atendimento (RMA), instrumento que se insere no âmbito do disposto no art. 102 da NOB SUAS 2012, regulamentado pelas Resoluções CIT nºs 4/2011 e 20/2013. As informações coletadas no RMA junto às Unidades Públicas de Assistência So-cial subsidiam o processo de monitoramento nacional dos serviços da Assistência Social, a exemplo do PAIF, ofertado nos CRAS. Embora então recente e sem sanções previstas para o inadimplemen-to no repasse mensal das informações, verificou-se significativa adesão ao RMA, tendo alcançado 99,1% das Unidades cadastradas no CadSUAS no exercício de 2013, com nível de preenchimento mensal próximo a 90% das Unidades. Os dados coletados se traduzem em produtos que subsi-diam o acompanhamento dos serviços prestados no âmbito do SUAS, a exemplo de boletins (agos-to/2013 e fevereiro/2014), os quais tratam de temas afetos ao CRAS/PAIF.

No tocante à coleta de informações sobre estruturas, recursos, serviços, programas e projetos de assistência social, a SNAS se utiliza do Censo SUAS e do CadSUAS.

O Censo SUAS foi regulamentado por meio do Decreto nº 7.334/2010 e vem sendo aper-feiçoado ao longo dos anos, sendo que sua maturidade foi alcançada com a incorporação de questionários destinados à coleta de informações sobre Unidades Públicas da Assistência Social (CRAS, CREAS e Centro POP), Órgãos Gestores, Conselhos Municipais e Estaduais, Entidades Privadas de Assistência Social, e Unidades de Acolhimento (públicas ou privadas). O Censo SUAS é realizado anualmente, por meio de parceria entre a SNAS e a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI), sendo que a coleta dos dados por meio do Censo SUAS tem por objetivo subsidiar a construção de indicadores de monitoramento e avaliação do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, bem como de sua gestão integrada.

Evidenciou-se a relevância do Censo SUAS para o acompanhamento e monitoramento dos serviços socioassistenciais, se constituindo em instrumento fundamental de apoio à gestão do SUAS, bem como de incremento da transparência, considerando que seus resultados são publi-cados pelo MDS. As análises permitiram identificar a existência de ponto de controle relevante no processo, no tocante à sistemática implementada pela SNAS visando identificar os CRAS que não preencheram o Censo e as ações subsequentes a serem adotadas, como a inativação do cadastro da unidade no CadSUAS47. Tal inativação do cadastro acarreta as consequências de bloqueio do cofinanciamento federal do Piso Básico Fixo e da transferência do IGDSUAS, considerando a impossibilidade de cálculo do IDCRAS.

47 Cadastro do Sistema Único da Assistência Social.

91

Quanto ao CadSUAS, trata-se de um sistema informatizado48, instituído pela Portaria nº 430/2008, que contém as informações cadastrais da Rede Socioassistencial, Órgãos Governa-mentais e trabalhadores do SUAS. O cadastro no CadSUAS é pré-requisito indispensável para se ter acesso aos questionários do Censo SUAS (realizado anualmente) e a atualização dos dados cadastrais é fundamental uma vez que grande parte dessas informações (endereços das Unidades, dados dos trabalhadores, etc.) migra automaticamente para os questionários a se-rem preenchidos no período do Censo. O sistema vem sendo aprimorado, com a possibilidade de cadastramento das Unidades de Acolhimento (abrigos) e a integração destes cadastros com o Censo SUAS. A responsabilidade pelo cadastramento no CadSUAS é do gestor local, o qual deve, pelo menos uma vez por ano, no momento de preenchimento do Censo SUAS, efetuar atualização das informações.

No âmbito do elemento avaliado, foram observados os seguintes pontos para aprimoramento:

RMA, Censo SUAS e CadSUAS: considerando que os dados são autodeclaratórios, a SNAS deveria avaliar de forma sistemática o aprimoramento da qualidade das informações coletadas, desenvolvendo testes que possam conferir maior consistência e fidedignidade aos dados dispo-nibilizados pelos entes que participam do Sistema, por meio de batimentos junto a outras bases de dados governamentais. O empenho quanto à qualidade da informação deve ser focalizado, sobretudo, quando a mesma tiver que ser utilizada em cálculos que subsidiam repasses finan-ceiros, cabendo à Unidade avaliar os riscos de declarações inverídicas em seus instrumentos, especialmente no Censo SUAS, atentando para potencial impacto no repasse de valores a municípios não aptos, considerando os normativos do SUAS e, em especial, os efeitos da Re-solução CIT nº 21/2013, quando da sua implementação. Em resposta, a SNAS informou que realiza, quando da divulgação dos dados da MUNIC49 e ESTADIC50 pelo IBGE, uma verifica-ção sistemática dos dados coletados nos instrumentos de preenchimento autodeclarado e que considera tal atividade de natureza contínua, todavia, não explicitou que dados das citadas pes-quisas utiliza. Relata inclusive a proposta de estabelecer como referência de validação outras bases de dados do próprio MDS, como as do CadSUAS e RMA, dando assim maior robustez ao processo.

Censo SUAS: verificou-se que, de forma geral, a SNAS demonstrou eficiência e eficácia para fins de realização dos levantamentos, com etapas bem definidas, procedimentos formalizados e comunicação eficiente, por meio da realização de teleconferência. Contudo, há necessidade de aprimoramento dos processos operacionais, por meio da organização de Manual de Rotinas e Procedimentos.

RMA: muito embora os níveis de adesão sejam significativos, considerando a relevância deste instrumento para acompanhamento dos serviços socioassistenciais prestados no âmbito do SUAS, ressalta-se a necessidade de se avaliar a instituição de mecanismos de incentivos e/ou

48 O escopo definido para este trabalho não contemplou a aplicação de testes no Sistema CadSUAS, bem como em outras ferramentas tecnológicas utilizadas pela SNAS, como o SUASWEB e SISFAF, aplicativos que ainda serão abor-dados neste documento e que se relacionam com o CRAS/PAIF.49 Pesquisa de Informações Básica Municipais.50 Pesquisa de Informações Básicas Estaduais.

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coercitividade para estimular o preenchimento do RMA. A título de exemplo, vale citar o de-senvolvimento de aplicativo destinado a integrar o processo de trabalho das equipes/unidades nos municípios, subsidiando o próprio preenchimento automático do RMA, sem a necessidade de instrumentos paralelos de controle e apuração dos resultados no nível local. Outra opção consiste em se relacionar o preenchimento do RMA com o IGDSUAS, vinculando medidas de bonificação e/ou responsabilização, visando fortalecer o processo.


QuesitoObjetivos do

COSO

Monitoramento

E.7 –Atendimento

às deliberações e recomenda-

ções dos Órgãos de Controle.

Q.1 – Estrutura para aten-dimento das deliberações dos Órgãos de Controle

Externo e recomendações do Controle Interno.

Atende Parcialmente


E.7 –Atendimento às deliberações e recomendações dos Órgãos de Controle.

O monitoramento refere-se ao acompanhamento das atividades de controle da SNAS, com a finalidade de diminuir riscos e de implementar melhorias. Neste Relatório, a avaliação des-se componente teve como foco a capacidade operacional e os controles existentes no âmbito da Secretaria visando ao atendimento das deliberações do TCU e das recomendações da CGU.

