SANEAMENTO BÁSICO - docs.ndsr.org · 3 3 Desde os primórdios do século 20, o saneamento básico tem sido entendido no Brasil pelo abastecimento de água e esgotamento sanitário,

RRe

SANEAMENTO BÁSICO

Marco Legal e Modelo Federativo de

Regulação do Saneamento

UnB, 15 de agosto de 2014.

RRe

O QUE É SANEAMENTO BÁSICO?

3 3

Desde os primórdios do século 20, o saneamento básico tem

sido entendido no Brasil pelo abastecimento de água e

esgotamento sanitário, com os operadores criados para atender

a essas finalidades.

Em 2007, a Lei nº 11.445, em seu artigo 3º definiu que, além da

do abastecimento de água potável e do esgotamento

sanitário, fazem parte dos serviços de saneamento básico a

drenagem e manejo de águas pluviais urbanas e a

limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos.

As nossas Normas Técnicas adotam como regra o uso de

“sistema separador absoluto”, com coleta exclusiva para os

esgotos sanitários. Esse processo apresenta vantagens, com

menores custos de operação e redução de riscos ambientais e à

saúde pública.

4 4

Ciclo de Saneamento – Base Conceitual

5 5

Ciclo de Saneamento – Base Conceitual

6 6

A drenagem urbana constitui um serviço

público clássico, coletivo (uti universi)

RRe

O SANEAMENTO BÁSICO

MONOPÓLIO NATURAL

8 8

Os serviços industriais de utilidade pública, baseados em

redes de infraestrutura, como o abastecimento de água e o

esgotamento sanitário apresentam economias de escala

significativas, com a presença de custos decrescentes e,

portanto, rendimentos crescentes.

Por outro lado, essas atividades apresentam elevados custos

fixos (de capital) e irrecuperáveis (sunk costs).

No caso do abastecimento de água e esgotamento sanitário – a

sua condição técnica reduz a possibilidade de competição dos

serviços na mesma área.

Outra característica técnica importante é o fato de a água

distribuída ser um produto indiferenciado. Não importa o tipo

(categoria) do usuário, seu nível de renda, escolaridade ou local

de conexão: na rede de abastecimento, a água terá sempre

qualidade idêntica, variando apenas o volume consumido.

9 9

Há a presença de fortes externalidades, principalmente

ambientais e de saúde pública.

Todas atribuem à estrutura econômica da prestação de serviços

de água e esgoto, a condição de monopólio natural

permanente.

Pelos aspectos apresentados, constata-se que são serviços

tipicamente industriais, de utilidade pública evidente, mas

delegáveis.

São ainda divisíveis para cada um dos usuários (uti singuli),

remunerados por meio de tarifas, pagas mediante a

contraprestação do produto utilizado ou colocado à disposição do

indivíduo.

Tais características constituem diferenças fundamentais em

relação a outras atividades de saneamento ambiental, como o

manejo de resíduos sólidos e a drenagem urbana.

RRe

AS COMPETÊNCIAS

CONSTITUCIONAIS

RRe

As Competências Constitucionais

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas

Constituições e leis que adotarem, observados os princípios

desta Constituição.

§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não

lhes sejam vedadas por esta Constituição.

. . .

§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar,

instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e

microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios

limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a

execução de funções públicas de interesse comum.

RRe

As Competências Constitucionais

Art. 30. Compete aos Municípios:

. . .

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de

concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse

local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter

essencial;

RRe

A DEFINIÇÃO DA TITULARIDADE

PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

RRe

A Titularidade nas Regiões Metropolitanas

STF

ADI 1842

ADI 2077

A decisão do Supremo Tribunal Federal:

RRe


Poucos municípios têm condições de atender

adequadamente à função pública de saneamento básico.

O acesso aos recursos hídricos depende da integração

das redes de abastecimento.

A reunião das demandas reduz custos e torna o serviço

mais atrativo.

Problemas ambientais e de saúde pública afetam

comunidades próximas, principalmente nos casos em

que se verifica o fenômeno da conurbação.

