RSP - ufjf.br · Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro até 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulação, sendo que a partir dos últimos

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ENAP Escola Nacional de Administração Pública

Brasília – 2005

Missão da Revista do Serviço PúblicoDisseminar conhecimento sobre a gestão depolíticas públicas , estimular a ref lexão e odebate e promover o desenvolvimento deservidores e sua interação com a cidadania.

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PeridiocidadeA Revista do Serviço Público é uma publicaçãotrimestral da Escola Nacional de AdministraçãoPública.

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Revista do Serviço Público. 1937 - . Brasília: ENAP, 1937 - .

v. : il.

ISSN:0034/9240

Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro até 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulação, sendo que a partir dos últimosanos teve predominância trimestral (1998/2004). Interrompida no período de 1975/1980 e 1990/1993.

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SumárioContents

Inovação no governo e no setor público: desafios e implicaçõespara a liderança 259Government and public sector innovation: selected leadership implicationsErwin Schwella

Política social, governança e capacidade: reformas e restriçõesdo setor públicoSocial policy, governance and capacity: public sector reformsand restraints 277James Warner Björkman

Relação indivíduo e instituição total: socialização, controles e coesãointernos em uma organização policial 295The individual-total institution relation: socialization, controls andinternal cohesion within a police organizationLudmila Mendonça Lopes Ribeiro, Marcus Vinicius Gonçalves da Cruz eEduardo Cerqueira Batitucci

Ensaio: Interesse, ética e política no serviço público 309Cicero Araujo

Ensaio: Cidadania e civilização tecnológica: a mudança de quadrosconceptuais em formação e educação 321Joaquim Coelho Rosa

Entrevista: Serge Alecian e Dominique Foucher –É preciso aprender a transgredir 331

Reportagem: A difícil arte de gerir pessoas 341

RSP Revisitada: O estudo da Administração – Woodrow Wilson 349

Para saber mais 367

Acontece na ENAP 368

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Erwin Schwella

Revista do Serviço Público Brasília 56 (3): 259-276 Jul/Set 2005

Inovação no governo eno setor público: desafios

e implicações paraa liderança

Erwin Schwella

Introdução

Governos e serviços públicos ao redor do mundo vêm enfrentando muitos

desafios resultantes do próprio contexto de governar e de prestar serviços. É

necessário, dessa forma, implantar políticas e processos inovadores a f im de

enfrentá-los, o que requer estratégias e escolhas apropriadas do estilo de lide-

rança, baseadas na compreensão e análise das abordagens de liderança. O pro-

pósito deste artigo é esboçar algumas diretrizes sobre as opções de liderança

disponíveis, que conduzam a inovações no setor público, em meio às condições

dos desafios contextuais.

Para isso, atentou-se para:

• a importância, a natureza e o escopo do contexto público atual, dinâmico,

e os desafios que emanam dele;

• os aspectos de inovação no governo e no serviço público para o

enfrentamento dos desafios identificados;

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Inovação no governo e no setor público: desafios e implicações para a liderança


• as estratégias e as abordagens deliderança que podem ser funcionais nacondução de políticas e processos inova-dores e necessários, no sentido de fornecerdiretrizes para a escolha da liderança maisapropriada para o atual contexto;

• um resumo e uma conclusão quereflitam as constatações mais importantessobre o assunto.

Desafios para a liderança pública

A partir do exame da literatura sobreo contexto da liderança pública(ROSENBAUM, 2003, DENHARDT; 1999) e daanálise social, tecnológica, econômica,ambiental e política, emergem as seguintestendências como áreas de desafio:

• globalização – é preciso aumentar acompreensão sobre a variedade de novosfenômenos, freqüentemente caracterizadoscomo globalização;

• complexidade – deve-se reconhecer oaumento do número de problemas públi-cos com os quais os governos precisamlidar mais freqüentemente, e sua crescentecomplexidade; muitas vezes, parece nãohaver soluções simples ou respostas certasou erradas para muitos deles;

• desigualdade – cresce a distância entrericos e pobres, tanto em países desenvol-vidos, industrializados, como em países emtransição;

• eqüidade de gênero – é crítica a necessi-dade de tratar, em maior profundidade, dasquestões da igualdade de gênero, especial-mente no que se refere às oportunidadeseducacionais, em todas as sociedades;

• diversidade – cresce a incorporação denormas em respeito à diversidade culturalem todos os setores da sociedade, com oconseqüente aumento das demandas derepresentação direta de interesses culturaise étnicos e de legados nos processos daadministração pública e da governança;

• boa governança – verifica-se um movi-mento significativo no sentido da demo-cratização política, com ênfase crescente nocomportamento ético do governo, natransparência da administração pública ena accountability;

• capacidade – verifica-se o enfraqueci-mento gradual da capacidade do Estadoe, em alguns casos, a sua desintegração real;

• erosão da confiança – vê-se, de um lado,a diminuição da confiança nas instituiçõesdo governo e, de outro, o crescimento daintegração multinacional, conduzindo auma maior desintegração da capacidadedo Estado-Nação;

• reforma administrativa – devem-sebuscar continuamente soluções ideais paraas estruturas e o funcionamento dos siste-mas de implementação de políticas e deprestação de serviços. Essa busca resultou,recentemente, na abordagem do New PublicManagement, que enfatiza opções proveni-entes do mercado, para atender às necessi-dades das políticas públicas, vinculadas aaumentos significativos na utilização deinstituições privadas ou sem fins lucrativos,e/ou outras “soluções” para a execuçãode programas públicos;

• empowerment e aumento da capacidadelocal – cresce o interesse pela descentralizaçãode instituições de governança e a expansãoda capacidade local de governança;

Segue, agora, uma discussão maisaprofundada desses desafios.

O desafio da globalização

David Held e Anthony McGrew, emEntry for Oxford Companion to Politics,1999,oferecem a seguinte definição de globa-lização: “A globalização pode ser conce-bida como um processo (ou conjunto deprocessos) que incorpora uma transforma-ção na organização espacial das relações etransações sociais, expressa em fluxos e

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redes transcontinentais ou inter-regionais deatividade, interação e poder”.