A SNAS conta com uma Coordenação-Geral de Gestão Interna - CGGI, responsável por reali-zar a o recebimento, tratamento e resposta às demandas recebidas da CGU, TCU e Ministério Público, Poder Judiciário e órgãos policiais, além de respostas e tratamento de denúncias e solicitações encaminhadas pela sociedade civil, gestores e conselheiros das políticas descen-tralizadas coordenadas pela SNAS. Para tanto, emprega recursos de sua estrutura (pessoal, tecnologia – SISDILIGÊNCIA, fluxos e rotinas) na articulação de ações entre as áreas técnicas especializadas da SNAS e do FNAS, além dos diversos outros atores que atuam na execução descentralizada da política de assistência social.

De forma geral, a CGGI dispõe de procedimentos de controle que viabilizam a coordenação das atividades, especialmente a partir do SISDILIGÊNCIA, sistema informatizado cujas funcio-nalidades permitem um razoável gerenciamento das atividades desenvolvidas frente às deman-das recebidas, em que pese terem sido observadas oportunidades de aperfeiçoamentos.

Em razão do volume, prazos e complexidade das demandas, a atuação da CGGI tende a ser reativa, demandando grande parte dos recursos disponíveis para as rotinas operacionais de cadastro, trâmite, reiteração às áreas finalísticas e confecção das respostas.

Embora a descentralização da política dificulte a ação sincronizada entre os atores e a atuação da CGGI, esta vinha dedicando esforços para que as determinações do TCU e as recomenda-ções da CGU sejam atendidas pelas áreas técnica e financeira da SNAS, de modo que o aperfei-

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çoamento dos procedimentos de gestão e da política socioassistencial seja reflexo do impacto positivo da intervenção do órgão de controle na condução da gestão pública.

Destacam-se as seguintes oportunidades de aprimoramento:

a) aperfeiçoamento no SISDILIGÊNCIA: avaliar a descentralização do acesso ao SISDILI-GÊNCIA às áreas técnicas da SNAS; incrementar os mecanismos de disponibilização de informações gerenciais que auxiliem o processo de tomada de decisão; e promover a insti-tucionalização dos manuais do usuário já elaborados.

b) desenvolvimento de ações estratégicas junto às áreas técnicas da SNAS, a partir da catalo-gação das informações das diversas demandas recebidas, a exemplo das auditorias do TCU e dos Relatórios do Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos da CGU; e denúncias, de-mandas da sociedade civil e dos conselhos de políticas públicas, objetivando o incremento de medidas estruturantes e preventivas das eventuais desconformidades na execução da política.

Componente do COSO Elemento Quesito Avaliação

do QuesitoObjetivos do

COSO


E.8- Autoridade, Responsabilidade e Segregação de

Funções

Q.1. Definição de Autoridade e

Responsabilidade no âmbi-to do CRAS/PAIF

Atende


Q.2. Manual de procedimen-tos, fluxos e rotinas internas. Não atende

Q.3. Segregação de Funções Atende

E.9 - Controles na execução das ati-vidades relaciona-das ao CRAS/PAIF

Q.1. Cofinanciamento do CRAS/PAIF

Atende parcialmente

Q.2. Cadastro nacional das unidades de CRAS


Q.3. Expansão do Cofinanciamento dos CRAS Atende

Q.4 - Monitoramento dos CRAS implantados e oferta

do PAIF


E.8 – Autoridade, Responsabilidade e Segregação de Funções

Verificou-se que a estrutura de funcionamento da SNAS, prevista no Decreto nº 7.493/2011 e especificada no regimento interno (Portaria MDS nº 120/2012), define, de forma geral, níveis de autoridade e responsabilidade para o exercício das atividades relacionadas ao CRAS/PAIF, refletindo--se na execução dos processos relacionados ao CRAS/PAIF, que foram objeto de análise.

Detectou-se sensível deficiência da Unidade no tocante à instituição de manuais de procedi-mentos, fluxos e rotinas internas nos processos relacionados ao CRAS/PAIF. Nas atividades relacionadas ao cofinanciamento federal aos municípios, foi verificada a inexistência de roteiros e fluxos internos envolvendo a interação do Departamento de Gestão do SUAS e o Departa-mento de Proteção Social Básica que impactou no processo de apuração dos valores a serem

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repassados aos municípios. De forma similar, no que concerne às atividades relacionadas ao Censo SUAS e RMA, embora se tenha evidenciado a existência de etapas bem definidas e pro-cedimentos formalizados, havia necessidade de aprimoramento dos processos operacionais, por meio da organização de Manual de Rotinas e Procedimentos. No que concerne ao SISDILI-GÊNCIA, embora existam manuais elaborados, estes ainda não tinham sido institucionalizados.

Evidenciou-se a existência de segregação de funções51 de autorização/aprovação, execução, controle e contabilização, especialmente nas rotinas relacionadas com a apuração dos valores do Piso Básico Fixo/repasse mensal, como também nos procedimentos envolvidos com a pres-tação de contas por parte dos municípios.

Como aprimoramento, destacou-se a necessidade de finalização do Manual de Transferências Fun-do a Fundo, já constante do Plano de Providências Permanente da CGU, que deve abarcar a for-malização de rotinas, competências e responsabilidades no processo de cofinanciamento do CRAS/PAIF; elaboração e implementação do Manual de Procedimentos e Rotinas no âmbito da elaboração do Censo SUAS e RMA; e a institucionalização dos manuais relativos ao SISDILIGÊNCIA.

E.9 - Controles na execução das atividades relacionadas ao CRAS/PAIF.

Na apuração dos valores e do repasse mensal, o Departamento de Proteção Social Básica (DPSB) se utilizava de planilhas eletrônicas para elaboração de cálculos e verificação dos critérios de repasse dos recursos do piso básico fixo. Os instrumentos utilizados apre-sentavam relativa fragilidade, quando considerado o volume mensal envolvido (superior a R$ 60.000.000,00/mês a título de Piso Básico Fixo), os riscos de manipulação dos dados e a dinâ-mica a ser empreendida a partir da implementação da Resolução CTI nº 21/2013. Verificou-se práticas envolvendo a articulação do DPSB com outras áreas internas e atores externos visando obter informações sobre o efetivo funcionamento dos CRAS, requisito básico para a manuten-ção do repasse financeiro aos municípios. Contudo, inexistiam fluxos, rotinas e procedimentos formalmente estabelecidos, o que inviabilizava o estabelecimento de pontos de controle adi-cionais, visando garantir a periodicidade e qualidade no repasse das informações.

No âmbito do FNAS52, responsável por operacionalizar o repasse, a sua estrutura organizacio-nal favorece a existência de segregação de funções, que associada ao ferramental tecnológico utilizado, constitui fator central na operacionalização e controle das atividades. Para a prestação de contas pelos municípios, o Demonstrativo Anual de Execução Física e Financeira, disponi-bilizado no âmbito do Sistema SUAS WEB, foi aperfeiçoado a partir da prestação de contas referente ao exercício de 2012, possibilitando uma melhor estruturação das informações e a ampliação dos dados repassados pela gestão local do SUAS. Tal aspecto, associado ao Sistema

51 Os testes quanto à segregação de funções nas atividades desenvolvidas foram focalizados no âmbito do Cofi-nanciamento do CRAS/PAIF, considerando a materialidade envolvida nesse processo.52 A profundidade dos exames pautou-se na avaliação de risco dos instrumentos, tendo se concentrado sobre as planilhas eletrônicas geradas pelo DPSB. Desta forma, considerando o instrumental utilizado (SIAFI, SIAORC e SISFAF), não foram realizados testes específicos nas rotinas internas do FNAS.

