SERGIO DE LUCENA FERREIRA

SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: A QUESTÃO DA

UNIVERSALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS NO CONTEXTO DE

PARTICIPAÇÃO PRIVADA

SALVADOR

2003

SERGIO DE LUCENA FERREIRA

SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: A QUESTÃO DA

UNIVERSALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS NO CONTEXTO DE

PARTICIPAÇÃO PRIVADA

Versão definitiva da monografia apresentada no curso de graduação de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Ciências Econômicas

Orientador: Prof. José Carrera Fernandez

SALVADOR

2003

AGRADECIMENTOS

Durante a elaboração deste trabalho monográfico e ao longo do curso de graduação em

economia, contei com valiosos apoios e incentivos de várias pessoas que merecem, neste

momento, a minha homenagem, apesar do risco de ocorrer em omissões quando citá-las.

Ao meu orientador Prof. José Carrera Fernandez, que mesmo com todos os seus afazeres

aceitou ser meu orientador na elaboração da monografia e acompanhou atentamente ao

andamento do trabalho e principalmente pela paciência em me orientar durante todo esse

tempo.

Aos meus amigos Vanderlei Gomes e Luciano Damasceno, pela amizade, interlocução e

principalmente pelo apoio dado nos momentos mais difíceis durante o processo de realização

deste trabalho.

A todos os colegas da faculdade que de alguma forma contribuíram para este trabalho ao

tornarem agradáveis esses cinco anos de estudo e pelos trabalhos desenvolvidos em equipe,

fornecendo experiência para minha vida profissional.

A Ingrind Queiroz, minha noiva, pelo carinho e dedicação com que sempre tem me tratado.

A minha irmã Simone Lucena, que mesmo à distância muito contribuiu com críticas e

sugestões.

E por fim aos meus pais que são responsáveis por toda a minha formação educacional e

cultural, pois sem o esforço deles seguramente não seria possível a conclusão desta etapa de

vida.

RESUMO

Este trabalho aborda a questão do saneamento básico no Brasil e analisa a parceria público-

privado para prestação dos serviços de saneamento, a partir do diagnóstico dos déficits desses

serviços no setor de saneamento. A participação privada no setor de saneamento tornou-se

necessária devido à atrofia dos mecanismos de financiamento que sustentaram o setor nas

décadas passadas além da restrição fiscal a que o setor público foi submetido. Dessa forma, é

feita uma avaliação de seis concessões municipais, atraídas para investir no setor. Observa-se

que, tanto as companhias estaduais de saneamento básico quanto os municípios, não estão

aptos a obterem financiamentos e os investimentos requeridos se afiguram bastante elevado e

atrativos à iniciativa privada. Percebe-se desta forma, que esta iniciativa talvez tenha maior

interesse apenas em investir em áreas com maiores possibilidades de retorno financeiros,

deixando sem atendimento justamente as áreas mais pobres, onde estão aqueles que não tem

condições de pagar tarifas mais elevadas.

Palavras-chave: Saneamento básico – Brasil; déficit; privatização

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

TABELA 1 - DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DA COBERTURA EM SANEAMENTO BÁSICO........................9

TABELA 2 - DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DA COBERTURA EM ESGOTAMENTO SANITÁRIO COM A

INTRODUÇÃO DE FOSSA SÉPTICA........................................................................................10

TABELA 3 - DÉFICIT DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA DE FAMÍLIAS POR RENDIMENTO................11

TABELA 4 – DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA ......................................12

TABELA 5 – DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DOS DÉFICITS EM ESGOTAMENTO SANITÁRIO .................14

TABELA 6 -INVESTIMENTOS COMO PROPORÇÃO DO PIB 1970 – 97............................................17

TABELA 7 - REALIZAÇÕES DO PLANASA %...........................................................................19

TABELA 8 -COBERTURA REGIONAL EM 1991 % .........................................................................19

TABELA 9 - DADOS SOBRE A CAPACIDADE DE PAGAMENTO DE ESTADOS, MUNICÍPIOS,

COMPANHIAS DE SANEAMENTO E ÓRGÃOS MUNICIPAIS DE SANEAMENTO - 1996/97 ..........26

QUADRO 1 - CONCESSÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO À INICIATIVA PRIVADA.......32

QUADRO 2 - TRANSFORMAÇÕES INSTITUCIONAIS EM CURSO NOS ESTADOS ..............................34

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 6

2 O DÉFICIT DO SETOR E AS DESIGUALDADES REGIONAIS..................... 8

3 A POLÍTICA DE SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL ............................... 16

3.1 CARACTERÍSTICAS DO MODELO INSTITUCIONAL...................................... 18 3.2 ALGUNS PROCESSOS DE PARTICIPAÇÃO PRIVADAS NO SETOR .............. 25

4 AS RECENTES EXPERIÊNCIAS DE PRIVATIZAÇÃO DE SANEAMENTO

NO BRASIL ............................................................................................................ 35

4.1 SEIS EXEMPLOS DE PRIVATIZAÇÃO................................................................ 37 4.2 AS DIFICULDADES ENCONTRATADAS PELA PRIVATIZAÇÃO E A

ATRATIVIDADE DO SETOR DE SANEAMENTO.............................................. 43

5 CONCLUSÃO.......................................................................................................... 45

REFERÊNCIAS ..................................................................................................... 48

1 INTRODUÇÃO

No Brasil assim como em outros países que adotaram o modelo de abertura e globalização1,

as políticas públicas nas áreas sociais vem sendo substancialmente diminuídas, o que

demonstra um total descompromisso com os serviços de saneamento básico. Isso fez

aumentar ainda mais a pobreza no Brasil. Nassif (2000) tomando por base as informações do

Ministério da Saúde, mostrou que a cada 24 horas morrem no Brasil 20 crianças devido à falta

de saneamento básico, especialmente esgoto sanitário, os dados revelam que 25% dos 41,8

milhões de domicílios brasileiros não são atendidos por rede de abastecimento de água e 55%

não têm acesso a esgoto sanitário, ou seja, 88 milhões de brasileiros não são assistidos por

esgoto sanitário.

Esse quadro demonstra a necessidade da retomada imediata dos investimentos em saneamento

básico, para que a sociedade brasileira consiga atingir adequadamente os serviços de

saneamento com o crescimento da população. A situação agrava-se principalmente nos

pequenos municípios e comunidades menos desenvolvidas onde estão localizadas grandes

partes das populações de baixa renda. Isso porque, são nessas áreas que se encontram os

maiores déficits desses serviços e, portanto, faz-se necessário o atendimento dessas demandas.

Apesar dos grandes investimentos realizados durante as décadas de 70 e 80, na fase áurea do

Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), houve um grande aumento da demanda pôr

serviços de saneamento básico no Brasil. Isso acarretou um aumento dos déficits,

concentrando-se, sobretudo, nas regiões mais pobres do país, Norte e Nordeste. Atualmente o

poder público encontra-se bastante limitado no que concerne ao atendimento das crescentes

demandas desses serviços.

É diante desse cenário de atrofia dos mecanismos de financiamentos, que sustentaram o setor

durante décadas, que o governo passou a focar os setores de infra-estrutura, instituindo

programas de incentivos à privatização, em especial para o setor de saneamento básico que, a

partir daí pôde contar com a participação privada.

1 Desregulamentação dos mercados, privatizações e progressiva diminuição do papel do estado, seguindo ordeiramente aos dez mandamentos do que ficou conhecido como "Consenso de Washington".

A nossa preocupação com este trabalho é com o recente período de intensa privatização das

empresas públicas prestadora de serviços, que ao serem privatizadas tenderão ao aumento

significativos das tarifas, haja vista que a lógica de determinação dos preços das empresas

privadas, que visam primeiramente a obtenção de lucro, difere em muito das empresas

estatais, pelo menos nas práticas verificadas ao longo do tempo.

Nosso objetivo com este trabalho foi estabelecer uma análise da concessão privada no setor de

saneamento básico como elemento indutor de desenvolvimento, dando ênfase às

potencialidades do setor e a capacidade de atração de investimento privado para o mesmo,

sem que se perca de vista o aumento da cobertura ao nível da demanda existente. O trabalho

está organizado em cinco capítulos, descritos a seguir. Após esta introdução, no capítulo dois,

é feita uma análise dos déficits do setor de saneamento básico no país, mostrando as

desigualdades regionais existentes no país com claras evidências de iniqüidade social. Para

que a preterida universalização seja alcançada, faz-se necessário à utilização de enormes

recursos em investimentos para o atendimento dessas demandas. O capítulo três analisa a

queda dos investimentos públicos no setor de saneamento do país e alguns problemas

enfrentados na gestão pública do setor que culminaram na extinção do modelo do PLANASA.

São também apresentadas propostas para a privatização no setor e alguns exemplos de

privatização. No capítulo quatro, à luz de alguns processos de privatização, são analisadas seis

experiências de concessões privadas, onde se tenta demonstrar as dificuldades encontradas e

os fatores de atratividade para o setor. Por fim, no quinto capítulo, encontra-se a conclusão,

com algumas considerações a respeito das privatizações e da principal atratividade para o

capital privado.

2 O DÉFICIT DO SETOR E AS DESIGUALDADES REGIONAIS

Durante os últimos 40 anos, o Brasil expandiu os serviços de saneamento de maneira bastante

expressiva, sendo que o fornecimento de água cresceu para atingir mais de 100 milhões de

brasileiros e os serviços de esgotamento sanitário estenderam-se para mais de 50 milhões.

Atualmente o nível de cobertura dos serviços de abastecimento de água alcança cerca de 78%

e o de acesso aos serviços de esgoto já atinge quase que 70%. Esses dados demonstram que

apesar dos avanços, os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Brasil

estão distantes da preterida universalização. Taís índices apontam também no sentido de que o

saneamento básico2 precisa ser atacado em um de seus vieses mais forte que é o esgotamento

sanitário (CARRERA, 2001, p.6).

Segundo o Banco Mundial, o Brasil enfrenta duas crises no gerenciamento dos recursos

hídricos, que são as secas nas regiões do Nordeste e a poluição de águas em grandes centros

urbanos. As desigualdades de atendimento dos serviços de saneamento básico localizam-se

especialmente nas regiões Norte e Nordeste, onde se verificam os menores índices de

cobertura, com claros sinais de iniqüidade social. Os índices de baixo atendimento se

concentram mais nas camadas de baixa renda - especialmente nas periferias dos grandes

centros urbanos, pequenos municípios e localidades em áreas rurais. A grande maioria dos

rios que cruzam áreas urbanas está poluída, elevando os riscos de doenças (principalmente de

doenças de veiculação hídrica). A poluição das águas nessas áreas limita os usos múltiplos

dos recursos hídricos (abastecimento de água, turismo, lazer, pesca, irrigação, geração de

energia, entre outras), impactando negativamente as economias das regiões afetadas, além de

tornar muito oneroso os custos de tratamento de água para os seus usuários.

2 Para fins deste estudo, considera-se saneamento básico o abastecimento de água tratada e esgotamento sanitário, sendo este último a coleta de esgoto e seu tratamento.

Tabela 1 - Distribuição regional da cobertura em saneamento básico

Total de domicílios atendidos

Cobertura (%)

Total de domicílios atendidos

Cobertura (%)

Norte 2.263.971 1.265.955 55,9 130.780 5,8Nordeste 12.053.041 7.474.788 62,0 2.652.885 22,0Sudeste 21.207.265 18.942.002 89,3 15.576.786 73,5Sul 7.554.319 6.094.050 80,7 1.726.312 22,9Centro-Oeste 3.358.132 2.421.686 72,1 1.034.083 30,8Brasil 46.421.832 36.187.206 78,0 21.120.846 45,5

N.º domicílios

Esgotamento sanitário (Rede de esgoto)Abastecimento de água

Região Geográfica

Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 2001 Nota: 1) Para Brasil: exclusive a área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá. 2) Para Região Norte: exclusive a área rural de todas as Unidades da Federação componentes.

