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Resumo de direito administrativo descomplicado marcelo alexandrino

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  • 1. o GEN I Grupo Editorral Nacional rene as editoras Guanabara Koogan, Santos, LTC, Forense, Mtodo e Forense Umversmina, que publicam nas reas cientfica, tecmci'l e profissional: Essas empresas, respeitadas no mercado editorIal. construram catlogos lmgualvels. com obras que tm sido decIsIvas na formao acadmIca e no aperfeuroamento de vans geraes de profissIOnais e de estudantes de AdmInistrao. Direito, Enfermagem. EngenharIa. Fislolernpla, Medicina, Odontologia c muitas outras cincias. tendo se tornado smntmo de scncdade e respeito. Nossa mJsso prover o melhor contedo clentfico c distribui~lo de manelril flexivcl c conve~ nlente, a preos lustos, gerando benefcIos e servindo a autores. docentes.livretros, funclonanos. colaboradores e aCIOnistas. Nosso comportamento tico IncondicIOnal e nossa responsabilidade social e ambiental so refor~ ados pela natureza educacional de nossa atividade, sem comprometer o crescImento continuo e a rentabilidade do grupo. MARCELO ALEXANDRINO VICENTE PAULO RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO ~e ED)TOfA METODO 4' edio revista e atualizada ~rVicr.nte Marcelo
  • 2. EDITORA METODO Uma editora integrante do GEN I Grupo Editorial Nacional Rua Dona Bngida, 701, Vila Manana - 04111-081 - So Paulo - SP Tel.: (11) 50800770 I (21) 35430770 - Fax: (11) 50800714 Visite nosso site: www.editorametodo.com.br [email protected] Capa: Marcelo S. Brando Foto da Capa: Ali Taylor (www.alitaylorphotography.co.uk) CIPBRAS1L. CATALOGAAo NA FONTE SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ. Alexandrino, Marcelo Resumo de direito adminIstrativo descomplicado I Marcelo Alexandnno. Vicente Paulo. - 4. ed. Rio de Janeiro Forense, So Paulo METODO, 2011. InclUI bibliografia ISBN 9788530935788 1. Direito admInistrativo - Brasil. 1. Titulo. 083442. CDU: 342.9(81) A Editora Mtodo se responsabiliza pelos vicias do produto no que concerne a sua edio (Impresso e apresentao a fim de possibilitar ao consumidor bem manuse~lo e l-lo). Os VICIOS relaCIonados atualizao da obra, aos conceitos doutrinanas, s concepes ideolglcas e refernc1as Indevidas so de responsabilidade do autor elou atualizador. Todas os direitos reservados. Nos termos da Lei que resguarda os direitos autoraIS, proibida a reproduo total ou parCIal de qualquer forma ou por qualquer melo. eletrmco ou mecmco, inclUSive atravs de processos xerogrficos, (otocopla e gravao, sem permisso por escrito do autor e do editor. Impresso no Brasil Pnn(ed In Brazil 2011 SUMRIO CAPTULO I NOES INTRODUTORlAS.............................................................. 1. Funes estatais ........................................................................... 2. Conceito e objeto do direito admmistratlvo .............................. 3. Codificao e fontes do dirello admlnlslraltvo ......................... 4. Sistemas admmlslral!vos: sistema mgls e sistema francs ..... 5. O regime Jurdico-administrativo CAPTULO li PRINcPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA............................ 2 4 6 6 9 j. Pnncipio da supremacia do mteresse pblico ............................ 9 2. PrinCIpio da indisponibilidade do mteresse pblico................... !O 3. Princpio da legalidade................................................................. 11 4. PnnciplO da Impessoalidade ....................................................... 12 5. Prmcipio da moralidade ......................,....................................... 14 6. PrmcplO da publicidade ............................................................. j 5 7. PrmCplo da eficincia ................................................................ j 6 8. PrincpiOS da razoabilidade e proporCIOnalidade ...................... 18 9. PrincipiO da autotutela ................................................................ 20 10. Princfpio da continuidade dos servIos pblicos .................... 21 CAPTULO III ADMINISTRAO PBLlCA............................................................ 23 L Administrao pblica em sentido amplo e em sentido estrIto ..... 23
  • 3. VI RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO. Vicente Paulo & Marcelo Alexsndtino 2. Centralizao, descentralizao e desconcentrao ................... 24 3. AdminIstrao em sentido materIal e em sentido formal........ 26 4. ConceIto de administrao direta, admInistrao indireta e en- tidades paraestataIs ...................................................................... 28 5. Criao de entidades da admimstrao indireta ........................ 29 6. CrIao de subsidirias e particIpao no capItal de empresas pnvadas ........................................................................................ 31 7. Caractersticas comuns s entidades da administrao indireta...... 32 8. Entidades em especie .................................................................. 33 8.1. AutarqUIas............................................................................. 33 8.1.1. AutarquIas sob regime especIal, autarquias funda- cionais e aSSOCIaes pblicas ................................ 36 8.1.2. Agncias executivas e agncias reguladoras ......... 38 8.2. Fundaes pblicas ............................................................. 8.3. Empresas pblicas e SOCIedades de economia mista ....... 8.3.1. Distines entre empresa pblica e SOCIedade de economia mista ........................................................ 8.4. Consrcios pblicos ............................................................ CAPTULO IV RGOS E AGENTES PBLICOS ................................................. I. rgos pblicos ........................................................................... 2. Agentes pblicos ......................................................................... CAPTULO V 43 46 56 58 63 63 65 REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR .............. 69 l. Reforma do estado e admimstrao gerencial.......................... 69 2. Contratos de gesto ..................................................................... 71 3. TerceIro setor (entidades paraestatais) ....................................... 73 3.1. Servios SOCIais autnomos ............................................... 73 3.2. Organizaes SOCIaIS (OS) ................................................. 74 3.3. Organizaes da sociedade CIvil de mteresse pblico (OSCIPl ............................................................................... 76 SUMARIO VII CAPTULO VI SERVIDORES PBLICOS (DISPOSIES CONSTITUCIO- NAIS) ...................................................................................................... 79 1. Introduo .................................................................................... 79 2. Acesso a funes, cargos e empregos pblicos ........................ 81 3. DireIto de aSSOCIao smdical e direIto de greve ..................... 92 4. Regras constituCIOnais pertmentes remunerao dos agentes pblicos ........................................................................................ 93 4.1. Fixao da remunerao e reviso geral anual................ 94 4.2. Lumtes de remunerao dos servidores pblicos ............. 95 4.3. Irredutibilidade dos venCImentos e subsdios ................... 99 5. Vedao acumulao de cargos, empregos e funes pbli- cos ................................................................................................ 100 6. DispOSIes constItucionaIS relativas aos servidores em exerccIO de mandatos eletivos ................................................................... 101 7. AdmInIstrao tributrIa .............................................................. 102 8. DispOSIes constituCIonais especficas relativas aos servidores pblicos estatutrios .................................................................... 103 8.1. O regime jurdico iinico e a extin,o de sua obngatorie- dade pela EC 19/1998 ........................................................ 103 8.2. Planos de carreira e SIstema remuneratrio dos servidores pblicos ............................................................................... 106 8.3. Direitos trabalhIstas atribuidos pela ConstituIo aos ser- vidores pblicos .................................................................. 108 8.4. Establidade ......................................................................... 109 8.5. Regime de previdncia dos servidores pblicos ................ 111 CAPiTULO VII ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................ 119 l. ConceIto de ato adminIstratIVO e outras definies relevantes 119 2. Classificaes ............................................................................... 121 2.1. Atos Vinculados e discriCionrIOS ...................................... 121 2.2. Atos gerais e individuais ................................................... 123 2.3. Atos internos e externos .................................................... 124 2.4. Ato simples, complexo e composto .................................. 125
  • 4. VIIi RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente Paulo & Marcefo Alexandrino 2.5. Ato vlido. alo perfeitO, ato eficaz e definies cOITelatas ... 126 3. ReqUIsitos ou elementos dos atos administrativos .................... 127 3.1. CompetncIa ........................................................................ 127 3.2. Finalidade ............................................................................ 130 3.3. Forma .................................................................................. 131 3.4. Motivo ................................................................................. 132 3.4.1. MotIvao ................................................................ 133 3.4.2. Teona dos motivos determmantes .......................... 134 3.5. Objeto .................................................................................. 135 3.5.1. Mrito admllllstrattvo .............................................. 135 4. Atributos dos atos adnllfllstrativos ............................................. 136 4.1. Presuno de legItImidade ................................................. 137 4.2. Imperatlvidade ..................................................................... 137 4.3. Autoexecutonedade ............................................................. 138 4.4. Tipicidade ............................................................................ 139 5. Extmo dos atos adlmmstrattvos .............................................. 5.1. Anulao ............................................................................. 5.2. Revogao ........................................................................... 5.3. Cassao .............................................................................. 5.4. Outras formas de extino do ato adnllnistratIvo ............ 6. Convalidao de atos administratIVOS ........................................ CAPTULO VIII PODERES ADMINISTRATIVOS 139 139 140 142 142 143 147 1. Introduo .................................................................................... 147 2. Poder VInculado e poder discriclOnno ..................................... 147 3. Poder hlerarqUlco ........................................................................ 149 4. Poder disciplinar ......................................................................... ISO 5. Poder regulamentar ..................................................................... 151 6. Poder de polcia .......................................................................... 153 6.1. Introduo e competncIa para o exercCIO ...................... 153 6.2. Distmo entre atIvidade de polcia admInistratIva e outras atividades estatais ............................................................... 154 6.3. Modalidades de exerciclO .................................................. 155 6.4. Sanes aplicaveis e limites .............................................. 156 SUMARIO IX 6.5. Fases da atIvidade de poliCia (CIcio de polCIa) ............... J58 6.6. Poder de polCIa ongInno e poder de polCIa delegado. ExerccIO de attvidades de polCia adl1llnIstratIva por pes- soas Jurdicas de direito pnvado ....................................... J59 6.7. Atributos do poder de policia ............................................ [61 6.8. Prescno ............................................................................ 163 7. Abuso de poder ........................................................................... J64 CAPTULO IX LICITAES PBLICAS.................................................................... J67 I. Introduo .................................................................................... 167 2. Pnncpios orientadores das liCItaes pblicas ......................... 170 2.1. Publicidade dos atos ........................................................... J70 2.2. Igualdade entre os licltanles .............................................. 171 2.2.1. Favorecimento a produtos e servIos naCIonais: critnos de desempate. "margens de preferncia"J liCItaes com participao restnta ........................ 173 2.2.2. Preferncia de contratao para mIcroempresas e empresas de pequeno porte .................................... J76 2.3. Sigilo na apresentao das propostas ................................ 177 2.4. Vinculao ao Instrumento convocatno .......................... 178 2.5. Julgamento obJettvo ............................................................ 178 2.6. Adjudicao obrigatria ao vencedor ................................ 179 2.7. Compettivdade .................................................................. 180 3. Fases do procedimento licltatno .............................................. 180 4. Modalidades de licItao ............................................................ 187 4.1. ConcorrncIa ....................................................................... 187 4.2. Tomada de preos ............................................................... 188 4.3. Convite ................................................................................ 189 4.4. Concurso ............................................................................. 189 4.5. Leilo ................................................................................... 190 4.6. Prego .................................................................................. 190 4.7. Consulta ............................................................................... 196 5. Tipos de licitao ........................................................................ 196 6. Alienao de bens pela administrao pblica ......................... 198