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de Gerenciamento de Prestação de Contas – SIGPC53, ainda em desenvolvimento, sinalizava oportunidade de ampliação dos controles e a realização de críticas e validações, além de se constituir em insumo para as áreas técnicas da Unidade, considerando o potencial dos dados relativos à execução financeira serem correlacionados com outros dados sobre a oferta do PAIF, obtidos por meio do Censo SUAS e do RMA.

No tocante ao acompanhamento da gestão dos recursos repassados, avaliou-se que com a edição da Portaria GM/MDS nº 36/2014 foi agregada segurança ao processo de monitoramento financeiro realizado pelo FNAS. Quanto ao processo de expansão do cofinanciamento federal, o fluxo operacional previa pontos de controle a partir da definição dos critérios pactuados na CIT e deliberados pelo CNAS, que conta com a participação de outros atores, a exemplo do conselho local, ao ratificar o aceite formal do município, e os estados, no acompanhamento da implementação e execução dos serviços, mediante informações prestadas no Módulo de Acompanhamento do Estado. Adicionalmente, a fixação de prazo para demonstração da im-plantação do CRAS no CadSUAS constituía em outro ponto de verificação.

No âmbito do monitoramento dos CRAS implantados e da oferta do PAIF, especificamente quan-to aos controles utilizados na realização do Censo SUAS, no Registro Mensal de Atendimento e na manutenção do CadSUAS, verificou-se que, de forma geral, a área responsável se apresentava com adequada organização de seus processos de trabalho, além de dispor de procedimentos com algum nível de descrição, embora ainda então não manualizados, conforme já relatado.

No que se refere ao acompanhamento da Gestão dos Serviços no SUAS, especialmente nas ações decorrentes da identificação de metas não atendidas, o desenvolvimento do Módulo de Acompa-nhamento dos Estados se constituía em uma iniciativa relevante, que oportunizava a implemen-tação de controles adicionais, objetivando um melhor acompanhamento das ações a cargo dos entes que operam no SUAS. Contudo, conforme já abordado em outra subquestão estratégica, não se verificou a existência de controles delineados pela SNAS para a verificação da realização das atividades a cargo dos estados, especialmente a elaboração de Planos de Apoio.

Dessa forma, os exames evidenciaram riscos que demandam avaliação por parte da Unidade, merecendo destacar:

a) fragilidade dos instrumentos utilizados pelo Departamento de Proteção Social Básica (planilhas eletrônicas), considerando a possibilidade de erros de manipulação, o valor men-sal envolvido (superior a R$ 60.000.000,00/mês) e da dinâmica a ser então empreendida com a implementação dos efeitos da Resolução CTI nº 21/2013;

b) ausência de rotinas, fluxos e procedimentos formalizados, que assegurassem a periodi-cidade e tempestividade no envio de informações que poderiam impactar na aplicação de medidas de bloqueio e suspensão do repasse mensal dos recursos do Piso Básico Fixo;

53 O módulo de avaliação da Prestação de Contas do novo Sistema SIGPC ainda está em processo de finalização, o que inviabilizou a aplicação de testes, no tocante aos critérios que serão utilizados.

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c) risco de declarações inverídicas no Censo SUAS, uma das fontes de informação utilizada pelo DPSB, com potencial impacto no repasse de valores a municípios não aptos, conside-rando os normativos do SUAS e, em especial, os efeitos da Resolução CIT nº 21/2013.

4.3.2 As informações sobre a execução da Ação estão estruturadas e disponí-veis, subsidiando o processo de tomada de decisão, a transparência e accoun-

tability dos atores envolvidos?



COSO


E.1 - Estruturas de recebimento e trata-mento de denúncias

e reclamações no SUAS

Q.1 – Estruturas disponíveis na instância de coordenação. Atende

Informação, transparência e accountability

Q.2 – Estruturas disponíveis na instância deliberativa. Atende

E.2 - Divulgação da apuração das Metas de Desenvolvimento

do CRAS

Q.1 - Divulgação à Sociedade

Atende Parcialmente

Q.2 - Divulgação aos de-mais atores do SUAS rela-

cionados ao CRAS/PAIF

Atende Parcialmente

E.3 - Transparência no Cofinanciamento

federal aos Municípios

Q.1 – Transparência no re-passe de recursos federais

aos municípiosAtende

Q.2 – Transparência na prestação de contas dos re-cursos recebidos pelos mu-

nicípios.

Não Atende

E.4 - Divulgação anual dos atos da gestão federal da

Ação

Q.1 - Instrumento de pres-tação de contas da Gestão

Federal


E.1 - Estruturas de recebimento e tratamento de denúncias e reclamações no SUAS

A instância de coordenação do SUAS conta com estruturas próprias, vinculadas à Secretaria Executiva do MDS, responsáveis por promover a interação do MDS com a so-ciedade, gestores e instituições.

Ouvidoria: responsável por atender as demandas (denúncias, reclamações, elogios, críticas e sugestões) sobre os diversos programas, além de também coordenar o Serviço de Informações ao Cidadão (SIC). Operacionalmente, as demandas recebidas pela Ouvidoria são encaminhadas formalmente às áreas finalísticas da SNAS, sendo que as denúncias são gerenciadas no âmbito da Coordenação-Geral de Gestão Interna/SNAS.

Central de Relacionamento: presta informações e esclarece dúvidas a partir de uma base de dados, cuja atualização é de responsabilidade da SNAS, também responsável por responder as demandas mais complexas, eventualmente encaminhadas.

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As duas unidades contavam com canais apropriados de comunicação com os usuários, incluindo central telefônica gratuita (0800). Os dados de 201354 evidenciavam o intenso fluxo de deman-das relacionadas aos programas da SNAS que transitaram nesses canais: 109.981 recebidas pela Central de Relacionamento (2.783 foram encaminhadas à SNAS para análise e posicionamento) e 1.367 recebidas por meio da Ouvidoria.

Na instância deliberativa (CNAS)55, verificou-se nível adequado de formalização para o trata-mento de denúncias, estabelecendo fluxos, procedimentos e competências (Resolução CNAS nº 4/2011), subsidiando o processo decisório a cargo da Presidência/Presidência Ampliada do Conselho, agregando segurança ao processo.

E.2 - Divulgação da apuração das Metas de Desenvolvimento do CRAS

Evidenciou-se a atuação da SNAS na divulgação das Metas de Desenvolvimento do CRAS aos Estados, Comissões Bipartites e Conselhos Estaduais, em observância ao estabeleci-do na Resolução CIT nº 08/2010, cabendo ressaltar como aspecto positivo a disponibilização, a partir de 2012, do Módulo de Acompanhamento dos Estados. No que concerne aos gestores municipais e Conselhos Municipais de Assistência Social, os mesmos foram comunicados pelos Estados, de acordo com fluxo previsto na referida Resolução.