Ainda que recentes incrementos tenham se verificados nos índices de cobertura nos serviços

de saneamento básico no país, persiste uma demanda significativa da população desasistida.

Para termos idéia da gravidade desses índices basta observamos que, com base nos dados da

PNAD em 1996, o atendimento dos serviços de abastecimento alcançavam 77,6%, e os de

rede coletoras de esgotos 40,3%. Considerando-se fossas sépticas, como solução adequada à

disposição final dos esgotos, a cobertura subiria para 43,1%, reduzindo o déficit em 1,1

milhão de domicílios nas áreas rurais. Existindo, portanto 8,8 milhões de domicílios não

atendidos por redes de abastecimento de água, e 23,7 milhões não ligados às redes coletoras

de esgotos (PENA; ABICALIL, 1999).

Comparando a PNAD 1996 com a PNAD 2001, está última mostra que a cobertura de

abastecimento de água aumentou muito pouco durante esse período, passando para cerca de

78,0% de domicílios que são atendidos pelos serviços de abastecimento de água, o que

representa 10,2 milhões de domicílios não atendidos; enquanto que a cobertura de rede

coletora de esgoto aumentou para 45,5 %, que representa apenas 21,1 milhões de domicílios

ligados à rede coletora de esgotos (Tabela 1).

Tabela 2 - Distribuição regional da cobertura em esgotamento sanitário com a introdução de fossa séptica

Total(c/ fossa séptica)

Cobertura %

(c/ fossa séptica)

Cobertura %

Cobertura %

Norte 1.064.211 52,8 - - 5,8 Nordeste 2.331.605 41,4 195.971 23,6 43,0 Sudeste 2.165.354 83,7 188.391 74,3 84,5 Sul 3.143.290 64,5 402.908 28,2 69,8 Centro-Oeste 421.280 43,3 12.374 31,2 43,7 Brasil 9.125.740 65,2 799.644 47,2 66,9

RuralN.º domicílios

Região Geográfica

Urbano

Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 2001 Nota: 1) Para Brasil: exclusive a área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá. 2) Para Região Norte: exclusive a área rural de todas as Unidades da Federação componentes. Se considerarmos novamente fossa séptica apenas na área rural como solução adequada, a

cobertura subiria para 47,2%, fazendo cair o déficit em 799.644 domicílios rurais. No entanto,

admitindo-se que nas áreas urbanas, além das rurais, a introdução de fossas sépticas também

pode se constituir em solução adequada à disposição final dos esgotos, o nível de cobertura

dos serviços aumentaria significativamente, saltando para 65,2%, o que elevaria a cobertura

total no Brasil para 66,9%3 (Tabela 2) e reduziria o déficit em esgotamento sanitário para

9.125.740 domicílios urbanos.

Há claros sinais de iniqüidade social, tendo em vista que dos 14,0 milhões de domicílios no

Brasil com renda familiar de até 2 salários-mínimos, somente 8,4 milhões estão ligados à

redes públicas de abastecimento de água, ou seja, 40% dos domicílios dessa faixa de renda

não são atendidos. Isso equivale dizer também que cerca de 5,6 milhões de famílias com

renda mensal familiar em até 2 salários-mínimos não são atendidas por redes de

abastecimento de água (Tabela 3). Em 1996, esse percentual atingia 42,5% dos não atendidos

e que correspondiam a 4,0 milhões de domicílios (PENA; ABICALIL, 1999, p.112).

Nas áreas consideradas rurais pelo IBGE, as desigualdades são ainda mais acentuadas. Em

1996, 14,9 % dos 3,5 milhões de domicílios com renda mensal de até 2 salários-mínimos

eram atendidos por redes de abastecimento de água, representando um déficit nesse segmento

de renda de 85,1% equivalente a cerca de 3,0 milhões de famílias (PENA; ABICALIL, 1999,

3 É comum entre os pesquisadores não se considerar fossa séptica em áreas urbanas. Neste trabalho, entretanto, adota-se a fossa séptica como solução também adequada nas áreas urbanas, como periferias por exemplo.

p.112). Em 2001, 12,1% dos 3,8 milhões de domicílios atendidos na mesma faixa de renda

eram atendidos por redes de abastecimento de água, o que demonstra um déficit desse

segmento de 87,9% representando cerca de 3,4 milhões de famílias (Tabela 3).

Tabela 3 - Déficit de abastecimento de água de famílias por rendimento

CO NE N SE S TotalUrbana 26,4 28,9 57,0 10,4 11,0 22,0 Rural 91,4 89,2 - 87,0 81,5 87,9 Total 41,0 51,3 57,0 23,5 32,3 40,0 Urbana 19,4 13,8 43,0 4,9 6,3 10,5 Rural 88,6 82,1 - 76,9 75,5 79,5 Total 28,5 28,9 43,0 11,0 19,5 19,8 Urbana 12,5 6,4 29,8 2,7 5,2 5,6 Rural 85,1 77,4 - 66,6 76,5 74,1 Total 17,4 12,7 29,8 4,9 13,1 9,6 Urbana 8,3 4,8 27,7 1,4 4,2 3,8 Rural 100,0 68,7 - 76,0 77,3 77,1 Total 11,7 7,4 27,7 2,7 8,1 5,8

Classe de Rendimentos Situação

Até 2 SM

Mais de 2 a 5 SM

Mais de 5 a 10 SM

Mais de 10 SM

Déficit (%)

Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 2001

Nota:

1) Para Brasil: exclusive a área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá.

2) Para Região Norte: exclusive a área rural de todas as Unidades da Federação componentes.

3) A categoria Sem rendimento inclui as pessoas de referência que receberam somente em benefícios.

4) Exclusive os rendimentos dos moradores cuja condição no domicílio era pensionista, empregado doméstico ou

parente de empregado doméstico.

Quando se analisa o acesso aos serviços de abastecimento de água para os segmentos de renda

maiores, observa-se que os déficits vão caindo e os índices de atendimento se aproximam da

universalização. Para famílias com renda entre 2 e 5 salários-mínimos o déficit cai pela

metade, passando para 19,8%. Novamente ocorre uma redução pela metade do déficit quando

o segmento de renda dobra para a faixa compreendida entre 5 e 10 salários-mínimos. Para as

famílias com rendimentos superiores a 10 salários-mínimos o nível de atendimento aproxima-

se bastante da universalização. De acordo com (PENA; ABICALIL, 1999) esses dados, além

de poder demonstrar a qualidade de vida da população, servem também para distinguir os

pobres dos não pobres.

É nas regiões mais pobres, especialmente o Norte e Nordeste e principalmente nas áreas

urbanas, que esses números são ainda mais dramáticos. Na região Nordeste, o déficit urbano

chega a 28,9%, enquanto que na região Norte atinge 57,0%. Comparativamente com as

regiões Sul e Sudeste, respectivamente, os déficits são 11,0 % e 10,4% (Tabela 3).

Tabela 4 – Distribuição regional de abastecimento de água

Total Déficit (%) Total Déficit (%)

Norte 2.263.971 - 1.265.955 44,1 - -Nordeste 8.706.711 3.346.330 7.033.720 19,2 441.068 86,8Sudeste 19.527.302 1.679.963 18.605.190 4,7 336.812 80,0Sul 6.222.740 1.331.579 5.802.228 6,8 291.822 78,1Centro-Oeste 2.907.204 450.928 2.376.305 18,3 45.381 89,9Brasil 39.613.032 6.808.800 35.072.123 11,5 1.115.083 83,6

Região Geográfica

Urbano RuralTotal de domicílios atendidosN.º domicílios

Urbano Rural

Abastecimento de água

Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 2001

Nota:

1) Para Brasil: exclusive a área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá.

2) Para Região Norte: exclusive a área rural de todas as Unidades da Federação componentes.

Os déficits dos serviços apresentam diferenças de acordo ao grau de urbanização dos

municípios, sendo proporcionalmente menor nas áreas urbanas e bastante elevados nas áreas

rurais (ainda que para a região Norte a PNAD 2001 não tenha dados, mas é justo supor que o

déficit nas áreas rurais dessa região seja ainda muito elevado). De acordo com os dados da

PNAD 1996, havia um déficit estimado de 8,9% em abastecimento de água, que representava

2,8 milhões de domicílios, num universo urbano de 32,2 milhões de domicílios. Em

esgotamento sanitário os índices de cobertura são muito inferiores, com um déficit urbano

aproximado de 51,1%, representando 16,4 milhões de domicílios de um total de 7,5 milhões

de domicílios (PENA; ABICALIL, 1999).

A PNAD 2001 mostra que o déficit de abastecimento de água aumentou para 11,5%,

correspondente a 4,5 milhões de domicílios sem rede de abastecimento de água de um total de

39,6 milhões de domicílios urbanos (tabela 4). Para esgotamento sanitário apurou-se que o

déficit urbano é de 24,2% (considerando-se rede coletora e fossa séptica nas áreas urbanas),

representando 30,0 milhões de domicílios (tabelas 1 e 2). Esse crescimento do déficit está

fortemente concentrado nas regiões mais pobres, que são as regiões Norte e Nordeste do país.

Em 1996, o déficit urbano na região Norte em termos de rede de abastecimento de água era de

30,9%, o que representa um total de 4,8 mil domicílios. Na região Nordeste, o déficit é de

13,9%, correspondendo a 9,6 mil domicílios. Em 2001, ao déficit urbano de abastecimento de

água na região Norte passou para 44,1%, o que corresponde a aproximadamente 1,0 milhão de

domicílios. No Nordeste, o déficit aumentou para 19,2%, totalizando quase 1,7 milhões de

domicílios sem acesso aos serviços de abastecimento de água.(Tabela 4).

Para as áreas consideradas rurais, a PNAD 2001, apurou um déficit total no país de cerca de

83,6% no abastecimento de água, que equivale a 1,1 milhão de domicílios rurais não ligados à

rede de abastecimento de água (tabela 4). No que tange aos serviços de abastecimento de água

nas áreas rurais, os índices de atendimento são ainda piores quando comparados com as

médias de atendimentos dos serviços nas áreas urbanas. O déficit para os serviços de água das

áreas rurais apresenta distribuição, além de mais elevada, mais uniforme.

Esse fator de aumento significativo nos déficits dos serviços em saneamento, sobretudo nas

regiões mais pobres e especialmente quando a prestação desses serviços exige uma adequação

da infra-estrutura pública baseada em redes (como é o caso dos serviços de abastecimento de

água), pode ser explicado pelo fato de que os índices de urbanização apresentam uma forte

correlação com o atendimento dos serviços de saneamento. É justamente nas Regiões Norte e

Nordeste que a urbanização vem crescendo em velocidade acima da média nacional

(ABICALIL, 2002, p.118).

No esgotamento sanitário, o déficit urbano nacional é 24,2% mais elevado que o déficit de

água (Tabela 5), o que pode sugerir que os investimentos em saneamento básico devam

priorizar sobretudo a eliminação do déficit em esgotamento sanitário, revertendo a tradição

que priorizava os investimentos para aumentos da rede de abastecimento de água.

Tabela 5 – Distribuição regional dos déficits em esgotamento sanitário

Total Déficit (%) Total Déficit

(%)Norte 2.263.971 - 1.194.991 47,2 - Nordeste 8.706.711 3.346.330 4.936.110 43,3 244.351 92,7 Sudeste 19.527.302 1.679.963 17.582.282 10,0 348.249 79,3 Sul 6.222.740 1.331.579 4.857.960 21,9 414.550 68,9 Centro-Oeste 2.907.204 450.928 1.451.177 50,1 16.560 96,3 Brasil 39.613.032 6.808.800 30.022.520 24,2 1.023.710 85,0

Região Geográfica

Esgotamento SanitárioN.º domicílios Total de domicílios atendidos

Urbano RuralRuralUrbano

Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 2001

Nota:

1) Para Brasil: exclusive a área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá.

2) Para Região Norte: exclusive a área rural de todas as Unidades da Federação componentes.