Esses autores explicam suas caracterís-ticas mais detalhadamente, afirmando que aglobalização é caracterizada por quatro tiposde mudanças. Em primeiro lugar, envolveum alongamento de atividades sociais, políticase econômicas para além de fronteiras, regiõese continentes. Em segundo lugar, é marcadapela intensificação ou magnitude crescente dainterconectividade e dos fluxos de comér-cio, investimentos, finanças, migração, cultura,etc. Em terceiro lugar, pode ser associada auma aceleração de interações e processosglobais, visto que o desenvolvimento desistemas mundiais de transportes e comuni-cações aumenta a velocidade da difusão deidéias, bens, informações, capital e pessoas.E, em quarto lugar, a crescente extensão ,intensidade e velocidade das interações globaispodem ser associadas ao seu impacto cada vezmais profundo, de modo que os efeitos deeventos distantes podem ser altamente signi-ficativos em outras partes, e o desenrolar defatos em locais específicos podem vir a terconseqüências globais consideráveis. Nessesentido, os limites entre as questões domés-ticas e os assuntos globais tornam-se cadavez mais fluidos. Em suma, a globalizaçãopode ser concebida como a expansão, aintensificação, a aceleração e o impactocrescentes da interconectividade mundial.

De acordo com Smith e Naim (2000),as lideranças públicas devem estar cientesde três conjuntos de questões cruciais arespeito da globalização, a saber: interesses,eqüidade e governança.

A globalização rende-se, às vezes, àspoderosas forças da natureza, quando, porexemplo, forças naturais, tais comoinundações, terremotos, secas ou doençase fome, transcendem as fronteiras nacio-nais e geram resultados globais. Maisfreqüentemente, entretanto, a globalização

está relacionada a ações e comportamentosdeliberados e baseados em interesses, e nãoresultantes do acaso ou da natureza. Assim,muitas das forças mais significativas sãoimpulsionadas por poderosos interessespúblicos e privados, que terão de serreconhecidos pelos dirigentes públicos nasações de governança.

As questões em torno da eqüidadedecorrem do fato de que a globalizaçãocarrega consigo uma distribuição altamente

desigual de custos e benefícios, resultando,de modo geral, numa exacerbação adicio-nal das desigualdades em termos de riqueza,consumo e poder dentro dos países e entreeles . A interdependência criada pelaglobalização é significativamente assimétrica,permitindo que alguns se beneficiem e pros-perem, enquanto outros sofrem. Os que sebeneficiam tendem a abraçar os efeitos dela,enquanto os que ainda são prejudicados

“Líderes devem,ao invés de tentaremdar respostas, fazerperguntas difíceis;ao invés de orientarpara papéis usuais;‘desorientar’ ; aoinvés de abrandaros conflitos, trazê-losà tona; ao invés demanter as normas,desafiar o tradicional.”

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opõem-se a ela desesperadamente. Parece-nos que a distância entre países ricos e pobresestá aumentando – a África, em especial,parece estar continuamente do ladoperdedor, enquanto os países da Organiza-ção para a Cooperação e o Desenvolvi-mento Econômico (OCDE) prosperam.Essa crescente disparidade é cada vez maisacompanhada de descontentamento e con-vulsão potencial e real à medida que ela afetaas pessoas de modo mais desigual. Isso crianovos e diferentes desafios para a liderançapública em busca da boa governança, queparecem não ser solucionáveis por meio depolíticas e ações já adotadas.

A globalização tem impacto signifi-cativo sobre o Estado e a governança. Emrelação ao primeiro, ela pode tanto preju-dicar sua legitimidade e capacidade comoconferir-lhe nova capacidade. Quando osEstados falham, o remédio é voltar-separa outros Estados para que estes inter-venham, fornecendo ajuda na reconstruçãoe no desenvolvimento daqueles. De certaforma, a necessidade e as expectativasrelativas à ação estatal estão aumentando,e a legitimidade para uma atuação fora deseu território pode aumentar. Um exem-plo é a diplomacia sul-africana e suas ini-ciativas em missões de paz, juntamentecom outros parceiros na África.

Também é uma realidade que distintosatores não estatais competem hoje porautoridade e influência que já pertenceramexclusivamente aos Estados. Entre elesencontram-se corporações multinacionais,bem como movimentos sociais globais deONGs e instituições da sociedade civil. Exis-tem também redes fluidas e em constantemutação, hoje, operando nas áreas da polí-tica pública (policy), da economia, na esferasocioambiental e tecnológica, bem como naarena do jogo político (politics) das institui-ções mundiais . A dinâmica entre essesaspectos da globalização sobrecarrega a

capacidade de os Estados administraremsozinhos esse fenômeno ou controlaremunilateralmente os impactos decorrentes dele.

O desafio da complexidade

Os problemas enfrentados pelos diri-gentes públicos tornam-se cada vez maiscomplexos (ROSENBAUM, 2003). Alguns delessão altamente técnicos, como, por exem-plo, entender e lidar com as causas do aque-cimento global. Outros podem ser susce-tíveis a diferentes interpretações ideológicas,como o possível impacto da redução deimpostos na promoção do crescimentoeconômico, o que conduz a diagnósticos ea possíveis cursos de ação controversos.

Não há, afirma Rosenbaum (2003),solução fácil para problemas públicos com-plexos, considerando que se requer esforçoconjunto e coordenado de grupos dísparese de atores diversos, muitas vezes distantesem termos concretos e ideológicos.

Smith (2002) enfatiza as dimensões dacomplexidade na liderança pública.Segundo ele, não é apenas a substância dapolítica pública que é complexa. As ques-tões são interligadas e as políticas são mais emais difíceis de serem explicadas para opúblico. O poder é cada vez mais divididoe fragmentado entre os níveis mais altos degovernança das organizações internacionais,entre os níveis subordinados do governo,que exigem maior voz e influência, e entre asociedade civil e o setor privado. Isso seagrava pela simultaneidade dos fenômenos,gerando uma complexidade que pareceinsuperável, o que cria problemas para todos,especialmente para países em desenvolvi-mento e países pequenos.

