SUPERINTENDÊNCIA DE ORÇAMENTO
CARLOS HENRIQUE BAQUETA FÁVARO – VICE-GOVERNADOR
Secretário de Estado de Planejamento
GUSTAVO PINTO COELHO DE OLIVEIRA
Secretária Adjunta de Orçamento
Superintendentes
GISELE GUGEL – Superintendência de Orçamento
RICARDO ROBERTO DE A. CAPISTRANO – Superintendência de Estudo da Despesa e da Receita VÍNIA PAULA R. STOCCO – Superintendência de Convênios
Coordenadores
ANTONIO SÉRGIO DE MORAES – Coordenadoria de Execução da Área Econômica e Instrumental CARLOS FERNANDO SCHONARTH – Coordenadoria de Receita
DARLUCE BARCELOS FRANCO – Coord. de Execução Orçamentária da Área Social e Ambiental ERIVELTON DEBONI DOS SANTOS – Coordenadoria de Descentralização de Recursos
GLÓRIA MARIA DA SILVA – Coordenadoria de Programação Orçamentária
ROGÉRIO DE OLIVEIRA SÁ – Coordenadoria de Despesa VANDERSON DUTRA FERREIRA – Coordenadoria de Captação e Ingresso de Recursos
Equipe Técnica Orçamento Equipe Técnica Convênio Equipe Técnica Receita
Despesa
Secretaria Adjunta de Orçamento
Cuiabá – 2016
Vagner de Bitencourt Serra
Juliana Araujo Andreato
Lilian Nicolina Alves
Carlos Roberto Leon Leite
Cristiane de Souza Silva
Edson da Costa Ribeiro
Fernandes Costa Oliveira
Joel Martins da Rocha
Josenil Lemes Duarte
Karine Nunes Rodrigues
Telma Pereira S. Viana
TECNOLOGIA DE
3
PORTARIA Nº 022 DE 06 DE JULHO DE 2015.
O Secretário de Estado de Planejamento, no uso de suas atribuições legais,
e considerando as competências da SEPLAN de órgão central do sistema estadual de
planejamento,
RESOLVE:
Art. 1º – Aprovar e disponibilizar na Página da SEPLAN, através do
endereço http://www.seplan.mt.gov.br, o Manual Técnico de Orçamento, contendo as
instruções para a elaboração da proposta orçamentária, Plano de Trabalho Anual e Lei
Orçamentária Anual – PTA/LOA do Estado de Mato Grosso.
Art. 2º – Estabelecer prazos para o processo de elaboração do PTA/LOA,
nos termos da agenda constante do referido Manual Técnico.
Art. 3º - Determinar que devam ser obrigatoriamente observadas as
orientações e os prazos definidos neste Manual, sob pena de intervenção desta
Secretaria de Estado na proposta orçamentária do Órgão ou entidade da
Administração Pública Estadual.
Art. 4º - A partir da publicação desta Portaria, as atualizações que se fizerem
necessárias no Manual de que trata o art. 1º, serão disponibilizadas na Página da
SEPLAN.
Art. 5º – Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação, revogando-
se as disposições em contrário.
REGISTRADA. PUBLICADA. CUMPRA-SE.
Marco Aurélio Marrafon
4
5
SUMARIO
1. A P R E S E N T A Ç Ã O 9
2. LISTAS DE SIGLAS 10
3. SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO ESTADUAL 11
3.1. FINALIDADES 11
3.2. PAPEL DOS AGENTES NA ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA 12
4. ORÇAMENTO PUBLICO – BASE CONCEITUAL E LEGAL 15
4.1. CONCEPÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO 15
4.2. PRINCÍPIOS ORCAMENTÁRIOS 15
4.2.2. UNIVERSALIDADE 16
4.2.4. EXCLUSIVIDADE 16
4.3.1. ORGANIZAÇÃO DO ORÇAMENTO 18
4.3.2. CONTEÚDO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA E PRAZO DE ENVIO À
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA 20
4.4.1. CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ESTADUAL 21
4.4.2. DAS VEDAÇÕES CONSTITUCIONAIS 21
4.4.3. LEIS COMPLEMENTARES 22
4.4.4. LEIS ORDINÁRIAS 22
5. RECEITA 23
5.1. INTRODUÇÃO 23
5.2.1. CLASSIFICAÇÃO ECONÔMICA SEGUNDO A NATUREZA DA RECEITA 25
5.2.2. CODIFICAÇÃO DA NATUREZA DA RECEITA 26
5.2.3. CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL 27
5.2.5. CLASSIFICAÇÃO POR ESFERA ORÇAMENTÁRIA 29
5.3. ETAPAS DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA 29
6
6.1.1. PROGRAMAÇÃO QUALITATIVA 33
6.1.2. PROGRAMAÇÃO QUANTITATIVA 33
6.3. CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL 35
6.4. CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL 37
6.5.1. PROGRAMA 39
6.5.2.5. ATRIBUTOS DAS AÇÕES ORÇAMENTARIAS 41
6.5.3. AÇÕES ORÇAMENTÁRIAS PADRONIZADAS NO ORÇAMENTO 42
6.5.3.1.CONCEITO 42
6.6.1. PROGRAMAÇÃO FÍSICA 43
6.6.1.1. META FÍSICA 43
DA AÇÃO 43
6.6.2.1. NATUREZA DA DESPESA 44
6.6.2.2. CATEGORIA ECONÔMICA DA DESPESA 45
6.6.2.3. GRUPO DE NATUREZA DA DESPESA - GND 46
6.6.2.4. MODALIDADES DE APLICAÇÃO 47
6.6.2.5. ELEMENTOS DE DESPESA 50
6.6.2.5.1. ESPECIFICAÇÃO DOS ELEMENTOS DE DESPESA 51
6.6.3. IDENTIFICADOR DE USO – IDUSO 59
7. ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA PARA 2017 60
7.1. DIRETRIZES PARA A ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA 61
7.1.1. PLANO DE TRABALHO ANUAL – PTA 63
7.1.2. FUNÇÕES DO PLANO DE TRABALHO ANUAL 63
7.1.3. ESTRUTURA DO PLANO DE TRABALHO ANUAL – PTA 64
7.1.4. PROCEDIMENTOS PARA ELABORAÇÃO DO PTA / LOA 2017 65
7.1.4.1. ALOCAÇÃO DE RECURSOS NA ELABORAÇÃO DA PROPOSTA
ORÇAMENTÁRIA 65
7.1.4.2.1 CONCEITUAÇÃO DAS DESPESAS 66
OBRIGATÓRIAS 66
ESSENCIAIS 66
DESPESAS PARA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS NO ORÇAMENTO BASE
DE GASTO 68
7.1.4.4 MODELO DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO GASTO 71
7.1.4.5. DESDOBRAMENTO DOS PROJETOS / ATIVIDADES 72
7.1.4.6. DEFINIÇÃO DE SUBAÇÕES E TAREFAS 72
7.1.4.7. APURAÇÃO DOS CUSTOS NECESSÁRIOS À EXECUÇÃO DAS
SUBAÇÔES/TAREFAS 73
VALORES DOS TETOS FINANCEIROS GERAIS 74
7.1.4.9. VALIDAÇÃO DO PTA JUNTO AO NÍVEL ESTRATÉGICO DO ÓRGÃO 74
7.1.4.10. INSERÇÃO NO SISTEMA FIPLAN E ENCAMINHAMENTO DO PTA/LOA
2017 PARA ANÁLISE DA SEPLAN 74
8. ORIENTAÇÕES GERAIS 75
TERCEIRIZAÇÃO DE MÃO DE OBRA 77
8.1.1.2. DESPESAS DE PESSOAL DECORRENTES DE CONTRATAÇÃO POR
TEMPO DETERMINADO 77
8.1.1.3. DESPESAS COM PESSOAL REQUISITADO 79
8.1.2. DESPESAS COM PESSOAL INATIVO E PENSIONISTAS (BENEFÍCIOS E PENSÕES) 79
8.1.2.1. ENCARGOS PATRONAIS INCIDENTES SOBRE INATIVOS E
PENSIONISTAS E DESPESAS PARA COBERTURA DO DÉFICIT ATUARIAL DO
RPPS 81
8.2. ORIENTAÇÕES SOBRE LOCAÇÃO DE MÃO DE OBRA 81
8.3. ORIENTAÇÕES SOBRE RECOLHIMENTO DO PIS/PASEP E PAGAMENTO DE ABONO 82
8.4. ORIENTAÇÕES SOBRE DÍVIDA PÚBLICA 83
8.5. ORIENTAÇÕES SOBRE TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS 83
8.6. ORIENTAÇÕES SOBRE SENTENÇAS JUDICIAIS TRANSITADAS EM JULGADO