  • 5. X RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPllCADO Vicente Paulo & MorceloAfexandrino 7. Inexigibilidade e dispensa de licItao ...................................... 199 7.1. Inexigibilidade de licitao ................................................ 200 7.2. Dispensa de licitao .......................................................... 201 7.2. L LIcitao dispensvel.............................................. 202 7.2.2. Licitao dispensada ................................................ 206 8. nulao e revogao da licitao 207 CAPTULO X CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 209 1. Introduo .................................................................................... 209 2. Conceito de contrato administrattvo e de contrato da admlllis- trao ............................................................................................ 210 3. Caractersticas gerais dos contratos admimstrativos ................. 2I2 4. Prazo de durao dos contratos admmistrativos ....................... 215 5. Prerrogativas da administrao nos contratos admImstrativos: as "clusulas exorbtantes" ......................................................... 2I6 5.1. Exigncia de garantta ......................................................... 217 5.2. Poder de alterao unilateral do contrato ......................... 218 5.3. Fiscalizao da execuo do contrato ............................... 220 5.4. Aplicao direta de sanes .............................................. 220 5.5. Ocupao temporna .......................................................... 221 5.6. Exigncia de medidas de compensao ............................. 222 5.7. Restnes oposio da exceo do contrato no cumprido (exceplio nolZ adimplell cantraclus) .................................. 224 5.8. Possibilidade de resciso unilateral do contrato ............... 225 6. Extino dos contratos administrativos ..................................... 226 6.1. Anulao ............................................................................. 227 6.2. Resciso ............................................................................... 228 7. Convmos admmIstrallvos 232 CAPTULO XI SERVIOS PBLICOS ........................................................................ 237 I. Noes m(rodulnas ................................................................... 237 SUMARIO XI 2. Conceito de servio pblico ..................................................... 240 2.1. Conceitos amplos e conceitos restritos de servio pblico ... 240 2.2. Cntrios propostos para identificao de uma atiVidade como servio pblico ........................................................ 241 2.2.1. Essencialistas versus legalistas ............................... 242 2.3. Defimes propostas pela doutrina ptna. Conceito ado- tado nesta obra .................................................................. 244 3. Classificaes ............................................................................... 246 4. Fonnas de prestao dos servios pblicos .............................. 248 5. Concesso e pennlsso de servio pblico ............................... 250 5.1. Definies legal~ e aspectos gerais ................................... 250 5.2. Licitao prv13 celebrao dos contratos ..................... 253 5.3. Contratao com terceiros, subconcesso, transferncia da concesso e transferncia de controle societrio .............. 256 5.4. DireIlos e obrigaes do usurio ....................................... 258 5.s. Obngaes da concesslOnaria (ou pennisslOnna) ........... 259 5.5.1. Servio adequado .................................................... 260 5.6. Prerrogativas do poder concedente .................................... 262 5.7. Extino da concesso (ou pennisso) ............................. 266 6. Parcenas pblico-privadas .......................................................... 270 6.1. Licitao prvia contratao de parcenas pblico- -privadas .......................................................................... 274 7. Autonzao de servio pblico .................................................. 277 CAPTULO XII RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ................................... 279 I. Conceito ....................................................................................... 2. Evoluo ...................................................................................... 3. Responsabilidade objetiva decorrente de atuao administrativa: 279 280 o art. 37, 6., da Constituio Federal................................... 282 4. Responsabilidade decorrente de omIsso da administrao p- blica .............................................................................................. 285
  • 6. XII RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vcenle Paulo & MarceJoAlexJtldrino 5. A ao de reparao do dano com base no art. 37, 6.", da ConstitUio Federal ................................................................... 287 6. A ao regressiva contra o agente causador do dano .............. 288 7. As responsabilidades admmistratlva. civil e penal do agente pblico ......................................................................................... 290 8. Responsabilidade civil por atos legislativos e atos Jurisdicio- nais ............................................................................................... 293 CAPTULO XIII CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA ............................ 295 1. Introduo .................................................................................... 295 2. Noo de controle e classificaes doutnmirias ....................... 296 3. Recurso hienirqUlco e recurso luerrqulco imprpno .............. 304 4. Controle leglslativo ..................................................................... 305 4.1. Hipteses constitucionais de controle parlamentar direto... 307 4.1.1. Controles exercidos pelo Congresso Nacional...... 307 4.1.2. Controles especficos exercidos pelo Senado Fe- deral ................................................................... 310 4.1.3. Controle exercdo por meio de comisses ............ 310 4.2. Fiscalizao contbil. financeira e oramentria .............. 311 4.2.1. Controle exercido pelos tribunais de contas ......... 313 5. Controle judicial .......................................................................... 321 6. Improbidade admimstrativa (Lei 8.429/1992) ........................... 323 6.1. Aspectos gerais ................................................................... 323 6. LI. Base constitucIOnal e regulamentao legal.......... 323 6.1.2. Sujeltos passlvos ...................................................... 324 6.1.3. Sujeitos ativos .......................................................... 324 6.1.4. Natureza das sanes commadas ........................... 326 6.2. DeSCrio legal dos atos de Improbidade admmistrativa e sanes aplicveiS ............................................................... 326 6.3. Procedimentos administrativos e aes judiciais .............. 329 6.4. Juzo competente ................................................................ 331 6.5. Prescrio ............................................................................ 332 SUMARIO XIII CAPTULO XIV O PROCESSO ADMINISTRATIVO NO MBITO DA ADMINIS- TRAO FEDERAL {LEI 9.784/1999).............................................. 335 I. Introduo .................................................................................... 335 2. Abrangncia e aplicao ............................................................. 335 3. Pnncip'os 336 4. Direitos e devcres dos administrados ........................................ 338 4.1. Diretto a regime de tramitao pnontna ........................ 339 5. Inicio do processo e legltlmados a SUa Instaurao ................. 340 6. Impedimento e suspeio ........................................................... 341 7. Fonna, tempo e lugar dos atos do processo ............................. 342 8. Intimao do Interessado ............................................................ 343 9. Instruo e deciso ..................................................................... 344 10. DeSistnCia e extino do processo ......................................... 347 11. Recurso admmistrahvo ............................................................. 348 12. Contagem de prazos 351 CAPTULO XV BENS PBLICOS .................................................................................. 353 1. Conceito ....................................................................................... 353 2. Classificao ................................................................................ 355 3. Caracteristicas .............................................................................. 357 4. Uso privativo de bens pblicos por partJCulares mediante auto- rizao. pennisso e concesso .................................................. 359 CAPiTULO XVI INTERVENO NA PROPRIEDADE PRIVADA ........................... 365 I. Introduo 2. Servido administrativa ............................................................... 3. ReqUisio .................................................................................... 365 366 367 4. Ocupao temporria .................................................................. 368 5. Llmitaes admmistrativas .......................................................... 369
  • 7. XIV RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino 6. Tombamento ....,.,,,..,,.,,'..",,.,,..,,.,,.,.,,,,.,,..,....,,.,,,,,,,,,,.,,...,,......,,, 369 7. Desapropriao ...""."..,........'...............................................",,,.. 371 7.1. Pressupostos ........................................................................ 372 7.2. Autorizao constitucional................................................. 372 7.3. Bens desapropriveis .......................................................... 374 7.4. Competncia ......"..'".,.........,............................................... 376 7,5. Indenizao .................".,.........,.."..,.....'............................. 377 7.6. Desapropriao indireta ...................................................... 377 7.7. DireIto de extenso .....,............'......................................... 378 7.8. Tredestinao ..............."....,,,.,,.,..........,.............................. 379 7.9. Retrocesso 379 BIBLIOGRAFIA ..............................',..,.....,..................,........,...,..."" .., 381 Nota da Edtora: o Acordo Ortogrfico fo aplicado Integralmente nesta obra. - , NOOESINTRODUTORIAS 1. FUNES ESTATAIS O Estado brasileIro li uma federao (CF. art. L. capul, e art. 18). Sig- nifica ISSO que, no lerntno naclOnal, coexIstem diversos entes, isonmicos entre si, com autonomia poltica (denominados entes federados ou pessoas polticas): Unio, estados, Distnto Federal e municipios. Simplificadamente, pode-se dizer que a autonomia poltica traduzida pela capacidade de auto-organizao (elaborao das prprias consttuies ou leIs orgnicas) e pela possibilidade de legIslar, mais precIsamente, de editar leIS com fimdamento em competncias prpnas, diretamente atribuidas pela Constituio da Repblica. De outra parte, a Constituio de 1988, em seu art. 2., estabelece que so Poderes da Repblica, mdependentes e harmnicos entre si, o LegIslativo, o Executivo e o Judicirio. EnunCia esse dispOSItivo o princpio da separao dos Poderes, No obstante a expresso seja consagrada, o que eXIste uma diVIso no rgida, entre rgos no subordinados um ao outro (ditos "Poderes"), das funes estataIs de legislar, de exercer a administrao pblica e de julgar. Cada uma dessas e atribuida como funo principal (ou funo tpica) a cada um dos Poderes. A funo tpica do Poder Executivo o exercicio da administrao pblica em sentido amplo, li dar cumprimento s leis, aplicando o direito aos casos concretos no litigiosos. A funo prinCIpal do Poder Judicirio dizer o direito aplicvel aos casos concretos litigiosos (exercer a jurisdio).
