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SISTEMA GENERAL DE REGALIAS COMO INSTRUMENTO DE DESCENTRALIZACION FISCAL,
VALLE DEL CAUCA 1994-2014
FRANCISCO JAVIER MARTINEZ RODRIGUEZ
JUAN CAMILO PERDOMO MENDEZ
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA, CALI
FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS
PROGRAMA DE ECONOMÍA
SANTIAGO DE CALI, 2014
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SISTEMA GENERAL DE REGALIAS COMO INSTRUMENTO DE DESCENTRALIZACION FISCAL,
VALLE DEL CAUCA 1994-2014
FRANCISCO JAVIER MARTINEZ RODRIGUEZ
JUAN CAMILO PERDOMO MENDEZ
Trabajo de grado para optar por el título de:
ECONOMISTA
Tutor del proyecto
MARIA DEL PILAR LÓPEZ RODRÍGUEZ
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA, CALI
FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS
PROGRAMA DE ECONOMÍA
SANTIAGO DE CALI, 2014
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Resumen
Colombia adoptó el proceso de descentralización fiscal formalmente con la Constitución de 1991.
El principal instrumento para este son las transferencias a través del Sistema General de
Participaciones – SGP, sin embargo, las evaluaciones resultantes del manejo de estos recursos
por los gobiernos locales no han sido favorables. Esta investigación pretende evidenciar para el
Valle del Cauca, las posibles contribuciones del Sistema General de Regalías –SGR a los propósitos
de la descentralización fiscal en el periodo 1994-2014, mediante indicadores socioeconómicos de
estabilización, distribución y asignación. Los resultados revelan que a través de estos indicadores
el SGR puede considerarse un instrumento de descentralización fiscal, ya que la redistribución de
las regalías promueve la equidad, el ahorro y la estabilización para el departamento y el país.
Palabras claves: Descentralización fiscal, regalías, Sistema General de Regalías, Transferencias.
Abstract
Colombia adopted the fiscal decentralization process formally with the Constitution of 1991 The
main instrument of fiscal decentralization in the country are transfers through the General System
of Participation - SGP, however, assessments resulting from the management of these resources
by local governments have not been favorable. This research aims to show by Valle del Cauca, the
possible contributions of the General System of Royalties -SGR the purposes of fiscal
decentralization in the period 1994-2014, by socioeconomic indicators of stabilization,
distribution and allocation. The results show that these indicators through SGR can be considered
an instrument of fiscal decentralization and redistribution of royalties promotes equity, savings
and stabilization for the Valle del Cauca and Colombia.
Key words: Fiscal Decentralization, Royalties, General System of Royalties, Transfers.
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Tabla de Contenido
1. Introducción .......................................................................................................................................... 7
2. Marco de referencia ............................................................................................................................ 13
2.1 Marco teórico .............................................................................................................................. 13
2.2 Estado del arte............................................................................................................................. 16
2.3 Marco contextual ........................................................................................................................ 20
3. Metodología ........................................................................................................................................ 29
3.1 Método deductivo ....................................................................................................................... 29
3.2 Tipo de estudio ............................................................................................................................ 30
3.3 Alcance temporal ........................................................................................................................ 30
3.4 Sujeto de estudio ......................................................................................................................... 31
3.5 Alcances de la investigación ........................................................................................................ 31
3.6 Descripción operativa de las variables ........................................................................................ 32
3.6.1 La función de estabilización ....................................................................................................... 33
3.6.2 La función de distribución .......................................................................................................... 33
3.6.3 La función de asignación ............................................................................................................ 34
4. Análisis de resultados .......................................................................................................................... 35
4.1 La función de estabilización y la descentralización fiscal ............................................................ 35
4.2 La función de distribución y la descentralización fiscal............................................................... 39
4.3 La función de asignación y la descentralización fiscal ................................................................. 51