(PRECATÓRIOS) 83
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA (MCASP/ Portaria Conjunta STN/SOF nº 2013) 85
8.8. INGRESSO E DESCENTRALIZAÇÃO DE RECURSOS E INSTRUMENTOS PARA A SUA
VIABILIZAÇÃO 88
RECURSOS 88
8.8.3. DESCENTRALIZAÇÃO DE RECURSOS A ÓRGÃOS/ENTIDADES PRIVADAS SEM
FINS LUCRATIVOS 91
ATRAVÉS DE TERMO DE COOPERAÇÃO 92
8.9. ATIVIDADES DE MANUTENÇÃO, PUBLICIDADE E PROPAGANDA 93
8.9.1. MANUTENÇÃO DE GABINETES (2004) 93
8.9.2. MANUTENÇÃO E CONSERVAÇÃO DE BENS IMÓVEIS (2005) 93
8.9.3. MANUTENÇÃO DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE (2006) 93
8.9.4. MANUTENÇÃO DE SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS GERAIS (2007) 93
8.9.5. MANUTENÇÃO DE ÓRGÃOS COLEGIADOS (2010) 94
8
8.9.6. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL E PROPAGANDA (2014) 94
8.10. AÇÕES DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO (MANUTENÇAO E PROJETOS DE TI) 94
8.10.1. PROJETOS SETORIAIS DE TI 96
8.10.2. MANUTENÇÃO DAS AÇÕES DE INFORMÁTICA (2009) 97
8.11. MATERIAL PERMANENTE X MATERIAL DE CONSUMO X PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS 99
8.12. PROGRAMAÇÃO DE DESPESAS COM CONSTRUÇÃO, AMPLIAÇÃO E REFORMA 100
8.13. UTILIZAÇÃO DA MODALIDADE DE APLICAÇÃO “91” 101
8.14. UNIDADES GESTORAS E UNIDADES SETORIAIS DE PLANEJAMENTO 102
8.14.1. CONCEITO E OPERACIONALIZAÇÃO 102
8.15. PLANEJAMENTO FINANCEIRO E DEFINIÇÃO DO TETO FINANCEIROMENSAL 103
8.15.1. PLANEJAMENTO FINANCEIRO 103
8.15.2. PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA 104
9. UTILIZAÇÃO DO SISTEMA FIPLAN PARA LANÇAMENTO DO PTA/LOA 105
10. LEGISLAÇÃO ORÇAMENTÁRIA 105
10.1. BIBLIOGRAFIA DIVERSA 108
11.3. ANEXO III - FONTES DE RECURSOS 116
11.4. ANEXO IV – METAS E PRIORIDADES 118
11.5. ANEXO V – CLASSIFICAÇÃO DAS NATUREZAS DE DESPESAS 118
11.6. ANEXO VI – RELAÇÃO DOS PROGRAMAS PPA 2016-2019 139
11.7. ANEXO VII - DESPESAS OBRIGATÓRIAS 141
11.8. ANEXO VIII – DESPESA ESSENCIAIS 160
11.9. ANEXO IX - DESPESAS DA POLÍTICA DE UNIDADE 167
11.10.ANEXO X – PROGRAMAS E AÇÕES PADRONIZADAS NO ESTADO 183
11.11.ANEXO XI - REGIÕES DE PLANEJAMENTO DO ESTADO 187
11.12.ANEXO XII- MAPA DAS REGIÕES DE PLANEJAMENTO 190
11.13.ANEXO XIII - CADASTRO/ ALTERAÇÃO DE USUÁRIOS 191
11.14.ANEXO XIV - COORDENADORIA DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA 192
11.15.ANEXO XV - AGENDA DE ELABORAÇÃO DO PTA/LOA 2017 194
9
1. A P R E S E N T A Ç Ã O
A Secretaria de Planejamento - SEPLAN, com o intuito de aprimorar
continuamente o processo orçamentário Estadual e visando o aperfeiçoamento
do processo de planejamento, sobretudo, na fase de elaboração da proposta
orçamentária, apresenta o Manual Técnico de Orçamento - MTO edição 2017.
O MTO é um instrumento de apoio que tem como principal propósito
subsidiar o processo orçamentário do Estado de Mato Grosso, através da
abordagem conceitual e legal dos principais aspectos a serem observados pelos
órgãos/entidades da Administração Pública Estadual.
É de fundamental importância a leitura rigorosa deste MTO por parte
das equipes técnicas dos Órgãos e Entidades da Administração Estadual, de
forma a compreender e apropriar das informações contidas neste instrumento,
sem perder de vista outras disposições legais que regulamentam a matéria
orçamentária, em observância principalmente, as determinações contidas na
Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2017
Visando maior acessibilidade, além da versão impressa, o MTO/2017
encontra-se disponível em meio eletrônico, no Site da SEPLAN, no endereço
http://www.seplan.mt.gov.br –Aba – orçamento.
ARO – Antecipação da Receita Orçamentária
CF - Constituição Federal
COFINS – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
CTN – Código Tributário Nacional
FPE – Fundo de Participação dos Estados
FPM – Fundo de Participação dos Municípios
GND - Grupo de Natureza de Despesa
ICMS – Imposto Sobre Circulação de Mercadorias
IDUSO - Identificador de Uso
LOA - Lei Orçamentária Anual
MCASP – Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público
MF – Ministério da Fazenda
MP – Ministério do Planejamento
MTO – Manual Técnico de Orçamento
MTPREV – Mato Grosso Previdência
NPO – Nota de Provisão Orçamentária
PIS/PASEP –Programa de Integração Social/Programa de Formação do Patrimônio
do Servidor Público
PLOA - Projeto de Lei Orçamentária Anual
PPA - Plano Plurianual
RGPS - Regime Geral de Previdência Social
RPPS - Regime Próprio de Previdência Social
SEFAZ – Secretaria de Estado de Fazenda
SEPLAN – Secretaria de Estado de Planejamento
SOF – Secretaria Orçamento Federal
UG – Unidade Gestora
UO - Unidade Orçamentária
3.1. FINALIDADES
Conforme a Lei Complementar nº 13, de 16 de Janeiro de 1992:
Art. 5° A ação administrativa obedecerá a planejamento que vise ao
desenvolvimento político, econômico, social e cultural do Estado,
compreendendo a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:
I - plano plurianual de Governo;
II - programas gerais, setoriais e regionais;
III - diretrizes orçamentárias;
IV - orçamento-programa anual;
VI - plano de emergência para calamidade.
Art. 6° Cabe a cada Secretaria de Estado orientar e dirigir a elaboração do
programa setorial e regional, correspondente à área de sua atuação, e à
Secretaria de Estado de Planejamento auxiliar o Governador na ordenação dos
programas setoriais e regionais, para elaboração do plano plurianual e
orçamento anual do Governo do Estado.
Art. 7° Os órgãos setoriais de planejamento, orçamento e controle interno têm
a incumbência de assessorar diretamente o Secretário de Estado respectivo, nas
tarefas referentes aos sistemas de planejamento e controle interno da
Administração Estadual, conforme dispuser a respeito decreto do Poder
Executivo.
§ 1° Toda atividade administrativa ajustar-se-á à programação governamental
e será assumida sempre em consonância com a programação financeira de
desembolso.
§ 2° Compete ao Chefe do Poder Executivo elaborar os planos e programas
gerais, setoriais e regionais, como também a forma de controle dos recursos
financeiros, observados os dispositivos legais pertinentes.