Nas áreas rurais verifica-se que os níveis de coberturas em esgotamento sanitário de todas as

regiões do país são baixos, embora as regiões Sul e Sudeste apresentem indicadores melhores

do que a média nacional. Os déficits dos serviços de esgotos no país, assim como os de água,

também são grandes e uniformemente distribuídos.

Comparando os déficits em esgotamento sanitário na área rural, que é de 85,0%, com o de

abastecimento de água, que é de 83,6%, observa-se que os déficits nacionais nas áreas rurais,

tanto de água quanto de esgotos, são muito próximos. De todo modo, as desigualdades

regionais ainda persistem, mas as duas regiões mais desenvolvidas do país possuem índices

menores do que a média nacional.

O déficit do setor de saneamento básico no país concentra-se no atendimento à população de

baixa renda (Tabela 3), localizadas principalmente nas regiões menos desenvolvidas, nas

periferias dos grandes centros urbanos, pequenas localidades e em áreas rurais esgotos

(PENA; ABICALIL, 1999, p.111). É justamente nos níveis de renda mais baixos, ou seja, nas

populações com menor capacidade de pagamento de tarifas, que se deve discutir de que forma

a universalização dos serviços de saneamento básico pode ser feita, sem que isso implique em

maior endividamento do setor público, já que as medidas adotadas pelo Governo Federal

restringem, via de regra, os limites de endividamento do setor público.

É diante desse cenário de necessidade de investimentos para universalizar os serviços de

saneamento básico, e da perda da capacidade de realização de investimentos pelo setor

público, que surge, de forma quase que inevitável, a necessidade de parcerias privadas no

setor de saneamento básico do país.

3 A POLÍTICA DE SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL

O início da década de 1980 é marcado pela inflexão dos investimentos no setor de saneamento

no país, proporcionados pelo PLANASA (Plano Nacional de Saneamento) cujo objetivo

principal era a eliminação do déficit de abastecimento de água e serviços de esgotos até 1980.

Além do choque do petróleo, em 1979, a elevação substancial das taxas de juros no mercado

internacional associada à suspensão do crédito aos países endividados levou o país a adotar

medidas políticas recessivas, que previam, entre outras medidas contenção dos gastos e dos

investimentos públicos. Neste período, o governo passa a controlar as tarifas de água e esgoto

devido a política anti-inflacionária de controle dos preços (período que o país chegou a atingir

índices de hiper-inflação), o que antes se constituía fator de equilíbrio financeiro das CESBs4

(Companhias Estaduais de Saneamento Básico) agora fica bastante comprometido. Esse fator

de controle sobre as tarifas do setor público (não apenas das empresas de saneamento), irá se

constituir numa grande forma de intervencionismo do Estado para fins políticos em

detrimento de uma lógica administrativa-econômica que vai perdurar até meados da década de

1990, e constituindo-se, portanto, numa das principais causas de desequilíbrios das CESBs.

Durante a primeira década de criação do PLANASA as CESBs contaram com uma linha de

crédito continua e crescente, devido principalmente aos mecanismos de financiamento criados

no Governo de Castelo Branco cuja base a Política Nacional de Saneamento apoiou-se na

criação do Banco Nacional de Habitação (BNH) em 1964 e na criação do Fundo de Garantia

por Tempo de Serviço (FGTS) em 1966. Este último acolhia recursos correspondentes a 8%

do salário mensal dos trabalhadores, tendo por objetivo a sustentação de políticas de habitação

e infra-estrutura sanitária.

Como observado por Alvarez (2000), os investimentos atingiram o ápice no início da década

de 80 e a partir de então passaram a declinar nos anos subseqüentes. Durante o período de

investimentos mais intensos no setor, na década de 70, os investimentos alcançaram a média

anual de 0,34% do PIB caindo para 0,28 % e atingindo a menor média histórica do setor na

década de 90, de apenas 0,13%. Para se ter uma idéia da redução dos recursos, o ano com

4 As Companhias Estaduais de Saneamento Básico são empresas de economia mista, com controle acionário de cada estado da federação. Estas empresas detêm, mediante concessão municipal, o monopólio da administração, operação, manutenção, construção e comercialização dos serviços de água e esgoto.

maior taxa de investimento é 1981 com 0,47%, e 1994, é o pior, com 0,07%. Entretanto, a

partir de 1995 houve uma reversão do que parecia ser uma tendência a queda de investimentos

no setor, quando estes alcançaram 0,38% do PIB, em 1998. Porém, o que se viu logo no

próximo ano, em 1999, foi novamente uma forte redução de até 41% dos investimentos

mantendo-se estável em 2000, com somente 0,25% do PIB. Essa forte queda nos

investimentos comprometeu a redução dos déficits dos serviços. É válido salientar que o

PLANASA foi formalmente extinto em 1992, sendo substituído pelo Programa de

Saneamento para Núcleos Urbanos (PRONURB) 1990/94, e mais tarde, a partir de 1995, no

inicio do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, passa a ser o Pró-Saneamento,

destinado à ampliação da oferta de saneamento a toda a população do país, em especial as

camadas de baixa renda.

Tabela 6 -Investimentos como proporção do PIB 1970 – 97

Fonte: Abicalil Apud Alvarez, 2000, p.12.

Atualmente o poder público acha-se muito limitado ao atendimento das crescentes demandas

desses serviços. A inadequação ou mesmo a falta dos serviços de saneamento constituem

sérios riscos à saúde pública, principalmente no que tange a doenças de veiculação hídrica, e

em especial nas regiões Norte e Nordeste onde encontram-se os menores índices de cobertura

A ausência de tratamento adequado dos resíduos constitui-se na principal causa de degradação

ambiental, de forma que, num contexto de urbanização e industrialização aceleradas a

poluição das águas nessas áreas limita os usos múltiplos dos recursos hídricos (abastecimento

de água, turismo, lazer, pesca, irrigação, geração de energia, entre outras) impactando

negativamente nas economias das regiões afetadas.

Período Investimento (%)1970-1979 0,341980-1989 0,281990-1994 (Pronurb) 0,101995-1997 0,171995 0,101996 0,171997 0,25

Diante desse cenário de atrofia dos mecanismos de financiamento que sustentaram nas

décadas passadas o setor de saneamento básico no pais, devido principalmente a incapacidade

de endividamento, perda de pessoal técnico e gerencial qualificado e influência de políticas

nefastas, a partir de 1995, o governo anuncia uma séries de reformas cuja finalidade é

recuperar a capacidade de investimentos nos setores de infra-estrutura no país. Para isso o

governo passou a focar o setor de infra-estrutura através do Programa Nacional de

Desestatização (PND), que passou a ser um elemento importante para a participação privada

no setor. Desta forma, as novas políticas para o setor devem estar em conformidade com o

novo modelo de desenvolvimento do Estado, que para tal estabelece como metas prioritárias a

redução do déficit público, via menor participação do Estado no mercado, ensejando a

privatização de empresas estatais e enxugamento do quadro de funcionários das empresas

públicas como forma de diminuir os custos das mesmas.

O foco central da Política Nacional de Saneamento na década de 1990 é caracterizado pela

ênfase na modernização e ampliação da cobertura dos serviços cujo objetivo principal nas

gestões do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995/2002) era atingir a universalização

do acesso aos serviços de abastecimento de água, coleta, tratamento e destinação final dos

esgotos sanitários e dos resíduos sólidos, previstos até 2010, com volume de investimentos

previstos pelo Governo Federal, em 1998, de R$ 44,2 bilhões. Essa política não chegou a ser

institucionalizada na forma de lei, o que prejudicou sua implementação (TUROLLA, 2002,

p.17). A universalização pressupõe a garantia de fornecimento no nível da demanda essencial,

o cumprimento dos padrões de qualidade em consonância com a manutenção da saúde

pública, a preservação do meio ambiente e o atendimento adequado aos usuários diretamente

envolvidos, de acordo aos direitos dos consumidores, bem como a aplicação do moderno

Código de Defesa do Consumidor (PENA; ABICALIL, 1999, p.120). O fornecimento dos

serviços de saneamento devem ser respeitados tanto no caso de serem prestados pela iniciativa

privada ou por empresas públicas.

3.1 CARACTERÍSTICAS DO MODELO INSTITUCIONAL

As prestações dos serviços de água e redes de esgotos, por reflexo ainda do PLANASA, são

atendidas por 255 CESBs mais a autarquia estadual do Acre, através de concessões municipais

5 A empresa de Mato Grosso municipalizou a prestação dos serviços, devolvendo os serviços de saneamento às prefeituras.

e que correspondem a aproximadamente 80% da população atendida pelos serviços de

saneamento.O PLANASA realizou grandes investimentos e dessa forma foi possível melhorar

de expressivamente o abastecimento de água e serviços de esgoto com relação aos baixos

níveis verificados no período anterior (Tabela 7 e 8).

Tabela 7 - Realizações do PLANASA %

População urbana atendida 1970 1991 1995

Abastecimento de água 60 86 91

Esgoto (rede coletora) 22 49 66

Fonte: Parlatore, 2000, p.285-286. Nota: Em 1991, apenas 20% da população urbana eram atendidas por estações de tratamento de

esgotos.

Tabela 8 -Cobertura regional em 1991 %

Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total

Água 67,0 68,0 80,0 93,0 90,0 86,0

Esgoto (coleta) 2,0 13,0 33,0 70,0 18,0 49,0 Fonte: Parlatore, 2000, p.286.

Conforme Parlatore (2000), ainda que importantes realizações tenham sido feitas, o

PLANASA não logrou a universalização dos serviços, principalmente nas regiões onde os

índices de pobrezas são mais significantes, como as regiões norte e nordeste, as quais os

tratamentos de esgotos são quase nulos. Os dados apresentados no capítulo anterior também

demonstram que persistem as diferenças regionais. Algumas diretrizes do PLANASA jamais

lograram êxito, exemplos, como; a) a eliminação do déficit de abastecimento de água e

serviço de esgoto; b) política tarifária com vistas a equilibrar receitas e despesas, introduzindo

simultaneamente subsídios cruzados6 com ênfase ao atendimento aos consumidores de baixa

renda; c) desenvolvimento institucional das CESBs e dotar as companhias estaduais de uma

visão empresarial; d) auto-sustentação financeira do setor, através da consolidação dos

6 O subsídio cruzado parte do princípio de que quem consome mais paga mais por m3 de água, como forma de subsidiar os consumidores de baixa renda.

Fundos de Água e Esgoto (FAEs) estaduais, via recursos do FGTS e transferências

orçamentárias federal e estaduais; e) estudo de viabilidade global em âmbito estadual e não

municipal ou de cada sistema, f) a excessiva prioridade de construção de sistemas em

detrimento do setor de operações, acarretando posteriormente uma degradação dos sistemas e

um índice bastante elevado de perdas, que, na avaliação de Turolla, (2002, p.13), isso se deve

também porque o BNH não financiava o setor de operações. Advém também a constatação

que os empreiteiros e fabricantes de equipamentos, exerciam um poderoso lobby para área de

construção sem se preocupar com a operação desses sistemas construídos, visto que, o lucro

advinha do custo de construção e não da operação. Como as diretrizes e as metas propostas

não foram atingidas de forma plena, o PLANASA foi extinto em 1992.