  • 8. 2 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente P
  • 9. 4 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO. Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino do direito adminIstrativo, pela mesma razo aCima apontada - sUjeIo a pnncpIOs como a Indisponibilidade do interesse pblico. Amda, so objeto do direito admInistrativo atividades de administrao pblica em sentido material 9ue, embora exercidas por particulares, o so sob regime de direito pblico. E o que ocorre com as delegatnas de servios pblicos, pessoas pnvadas, no mtegrantes da administrao pblica, mas que, na prestao dos servios pblicos delegados, esto sUjeitos a regras de direito pblico, pertmentes ao direito admmistratlvo. El11 sintese, o objeto do direito administrativo abrange todas as relaes mtemas administrao pblica - entre os rgos e entidades admmistrati- vas, uns com os outros, e entre a admmlstrao e seus agentes, estatutriOS e celetIstas -, todas as relaes entre a administrao e os administrados, regidas predominantemente pelo direIto pblico ou pelo direito prvado, bem como atividades de adminIstrao pblica em sentido material exercidas por partIculares sob regime de direito pblico, a exemplo da prestao de servios pblicos mediante contratos de concesso ou de permIsso. Por ltImo, cumpre registrar que no eXiste uniformidade nos conceitos a~resentados pela doutrIna para o direIto administratIvo, espeCIalmente porque sao dIstintOS os crItrios adotados pelos diversos autores para a demarcao do alcance desse ramo do direito. A pmtlr das definIes propostas por alguns de nossos maIS importantes admllllstratlVlstas, conceituamos o direito admimstratlvo como O conjunto de regras e princpios aplicveis estruturao e ao funcionamento das pessoas e rgos integrantes da administrao pblica, s relaes entre esta e seus agentes, ao exerccio da funo administrativa, especalmente s relaes com os administrados, e gesto dos bens pblicos, tendo em conta a finalidade geral de bem atender ao interesse pblico. 3. CODIFICAO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO O direito administrativo no Brasil no se encontra codificado, IStO , os textos admlllistratvos no esto reunidos em um s corpo de leI, como ocorre com outros ramos do nosso direito (Cdigo Penal, Cdigo Civil). As regras admIOIstrattvas esto consubstanciadas no texto da Constituio e numa IIlfimdade de leiS esparsas, o que dificulta o conhecimento e a formao de uma VIso SIStemtica, orgmca, desse Importante ramo do direito. . So exempl~s de leis admlOlstrallvas relevantes: LeI 8. !I2/1 990 - regIme jUndICO dos servrdores pblicos federais estatutrios; Lei 8.666/1993 - normas gerais sobre licitaes e contratos admimstrativos; Lei 8.987/1995 - leI geral das concesses e permisses de servios pblicos; LeI 9.784/1999 _ normas Capo I NOES INTRODUTRIAS 5 gerais aplicveis aos processos admlIlIstrativos federaiS; Lei 11.079/2004 - leI geral das parcerias pblico-privadas; Lei 11.107/2005 - nOlmas geraIs de contratao de consrCIOS pblicos. O direIto admimstratIvo tem sua formao norteada por quatro fontes prmcipais: a leI, a Junsprudncia, a doutrina e os costumes. A lei a fonte primordial do direIto adminIstrativo brasileIrO, em ra- zo da ngidez que nosso ordenamento empresta ao princpIO da legalidade nesse ramo juridico. Embora o vocbulo "lei" abranja, como fonte principal do direito admInIstrativo, a ConstitUIo - sobretudo as regras e princpios admInistrativos nela vazados - e os atos normativos primnos (leis comple- mentares, ordinrias, delegadas, medidas provisrias), devem ser includos, secundariamente, tambm os atos normatIVOS infralegals, expedidos pela administrao pblica, nos termos e limites das leIS, os quais so de obser- vnCIa obngatna pela prpria administrao. A junsprudncla, representada pelas reIteradas decises JudicIaiS em um mesmo sentido, e fonte secundria do direIto administrativo, influenciando marcadamente a construo e a consolidao desse ramo do direito. Cumpre observar que as decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal no mbito do controle abstrato das nOlmas, por serem vmculantes para toda a adminis- trao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual c municIpal, bem como, pelo mesmo motivo, as smulas vinculantes expedidas .nos termos do art. 103-A da ConstItuio da Repblica, no podem ser conSIderadas meras fontes secundrias, e sim fontes prinCIpais, uma vez que alteram diretamente nosso ordenamento jurdico positivo. . A doutrina, entendida como o conjunto de teses, construes tericas e formulaes descritivas acerca do direito positivo, produzidas pelos estudiosos do direito, constItui fonte secundrIa do direrto admimstratIvo, influenciando no s a elaborao de novas lers, como tambm o Julgamento das lides de cunho administrativo. Os costumes sociais - conjunto de regras no escntas, porm obser- vadas de modo uniforme pelo grupo SOCIal, que as considera obrigat- rias - s tm importncia como fonte do direito admmistratlvo quando de alguma forma mfluenciam a produo legIslativa ou a jurspnldncia, ou seja, menos que uma fonte secundna, so, quando mUIto, uma fonte mdireta. Um pouco diferente a situao dos costumes admmlstrativos (praxe administrativa), isto , as pnil!cas reiteradamente observadas pelos agentes admimstratrvos diante de determinada Situao. A praxe admmis- tratlva, nos casos de lacuna normatIva, funciona efetivamente como fonte secundna de direito admInIstratIvo, podendo mesmo gerar direitos para os admmistrados, em razo dos prmcipIOs da lealdade, da boa-f e da moralidade admiOlstrativa.
  • 10. 6 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATiVO DESCOMPLICADO. Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino 4. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS: SISTEMA INGLS E SISTEMA FRANCS Sistema admmlstratlvo vem a ser o regime adotado pelo Estado para o controle dos atos admmlstratlvos ilegaiS ou ilegtimos praticados pelo poder pblico nas diversas esferas e em todos os Poderes. So dois os sistemas eXistentes: sistema IIlg1s e sistema francs. O sistema ingls, ou de unicidade de jurisdio, aquele em que todos os litgIOS - administrativos ou que envolvam interesses exclUSiva- mente privados - podem ser levados ao Poder Judicirio, nico que dispe de competncia para dizer o direito aplicvel aos casos lillglOsos, de fonna defimtlva, com fora da chamada coisa julgada. Diz-se que somente o Poder Judicino tem JUflsdio, em sentido prprio. O sistema francs, ou de dualidade de jurisdio, ti aquele em que se veda o conheCimento pelo Poder Iudicino de atos da administrao pblica, ficando estes sujeitos chamada Junsdio espeCial do contencioso admmlstrativo, fonnada por tribunaiS de indole administrativa. Nesse sistema h, portanto, a jurisdio admmistrativa (formada pelos tribunais de natureza admmistrallva, Com plenajuflsdio em matna admmistratlva) e a jurisdio COmum (fonnada pelos orgos do Poder Iudicino. com a competncia de resolver os demais litgIOS). O Brasi! adotou o sistema de Jurisdio umca, consagrado no denomi- nado pflncpio da mafastabilidade de Jurisdio, que se encontra expresso como garanta individual, ostentando status de clusula ptrea conshtuCIQ- nal, no inciso XXXV do art. 5. da Carta Poltica de 1988. Por fora desse dispositivo, "a lei no excluir da apreCiao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito", ASSim, embora no Brasil seja frequente haver litgIOS Instaurados e solu- Cionados em mbito admmistratlvo, o admimstrado sempre poder recorrer ao Poder judicino, at mesmo depOIS de haver percorrido todas as instnCias eXistentes na Via administrativa. O Judicirio, uma vez provocado, poder confirmar a declso proferida no processo admmlstrativo, ou modific-Ja, caso entenda que a deCiso admimstratlva fOI contrria lei ou a princpIOS Juridicos. Somente a deciso judiCial que no mais comporte recurso defi- OItIVa, imodificvel, fazendo COisa julgada matenal e fonnal. 5, O REGIME JURIDICO-ADMINISTRATlVO O denommado "regime jurdco-admmlstratlvo" um regime de direito pblico, aplicvel aos rgos e entidades que compem a administrao pu- Capo I NOES lNTRODUTOR1AS 7 blica e atuao dos agentes administrativos em geral. Baseia-se na Idew de eXistncia de poderes especiaiS passivels de ser exercidos pela admillls- trao pblica, contrabalanados pela InlpOSIo de restnes especiais atuao dessa mesma administrao. no eXistentes - nem os podcres nem as restnes - nas relaes lplcas do direito pnvado. Essas prerrogativas e Iimitaes traduzem-se, respectivamente, nos pnncplos da suprelnllcia do interesse pblico e da indisponibilidade do interesse pblico. E Importante registrar que o pnnciplo da supremacia do interesse pbli- co s est presente. como fundamento direto, nos alas de imperio do poder pblico, na atuao que decorra do denommado poder extroverso, quando a administrao pblica unilateralmente cria obngaes para o administrado, ou Impe restries e condicionamentos prtica de atividades pnvadas ou ao exerCcIo de direitos pelos particulares. De modo diverso, o pnnciplo da indisponibilidade do mteresse pblico manifesta-se Integralmente em toda e qualquer atuao da administrao pblica, tanto no desempenho de suas atividades-fim quanto no de suas atividades-meIO, tanto quando atua visando ao interesse pblico pnmano (diretamente voltado para O povo) como quando visa ao interesse pblico secundrio (voltado s atividades-meio da administrao, na qualidade de titular de direitos propnos, apenas mediata ou mdiretamente voltados para o povol, tanto quando atua sob regime de direito pblico como quando atua sob regime predominante de direito privado (a exemplo da atuao do Estado como agente econmico). Estudaremos esses e outros pnncplos norteadores da atuao e or- ganizao da administrao pblica no prximo captulo. Nada obstante, convem desde logo ter em conta que os demaiS postulados administrativos usualmente enumerados e analisados pela doutrina - tanto os expressos no texto constitUCIOnal quanto os ImplCitos - representam, em varivel medi- da, desdobramentos dos pnncplos da supremacia do interesse pblico e da mdisponibilidade do mteresse pblico, por isso mesmo consagrados como os pilares fundamentais do "regime jurdico-admmistrativo"