O desafio da desigualdade

No ano 2000, quando líderes mundiaisse reuniram na Cúpula do Milênio das

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Nações Unidas, os Objetivos de Desenvol-vimento do Milênio foram aceitos comovalores que devem nortear o desenvol-vimento global. Os oito objetivos, que, porsi só, já criam muitos desafios para aliderança pública, são:

1) erradicar a extrema pobreza e afome;

2) atingir o ensino básico universal;3) promover a igualdade entre os sexos

e a autonomia das mulheres;4) reduzir a mortalidade infantil;5) melhorar a saúde materna;6) combater o HIV/AIDS, a malária

e outras doenças;7) garantir a sustentabilidade ambiental;8) estabelecer uma parceria mundial

para o desenvolvimento.Todos esses objetivos também estão

relacionados ao desafio da desigualdade.O foco nessa questão deve levar em contaduas dimensões. A primeira delas refere-se às desigualdades entre os países. Asegunda, às desigualdades que existemdentro de determinado país.

Ademais, a igualdade de gênero está cla-ramente associada ao aumento do desenvol-vimento e à melhoria da qualidade de vidados cidadãos. Assim, a erradicação dessadesigualdade representa um sério e impor-tante desafio à inovação na liderança pública.

O desafio da diversidade

Há uma diversidade crescente emmuitas sociedades e isso, em parte, é oresultado de deslocamentos populacionaise da migração global. Tal fato, por sua vez,vem estimulando a demanda pelo reco-nhecimento, por toda a parte, da diversi-dade étnica e cultural nas esferas política eeconômica.

De acordo com Denhardt (1999,p. 4-5), ocorrem continuamente mudançasdemográficas e socioculturais, ampliando a

diversidade e a possibilidade de conflitospotenciais. É necessário criar, manter epreservar um sistema em que todos os tiposde pessoas possam, dentro da lei, perseguirsuas diversas visões do bem comum e, aomesmo tempo, alcançar o tipo de acomo-dação mútua que torna um sistema socialtolerável e viável. O jogo de interessesconflitantes, numa estrutura em que existeum fim comum e compartilhado, é partedo cenário essencial de uma sociedade livre.

É sempre mais difícil governar e con-duzir uma sociedade plural do que umasociedade homogênea, um desafio quedirigentes públicos enfrentarão cada vezmais no futuro, o que lhes demandaráfacilitar, de forma inovadora, a construçãode grupos e redes de interesses variados quepossam atuar efetivamente na resolução dosproblemas públicos. Nesse processo, aliderança pública deverá promover opluralismo, criar oportunidades para adiscordância constr utiva, preservar asespecificidades de indivíduos e grupos eoferecer oportunidades para que gruposdiversos compartilhem a definição doscaminhos futuros da comunidade.

O desafio da boa governança

De acordo com a Comissão Eco-nômica das Nações Unidas para a África(UNECA, 1999), a governança é definidacomo o uso do poder e dos recursospolíticos, econômicos e administrativospara gerir uma nação. Com base nessadefinição, a boa governança refere-se àgestão eficiente e eficaz de recursos eproblemas públicos e do atendimento àsnecessidades essenciais da sociedade.

A boa governança e a gestão públicasaudável representam importantes meca-nismos de transformação social e formama base das economias bem-sucedidas. Sãoseus indicadores:

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• o empenho do Estado no sentidode minimizar a incidência de conflitossociais e da violência da comunidade,contendo e reduzindo seus impactos einstituindo mecanismos de promoção dapaz, estabilidade política e segurança. Asmedidas preventivas incluem: acesso eqüi-tativo ao poder político e a oportunida-des econômicas para todos os cidadãos,tratamento justo e eqüitativo para todasas regiões e grupos populacionais no quese refere a questões de interesse público,bem como a descentralização da autori-dade e a “devolução” (devolution ) do poderdentro do sistema;

• o estabelecimento e o fortalecimentodos fundamentos jurídicos e institucionaisdo direito e do constitucionalismo: até queponto as instituições-chave da governança– o Judiciário, o Legislativo e o Executivo– estão funcionando de forma eficaz, exer-cendo seu papel de pesos e contrapesos;

• a eficácia, a eqüidade e a capacidadede resposta das agências públicas àsnecessidades de todos os cidadãos, indi-cador que avalia o quanto o sistema degestão pública é percebido como eficaz,accountable, transparente e íntegro.

• a participação popular nos processospolíticos, econômicos e sociais, que incluia liberdade de associação e de expressão,a existência de ambientes que viabilizeminiciativas e atividades dos cidadãos e oincentivo ao desenvolvimento de organi-zações viáveis da sociedade civil;

• a pronta disponibilidade e o livre fluxode informações para a promoção dadiscussão pública de questões e políticasnacionais. Isso possibilitará a prática daaccountability e a correta e mais justa aplicaçãoda lei, de modo a possibilitar o livre funcio-namento das instituições sociais de vigilância.

A busca pela boa governança é umadas atuais “megatendências” e um dos

desafios da liderança pública. O merodesejo de melhorar a governança, contudo,não significa que ela simplesmente emerjaou seja implantada, tratando-se, pois, deum processo complexo e difícil.

Rosenau (1997) argumenta que taldificuldade pode ser decorrente do fatode os Estados terem perdido parte de suadominância anterior sobre o sistema degovernança e de haver reduzido sua capaci-dade de evocar o cumprimento [da lei] ede governar de forma eficaz. Estados emdesenvolvimento são especialmentelimitados em relação a recursos ou insti-tuições necessárias para a governança emsi – e mais ainda em relação à boa gover-nança – ou seja, estabelecer e sustentar umaboa governança pode ser ainda mais difícilnos Estados em desenvolvimento, quedispõem de recursos limitados, do que nosEstados mais ricos e desenvolvidos.