Art. 8° Anualmente será elaborado um orçamento-programa, que detalhará a
etapa do plano plurianual a ser realizada no exercício seguinte, e que servirá de
roteiro à execução do plano anual.
12
Art. 9° Os planos e programas estaduais e setoriais serão elaborados em
consonância com o plano plurianual e apreciados pela Assembleia Legislativa.
Art. 10º O quadro de detalhamento da despesa será divulgado pela Secretaria
de Estado de Planejamento, ficando a cargo de cada órgão a administração e a
execução dos planos de aplicação das dotações orçamentárias.
3.1.1. DA COORDENAÇÃO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
Art. 11º As atividades do Poder Executivo, especialmente, as de elaboração e
de execução dos planos e programas de Governo, serão em todos os níveis
objeto de permanente coordenação, mediante atuação das chefias individuais,
consultas e reuniões com as chefias subordinadas, inclusive, com a participação
dos dirigentes das Entidades vinculadas.
§ 1° No nível superior da Administração Estadual, a coordenação processar-se-
á através de reuniões de Secretariado, presidida pelo Governador do Estado, ou
por designação na forma definida em regulamento.
§ 2° A coordenação do planejamento, a nível geral, será exercida pelos órgãos
centrais de planejamento e coordenação e, a nível setorial, pelos órgãos setoriais
de planejamento.
Art. 12 Os órgãos e entidades que operam na mesma área geográfica deverão
atuar de forma coordenada, para assegurar e otimizar a programação e execução
dos serviços estaduais.
Parágrafo único Os órgãos e entidades estaduais procurarão coordenar-se com
organismos federais e municipais, que exerçam atividades similares na mesma
área geográfica, para minimizar os efeitos da superposição de esforços de
investimentos.
ORÇAMENTÁRIA
A elaboração da Lei orçamentária Anual – LOA requer a participação articulada
e integrada dos diversos agentes que compõem as estruturas organizacionais no
âmbito da administração pública estadual de forma a viabilizar o desenvolvimento de
ações e a tomada de decisões com vistas à elaboração do orçamento público.
A Secretaria de Estado de Estado de Planejamento – SEPLAN, no cumprimento
de sua missão institucional, descrita na Lei Complementar Nº. 566 de 20 de maio de
2015 que estabelece a estrutura e o funcionamento da Administração Pública Estadual
dispõe que:
Art.33. À Secretaria de Estado de Planejamento, compete:
I- gerir o sistema central de planejamento, orçamento e informação do
Estado;
II- coordenar a elaboração, a execução, o monitoramento e a avaliação dos
seguintes instrumentos de planejamento:
b) Plano Plurianual-PPA;
d) Lei de Diretrizes Orçamentárias-LDO;
e) Plano de Trabalho Plurianual- PTA;
f) Lei Orçamentária Anual - LOA;
g) Contratos de Gestão e/ou Acordos de Resultados.
III- fortalecer a gestão das políticas públicas estaduais, por meio de estudos
técnicos e acompanhamento das ações prioritárias de Governo;
IV- coordenar, compatibilizar e avaliar a alocação dos recursos
orçamentários, tendo em vista as necessidades das unidades da Administração
Pública para o cumprimento dos objetivos e metas governamentais;
V- promover a capacitação dos agentes do sistema central de planejamento,
orçamento e gestão da informação do Estado;
VI- elaborar as diretrizes e implementar o modelo de gestão de políticas
públicas do Estado
VIII- gerir o sistema estadual de convênios do Estado;
IX- Manter a atualização cartográfica do Estado;
X- realizar estudos sociais, econômicos e ambientais visando à organização
do espaço mato-grossense e a formulação dos indicadores de planejamento
governamental. (NOVO) Lei da Reforma
Assim, consoante determinação legal, a coordenação do processo de elaboração
da proposta orçamentária do Estado de Mato Grosso é de responsabilidade da
SEPLAN-MT, enquanto órgão central do sistema de planejamento, que de forma
articulada e integrada com os demais órgãos/entidades da administração pública
estadual organiza o planejamento das ações de governo, em obediência aos princípios
e as normas norteadoras da matéria orçamentária, levando-se em conta, o ciclo de
gestão dos programas e políticas, que, compreendem as etapas de planejamento,
monitoramento e acompanhamento, avaliação e revisão dos instrumentos de
planejamento.
Desse modo, no exercício de suas atribuições, a SEPLAN, no que diz respeito
às diretrizes que norteiam a elaboração da proposta orçamentária das áreas setoriais,
tem pautado suas ações no sentido de exercer conjuntamente com outras áreas de
14
governo (Secretaria de Fazenda, Gestão e Empresa Mato-Grossense de Tecnologia da
Informação – MTI) as funções orientativas com vistas à definição de determinados
procedimentos a serem observados pelos órgãos e entidades de governo no momento
de elaboração das propostas programáticas das diferentes unidades orçamentárias –
UOs.
Isto posto, o Papel atribuído às demais órgãos e entidades do Estado
compreende:
a) Dos dirigentes dos órgãos e entidades da administração pública estadual
Analisar e definir as metas e as prioridades setoriais para o exercício 2017,
observando as disposições legais, as projeções econômica e fiscal, e a
capacidade de investimento de sua unidade setorial;
Acompanhar e validar a formulação do Plano de Trabalho Anual e da
Proposta Orçamentária para o exercício de 2017.
b) Dos Núcleos de Gestão Estratégica para Resultados, ou unidades de
planejamento:
Coordenar internamente o processo de elaboração do PTA/LOA 2017, nos
respectivos órgãos e entidades aos quais estejam vinculados, executando as
atividades que lhes forem atribuídas nas orientações e documentos expedidos
pela SEPLAN/MT;
Prestar suporte na atividade de lançamento de dados no sistema FIPLAN.
c) Das Unidades de Administração Sistêmica - UASs
Prestar informações orçamentárias, contratuais, de despesa de pessoal, e
outras que se fizerem necessárias, de seus respectivos órgãos e entidades, a fim
de subsidiar o processo de elaboração do PTA/LOA 2017.
d) Das equipes executoras dos programas e ações de governo:
Elaborar o plano de trabalho das ações sob sua responsabilidade, com
observância dos recursos orçamentários disponibilizados;
Atentar-se ao atendimento da metodologia proposta pelo órgão central de
planejamento;
Inserir a proposta do Plano de Trabalho Anual - PTA no Sistema FIPLAN.
e) Da Coordenação de Tecnologia da Informação (T.I.) dos órgãos e entidades
Articular com o MTI a estratégia para viabilizar as condições para utilização
do FIPLAN, como por exemplo, configurar e viabilizar o ambiente tecnológico
necessário para acesso ao sistema.
15
4.1. CONCEPÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
O orçamento é instrumento de planejamento de qualquer entidade, pública ou
privada, e representa o fluxo de ingressos e aplicação de recursos em determinado
período. Com a evolução dos conhecimentos e das técnicas de planejamento e de
gestão das ações de política pública, o orçamento público deixou de ser exclusivo
sistema de controle do poder político e passou a adquirir caráter de instrumento
inerente ao planejamento.
A própria Lei 4.320 de 1964 incorporou uma nova visão ao orçamento que
ultrapassava as limitações dos orçamentos tradicionais elaborados à época, onde o
orçamento tinha como principal função propiciar o controle político sobre as finanças
públicas. A incorporação e o reconhecimento de que o orçamento deve expressar o
planejamento de governo estão dispostas no ordenamento da Lei 4.320/1964 em seu
artigo 2º, conforme transcrição: “Art. 2.º A Lei do Orçamento conterá a discriminação
da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o
programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade,
universalidade e anualidade.”
De um modo geral, o planejamento governamental pode ser compreendido
como o instrumento utilizado pelos governos para intervir na sociedade e na
economia, configurando assim, numa função administrativa de caráter preditivo na
qual são estabelecidos antecipadamente os objetivos a serem alcançados e com quais
meios à administração dispõem para o alcance dos objetivos pretendidos.