Contudo, verificou-se deficiências no processo estabelecido para a divulgação dos resultados parciais da pactuação realizada por meio das Resoluções CIT nº 05/2010 e 08/2010, especi-ficamente à sociedade, à CIT e ao CNAS. Embora as metas tenham sido traçadas para um período de médio prazo (cinco anos), não foi promovido o encaminhamento à CIT dos re-sultados parciais apurados anualmente, que subsidiasse, inclusive, discussões sobre as metas pactuadas, considerando o baixo nível de atendimento verificado. A ação de divulgação ocorreu somente ao final de 2013, ao término do período estabelecido. Da mesma forma, no tocante ao CNAS, não foram evidenciadas ações de divulgação, como subsídio ao acompanhamento dos programas da PNAS, do nível de alcance das metas de desenvolvimento, elemento passível de contribuir nas discussões e avaliações realizadas no âmbito daquele Conselho. Em relação à divulgação à sociedade em geral, houve queda no nível de transparência oferecido a partir da meta 2010/2011 (Censo 2011), visto que não mais se permitiu a consulta individualizada, por CRAS/Município, sobre o alcance ou não das metas pactuadas.

Neste sentido, consistia em ponto de aprimoramento a ampliação da divulgação da apuração das metas no âmbito do SUAS, considerando que tal quesito se constitui em ferramenta rele-vante na concretização dos princípios de controle social e participação popular, estabelecidos na LOAS (Lei 8742/93 - art. 5º - inciso II) e na NOB/SUAS 2012 (art. 5º - inciso VII), bem como de elemento de avaliação permanente das instâncias internas de governança do SUAS, em es-pecial do CNAS e da CIT.

54 Conforme Relatório de Gestão da SNAS relativo ao exercício de 2013.55 O escopo desse trabalho não abarcou a averiguação de aspectos operacionais das estruturas e do nível de eficiência no atendimento das demandas encaminhadas ao CNAS e à SNAS.

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E.3 - Transparência no Cofinanciamento federal aos Municípios

Verificou-se incremento na transparência no repasse de recursos federais aos muni-cípios, mediante a instituição de relatórios de consulta pública disponibilizados pela SNAS, a exemplo do Relatório Financeiro de Parcelas Pagas; Relatório de Saldo Detalhado por Conta: Relatório de Distribuição Financeira por Piso e Relatório Analítico de Desembolso Financeiro por Ente e por Piso. O Relatório de Informações Sociais da Proteção Social Básica (RI/PSB) permite verificar a quantidade de CRAS cofinanciados no município, a situação do pagamento (liberado, bloqueado ou suspenso), o repasse mensal, dentre outras, com exceção das infor-mações sobre o motivo de bloqueio ou suspensão.

Por outro lado, no tocante ao processo de prestação de contas, o que inclui o Demonstrativo Anual de Execução Física e Financeira, identificou-se a ausência de mecanismos que viabilizem a disponibilização de informações à sociedade. O acesso era restrito apenas aos órgãos e entes que se relacionam institucionalmente ao processo, a exemplo da SNAS/FNAS, municípios, CMAS e Órgãos de Controle interno e externo, mediante cadastramento prévio junto ao SUAS WEB.

Neste sentido, caberia ampliar os mecanismos de transparência ativa das informações contidas no Demonstrativo Anual de Execução Física e Financeira, além da manifestação dos conselhos locais e o posicionamento final da SNAS sobre as contas apresentadas, de forma a favorecer a accountability no âmbito do cofinanciamento federal do CRAS/PAIF.

E.4 - Divulgação anual dos atos da gestão federal da Ação

O Relatório de Gestão56 se materializa no principal instrumento para divulgar os atos da gestão federal da Ação. De acordo com as deliberações expedidas anualmente, a SNAS, Unidade Jurisdicionada – UJ que agrega o FNAS e consolida o CNAS, elabora e encaminha o Relatório de Gestão ao TCU, constituindo, quando determinado, processo de contas, conten-do as peças que vão subsidiar o julgamento pelo Tribunal.

No caso da CIT, à exceção da relação de Resoluções expedidas no exercício, constantes no Anexo I do Relatório de Gestão da SNAS referente ao exercício de 2013, não se evidenciou do-cumento que consolidasse as principais discussões, encaminhamentos finalizados ou em curso, e os impactos das medidas pactuadas. Adicionalmente, quanto aos resumos executivos da CIT (pautas e atas das reuniões), instrumentos pontuais de prestação de contas, verificou-se que não foram publicados no site do MDS, no tocante aos exercícios de 2013 e 2014.

Nesse sentido, considerando a relevância dos atos praticados no âmbito da CIT, constituía aspec-to de aprimoramento a ampliação da divulgação dos atos praticados pela referida Comissão, seja em documento próprio ou mesmo em ponto específico do Relatório de Gestão, contemplando,

56 Relatório de Gestão: documentos, informações e demonstrativos de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, organizado para permitir a visão sistêmica do desempenho e da conformidade da gestão dos res-ponsáveis por uma ou mais unidades jurisdicionadas durante um exercício financeiro (definição contida na IN TCU nº 63/2010)

99

de forma consolidada, as discussões tratadas na CIT em dado exercício, incluindo os aspectos pactuados (benefícios gerados) e aqueles ainda em fase de negociação, que tenham impacto na execução dos programas desenvolvidos pela SNAS. Adicionalmente, seria necessário publicar os resumos executivos da CIT (pautas e atas das reuniões) no site do MDS, visto que se constituem, mesmo que pontualmente, em instrumentos de prestação de contas dos atos da comissão.

4.3.3 O gestor federal desenvolve suas atividades pautando-se na observância de normas gerais aplicáveis à Unidade e as específicas relacionadas à Ação,

em especial aquelas expedidas pelo CNAS e pela CIT?



COSO


E.1 - Normativos regulamentares relacionados à execução do CRAS/PAIF

Q.1 – Diretrizes gerais de es-truturas, competências e

oferta e funcionamento do CRAS/PAIF

Atende

Cumprimento de normas e legisla-

ção interna

Q.2 - Normatização que res-palda o Cofinanciamento do

CRAS/PAIF.

Atende parcialmente

Q.3 - Normatização sobre o cadastro nacional das uni-

dades de CRAS Atende

Q.4 - Normatização direcio-nada à expansão do cofi-nanciamento dos CRAS

Atende

Q.5 - Normatização sobre o monitoramento dos CRAS

implantados e oferta do PAIF Não Atende

E.1 - Normativos regulamentares relacionados à execução do CRAS/PAIF

A execução do CRAS/PAIF é respaldada pela própria previsão legal contida na LOAS e por um arcabouço normativo que estabeleceu estruturas, competências e que direciona os esforços dos atores para a consecução das atividades. Neste grupo, destacam-se a PNAS; NOB SUAS 2012; Lei nº 10.683/2003, Decreto 7.493/2011 e Portaria MDS nº 120/2012 (Criação do MDS; Estrutura Regimental e Regimento Interno, respectivamente), o Regimento Interno do CNAS, cabendo também citar os planejamentos de longo (Plano Decenal) e médio prazos. De forma complementar, em consonância com as diretrizes estabelecidas nesses normativos, outros instrumentos devem disciplinar e instrumentalizar a operacionalização das atividades.

Os testes realizados evidenciaram a existência de regulamentos e outros dispositivos legais que favorecem a execução das atividades e a implementação de procedimentos, rotinas e pontos de controle por parte das áreas da SNAS, embora passíveis de aprimoramento.