O desafio da capacidade

Estados-Nação são cada vez maisquestionados em relação a seu poder, a suaautoridade e até mesmo a sua soberania.Rosenau (1997, p. 58-65) argumenta queisso pode ser parcialmente atribuído àstransformações mundiais. Os Estadosestão sofrendo perda de autoridade, o quenão significa que não mais detenham seupapel: eles atuam, adaptam-se e podem atéadquirir novas competências para lidarcom as questões globais transnacionais.

As circunstâncias globais manterão atendência à diminuição da capacidade deos Estados serem decisivos e ef icazes. Nãosairão do cenário global, mas tornar-se-ãomais e mais vulneráveis. Se menos eficazes,contribuirão para maior e mais difundidaturbulência.

Essa mudança perturba continuamentea política mundial e infunde, no cenário

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global prevalecente, uma aura de grande in-certeza em relação à capacidade dosEstados. Eles ainda existem, mas não maissão os atores-chave; têm de competir ecooperar com os demais atores que operamno complexo contexto multiinstitucionalvigente. Portanto, não é de estranhar que acapacidade dos Estados esteja minguando.

O desafio da liderança pública é muitobem captado por Smith (2002, p. 6), queaf irma que o “murchar” dos Estadosainda não é iminente ou próximo: ele con-tinuam sendo os atores-chave nas negocia-ções e instituições internacionais. Estadose líderes públicos, contudo, têm de operar,de forma significativamente diferente, emredes compartilhadas, com outros atores.Os líderes públicos devem levar isso emconsideração e adaptar sua liderança demodo a lidar com essa realidade.

O desafio da erosão da confiança

Denhardt (1999, p. 4) afirma que háuma erosão da confiança nas instituiçõestradicionalmente estruturadas, incluindo asdo Estado, que estão alcançando propor-ções de crise em todo o mundo. Esseautor suspeita que parte do problema sejauma questão de alienação. As pessoassentem que as instituições sociais estão forade controle – elas seriam lideradas porpessoas não qualificadas, com valoresmuito diferentes dos das pessoas “defora”. As instituições não pareceriamautênticas e, do ponto de vista de seuseleitores e clientes, “a ficha parece não lhescair”. Esse juízo de não-autenticidade recaisobre indivíduos e sobre as regras queorientam seus comportamentos, bemcomo sobre todas as instituições, taiscomo o trabalho organizado, a mídia, aigreja, as empresas, os governos e osórgãos da administração pública.

É importante ressaltar que a decres-cente confiança nas instituições sociais,inclusive as públicas, é apenas parcialmenteexplicada pela deficiência de seu desem-penho, real ou percebida. Assim, umamelhora no desempenho não necessaria-mente representará uma melhorara nosníveis de confiança nas instituições e nasações públicas. Isso complica o desafio daliderança, na medida em que os líderespúblicos têm de lidar também comquestões que vão além do desempenho esão avaliados com base em expectativas epercepções, ao invés de medidas estri-tamente objetivas.

O desafio da reforma adminis-trativa

A citação seguinte, retirada de um textode Woodrow Wilson1, publicado em junhode 1887, no Political Science Quarterly, mostraque a reforma administrativa é um desafioantigo.

“[...] Devemos considerar a reformado serviço público civil, em sua faseatual como um simples prelúdio a umareforma administrativa mais completa.Estamos agora retificando formas denomeação; devemos prosseguir paramelhor ajustar as funções executivas eprescrever melhores métodos de açãoe organização do Executivo. A refor-ma do serviço público não é, assim,senão uma preparação de espírito parao que se deve seguir. Ela está limpandoa atmosfera moral da vida oficial peloestabelecimento da santidade do ser-viço público como uma responsabili-dade cívica, e tornando o serviço semfaccionismo político, está abrindocaminho à assemelhação com osserviços da iniciativa privada.

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Serenando os seus estímulos, torna-ocapaz de aperfeiçoar seus métodos detrabalho.”

No mesmo artigo, encontra-se outracitação famosa: “Está-se tornando cadavez mais difícil administrar uma Consti-tuição do que formulá-la”.

O New Public Management (NPM) não énada mais do que a manifestação maisrecente desse fenômeno duradouro, que éa reforma administrativa. A descriçãoconceitual e a justificativa intelectual daabordagem NPM como tentativa deprescrever sobre como liderar e admi-nistrar os interesses do público de acordocom os interesses públicos encontram-seno trabalho Reinventando o governo: como oespírito empresarial está transformando ogoverno (Reinventing government: how theentre preneurial spirit is transforminggovernment), de autoria de Osborne eGaebler e publicado em 1992. Trata-se deretrato intelectual da vontade política e dasações executivas e administrativas tomadasdurante a administração Reagan e ogoverno Thatcher nos EUA e no ReinoUnido, respectivamente. O NPM tambémtornou-se muito próximo a um paradigmamundial dominante – apesar de sujeito auma crítica intelectual crescente – em termosde teoria e prática das liderança e adminis-tração públicas.

De modo geral, essa abordagem afirmaque o público será mais bem atendido porsistemas de governança e de prestação deserviços que introduzam noções de mercadoe de gerenciamento em suas estruturas e fun-cionamento. Há preferência por meto-dologias e ações do setor privado que exijamestratégias de privatização, terceirização(outsourcing) e comercialização, no lugar daprestação de serviços operada pelo Estadoou pelo governo.

Ela foi cuidadosamente analisada etambém criticada por diversos autores,incluindo Frederickson (1996), Denhardt eDenhardt (2000) e Pollitt e Bouckaert (2000).As críticas questionam a funcionalidade, aaplicabilidade, a transferabilidade e a pre-tensão de universalidade da NPM, com basena suposta falta de fundamentação teórica,para que a abordagem seja bem-sucedidaem contextos públicos, bem como na defi-ciência de evidências empíricas do sucessoalegado por seus defensores.