Se de um lado, é por intermédio do planejamento que são organizados e
definidos os melhores procedimentos para alcançar os resultados pretendidos, por
outro, é por intermédio do orçamento que se viabiliza o gerenciamento anual das
origens e aplicações de recursos, é nele que se definem os montantes de recursos e
como serão aplicados pela administração pública. A avaliação de eficácia de um
governo, ou setor de governo, somente é possível pelo acompanhamento da execução
orçamentária. Assim, conclui-se que, planejamento e orçamento devem caminhar
juntos em uma relação de interdependência e complementaridade.
4.2. PRINCÍPIOS ORCAMENTÁRIOS
A lei orçamentária anual - LOA prevê as estimativas de receita e a fixação de
despesa para o período de um exercício financeiro, que no caso do Brasil corresponde
ao ano civil. A elaboração e a execução da LOA são orientadas por um conjunto de
normas e regras a serem observadas pelos Poderes constituídos (Executivo;
Legislativo e Judiciário) de todos os entes federativos - União, Estados, Distrito
16
Federal e Municípios –, são os chamados “Princípios Orçamentários”, que são
estabelecidos e disciplinados tanto por normas constitucionais e infraconstitucionais
quanto pela doutrina.
Os Princípios Orçamentários visam estabelecer regras norteadoras básicas, a
fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência para os processos de
elaboração, execução e controle do Orçamento Público. Nesse sentido, integram este
Manual Técnico de Orçamento os princípios orçamentários cuja existência e aplicação
decorre de normas jurídicas.
4.2.1. UNIDADE OU TOTALIDADE
De acordo com este princípio, o orçamento deve ser uno, ou seja, cada ente
governamental deve elaborar um único orçamento. Este princípio é mencionado no
caput do art. 2º da Lei no 4.320, de 1964, e visa evitar múltiplos orçamentos dentro
da mesma pessoa política. Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas,
em cada exercício financeiro, devem integrar um único documento legal dentro de
cada nível federativo.
4.2.2. UNIVERSALIDADE
Segundo este princípio, a LOA de cada ente federado deverá conter todas as
receitas e as despesas de todos os Poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações
instituídas e mantidas pelo poder público. Este princípio é mencionado no caput do
art. 2º da Lei no 4.320, de 1964, recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165 da
CF.
4.2.3. ANUALIDADE OU PERIODICIDADE
Conforme este princípio, o exercício financeiro é o período de tempo ao qual
se referem a previsão das receitas e a fixação das despesas registradas na LOA. Este
princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei no 4.320, de 1964. Segundo o art.
34 dessa lei, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil (1º de janeiro a 31 de
dezembro).
4.2.4. EXCLUSIVIDADE
O princípio da exclusividade, previsto no § 8º do art. 165 da CF, estabelece que
a LOA não contenha dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa.
Ressalvam-se dessa proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
a contratação de operações de crédito, ainda que por ARO, nos termos da lei.
17
4.2.5. ORÇAMENTO BRUTO
O princípio do orçamento bruto, previsto no art. 6º da Lei no 4.320, de 1964,
preconiza o registro das receitas e despesas na LOA pelo valor total e bruto, vedadas
quaisquer deduções.
4.2.6. LEGALIDADE
Apresenta o mesmo fundamento do princípio da legalidade aplicado à
administração pública, segundo o qual cabe ao Poder Público fazer ou deixar de fazer
somente aquilo que a lei expressamente autorizar, ou seja, se subordina aos ditames
da lei. A Constituição Federal de 1988, no art. 37, estabelece os princípios da
administração pública, dentre os quais o da legalidade e, no seu art. 165, estabelece a
necessidade de formalização legal das leis orçamentárias:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
II – os orçamentos anuais.”
Princípio básico da atividade da administração pública no regime democrático
está previsto pelo caput do art. 37 da Magna Carta de 1988. Justifica-se especialmente
pelo fato de o orçamento ser fixado em lei, sendo esta a que autoriza aos Poderes a
execução de suas despesas.
Aplica-se também ao orçamento público, pelas disposições contidas nos art.(s)
48, 48-A e 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que determinam ao governo,
por exemplo: divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade; publicar
relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para
qualquer pessoa, informações sobre a arrecadação da receita e a execução da despesa.
4.2.9. NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS
Estabelecido pelo inciso IV do art. 167 da CF, este princípio veda a vinculação
da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela
própria CF:
18
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas
a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os artigos.
158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde,
para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades
da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos artigos.
198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por
antecipação de receita, previstas no art. 165, §8o, bem como o disposto no § 4º
[...]
§4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que
se referem os artigos. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os artigos. 157,
158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União
e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 3, de 1993).
4.3. ORGANIZAÇÃO E CONTEÚDO DA LEI ORÇAMENTÁRIA
4.3.1. ORGANIZAÇÃO DO ORÇAMENTO
Cabe à lei complementar definir a organização dos orçamentos, conforme
definido também no artigo 165 da Constituição Federal:
§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;
Conforme descrito nas Constituições Federal e Estadual (art. 165, § 5º, e artigos
162 e 163, respectivamente) a Lei Orçamentária está assim organizada:
• Orçamento Fiscal, referente aos Poderes (Poderes Legislativo, Executivo,
Judiciário) seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público e as empresas estatais
dependentes;
• Orçamento da Seguridade Social abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público, inclusive quando da existência, a
programação das empresas estatais dependentes, e
• Orçamento de Investimento das empresas em que o Poder Público, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (empresas
públicas e sociedade de economia mista). No orçamento de investimentos constam
somente as empresas estatais independentes. As empresas estatais dependentes*
19
figurarão nos orçamentos Fiscal ou da Seguridade social, conforme sua área de
atuação.
*Empresas Estatais Dependentes – A Lei de Responsabilidade Fiscal definiu
em seu artigo 2º, inciso III, o conceito de empresa estatal dependente:
(...)
III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente
controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou
de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles
provenientes de aumento de participação acionária;
A Portaria nº 589, de 27 de dezembro 2001, da Secretaria do Tesouro Nacional,
que estabelece conceitos, regras e procedimentos contábeis para consolidação das
empresas estatais dependentes nas contas públicas e dá outras providências, dispõe o
seguinte:
Art. 4º Os orçamentos fiscal e da seguridade social de cada ente da Federação
compreenderão a programação dos poderes, órgãos, autarquias e fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público, empresas estatais dependentes e
demais entidades em que o ente, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto e que dele recebam recursos nos termos desta
portaria.
Parágrafo único. A partir do exercício de 2003, as empresas estatais
dependentes, de que trata esta portaria e para efeitos da consolidação nacional
das contas públicas, deverão ser incluídas nos orçamentos fiscal e da seguridade
social observando toda a legislação pertinente aplicável às demais entidades.
Na prática, as empresas estatais dependentes passaram a respeitar, a partir de
2003, os preceitos contábeis da Lei 4.320/64, sem prejuízo da aplicação das normas
contábeis aplicadas às sociedades empresariais.
OBSERVAÇÃO: As Empresas Estatais Dependentes, sem prejuízo do disposto na Lei Federal nº 6.404,
de 15 de dezembro de 1976, terão que registrar sua execução orçamentária e
Financeira no Sistema FIPLAN.
Por ser considerada uma estatal independente que compõe o orçamento de
investimento do Estado, a orientação acima não se aplica à Agência de Fomento do
Estado de Mato Grosso S/A – MT FOMENTO.
20
ENVIO À ASSEMBLEIA LEGISLATIVA
O conteúdo da proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao
Poder Legislativo no prazo estabelecido pela Constituição Estadual é disciplinado
pela Lei Federal nº 4.320/64, em seus artigos 2º e 22, com observância as normas
constitucionais (CF e CE), bem como, aos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal
– LRF, que introduziu mudanças no conteúdo da LOA (artigo 5º).
Instituída pela CF, a Lei de Diretrizes Orçamentárias dispõe, para cada
exercício financeiro a que se refere à proposta orçamentária, sobre a estrutura e
organização dos orçamentos.