No âmbito do Cofinanciamento federal, como aspecto positivo na gestão dos recursos repas-sados, cabe ressaltar a edição da Portaria MDS nº 36/2014, que previa a suspensão temporária do repasse, a partir da verificação sistemática do nível de utilização dos valores repassados.

100

O processo de Expansão do Cofinanciamento dispõe de normas gerais que são complemen-tadas por normas específicas, editadas pela CIT a cada novo ciclo de expansão, respaldando as ações realizadas, sendo que o Cadastro Nacional das Unidades de CRAS encontra-se regula-mentado no âmbito do CadSUAS.

No que se refere ao Monitoramento dos CRAS implantados e Oferta do PAIF, o Registro Men-sal de Atendimento e o Censo SUAS encontravam-se adequadamente regulamentados. Es-pecificamente sobre as Metas de Desenvolvimento dos CRAS, a Resolução CIT nº 05/2010 se constituiu em importante instrumento de orientação e controle sobre o padrão esperado para os equipamentos públicos da Proteção Social Básica. Adicionalmente, a Resolução CIT nº 08/2010, fixou procedimentos de acompanhamento e apoio para superação de situações des-conformes apuradas no monitoramento do Censo SUAS, ou decorrentes de fonte externa ao MDS, inclusive para o não atingimento das Metas de Desenvolvimento dos CRAS.

Contudo, foram identificados os seguintes aspectos passíveis de aprimoramento da base nor-mativa:

• Prestação de Contas: inexistência de fixação, na normatização, de prazos internos para análise das prestações de contas apresentadas.

• Uso dos recursos repassados: ausência de definição normativa sobre a forma de cálculo do art. 6º E da LOAS e necessidade de aprimoramento das definições quanto ao emprego dos valores nos municípios, conforme se depreende das fiscalizações realizadas e registradas em item específico deste Relatório.

De forma adicional à verificação da suficiência normativa, constatou-se que, de forma geral, a SNAS vinha realizando suas atribuições adequadamente, observando o cumprimento das regras gerais e específicas afetas a suas atividades. Contudo, algumas situações desconformes foram identificadas, a saber:

a) Monitoramento das Metas de Desenvolvimento:

a.1) inexecução da completude de rotinas e procedimentos previstos na Resolução CIT nº 08/2010, conforme já explanado ao longo deste relatório, em especial no que tange ao acompanhamento da elaboração dos Planos de Apoio por parte dos Estados e à divulga-ção das metas ao CNAS, CIT e sociedade;

a.2) atraso na implementação das repercussões previstas na Resolução CIT nº 21/2013 e na edição de instrução operacional sobre o tema. Ressalta-se que diversos aspectos relacionados à inobservância dos padrões do CRAS pelos municípios não haviam sido dirimidos na referida Resolução, aspecto apresentado por esta CGU à SNAS, em feverei-ro de 2014, o que demanda definições complementares quanto às estratégias que serão adotadas e eventuais hipóteses de repercussão em relação a essas metas específicas.

101

b) Processo de Prestação de Contas: Na análise dos últimos três exercícios, verificou-se a ocorrência de atrasos no processo de apresentação das prestações de contas, conside-rando os prazos fixados na Portaria GM/MDS nº 625/2010, sendo que foram fixados novos prazos, alguns deles apenas administrativamente, ou seja, sem a edição de portarias. Embo-ra as justificativas apresentadas pela Unidade estejam relacionadas a questões inerentes à área de Tecnologia de Informação do MDS, fora da governabilidade da SNAS, cabe destacar que as sistemáticas prorrogações acarretam riscos ao processo de responsabilização dos gestores municipais, considerando a ausência de tempestividade na prestação de contas e, por consequência, o represamento dos processos para análise.

Recomendações

i) Promover mecanismos de qualificação das informações do Censo SUAS, consideran-do os riscos envolvidos na coleta de dados autodeclarados, enfocando nos aspectos de potencial impacto financeiro.

j)Normatizar a forma de apuração do percentual de 60%, destinado ao pagamento de pessoal no âmbito do SUAS, considerando a realidade da gestão financeira dos municípios.

k) Aprimorar os atuais instrumentos utilizados pelo Departamento de Proteção Social Básica (planilhas eletrônicas), objetivando automatizar as rotinas envolvidas e minimizar as interven-ções manuais, considerando o valor mensal envolvido e a dinâmica a ser empreendida com a implementação dos efeitos da Resolução CTI nº 21/2013.

l) Criar manuais de execução de rotinas complexas envolvidas na gestão de repasses recursos aos municípios e nos processos de gestão do Censo SUAS, RMA e SISDILIGÊNCIA, e finalizar o manual Fundo a Fundo, prevendo rotinas, fluxos e procedimentos formalizados, que assegurem a periodicidade e tempestividade no envio de informações que possam impactar na aplicação de medidas de bloqueio e suspensão do repasse mensal dos recursos do Piso Básico Fixo.

m) Promover a formalização do IDCRAS como instrumento de monitoramento do SUAS e de-senvolver estudos para mensurar a capacidade dos CRAS refletirem a qualidade e suficiência no atendimento às suas finalidades em um determinado período, ao invés do foco estático.

n) Definir e publicizar, no Relatório de Gestão do FNAS, indicador (es) relativo (s) à tempestivi-dade da análise da prestação de contas das transferências fundo a fundo.

o) Estabelecer como subsídio de avaliação da prestação de contas no SUAS WEB os resultados dos CRAS apurados no IDCRAS frente ao padrões prescritos, auxiliando o posicionamento dos conselhos para sua manifestação.

p) Promover a transparência da prestação de contas da aplicação dos recursos repassados aos municípios, inclusive dos pareceres das instâncias de controle social e do posicionamento da SNAS.

q) Ampliar mecanismos de transparência das metas e indicadores do SUAS alcançadas pelos estados, municípios e DF.

As recomendações foram pactuadas com a SNAS, que encaminhou proposta de providên-cias a serem implementas, com objetivo de atender as 9 recomendações formuladas, e que serão objeto de avaliação, pela CGU, quanto à suficiência de seu conteúdo e dos prazos indicados.

102

5. Conclusão

O objetivo deste trabalho não se limitou a avaliar os CRAS como instrumentos da PNAS ou especificamente sua contribuição para a finalidade da Ação 2A60 – Serviços de Proteção Social Básica dentro do Programa 2037 – Fortalecimento do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, mas também os aspectos estruturantes de funcionamento do SUAS, do qual é parte relevante, analisando-se como os mecanismos de funcionamento e implementação do referido sistema para programas, iniciativas, ações e estruturas existentes se relacionam com esse instrumento essencial à Assistência Social.

Nos CRAS acontecem diversos serviços da Proteção Social Básica e o apoio à consecução de outras políticas sociais. Sumariamente, nos CRAS está aportada grande parte da capacidade de realização das iniciativas da Assistência Social, o que demonstra seu valor estratégico para atingimento dos objetivos da PNAS e para estratégias do Governo Federal como o Plano Brasil Sem Miséria, considerando sua importância atribuída na LOAS como local aglutinador de refe-rências e serviços para a PNAS, além de representar o Estado nos territórios com população em situação vulnerável.