Alguns problemas foram decisivos para a extinção do PLANASA, conforme destacado por

Parlatore (2000, p.286-287), os mais importantes são:

♦ A rigidez do modelo, excessivamente uniforme e centralizado, não contemplando,

portanto, as diferenças regionais e as peculiaridades locais e capacidade financeiras nas

três esferas de governo;

♦ A Constituição Federal de 1967 que concentrou fortemente os recursos na união,

reduzindo as receitas dos estados e municípios, resultando em perda de aporte financeiros

das autoridades locais e estaduais através da integralização das FAEs;

♦ Os municípios ficaram impossibilitados de exercer sua prerrogativa de poder concedente,

como previsto na Constituição Federal;

♦ Os municípios que não aderiram ao plano ficaram à margem dos financiamentos e ainda

obrigados a custear com seus próprios recursos, na maioria das vezes escassos e

insuficientes;

♦ As dificuldades financeiras das companhias e dos estados impossibilitavam de receber

recursos adicionais, que eram resolvidos com programas de refinanciamento, acentuando

o endividamento;

♦ O fator mais importante de sustentação do plano - a cobrança de tarifas realistas - ficou

impossibilitado pelas políticas de combate a inflação e contenção salarial (arrocho

salarial);

♦ Durante o PLANASA o êxodo rural acentuou-se bastante, implicando no crescimento

desordenado das cidades e levando consequentemente ocupação de grandes áreas urbanas,

tornando-se cada vez mais oneroso sanear tais espaços;

♦ Endividamento crescente, a cobrança de tarifas não condizentes com a realidade, falta de

capacidade em atingir altos padrões de desempenho além da baixa produtividade e custos

crescentes por ingerência políticas nas CESBs; e

♦ Implementação de tecnologias incompatíveis com a realidade nacional, fazendo-se com

que houvesse elevados custos em obras e por conseqüência a deterioração econômico-

financeira do sistema.

Atualmente, há uma grande preocupação a respeito de qual seria o modelo institucional mais

adequado para o setor. Na opinião de Parlatore (2000), dois fatores são preponderantes na

indefinição desse novo modelo a ser implantado. A desordem administrativa das CESBs criou

um obstáculo a obtenção de novos créditos e amortizações de empréstimos anteriores, devido

as administrações inadequadas, e a perspectiva de privatização e parceria entre as esferas

públicas e privadas impossibilitou a introdução de um modelo institucional exclusivamente

público, de maneira que, mediante a expectativa de privatização "tornou-se a questão de saber

a quem cabe determinar a prestação desses serviços e , conseqüentemente quem tem o poder

de agir como poder concedente ." (Ibid., p.288). Dessa forma poder-se-ia dizer que a

iniciativa privada necessita de horizontes claros para investir.

A Constituição Federal, de 1988, expressa claramente, no seu inciso V do Artigo 30, que a

titularidade dos serviços de interesses local é de competência dos municípios, nesse caso

enquadram-se a grande maioria dos municípios brasileiros, mas onde predominar o interesse

comum na prestação dos serviços, como no caso das regiões metropolitanas, não há clara

definição constitucional, permitindo nestes casos interpretações variadas.

Entretanto, algumas iniciativas políticas foram tomadas, com o intuito de disciplinar a

prestação dos serviços de saneamento. O governo federal apresentou o projeto de lei federal

PL 266/96, que visa dentre outras coisas disciplinar a prestação dos serviços de saneamento,

ou seja, trata da titularidade sobre as atividades de saneamento, quando afetar principalmente

a prestação dos serviços de interesse comum (chamados também de serviços integrados).

Outra iniciativa foi a instituição de programas federais na década de 1990 voltados para a

redução das desigualdades socioeconômicas e para modernização do desenvolvimento

institucional dos sistemas de saneamento. Alguns exemplos como: Programa Pró-Saneamento

com utilização de recursos do FGTS e a instituição de diversos outros programas

complementares como o Programa de Ação Social em Saneamento (PASS) que visa o

atendimento de serviços de água, esgoto e coleta de lixo às populações carentes de grandes

cidades e municípios de pequeno e médio porte. Têm-se também programas voltados para a

melhoria da qualidade da água, geração de emprego etc. Com destaque para o Programa de

Modernização do Setor de Saneamento (PMSS) que visa modernizar o setor estimulando a

eficiência e eficácia da prestação dos serviços, contando com recursos do Banco Mundial.

Instituir ajuda financiamentos aos estados para criação de mecanismos de regulação e controle

dos serviços de saneamento, motivados pelas recentes privatizações no país, além do mais as

CESBs desde que foram criadas nunca submeteram-se a nenhum tipo de regulação dos

serviços prestados.

Há, também, a existência de um Projeto de Lei n.º 4.147, apresentado pelo Poder Executivo à

Câmara dos deputados em 2001, que até o momento não foi ainda apresentado no plenário

para votação. Este projeto reafirma a titularidade dos serviços de interesse local aos

municípios mesmo que estes estejam inseridos em regiões metropolitanas, aglomeração

urbana ou micro-região. Porém, se ao menos uma das atividades de infra-estrutura ou

instalações operacionais envolver mais de um município, será considerado de interesse

comum e sua titularidade será do respectivo estado, salvo o Distrito Federal que teria a

titularidade em sua área geográfica. Entretanto, essa possibilidade dos estados terem a

titularidade dos serviços na forma como prevê o Projeto, atingiria 459 municípios apenas do

total de 5.559 municípios brasileiros, o que representa 8,3% dos municípios, acontece que

esse pequeno número de municípios representa os melhores sistemas com viabilidade

econômico-financeira (TUROLLA, 2002, p.19).

Enquanto não se define o direito pela titularidade dos serviços nas unidades federativas do

país, as incertezas persistirão, de toda forma:

Os obstáculos a superar, como a falta de uma política bem definida de privatização do setor e a indefinição quanto ao exercício das funções do poder concedente, são problemas momentâneos. É justo supor que a desenvoltura da concessão privada de serviços de saneamento é bastante provável.(PARLATORE 2000, p.290).

Evidentemente que não há unanimidade em torno da idéia de participação privada no setor e

argumentos, consistentes de certa maneira, evidenciam ue grandes transformações poderão

ocorrer principalmente no que concerne à capacidade reguladora do Estado na orientação

científica e tecnológica local de avaliar e adaptar novas tecnologias às especificidades

socioeconômicas e ambientais do país.

Andreoli e Pelaez (2000), observam que a passagem do Estado interventor para o Estado

regulador deveria ser resultado de um processo de longo prazo e não é o caso brasileiro, que

ao que tudo indica implementa um projeto político desarticulado e de curto prazo com vistas

muito mais a melhorar a imagem do país no cenário internacional, afetado profundamente

pela inflação e pela crise da dívida externa, do que aumentar a eficiência dos serviços

públicos. Exemplificando o argumento acima, para o setor de saneamento no país, fica claro

que a criação de um sistema de inovação tecnológica no setor de saneamento, a exemplo da

Companhia de Saneamento do Paraná (Sanepar), onde somente foi possível devido a

capacitação tecnológica da Companhia. Essa capacitação foi gerada por meio de um vetor de

capacitação interligado a partir dos níveis micro, meso e macroeconômico e que também pode

se constituir ao mesmo tempo como inibidor desse mesmo processo.

O nível macro é o ponto de partida da análise, baseado no fato de que as políticas de

desenvolvimento, dos governos militares, propiciaram a geração de um modelo de

financiamento centralizado para o setor de saneamento cuja viabilidade técnico-econômica

encontrava-se fundamentado na criação de empresas estaduais controladoras dos sistemas de

saneamento dos municípios via concessões. No nível micro, foi o resultado da criação das

(CESBs), que no decorrer das três últimas décadas do século XX, viabilizou o acúmulo de

conhecimento na operação adaptação e desenvolvimento de novas tecnologias adaptadas às

realidades locais. Essa capacitação tecnológica fez com que surgissem demandas específicas

por conhecimento científico e tecnológico, de empresas privadas e universidades, propiciando

a incubação de sistemas locais de inovação. No nível meso esse processo de incubação gerou

o aparecimento de clusters locais na área de saneamento, que tende a ser reforçado através das

trocas de pesquisa e experiências entre as CESBs, constituindo-se no que se chama de um

sistema setorial de inovação tecnológica, e tendo como exemplo o PROSAB - Programa de

Pesquisa em Saneamento Básico através do estimulo à formação de redes nacionais de

pesquisa.

Com a política de privatização do setor de saneamento o modelo de operação dos sistemas de

saneamento municipais passará por profundas transformações. Isso causará impacto tanto no

nível micro quanto meso, na medida em que o sistema setorial de inovação baseia-se na

cooperação entre as CESBs e que pelo modelo de gestão estatal não concorriam entre si. Ou

seja, com a privatização essas condições deixariam de existir pelo desestimulo do capital de

curto prazo agindo como inibidor dessa rede nacional de pesquisa das CESBs, (ANDREOLI;

PELAEZ, 2000, p.8).

Tendo como agravamento, o marco regulatório prevê a transição do atual modelo centralizado

estadual de gestão dos serviços de saneamento para um modelo descentralizado em nível

municipal e operado por empresas privadas, ainda que os arranjos institucionais, conforme

prevê o projeto de lei 266, venham repassar a titularidade dos serviços aos Estados, quando o

atendimento envolver dois ou mais municípios, (porém na totalidade dos municípios

brasileiros não possuem os chamados serviços integrados). Ficariam, portanto os municípios

com "(...) o controle da gestão dos respectivos sistemas de saneamento, o que causaria, por

conseqüência, uma dispersão do poder para concessão dos serviços" (ARAÚJO apud.

ANDREOLI; PELAEZ, 2000, p.7).

A centralização da atividade regulatória no nível federal de agências especializadas a

exemplos da ANATEL, ANEEL e ANP, respectivamente nos ramos de telecomunicações,

energia elétrica e petróleo, permite, em princípio, um maior controle técnico e político das

estratégias privadas do setor e mesmo o desempenho desses mercados. Diante uma regulação

que deve ser reconhecida como prerrogativa do poder concedente subnacional perguntar-se-ia

então: Qual seria a capacidade dos órgãos municipais e mesmos estaduais de induzir

indiretamente o desenvolvimento de tecnologias mais eficazes e adequadas à preservação do

meio ambiente e ainda mais, de que maneira a universalização dos serviços principalmente no

que tange as camadas mais carentes da população seriam realizados? Como se vê, à

capacitação para o exercício de regulador nas mãos de diferentes municípios existente pode

constituir-se um risco “regulatório”.

A coordenadora Executiva do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC) Lazzarini

(2002), observa que a tendência de privatização dos serviços de saneamento leva a um

enfraquecimento dos direitos dos consumidores e ressalta que a maioria dos países

desenvolvidos não privatizou o setor de saneamento. Países como Canadá; Japão; Bélgica;

Suécia; Itália; Alemanha; Dinamarca e Áustria nesses países 100% dos serviços são públicos,

sendo que apenas nos EUA 85% são públicos. As experiências da Inglaterra e França que

privatizaram seus serviços não foram tão animadoras, segundo Lazzarine (2000):

- Na Inglaterra, dois anos após a privatização as tarifas tiveram aumentos da ordem de

30% e os lucros das empresas alcançaram até 360%;

- A França, tem 75% da água potável é controlada por grandes empresas privadas, que

são as maiores do mundo, totalizando atualmente cinco empresas. E no caso dos

esgotos a participação privada é de apenas 40%.

Como se vê a falta de uma política clara de privatização e a falta de um desenho claro e

adequado das estruturas de regulação e controle para o setor, continua a ser o maior

empecilho, mas de toda forma a parceria público-privado na prestação desses serviços parece

ser inevitável.

3.2 ALGUNS PROCESSOS DE PARTICIPAÇÃO PRIVADA NO SETOR

Não bastante os argumentos mostrados no item anterior uma série de problemas foram se

avolumando no decorrer dos anos. Esses problemas nos remetem a esse atual cenário de

mudanças de agentes na gestão dos serviços de saneamento, se não vejamos alguns

problemas:

1. Prioridade na produção de água em detrimento da distribuição fazendo elevar os números

de perdas do consumo;

2. No inicio priorizou-se o abastecimento de água relegando o esgotamento sanitário para

segundo plano, conforme visto na Tabela 7, causando sérios impactos ambiente;

3. Atuação comercial deficiente, fazendo com que ocorresse perda de faturamento e de

arrecadação devida principalmente à deficiência na medição do consumo, estrutura

tarifária inadequada e regras eficazes para corte por falta de pagamento;

4. Atendimento inadequado com lentidão na solução dos problemas;

5. Atraso tecnológico e gerencial, elevando os custos operacionais;

6. Ingerência política nas gestões; e

7. Baixos níveis de abastecimento de água e tratamento de esgotos gerando sérios problemas

de saúde, como aumento das doenças de veiculação hídrica e poluição do meio ambiente.