Deste modo, segundo dispõe a LDO 2017, a proposta orçamentária anual que
o Poder Executivo encaminha ao Poder Legislativo, é composta de:
I - Mensagem do Chefe do Executivo, que contém:
a) situação econômica e financeira do Estado;
b) demonstrativo da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a
pagar e outros compromissos exigíveis;
c) exposição da receita e despesa;
d) resumo da política econômica e social do Governo;
e) programação referente a recursos constitucionalmente vinculados;
f) discriminação da receita de cada fundo.
II – texto da Lei Orçamentária
III - quadros orçamentários consolidados
V – anexo de informações complementares, integrado pelos seguintes
demonstrativos:
b) demonstrativo regionalizado do efeito sobre receitas e despesas decorrentes de
isenções anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira tributária e
creditícia.
Prazos
Segundo a Lei Federal nº 4.320/64, Art. 22, a proposta orçamentária deve ser
encaminhada ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas
Leis Orgânicas dos Municípios. A Constituição Estadual de Mato Grosso determina
que o Governador deve enviar o Projeto da LOA à Assembleia Legislativa até 30 de
setembro de cada ano (art. 164, § 6º, III).
21
4.4.1. CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ESTADUAL
O orçamento anual é um dos três instrumentos de planejamento definidos pela
Constituição Federal de 1988, juntamente com o PPA e a LDO. Assim como os
demais, sua elaboração é obrigatória para todos os entes da federação e, visa
concretizar, em cada exercício, os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as
diretrizes estabelecidas anualmente pela LDO.
A Constituição Federal contempla um capítulo denominado “Finanças Pública”
(arts. 163 a 169), no qual ordena o planejamento e orçamento no País. A Constituição
Estadual de Mato Grosso, nos artigos de 162 a 167, também prescreve regras sobre
orçamento e prazos estabelecidos para encaminhamento dos respectivos projetos de
lei a Assembleia Legislativa do Estado.
De acordo com o art. § 5° do art. 165 do texto constitucional, a LOA deve
integrar o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de
investimento das empresas estatais. O § 7º define que os orçamentos previstos no § 5º
deverão ser compatíveis com o plano plurianual.
4.4.2. DAS VEDAÇÕES CONSTITUCIONAIS
A CF/88, em seu art. 167, estabelece as seguintes vedações:
I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam
os créditos orçamentários ou adicionais;
III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou
especiais com a finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria
absoluta;
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvado
a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e
159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para
manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da
administração tributária, como determinado, respectivamente , pelos arts. 198, §2º,
212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
V – A abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia
22
VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos
orçamentos fiscais e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de
empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX – a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização
legislativa.
4.4.3. LEIS COMPLEMENTARES
São normas gerais para o Orçamento nos três entes da federação:
Lei Federal nº 4.320/64 – estabelece normas gerais de direito financeiro
para elaboração e controle dos orçamentos e balanços (Lei Ordinária com força de Lei
Complementar).
estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão
fiscal.
As Leis de Diretrizes Orçamentárias - aprovadas anualmente pelos entes da
federação dispõem sobre as diretrizes para a elaboração da LOA.
4.4.5. DECRETOS
Decreto nº 2.829/98, do Presidente da República - estabelece normas para a
elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União – normas estas
acolhidas pelos outros entes da Federação.
4.4.6. PORTARIAS ESPECÍFICAS DO MPOG/MF
Portaria MPOG nº 42, de 14 de abril de 1999.
Atualiza a discriminação da despesa por funções de que trata o inciso I do § 1º
do art. 2º e § 2º do art. 8º, ambos da Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece
os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais,
e dá outras providências.
Portaria SOF Nº 41, de 18 de agosto de 2008.
Altera a denominação das subfunções 753 e 754 constantes do Anexo da
Portaria MOG nº 42, de 14 de abril de 1999.
Portaria SOF nº 37, de 16 de agosto de 2007.
23
Altera o Anexo da Portaria MOG nº 42, de 14 de abril de 1999, e dá outras
providências.
Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de maio de 2001
Dispõe sobre normas gerais de consolidação das Contas Públicas no âmbito da
União, Estados, Distrito Federal e Municípios e dá outras providências.
Portarias Interministerial STN/SOF que alteram a Portaria STN/SOF
Nº 163:
325/01, 519/01, 688/05, 338/2006, 3/2008, 2/2009; STN/SOF Nº 1/2010, STN/SOF
Nº 2/2010, STN/SOF Nº 1/2011, STN/SOF N º 2/2011, STN/SOF N º 3/2011,
STN/SOF N º 5/2011, STN/SOF no 1, de 13.07.2012 - D.O.U. de 16.07.2012,
STN/SOF no 1, de 28.03.2013 - D.O.U. de 03.04.2013; STN/SOF no 1, de 13.08.2013
- D.O.U. de 14.08.2013 - alteram a Portaria Interministerial STN/SOF nº 163/01.
Portaria STN nº 448/2002
Divulga o detalhamento das naturezas de despesas 339030, 339036, 339039 e
449052.
Portaria Conjunta STN/SOF nº 1, de 20 de junho 2011
Altera a Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de maio de 2001, e
aprova as Partes I – Procedimentos Contábeis Orçamentários e VIII – Demonstrativo
de Estatísticas de Finanças Públicas, da 4ª edição do Manual de Contabilidade
Aplicada ao Setor Público (MCASP).
Portaria nº 022 de 06 de julho 2015 editada pela Secretaria de
Planejamento e que aprova o Manual Técnico de Orçamento que contém instruções
para elaboração da proposta orçamentária do Estado.
5. RECEITA
5.1. INTRODUÇÃO
O orçamento é instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja
pública ou privada, e representa o fluxo previsto dos ingressos e das aplicações de
recursos em determinado período.
A matéria pertinente à receita é disciplinada, em linhas gerais, pelos arts. 3º ,
9º , 11, 35 e 57 da Lei no 4.320, de 1964. Em sentido amplo, receitas públicas são
ingressos de recursos financeiros nos cofres do Estado, que se desdobram em receitas
orçamentárias, quando representam disponibilidades de recursos financeiros para o
erário, e ingressos extraorçamentários, quando representam apenas entradas
compensatórias.
24
5.1.1. INGRESSOS EXTRAORÇAMENTÁRIOS
Recursos financeiros que apresentam caráter temporário e não integram a
LOA. O Estado é mero depositário desses recursos, que constituem passivos exigíveis
e cujas restituições não se sujeitam à autorização legislativa. Exemplos: Depósitos em
Caução, Fianças, Operações de Crédito por ARO2 , emissão de moeda e outras
entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros.
5.1.2. RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS
Disponibilidades de recursos financeiros que ingressam durante o exercício e
constituem elemento novo para o patrimônio público. Instrumento por meio do qual
se viabiliza a execução das políticas públicas, a receita orçamentária é fonte de
recursos utilizada pelo Estado em programas e ações cuja finalidade precípua é
atender às necessidades públicas e demandas da sociedade.
Essas receitas pertencem ao Estado, integram o patrimônio do Poder Público,
aumentam-lhe o saldo financeiro e, via de regra, por força do princípio da
universalidade, estão previstas na LOA.
Nesse contexto, embora haja obrigatoriedade de a LOA registrar a previsão
de arrecadação das receitas, a mera ausência formal desse registro não lhes retiram o
caráter orçamentário, haja vista o art. 57 da Lei no 4.320, de 1964, classificar como
1 Este Manual Técnico de Orçamento adota a definição no sentido estrito; dessa
forma, quando houver citação ao termo “receita pública”, implica referência às “receitas
orçamentárias”.
2 Operações de crédito, via de regra, classificam-se como receita orçamentária. Aqui
se fala sobre uma exceção à regra dessas operações, intitulada ARO. Classificam-se como
receita extraorçamentária, conforme o art. 3º da Lei no 4.320, de 1964, por não representarem
novas receitas ao orçamento. A matéria pertinente à ARO é disciplinada, em linhas gerais, pelo
art. 38 da Lei no 101, de 2000 - LRF; pelo parágrafo único do art. 3o da Lei nº 4.320, de 1964,
e pelos arts. 165, §8o , e 167, X, da CF.