RRe


O saneamento básico frequentemente extrapola o

interesse local e passa a ter natureza de interesse

comum, apta a ensejar a instituição de regiões

metropolitanas.

O serviço de saneamento básico em Regiões

Metropolitanas, Microrregiões e Aglomerados Urbanos

constitui interesse coletivo que não pode estar

subordinado à direção de único ente, e deve ser

planejado e executado de acordo com decisões

colegiadas em que participem tanto os municípios como

o estado federado.

RRe


A prestação dos serviços de água e esgoto é um

monopólio natural.

A integração do planejamento e execução do

saneamento básico de agrupamento de municípios não

só privilegia a economicidade e eficiência de recursos

naturais e financeiros - por exemplo, aproveitando estação

de tratamento e redes de distribuição e coleta para diversas

comunidades – como permite subsídios cruzados, isto é, a

compensação de déficit na prestação de serviço em

determinadas áreas com o superávit verificado nas áreas

de maior poder aquisitivo.

RRe


O poder concedente do serviço de saneamento básico

nem permanece fracionado entre os municípios, nem é

transferido para o estado federado, mas deve ser dirigido

por estrutura colegiada - instituída por meio da lei

complementar estadual que cria o agrupamento de

comunidades locais - em que a vontade de um único ente

não seja imposta a todos os demais entes políticos

participantes.

A cooperação entre os entes é fundamental para o

alcance das metas de universalização.

RRe


O interesse comum inclui funções públicas e serviços

que atendam a mais de um município, assim como os

que, restritos ao território de um deles, sejam de algum

modo dependentes, concorrentes, confluentes ou

integrados de funções públicas, bem como serviços

supramunicipais.

O alto custo, o monopólio natural do serviço e a

existência de várias etapas – como captação,

tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o

recolhimento, condução e disposição final de esgoto –

que comumente ultrapassam os limites territoriais de

um municípios, indicam a existência de interesse

comum do serviço de saneamento básico.

RRe

COMO DEVE SER?

RRe


A função pública do saneamento básico frequentemente

extrapola o interesse local e passa a ter natureza de

interesse comum no caso da instituição de regiões

metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões –

art. 25, § 3º da CF.

A integração pode ocorrer voluntariamente, por meio de

gestão associada, empregando convênios de cooperação

ou consórcios públicos – art. 3º, II e 24 da Lei nº

11.445/2007 e art. 241 da CF.

Compulsoriamente, nos termos previstos na Lei

Complementar Estadual, art. 25, § 3º da CF.

RRe


A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações

urbanas ou microrregiões pode vincular a participação

de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e

planejar a função pública do saneamento básico, tanto

para atender adequadamente às exigências de higiene e

saúde pública, quanto para dar viabilidade econômica e

técnica aos municípios menos favorecidos.

O interesse comum é muito mais que a soma de cada

interesse local envolvido, pois a má condução da função

de saneamento básico por apenas um município pode

colocar em risco todo o esforço conjunto, além das

consequências para a saúde pública de toda a região.

RRe


A aferição da constitucionalidade será com base no

respeito à divisão de responsabilidades entre municípios

e estado. É preciso evitar que o poder decisório e o

poder concedente se concentrem nas mãos de um único

ente para a preservação do autogoverno e da

autoadministração dos municípios.

Reconhecimento do poder concedente e da titularidade

do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo

estado federado.

A participação dos entes no colegiado não necessita ser

paritária, desde que apta a prevenir a concentração do

poder decisório no âmbito de um único ente.

RRe


A participação de cada município e do estado deve ser

estipulado em cada região metropolitana de acordo com

as suas particularidades, sem que se permita a

predominância de um ente de forma absoluta.