Pela análise da Tabela 9, verificamos a perda dos órgãos públicos na capacidade de captar

recursos, devido principalmente pela incapacidade de planejamento e gerenciamento capazes

de obterem aprovação. É valido observar que para obtenção de recursos do FGTS as

companhias necessitam demonstrar índices de desempenho previamente acordado.

Tabela 9 - Dados sobre a capacidade de pagamento de estados, municípios, companhias

de saneamento e órgãos municipais de saneamento - 1996/97

N.º de solicitações analisadas

N.º de solicitações com possiblidades

de captação de emprestimos

%N.º de

solicitações analisadas

Nº de solicitações com possiblidades

de captação de emprestimos

%

Estado 15 3 20,0 18 6 33,0

Municipio 1.177 647 55,0 1.676 587 35,0

Companhias estaduais 19 12 67,0 20 11 55,0

Serviços municipais 0 0 - 41 33 75,0

Tomador

1996 1997

Fonte: BNDES Apud. Parlatore, 2000, p. 295.

A deterioração econômico-financeira das CESBs, empresas municipais e autarquias ao longo

dos anos, demonstram bem a reduzida capacidade dessas empresa em alavancar recursos para

fazer face as necessidades de investimentos. Como reflexo da perda de capacidade de

endividamento do setor público os financiamentos com recursos do FGTS reduziram-se de

uma média de R$ 773 milhões, em 1996, para R$ 356 milhões, em 1997, uma redução de

46% no montante de recursos. No ano de 2000, o endividamento de curto prazo das CESBs

eram da ordem de R$ 3,3 bilhões que representavam 35% das receitas operacionais, o que

reforça a limitação da capacidade de pagamento dessas empresas7.

O capítulo anterior indica que a superação do déficit do setor de saneamento deverá requerer

investimentos bastante elevados e dessa forma, evidenciando a magnitude dos obstáculos a

serem superados. Apesar das necessidades de investimentos serem elevados, o governo

7 Dado citado em Abicalil (2002, p.127).

federal, do então Presidente Fernando Henrique Cardoso, através da resolução de n.º 2521, do

Conselho Monetário Nacional, em 1998, vetou todas as linhas de financiamento para o setor

de saneamento via recursos do FGTS, ficou estabelecido que qualquer investimento público

será contabilizado como despesa e conseqüentemente lançado na conta de passivo público,

aumentando assim o déficit público. É com base nesses problemas que devem ser analisadas a

proposta do governo na potencialização da iniciativa privada e dos setores públicos na

prestação adequada dos serviços de saneamento.

Como previsto pela Constituição Federal, a prestação dos serviços de saneamento é de

responsabilidade dos municípios (principalmente), e dos estados, mas os investimentos são de

responsabilidades de todos os níveis de governo, e em particular, o governo federal é quem

gerencia os programas de investimentos financiados a partir de recursos do FGTS, do BNDES

(Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) e de fontes externas.

O Programa de Fomento à Parceria Público/Privado para Prestação de Serviços de

Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário (PROPAR), com recursos da CEF (Caixa

Econômica Federal) e do BNDES, financiam os estudos necessários à preparação da

participação privada no setor mediante concessões (parcial ou plena) ou na criação de uma

empresa de economia mista público/privada. Este processo de financiamento não ficará

sujeito às mesmas restrições que impediram as CESBs de obterem financiamentos mediante

instituições públicas.

A CEF instituiu, programa de Financiamento a Concessionários Privados de Serviços de

Saneamento (FCP/SAN), destinados a financiamentos em concessões operadas por agentes

privados o FCP/SAN-BNDES, também financia investimentos em concessionários

administrados por agentes privados em obras de infra-estrutura com recursos do BNDES e o

FCP/SAN-FGTS aplicará recursos do FGTS.

Os governos estaduais têm tomado iniciativas no sentido de reestruturar as operadoras

estaduais. A Cedae (Rio de Janeiro) e a Cesan (Espírito Santo) encontram-se em avançado

processo nas operações para suas privatização. A Sanemat (Mato Grosso) municipalizou a

prestação de serviços, devolvendo os sistemas locais de oferta de serviços sanitários às

prefeituras municipais. A Cagece (Ceará) ampliou seus mercados de operação no interior do

estado e subconcedeu parte de suas operações na capital Fortaleza para um operador privado.

Atualmente há no Brasil cerca de 26 concessões municipais, plenas ou parciais localizadas

unicamente nas regiões Sul e Sudeste e em cidades de porte médio (Quadro 1). Há também 9

CESBs em processo de transformação institucional com alguns casos já bastante avançados

como os mencionados acima e dois casos de acionistas privados que são o da Sanepar

(Paraná), (Quadro 2), que seguindo as diretrizes do processo de privatização vendeu 39,6% de

suas ações em 1998 a um consórcio privado formado pelos grupos: Construtora Andrade

Gutierrez, Companhia Paranaense de Energia Elétrica (Copel), ao Grupo Dominó (liderado

pelo então Banco Opportunity) e o grupo Francês Vivendi. Na Saneatins, (Tocantins), o

grupo privado Emsa chegou a ter o controle acionário, mas depois retornou ao Estado. Porém,

tanto a Sanepar quanto a Saneatins continuam sendo de Economia Mista (como as demais

CESBs) porém com Administração Privada. Como se vê em ambos os casos o governo detém

o controle acionário.

As perspectivas futuras demonstram que haverá um forte incremento das participações

privadas, sejam por intermédios de aumento dos números de concessões privadas, quer por

participação minoritária ou majoritária nas CESBs ou mesmo pelo surgimento de novas

formas de organizações para prestação dos serviços a exemplo de empresa para prestação de

serviços por contrato de gestão entre outras formas.

Os quadros 1 e 2 demonstram respectivamente alguns programas de privatização dos serviços

de água e esgotos em nível municipal e as transformações institucionais que algumas CESBs

estão passando, no caminho as diferentes formas de parcerias que poderão ser instituídas ao

longo das recentes transformações em curso no país.

Fica evidenciado que o modelo de privatização a partir do domínio municipal, no Brasil, não

seguiu a seqüência lógica de outros países em que os sistemas regulatórios precederam a

parceria público/privado. O que nota-se é a inexistência de uma estrutura regulatória nos

municípios. E fora esse particular, o modelo de privatização no Brasil apresenta muitas

semelhanças com o modelo francês, baseado no domínio municipal da prestação dos serviços

de águas e esgotos.

Pela análise do quadro 1, até junho de 1999, 28 licitações foram realizadas contemplando um

total de 32 municípios;

♦ A maiorias das concessões privadas estão concentradas nos Estados de São Paulo com 17

municípios (sendo que Ourinhos e Jaú concentram duas concessões cada um: sendo uma

para água e outra para esgoto). No Rio de Janeiro existem 13 municípios (7 áreas de

concessões) isto porque duas concessões abrangem 8 municípios consorciados na Região

dos Lagos no Rio. Há ainda mais quatro concessões municipais, fora do eixo Rio-São

Paulo: Paraná, Espírito Santo, Pará e Mato Grosso do Sul;

♦ Os contratos firmados têm optado por concessões plenas8 ou parciais, respectivamente no

Rio de Janeiro e em São Paulo. Neste último estado, em especial, a opção foi por

concessões parciais e do tipo BOT9, e não plena. Isso pode ser explicado pelo temor de

desgaste político, pelas perdas dos serviços ou inadequação nas prestações desses serviços

na hipótese de agentes privados não demonstrar capacidade de resolver os problemas;

♦ O investimento total previsto é de R$ 1,09 bilhões, sendo que esse valor não contempla os

estados de Espírito Santo, Pará e Mato Grosso Sul, cujos valores ou não foram divulgados

ou estão estimados em reais;

♦ A maciça concentração dos investimentos nas regiões sul e principalmente sudeste,

contribuem ainda mais para aumentar as disparidades regionais dos serviços de

saneamento;

♦ E, por fim, vale ressaltar que há tanto contratos de concessões com municípios de

população superior a 200 mil habitantes (6) quanto de municípios com população inferior

8 Contrato de concessão plena a empresa privada tem total responsabilidade sobre a operação, manutenção, administração e investimentos de capital para expansão da oferta dos serviços de saneamento básico (água e esgoto) e recebe diretamente o pagamento pelos consumidores. 9 Concessões Parciais Precedidas de Obras Públicas do Tipo BOT (Build, Operate, Transfer) - nesse tipo de concessão a empresa não administra o sistema já existente e sim constrói uma nova instalação específica sobre a qual poderá auferir as receitas relativas à prestação desse novo serviço, ficando também com a responsabilidade pela administração dessa nova instalação. Vale ressaltar que ao final do período de concessão o poder concedente poderá licitar novamente os serviços ou passar a operar diretamente, porque os ativos operacionais são de propriedades do poder concedente.

a 10 mil habitantes (3), o que parece ajudar a combater os argumentos de que as

concessões privadas restringem-se somente a municípios maiores.

Vale ressaltar que é justamente nos menores municípios que se concentram as populações

com níveis de renda mais baixos e, portanto, com menor capacidade de pagamento de tarifas.

É também nesse agrupamento de pequenos municípios que, na maioria das vezes pela

ausência de economias de escala, os custos unitários de implantação e operação dos sistemas

são mais elevados. Mas é verdadeiramente nesses municípios que a participação

governamental deve ocorrer pela concessão de subsídios em circunstâncias excepcionais de

forma a ajudar o cidadão menos favorecido economicamente para pagar pelos custos dos

serviços, e auxiliando na implantação de estações de tratamento de esgoto, principalmente

porque o beneficiário pelo tratamento de esgoto seria a própria comunidade ao contrário do

abastecimento de água em que o beneficiário é apenas o indivíduo (KELMAN, 2002, p.71).

Em alguns casos os consócios de empreiteiras incluem uma empresa estrangeira especializada

em operação e gestão, ficando a cargo das empresas nacionais a construção de infra-estrutura,

que nos remota aos tempos do PLANASA, em que havia excessiva ênfase na construção de

sistemas em detrimento da operação. Dessa forma deveria se propor o pagamento por

resultados obtidos dos serviços de saneamento e não o pagamento de empresas construtoras

de infra-estrutura. Por que desta forma estaria se pagando por resultados alcançados e não por

promessas (Ibid., p.71).

Empresa Localidade e população (mil hab.).

Grupo privado Modalidade

Data de contrato e início da operação

Invest. (R$ milhões)

Principais obras e instalações

Águas de Limeira Limeira (SP)-217

Consócio CBPO /Lyonnaise des Eaux

Plena 1/9/1994 início 02/06/1995 110

Elevatórios e tratamento de esgotos

Águas de Juturnaiba

Araruama, Saquarema e Silva (RJ)-200

Consórcio Developer, Cowan, Queiroz , Trana e Erco

Plena 1/12/1997 início 16/03/1998 73

Adutoras, reservatório e redes de água, redes elevatória e tratamento de esgoto

PróLagos

Cabo Frio, Búzios, São Pedro dAldeia, Iguaba e Arraial do Cabo (RJ)-220./700 no verão

Consócio PEM, Monteiro Aranha, Planup e Epal

Plena - Exceto arraial do cabo (somente água)

25/4/1998 início 13/7/1998 230

Adutoras, redes e tratamento de água, redes, elevatórios e tratamento de esgoto

Companhia de Saneamento de Jundiaí

Jundiaí (SP)-289 Consórcio Augusta Velloso, Coveg e Tejofran

Parcial Tipo BOT (tratamento de esgoto)

18/1/1996 início 15/9/1998 30

Emissários e tratamento de esgoto

Cavo Itu Serviços de Sanea-mento S.A

Itu (SP)-113

Companhia Auxiliar de Viação e Obras - grupo Camargo Corrêa

Parcial (tratamento de esgotos)

11/3/1996 início 15/5/1998 25

Emissários, elevatórias e tratamento de esgoto

Águas do Imperador

Petropólis (RJ)-240

Consórcio Developer, Cowan, Queiroz Galvão, EIT e Trana

Plena 22/10/1997 início 1/1/1998 100 Tratamento de

água e de esgoto

Ambient Serviços Ambientais

Ribeirão Preto (SP)-450

Consórcio REK e CH2M Hill Intl. Co.