O acompanhamento da CGU em relação a esses objetivos foi justificado pela materialidade dos recursos envolvidos e pela criticidade inerente à execução descentralizada em praticamente todos os municípios brasileiros e no Distrito Federal, totalizando até o fim de 2013 o número de 7.939 CRAS existentes no Brasil. Observou-se uma estratégia de expansão dos CRAS no início da década passada, que partiu de uma base de 454 unidades no início de 2003. No perío-do entre 2007 e 2012, o ritmo médio de crescimento anual de CRAS implantados foi de 13%.

Ao longo da expansão dos CRAS no país, houve aprendizagem gerada a partir dos processos de monitoramento e avaliação que culminou com a descrição das características atuais dos CRAS (Resolução CIT nº 5/2010) para as 4 (quatro) dimensões avaliadas (Estrutura Física, Recursos Humanos, Horário de Funcionamento e Atividades Realizadas), e com Metas de Desenvol-vimento por dimensão escalonadas de maneira incremental para o período de 5 anos, com padrão ideal projetado para 2013, apuradas a partir do Censo SUAS, de periodicidade anual.

Em complementação ao mecanismo de implementação descrito, houve a pactuação da Re-solução CIT nº 08/2010 de procedimento de acompanhamento e apoio para superação de situações desconformes apuradas, abrangendo também o não atingimento das Metas de De-senvolvimento dos CRAS, em que os estados federados são os agentes principais.

Da execução da Ação 2A60, que tem o CRAS como o principal elemento, ao arcabouço de funcionamento descrito para o SUAS, a Secretaria Nacional de Assistência Social do MDS é a responsável pela coordenação.

103

Nesse contexto, a metodologia utilizada para avaliação se justificava pela demonstração de que os mecanismos envolvidos no funcionamento do SUAS para a garantia da qualidade dos CRAS apresentavam complexidade, seja pelas rotinas envolvidas, seja pelo número de agentes colo-cados nas dimensões de governança do Sistema.

Assim, a avaliação incorporou as três esferas governamentais. Nos municípios e no DF, abor-dando a gestão financeira dos recursos fundo a fundo e as condições de funcionamento dos CRAS frente ao padrão pactuado nacionalmente; no âmbito estadual, o apoio prestado aos entes municipais e ao DF para superar as desconformidades dos CRAS ante aos padrões pres-critos; e na gestão federal, os controles da execução nacional da Ação.

Os resultados das fiscalizações indicaram que os recursos repassados a título de cofinanciamen-to federal vinham sendo alocados na manutenção dos CRAS e no desenvolvimento das ativida-des junto à população atendida nesses equipamentos, muito embora tenham sido identificados casos de gestão inadequada dos valores descentralizados, considerando falhas ainda presentes na gestão local no que se refere à destinação do cofinanciamento federal e na administração do CRAS, e com destaque para o percentual elevado (43%) de municípios que optaram por não direcionar os recursos transferidos para pagamento dos profissionais que atuam nas unidades.

No tocante às condições de funcionamento dos CRAS, apurou-se que não foram alcançados os parâmetros evolutivos prescritos dentro da expectativa estabelecida na Resolução CIT nº 05/2010, indicando fragilidades na formação de capacidade de atendimento nos CRAS em quantidade e qualidade necessárias para que a finalidade da Ação 2A60 seja alcançada, haja vis-ta a estimativa de que no máximo 18% das 620 unidades de CRAS dos Grandes Municípios do país, com 95% de confiança e 10% de margem de erro, atenderam ao padrão do SUAS fixado para a Meta de Desenvolvimento dos CRAS 2011/2012, frente a um índice de 13% apurado pelo MDS a partir dos dados do Censo SUAS 2012.

Cabe ressaltar que tal resultado deve ser ponderado com a estratificação dos números das di-mensões, uma vez que um item não atendido (de não observância ao padrão) repercute como apontamento negativo em relação à dimensão e, com uma dimensão negativa, por consequên-cia, a visão geral a respeito do CRAS fica negativa.

Estratificando os números apresentados a partir dos resultados da fiscalização realizada, desta-ca-se a estimativa de que, com 95% de confiança e 10% de margem de erro, no mínimo 47% (291) do universo de CRAS dos grandes municípios não alcançou o padrão desejado em relação à dimensão Estrutura Física, e em, no mínimo, 64% (396) dos casos as unidades não continham a equipe de referência indispensável para o funcionamento da unidade nos padrões pactuados. Percentuais significativamente mais positivos foram verificados nas dimensões Horário de Fun-cionamento com no máximo 14% (86) de não inadequação, e na dimensão de Atividades Rea-lizadas, onde estima-se que em média 20% (124) não executavam integralmente o PAIF, 19% (117) não apresentavam os elementos relativos à atividade de Gestão Territorial e 24% (148) não realizavam busca ativa, significando o não atendimento à dimensão de, no mínimo, 26%.

104

Especificamente sobre as dimensões de Recursos Humanos e Atividades Realizadas, também foi ponderado no relatório a precarização dos vínculos dos profissionais das equipes de referência de-monstradas no Censo SUAS 2012, a identificação de arranjos administrativos irregulares de adminis-tração dos CRAS na execução local, e que tais dimensões de avaliação dos CRAS são mais voláteis, o que pode fazer com que haja regressão ou melhoria significativa de uma posição num curto período de tempo, considerando as capacidades administrativas e financeiras dos municípios.

Cabe destacar que a instituição das Metas de Desenvolvimento dos CRAS caracterizou-se como uma boa prática de gestão, pois, além de possibilitar o monitoramento e o controle dos CRAS, contribuiu para explicitar aos gestores locais e aos profissionais da equipe de referência as expectativas sobre o funcionamento das unidades, e direcionou esforços para dar qualidade de atendimento à população em situação de vulnerabilidade do território de referência.

As recomendações estruturantes apresentadas para os resultados decorrentes da fiscalização nos grandes municípios focaram na ampliação da capacidade de monitoramento e avaliação do fun-cionamento das unidades e explicitação dos padrões funcionamento esperados. Para providências frente às irregularidades detectadas de maneira individualizada, foi solicitado à SNAS ações para recuperação de recursos do cofinanciamento federal e o estabelecimento de protocolo de atua-ção visando a recondução dos casos com inconformidades para os padrões do SUAS.

Com relação ao fluxo estabelecido na Resolução CIT nº 08/2010, verificou-se a aderência ple-na das etapas previstas em apenas 3 das 27 unidades federadas, com impacto na eficácia do sistema de acompanhamento e apoio aos municípios que apresentavam CRAS em situação de desconformidade com os padrões estabelecidos no SUAS. Apesar disso, em 9 estados foi evi-denciada a existência de cronogramas de visitas em municípios que apresentaram CRAS com inconformidades, em algumas situações empreendidas mesmo sem planos de providências e planos de apoio formalizados. Tais aspectos denotavam que mesmo sem a adoção integral aos comandos da Resolução CIT nº 08/2010, houve esforço de determinados entes estaduais em realizar ações de apoio e acompanhamento aos municípios.