5. Conclusiones ........................................................................................................................................ 58
6. Referencias bibliográficas .................................................................................................................... 60
7. Anexos ................................................................................................................................................. 68
7.1 Anexo 1. Colombia. Asignación por Regalías y ranking de desempeño fiscal 1994-2014. Valores
en millones de pesos constantes (2008). ................................................................................................ 68
7.2 Anexo 2. Marco conceptual......................................................................................................... 72
7.3 Anexo 3. Marco normativo .......................................................................................................... 76
7.4 Anexo 4. Criterios de distribución (FCR, FDR y FCT) .................................................................... 79
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Índice de Figuras
Figura 1. Colombia. Propuesta de ahorro del Sistema General de Regalías. .............................................. 21
Figura 2. Propuesta de configuración de descentralización fiscal en Colombia en relación al SGR ........... 32
Figura 3. Colombia. Recursos del FAEP y FAE. 1999-2014. Valores en miles de millones de pesos
constantes (2008). ....................................................................................................................................... 36
Figura 4: Colombia. Recursos del FONPET 2005-2014. Valores en billones de pesos constantes (2008). . 38
Figura 5: Valle del Cauca. Ingresos totales vs Gastos totales. 1994-2012. Valores en millones de pesos
constantes (2008). ....................................................................................................................................... 40
Figura 6: Valle del Cauca. Ingresos tributarios vs Gastos de inversión. 1994-2012. Valores en millones de
pesos constantes (2008). ............................................................................................................................. 42
Figura 7: Valle del Cauca, Antioquia y Vaupés. PIB departamental 2000-2012. Valores en millones de
pesos constantes (2008). ............................................................................................................................. 43
Figura 8: Valle del Cauca, Antioquia y Vaupés. Transferencias por SGP. 1994-2012. Valores en millones de
pesos constantes (2008). ............................................................................................................................. 44
Figura 9: Colombia. Asignación por Regalías 1994. Valores en millones de pesos constantes (2008). ...... 46
Figura 10: Colombia. Asignación por Regalías 2002. Valores en millones de pesos constantes (2008). .... 47
Figura 11: Colombia. Asignación por Regalías 2012. Valores en millones de pesos constantes (2008). .... 48
Figura 12: Colombia. Asignación por Regalías 2013 y 2014. Valores en millones de pesos constantes
(2008). ......................................................................................................................................................... 49
Figura 13: Valle del Cauca, Antioquia y Chocó. NBI e Índice de pobreza monetaria 2012 ......................... 51
Figura 14: Valle del Cauca, Antioquia y Chocó. Tasa de desempleo y Tasa de ocupación 2012 ................ 52
Figura 15: Valle del Cauca, Antioquia y Chocó. Asignaciones por Fondo de Compensación Regional, Fondo
de Desarrollo Regional y Fondo de Ciencia y Tecnología 2012. Valores en millones de pesos constantes
(2008). ......................................................................................................................................................... 53
Figura 16: Valle del Cauca, Antioquia y Chocó. Asignaciones por Fondo de Compensación Regional, Fondo
de Desarrollo Regional y Fondo de Ciencia y Tecnología 2013 y 2014. Valores en millones de pesos
constantes (2008). ....................................................................................................................................... 54
Figura 17: Valle del Cauca. Proyectos con recursos por regalías por sectores 2012-2014 ......................... 55
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Índice de Tablas
Tabla 1: Colombia. Saldos de pasivo pensional en pesos Colombianos a tercer trimestre de 2014 .......... 39
Tabla 2: Chocó, Guainía, Vaupés y San Andrés. Índice de NBI para 2012 .................................................. 50
Tabla 3: Valle del Cauca, Antioquia Y Vaupés. Población para 2013 .......................................................... 52
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1. Introducción
Históricamente el proceso independentista de América Latina a principios de siglo XIX, trajo
consigo una nueva división del territorio basada en la fragmentación de toda la región en Estados
o centros mucho más pequeños (actualmente países), proceso que fue llamado balcanización.
Colombia no fue la excepción a este ámbito reformista. Inicialmente las primeras constituciones
del país reflejaban un espíritu federativo1, sin embargo, este modelo de planificación se fue
agotando en la medida que aumentaba la intervención del Estado y aparecían nuevas formas de
gobierno, dando paso a un sistema centralizado con la constituyente de 1886 y posteriormente a
uno descentralizado con la Carta Magna de 1991.