Parcial (tratamento de esgoto)

20/9/1995 45

Emissários, interceptores e tratamento de esgoto

Águas de Mandaguahy Jaú (SP)-97

Consórcio Amafi, Multiservice, Tejafran e Resil

Parcial (produção de água)

24/11/1995 início 15/10/1998

8,4

Tomada de água, estação de recalque, adutoras e tratamento de água

Água do Paraíba Campos (RJ)-350

Consórcio Developer, Carioca Christian Nielsen, Cowan e Queiroz Galvão

Plena 16/9/1996 92

Adutoras, reservatórios, redes e tratamento de água e redes de esgotos

Águas de Niterói Niterói (RJ)-450

Consórcio Developer, Carioca Christian Nielsen, Cowan e Queiróz Galvão

Plena 24/10/1997 175

Adutoras, reservatórios e redes de água, redes elevatórias, interceptores e tratamento de esgoto

Águas de Paranaguá

Paranaguá (PR)-110

Consórcio Carioca, Christian-Nielsen, Developer e Castilho

Plena 6/3/1997 início 5/5/1997 60 Tratamento de

água

Sanear- Saneamento Araçatuba

Araçatuba (SP)-158

Consórcio Arnafi, Multiservice, Tejofran e Resil

Parcial (tratamento de esgotos)

10/5/1996 início 1/1/2000 13

Elevatórias, emissárias e tratamento de esgoto

Ciágua Concessioná-ria de Água de Mairingue

Mairingue (SP)-35

Vilanova e Guaimbê Plena 27/2/1997 início

1/5/1997 30

Adutores, bombeamento e reservatórios de água, redes e interceptadores de esgoto

Telar Ourinhos (SP) - 80 Telar

Parcial tratamento de esgoto

5/2/1996 12 Tratamento de esgoto

Consórcio Novacon (SP)

Pereiras-7 Tuiuti-3 Tanabi-30 Severínia-14 St. Isabel-40 Serrana-31

Novacon

Plena (Pereiras e Tuiuti), Permissão demais localidades

20/8/1994 Pereiras 1,2 Tuiuti 0,7

Captação e tratamento de água

Saneciste (SP)

Mineiros do Tietê -9 Saneciste Plena (Mineiros) 20 /07/ 1995 e

20/12/1996 2,0 (Mineiros)

Redes e bombeamento de água e redes de esgoto e tratamento de esgoto

Salto-100 Parcial (Salto)- (tratamento de esgotos)

(Salto)

Água de Esmeralda Ourinhos (SP)-80

Consórcio Hidrogesp e Multiservice

Subconcessào parcial (produção de água)

16/2/1996 início 7/9/1999 1,2 Poço Fundo

Águas de Cajamar Cajamar (SP)-34

Consórcio Hidrogesp, Multisevice e REK

Subconcessão parcial (produção de água)

23/8/1996 início 18/9/1997 1,5

Captação, bombeamento, adução, tratamento e reservação de água

Aquapérola Berigüi (SP) - 100 Hidrogesp

Parcial Tipo BOT (produção de água)

início 1/8/1999 -

Poço profundo, unidades de resfriamento e reservatório de água

Águas de Marília

Marília (SP) - 180 (60 atendidas)

Hidrogesp, Telar, Infra

Parcial Água -BOT de Poço, Adutora, Reservatório

5/11/1997 início 30/12/1998 2,8

Poço profundo, unidades de resfriamento, adutora e reservatório de água

Águas de Cachoeiro

Cachoeiro de Itapemirim (ES) - 153

Águia Branca, Cepemar, Hidropart

Plena 14/7/1998 50 -

- Tucuruí (PA) - 50 Hidrogesp Plena 15/7/1998 início 22/4/1999 - -

Primav Jaú (SP) - 100 Primav Parcial esgoto 15/11/1998 início 1/10/2000 15 -

Empresa de Saneamento de Nobres LTDA

Nobres (MS) - 15 Economid Engenharia Plena fev/99 8 -

Água Viva Saneamento Básico

Rio Branco do Sul (RJ) - 25 Tibagi Engenharia Plena mar/99 - -

Cia. das Águas de Nova Friburgo

Nova Friburgo (RJ) - 175 Multiservice Plena 16/6/1999 12

Quadro 1 - Concessão dos serviços de saneamento básico à iniciativa privada Fontes: Parlatore, 2000, p.300-301. Elaboração Própria. Informe Infra-Estrutura, 1999.

Estado Modelo de gestão Sistema regulador existente

Sistema regulador a ser

elaborado Bahia (EMBASA)

Indefinido. Embasa renovou 190 contratos de concessão em 1997/98

Indefinido. Inicia discussão sobre Lei de Prestação de serviços, criação de agência reguladora e regulamentação dos serviços

-

Minas Gerais (COPASA)

Indefinido Lei da Política Estadual de Saneamento; Projeto de Lei do Conselho de Saneamento; Criação da Agência Reguladora Multissetorial (saneamento excluído)

Sistema regulador em elaboração; Inicia discussão sobre Lei de prestação dos Serviços e criação de agência reguladora

Pará (COSANPA)

Indefinido. Alternativas preliminares estudadas; ¨ reestruturação da Cosanpa (metropolitana/interior); ¨ contrato de gestão (metas e estruturas de incentivo); ¨ concessão do sistema metropolitano.

Indefinido. Proposta discutidas:¨ minuta de lei para criação de agência reguladora; ¨ modelo de contrato de gestão.

-

Santa Catarina (CASAN)

Em preparação. Venda de 49% das ações da Casan (Sócio estratégico privado - acordo de acionistas e contrato de gestão - abertura de capital da empresa). Dificuldades legais para realização do leilão (disputa com Assembléia Legislativa - Problemas com a Comissão de Valores Imobiliários).

Indefinido. No momento, apenas minuta de acordo de acionistas e contrato de gestão

-

Paraná (SANEPAR)

Implementado: manutenção da Sanepar, com nova composição: ¨ Sócio estratégico privado - 39% das ações ordinárias da empresa; ¨ acordo de acionistas

Indefinido. Estudos devem começar em outubro de 1998

-

Espírito Santo (CESAN)

Em preparação - venda integral das ações da empresa: ¨ acordo de acionistas e contrato de gestão; ¨ adesão dos municípios; ¨ outorga de concessões.

Lei de criação de agência reguladora multissetorial (não inclui saneamento); Lei Estadual de Concessões.

Lei de Prestação dos Serviços; Regulamento dos Serviços; Agência reguladora (nova ou multissetoril); edital de venda, acordo de acionistas e contrato de gestão com a empresa.

Mato Grosso∗ (SANEMAT)

Implementado. Baseado em: ¨ municipalização dos serviços prestados pela Sanemat; ¨ acordo de transição/gestão compartilhada e de municipalização;

♦ Lei de prestação dos Serviços; ¨ Lei de Criação da Agência reguladora; ¨ Lei de Criação do Conselho Estadual de saneamento; ¨ Leis de Concessão para Estado e Municípios; ¨ Convênio para consórcios intermunicipais; ¨ Minuta de edital de concessão; ¨

♦ Pretende-se criar uma agência reguladora para o Estado, um Conselho Estadual de Saneamento e alguns conselhos regionais. A intenção é que à agência reguladora

Regulamento dos serviços; ¨ Sistemas de informação.

tenha uma função normatizadora e arbitral. Nestes casos as tarifas seriam definidas a nível municípal.∗

Pernambuco (COMPESA)

Indefinido. As propostas cogitadas são: Concessão precedida de obra pública, do Sistema Produtor de Pirapama; Revisão do modelo de gestão dos serviços de esgotos na Grande Recife: ¨ separação dos serviços de água dos serviços de esgoto; ¨ modelo condominial para esgotos com concessão de lotes de coleta; ¨ dificuldade: questão da titularidade dos sistemas metropolitanos.

Em elaboração. Inclui resíduos sólidos; ¨ definição da titularidade; ¨ lei de criação da agência reguladora; ¨ regulamento: qualidade, tarifas e atendimento aos usuários; ¨ sistemas de informação ¨ minuta de convênios para consórcios intermunicipais e com agência.

-

Rio de Janeiro (CEDAE)

Em preparação: ¨ venda integral das ações da Cedae; ¨ concessão dos sistemas metropolitanos e do interior (adesão municipal); ¨ dificuldades: titularidade no sistema metropolitano.

Aprovado. ¨ leis de concessão, prestação dos serviços e tarifas; ¨ agência reguladora implantada - Asep/RJ (Multi-ssetorial e autonôma - deretoria colegiada).

Ainda em elaboração: ¨ editais de venda das ações da empresa; ¨ regulamento dos serviços

São Paulo (SABESP)

indefinido. Cogita-se de venda de ações da Sabesp para parceiro estratégico, com acordo de acionistas para operação privada. Empresa já abriu capital.

Lei da Política Estadual de Saneamento/Conselho Estadual de Saneamento. Projeto de lei de criação da agência reguladora.

-

Mato Grosso do Sul (SANESUL)∗

Opção pela desestatização da companhia. ¨adotando-se como premissa básica o entendimento de que o poder concedente é municipal.

- -

Quadro 2 - Transformações institucionais em curso nos estados Fonte: Parlatore, 2000, p.303-304. ∗Dados atualizados e/ou inseridos pelo autor.

4 AS RECENTES EXPERIÊNCIAS DE PRIVATIZAÇÃO DE SANEAMENTO NO BRASIL

Nesse capítulo, desenvolve-se uma análise do desempenho de algumas empresas privadas no

setor de saneamento básico do Brasil. É importante ressaltar que esta análise não pretende

extrapolar a necessária compatibilização da ótica pública com a ótica privada. Sabe-se que o

setor público objetiva a democratização com a qualidade dos serviços, aumento do

investimento e a regulação e fiscalização das empresas e tarifas. Por outro lado, setor privado

objetiva regras claras para investir e dessa forma garantir o retorno sobre o capital investido

com o máximo de segurança possível. Não se objetiva, pois, buscar a retirada do poder

público do setor de saneamento, porque o saneamento básico, por si só, já é papel primordial

do estado.

Vimos nos capítulos anteriores que os déficits dos serviços de saneamento básico no Brasil

são bastante elevados e algumas barreiras precisam ser removidas para que a universalização

dos serviços seja alcançada. O endividamento crescente das empresas públicas de saneamento

e mais o contingenciamento do crédito ao setor público fazem com que a parceria com o setor

privado na realização dos investimentos e operações dos sistemas de saneamento seja

inevitável e em alguns casos recomendáveis.

Mesmo com a indefinição da questão da titularidade e a inexistência de um desenho mais

claro que se adeqüe melhor as estruturas de regulação do setor e a falta de estruturas tarifária

definidas, surgiram no Brasil alguns processos de concessões privadas principalmente através

de municípios autônomos10. Mesmo antes da edição das leis de concessões, Lei 8.987, de

13.02.95, alguns municípios autônomos já vinham negociando a concessão dos serviços de

saneamento à exploração pela iniciativa privada.

A Política Nacional de Saneamento, em 1998, previa que os investimentos necessários a

universalização dos serviços de saneamento básico, no Brasil, eram de R$ 44,2 bilhões, o

Ministério das Cidades encomendou estudos recentes a concessionária JNS- Acquaplan, que

10 Municípios autônomos são formados pelas cidades que não concederam a prestação dos serviços de saneamento básico as CESBs ou uma vez vencido os contratos de concessões, os municípios passaram a assumir a administração de seus próprios sistemas de saneamento.

estimou em R$ 178,4 bilhões os investimentos necessários a universalização do

abastecimento de água e o acesso ao esgotamento sanitário no país até 2024, os estudos

prevêem investimentos crescentes partido-se de R$ 6 bilhões para posteriormente se chegar ao

dobro desse valor, segundo Salomon, (2003).