25
orçamentário, inclusive a proveniente de operações de crédito3.
5.2. CLASSIFICAÇÕES DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA
A classificação da receita orçamentária, a exemplo do que ocorre na despesa, é
de utilização obrigatória por todos os entes da Federação, sendo facultado o seu
desdobramento para atendimento das respectivas necessidades. Sobre o assunto, as
receitas orçamentárias são classificadas segundo os seguintes critérios:
1. Natureza de receita;
4. Esfera orçamentária.
RECEITA
A classificação econômica da receita pública trata-se essencialmente do
agrupamento, consolidação e agregação das diversas categorias de receitas públicas
de forma a permitir uma avaliação do seu impacto na economia nacional.
A classificação orçamentária adotada no Brasil para as receitas foi estabelecida
pela lei federal nº 4.320/64, cujo artigo 11, classifica a receita em duas categorias
econômicas, da forma a seguir exposta:
I - Receitas Correntes: são arrecadadas dentro do exercício financeiro,
aumentam as disponibilidades financeiras do Estado, em geral com efeito positivo
sobre o Patrimônio Líquido e constituem instrumento para financiar os objetivos
definidos nos programas e ações orçamentárias, com vistas a satisfazer finalidades
públicas.
De acordo com o §1º do art. 11 da Lei nº 4.320/1964, classificam-se como
Correntes as receitas provenientes de tributos; de contribuições; da exploração do
patrimônio estatal (Patrimonial); da exploração de atividades econômicas
(Agropecuária, Industrial e de Serviços); de recursos financeiros recebidos de outras
pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas
classificáveis em Despesas Correntes (Transferências Correntes); por fim, demais
receitas que não se enquadram nos itens anteriores (Outras Receitas Correntes).
II - Receitas de Capital: são as provenientes da realização de recursos
financeiros oriundos da constituição de dívidas; da conversão em espécie, de bens e
direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado
3 Vide exceção no item “5.1.1. Ingressos Extraorçamentários”.
26
destinados a atender despesas classificáveis em despesas de capital e, ainda, o
superávit do orçamento corrente. Aumentam as disponibilidades financeiras do
Estado e são instrumentos de financiamento dos programas e ações orçamentários, a
fim de se atingirem as finalidades públicas.
Porém, de forma diversa das Receitas Correntes, as Receitas de Capital em geral não
provocam efeito sobre o Patrimônio Líquido.
5.2.2. CODIFICAÇÃO DA NATUREZA DA RECEITA
A fim de possibilitar a identificação detalhada dos recursos que ingressam nos
cofres públicos, a classificação por natureza da receita é formada por um código
numérico de oito dígitos– Procedimentos para consultar a tabela de classificação
econômica segundo a natureza da receita no sistema FIPLAN que se subdivide em
seis níveis: categoria econômica (1º dígito), origem (2º dígito), espécie (3º dígito),
rubrica (4º dígito), alínea (5º e 6º dígitos) e subalínea (7º e 8º dígitos).
1º 2º 3º 4º 5º e 6º 7º e 8º
Categoria
Assim, entende-se por:
1 - Categoria Econômica: o maior nível de agregação da receita. As receitas
por categoria econômica dividem-se em Receitas Correntes (dígito 1), Receitas de
Capital (dígito 2), Receitas Intra Orçamentárias Correntes (dígito 7), Receitas Intra
Orçamentárias de Capital (dígito 8) e Deduções da Receita Orçamentária Corrente
(dígito 9).
2 - Origem: Identifica a procedência dos recursos públicos, em relação ao fato
gerador dos ingressos das receitas (derivada, originária, transferências e outras). É a
subdivisão das Categorias Econômicas, que tem por objetivo identificar a origem das
receitas, no momento em que as mesmas ingressam no patrimônio público. No caso
das receitas correntes, tal classificação serve para identificar se as receitas são
compulsórias (tributos e contribuições), provenientes das atividades em que o Estado
atua diretamente na produção (agropecuárias, industriais ou de prestação de serviços),
da exploração do seu próprio patrimônio (patrimoniais), se proveniente de
transferências destinadas ao atendimento de despesas correntes, ou ainda, de outros
ingressos. No caso das receitas de capital, distingue as provenientes de operações de
crédito, da alienação e bens, da amortização dos empréstimos, das transferências
destinadas ao atendimento de despesas de capital, ou ainda, de outros ingressos de
capital.
27
3 - Espécie: É o nível de classificação vinculado à Origem, composto por títulos
que permitem qualificar com mais detalhe o fato gerador dos ingressos de tais receitas.
Por exemplo, dentro da Origem Receita Tributária (receita proveniente de tributos),
podemos identificar as suas espécies, tais como impostos, taxas e contribuições de
melhoria (conforme definido na Constituição Federal de 1988 e no Código Tributário
Nacional), sendo cada uma dessas receitas uma espécie de tributo diferente das
demais. É a espécie de receita.
4 - Rubrica: É o detalhamento das espécies de receita. A rubrica busca
identificar dentro de cada espécie de receita uma qualificação mais específica. Agrega
determinadas receitas com características próprias e semelhantes entre si.
5 - Alínea: Funciona como qualificação da rubrica. Apresenta o nome da
receita propriamente dita e que recebe registro pela entrada de recursos financeiros.
6 - Subalínea: constitui o nível mais analítico da receita
7 - Nível de Detalhamento optativo: Para atender as necessidades internas o
Estado de Mato Grosso pode detalhar as classificações orçamentárias segundo a
natureza da receita, a partir do nível ainda não detalhado. A administração dos níveis
já detalhados cabe à União.
Exemplo: 1112.04.10 – Imposto sobre a Renda e Proventos Pessoa Física
1 Receita Corrente (Categoria Econômica)
1 Receita Tributária (Origem)
2 Impostos sobre o Patrimônio e a Renda (Rubrica)
4 Imposto Renda e Proventos de Qualquer Natureza (Alínea)
10 Imposto Renda pessoas Físicas (Subalínea)
Xx Nível de Detalhamento optativo
5.2.3. CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL
A classificação institucional da receita tem por finalidade demonstrar os órgãos
e unidades orçamentárias que, respondendo pela arrecadação, são detentoras das
receitas. O fundamento legal da classificação está na disposição constitucional, que
estabelece que o orçamento fiscal e o da seguridade social referem-se aos poderes da
União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, com
correspondência para os Estados e Municípios. A classificação institucional é
formada por um código composto de cinco algarismos, sendo os dois primeiros
reservados á identificação do órgão e os três últimos a unidade orçamentária. O
terceiro algarismo refere-se à forma de organização administrativa.
28
empregado para a despesa.
A tabela de Classificação Institucional encontra-se no anexo I deste manual.
5.2.4. CLASSIFICAÇÃO POR FONTES DE RECURSOS
A fonte de recurso representa a parcela, ou mesmo, a totalidade de receita que
se vincula a determinada despesa. Tem a finalidade de “repartir” a receita, ou seja, é
o elo entre a classificação econômica da receita e a despesa. Nesse sentido, pode-se
dizer que um único item de receita pode ter uma, duas ou várias fontes de recursos a
ela associada, dependendo do dispositivo constitucional ou legal que rege a
distribuição de determinada natureza de receita.
A codificação de fontes da receita dá a indicação da vinculação, evidenciando,
a partir do ingresso, as destinações dos valores. Quando da realização da despesa deve
estar demonstrado qual a fonte de financiamento da mesma, estabelecendo-se a
interligação entre a receita e a despesa.
Desta forma, ao se fixar à despesa, é incluída na sua classificação, a fonte de
recursos que irá financiá-la. De forma correspondente se faz com as receitas, cuja
destinação é determinada pela combinação entre a classificação por natureza da
receita e a fonte de recursos, sendo possível determinar a disponibilidade para
alocação discricionária e aquela reservada para finalidade específica, conforme
vinculações estabelecidas.