  • 11. PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA 1. PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO o princpIO da supremacIa do mteresse pblico um prIncipio Implcito. Embora no se encontre enuncIado no texto constitucIOnal, ele decorrncia das mstltuies adotadas no Brasil. Com efeito, por fora do regIme demo- crtIco e do sIstema representatIvo, presume-se que toda atuao do Estado seja pautada pelo mteresse pblico, cUJa deterrmnao deve ser extrada da ConstttUlo e das leis, manifestaes da "vontade geral". Assim sendo, lgico que a atuao do Estado subordine os mteresses prIvados. Por outras palavras, O Estado, atualmente, tem obrIgao de atingir uma srie de finalidades, que a ConstituIo e as leis lhe indicam. Para atmglr esses objetIvos, mUitas vezes enecessrio que o Estado disponha de poderes no cogitados para os particulares em geral, no existentes no direito privado. As prerrogativas que o ordenamento Jurdico confere ao Estado, ento, que so tpicas do direito pblico. Justificam-se to somente na estrita medida em que so necessrIas para que o Estado logre atmgir os fins que lhe so impostos por esse mesmo ordenamento jurdico. Fnse-se que no a admi- mstrao pblica que determina a finalidade de sua prprIa atuao, mas SIm a ConstitUIo e as leis. A admmistrao atua estritamente subordinada lei, como Simples gestora da coisa pblica, e possui poderes eSpeCIaIS unicamente como meios, como Instrumentos para atingir os objetivos que juridicamente obngada a persegUIr. O princpIO da supremacia do Interesse pblico caractersttco do regIme de direito pblico e, como visto anterIormente, um dos dois pilares do de-
  • 12. 10 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino Ilommado "regllne Juridico-admlOlstrattvo>l. Ele fundamenta a eXistnCia das prerrogativas ou dos poderes espectalS da admmlstrao pblica, dos quais decon'e a denominada verticalidade nas relaes admimstrao-partlcular. Toda atuao admmistralIva em que eXIsta unperatlvidade, em que sejam Impostas, unilateralmente, obngaes para o administrado, ou em que seja rcstrmgido ou condiCIOnado o exerccIO de atividades ou de direItos dos particulares respaldada pelo pnneiplo da supremacia do IOteresse pblico. Decorre desse pnncipio que, havendo conflito entre o interesse pblico c os mteresses de particulares, aquele deve prevalecer. Impende, todaVia, ressalvar o respeIto aos direllos e garanltas fundamentais e a necessidade de que a atuao da admmlstrao pblica ocorra sempre nOs tennos e limites da lei c do direito, observado o devido processo legal. Conforme se v, assim como ocorre com todos os princpIOS Jurdicos, o postulado da supremacia do Interesse pblico no tem carter absoluto. Exemplos de manifestaes do pnnciplO da supremacia do mteresse pblico temos no exerccio do poder de polcia, nas chamadas clusulas exorbitantes dos contratos admnllstrativos, que possibilitam admJ!llstrao, entre outras prerrogatIvas, modificar unilateralmente o pactuado, nas hlpteses de mterveno na propriedade pnvada, como a desapropriao, na presun- o de legltlmidade dos atos admmistrativos, na autoexecutonedade de atos admlOlstraltvos etc. 2. PRINCPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO o prlOcplO da IOdisponibilidade do interesse pblico representa a outra vIga mestra do denomInado "regime jurdico-admtfllstratlvo", fazendo con- traponto ao postulado da supremacia do interesse pblico. Trata-se de um princpIO ImplCIto, e dele decorrem diretamente diversos postulados expressos que norteIam a atividade da admmistrao pblica, como o da legalidade, o da Impessoalidade, o da moralidade, o da eficinCIa. Ao mesmo tempo em que tem poderes especiaIS, exorbitantes do di- reito comum, a admiOlstrao pblica sofre restnes em sua atuao que no eXistem para os particulares. Essas limItaes decorrem do fato de que a adminIStrao no proprietna da cOisa pblica, no propnetria do patnmnlo pblico, no tItular do mteresse pblico, mas sim o povo. A dispoSIo caractersltca do direito de propnedade. Afirmar que o interesse pblico mdisponvel expliCItar que a administrao no dona da cOIsa pblica, e sIm mera gestora de cOIsa alheIa. Em decorrncia do pnncpio da indisponibilidade do mteresse pblico so vedados ao admmistrador qUaisquer atos que Impliquem renncia a direItos Capo 11. PRINCipiaS DA ADMINISTRAO PUBLICA 11 da admlDlstrao ou que Injustificadamente onerem a sociedade (a expresso "interesse pblico" utilizada, aqul, em sentido amplo, abrangendo todo o patnmmo pblico e todos os direitos e mteresses do povo em geral, mco titular da cOisa pblica). S a lel (e tambem, por bVIO, a ConstitUio), por ser a expresso da "vontade geral", do titular da COisa pblica (o povo), apta a estabelecer que seja de mteresse pblico e, se for caso, dele diSpor. Assun, a admi- OIstrao somente pode atuar quando houver lei que autonze ou dete~tne sua atuao, e nos limites estipulados por essa le!. Ademais, .em razao da mdisponibilidade, toda atuao da admmlStrao deve ter pos.slb~hdade de ser controlada pelo povo, seja diretamente, seja por. mel.o de .orgaos ~om es.sa funo de controle, exigncia relacIOnada, tambem, a noao de cldadama, um dos fundamentos da Repblica (CF, art. l.0, lI). Importante atentar para o fato de que o principIO da indisponibilida~e do mteresse pblico est integralmente presente em toda e qualquer atuaao da admmistrao pblica, diferentemente do que ocorre com o pnncipIO da supremacla do mteresse pblico, que s est diretamente relaclOnado aos atos de Impeno do poder pblico. So manifestaes tpIcas do principIO da mdisponibilidade do mteresse pblico: a necessidade de realizar concurso pblico para a~m~sso de pessoal pelTIlanente da admimstrao (empregados e servIdores pubhcos efetivos), a necessidade, em regra, de realizar liCItao preVia para celebrao de contra~os admiOlstrallvos, a eXIgnCIa de motivao dos atos admmlstrativos (tambem regra geral), as restnes alienao de bens pblicos etc. 3, PRINCiPIO DA LEGALIDADE o capul do art. 37 da Constluuo de 1988, pela primelfa vez na his,tna de noSSO constItuCionalismo, expressamente enumera cmco pnnclpios aphcavels a toda a admmlstrao pblica brasileIra: legalidade, impessoalidade, moralida- de, publicidade e eficinCia. Evidentemente no so os mcos, mas podemos afirmar Que se trata dos maIs geraIs princpios admmlslralivos constJtUClOnalS expressos. Estudaremos neste Item o princpio da legalidade administrativa. Imc!31mente, cumpre observar que, a ngor, o prmciplo da legalidade administratIva confunde-se em grande parte com o princpio da indispom bilidade do mteresse pblico. Isso porque a mais Importante noo a ser ressaltada quanto ao pnnciplO da legalidade admmlstrallva exatamente a de que a administrao pblica somente pode agir quando houver lei que autortze ou detelTIline sua atuao. E ISSO simplesmente decorre do fato de que a admimstrao, no sendo tItular da cOIsa pblica, no tem possibilidade
  • 13. 12 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino de estabelecer o que sCJa de mteresse pblico, restando a ela interditada, portanto, a fixao dos fins de sua prprIa atuao. Por outras palavras, para que a adminIstrao possa atuar, no basta a mexlstncIa de proibIo legal; e necessrIa a existncIa de determinao ou autorIzao da atuao admInIstratIva na leI. Essa a principal diferena no alcance do pnncpio da legalidade para os partIculares e para a admimstrao pblica. Aqueles podem fazer tudo o que a leI no proba; esta s pode fazer o que a lei determme ou autonze. O pnnciplo da legalidade adminIstralIva tem, portanto, para a admmis- trao pblka, um contedo mUlto mais restntlvo do que a legalidade geral aplicvel iI conduta dos particulares (CF, art. 5.. lI). Por outro lado, para o admmlstrado, o prIncipio da legalidade administratva representa uma garantia conslItuclOnal, exatamente porque lhe assegura que a atuao da administrao estar limItada ao que dispuser a iel. Diz-se que a adlmmstrao pblica, alm de no poder atuar contra a leI ou alm da lei, somente pode agir segundo a ieI (a atividade administrativa no pode ser col1fra legem nem praeter legem~ mas apenas seczmdum legem). Os atos evcntualmente pratICados em desobedincia a tais parmetros so atos Invlidos e podem ter sua mvalidade decretada pela prpria admmistrao que o haja editado (autotuteia admmistrativa) ou pelo Poder Judicirio. Importante frisar, por fim, que a admInIstrao est obngada, em sua atuao, observncIa no apenas do disposto nas leis, mas tambm dos prInCpIOs jurdicos, do ordenamento Jurdico como um todo ("atuao confonne a leI e o Direito", na feliz redao da LeI 9.784/1999). AdemaIS, a admInistrao est SUjeIta a seus prprios atos normativos, expedidos para assegurar o fiel cumprimento das ieis, nos tenuos do art. 84, IV, da ConstitUIo. AssIm, na prtIca de um ato mdividual, o agente pblico est obngado a observar no s a leI e os prmciplos jurdicos, mas tambm os decretos, as portarIas, as Instrues normativas, os pareceres normativos, em suma, os atos admInIstrativos geraIS que sejam pertInentes quela situao concreta com que ele se depara. 