¿Por qué se agotó el modelo centralista en Colombia? Tal como lo menciona Castro (1981), citado
por Iregui, Ramos y Saavedra (2001), se presentaron problemas de calidad y cobertura
especialmente en la provisión de bienes y servicios públicos a nivel local, pese a la creación de
organismos descentralizados que ejercían las políticas a nivel territorial. Esta situación fue
empeorando con el tiempo hasta agudizarse en 1960, ya que a esa fecha se mostró que este
sistema no articulaba adecuadamente las sociedades locales con el Estado Central, además
resulto ser excluyente, productor de pobreza, e ineficiente (Arocena, 2005). Se gestó entonces la
necesidad de un redireccionamiento en el modelo de planificación, que modernizara el Estado
Colombiano y subsanara las deficiencias existentes. En ese sentido, se abre paso al esquema de
descentralización, que se adoptó formalmente en 1991.
De manera general, la dimensión fiscal de la descentralización sucede cuando las competencias
fiscales (ingresos y gastos públicos) se delegan del nivel superior o central (Estado), hacia el
inferior o subnacional (municipios y departamentos) (Iregui et al., 2001). Este modelo tiene como
propósitos: i) impactar positivamente la provisión y cobertura de bienes y servicios públicos, ii)
fortalecer las unidades regionales, iii) optimizar los impuestos y, iv) mejorar la eficiencia
1 La era federalista en Colombia comenzó en 1853 y terminó en 1886 con la firma de la nueva Constitución, en ese entonces se proclama la República de Colombia y se asigna soberanía exclusiva para la nación y manejo total de la legislación.
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administrativa (Espitia, 2007). Gonzales (2010), también considera que la descentralización fiscal
debería favorecer la convergencia entre las regiones, los departamentos y los municipios.
No obstante, existe evidencia para el caso colombiano de que estos propósitos aún no han sido
alcanzados de manera exitosa debido - según Iregui et al. (2001)- a la poca capacidad de la
mayoría de las autoridades locales para generar ingresos propios, lo que ha generado una alta
dependencia de las trasferencias nacionales. Así al estar estas condicionadas a la atención de
educación y salud, las entidades territoriales subnacionales tienen poca discrecionalidad en los
procesos presupuestales. Por lo anterior, podría pensarse que la descentralización fiscal en
Colombia aún no se encuentra fortalecida en la medida que ha estado limitada por las dificultades
que atraviesan los gobiernos locales en la consecución de recursos, al punto que ésta “se ha
reducido a una disputa por la transferencia de recursos, dejando de lado los aspectos
relacionados con el desarrollo regional” (Gonzales, 2010). Adicionalmente “las normas tributarias
territoriales fueron escritas sin tener en cuenta la diversidad geográfica y económica de las
diferentes regiones del país” (Iregui et. al., 2001 P, 10).
Entonces, el hecho de que los gobiernos subnacionales no tengan libertad completa de crear
nuevos tributos, sumado a que los existentes podrían no ser adecuados para todas las regiones,
ha generado que en la actualidad el principal instrumento de descentralización fiscal del país sean
las transferencias del Gobierno Central a los gobiernos locales. Este sistema tuvo origen en 1968
bajo el nombre de situado fiscal, y a partir de ahí se han dado varias reformas, siendo la más
importante la del año 2001, momento en el que este mecanismo pasa a ser el Sistema General
de Participaciones – SGP. No obstante, Las evaluaciones (de tipo financiero y político) resultantes
del manejo de estos recursos por los gobiernos locales no han sido favorables, tal como lo
menciona la Contraloría General de La República2.
Dado esto, ¿Qué alternativas tienen los gobiernos locales para cumplir a cabalidad con la mayor
delegación de competencias que les ha asignado la Nación? Otra posible fuente de financiamiento
2 Las entidades territoriales tienen deficiencias en sus capacidades institucionales que conducen a ineficiencias en la ejecución del
SGP. Sin embargo, la regulación sectorial, el flujo de recursos y las orientaciones de la Nación en muchos casos son inadecuadas y facilitan el surgimiento de riesgos en la ejecución que terminan perjudicando a las comunidades de las regiones por los efectos sobre la provisión de los recursos. (2009: 64).
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sería los recursos por regalías. Estos recursos han sido recaudados y redistribuidos por el Estado
bajo sus normativas desde hace varias décadas, no obstante, en la historia reciente estas
normativas dieron origen al Sistema General de Regalías (SGR) regulado principalmente por la Ley
141 de 1994, la cual fue derogada por la Ley 1530 de 2012, hoy vigente.