O código da classificação por fontes de recursos é composto no mínimo por três
dígitos: o primeiro refere-se ao grupo (1 ou 2) e os outros dois identificam a fonte
propriamente dita.
O grupo de destinação de recursos está dividido em recursos originários do Tesouro e
recursos de outras fontes, conforme a seguir:
I - RECURSOS DO TESOURO INTEGRAM O GRUPO 1 - são aqueles
geridos de forma centralizada pelo Poder Executivo, que detêm a responsabilidade e
controle sobre as disponibilidades financeiras. Essa gestão centralizada se dá através
do órgão central de programação financeira, que administra o fluxo de caixa, fazendo
liberações aos órgãos de acordo com a programação financeira com base nas
disponibilidades e os objetivos estratégicos do governo.
II - RECURSOS DE OUTRAS FONTES INTEGRAM O GRUPO 2 - são
aqueles arrecadados e controlados de forma descentralizada e cuja disponibilidade
está sob responsabilidade dos órgãos da Administração Indireta do Estado, mesmo
nos casos em que dependem de autorização do órgão central de programação
29
financeira para dispor desses valores. De uma forma geral, esses recursos têm origem
no esforço próprio de arrecadação, seja pelo fornecimento de bens, prestação de serviços
ou exploração econômica do patrimônio próprio.
A especificação das fontes de recursos é o código que individualiza cada
destinação, representado pelos dois dígitos posteriores ao grupo de fonte.
Como exemplo, cita-se o caso de uma receita vinculada às ações e serviços públicos
de saúde, classificada como fonte 134, tendo o seguinte desdobramento:
1. Recursos do Tesouro - exercício corrente (Grupo)
34. Recursos destinados ao desenvolvimento das ações de saúde (especificação da fonte
de recursos)
Enfatiza-se que a tabela de Fontes de Recursos encontra-se no anexo III deste
manual.
5.2.5. CLASSIFICAÇÃO POR ESFERA ORÇAMENTÁRIA
A classificação por esfera orçamentária tem por finalidade identificar se a receita
pertence ao Orçamento Fiscal, da Seguridade Social ou de Investimento das Empresas
Estatais, conforme distingue o § 5o do art. 165 da CF. Além das características comuns à
classificação da despesa por esfera orçamentária [vide item 6.2], vale destacar os seguintes
pontos:
I – Receitas do Orçamento Fiscal: referem-se às receitas arrecadadas pelos
Poderes da União, seus órgãos, entidades, fundos e fundações, inclusive pelas empresas
estatais dependentes [vide art. 2o, inciso III, da LRF]. Compreendem, por exclusão, as
receitas não classificadas nos Orçamentos da Seguridade Social e de Investimento.
II – Receitas do Orçamento da Seguridade Social: abrangem as receitas de todos
os órgãos, entidades, fundos e fundações vinculadas à Seguridade Social, ou seja, às áreas
de Saúde, Previdência Social e Assistência Social.
III – Receitas do Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: referem-
se aos recursos arrecadados pelas empresas estatais não dependentes [não enquadradas no
art. 2o, inciso III, da LRF] em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto.
5.3. ETAPAS DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA
As etapas da receita seguem a ordem de ocorrência dos fenômenos econômicos,
levando-se em consideração o modelo de orçamento existente no país. Adiante,
elencam-se as etapas da receita orçamentária.
30
PREVISÃO
Efetuar a previsão implica planejar e estimar a arrecadação das receitas que constará
na proposta orçamentária. Isso deverá ser realizado em conformidade com as normas
técnicas e legais correlatas e, em especial, com as disposições constantes na lei federal
nº. 101/200 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Sobre o assunto, vale citar o art. 12 da
referida norma:
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais,
considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de
preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão
acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da
projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de
cálculo e premissas utilizadas (BRASIL, 2000).
A metodologia de projeção de receitas de Mato Grosso busca assimilar o
comportamento da arrecadação de determinada receita em exercícios anteriores, a fim
de projetá-la para o período seguinte, com o auxílio de modelos estatísticos e
matemáticos. O modelo dependerá do comportamento da série histórica de
arrecadação e de informações fornecidas pelos órgãos orçamentários ou unidades
arrecadadoras envolvidos no processo. A previsão de receitas é a etapa que antecede
a fixação do montante de despesas que irá constar nas leis de orçamento, além de ser
base para se estimar as necessidades de financiamento do governo.
Dentre as metodologias utilizadas para projeção das receitas tributárias,
especialmente a arrecadação do ICMS, enfatizam-se os modelos de séries temporais
(tipicamente utilizadas em exercícios desta natureza, como modelos univariados –
ARMA) – ou multivariados (VAR, VARMA). A aplicação destas metodologias
permitiu a construção de modelos para efetuar previsões de arrecadação a partir do
comportamento passado de um conjunto restrito de variáveis,
Além disso, utiliza-se o modelo econométrico de regressão calculada por
Mínimos Quadrados ordinários (MQO) com intuito de criar cenários de estimativas
receitas futuras a partir de um modelo proposto que procura captar relações estáveis
de longo prazo entre receita de ICMS e indicadores da atividade econômica
disponíveis com uma especificação parcimoniosa.
Procura-se identificar indicadores da atividade econômica associados à arrecadação
de ICMS. Em seguida, constroem-se cenários prospectivos consistentes para estas
variáveis (“drivers”), o que resulta em cenários para a própria arrecadação.
31
A vantagem desta ferramenta é a possibilidade de simular a arrecadação de
ICMS do Estado do Mato Grosso em função de mudanças no ambiente econômico
que afetem os drivers da variável de interesse.
Para a previsão das receitas diretamente arrecadadas pelos Órgãos e Entidades
da Administração Direta e Indireta do Estado, adotou-se dois modelos de projeção: o
modelo incremental de previsão, que além de facilitar a compreensão passo a passo
dos cálculos inerentes às previsões de receita e da simplicidade de utilização ainda
produz resultados com grande grau de confiabilidade nos números finais da previsão
das receitas das unidades. Este modelo de projeção de receitas considera como base a
arrecadação do ano anterior, com atualização até o primeiro semestre do exercício
atual, e aplicando-se a variação de preços, variação de quantidade e o efeito legislação.
O modelo de Séries temporais consiste em projetar a arrecadação das receitas próprias
por meio do comportamento passado de um conjunto restrito de variáveis, atenuando
as receitas com grandes oscilações, projetando-as de forma mais acentuada e
consistente.
Ressalta-se que as projeções da receita realizadas pelas Secretarias de Estado
de Planejamento e de Fazenda contemplam informações acerca da presença de
novos fatores que venham a impactar na arrecadação futura, bem como, a
implantação de uma rotina de análise mensal das receitas com a finalidade de fornecer
subsídios para avaliação do desempenho da arrecadação e antever possíveis excessos
ou frustrações.
LANÇAMENTO
O art. 53 da Lei no 4.320, de 1964, define o lançamento como ato da repartição
competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora
e inscreve o débito desta.
Por sua vez, conforme o art. 142 do CTN, lançamento é o procedimento
administrativo que verifica a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente,
determina a matéria tributável, calcula o montante do tributo devido, identifica o
sujeito passivo e, sendo o caso, propõe a aplicação da penalidade cabível.
Observa-se que, segundo o disposto nos arts. 142 a 150 do CTN, a etapa de
lançamento situa-se no contexto de constituição do crédito tributário, ou seja, aplicam-
se a impostos, taxas e contribuições de melhoria.
ARRECADAÇÃO
Corresponde à entrega dos recursos devidos ao Tesouro Estadual pelos
contribuintes ou devedores, por meio dos agentes arrecadadores ou instituições
financeiras autorizadas pelo ente. Vale destacar que, de acordo com o art. 35 da Lei
no. 4.320/1964, pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas, o que
representa a adoção do regime de caixa para o ingresso das receitas públicas.
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RECOLHIMENTO
Consiste na transferência dos valores arrecadados à conta específica do Tesouro
Estadual, responsável pela administração e controle da arrecadação e pela
programação financeira, observando-se o princípio da unidade de tesouraria ou de
caixa, conforme determina o art. 56 da Lei no. 4.320, de 1964, a seguir transcrito:
Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao
princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de
caixas especiais.