4. PRINCIpIO DA IMPESSOALIDADE O prInCpIO da impessoalidade est expresso no capUl do art. 37 da Cons- tItuio e costuma ser tratado pela doutnna sob duas vertentes, a saber: a} como detem1nante da finalidade de toda atua.o administrativa; Nessa acepo, fala-se, tambm, em princpio da finalidade, considerado um prIncipio Implcito, inserido no postulado expresso da impessoalidade. Capo 11. PRINCIPIas DAADMINISTRAAO PUBLICA 13 Trata-se da faceta maIS tradiCIonalmente citada do prIncipIO da Impessoa- lidade, traduzindo a idem de que toda atuao da admimstrao deve VIsar ao mteresse pblico, deve ter como finalidade a satIsfao do mteresse pblico. Qualquer ato praticado com objetivo diverso da satisfao do Interesse pblico, decorrente explcita ou ImpliCItamente da leI, ser nulo por desvio de finalidade. Impede o prInCipio da Impessoalidade, portanto, que o ato admmistratlvo seja praticado a fim de atender a interesses do agente pblico ou de terceIros, devendo visar, to somente, "vontade" da leI, comando geral e abstrato, logo, Impessoal. Dessarte, so obstados perseguies ou favorecimentos e quaisquer discrImmaes, benficas ou preJudiciais, aos administrados ou mesmo aos agentes pblicos. Conforme se constata, analisado sob esse prisma, O princpIO da im- pessoalidade identifica-se em larga medida com o principio da isonomia (ou Igualdade). Desses postulados - impessoalidade e Igualdade - derIvam diversas normas consbtucionais, a exemplo da vazada no art. 37, lI, que impe o concurso pblico como condio para mgresso em cargo efetIVO ou emprego pblico (oportunidades Iguais para todos), e da nonna constante do art. 37, XXI, a qual eXIge que as licItaes pblicas assegurem Igualdade de condies a todos os concorrentes. b) como vedao a que o agente pblico se promova s custas das realizaes da admInIstrao pblica (vedao promoo pessoal do admlmstrador pbUco petos servios. obras e outras realizaes efetuadas pela adminis- trao pblica). A segunda acepo do prIncpio da impessoalidade est ligada idelO de vedao li pessoalizao das realizaes da adminIstrao, vedao promoo pessoal do agente pblico pela sua atuao como adminIstrador. Essa faceta est consagrada no 1.0 do art. 37 da ConstJtuio de 1988, nestes InCIsivos tennos: L A publicidade dos atos. programas, obras~ servIos e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo. mfonnattvo ou de onentao sociaI~ dela no podendo constar nomes, simbo1os ou Imagens que caractenzem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos, Assim, uma obra pblica realizada, por exemplo, pelo Estado do Rio de Janeiro nunca poder ser anunciada como realizao de Jos da Silva, Governador, ou de Mana das Graas. Secretna Estadual de Obras, pela
  • 14. 14 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino propaganda oficIaI. Ser sempre o "Governo do Estado do Rio de JaneIro" o realizador da obra, vedada a aluso a qualquer caracterstica do governante, inclUSIve a smbolos relaCIOnados a seu nome. 5. PRINCiPIO DA MORALIDADE o prmciplO da moralidade administrativa est expresso no capul do art. 37 da ConstitUio Federal. A denominada mora! admlOistratlva difere da moral comum, justamente por ser jurdica e pela possibilidade de anulao dos atos admInistrativos que a contrariem. A moral admimstrativa liga-se idem de probidade e de boa-f. fre- quente a assero de que o principiO da moralidade complementa o prinCipIO da iegalidade, ou amplia matenalmente sua efetIvidade (s vezes o pnnciplO da finalidade tambm apontado como complementar ao da legalidade). A doutrIna enfatlza que a noo de mora! admll1lstratlva no est vincu- lada s convices intimas do agente pblico (subjetivas), mas sIm noo de atuao adequada e tica existente no grupo social. Teoncamente, no Importa a concepo subjetiva de conduta moral, tica. que o agente pblico tenha, mas sim a noo obJetiva. embora mdetermmada, prevalente no grupo SOCial. passivel de ser extraida do conjunto de normas sobre conduta dos agentes pblicos eXistentes no ordenamento jurdico. Fnse-se este ponto: afirmam os admmistratlvlstas que esse conceito objelIvo de moral admInIstratIva pode ser extrado do ordenamento jurdico. a partIr do conjunto de normas, de todos os nveis, que versam sobre conduta dos agentes pblicos em geral. Assim, embora sem dvida se trate de um conceIto mdeter- mmado. com uma zona de ll1certeza na qual as condutas podero, ou no, ser enquadradas como contrnas moral administrativa, o certo que nenhuma relevnCia tem a opInio do agente que pratIcou O ato cUJa moralidade esteja sendo avaliada. Importa unicamente o que se extraI do ordenamento jurdico acerca da conduta pblica compatvel com a moral admInistrativa. Confomle antes aludido, o fato de a Constituio da Repblica erigir a moral admmlstralIva em prIncpIO Jurdico expresso permite afirmar que se trata de um requisito de validade do ato admInIstrativo, no de aspecto atmente ao mnto. Significa dizer, um ato contnino li moral admmlstratlva no est sujeIto a uma anlse de oportunidade e conveninCIa, mas a uma anlise de legItimidade. Por ISSO, O ato contrno moral admInistrativa no deve ser revogado, mas Sim declarado nulo. E, mais Importante, como se trata de controle de legalidade ou legittmidade, pode ser efetuado pela admInistrao pblca (autotutela) e tambm pelo Poder Judicino. Capo 11 PRINCIPIOS DAADM!NISTRAO PBUCA 15 Um dos meIOS de controle judicial da moral admlIllstratlva a merecer nota ea ao popular, remedio constItucIOnal previsto no mClso LXXlll do art. 5. da Carta Poltica nestes termos: LXXI!! - qualquer cidado parte legitima para propor ao popular que vIse a anular ato lesivo ao palnmmo pblico ou de entidade de que o Estado partICipe, :i moralidade ad- ministraHvn. ao meIO ambIente e ao patrimnto htstrlco e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m~f. Isento de custas JudiclaJS e do nus da sucumbnCIa; Como se v, um ato contrno li moral adminIstrativa nulo, e no meramente Inoportuno ou mconvemente. 6. PRINCIpIO DA PUBLICIDADE o prmciplo da pub!icidade est expresso, para a admmlstrao pblica. no capul do art. 37 da ConslItulo. Esse pnncplO geralmente tratado sob dois prismas, a saber: a) eXIgnCIa de publicao em argo oficia! como reqUISIto de eficc13 dos atos admmistrativos que devam prodUZIr efeItos externos e dos alos que Impliquem nus para o patnmmo pblico; Nessa acepo. a publicidade no est !igada validade do ato, mas sua eficcia, isto , enquanto no publicado. o ato no est apto a produzir efeitos. A rigor, no se pode dizer sequer que o ato j esteja mteIramente fannado (perfeIto) enquanto no ocorre a sua publicao, nas hipteses em que esta obrigatna, vale dizer, o ato que obngatonamente deva ser publicado um ato Imperfeito (no concludo) enquanto a sua pUblicao no ocorre. Cabe observar que o panigrafo nICO do art. 61 da Lei 8.666/1993 esta- belece como requiSIto mdispensvel de eficCIa dos contratos administrativos a publicao resumida do seu mstmmento na Imprensa oflclaL b) eXignCia de transparncia da atuao adm1n1stratlva. Essa acepo, denvada do pnncipio da indisponibilidade do Interesse pblico, diz respeIto eXIgnCIa de que seja possibilitado, da forma mais ampla possivel, o controle da adnlll1lstrao pblica pelos admmistrados.
  • 15. 16 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino Um dispoSItIvo que deIxa bem clara essa eXIgnCia de atuao transpa- rente o mClso XXXIll do art. 5. da Constituio: XXXIII - todos tm direIto a receber dos orgos pblicos m- fonnaes de seu Interesse particular, ou de Interesse coletIvo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade. ressalvadas aquelas CUJO sigilo seja Impres- cmdvel segurana da socIedade e do Estado; Importante garantia individual apta a assegurar a eXIgncia de transpa- rncia da admimstrao pblica o direito de petio aos poderes pblicos; o mesmo se pode dizer do direito li obteno de certides em reparties pblicas (CF, art. 5.". XXXIV, "a" e "b", respectivamente). Decorrncia lgica do pnncpio da transparncia a regra geral segundo a qual os atos admmistrativos devem ser motIvados. Com efeito, a motivao (exposIo, por escnto, dos motIvos que levaram prltca do ato) possibilita o efetIvo controle da legItImidade do ato admlllIstrativo pelos rgos de con- tro!e e pelo povo em geral. De forma mais ampla, a cidadania fundamenta a exigncia de motivao, uma vez que esta e essencial para assegurar o efetivo controle da administrao, mcluslve o controle popular, uma das maIs evidentes manifestaes do exerciclO da cidadania. O principIO da motIvao dos atos admmistratlvos no e um pnncpo que esteja expresso na Constituio para toda a admimstrao pblica. En- tretanto, especificamente para a atuao administrativa dos tribunais do Poder Judicirio a mottvao est expressamente eXigida no texto constitucIOnal, no art. 93, X, transcnto abaIXO (grifou-se): x - as decises administrativas dos tribunaJs sero motivadas e em sesso pblica, sendo as disclpHnares tomadas pelo voto da maIOria absoluta de seus membros; 7. PRINCiPIO DA EFICINCIA O pnncpio da eficinCIa foi mtroduzido como principio expresso no captll do art. 37 da ConstitUIo pela EC 1911998. Ele est vmculado noo de administrao gerencial, modelo de admimstrao proposto pelos defensores da corrente de pensamento denommada neoliberalismo. Embora tenham desenvolvido a assim chamada "doutrina do Estado mimmo". os seguidores do neoliberalsmo reconhecem que a eXIstncia de uma admmistrao pblica inevitvel nas SOCIedades contemporneas. Capo fi. PRINCIPIOS DAAOMINISTRAO PBLICA 17 Entendem, entretanto, que os controles a que est sUjeIta a admimstrao pblica, e os mtodos de gesto que utiliza, acarretam morosidade, desper- dcIOS, bmxa produtividade, enfim, grande meficincia, em comparao com a admllllstrao de empreendimentos pnvados. Propem, dessa fonna, que a admlntstrao pblica aproxIme-se o maIS possvel da adl111Olstrao das empresas do setor privado. Esse modelo de admmlStrao pblica, em que se pnvilegIa a aferio de resultados, com ampliao de autonomIa dos entes admiOlstratIvos e reduo dos controles de atIvidades-melO, identifica-se, conforme acima referido, com a noo de admnistrao gerencial, tendo como postulado central, exatamente, o pnncipio da eficincIa. Exemplo tpico de instrumento com essa finalidade - pnvilegIar a afen- o do atmglmento de resultados, com ampliao da autonomia admlmstra- tiva de entidades e rgos pblicos, traduzida na reduo dos controles das atIvidades-melO - so os contratos de gesto previstos no 8." do art. 37 da Carta PoltIca, dispoSItivo tambm mcluido pela EC 1911998. Para a Prof Mana Sylvia Di Pietra o principIo da eficinCIa apresenta dOIS aspectos: a} relatIvamente forma de atuao do agente pblico, espera~se o melhor desempenho possvel de suas atribUIes, a fim de obter os melhores re- sultados; b) quanto ao modo de orgamzar, estruturar e disciplinar a admimstrao pbli- ca, eXIge-se que este seja o mais racional possiveI, no mtUlto de alcanar melhores resultados na prestao dos servios pblicos. A idela de eficinCia aproxIma-se da de economicidade, prmcipio expresso no art. 70, capul, da Constituio, referente ao controle financeiro da adml- mstrao pblica. Visa-se a atingIr objetivos traduzidos por boa prestao de servios, do modo maIS SImples, maIS rpido e mais econmICO, melhorando a relao custo/beneficio da atIvidade da admmistrao pblica. O admmistra- dor deve sempre procurar a soluo que melhor atenda ao interesse pblico, levando em conta o tImo aproveItamento dos recursos pblicos, conforme essa anlise de custos e beneficIOS correspondentes. Eimportante observar que a atuao da administrao pblica, quanto a sua eficinCIa, est sujeIta, ao menos em tese, a controle judicial. Assim porque o prmcpio da eficincia um prmciplO admlntstratlvo expresso, logo, a verificao de sua observnCia integra o controle de legitImidade, e no de mrIto admmlstratlvo. Dessa forma, um ato admmistrativo meficiente ilegtImo, o que poder ensejar a sua anulao - pela prpria administra- o pblica ou pelo Poder Judicirio - ou a responsabilizao de quem o