Por otro lado, Abril (2012) considera que las regalías son un instrumento crítico en la
descentralización, ya que en muchos casos estos recursos son una base significativa de riqueza
para los gobiernos locales, y por ende se convierten en un instrumento que puede potenciar la
legitimidad del poder de las autoridades subnacionales. Para el caso colombiano, Gonzales (2010)
considera que el SGR podría converger con el proceso de descentralización en la medida que: i)
se impulsen los recursos propios de los municipios; ii) se garantice equidad social; iii) se
armonicen los criterios de distribución de las regalías con las leyes de ordenamiento territorial;
iv) se fortalezca la equidad regional y; v) se profundice en las mediciones de la
centralización/descentralización.
Este planteamiento marca un derrotero para establecer en qué medida el SGR ha podido o puede
ser un mecanismo de apoyo financiero territorial, al cumplimiento de los propósitos de
descentralización fiscal. Si bien un análisis a profundidad abarcaría el estudio de todas las regiones
de Colombia (departamentos y municipalidades), esto desborda los alcances de la investigación,
por lo que se considera un referente interesante el estudio del caso del Valle del Cauca.
Al respecto, desde la década de 1980 el Valle del Cauca ha presentado un deterioro en su
desempeño fiscal y administrativo: i) dificultades como la inflexibilidad del gasto público, ii) el
detrimento del recaudo fiscal, iii) la creciente dependencia de las transferencias, iv) el incremento
del gasto mediante deuda, v) el alto nivel de gastos de funcionamiento y vi) la limitada gestión
financiera. Esto condujo al departamento a una crisis, haciendo necesario que este gobierno
adoptara medidas para controlar la problemática descrita, por lo que el Valle del Cauca tuvo que
acogerse a varias leyes de ajuste fiscal como: de endeudamiento, de restructuración de pasivos y
de insolvencia económica, entre otras. (Instituto de Prospectiva, 2013). Entonces: ¿Cómo ha
contribuido el Sistema General de Regalías a los propósitos de descentralización fiscal, en el
departamento del Valle del Cauca durante el periodo 1994-2014?
10
Por tal efecto, el objetivo general de la investigación consiste en analizar para el Valle del Cauca,
las posibles contribuciones del Sistema General de Regalías a los propósitos de la
descentralización fiscal en el periodo 1994-2014, a través del desarrollo de los siguientes
objetivos específicos: el primero consiste en examinar las propuestas teóricas del fenómeno de
la descentralización fiscal en relación al uso de instrumentos de financiación local; el segundo
pretende evaluar indicadores del Sistema General de Regalías como fuente de recursos
financieros en el Valle del Cauca; y el último se enfoca en validar los aportes del Sistema General
de Regalías al cumplimiento de las principales funciones de la descentralización fiscal a cargo del
Gobierno Nacional Colombia) y Local (Valle del Cauca).
Es para los autores relevante resaltar que esta investigación surge no solo del interés particular
en profundizar y afianzar los conocimientos en el campo de la teoría y política fiscal, sino también
al considerar de gran importancia para la comunidad científica y académica en las ciencias
sociales, realizar una contribución objetiva a la discusión vigente sobre los posibles efectos
territoriales (fiscales, de desarrollo y nivelación) derivados de la transformación del Sistema
General de Regalías.
Esta investigación también encuentra justificación en la medida que aborda una línea de estudio
novedosa, que difiere del enfoque tradicional de la descentralización fiscal en relación a los
sistemas de transferencias condicionados, como el Sistema General de Participaciones; al
profundizar en el análisis de las regalías como un instrumento de descentralización fiscal.
La estructura del trabajo está conformada por siete secciones incluyendo esta introducción; en la
segunda parte se muestra el soporte teórico de la investigación bajo el título de marco referencial,
que se convierte en la columna vertebral del trabajo; en la sección 3 se expone el componente
metodológico, que da a conocer el proceso científico bajo el que se desarrolló el estudio, y que
incluye tanto los descriptores básicos asociados al método y tipo de investigación empleados,
como la descripción operativa de las variables, y alcances y limitantes del estudio; las siguiente
sección la constituye el análisis de resultados en donde se presentan los hallazgos de la
investigación, que de manera transversal dan cumplimento a los objetivos específicos; en la
sección 5 se presentan a manera de conclusión los principales descubrimientos de la
11
investigación, y finalmente las últimas dos secciones constituyen las referencias bibliográficas y
la información anexa que complementa la investigación.