Importante destacar que nem todas as etapas retrocitadas ocorrem para todos os
tipos de receitas orçamentárias, pois, pode ocorrer arrecadação de receitas não
previstas ou não lançadas, como é o caso de uma doação em espécie recebida pelos
entes públicos.
6. DESPESA
DESPESA
A despesa pública é o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos
para o funcionamento e manutenção dos serviços prestados à sociedade. A Lei
Orçamentária é de vital importância para o setor público, pois é nela que é fixada a
despesa autorizada pelo Poder Legislativo para um exercício financeiro.
A despesa orçamentária representa o fluxo de aplicação de recursos para um
determinado período (exercício financeiro) e deriva da utilização dos créditos
consignados no orçamento das diversas entidades públicas.
O processo de programação da despesa orçamentária está estruturado na
realização sequencial de etapas qualitativas e quantitativas que redundaram na
especificação dos programas de trabalho que constaram da Lei Orçamentária Anual.
O programa de trabalho, que define qualitativamente e quantitativamente a
programação orçamentária, é concebido a partir da utilização das informações
estruturadas no sistema de classificação orçamentária, as quais têm como propósito
dar respostas as indagações dos diversos agentes interessados nas questões de finanças
públicas, como os poderes públicos, as organizações públicas e privadas e a sociedade
em geral. Assim, a classificação orçamentária da despesa permite responder a
questões do tipo: _ Quanto o governo gasta com o pagamento de pessoal? _ quanto o
governo está aplicando nas áreas de educação e saúde? _ Quanto o governo gasta
anualmente com o pagamento de juros e encargos da divida?
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orçamentária, deve responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que
caracterizam o ato de orçar, sendo, do ponto de vista operacional, composto dos
seguintes blocos de informação: classificação por esfera, classificação institucional,
classificação funcional e estrutura programática, conforme detalhado a seguir:
Blocos da Estrutura Item da Estrutura Pergunta a ser Respondida
Classificação por
Classificação
Classificação Funcional Função Em que área de despesa a ação
governamental será realizada? Subfunção
Informações Principais
implementação da política pública?
alcançar o objetivo do programa?
Descrição O que é feito? Para que é feito?
Informações Principais Forma de Implementação Como é feito?
da Ação Etapas (somente para
projetos) Quais as fases?
Unidade de Medida Como mensurar?
Região de planejamento
6.1.2. PROGRAMAÇÃO QUANTITATIVA
A programação física define quanto se pretende desenvolver do produto:
Item da Estrutura Pergunta a ser Respondida
Meta física Quanto se pretende entregar no exercício?
A programação financeira define o que adquirir, com quais recursos, conforme
apresentado na tabela:
Item da Estrutura Pergunta a ser Respondida
Natureza da Despesa Quais insumos que se pretende utilizar ou adquirir?
Categoria Econômica da Despesa Qual o efeito econômico da realização da despesa?
Grupo de Natureza de Despesa Em qual classe de gasto será realizada a despesa?
Modalidade de Aplicação De que forma serão aplicados os recursos?
Elemento de Despesa/Subelemento Quais insumos que se pretende utilizar ou adquirir?
Identificador de Uso Os recursos são destinados para contrapartida?
Fonte de Recursos De onde virão os recursos para realizar a despesa?
Dotação Qual o montante alocado?
Justificativa Qual é a memória de cálculo utilizada?
6.1.3. CÓDIGO-EXEMPLO DA ESTRUTURA COMPLETA DA
PROGRAMAÇÃO
CÓDIGO COMPLETO* 1 25 101 26 782 338 1287 600 2 131 4490
Q
U
A
L
I
T
A
T
I
V
A
Classifica
ção
Institucion
al
Transportes e
Habitação – FETHAB
Investimentos (4) Modalidade de
Aplicação: Aplicação Direta (90)
6.2. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA POR ESFERA ORÇAMENTÁRIA
A esfera orçamentária tem por finalidade identificar se o orçamento é fiscal (F),
da seguridade social (S) ou de investimento das empresas estatais (I), conforme
disposto no § 5º do art. 165 da Constituição:
35
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Na base de dados do FIPLAN, a esfera orçamentária é identificada pelas letras
“F”, “S” e “I”, e será associado à ação orçamentária. Na emissão de relatórios da LOA
o campo de referência para identificação da esfera orçamentária é composto de apenas
um dígito, conforme se pode observar no quadro abaixo:
CÓDIGO ESFERA ORÇAMENTÁRIA
3 I - Orçamento de Investimento
Orçamento Fiscal: referente aos Poderes do Estado, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
Orçamento da Seguridade Social: abrange todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público. e
Orçamento de Investimento: orçamento das empresas em que o Estado, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
OBSERVAÇÃO:
O § 2º do Art. 195 da CF estabelece que a proposta de Orçamento da Seguridade
Social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde,
previdência social e assistência social.
6.3. CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL
A classificação institucional (Tabela Anexo I deste MTO), no Estado, reflete a
estrutura organizacional e administrativa governamental e está estruturada em dois
níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária. As dotações
orçamentárias, especificadas por categoria de programação em seu menor nível, são
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responsáveis pelos recursos financeiros (dotações) e pela realização das ações.
O código da classificação institucional compõe-se de cinco dígitos, sendo os
dois primeiros reservados à identificação do órgão e os demais à unidade
orçamentária.
Órgão Orçamentário Unidade Orçamentária
Um órgão ou uma unidade orçamentária não corresponde necessariamente a
uma estrutura administrativa, como ocorre, por exemplo, com “órgãos” como
“Encargos Gerais do Estado” e “Reserva de Contingência”.
As UOs que representam as estruturas administrativas caracterizam a forma de
adotada pelo Estado para a sua organização, ou seja, administração centralizada
(direta) ou descentralizada (indireta). As unidades orçamentárias são as estruturas
administrativas onde estão consignados os recursos orçamentários.
Os três últimos dígitos da classificação institucional, que identifica a unidade
orçamentária, permitem, através de uma codificação especifica atribuída ao digito
inicial de classificação da UO, identificar se a estrutura administrativa corresponde
aos segmentos da administração pública direta (estrutura administrativa do governo
do Estado e das Secretarias) ou indireta (autarquias, empresas públicas, sociedades de
economia mista, fundações públicas), conforme codificação numérica a seguir
especificada:
Órgão Orçamentário Unidade Orçamentária
Especificação da Unidade Orçamentária
1 Administração direta
6 Fundos
Órgão: 20 - Secretaria de Estado de Planejamento - SEPLAN
UO: 101 - Secretaria de Estado de Planejamento (Digito da UO iniciado por 1 = adm.
direta)
Administração Indireta ( Economia Mista)
Órgão: 12 - Secretaria de Estado de Agricultura Familiar e Assuntos Fundiários-
SEAF
6.4. CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL
A classificação funcional é formada por funções e subfunções e busca
responder basicamente à indagação “em que” área de ação governamental a despesa
será realizada. Cada atividade, projeto e operação especial identificará a função e a
subfunção às quais se vinculam.
A tabela de Classificação Funcional encontra-se no anexo II deste manual.
A finalidade principal da classificação funcional é fornecer as bases para a
apresentação de dados e estatísticos sobre os gastos públicos por área de ação
governamental nas três esferas de Governo. Trata-se de classificação de aplicação
comum e obrigatória, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, o que permite a consolidação nacional dos gastos públicos.
A atual classificação funcional foi instituída pela Portaria nº 42, de 14 de abril
de 1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão (MOG), e é composta de um rol
de funções (formadas por dois dígitos) e subfunções (formadas por três dígitos) pré-
fixadas, que servem como agregador dos gastos públicos por área de ação
governamental nos três níveis de governo (federal estadual e municipal).
1º 2º 3º 4º 5º
Função Subfunção
6.4.1. FUNÇÃO
A função [Anexo II] pode ser traduzida como o maior nível de agregação das
diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competê