Na sistemática delineada, a SNAS se insere como responsável pela governança, devendo co-ordenar e desenvolver procedimentos de acompanhamento e controle capazes de atenuar ou eliminar os possíveis riscos relacionados à redundância, à incoerência e às lacunas nas ações dos participantes, que possam impactar os objetivos definidos. Nesse contexto, verificou-se a realização de atividades de apoio e de disponibilização de informações aos atores envolvidos no processo, contudo, foram identificadas deficiências na coordenação nacional do processo de acompanhamento estabelecido na referida Resolução, especialmente quanto a sistematização de informações sobre a elaboração dos Planos de Apoio, haja vista que conhecimento do nível de implementação constituiu aspecto relevante para o monitoramento do processo de acom-panhamento e para o atingimento das metas pactuadas.

Dentre os elementos que poderiam ter impactado o processo de acompanhamento instituído, destacou-se o foco dado à elaboração dos planos de providência, ao estágio de estruturação técnica dos estados ainda insuficiente, à indefinição de prioridades na atuação dos estados ante o

105

quadro de desconformidades observado anualmente sem a identificação dos aspectos mais críti-cos para o alcance das metas, e ao desalinhamento dos prazos previstos para acompanhamento das metas com os prazos estabelecidos para a apuração do ciclo seguinte de monitoramento.

Para os resultados decorrentes da fiscalização da atuação dos estados no Processo de Acompanha-mento, as recomendações foram direcionadas à instituição de protocolo de atuação para questões estratégicas e baseadas em critérios de risco frente às metas de aprimoramento do SUAS, e na criação de indicadores de monitoramento da atuação dos estados diante de suas competências.

Em relação à avaliação dos controles internos da gestão nacional, a metodologia empregada utilizou-se da estrutura proposta pelo modelo COSO I, a partir da qual foram estabelecidos quesitos de verifica-ção, agregados em elementos identificados como relevantes no âmbito dos componentes analisados, sendo estes últimos associados ao objetivo que responde a cada uma das subquestões estratégicas.

De forma geral, as análises evidenciaram que os controles estão estruturados e em funcionamento, fornecendo razoável segurança quanto ao atingimento dos objetivos da Ação. Dos 34 quesitos anali-sados, 17 ou 50% receberam uma avaliação positiva (Atende) e 13 ou 38% receberam uma avaliação positiva com ressalvas, demandando esforços adicionais de aprimoramento. Ressalta-se, contudo, que foram identificadas deficiências em 4 quesitos analisados (12%), que receberam uma avaliação negati-va (Não Atende), os quais requerem atenção da Unidade em função dos riscos associados.

Para o objetivo Supervisão, Operacionalização e Monitoramento, se sobressaíram positiva-mente os elementos Estrutura de Governança e Integridade e Princípios Éticos. Apontou-se ressalvas em relação aos elementos Planejamento das Ações no âmbito do SUAS, Indicadores do CRAS/PAIF, Instrumentos de Coleta de Informações e Controles na execução das atividades relacionadas ao CRAS/PAIF. Os quesitos com avaliação negativa foram os “Processos de identi-ficação e avaliação de riscos” e “Manuais de procedimentos, fluxos e rotinas internas”.

Em relação ao objetivo Informação, Transparência e Accountability avaliou-se positivamente o elemento Estruturas de recebimento e tratamento de denúncias e reclamações no SUAS; com ressalvas os elementos Divulgação da apuração das Metas de Desenvolvimento do CRAS e Divulgação anual dos atos da gestão federal da Ação. Foi identificado um quesito com avaliação negativa para o elemento Transparência no Cofinanciamento federal aos Municípios, especifi-camente quando analisada a prestação de contas dos recursos repassados.

Para o Objetivo Cumprimento de Normas e Legislação Interna, delineado com um elemento (Normativos regulamentares relacionados à execução do CRAS/PAIF), três quesitos foram ava-liados positivamente, um com ressalva e um de forma negativa.

Diante dos resultados da avaliação promovida na esfera federal em relação aos controles internos, as recomendações envolveram aspectos como a qualificação dos dados coletados por declaração do gestor local, ampliação da manualização, registro e controle das rotinas existentes para a Ação 2A60, formalização do IDCRAS como indicador oficial, aumento da transparência de aspectos sobre a execução e prestação de contas da Ação com melhoria de informações para o controle social.

106

Anexo I - Relatórios de Fiscalização

Relação de Relatórios da Fiscalização nos Grandes Municípios

Município UF Nº Relatório Objeto Fiscalizado

Manaus AM

201304436

Unidade do CRAS201304437

201304438

201304376 Gestor Local

Macapá AP201304443 Unidade do CRAS


Feira de Santana BA201304378 Unidade do CRAS


Salvador BA

201304464


201304466

201304467


Fortaleza CE

201304449

Unidade do CRAS

201304450

201304451

201304452

201304453

201304454


Brasília DF

201304518Unidade do CRAS

201304519


Vitória ES

201304473


201304475


São Luís MA

201304444


201304446


Belo Horizonte MG


201304469


Juiz de Fora MG


201304471


107

Uberlândia MG201304472 Unidade do CRAS


Campo Grande MS


201304515


Cuiabá MT


201304517


Belém PA


201304442


João Pessoa PB


201304458


Jaboatão dos Guararapes PE

201304459


201304461


Recife PE201304462 Unidade do CRAS


Teresina PI


201304448


Curitiba PR

201304499

Unidade do CRAS

201304500

201304501

201304502

201304503

201304504

201304505

201304506

201304507


Londrina PR201304508 Unidade do CRAS


Duque de Caxias RJ201304476 Unidade do CRAS


São Gonçalo RJ201304483 Unidade do CRAS


108

Rio de Janeiro RJ

201304477

Unidade do CRAS

201304478

201304479

201304480

201304481

201304482


Natal RN


201304456


Boa Vista RR


201304440


Porto Alegre RS201304513 Unidade do CRAS


Joinville SC201304512 Unidade do CRAS


Florianópolis SC

201304509


201304511


Campinas SP


201304485


Guarulhos SP201304486 Unidade do CRAS


Osasco SP201304487 Unidade do CRAS


Ribeirão Preto SP201304488 Unidade do CRAS


Santo André SP201304489 Unidade do CRAS


São Bernardo do Campo SP


201304491


São Paulo SP

201304492

Unidade do CRAS

201304493

201304494

201304495

201304496

201304497

201304498


109

Relação de Relatórios da Fiscalização na Gestão Estadual

Unidade da Federação Nº Relatório

Alagoas 201304412

Amazonas 201304413

Bahia 201304414

Ceará 201308366

Distrito Federal 201304416

Vitória 201304417

Goiás 201308367

Maranhão 201304419

Minas Gerais 201304420

Mato Grosso 201304421

Pará 201304422

Paraíba 201304423

Pernambuco 201304424

Piauí 201304425

Paraná 201304426

Rio de Janeiro 201304427

Rio Grande do Norte 201304428

Rondônia 201304429

Rio Grande do Sul 201308368

Santa Catarina 201304431

Sergipe 201304432

São Paulo 201308369

Tocantins 201304434

Acre 201308370

Macapá 201308371

Campo Grande 201308372

Roraima 201308373

Anexo II – Achados dos Relatórios de Fiscalização – Por CRAS Fiscalizado

Constatação: CRAS não atendia à Meta de Desenvolvimento do CRAS em relação a: Dimensão Estrutura Física; e/ou Dimensão Recursos Humanos; e/ou Dimensão Horário de Fun-cionamento; e/ou Dimensão Atividades Realizadas.

