a guerra do petróleo

insegurança jurídica

A briga dos royalties no STF não será fácil: se os estados produtores apostam em que a lei é inconstitucional, há um arsenal de argumentos do outro lado

TeXTO barbara marcOlini e manuela andreOni

Parlamentares do Rio: mandado de segurança preventivo no STF para anular a sessão do Congresso que derrubou o veto sobre os royaltiesailton de freitas

o momento mais dramático se aproxima. e os dois lados têm argumentos fortes. após a promulgação da lei que redistribui os ro-yalties de petróleo tanto para contratos futuros quanto para os que estão em vigor — o que deve ocorrer semana que vem —, o palco da batalha se move alguns metros no planalto Central: do Congresso Nacional para o Supremo tribunal Federal (StF). o procurador do

estado do rio luís roberto Barroso prometeu entregar a redação da ação direta de inconstitucionalidade (adin) ao governador do rio, Sérgio Cabral, ainda hoje, para que tudo esteja preparado para o contra-ataque final. Muitos juristas concordam que os ministros não devem permitir que os estados produtores sofram uma perda brusca. outros acreditam que a pura redistribuição dos recursos dos royalties não fere a Constituição. No mínimo, os ministros do Supremo devem pedir um período de transição para que os governadores se adaptem ao rombo. Ninguém arrisca, no entanto, uma análise completa sobre o desfecho da briga.

a defesa do rio cita diversas violações à Constituição. um dos principais argumentos é que a lei fere o “ato jurídico perfeito”, pois desrespeita acordos firmados pelo estado do rio, como o refinanciamento da dívida com a união. outra questão é que os royalties não são apenas uma compensação pelo uso das estruturas do estado para a exploração do petróleo, mas também porque o estado não recebe o ICMS sobre a produção do óleo — uma exceção na lei de distribuição da receita de impostos. do outro lado, pesam as ideias de que o petróleo está no mar — e este não pertence a estados ou municípios, mas à união — e que a lei não retira a compensação dos produtores exigida pela Constituição, apenas a regula.

Não há um histórico, no Supremo, de casos de julgamento de vetos presidenciais a leis ou de derrubadas destes vetos pelo Congresso, segundo o ex-ministro do StF Célio Borja. Na verdade, há poucos casos em que os ve-tos foram de fato votados. Vale lembrar que há mais de três mil aguardando apreciação no Congresso. Isso torna ainda mais difícil prever como o tribunal vai se comportar neste caso.

— É difícil prever qual será o resultado do julgamento, mas acredito que, dada a relevância do tema, ele será rápido — disse Borja, que estima um desfecho em seis meses.

apesar das incertezas, Barroso está confiante na ação que o rio entregará ao StF. o documento se baseia em três ideias centrais. a primeira é a existência dos royalties como compensação aos estados produtores pelo ônus ambiental e estrutural da exploração petroleira (definida no parágrafo 1º do artigo 20 da Constituição Federal). depois, ele citará a violação do pacto federativo, que

determina a tributação (ICMS) do petróleo no destino, e não na fonte produtora. o recebimento dos royalties pelos estados produtores seria uma contrapartida a isso. a adin também fala da segurança jurídica, argumento do direito em que uma lei não pode afetar situações constituídas — entre elas, os compromissos firmados pelo estado do rio levando em conta os recursos dos royalties.

o procurador lembra que uma parte substancial dos royalties está vinculada ao pagamento da dívida do estado com a união, e, ao afetar essa verba, o governo federal violaria a regra do ato jurídico perfeito. o procurador prefere não fazer previsões sobre a decisão do StF, mas acredita que não há argumentos contrários sólidos do ponto de vista constitucional. Barroso afirma que, “na pior das hipóteses”, os ministros devem considerar que a lei não se aplica aos contratos já firmados — mas vai buscar a mudança da lei como um todo.

eduardo Maneira, professor de direito tributário da uFrJ, concorda com Barroso principalmente na questão da violação do pacto federativo. para ele, não houve discussão o suficiente do Congresso sobre formas de compensar os estados produtores pela perda enorme da renda dos royalties, da qual são dependentes seus compromissos orçamentários e financeiros. Se o royalty for visto com uma compensação pelo fato de os estados produtores não receberem nada do ICMS sobre a produção de petróleo e gás, ele não poderia ser redistri-buído sem uma discussão de outras formas de receita.

— esse é uma argumento forte. Quando você produz um automóvel em São Bernardo do Campo, fica 12% de ICMS para São paulo. agora, do que a refinaria de duque de Caxias produz e vende, não fica nada de ICMS para o rio. dentro desse contexto, de como se reparte a receita de todos os tributos, se vai mexer nos royalties também tem que mexer no ICMS, ou é injusto — diz Maneira.

para o tributarista Ives gandra Martins, a lei de distribuição dos royalties violenta a Constituição e o pacto federativo. Martins acredita que o StF considerará o

argumentos a favor dos estados produtores

argumentos contra os produtores

Estados produtores, como o Rio, já não recebem o ICMS do petróleo e do gás. Então, já têm uma perda financeira. Se perderem os royalties, vão ser duplamente prejudicados.