RRe

FORMAS DE PRESTAÇÃO DOS

SERVIÇOS

Centralizada Titular presta o serviço

Direta autarquia

Descentralizada empresa pública

sociedade de economia mista

fundação

Prestação de Indireta licitação contrato de concessão

Serviço Público

consórcio público

Gestão associada

convênio de cooperação

contrato de programa

27 27

RRe

CENÁRIO NORMATIVO

CENÁRIO NORMATIVO

Lei 8.666/1993 – Lei de Licitações

Lei 8.987/1995 – Regras da Concessão

Lei 11.107/2005 – Contrato de Programa

Decreto 6.017/2007 – Regulamenta a Lei 11.107/2005

Lei 11.445/2007 – Diretrizes para o Saneamento

Decreto 7.217/2010 – Regulamenta a Lei 11.445/2007

Constituição Federal

Normas subsidiárias e resoluções.

A Lei 11.445, vigente desde 22 de fevereiro de 2007, tornou obrigatória para o saneamento básico regras já utilizadas para o demais setores, tais como:

- Planejamento - Regulação - Fiscalização - Controle social - Garantias legais para os prestadores de serviços - Enfoque na universalização

O que devem fazer os Titulares

Estabelecer a política de saneamento, incluindo:

– planejamento – edição de planos (único na hipótese de prestação regionalizada);

– regulação e fiscalização – definir ente regulador e fiscalizador e os procedimentos de atuação;

– organização dos serviços – definir a forma de prestação dos serviços e, em caso de delegação, os respectivos contratos;

– controle social – definir os meios e instrumentos;

– proteção social – estabelecer mecanismos de atendimento da demanda essencial;

Conteúdo Mínimo do Plano de Saneamento

• diagnóstico, com indicadores, apontando as causas das

deficiências detectadas;

• objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a

universalização, soluções graduais e progressivas;

• programas, projetos e ações para atingir os objetivos e

metas, compatíveis com planos plurianuais e correlatos,

identificando fontes de financiamento;

• ações para emergências e contingências;

• mecanismos e procedimentos para a avaliação

sistemática da eficiência e eficácia.

O que devem fazer os entes reguladores

– Com base em legislação do titular editar normas regulamentares e procedimentos de regulação;

– Definir procedimentos de revisão e reajuste das Tarifas;

– Regular os subsídios;

– Editar regulamento dos serviços;

– Estabelecer contabilidade regulatória, incluindo aquela específica para serviços regionais;

– Responsabilizar-se pela fiscalização dos serviços, na hipótese de ter recebido essa atribuição;

– Estabelecer padrões e indicadores de qualidade;

O que devem fazer os entes reguladores

– Estabelecer requisitos operacionais;

– Estabelecer normas de gestão comercial;

– Estabelecer padrões de atendimento aos usuários, inclusive de informação e transparência;

– Definir metas e padrões graduais;

– Fixar medidas para emergências e contingências, inclusive racionamento;

– Autorizar contratos com grandes fornecedores;

– Auditar e reconhecer ativos;

– Interpretar os contratos.

Contabilidade Regulatória:

– Estudar planos de contas para regulação dos ativos, em conformidade com a lei discriminando:

– origem dos recursos para classificação do ativo e constituição da base de capital (importante para tarifa);

– ativos por municípios;

– receitas e custos por municípios;

– realizar os estudos relativos ao acerto dos contratos precários.

RRe

REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO

• Regulação e Fiscalização

Como a Lei nº 11.445/2007 aborda a questão da regulação?


A Lei nº 11.445/2007 define no art. 9º que o titular dos

serviços formulará a respectiva política pública de

saneamento básico, devendo, para tanto:

“II - prestar diretamente ou autorizar a delegação dos

serviços e definir o ente responsável pela sua regulação

e fiscalização, bem como os procedimentos de sua

atuação;”

TITULAR

ESTADO E/OU MUNICÍPIO

procedimentos de atuação

agência reguladora

definir responsável

regulação fiscalização

Política Pública

prestar serviço delegar serviço


Como a Lei nº 11.445/2007 resolveu a questão da

titularidade?


“Art. 10. A prestação de serviços públicos de saneamento

básico por entidade que não integre a administração do

titular depende da celebração de contrato, sendo vedada

a sua disciplina mediante convênios, termos de parceria

ou outros instrumentos de natureza precária.”

“Art. 11. São condições de validade dos contratos que

tenham por objeto a prestação de serviços públicos de

saneamento básico:

III - a existência de normas de regulação que

prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes

desta Lei, incluindo a designação da entidade de

regulação e de fiscalização.”