Esses volumes de investimento são realmente elevados para o atendimento geral à população

brasileira, mas ao mesmo tempo são também atrativos à iniciativa privada, além do que, tem-

se por base a informação do BNDES de que o investimento médio demandado pelos

municípios é significativamente menor quando comparado às demandas por investimentos

dos setores de transportes e energia (MOREIRA11, 2002, p.9).

Para justificar o argumento de que a participação privada no setor de saneamento é necessária

e deve ser estimulada pelo setor público, mesmo porque, os volumes de investimentos

afiguram-se bastante atraentes à iniciativa privada. Faz-se análise de duas concessões plenas,

sob a forma de consócios municipais. Na Região dos Lagos no Rio de Janeiro que abrange

oito municípios, divididos em duas áreas de concessão, onde para cada área foi realizada uma

concorrência. E quatro concessões municipais, duas concessões plenas e duas concessões

parciais (tratamento de esgoto), respectivamente: Limeira (SP), Petrópolis (RJ), Ribeirão

Preto e Itu.

Na análise a seguir, optou-se por estudar dois tipos de concessões à iniciativa privada, essa

opção foi feita de forma a demonstrar que qualquer que seja o tipo de concessão, plena ou

parcial, haverá sempre o interesse público de forma a garantir o aumento do investimento e,

sobretudo, no incremento da oferta dos serviços de água ou esgoto. Por outro lado o que se

percebe é o interesse do setor privado na prestação dos serviços de saneamento básico,

aparentemente atraídos mais pela enorme cifra que o setor de saneamento básico no Brasil

deve movimentar nos próximos anos do que pela sua rentabilidade imediata.

11 Terezinha Moreira é chefe do Departamento de Operações de Saneamento do BNDES.

4.1 SEIS EXEMPLOS DE PRIVATIZAÇÃO

A Região dos Lagos no Rio de Janeiro

A situação do saneamento básico da região encontrava-se em situação precária, os esgotos

eram despejados sem tratamento nos rios e praias através das redes pluviais, além da

irregularidade no abastecimento de água, prejudicando o potencial turístico dessas áreas. Em

sendo, portanto, uma região de veraneio onde a população aumenta em cerca de 200% no

período de férias, requeria-se a realização de investimentos de forma prioritária e inadiável.

Decidiu-se em comum acordo entre estado e os municípios, conceder à iniciativa privada os

serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Para tanto, como forma de

assegurar os ganhos de receitas, em termos de escala, além do fato de que na temporada de

verão a população aumenta significativamente, os municípios foram divididos em duas áreas

de concessão. A chamada "Área 1" compreendendo os municípios de: Iguaba Grande, São

Pedro da Aldeia, Cabo Frio, Arraial do Cabo e Búzios, ficando a concessão a cabo da empresa

Pró-Lagos. A "Área 2" formada por: Araruama, Saquarema e Silva Jardim, concedida à

empresa Juturnaíba.

O formato do leilão vencido pelas concessionárias Pró-Lagos e Águas de Juturnaíba

determinou que além da menor tarifa ofertada a empresa deve pagar uma proporção da receita

tarifária mensalmente para o poder concedente, esse percentual é chamado como Fator de

Outorga (FO). Neste caso tanto o estado como os municípios foram considerados como

poderes concedentes.

Alguns pesquisadores, por exemplo, Melo (2001), argumenta que o pagamento pelo direito de

outorga onera as concessões e dificulta a transferência dos ganhos com a privatização para a

população via pagamento de tarifas menores. A taxação embutida (FO) demonstra seu efeito

negativo quando é levada em conta no critério de julgamento das propostas dos leilões de

privatização.

Em ambos os casos de concessão, pouca atenção foi dada à questão da regulação, limitando-

se apenas a criação, por parte do governo estadual, de uma agência reguladora que não é

especializada em água como deveria ser, ASEP-RJ, Agência Reguladora de Serviços Públicos

Concedidos do Estado do Rio de Janeiro.

Araruama, Saquarema e Silva Jardim

Com a privatização a concessionária alterou a política de tarifas, de forma de maximizar as

receitas do monopólio. A implementação dessa nova política tarifária introduziu um

diferencial de renda entre a população residente e a flutuante e igualou as tarifas de água e

esgoto de maneira que o consumidor com abastecimento de água, paga também pela coleta e

tratamento do esgoto. Além disso, a cobrança passou a ser direta, sem haver escalonamento

por blocos de consumo (o consumo que ultrapassar o limite de uma faixa de consumo pagará

toda a conta pelo valor único do limite último em que o consumo se situar, ou seja, não será

proporcional às faixas anteriores) e houve a introdução de mais faixas de consumo, fazendo

aumentar o valor das contas para uma faixa que antes tinha o mesmo preço em toda sua

amplitude (MELO, 2001, p.12).

A mudança na estrutura de cobrança apresentou-se como uma forma muito diferente com

relação às políticas da CEDAE (RJ). Para exemplificar um dos aspectos da política tarifária, a

empresa está autorizada, pelo contrato de concessão, de cobrar preços mais altos para ligações

não-hidrometradas, o que pode ser traduzido por um incentivo a hidrometação. Isso hoje pode

ajudar a explicar o porquê de o índice de perdas de faturamento de Juturnaíba ser menor, com

35,7%, que o da estatal CEDAE, com 57,1%, com base nos dados do SNIS -2001.

A nova estrutura tarifária, sem escalonamento em blocos de consumo, passou a vigorar em

março de 1998. A partir, de então, desde de novembro de 1998 até abril de 2001, as tarifas pôr

autorização da ASEP sofreram reajustes de respectivamente 11%, 18,7 e 6,2%.

Atualmente os níveis de atendimento urbano de água e esgoto de Águas de Juturnaíba, são

respectivamente de 90,9% e 1,7% (SNIS, 2001). Esses dados pressupõem que os

investimentos em esgotamento devem superar e muito os investimentos em abastecimento de

água.

No ano de 2001, tomando-se por base os dados do SNIS, a tarifa média de água praticada pela

CAJ (concessionário Águas de Juturnaíba) era de R$ 1,08 enquanto a estatal CEDAE cobrava

a tarifa média (água + esgoto) de R$ 1,08. A CAJ não enviou o valor da tarifa media para a

análise do Diagnóstico de Saneamento do SNIS 2001, mas supõe ser o mesmo valor por causa

da mudança que igualou as cobranças das tarifas de água e esgotos. Desta forma, tanto as

tarifas praticadas pelo CAJ quanto pela CEDAE seriam iguais.

Os investimentos previstos para o Concessionário Águas de Juturnaíba, quando da data de

início da concessão previa que R$ 197 milhões seriam investidos em adutoras, reservatórios

de água, redes elevatórias e tratamentos de esgotos, para uma população estimada em 200

milhões de habitantes (ver tabela 10).

Em agosto último, a Governadora do Rio de Janeiro, Rosinha Matheus, repactuou o contrato

da concessionária Águas de Juturnaíba, antecipando em R$12 milhões de investimentos da

empresa em obras de esgotamento sanitário em troca da outorga que a empresa pagaria ao

governo do Estado (Após 39 meses...). .(Após 39 meses...). (Após 39 meses...).

Iguaba Grande, São Pedro da Aldeia, Cabo Frio, Arraial do Cabo e Búzios

Em Pró-lagos o modelo de privatização ocorreu de forma análoga ao de Juturnaíba. Houve

mudança da estrutura tarifária e as tarifas também tiveram reajustes semelhantes, porém,

devido à falta de atendimento de algumas exigências do contrato de concessão com relação ao

andamento de algumas obras tais aumentos foram postergados para março de 1999, quando a

nova estrutura tarifária foi implementada e já vigorando um aumento de 9,75%, em abril de

2000, 18,7% e 6,8% em janeiro de 2001, autorizados pela ASEP (MELLO, 2001, p.15). A

tarifa média (água + esgoto) praticada pela concessionária de Pró-Lagos, em 2001, era de R$

1, 42, ficando mais alta do que a tarifa média da CEDAE de 1,08. Isso se deve em grande

parte a eliminação da tarifação escalonada em blocos de consumo.

O Grupo Monteiro Aranha, um dos pioneiros na participação de concessões privada na área

de saneamento básico no país e integrante do consórcio de Pró-Lagos, resolveu vender sua

participação a estatal portuguesa Águas de Portugal, alegando ser muito complicado atuar em

um mercado sem sistema regulatório e de difícil estrutura para financiamento. Segundo o ex-

presidente de Pró-Lagos, Vlamir de Castro Paes, foram captados recursos da ordem de R$ 100

milhões junto à Caixa Geral de Depósitos e ao Banco Espirito Santo, para investir em obras

de esgotos das cidades cobertas. Contudo, o retorno foi o pior possível, não somente pela

natureza do investimento ser de capital intensivo, mas, sobretudo porque a inadimplência no

pagamento das tarifas chegou a 70%. (JORGE, 2003).

O investimento previsto para Pró-Lagos na época do contrato de privatização, foram estimado

em cerda de R$ 70 milhões e cuja população era estimada em 220 milhões podendo chegar a

700 milhões no verão (Quadro 1).

Limeira

Antes da privatização a situação de abastecimento em Limeira era muito crítica, com falta

d’água e apenas 2% dos esgotos coletados eram tratados. Atualmente o nível de

abastecimento de água está próximo da universalização com quase 100% de domicílios

urbanos atendidos. E 80% dos esgotos coletados recebem tratamento (Diagnostico, 2001). As

perdas com água tratada são de apenas 18,5 %, bem abaixo da média nacional que fica em

torno de 40%.

O leilão de privatização de Limeira foi feito de forma que o concessionário vencedor fosse o

que oferecesse a menor tarifa, sem a cobrança pela outorga, ficando a empresa Águas de

Limeira como vencedora do leilão. Em Limeira a privatização não criou nem eliminou faixas

de consumo, isso porque a estrutura tarifária foi definida de forma escalonada, modificando-

se apenas os valores dos consumos de água e esgoto que passaram a ter um valor de tarifa

único. No contrato de concessão não houve a autorização para a concessionária cobrar preços

mais elevados para os consumidores não-hidrometrados, cobrando-se, portanto, a tarifa

mínima (até 15 m3), que de certa maneira, devem atingir parcela das famílias pobres que

possuam abastecimento de água tratada (MELO, 2001, p.9).

Desde a privatização o concessionário trabalhou com a mesma tarifa nominal por quase seis

anos e somente em fevereiro de 2001, foi autorizado a reajustar as tarifas em 63,4%, dividido

em três parcelas (Ibid., p.9).

A inexistência de subsídios para as famílias pobres em Limeiras coexiste com a isenção e

redução no valor das tarifas para imóveis pertencentes a o serviço público do município além

do consumo destinado ao uso público em locais como: chafarizes, irrigação de logradouros

públicos, limpeza urbanas e similares, sem, no entanto, definir a fonte de origem para tais

subsídios. Em 2001, de acordo com os dados do SNIS, a tarifa média praticada por Águas de

Limeira era de R$ 0,64, sendo uma das mais baixas da região Sudeste e até mesmo do país.

Vale notar que a SABESP (SP) no mesmo ano praticava uma tarifa média de R$ 1,24, quase o

dobro.

Até o momento, o concessionário Águas de Limeira, investiu R$ 40 milhões com meta de R$

60 milhões a serem investidos até 2010 (MANGABEIRA, 2003). O montante de

investimentos previsto na concessão era de cerca de R$ 110 milhões para a aplicação em

obras de elevatórios e tratamento de esgotos. A população do município estimada na época do

contrato era de aproximadamente de 218 mil habitantes.