110

MUNICÍPIO UF Relatório Identificador CRAS

PATAMAR 2010/2011 PATAMAR 2011/2012

Geral EF RH HF AR Geral EF RH HF AR

Belém PA201304442 15014003965 X X X X X X X X X X

201304441 15014004526 X X X X X X X X

Belo Horizonte MG

201304469 31062033535 X X X X X X X X

201304468 31062000116 X X X

Boa Vista RR 201304440 14001020090 X X X X X X

Brasília DF201304518 53001003356 X X X X X X

201304519 53001020404 X X X X X X

Campinas SP 201304484 35095001552 X X X X

Campo Grande MS 201304515 50027006328 X X X X X X

Cuiabá MT201304516 51034001133 X X X X X X X X

201304517 51034001140 X X X X X X X X

Curitiba PR

201304503 41069015190 X X X X X X

201304505 41069030235 X X X X X X

201304499 41069000408 X X X X

201304502 41069006474 X X X X

201304506 41069030244 X X X X

201304507 41069030248 X X X X

Duque de Caxias RJ 201304476 33017012543 X X X X X X X

Feira de Santana BA 201304463 29108003176 X X X X X X X X

Florianópolis SC

201304510 42054020651 X X X X X X X X X X

201304511 42054020654 X X X X X X X X

201304509 42054002567 X X X X X X X

Fortaleza CE

201304450 23044002259 X X X X X X

201304451 23044002613 X X X X X X

201304449 23044002257 X X X X

201304452 23044002959 X X X X

201304453 23044004032 X X X X

201304454 23044004039 X X X X

Guarulhos SP 201304486 35188020421 X X

Jaboatão Dos

GuararapesPE

201304459 26079015103 X X X X

201304460 26079015104 X X X X

201304461 26079015118 X X X X

João Pessoa PB201304457 25075006289 X X X X X X

201304458 25075006305 X X X X X X

Juiz de Fora MG201304470 31367002197 X X X X X X

201304471 31367006437 X X X X

Londrina PR 201304508 41137001848 X X X X X

Macapá AP 201304443 16003000216 X X X X X X X X X X

Manaus AM

201304436 13026002599 X X X X X

201304438 13026034697 X X X X

201304437 13026002644 X X

Natal RN201304456 24081001639 X X X X

201304455 24081020641 X X X X

Porto Alegre RS 201304513 43149030366 X X X X X X X X

Recife PE 201304462 26116004482 X X X X X X

Ribeirão Preto SP 201304488 35434003964 X X X X X X

Rio de Janeiro RJ

201304481 33045500827 X X X X X X

201304479 33045500768 X X X X

201304480 33045500776 X X X X

201304482 33045506240 X X X X

Salvador BA

201304464 29274003175 X X X X X X X X X X

201304465 29274003202 X X X X X X X X

201304466 29274030534 X X X X X X X X

201304467 29274030536 X X X X X X X X

Santo André SP 201304489 35478000786 X X X X X X

São Bernardo do

CampoSP

201304490 35487001925 X X X X X

201304491 35487003611 X X X X

São Gonçalo RJ 201304483 33049004071 X X X X X X

São Luís MA

201304444 21113002360 X X X X X X

201304445 21113020534 X X X X

201304446 21113020535 X X X X

São Paulo SP

201304497 35503032881 X X X X X X X X

201304498 35503033057 X X X X X X X X

201304493 35503001769 X X X X X X

201304496 35503004892 X X X X X X

201304492 35503001633 X X X X

201304494 35503001770 X X X X

201304495 35503001799 X X

Teresina PI201304447 22110002329 X X X X X X

201304448 22110020361 X X X X X X X

Uberlândia MG 201304472 31702006487 X X X X X

Vitória ES

201304473 32053001631 X X X X X X

201304474 32053006106 X X X X X X X

201304475 32053015022 X X X X X X

Legenda das Colunas

Dimensão Estrutura Física EF

Dimensão Recursos Humanos RH

Dimensão Horário de Funcionamento HF

Dimensão Atividades Realizadas AR

111

112

Constatação: CRAS não estava em funcionamento.

Município UF Relatório Identificador CRAS

Salvador BA 201304464 29274003175

201304465 29274003202

Florianópolis SC 201304510 42054020651

Constatação: Ausência ou insuficiência dos controles de registros de atendimento/acompa-nhamento de famílias e indivíduos pelo CRAS.


Salvador BA 201304466 29274030534

201304467 29274030536

Cuiabá MT 201304516 51034001133

Constatação: Incompatibilidade verificada entre o horário de funcionamento do CRAS e a carga horária de trabalho dos profissionais que integram a equipe de referência da Unidade.


Boa Vista RR 201304439 14001001581

Brasília DF 201304518 53001003356

Jaboatão Dos Guararapes PE

201304459 26079015103

201304460 26079015104

201304461 26079015118

Macapá AP 201304443 16003000216

Recife PE 201304462 26116004482

Salvador BA201304466 29274030534

201304467 29274030536

Anexo III – Achados dos Relatórios de Fiscalização – Por Gestão Municipal

Fiscalizada

Constatação: Recursos aplicados em finalidade diversa à do Programa/Ação. Despesas Inelegíveis.

Município UF Relatório

Belém PA 201304389

Boa Vista RR 201304400

113

Campo Grande MS 201304387

Fortaleza CE 201304380

Guarulhos SP 201304405

João Pessoa PB 201304390

Macapá AP 201304377

Manaus AM 201304376

Recife PE 201304392

São Luís MA 201304383

Duque de Caxias RJ 201304396

Porto Alegre RS 201304401

Constatação: Não fornecimento ou ausência da documentação de suporte à movimentação financeira da conta do Programa.


Belo Horizonte MG 201304384

Juiz de Fora MG 201304385




Constatação: Aquisição de materiais, equipamentos e serviços com preços superiores aos praticados no mercado.



Belém PA 201304389

Constatação: Utilização de mais de 60% (sessenta por cento) dos recursos Piso Básico Fixo no pagamento dos profissionais que integraram as equipes de referência do SUAS.

Município UF Nº Relatório

Jaboatão dos Guararapes PE 201304391

Natal RN 201304399


Ribeirão Preto SP 201304407

Constatação: Serviços de Proteção e Atendimento Integral às Famílias (PAIF), de responsabilidade dos municípios, prestados por entidades beneficentes ou por empresas de cessão de mão de obra.


Salvador BA 201304379


114




Vitória ES 201304382

Constatação: Ausência de atesto e/ou identificação do Programa/Ação na documentação comprobatória das despesas.


Belém PA 201304389


Porto Alegre RS 201304401

Constatação: Deficiências nos controles na utilização dos bens e/ou na prestação de serviços destinados aos CRAS do município.


Cuiabá MT 201304388

Manaus AM 201304376

São Bernardo do Campo SP 201304409


Constatação: Fragilidades nos controles de dados registrados no Censo SUAS 2012 CRAS.



Constatação: Impropriedades em licitações, contratos e convênios realizados com recursos do Piso Básico Fixo.


Belém PA 201304389




Rio de Janeiro RJ 201304397

Constatação: Irregularidades na gestão de recursos humanos vinculados aos CRAS




Constatação: Fragilidades na gestão financeira do Piso Básico Fixo.




Duque de Caxias RJ 201304396



São Bernardo do Campo SP 201304409

Uberlândia MG 201304386

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