A manifestação da reforma adminis-trativa sob forma da NPM ilustra os con-tínuos e complexos desafios de inovação,que se apresentam na busca pela melhorforma de liderar, organizar e prestarserviços em nome do interesse público.

O desafio do empowerment eda capacidade local

Rosenbaum (2003) mostra que háexemplos, em toda parte, de que se exercehoje maior pressão para se construírem oufortalecerem instituições locais e sistemasde governança e de prestação de serviçosdescentralizados. Essa tendência pode serexplicada pelo que Rosenau (1997) deno-mina de “subgrupismo”.

O “subgrupismo” reflete as afinidadesprofundas que as pessoas mantém emrelação a associações, comunidades, orga-nizações e subculturas às quais elas jáestiveram vinculadas. Os subgrupos, taiscomo partidos políticos, grupos étnicos,sindicatos, sociedades profissionais econgregações religiosas, podem evocar eutilizar forças significativas de afiliação e criartendências em direção à descentralização.

A existência de governos descentra-lizados e a prestação de serviços tambémdescentralizados geram sentimentos deresponsabilidade pela coisa pública, a

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percepção de que há oportunidades locaise a possibilidade de accountability daliderança mais próxima. Contudo, tambémlevanta questões sobre a disponibilidade ea qualidade dos recursos locais, inclusive aexistência de lideranças competentes eexperientes, o desafio à liderança públicaem termos de suprimento e alocação derecursos, sem falar no desenvolvimento delíderes públicos de qualidade, de modo aaumentar a descentralização.

Aspectos selecionados da inova-ção no setor público

A inovação e a liderança para a inovaçãoatualmente são duas constantes quando oassunto é governança e administração. Hávários motivos para tanto: fatores de pressãointerna e externa, tais como o desenvol-vimento de novos conhecimentos e tecno-logias, como, por exemplo, as novastecnologias de informação, e a necessidadede inovação e mudança gerada pelos desafioscontextuais já mencionados. Esse ponto devista é bem resumido por Owusuansah eoutros (s.d., p. 1), que afirmam:

“[…] a organização do setor públicohoje enfrenta demandas sem prece-dentes por parte da sociedade, que setorna dia a dia mais complexa einterdependente. O setor públiconuma sociedade moderna é cada vezmais afetado pelo ambiente no qualopera , transformando-se em umsistema aberto com contínuas relaçõesde troca, no qual também se teste-munham mudanças rápidas nas rela-ções entre funcionários públicos e seusclientes. O ambiente externo dasorganizações do setor público agorapode ser caracterizado como alta-mente turbulento, o que implica um

conjunto de condições cada vez maisdinâmicas, hostis e complexas”.

Os autores ainda argumentamque tentativas anteriores de lidar com taiscomplexidades e turbulências focaram ar eforma como estratégia. Contudo,a natureza e o escopo dos atuais – ecomplexos – desafios passaram a exigirnovo enfoque na inovação, um processode criar algo novo que seja significativo

para um indivíduo, um grupo, uma orga-nização, uma empresa ou uma sociedade.Na atual sociedade, baseada no conheci-mento, as soluções inovadoras tornam-seimperativas e freqüentemente oferecemvantagens competitivas ao inovador.

Disso emerge a seguinte questão: quaisas abordagens e as estratégias de liderançaque irão melhor atender às necessidadesóbvias de inovação?

“Daniel Golemanrelata que o QE é duasvezes mais importantedo que as habilidadestécnicas e o QI para umdesempenho excelenteem cargos de todos osníveis. Há, portanto,um vínculo entre osucesso organizacionale o nível de QE daliderança daorganização.”

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Abordagens e estratégias deliderança para a inovação no setorpúblico

A inovação é um imperativo para lidarcom os desafios do contexto atual e, nessesentido, a liderança deve ser exercida demodo a incrementá-la.

Nesta seção, tratar-se-á do conceito deliderança pública e far-se-á uma descriçãoe uma classificação das abordagens deliderança. A partir desse pano de fundo,procurar-se-á retratar as que podem serideais para a liderança em contextos queexigem soluções inovadoras.

O que se trará primeiramente é o quese encontra na atual literatura sobre o tema.Todas as abordagens tentam fornecerprescrições para comportamentos e açõesde liderança, e mais detalhes são fornecidospor Dubrin (2004). A discussão que sesegue é uma versão adaptada.

Em segundo lugar, serão apresentadosdois modelos analíticos, utilizados parafornecer algumas diretrizes sobre comolidar com desafios em face dos elementoscontextuais. O primeiro deles utiliza anatureza do problema como base para aanálise e oferece diretrizes para a ação deliderança. O modelo baseia-se no trabalhode Heifetz (1994), que faz uma distinçãoentre problemas técnicos e adaptativos. Osegundo é o sugerido por Aardema (2004),que elabora um modelo para a ação dolíder, que depende dos desafios: se ema-nam do exterior ou do interior e se exigemmanifestações mais duras ou suaves.

A literatura sobre liderança traz muitastentativas de sistematização dos váriosestudos sobre o tema, geralmente classi-ficadas como “abordagens da liderança”.Normalmente cada uma delas forneceanálise e explicações sobre liderança apartir de perspectiva focal, bem como

algumas recomendações sobre o tipo ouo estilo que deve ser seguido pelos líderesa fim de serem bem-sucedidos. Para osfins deste trabalho, foram identificadas asabordagens de liderança que se seguem.

A abordagem dos traços ou das característi-cas de liderança – Segundo essa abordagem,os líderes nascem com certas característicasque os tornam líderes. Inicialmente, sãovinculadas a aspectos físicos, tais como serou não atraente, e/ou a traços de perso-nalidade, tais como a inteligência.

A tentativa mais atual de encontrar,prescrever e cultivar tais característicasrelaciona-se à busca pela inteligência emoci-onal. Daniel Goleman, tido como um dosprincipais especialistas na aplicação doquociente emocional (QE) no trabalho,relata sua pesquisa sobre o assunto na ediçãode janeiro de 2004 do Harvard Business Review.Ele constatou que, nos cálculos da propor-ção de habilidades técnicas, de QI e de QEnecessários para um excelente desempenho,o QE demonstrou ser duas vezes maisimportante do que os demais para cargosde todos os níveis. Portanto, há um vínculoentre o sucesso organizacional e o nível deQE da liderança da organização.