  • 16. ia RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Vicente Pauto & Marc:efoAlexandrino praticoU, sc constatado que da anulao resultana prejuizo amda maIOr ao mteresse pblico. 8, PRINCPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE Os pnnciplos da razoabilidade e da proporCIOnalidade .no se encontram expressos no texto constitucional. So eles, na verdade, prIncipias gerais de direito, aplicaveis a praticamente todos os ramos da cinCia jurdica. Embora sejam nnplCltos, o Supremo Tribunal Federal, em diversos julga- dos, tem apontado como sede material expressa desses prmcplos o postulado do devido processo legal (CF, art. 5.0 , LlV), em sua acepo substantiva (slIbSlal1l1ve dl/e process of law). frequente os autores, e mesmo a JUrisprudnCia, sobretudo no m- bito do direito constItucional, tratarem razoabilidade e proporCIOnalidade como um nico e mesmo princpIO jurdico, empregando esses termos como smmmos, no mais das vezes dando prefernCia ao uso da expresso "princpio da proporCIonalidade" Na seara do direito admmlstratlvo, pensa- mos ser maIS usual a refernCIa a ~'pnncplO da razoabilidade" como um gnero. constituindo a noo de proporclOnalidade uma de suas vertentes, comumente relaCionada a situaes que envolvam atos admInistratIvos sanCiOnatnos. Seja como for, certo que, no mbito do direito admmlstralIvo, os prmcipios da razoabilidade e da proporcionalidade encontram aplicao espeCialmente no controle de atos discricionrios que impliquem restno ou condicionamento a direitos dos admmlstrados ou imposio de sanes admmistralIvas. Deve ser esclareCido desde logo que se trata de controle de legalidade ou legltlmidade, e no de controle de menta, vale dizer, no se avaliam conveninCIa e oportunidade admiOlstratlvas do ato - o que Impli- cana, se fosse O caso, a sua revogao -, mas sim a sua validade. Sendo o ato ofenSIVO aos principiaS da razoabilidade ou da proporcionalidade, ser declarada sua nulidade; O ato sera anulado, e no revogado. O pnnciplo da razoabilidade costuma ser desdobrado nas anlises de adequao e de necessidade do ato ou da atuao da administrao pblica. E necessrIO que os meIOS empregados pela admmistrao sejam adequados consecuo do fim almejado e que sua utilizao, espeCialmente quando se trale de medidas restritivas ou punitivas, seja realmente necessna. Em resumo, o pnnClplO da razoabilidade tem por escopo aferir a compa- tibilidade entre os meIOs empregados e os fins VIsados na prtica de um ato admInIstratiVo, de modo a evitar restnes aos admlOlStrados madequadas, desnecessrias, arbitninas ou abusivas por parte da admmlstrao pblica, Cap.U- PRINClplOS OAADMINISTRAAo PBLICA 19 o pnncplO da proporcionalidade (citado por alguns autores como "pnncplO da proibio de excesso"), segundo a concepo a nosso ver maJontrIa na doutrma adl11imstrattvlsta, representa. em verdade, uma das vertentes do pnnciplO da razoabilidade. Isso porque a razoabilidade eXige, entre outros aspectos, que haja proporcIOnalidade entre os meiOS utilizados peio admlOlstrador pblico e os fins que ele pretende alcanar. Se o ato ad- m!l1istrativo no guarda uma proporo adequada entre os meios empregados e o fim almejado, ser um ato desproporcIOnal, excessIvo em relao a essa finalidade Visada. O postulado da proporcIOnalidade Importante, sobretudo, no controle dos atos sancionatrios, especialmente nos atos de polcia administrativa, Com efeito, a intensidade e a extenso do ato sancionatrio devem corresponder, devem guardar relao de proporCIOnalidade com a leslvidade e gravidade da conduta que se tenciona repnmir ou prevenir. A noo intuitIva: uma infrao leve deve receber uma sano branda; a uma falta grave deve cor- responder uma sano severa, E oportuno observar que, na Lei 9.7841l999, razoabilidade e proporciona- lidade so pnnciplOs expressos (art. 2.", capul). Alm disso, a lei expliclta o contedo desses prmcplos, ao determinar que dever ser observada, nos processos admmistrativos, "adequao entre meIOS e fins~ vedada a ImpOSio de obrigaes, restnes e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do mteresse pblico" (art. 2.0 , pa- rgrafo ntCO, VI). sempre Importante frisar que, embora razoabilidade e proporCionalidade sejam prIncpiOS utilizados para controlar a discriclOnariedade admInistrativa, no se trata de controle de mrilo admInistrativo. Vale dizer, o ato que fira a razoabilidade ou proporcIOnalidade um ato ilegtimo (no e meramente Incon- veniente ou Inoportuno), e deve ser anulado (no cabvel cogitar revogao sob o fundamento de que o ato seja desarrazoado ou desproporcional). O controle da discriclOnanedade pelos pnnciplOs da razoabilidade e proporCIOnalidade deve ser entendido desta forma: quando a admInistrao pblica prattca um ato discnCiOnrIo alm dos limItes legtImos de discricio- nariedade que a lei lhe confenu, esse ato ilegal, e um dos meios efetivos de verificar sua ilegalidade a afeno de razoabilidade e proporcionalidade. Amda que a admmlstrao alegue que agIU dentro do menta adminIstrativo, pode o controle de razoabilidade e proporCIonalidade demonstrar que, na verdade, a adminIstrao extrapolou os limites legais do merito administral!- vo, praticando, por ISSO, um ato passvel de anulao (controle de legalidade ou legltllnidade), e no um ato passivel de revogao (controle de mrito, de oportunidade e convenincia admmistrativas, que sempre exclUSIVO da prpria adminIstrao pblica).
  • 17. 20 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente Paulo & Marcelo Afexandrno 9. PRINCPIO DA AUTOTUTElA o princpIO da aulolutela, tambm refendo como poder de autotutela admlO1strallva. pode ser, dependendo do caso. uma verdadeira prerrogattva ou um poder-dever da admInistrao pblica. Como sabemos, no Brasil vigora o prIncipio da inafastabilidade de Junsdi- o, ou sistema de Jtlrlsdio nica, segundo o qual a tel no excluir da apre- ciao do Poder Judicino leso ou ameaa a direito (CF, art. 5.. XXXV). Ao lado dessa possibilidade incontornvel de o Poder Judicirio, quan- do provocado, apreCIar a legalidade de atos que possam Implicar leso ou ameaa a direito, eXiste o poder adnunislrativo de aulotutela. O poder de autotulela possibilita admilllstrao pblica controlar seus prprIos atos, apreciando-os quanto ao mrito e quanto legalidade. um princpio Im- plcito, que decorre da natureza da allvidade adrmmstratlva e de prrnciplOs expressos que a onentam, especialmente o prrncipio da legalidade. O controle de legalidade efetuado pela admll11strao sobre seus prpnos atos, eviden- temente, no exclui a possibilidade de apreciao da legalidade destes pelo Poder Judiciano. Diz-se que o prmcipio da autotu!ela autoriza o controle, pela admims- trao, dos atos por ela praticados. sob dOIS aspectos: a) de legalidade, em que a adrmmstrao pode, de afielO ou quando provocada, anular os seus atos ilegais; b) de mrito, em que examma a convenincIa e oportunidade de manter ou des- fazer um ato legtimo, nesse ltimo caso mediante a denommada revogao. Importante frisar que no e so em relao a atos ilegaiS que a admi- I11strao pblica exerce o poder-dever de autotutela, anulando-os. Os atos vlidos, sem qualquer vcro, que, no entender da admmistrao, se tomarem mconvenrentes ao mtcresse pblico tambem podem ser retirados do mundo Juridico no uso da autotutela. Nessa l"ptese, de revogao de um ato vlido que se tomou Inconveniente - verdadeiro poder da administrao pblica, exercido com suporte, tambm, no poder discncronrio -, somente a prpna admrmstrao que editou o ato tem a possibilidade de controle. Vale dizer, o Poder Judicirio no pode retirar do mundo Jurdico atos vlidos editados por outro Poder. O prmcipro da autotutela admmistratlva est consagrado na Smula 473 do STF, nestes termos: 473 - A AdminIstrao pode anular seus prprios atos quando eIvados de vicios que os tomem ilegms. porque deles no se Cap.U" PRiNclplOS DAADMINISTRAAo PBLICA ongmam direltos~ ou revoga-los, por motivo de conveninCia ou oportunidade, respeitados os direitos adqUIridos. e ressalvada, em todos os casos, a apreCiao JudiCial. 21 Por fim, alertamos que no se deve confundir poder de autotutela com tutela admInistrativa, expresso empregada como smmmo de controle finalstico, ou superviso, que a admllllstrao direta exerce, nos termos c limites da leI, sobre as entidades da admllllstrao rndireta. 10. PRINCil'lO DA CONTINUIDADE DOS SERViOS PBLICOS O prrncplO da contmuidade dos servros pblicos um pnncpio Impl- Cito, decorrente do regime de direrto pblico a que des esto sljeitos. rmportante observar que a expresso "servios pblicos", aqUI, ti em- pregada em sentido amplo, como sinmmo de "atrvidade de administrao pblica em sentido matenal" Alcana, portanto, todas as atividades propria- mente admimstrativas executadas sob regime Jurdico de direito pblico. Abrange, assim, a prestao de servios pblicos em sentido estnto - prestaes que representem, em SI mesmas, utilidades materrms fruvels diretamente pela populao em geral, efetuadas diretamente ou por mero de delegatnos -, o exercicio do poder de polCia, as atrvidades de fomento e a interveno. Ficam excluidas, por outro lado, a atuao do Estado como agente econmico em sentido estrito ("Estado-empresrio"), a atividade po- ltiCa de governo (formulao de poltrcas pblicas), a atrvidade legislativa e a atrvidade JunsdicionaL Os servios pblicos, como seu nome mdica, so prestados no interesse da coletividade, sob regime de direito pblico. Por esse motivo, sua presta- o deve ser adequada, no podendo sofrer mlemlpes. A rnterrupo de um servio pblico prejudica toda a coletrvidade, que dele depende para satrsfao de seus interesses e necessidades. A aplicao desse pnncipro Implica restrIo a determrnados direitos dos prestadores de servios pblicos e dos agentes envolvidos em sua prestao. Urna peculiaridade do pnncipro da continuidade dos servios pblicos ti que sua observnCia obngatna no so para toda a admimstrao pblica, mas tambm para os particulares que sejam Incumbidos da prestao de servios pblicos sob regIme de delegao (concesslOnrras. permlssronnas e auto- rizadas de servios pblicosl. DecorrnCia relevante do princpio da contmuidade dos servios pblicos o fato de o texto constituCIOnal tratar a greve dos servidores pblicos no como um direito autoexercitvel, de forma plena, independente de regula-