El análisis de los resultados está estructurado con base en las funciones -que la literatura
propone- deben tener tanto el Gobierno Central, como el Gobierno Local en un modelo de
descentralización fiscal, estas funciones contribuyen al cumplimiento de los objetivos general y
específicos, de la siguiente forma:
La primer parte hace alusión a la función de estabilización, la cual se ve relacionada
directamente con el Gobierno Central como mecanismo para ejercer control sobre los
distintos ciclos económicos y variables externas que pueden ser afectadas, impactos sobre los
agregados macroeconómicos y el pasivo pensional que se pueden explicar por medio de
indicadores que ofrece el SGR, tales como: el fondo de ahorro y estabilización, y el fondo de
ahorro pensional territorial. La función de estabilización está directamente relacionada con la
descentralización fiscal en la medida que uno de sus propósitos buscan el crecimiento y
desarrollo económico del País, en este sentido por medio de los indicadores ya mencionados
se muestra que el SGR si es un instrumento de descentralización fiscal, dando cumplimiento
tanto al objetivo general como al tercer objetivo especifico.
La segunda parte relaciona la función de distribución con el Gobierno Central, ya que este
debe garantizar equidad en la entrega de los recursos a cada entidad territorial. aquí se
analizan los agregados fiscales de los Gobiernos Locales como condicionantes de la existencia
de desequilibrios fiscales verticales u horizontales; para evaluar si han existido mejoras o no
en la equidad del regente sistema; así como también tendrá contenido relacionado con la
elaboración de perfiles locales socioeconómicos, que posibilitarán identificar problemas
persistentes en el departamento en cuestión, y que puedan afectar la implementación de un
proceso exitoso de descentralización fiscal; en este sentido, uno de los propósitos más
importantes de la descentralización fiscal es la eficiencia administrativa; el SGR ha permitido
que los recursos sean manejados directamente por los Gobiernos locales, coadyuvando al
propósito mencionado, mientras que mejora la equiparación de las regiones, de este modo el
12
SGR va en la misma dirección, puesto que ha presentado mejoras en cuando a la equidad en
la distribución de los recursos, en este punto se da cumplimiento al objetivo general, puesto
que se demuestra que el SGR si se están convirtiendo en instrumento de descentralización
fiscal, coadyuvando de la misma forma al cumplimiento del segundo y tercer objetivo
específico.
La última parte relaciona la función de asignación de forma directa con los gobiernos locales,
para lo que se abordará el criterio de eficiencia como análisis central, aplicado a la elección y
provisión de los bienes y servicios de públicos a nivel local. El grueso de los indicadores
empleados en esta parte del trabajo hacen referencia a las características de los proyectos
financiados bajo el SGR. Por parte de la función de asignación, es bien sabido que la
descentralización fiscal propende por una mejor provisión de bienes y servicios a nivel local;
el SGR ha permitido que los recursos sean manejados directamente por los Gobiernos locales,
en este sentido son precisamente cada ente territorial el que tiene claridad sobre la
necesidades a cubrir, dando así cumplimiento tanto la objetivo general como a los específicos
en el sentido que SGR si está contribuyendo como mecanismo de descentralización fiscal, se
están validando los aportes del SGR a las funciones de descentralización y se están evaluando
indicadores del SGR como fuentes de recursos para el Valle del Cauca.
13
2. Marco de referencia
2.1 Marco teórico
Según la CEPAL (1993), la descentralización fiscal es una política que redefine la estructura del
Estado en aras del fortalecimiento del rol de los gobiernos subnacionales como: i) proveedores
de servicios básicos, ii) ejecutores del gasto público y iii) recaudadores de sus propios ingresos.
En relación a estas competencias, existen diversas posturas teóricas que dan sustento a la
conveniencia o no de adoptar un modelo centralista o descentralizado.
El primero de los elementos a abordar es la forma de intervención del Estado en la provisión de
los bienes públicos. La cuestión es si los bienes y servicios públicos deberían ser provistos
centralizada o descentralizadamente. En las primeras décadas del siglo XX, Keynes (1936)
consideró que la existencia de un Estado de bienestar proveedor de bienes y servicios públicos,
aseguraría una demanda efectiva y una clase trabajadora saludable y productiva, al cubrir la
incertidumbre a la que se encuentran expuestos el trabajador y su familia.