Os líderes podem desenvolver seu QEnas seguintes áreas:

• auto-consciência: requer o cultivo deprofundo entendimento de suas própriasemoções, forças, fraquezas, necessidadese impulsos;

• auto-regulação: requer o controle e aadministração de seus impulsos normais,de modo a não se tornar prisioneiro deles;

• motivação: requer a vontade de realizarpelo prazer da realização;

• empatia: requer levar cuidadosamenteem conta os próprios sentimentos junta-mente com outros fatores, ao seremtomadas as decisões;

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• habilidades sociais: requerem habilidadespara relacionar-se com outros, essencial parao estabelecimento de redes bem-sucedidas.

De acordo com Goleman (2004), oQE pode e deve ser aprendido pelospotenciais líderes por meio da dedicaçãoe, feito isso, sólidas recompensas virão parao indivíduo e a organização.

A abordagem comportamental de liderança– Os líderes deveriam pensar e agir demodo a assegurar que a equipe que realizao trabalho funcione bem como equipe e,ao mesmo tempo, garantir a realização dotrabalho em si. Motivar a equipe constituium comportamento orientado para asrelações, enquanto realizar o trabalho é tidocomo um comportamento orientado paraa tarefa. Recomenda-se a um líder bem-sucedido que não negligencie nenhumdesses aspectos.

A abordagem situacional ou contingencial deliderança – Por essa abordagem, o líderutiliza a abordagem comportamental deliderança como ponto de partida, masargumenta posteriormente ser desneces-sário enfocar as relações e as tarefas emtoda e qualquer circunstância ou em todosos momentos. A recomendação é que,dependendo das variáveis situacionais – anatureza da tarefa, o relacionamento entreo líder e os membros e o poder que aposição ocupada pelo líder lhe confere –,o líder pode deslocar o foco ou sobre atarefa, ou sobre os relacionamentos, aoinvés de ser em ambos ao mesmo tempo.

A abordagem transformacional ouneo-carismática de liderança – Essa abordagemexige, segundo Anderson (1992), que oslíderes se preocupem continuamente comum processo no qual o destino organiza-cional, os produtos e o trabalho ocorram:

• pela criação e pelo compartilhamentode uma visão poderosa da organização epara ela;

• pela inspiração da organização comoum todo, por meio, entre outros, dacomunicação persuasiva em direção àquelavisão;

• pelo planejamento concreto dosmeios para a realização da visão e de suaimplementação de modo eficaz e eficiente;

• pela formação de equipes, de modoa criar e manter equipes fortes;

• pela motivação de todos;• pela reciclagem de informações e

conhecimento após uma avaliação doesforço organizacional, de forma a asse-gurar a melhora contínua do desempenhopor meio de processos de mudança, adap-tação e revisionamento.

A abordagem do aprendizado social deliderança – Vinculada à etapa de reciclagemda abordagem transformacional, essaabordagem exige que as organizaçõescontinuamente aprendam e experimentema fim de melhorar sua capacidade e seudesempenho. Os líderes não devem,portanto, ser diretivos e autoritários, masfacilitadores, criando espaços para aexperimentação e a aprendizagem. O pres-suposto é que alguns dos problemasenfrentados pelas organizações são tãocomplexos que não há respostas fáceis ousimples para eles – são problemas decaráter adaptativo e não exatamentetécnico. Os líderes devem, assim, facilitar aaprendizagem de sistemas, grupos, equipese indivíduos, possibilitando a aquisição denovas competências que a organização eseus membros não possuíam inicialmente.Heifetz (1994) denomina esse tipo deliderança de “liderança sem autoridade”.

Tais abordagens provêem os líderes dealgumas visões sobre a liderança comomodelos analíticos e trazem alguns elemen-tos prescritivos, que podem ser utilizadoscomo orientação. Assim, em princípio,aqueles que seguem as recomendações

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deveriam, sendo válida a abordagem, serlíderes mais competentes do que os líderesque não as seguem.

Melhorar o comportamento de umaliderança competente com base na reflexãoe na análise necessárias à inovação tambémé o foco dos trabalhos de Heifetz (1994),Heifetz e Laurie (1997) e Aardema (2004).

Heifetz (1994, p. 2) apresenta oseguinte insight no prefácio ao seu trabalho:

“[...] em uma crise, tendemos a buscaro tipo errado de liderança. Buscamosalguém com respostas, decisões, forçae um mapa para o futuro, alguém quesaiba aonde deveríamos estar indo, emsuma, alguém que possa transformarproblemas difíceis em fáceis. Porém, osproblemas, como os dos distúrbios deLos Angeles, não são simples. Ao invésde buscar salvadores, deveríamosbuscar lideranças que nos desafiem aenfrentar os problemas para os quaisnão há soluções simples e indolores –

problemas que exigem que aprendamosnovas formas de agir”.Em oposição a esses tipos de problema

– que podem ser denominados problemasadaptativos –, os líderes enfrentam, muitasvezes, problemas técnicos. Enquanto aquelessão difíceis de descrever e de definir, e,portanto, não são facilmente solucionáveis,estes são geralmente bem definidos epodem ser abordados com base na expe-riência anterior.

Lidar com problemas adaptativos pedediferentes ações e utiliza diferentes compe-tências: ao líder exigem-se reflexão e análise,associadas a competências de facilitação, quepermitam o aprendizado, ao invés deatitudes diretivas ou de comando.

Heifetz e Laurie (1997, p. 128)estabelecem uma diferença no trato deproblemas adaptativos e de problemastécnicos/rotineiros, conforme se vê noQuadro 1, ligeiramente adaptado.