Agência Estadual

Agência Municipal

Controle subsídios Economicidade Controle dos riscos

Menor controle subsídios Falta de economicidade Aumento dos riscos Dificuldades políticas

Regulação Estadual ou Municipal?

QUESTÕES CONTRATUAIS

44

• Tipos de contrato por região

RegiãoMunicípios

Atendidos (1)

Municípios

com Contratos

de Concessão ou

Permissão(2)

Municípios

com Contratos

de Programa(3)

Dif.

(1)-(2+3)

Norte 469 220 12 237

Nordeste 744 536 3 205

Sul 864 587 206 71

Sudeste 1034 712 320 2

Centro

oeste294 262 32 0

Total

5 Regiões

3405

Municípios

2317

Municípios

573

Municípios

515

Municípios


45

• Instrumentos contratuais vencidos/sem prazo por região

RegiãoMunicípios

Atendidos

Contratos

Vencidos ou

Sem Prazo de

Extinção

%Contratos

Vencidos ou

Sem Prazo de

Extinção

Norte 469 218 46%

Nordeste 744 208 28%

Sul 864 185 21%

Sudeste 1034 110 11%

Centro

oeste294 37 13%

Total

5 Regiões

3405

Municípios

758

Municípios

22%

Média Global


46

• Percentual de municípios com e sem regulação por

região

RegiãoMunicípios

Atendidos

Com

Regulação

Sem

Regulação

% Sem

Regulação

Norte 469 220 249 53%

Nordeste 744 365 379 51%

Sul 864 756 108 13%

Sudeste 1034 869 165 16%

Centro

oeste294 254 40 14%

Total

5 Regiões

3405

Municípios

2464

Municípios

941

Municípios

28%

Média Global

72%

28%

Com Regulação

Sem Regulação

47

•Percentual de titulares com e sem regulação

• A inexistência de entidade reguladora reforça o quadro

de precariedade jurídica.

48

•Percentual de titulares por tipo de regulação

• A maior parte dos serviços são regulados por regulador

estadual.

70%

2%

28%

* Agência Reguladora Municipal, Outros Órgãos Municipais e Outra Forma de Regulação.

Agência Reguladora Estadual

Demais Formas de Regulação*

Sem Regulação


A Regulação e o Regulador:


Lei nº 11.445/2007

“Art. 21. O exercício da função de regulação atenderá aos

seguintes princípios:

I- independência decisória, incluindo autonomia

administrativa, orçamentária e financeira da entidade

reguladora;

II - transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade

das decisões.”


51

• Autonomia administrativa do órgão regulador

• Boa parte dos reguladores pesquisados reportaram

como alta autonomia administrativa

80%

20%Alta

Média


52

• Autonomia orçamentária do órgão regulador

• Autonomia financeira é apontada como relativamente

menor, pois às entidades estão submetidas aos

controles da administração pública

70%

30%Alta

Média


O Planejamento do Setor de Saneamento:


Lei nº 11.445/2007

“ Art. 20.

Parágrafo único. Incumbe à entidade reguladora e

fiscalizadora dos serviços a verificação do

cumprimento dos planos de saneamento por parte dos

prestadores de serviços, na forma das disposições

legais, regulamentares e contratuais.”

31%

69%

Sim

Não

55

•Municípios com plano de saneamento válidos depois da lei nº 11.445/2007

• O plano de saneamento ainda não foi implantado na

grande maioria dos municípios regulados: falta de

recursos, de pessoal qualificado e desconhecimento

geral.


A sustentabilidade:

ASPECTOS TARIFÁRIOS

57

• Tarifas são sustentáveis para permitir a execução e a

expansão dos serviços de água?

43%

43%

14% Não

Sim

Sem Resposta

ASPECTOS TARIFÁRIOS

58

• Tarifas são sustentáveis para permitir a execução e a

expansão dos serviços de esgoto?