  • 18. 22 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino mcnlao legal, mas SJ111 como um direito cUJo exerciclo deve observar os tennos e limites a serem definidos em leI especfica. Outro exemplo de restno decorrente do pnnciplo da continuidade dos servIos pblicos a Impossibilidade de o partIcular prestador de ser- VIO pblico por delcgao Interromper sua prestao, mcsmo que o poder concedente descumpra os tennos do contrato que tenha celebrado com ele. Essa restno a denommada Inoponibilidade da "exceo do contrato no cumprido" (exceplIQ 1/01/ adimpleli c01/lrocllIs). No caso da prestao de servIos pblicos, o particular delcgatno prejudicado pela admll1lstrao pblica concedente s poder rescmdir o contrato mediante sentena JudiCIal transitada em julgado (Lei 8.987/1995, art. 39, panigrafo nico). A obngao de que os servIos pblicos prestados populao sejam adequados est expressa no art. 175, pargrafo nico, IV, da Constituio Federal. A LeI 8.987/1995, que regula a prestao de servIos pblicos sob regime de concesso e de permisso, define servIo adequado como aquele que alenda aos requiSItos nela expressos, dentre os quais se encontra o da contllluidade. 1. ADMINISTRAO PBLICA ADMINISTRAO PBLICA EM SENTIDO AMPLO E EM SENTIDO ESTRITO Admll11strao pblica em sentido amplo abrange os rgos de governo, que exercem funo poltica, e tambm os rgos e pessoas Juridicas que desempenham funo meramente administrativa. Deve-se entender por funo poltIca, neste contexto, o estabelecImento das diretrizes e programas de ao govemamental, dos planos de atuao do govemo, a fixao das denommadas polticas pblicas. De outra parte, funo meramente admlllls- tratlva resume-se execuo das polticas pblicas fomlllladas no exercCIO da referida atIvidade polltca. Cumpre enfatIzar que elaborar poltIcas pblicas ou planos de governo no significa atuar ao arrepio da leI. Deveras, a admmistrao pblica, mesmo tomada em sentido amplo, tem toda a sua atuao subordinada lei (isto , Constituio, s leiS propriamente ditas e a outros atos de natureza legls- laliva, enfim, ao direito como um todo). Entretanto, no que toca aos fins do Estado, o ordenamento jurdico estabelece nonnas genricas, amplas, mUltas vezes traduzidas em nonllas programticas, indicando objetIVOs geraIs a se- rem perseguidos pelo poder pblico. O "como fazer", o estabelecImento das pfloridades na execuo, o detalhamento dos programas de ao, tudo ISSO atividade admlmstratIva em sentido amplo, vale dizer, atividade poltica, para o exerccIO da qual o poder pblico, embora subordinado leI e ao direIto, dispe de ampla discricionanedade. Admimstrao pblica em sentido estrito s inclui os rgos e pessoas Jurdicas que exercem funo meramente administrativa, de execuo dos
  • 19. 24 RE:;SUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino programas de governo. Ficam exciudos os rgos polticos e as funes polt[cas, de elaborao das polticas pblicas. Neste trabalho, a expresso "admll1[strao pblica" ser empregada no seu sentido estfllo~ prpno, limitado as funes meramente administratIvas e aos rgos e entidades que as desempenham. 2. CENTRALIZAO, DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO o Estado exerce a funo adm[nlstrativa por mero de rgos. pcssoas Juridicas e seus respectIvos agentes. Para o desempenho de suas atribuIes, o Estado adota duas formas bsicas de orgal1lzao e atuao admimstrat[vas: centralizao e descentralizao. Ocorre a chamada centralizao admm[strativa quando o Estado exe- cuta suas tarefas diretamente, por meio dos rgos e agentes integrantes da denommada administrao direta. Nesse caso. os servIos so prestados diretamente pelos rgos do Estado, despersonalizados, mtegrantes de uma mesma pessoa poltIca (Unio, Distnto Federal. estados ou mUl1lcpios). Ocorre a chamada descentralizao admmlslrahva quando o Estado de~ sempenha algumas de suas atribuies por meIO de outras pessoas, e no pela sua adm[lllstrao direta. A descentralizao pressupe duas pessoas distrntas: o Estado (a Unio, o Distrito Federal, um estado ou um municpio) e a pessoa que executar o servIo, por ter recebido do Estado essa atribuio. A descentralizao pode ocorrer por outorga (tambm denommada des- centralizao por servIos, ou delegao legal) ou por delegao (tambm chamada descentralizao por colaborao, ou delegao negociaI). A descentralizao ser efetIvada por outorga quando o Estado cria uma entidade (pessoa Jurdica) e a ela transfere determmado servio pblico. A outorga pressupe obngatoriamente a edio de uma lei que IOstrtua a entidade, ou autOrIze a sua cnao, e nOrInalmente seu prazo indetermrnado. o que ocorre na cnao das entidades da administrao indireta: o Estado descentraliza a prestao dos servIos, outorgando-os a outras pes- soas Jurdicas (autarqUIas, empresas pblicas, SOCIedades de economia mista e fundaes pblicas). Como as competncias da entidade so estabelecidas em lei, a descentralizao por servIos [mplica a transferncIa entidade da tItularidade e da execuo do servIo descentralizado. A descentralizao efetivada por delegao quando o poder pblico transfere, por contrato (concesso ou permIsso de servIos pblicos) ou ato unilateral (autorizao de servios pblicos), uuicamente a execuo do servIo, para que a pessoa delegatria o preste populao, em seu prprio Cap. 111 ADMINISTRAO PBLICA 2S nome e por sua conta e risco, sob fiscalizao do Estado. Note-se que no ha transferncl3 de atribmes operada mediante le[, como lui na descentralizao por serVIos. Sendo meros contratos ou atos adminIstrativos os lIlstrumentos da descentralizao por colaborao, a pessoa delegatrra Iim[ta-se fi execuo do serVIo, permanecendo a tItularidade deste com o poder pblico. A delegao por contrato sempre efellvada por prazo detem1mado. Na delegao por ato administratIvo (autorrzao de servIos pblicos), como regra, no h prazo certo, por causa da precarIedade tpica da autorIzao (possibilidade de revogao a qualquer tempo. em regra sem Indemzao). A concesso s possivel para pessoas Jurdicas, ao passo que pode haver permIsso e autorIzao de servIos pblicos tanto para pessoas jnrdicas quanto para pessoas fsicas. Alertamos, a fim de evitar confuso termmolg[ca, que mUlto frequente o uso das expresses "outorga de concesso" e Houtorga de perrlllsso~', sem que ISSO Implique qualquer relao com o termo doutrinaria "descentralizao por outorga" Concesso e pen11lsso de servIos pblicos so sempre formas de "descentralizao por delegao'" Quando se usa a expresso "outorga de concesso" ou "outorga de permisso~~ (ou mesmo "outorga de autOrIzao"), a palavra ~~outorgan est sendo empregada em sentido vulgar~ ordinrino, leigo, sIgnificando "dar". "atribUlr", e no no sentido tcl1lco-Jurdico de "descen- tralizao por outorga". Em nenhuma forma de descentralizao h hierarquia. Na relao entre a admm[strao direta e a mdireta, diz-se que h vincu- lao (e no subordinao). A pnme[ra exerce sobre a segunda o denommado controle finalstco ou tutela administrativa ou superviso. Para o exerCCIO do controle finalistlco eexigida expressa preVIso legal, que determinar os limites e os instrumentos de controle (atos de tutela). O controle exercido pelo poder delegante mUlto maIS amplo do que o exercido nos casos de outorga (por exemplo, possibilidade de alterao unilateral das condies de prestao do servIo, interveno, decretao de caducidade, aplicao direta de sanes e ate mesmo encampao). Contu- do, tampouco nesse caso h h[erarqUla entre o poder pblico delegante e a delegatna do servIo pblico. Tem-se controle rgido, poderes especIais atribudos ao concedente, mas no !lIerarquia. Diferentemente da descentralizao, que envolve sempre maIs de uma pessoa, a desconcentrao ocorre exclUSIvamente dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurdica. Trata-se, a dcsconcentrao, de mera tcl1lca admI- nistrativa de distribUIo rotema de competncias de uma pessoa Juridica. Ocorre desconcentrao admmistrativa quando uma pessoa poltica ou uma entidade da admm[strao indireta distribtll competncl3s no mbIto de