Petrópolis

Com a privatização, a empresa vencedora Águas do Imperador retirou a tarifa popular que

havia em Petrópolis, o que inevitavelmente atingiu as populações mais pobres. A estrutura

tarifária ficou pré-definida de forma escalonada e adotando-se o percentual de 80% da tarifa

de água para cálculo da tarifa de esgoto, podendo cobrar do consumidor com abastecimento

próprio de água o valor pela coleta e tratamento de esgotos.

A conta mínima cobrada em águas do Imperador é de 10 m³ para os consumidores sem

hidrometração e continuou sendo cobrada essa mesma faixa de consumo. Contudo os novos

preços definidos pelo contrato vieram a vigorar em março de 1998, sofrendo uma revisão nos

preços acima da inflação, em janeiro de 1998, de 31,5% (Ibid., p.9). Vale salientar que no

caso de Petrópolis como no da Região dos Lagos o critério de seleção foi o de menor tarifa

mais o menor valor de outorga. Até 2001, a tarifa média praticada pelo concessionário Águas

do Imperador era de R$ 0,87. Estima-se que os investimentos necessários para as obras e

instalações em Petrópolis eram da ordem de mais de R$ 80 milhões para uma população

beirando os cerca de 240 mil habitantes.

Ribeirão Preto e Itu

No Estado de São Paulo, conforme visto no capítulo 3, a opção pela concessão parcial ocorreu

pelo temor de haver possivelmente um desgaste político pelas perdas ou inadequação dos

serviços prestados pelos concessionários privados diante das possíveis dificuldades

encontradas para resolver os graves problemas de saneamento nos municípios do Estado.

Diante disso, registra-se que nos dois casos analisados, tanto de Ribeirão Preto quanto de Itu,

os municípios continuam operando seus respectivos sistemas de abastecimento de água,

concedendo a iniciativa privada apenas os sistemas de esgotos, do tipo BOT.

Dessa forma, como a concessão do tipo BOT prevê que as receitas relativas à prestação dos

serviços sejam auferidas pela respectiva empresa administradora do sistema, no caso nas

empresas de Ribeirão Preto – Ambient – e de Itu – Cavo Itu, os contratos de concessão

prevêem que os bancos arrecadadores transfiram o produto da cobrança diretamente para uma

conta corrente em nome da empresa concessionária. É necessário destacar que as contas de

esgotos são cobradas em conjunto com as de água.

O fato dos municípios poderem contar com um fluxo de receitas próprias, via arrecadação e

depósito em conta corrente, foi importante como garantia para obtenção de financiamentos

junto ao BNDES e para possibilidades de atração de investimentos externos. Isso ocorreu com

a Ambient, que com o apoio do BNDES, foi possível viabilizar recursos nos Estados Unidos

do Global Environmental Fund no valor de R$ 6,6 milhões (Moreira, 2002, p.11).

As cidades de Ribeirão Preto e Itu foram pioneiras nos processos para obtenção de

financiamento do BNDES para construção de sistemas de tratamento de esgotos. A Ambient

obteve financiamento com o BNDES de R$ 30 milhões do total previsto de investimento R$

43 milhões, com prazo de pagamento em 10 anos. A Cavo Itu, recebeu em empréstimos do

BNDES recursos da ordem de R$ 12,9 milhões do total previsto de investimento de R$ 18,2

milhões, com prazo para pagamento também em 10 anos. (MOREIRA, 2002, p.10).

Nestes dois casos de concessões os editais previam que para critério de vencedor do leilão

deveria levar-se em consideração a adoção da menor tarifa como no caso da concessão em

Limeira, também em São Paulo. Em 2001, pelos dados obtidos do Diagnóstico dos Serviços

de Saneamento, a tarifa média de esgoto praticado em Ribeirão Preto e Itu eram iguais de

R$0,83. Enquanto a SABESP no mesmo ano, cobrava a tarifa média de esgotos pôr R$1,33.

4.2 AS DIFICULDADES ENCONTRATADAS PELA PRIVATIZAÇÃO E A

ATRATIVIDADE DO SETOR DE SANEAMENTO

Analisando-se o formato dos leilões vencido pelos concessionários de Pró-Lagos, Águas de

Juturnaiba e Águas de Limeira, é possível perceber que as modificações feitas nas faixas de

consumo, os reajustes acima da inflação do período (como no caso de Águas do Imperador,

em Petrópolis) e a utilização de mecanismo de diferenciação de preços entre residentes e

veranista foram modificações feitas objetivando a maximização das receitas.

Verifica-se que a questão de reajustes de preços das tarifas não é bem definida, haja vista que,

em Limeira, por exemplo, ficou quase seis anos sem reajustes de tarifas para posteriormente

conceder aumentos de 63,4% ou como em Petrópolis com aumentos acima da inflação. Para

evitar-se aumentos excessivos, a regulação econômica a ser criada deverá especificar limites

para aumentos reais que possam advir da grande necessidade de investimentos, podendo

adotar, se for o caso, como limite máximo, a tarifa das empresas públicas de saneamento

básico (CESBs).

Nos formatos dos leilões vencidos pelas empresas Águas do Juturnaíba, Pró-Lagos e Águas

do Imperador, ficaram determinado que além das propostas técnicas (experiencia em

construção, operação, manutenção de sistemas e etc) os concessionários deveriam pagar sobre

o valor da tarifa oferecida o fator de outorga. As receitas provenientes da cobrança dos

direitos de outorga serão divididas pelas entidades previamente acordadas como integrantes

do poder concedente (estado e municípios). Assim a cobrança pela outorga dificulta a oferta

de tarifas mais baixas à população.

Nos contratos de Pró-Lagos e Juturnaíba além da semelhança quanto às estruturas tarifárias os

reajustes tarifários, prevê a iniciativa de proteger as empreiteiras pelo risco de construção

(MELO, 2001, p.17). O modelo de privatização por municípios é bastante positivo e sem

dúvida é o melhor modelo, na medida em que estimula a competição no mercado, competição

essa que é estimulada desde a assinatura dos contratos até a sua renovação (não sendo

permitido a competição direta no mercado, por tratar-se de serviços públicos), de maneira que

o agente privado é quem deve assumir os riscos, o que até o momento ainda não aconteceu.

A melhoria de qualidade e de proteção ao meio ambiente, no setor de saneamento,

normalmente requer a investimentos adicionais em capital. Principalmente porque a indústria

de saneamento é caracterizada por investimentos intensivos em capital com custos

irrecuperáveis, tendo-se em vista, que a maioria dos ativos fixos praticamente não possuem

uso alternativo, caracterizando monopólio do tipo I (monopólio natural).

Por ser monopólio natural, um dos fatores positivos das concessões tem sido que os contratos

prevêem prazos relativamente longos de forma a permitir a maturação do capital investido:

• Araruama, Saquarema e Silva Jardim – concessão de 30 anos;

• I. Grande, S. P. da Aldeia, C. Frio, A. do Cabo e Búzios – concessão de 25 anos;

• Petrópolis – concessão de 30 anos;

• Ribeirão Preto e Itu – concessão de 20 anos cada.

Percebe-se também que há possibilidade de formação de esquemas de garantias, devidamente

constando dos contratos de concessão, para garantia de empréstimos junto a investidores

nacionais e internacionais, como por exemplo, a adoção da cessão de receitas em Ribeirão

Preto e Itu.

5 CONCLUSÃO

O quadro atual de deficiência da cobertura dos serviços de saneamento básico no país impõe-

nos como grande desafio elevar os atuais índices de cobertura dos serviços de saneamento

básico a toda a população. Para tanto, torna-se necessário aumentar significativamente os

investimentos no setor de saneamento para fazer face a demanda pelos serviços de

saneamento.

Pela análise das privatizações ocorridas até o momento, ainda são relativamente poucas as

iniciativas de concessões privadas no país. Essas privatizações ocorreram principalmente por

meio de algumas concessões de municípios autônomos e duas participações acionárias em

empresas estaduais (SANEPAR-PR e SANEATINS-TO), as quais estão fortemente

concentradas nas regiões Sul e Sudeste do país. As concessões que foram feitas ocorreram

num verdadeiro clima de laissez-faire, laissez-passer os quais as empresa privadas adentraram

no setor ansiosa pelas possibilidades de obtenção de recursos financeiros junto a organismos

nacionais (especialmente recursos do FGTS e BNDES) e organismos internacionais e

precavendo-se na forma de contratos pelos riscos elevados inerentes aos serviços de

saneamento básico.

Os investimentos deveriam se concentrar no atendimento prioritário às populações de baixa

renda, localizadas, principalmente nas regiões menos desenvolvidas, especialmente nas

regiões Norte e Nordeste, nas periferias dos grandes centros urbanos, nas pequenas

localidades e em área rural. É nesses locais que se concentram os maiores déficits em

saneamento básico e, sobretudo, onde vivem as populações de baixa renda. Até o momento os

contratos firmados prevêem apenas o aumento da cobertura sem que necessariamente

estabeleçam o atendimento prioritário das populações mais pobres.

Para tanto, tornar-se-ia necessário induzir a desconcentração de recursos nas regiões Sul e

Sudeste, onde estão concentradas a quase totalidades das privatizações. É preciso ainda

estabelecer a adoção de políticas públicas no sentido de direcionar e estabelecer as metas de

universalização nas áreas de concessões e em caso de comprovar-se a incapacidade dos

concessionários privados de atingimento de metas preestabelecidas, far-se-ia necessário a

utilização de recursos públicos, possivelmente de origem fiscal, no sentido de garantir

equidade no acesso aos serviços de saneamento básico.

Entretanto, na tentativa de remover alguns obstáculos, que via de regra, são causadores de

incertezas à cerca das políticas de parcerias privadas no setor de saneamento básico, o

Governo Federal apresentou Projeto de Lei PLS 266/96 para definir a titularidade dos serviços

de interesses comum aos Estados. Além do projeto de Lei n.o 4.147 com vistas a definir a

titularidade dos serviços de interesse local aos municípios. Ambos os projetos até o momento

da publicação deste trabalho ainda encontram-se para votação pelo Congresso Nacional. Há

também a necessidade de se estabelecer o marco regulatório específico do setor de

saneamento para que possa haver estabilidade das regras (de reajuste das tarifas) e

instrumentos de controle para a participação privada no setor, bem como, da realização de

investimentos.

A parceria com o setor privado demonstra-se inevitável e em alguns casos recomendáveis, na

medida em que os municípios demonstram incapacidade para investir nos serviços de

saneamento. Desta foram a opção tem sido por parcerias privadas, principalmente pela

externalidades negativas que a falta de saneamento básico causa a saúda das populações

afetadas, com o aparecimento de doenças relacionadas à poluição hídrica.

Os investimentos que o setor de saneamento básico irá demandar, para os próximos anos, são

bastante elevados e essa possibilidade de atrair investimentos é que demonstra a atratividade

do setor .O volume de investimentos demandado constitui-se num forte elemento de atração

de capitais e por isso também é necessário ter cuidado para que empresas nacionais

(principalmente) construtora de obras de infra-estrutura (formada pr grandes empreiteiros do

país) recebam recursos para construção de obras em detrimento dos serviços de saneamento

que possam prestados. Os recursos de saneamento devem ser canalizados para empresas

prestadoras dos serviços de saneamento de forma que possa haver uma maior democratização

dos serviços.

Conclui-se que ainda que problemas quanto à indefinição com relação à política de

privatização no setor, bem como a imprecisão de quem pode agir como poder concedente dos

serviços de saneamento e a falta de legislação regulatória específica para o setor, não são

problemas impeditivos à entrada de capitais privados no setor de saneamento básico. Porque

os editais e contratos de concessão podem estabelecer mecanismos claros e precisos de forma

a garantir os direitos e deveres dos agentes envolvidos. Como se pode notar, é o grande

volume de recursos para investimento que tem atraído o capital privado a investir no setor

saneamento básico do país e dessa maneira o risco das populações menos capazes de pagar

pelos serviços de saneamento básico ficarem sem atendimento são também bastante elevados

na medida em que a iniciativa privada não tem interesse pelos mais pobre ou pelos pequenos

municípios.

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