arraste

toque nos títulos

projeto inconstitucional, uma vez que ele interfere na relação estabelecida entre o recebimento dos royalties em detrimento do ICMS. o tributarista lembra que, com a Constituição de 1988, foi definida a tributação de mercadorias e serviços no local de origem. Com o pacto federativo, os estados produtores de energia, como rio e espírito Santo, que exploram petróleo, e Minas e pará, com a mineração, abriram mão do imposto, que passou a ser cobrado no destino desses bens, por já receberem compensações — os royalties. Martins argumenta que, com a nova lei, os estados produtores perdem duas vezes, enquanto os não produtores ganham em dobro, por ficarem tanto com o ICMS quanto com os royalties.

um desfecho possível, opina Maneira, é o StF conceder uma liminar para provocar uma discussão política negociada, já que, até agora, o debate foi marcado pela radicalização dos dois lados. o jurista defende que é inconstitucional não haver uma fase de transição para a implementação das novas regras, já que isso causa instabilidade e insegurança jurídica nos estados e municípios produtores.

por outro lado, se o rio apostar no argumento de que merece recompensa pela exploração petroleira como está dito no artigo 20 da Constituição, Maneira acredita que não deve alcançar sucesso. Segundo ele, os conceitos de “mar territorial” e “plataforma continental” contidos no artigo não podem ser considerados pertencentes a um estado ou município, mas ao país como um todo. este é exatamente o argumento dos estados não produtores: o mar é “federalizado”.

— a pergunta que vale bilhões de reais é como vai ser interpretado o artigo 20 — brinca o advogado Cláudio pinho, autor do livro “pré-sal — História, doutrina e comentários à lei”.

o que dificulta mais a previsão sobre o desfecho do julgamento é o fato de não haver jurisprudência sobre o tema. Mas tânia rangel, pesquisadora do Centro de Justiça e Sociedade da FgV, lembra que o StF já julgou a favor do recebimento de compensações pela exploração petroleira em um mandato de segurança em 2003. a professora argumenta que o Supremo tende a agir de modo a evitar conflitos entre os estados e a união, especialmente em casos como este, quando uma decisão pode levar ao colapso econômico de uma região. ela lembra que a Constituição diz que os estados produtores devem ser compensados, mas não diz que os não produtores devem ficar fora, o que pode favorecê-los no julgamento.

por outro lado, a pesquisadora lembra que a corte pode votar a favor da lei, mas decidir que ela só comece a valer a partir de uma determinada data. Isso evitaria que os estados e municípios prejudicados sofressem imediatamente com cortes drásticos em suas receitas e permitiria que eles se preparassem para um futuro menos farto.

— apesar de a lei orçamentária ser de um ano, temos o plano plurianual, que prevê verbas para os próximos quatro anos. o rio tem o agravamento de receber a Copa no ano que vem e as olimpíadas em 2016. Quando o estado se empenhou na realização desses eventos, estava contando com uma receita, seja pela realização de obras, seja para cobrir outras despesas — explica a pesqui-sadora. — Quando corre o risco de causar um desequilíbrio financeiro, a ponto de levar à quebra do estado, o Supremo tem o histórico de modular o efeito, ou seja, a decisão só começa a ser efetiva a partir de um tempo.

o ex-ministro do StF Carlos Velloso explica que, apesar de os argumentos dos estado produtores serem sólidos, a lei de redistribuição dos royalties não fere a Constituição, no sentido em que as compensações pela exploração petroleira não seriam eliminadas, mas reguladas. Velloso não acredita que o StF vá aceitar uma medida cautelar, visto que o julgamento do caso é considerado urgente. para ele, os estados e municípios não vivem — ou não deveriam viver — dependendo de repasses, e poderiam sobrevivem sem os recursos do petróleo até que a decisão final da corte seja divulgada. o ex-ministro argumenta ainda que o Supremo é um tribunal independente, e pressões externas, como a suspensão de pagamentos do estado do rio — considerada uma jogada do governador Sérgio Cabral para pressionar o StF — não surtiriam efeito.

em agosto passado, os procuradores do espírito Santo tentaram adiantar o assunto dos royalties junto ao Supremo para gerar jurisprudência. o estado entrou com uma adin questionando a divisão de recursos do petróleo que o próprio governo estadual faz entre os municípios capixabas. Se o Supremo decidisse que as cidades sem qualquer relação com a produção de petróleo não deveriam receber royalties, estaria criando uma jurisprudência forte para os estados produtores. a ação, segundo Cláudio pinho, “caiu nas calendas gregas”, já que o ministro ricardo lewandowski negou a liminar pedida pelo governador do espírito Santo, renato Casagrande, que pedia urgência.

Hoje, parlamentares do rio e do espírito Santo já entraram no clima judicial da batalha: apresentaram um mandado de segurança preventivo no StF para anular a sessão do Congresso de anteontem, quando os vetos foram derrubados. assinado por 27 deputados e senadores fluminenses e capixabas, o documento aponta que houve ilegalidade na votação, já que não foi observado o prazo regimental de 30 dias para analisar a republicação parcial dos vetos presidenciais, feita na terça-feira. Nessa briga, todo argumento é válido. •barbara.marcolini@infoglobo.com.br

manuela.andreoni@oglobo.com.br

Colaborou Danielle Nogueira (danielle.nogueira@oglobo.com.br)