A partir de esta postura se derivaron dos tendencias de pensamiento a mitad del siglo XX,
conocidas hoy como Teoría Ortodoxa del Federalismo Fiscal y Teoría de la Elección Pública. Estas
abordan el tema de la eficiencia económica en la provisión de bienes y servicios públicos, es decir,
exploran diferentes mecanismos para encontrar la forma óptima de asignación del gasto público.
La primera surge con el trabajo de Tiebout (1956) quien desarrolla un modelo en donde la gente
“vota con los pies”, a diferencia de la propuesta de Samuelson (1954) quien proponía que las
decisiones de gasto eran tomadas a nivel central:
A nivel central se dan las preferencias de los consumidores-votantes, y el gobierno trata
de ajustarse a la pauta de estas preferencias y a sus ingresos y gastos patrones más o
menos establecidos. Teniendo en cuenta estos patrones de ingresos y gastos, el
consumidor-votante traslada a esa comunidad cuyo gobierno local mejor satisface su
conjunto de preferencias. (Tiebout, 1956, p.418.)
Posteriormente, Oates (1972) presentaría una de las más influentes contribuciones en el campo,
con su teorema de descentralización, el cual condensa Porcelli (2009) de la siguiente manera:
14
Soluciona el trade-off entre la provisión centralizada y descentralizada de los bienes
públicos en favor de los primeros (centralización) si las preferencias a través de un
promedio de ciudadanos de diferentes regiones son iguales, y el consumo de los bienes
públicos genera efectos indirectos; mientras que una disposición descentralizada
maximiza el bienestar social cuando las preferencias difieren según las regiones y los
efectos indirectos están ausentes. (p.2).
Entonces Oates (1999) valida la teoría de Tiebout (1956) al argumentar que un sistema
descentralizado fiscalmente confiere mayor eficiencia económica al proporcionar niveles de
servicio adecuados a las preferencias de los distintos grupos, y mayor eficiencia en el gasto,
puesto que la prestación de los servicios estaría más cercana a sus costos reales dado que la
comunidad se vería obligada a financiar su propio programa público a través de la tributación
local.
Por otra parte uno de los principales exponentes y que da inicio a la teoría de elección pública es
Brennan y Buchanan (1956), quien consideró la creación de mecanismos de exclusión para el
acceso a los bienes públicos con el fin de alcanzar la eficiencia en el sentido de Pareto. Esta
concepción hace referencia al segundo elemento de la descentralización fiscal; es decir como el
tamaño del sector público puede incidir en el gasto.
…el Sector Público es un “ente monolítico que tiende de forma sistemática a maximizar el
tamaño de sus presupuestos, sin considerar las preferencias de los ciudadanos”. Así, un
gobierno, sea estatal, provincial, o local, se comportará siempre de la misma forma, por lo
que la descentralización fiscal será un modo de “controlar al Leviatán en sus apetitos
fiscales” por medio de la competencia fiscal entre jurisdicciones. (Álvarez, Arizaga & Perez,
2000, p.6).
El fundamento de la descentralización fiscal que se encuentra detrás del planteamiento realizado
por Brennan y Buchanan (1956) no es el de la provisión eficiente de los bienes públicos locales
que analizaba Oates (1999), sino la posibilidad de que los individuos cuenten con distintas
opciones de política fiscal y que su elección entre ellas sirva como freno al crecimiento del gasto
15
público, y de esta manera actúe como incentivo para mejorar la eficiencia de las intervenciones
gubernamentales.
Las dificultades que pueden presentarse en el sector público en el manejo de los recursos, puede
entenderse como un problema en el que los gobiernos locales no actúan conforme el ideal, que
es dictaminado por el Gobierno Central. Ante esta postura algunos autores (Heymann, 1988;
Braun, 1993; Guston, 1996; Van der Meulen, 1997) han considerado aplicar la teoría de agencia
al análisis del sector público. Este modelo parte de identificar que el nivel central de gobierno se
comporta como el principal, el que discrecionalmente tiene un amplio poder de intervención en
las esferas de decisión de los gobiernos locales, que hacen las veces de agentes.
El modelo del principal-agente resulta pertinente en el análisis de la descentralización fiscal, ya
que las transferencias hacen las veces del instrumento mediante el que se pueden dirigir las
iniciativas de gasto locales al cumplimiento de los rubros de inversión determinados prioritarios
por el nivel central. En otros términos, se delega la responsabilidad en el nivel nacional y los
gobiernos subnacionales deben ser responsables ante dicho nivel.