62%

24%

14%

Não

Sim

Sem Resposta


Lei nº 11.445/2007

“Art. 18. Os prestadores que atuem em mais de um

Município ou que prestem serviços públicos de

saneamento básico diferentes em um mesmo Município

manterão sistema contábil que permita registrar e

demonstrar, separadamente, os custos e as receitas de

cada serviço em cada um dos Municípios atendidos e,

se for o caso, no Distrito Federal.

CONTABILIDADE REGULATÓRIA

60

• Instituiu-se contabilidade regulatória instituída após a

Lei?

• Na maioria dos casos, não foi instituído um padrão de

contabilidade regulatória pelas agências.

48%

9%

14%

29% Não

Sim

Sem Resposta

Em Discussão

• Conclusões:

- Lei nº 11.445/2007 está tendo um impacto gradual e

pouco uniforme

- Há uma quantidade significativa de situações em que

não há contrato formal ou válido

- 28% dos municípios atendidos não possuem nenhum

tipo de regulação.

- Há casos de proliferação de reguladores

- A utilização dos instrumentos de incentivos para a

definição de tarifas ainda não é prática geral

- Ainda não houve a instituição generalizada de padrão

de contabilidade regulatória

• Conclusões:

- Quadro geral de implantação gradual dos mecanismos

de regulação econômica e técnica:

- De uma forma geral, as reguladoras apresentaram

alta/média autonomia administrativa e financeira.

- Apenas a metade das entidades pesquisadas

empreendeu de fato o processo de revisão das tarifas.

- Tem havido mais reajustes (inflação)

- Há subsídios cruzados entre municípios atendidos por

uma mesma companhia de saneamento. Não são

motivo de quantificação

- Apenas metade das agências pesquisadas utilizam

mecanismos de indução de eficiência

RRe

REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO

ESTUDO ABAR

Mapa Geral das Agências Reguladoras

Características Gerais Evolução da participação das Agências

1 1 1

12

9

16

5

3

5

0

1

1

11

16

8

7

5

3

0

2009 2010 2011 2012 2013

Qu

an

t. A

gên

cia

s

Consorciada

Municipal

Estadual

Distrital

Tipos de Vinculações administrativas

5 (18%)

4 (15%)

4 (15%)

4 (15%)

3 (11%)

1 (4%)

1 (4%)

3 (11%)

2 (7%)Gabinete do Chefe do Executivo

Secretaria de Gestão e Planejamento

Secretaria de Infraestrutura

Secretaria de Desenvolvimento

Secretaria de Governo

Secretaria de Meio Ambiente

Procuradoria Geral

Consórcio Municipal

Não Há

Evolução do número de delegações reguladas.

883

2.716

853

1.896

2.296

2009 2010 2011 2012 2013

Qu

an

t. D

ele

gaçõ

es R

eg

ula

das

Evolução dos PMSB nos municípios regulados.

853

1.896

2.296

2.716

19%22%

26%

34%

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

2009 2010 2011 2012

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Total de Municípios participantes da pesquisa

(%) de PMSB em relação aos municípios regulados

Demais Setores da Infraestrutura Regulados

• Agência

Características Financeiras Arrecadação para custeio da regulação, por tipo de fonte.

91%

9%

Prestação dos serviços

Outras fontes

Impacto do Custo Regulatório

Média do custo da regulação por economia: R$ 0,18

(considerando somente a fonte prestação dos

serviços).

Variação de R$ 0,17 para Agências estaduais, R$ 0,24

para Agências consorciadas e R$ 0,64 nas Agências

municipais.

Formação Básica do Quadro de Pessoal

85 (27%)

20 (6%)

29 (9%)

93 (30%)

28 (9%)

58 (19%)

Advogado

Economista

Engenheiro

Administrador

Contador

Outros

RRe

OBRIGADA

Elizabeth Costa de Oliveira Góes

Consultora Jurídica da Aesbe

e-mail: [email protected]

Tel. (61) 3022.9602

Documents

SANEAMENTO BÁSICO - docs.ndsr.org · 3 3 Desde os primórdios do século 20, o saneamento básico tem sido entendido no Brasil pelo abastecimento de água e esgotamento sanitário,