  • 20. 26 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente Paulo & Marcelo Alexandrino sua prpna estrutura a fim de tornar mais gil e eficiente a prestao dos servios. Vale repetir, desconcentrao envolve, obngatoriamente, uma s pessoa jurdica. Exemplificando, ocorre desconcentrao no mbIto da admimstrao direta federal quando a Unio distribUI competncIas entre diversos rgos de sua prpna estrutura, tais quais os mllllstnos (mllllstno da educao, mmlstno dos transpOltes etc.); ou quando uma autarquia, por exemplo, uma unIversidade pblica, estabelece uma divlSo mtema de funes, cnando, na sua prpria estrutura, diversos departamentos (departamento de graduao, departamento de ps-graduao, departamento de dirello, departamento de filosofia, departamento de economia etc.). Como.resultado da desconcenlrao temos o surgimento dos denommados rgos pblicos. Um rgo pblico uma sunples abstrao, o nome que sc d a um determmado conjunto de competnCIaS, localizado na estrutura mtema de uma pessoa Juridica, seja ela da administrao direta, seja da admm.strao indireta. Em suma, sempre que na estrutura de uma pessoa admmlstrattva houver orgalllzao de competncias, atribUIes pblicas reunidas em unidades de atuao (rgos), ter ocorrido a tcmca de organizao do servio pblico denommada desconcentrao admimstrattva. Porque a desconcentrao ocorre no mbito de uma mesma pessoa ju- rdica, surge relao de hierarquia, de subordinao, entre os rgos dela resultantes. No mbJlo mtemo das entidades desconcentradas temos controle hierrquico, o qual compreende os poderes de comando, fiscalizao, reviso, punio, soluo de conflitos de competnCIa, delegao e avocao. Finalizando, vale notar que um servio pode ser prestado cen!ralizada- mente mediante desconcentrao, se o for por um rgo da admmistrao direta, ou pode ser prestado descentralizadamente mediante desconcentrao, se o for por uma unidade - supeflntendncIa, div.so, departamento, seo ctc. - integrante da estrutura de uma mesma pessoa Jurdica da admmistra- o mdireta (autarqUIa, fimdao pblica, empresa pblica ou SOCIedade de econom.a mIsta). 3, ADMINISTRAO EM SENTIDO MATERIAL E EM SENTIDO FORMAL AdmlOlstrao pblica em sentido material, objetivo ou funcional re- presenta o conjunto de allvidades que costumam ser consideradas prprias da funO admmlstrailva. O conceIto adota como refernc.a a atividade (o que realizado), no obngatoTlamente quem a exerce. Capo 111 ADMINISTRAO PBUCA 27 So usualmcnte apontadas como prprias da admlOlstrao pblica em sentido matenal as segumtes altvidades: u) servio pblico (prestaes concretas que representem, em SI mesmas, di- retamente~ utilidades ou comodidades matenaIS para a populao em geral, oferecidas peja adlmmstrao pblica fomlai ou por partIculares delegatnos, sob regime juddico de direllO pblico); b) polica administrativa (restnes ou condjcIOnamentos Impostos ao cxerw ciCIO de atIvidades pnvadas em beneficlO do interesse pblico; exempJo tpICO so as atIvidades de fiscalizao); c) fomento (incentivo a tntClatlva pnvada de utilidade pblica, por exemplo, mediante a concesso de benefiCIOS ou mcentlvoS fiScalS); d) interveno (abrangendo toda mterveno do Estado no setor privado, exceto a sua atuao direta como agente econmICO; esto mcluidas a interveno na propncdade pnvada, a exemplo da desapropnao e do tombamento, e a mterveno no dornnro econmico como agente normativo e regulador, por exemplo~ mediante a atuao das agnclas reguladoras. a adoo de meddas de represso a prttcas tendentes i elimmao da concorrnCIa, a fonnao de estoques reguladores elc.}. ASSIm, SOCIedades de economIa mista que exercem allvidade econmica em sentido estnto, como o Banco do Brasil S.A., ou a PETROBRAS S.A., no so consideradas administrao pblica em sentido materiaL Por outro lado, as delegatnas de servIos pblicos - pessoas pnvadas que prestam servIos pblicos por delegao do poder pblico, como as concesslonnas e pemus- slOnanas - so consideradas admwlstrao pblica em sentido materiaL Admm.strao pblica em sentido formal, subjetivo ou orgnico o conjunto de rgos, pessoas Jurdicas e agentes que o nosso ordenamento Jurdico identifica como admmlstrao pblica, no importa a atividade que exeram (como regra. evidentemente, esses rgos, entidades e agentes de- sempenham funo admllllstrativa). O Brasil adota o critrio fonual de adnllmstrao pblica. Portanto, somente admmistrao pblica, Juridicamente, aquilo que nosso dire.to assm1 considera, no lluporta a atividade que exera. A admmistrao p- blica, segundo nosso ordenamento jurdico, composta exclUSivamente: (a) pelos orgos mtegrantes da denommada administrao direta (so os rgos que, dento da estrutura de uma determmada pessoa polllca, exercem funo admimstratlva); e (b) pelas entidades da admm.strao indireta. Somente so entidades da administrao mdireta estas, e nenhuma outra, no Importa a attvidade que exeram: (a) autarquias; (b) fundaes pblicas (FP); (c) empresas pblicas (EP); (d) sociedades de economIa mista (SEM).
  • 21. 28 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicente Paulo & Mnrce/oAlex.mdrino Dessarte, temos entidades formalmente mtegrantes da admllllstrao pu- blica brasileira que no desempenham funo admll1!straliva, e Sim ahvidade econmIca. como ocorre com a maIona das empresas pbticas e sociedades de economia mista (CF, alt. 173). Por outro lado, h entidades pnvadas, no integrantes da admmlstrao pblica fonnal, que exercem atividades identificadas como prprias da funo administrativa, a exemplo das concessionnas de servios pblicos (que atuam por delegao j e das orgamzaes socims (que exercem atividades de utilida- de pblica, previstas em contrato de gesto celebrado com o poder pblico), mas que no so fonnalmente administrao pblica; no obstante a atividade exercida, essas entidades pnvadas, cabe repetir, no integram a admimstrao pblica brasileira, justamente porque no Brasil eadotado o cntno formal. Por fim, cabe lembrar que temos admulIstrao pblica formal em to- dos os entes federados e em todos os Poderes do Estado. Embora a quase totalidade da admimstrao pblica esteja concentrada no Poder Executivo, os Poderes Legislativo e JudiciriO contm, em sua estmtura, rgos admi- nIstratIvos. AdemalS~ posslve[, ao menos em tese, eXlstIrem entidades da admil11strao mdireta Vinculadas aos Poderes Legislativo e Judicirio. 4. CONCEITO DE ADMINISTRAO DIRETA, ADMINISTRAO INDIRETA E ENTIDADES PARAESTATAIS Administrao direta ti o conjunto de rgos que Integram as pessoas polticas do Estado (Unio, estados, Distrito Federal e municpios), aos quais fOI atribuda a competncia para o exerccio, de forma centralizada, de atIvidades administrativas. Administrao indireta o conjunto de pessoas jurdicas (desprovidas de autonomm poltica) que, vinculadas admInistrao direta, tm a competncia para o exerccIO, de fonna descentralizada, de atividades admlnlstrattvas. No Brasil, o Decreto-lei 200/J967, em seu art. 4., estabelece a orgam- zao da administrao pblica federal, confonne abaiXO transcnto: Art. 4, A Administrao Federal compreende: I A AdminIstrao Direta. que se constitUi dos servios inte~ grados na estrutura adm1n1strativa da PresidnCIa da Repblica e dos Minlstnos. II - A AdmInistrao Jndireta, que compreende as segumtes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica pr~ pna: a) AutarquIas~ Cap. 111 ADMINISTRAO PBLICA b) Empresas Pblicas; c) SOCiedades de Economia Mista; d) Fundaes Pblicas. Pargrafo nico. As entidades compreendidas na AdminIstrao Indireta VInculam-se ao Mimstrio em cUJa rea de competnCia estiver enquadrada sua prmclpal atividade.' 29 E Importante observar que, embora o Decreto-lei ZOO/! 967 all1da seja frequentemente citado como referncia em matna de organizao estrutural da administrao pblica brasileira, suas dispOSies restnngem-se ao Poder Executivo federal. Ora, confonne antes exposto, h adnllntstrao pblica em todos os entes federados, e todos os Poderes da Repblica tm rgos adlm- nistrattvos. Alm disso, nada impede que eXistam entidades da admllllstrao indireta vlllculadas a rgos dos Poderes LegislatiVO e JudiciriO. explCito quanto a esses pontos o capul do art. 37 da Carta de 1988. Em sintese, devemos ter em conta que o art. 4." do Decreto-leI 200/l967, conquanto ainda vigente, eincompleto, refere-se to s ao Poder Execulivo federal. No Brasil, existe admInistrao pblica em todos os entes federa- dos, e todos os Poderes da Repblica tm rgos admmistratlvos. AdemaIS, a admmstrao indireta - eXistente em todos os entes federados - pode ser integrada por entidades Vinculadas a qualquer dos trs Poderes. Essa organtzao obngatria para a Unio, os estados, o Distrito Federal e os muntciplos, tendo em vIsta o tratamento dado matria - estmtura da admInistrao pblica brasilClfa - pela Constituio de 1988. Ao lado desta estmtura, posltlvada pelo direito brasileiro, so objeto de estudo do direito adml11lstratlvo detennmados entes pnvados que, sem integrarem a administrao direta ou a administrao mdireta, colaboram com o Estado no desempenho de atIvidades ele interesse pblico, de natureza no lucratIVa. So as chamadas entidades paraestatais, que compreendem: os servios SOCIais autnomos (SESI, SESC, SENAI etc.), as organizaes sociats, as organizaes da sociedade CIvil de interesse pblico (OSCIP) e as denommadas "entidades de apOio". Entidades paraestatais so, portanto, pessoas jurdicas privadas que, sem integrarem a estrutura da administrao pblica, colaboram com o Estado no desempenho de atividades no lucraltvas e s quais o poder pblico dispensa especial proteo. Sero estudadas frente, em tpico especfico. 5. CRIAO DE ENTIDADES DA ADMINISTRAO INDIRETA A criao das entidades da admimstrao mdireta est disciplinada no art. 37, XIX, da ConstitUIo. a segUInte sua redao, dada pela EC 19/]998:
  • 22. 30 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO' Vicl;mie Paulo & Marcelo Alexanddno XIX - somente por jeJ especfica poder ser criada autarquia e autorizada a UlstltUlo de empresa pblica. de sociedade de economia mista e de fundao) cabendo leI complementar, neste ltimo caso, defimr as reas de sua atuao; Conforme se constata, h duas sIstemticas distmtas para a criao das entidades da admllllstrao indireta, a saber: a) no caso das nutarquias: criao pela leI especifica, diretamcnte~ b) para as demais entidades: mera autorizao para sua crIao, dado em tel especfica. A primeIra forma de criao a slstemtlca adotada para confem a uma entidade personalidade Juridica de direito pblico. HOJe, efa est prevista na ConstitUIo, de fOrlna literal, unicamente para as autarqUlas. O ente federado s precisa editar uma lei ordinna cujo contedo especfico seja a criao da autarqUia Ca lei eespecfica quanto matna); com o miclO da vigncia da lei, a autarqUia adqUire personalidade Juridica, est instltuida. Na segunda hiptese, a criao da entidade, ou seja, a aqUIsio da per- sonalidade jurdica, efetivamente OCOrre quando o Poder Executivo elabora os atos constItutivos e providencia sua IOscrio no registro pblico competente (os atos cons!itullvos usualmente so corporificados em um decreto, mas no c a publicao do decret