De acordo com esses autores, osproblemas adaptativos são, portanto,

Quadro 1 – Tratamento, pelas lideranças, de problemas técnicos/rotineiros em contrastecom tratamento de problemas adaptativos

Responsabilidades Situação-problemaTécnico/rotineiros Adaptativo

Direção Definir problemas e fornecer Identificar o desafio desoluções adaptação e identificar

questões-chaveProteção Proteger a organização de Permitir que a organização

ameaças externas sinta as pressões externas,dentro de amplitude queela possa suportar

Orientação Esclarecer os papéis e as Desafiar papéis atuais eresponsabilidades resistir à pressão para

definir novos papéisrapidamente

Administrar conflitos Restaurar a ordem Expor o conflito oudeixá-lo emergir

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problemas sistêmicos, para os quais não exis-tem respostas prontas. Em face deles, aspessoas e as organizações precisam sermobilizadas para um processo de aprendi-zagem pelo qual irão adaptar seus compor-tamentos a fim de progredir sob condiçõesde incerteza e turbulência. Isso exige realcompetência de liderança por parte doslíderes e não simplesmente capacidadeautoritária. Exercer essa competência de efe-tiva liderança não é fácil, por dois motivos:

a) Para que a mudança aconteça, oslíderes devem quebrar padrões antigos decomportamento, ou seja, oferecer liderançana forma de solução. Os líderes achamdifícil, na medida em que eles, muitas vezes,conquistaram suas posições com base emsuas competências, assumir responsabilida-des e fornecer soluções. Ao se depararemcom problemas adaptativos, o foco precisaser transferido para as pessoas: as soluçõesnão estão nas mãos dos líderes, mas nainteligência coletiva das pessoas, em todosos níveis. Elas precisarão uns dos outroscomo recursos, ultrapassando suas fron-teiras, na medida em que aprendem seuspróprios caminhos em direção às soluções.

b) Mudanças adaptativas são angus-tiantes para as pessoas que estão passandopor elas, um aspecto que merece atençãoao se lidar com problemas adaptativos. Taissituações exigem assumir novos papéis,relacionamentos, comportamentos e abor-dagens em relação ao trabalho. As pessoasnão devem esperar que seus líderes lhesapresentem soluções, como costumamfazer, e a expectativa de que eles devemsempre fornecer as respostas precisa serdesaprendida. Os líderes, por sua vez, aoinvés de esforçarem-se para atender àexpectativa de dar respostas prontas,devem fazer perguntas difíceis; ao invés deproteger as pessoas de ameaças externas,devem expor as pessoas às pressões da

realidade, a fim de estimulá-las a se adap-tarem; ao invés de orientar as pessoas paraseus papéis usuais, devem desorientá-las,de modo que novos relacionamentosfuncionais possam desenvolver-se; ao invésde abrandar os conflitos, devem trazer osproblemas à tona; ao invés de manter asnormas, devem desafiar o tradicional eajudar os outros a fazerem a distinção entrevalores imutáveis e meros processoshistóricos, aos quais é necessário renunciar.

Heifetz e Laurie (1997) ditam seis “prin-cípios” para o exercício da liderança emmeio a problemas adaptativos. São eles:

• ir para fora: refletir e ver os padrõessistêmicos mais amplos da organização ea sua dinâmica, ao invés de agir de formadiretiva;

• identificar o desafio adaptativo: facilitar oprocesso de descrever, definir e analisar asreais ameaças enfrentadas pela organiza-ção, ao invés de meramente perceber ossintomas óbvios;

• moderar a angústia: liderar e facilitarum equilíbrio delicado, de modo a fazercom que as pessoas sintam as pressões queexigem mudanças, sem que sejam sufo-cadas por elas;

• manter atenção disciplinada: focar oesforço do grupo em relação ao problemae limitar possíveis manobras de absenteís-mo, tais como a busca de bode expiatório,a negação, os ataques pessoais e a tendênciade focar meramente as questões técnicas emdetrimento do problema adaptativo;

• devolver o trabalho às pessoas: assegurarque todos – e não apenas os líderes egestores – assumam a responsabilidade deengajar-se e de estar às voltas comproblemas adaptativos, a fim de desenvol-verem novas competências e a confiançapara lidar com elas;

• proteger as vozes de liderança vindas debaixo: deve-se dar voz a todas as pessoas

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dispostas a experimentar e a aprender,incluindo vozes “originais”, ou seja, aquelaspessoas criativas que costumam desviar aatenção, e os alardeadores, que normal-mente são ignorados ou intimados aosilêncio. É também necessário dar cober-tura às pessoas que apontam falhas econtradições na organização.

Ao liderar em contextos de problemasadaptativos, muitas vezes comete-se oclássico erro de tratá-los como técnicos. Amelhor alternativa é perceber que, nessassituações, à liderança requer-se uma estra-tégia de aprendizagem: o papel do líder éenvolver as pessoas no enfrentamento dodesafio, proceder a ajuste de valores aomudar perspectivas e aprender novoshábitos. É difícil, crêem os líderes, realizar amudança de um estilo ativo e diretivo paraum estilo direcionado para a facilitação da

aprendizagem, mas trata-se de um impera-tivo, a fim de cultivar, em conjunto, novascompetências para lidar com problemasadaptativos e, com o tempo, transformá-los em problemas técnicos.

As competências para liderar comsucesso, utilizando-se essa abordagem, são,portanto, de natureza facilitadora e nãodiretiva. Os líderes devem cultivá-las cons-cientemente, caso pretendam lidar comproblemas adaptativos.

Aardema (2004) propõe esquemaanalítico complementar e útil, que indicadiferentes ações e competências necessáriasaos líderes. Ele af irma que os líderesnecessitam, às vezes, envolver-se em questões“suaves” (soft issues) e “duras” (hard issues),que emanam da organização, interna ouexternamente. Ele combina esses quatroelementos em uma tipologia de quatro

Suave

Quadrante 1: Orientado para pessoas Quadrante 2: Orientado para o contexto

Incentivar InovarIncentivar a aprendizagem e o Incentivar a inovação e a renovaçãocrescimento das pessoas

Coordenar ExplorarAssegurar a coordenação e a cooperação Esquadrinhar o contexto externo

Interna Externa

Quadrante 3: Orientado para a organização Quadrante 4: Orientado para o desempenho

Assegurar a execução e a Motivando e inspirando em prol doaccountability desempenho

Governar Direcionar

Criar regras para assegurar que as pessoas Determinar a direção na qual todos osajam de acordo com as expectativas esforços devem mover-se

Dura

Figura 1 – Atividades dos líderes baseadas em competências

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células, especificando as competências emcada célula. Essa tipologia é apresentada deforma adaptada e resumida na Figura 1.

Para aumentar a contribuição das pes-soas, os líderes devem incentivar a aprendi-zagem e o crescimento, bem como a coor-denação e o controle. Exigem-se tambémleitura e análise do contexto externo e in-centivo à inovação e à renovação. Para finsorganizacionais, devem criar controles ade-quados para assegurar a execução e aaccountability, bem como prever meios paraassegurar a ação, em observância às expec-tativas legais e legítimas. Devem tambémmotivar, inspirar e dirigir todos os esforçose recursos em direção ao desempenhoótimo da organização. São ações queformam a base das competências deliderança necessárias.

Conclusão

Deve-se ressaltar que a inovaçãoconsiste geralmente de uma série deproblemas adaptativos. Em face desseconjunto de questões geradas pelos fenô-menos complexos e dinâmicos associadosà inovação, exige-se uma abordagem deaprendizagem social da liderança. Nessesentido, a aplicação do modelo defendidopor Heifetz (1994) e por Heifetz e Laurie(1997) pode fornecer diretrizes úteis paraas ações de liderança que dizem respeito àreforma administrativa, e uma análise dasações necessárias também pode valer-se dotrabalho de Aardema (2004).

(Artigo recebido em julho de 2005. Versão finalem agosto de 2005)

Nota

1 O texto, intitulado “O estudo da Administração”, foi publicado na RSP, ano 9, 2(2), de maiode 1946, que republicamos, neste número, na seção RSP Revisitada (nota da editora).

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Resumo - Resumen - Abstract

Inovação no governo e no setor público: desafios e implicações para a liderançaErwin SchwellaPolíticas de inovação no governo e no setor público são necessárias por muitas razões. As

instituições de governança, incluindo-se aí as organizações de serviço público, vêm enfrentandoatualmente inúmeros desaf ios e devem exercer suas atribuições a partir desse contexto. São desafiosque requerem abordagens novas e inovadoras para dar conta de sua complexidade. É preciso, portanto,que governos e serviços públicos se envolvam em processos contínuos de inovação: soluçõesconvencionais e conhecidas parecem simplesmente não mais atender e somente se conseguirá fazerfrente aos novos desafios com sucesso por meio de respostas criativas. Surge, então, uma questão:quais as abordagens e as estratégias de liderança mais indicadas em um contexto de necessária inovação?Este artigo trata dos desafios que surgem a partir desse contexto e dos aspectos de inovação neces-sários para enfrentá-los. Apresenta ainda algumas abordagens de liderança e possíveis estratégias paraaumentar a capacidade de liderança pública e a habilidade dos líderes, para que enfrentem os desafiosde inovar e de implementar políticas e processos inovadores.

Palavras-chave: inovação, desafios contextuais, liderança pública

Innovación en el gobierno y en el sector público: desafíos e implicaciones para el liderazgoErwin SchwellaPolíticas de innovación en el gobierno y en sector público son necesarias por muchas razones.

Las instituciones de governanza, incluyéndose las organizaciones de servicio público, enfrentannumerosos desafíos e deben ejercer sus atribuciones desde este contexto. Son desafíos que requierenabordajes nuevos y innovadores para dar cuenta de su complejidad. Es necesario, por lo tanto, quegobiernos y servicios públicos se envuelvan en procesos continuos de innovación: solucionesconvencionales y conocidas parecen simplemente no más atender y sólo se conseguirá hacer frente alos nuevos desafíos con suceso por medio de respuestas creativas. Surge, entonces, una cuestión:¿Cuáles los abordajes e las estrategias de liderazgo más indicadas en un contexto de necesariainnovación? Este artículo trata de los desafíos que surgen de este contexto y de los aspectos deinnovación necesarios para enfrentarlos. Presenta también algunos abordajes de liderazgo y posiblesestrategias para aumentar la capacidad de liderazgo público y la habilidad de los lideres, para queenfrenten los desafíos de innovar y de implementar políticas y procesos innovadores.

Palabras clave: innovación, desafíos contextuales, liderazgo público

Government and public sector innovation: selected leadership implicationsErwin SchwellaGovernment and public sector innovation policies and processes are necessitated by many

factors. Governance institutions, inc luding public service organizations, are currently facing manychallenges from the contexts within which they have to exercise their governance and public servicetasks. The challenges which they face require new and innovative approaches to deal with thecomplexities of these challenges. It is therefore necessary that governments and their public servicesshould involve themselves with continuous processes of innovation. Conventional and well-knownsolutions just do not seem fit the new challenges confronting governments and public servicesacross the world any more. Governments can probably only successfully deal with the new challengesthat they face by means of creative and innovative solutions. A question then arises, namely, which

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leadership approaches and strategies will be optimal to deal with the challenges from the contextmanaged by means of the required innovation. This article focuses on the challenges arising from thecontext, aspects of innovation which are required to deal with these contextual challenges andintroduces some leadership approaches and possible strategies that may enhance the capability ofpublic leadership and leaders to deal with the challenges to innovation and innovative policies andprocesses.

Key words: innovation, contextual challenges, public leadership

Erwin SchwellaProfessor de Liderança Pública da Escola de Planejamento e Administração Pública da Universidadede Stellenbosch (África do Sul). Contato: E-mail: <[email protected]>

Documents

RSP - ufjf.br · Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro até 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulação, sendo que a partir dos últimos