Heymann (1988), identificó que es necesario ejercer controles frente a los ingresos de los
gobiernos, principalmente por el “riesgo moral”, y que debe existir una correlación alta entre las
funciones de utilidad del principal y del agente para que el problema se pueda monitorear de
manera correcta. Según la CEPAL (1993, p.11), “Este modelo tiende a presentarse en los países
latinoamericanos con sistemas unitarios de gobierno, pese a los esfuerzos de una mayor
autonomía local en materia de gastos e ingresos, que paralelamente vienen dándose en los
procesos de reforma del Estado.”
El tercer elemento hace referencia a la capacidad que tienen los entes territoriales para aumentar
su nivel de ingresos. La teoría del federalismo fiscal distingue dos situaciones en relación a los
flujos fiscales: los desequilibrios fiscales verticales, que se presentan cuando los ingresos propios
de los gobiernos locales son significativamente inferiores a las necesidades de gasto que deben
cubrir; y los desequilibrios fiscales horizontales, que se dan cuando ante las mismas competencias
16
hay diferencias en la capacidad de generación de ingresos entre un determinado nivel de
gobierno subnacional.
Entre las diferentes opciones que distingue la literatura para resolver este tipo de desequilibrios,
la solución de aceptación general consiste en la creación de un sistema de transferencias: según
Musgrave (1973):
…Dada la estructura predominante de descentralización fiscal, pueden utilizarse
transferencias interregionales para asegurar cierto grado de igualación fiscal entre
gobiernos regionales (estados y municipios), así como entre niveles de hacienda
(federal, estatal, y local).” y más adelante el mismo autor señala que “el grado óptimo
de centralización fiscal variará con el estado de desarrollo económico. (p.337,338).
La teoría, inicialmente con Oates (1999) y más adelante con los análisis que en línea con el autor
reconstruyen Weisner (1992) y Pifanno (1998), distinguen dos grandes tipos de transferencias:
las no condicionadas, que son los aportes que la Nación transfiere a los gobiernos locales y cuya
destinación es libre, es decir, es potestad del ente receptor definir su asignación; y las
transferencias condicionadas, que son aquellas donde el Gobierno Central define a priori el tipo
de programas que se van a financiar con los recursos que transfiera a los gobiernos subnacionales.
2.2 Estado del arte
Los países con sistemas fiscales en concordancia con la descentralización, han desarrollado
sistemas de transferencias según los problemas que intentan resolver (desequilibrios fiscales
verticales u horizontales) o los propósitos que persiguen (eficiencia y equidad). Alrededor de esta
temática y en años recientes, la literatura aplicada a casos de estudio se ha incrementado, en
búsqueda de validar los efectos socioeconómicos que sobre un territorio podrían tener diferentes
esquemas de descentralización, así como también en aras de identificar los mejores mecanismos
de transferencias intergubernamentales.
Frente al sistema fiscal colombiano, Iregui, Ramos y Saavedra (2001) consideraron que este está
más cerca de ser contemplado como un modelo centralizado que descentralizado, puesto que los
17
municipios y departamentos no tienen autonomía completa para establecer tributos3, y la cesión
de impuestos está condicionada a que la asignación de recursos debe estar dirigida a rubros
específicos, ocasionando deficiencias para solventar otras necesidades.
Al respecto podría pensarse que, a pesar de que la Constitución de 1991 dotó a las entidades
territoriales colombianas de mayores responsabilidades, no permitió la flexibilidad tributaria para
que estas generaran mayores ingresos propios, lo que generó una alta dependencia del nivel
central por parte de los entes territoriales por recursos vía transferencias, o a buscar fuentes de
financiamiento tipo deuda. En el documento de Junguito & Rincón (2005) se hace referencia a
algunos elementos que dentro del Plan de Desarrollo de la Administración Gaviria ayudaron a
afianzar el proceso de la descentralización desde 1983.
La Reforma Constitucional de 1991 consolidó el proceso y menciona que los principales
cambios introducidos en esta comprendieron: el establecimiento de un marco para
redefinir las funciones de cada nivel de gobierno, el establecimiento de las diversas
categorías de departamentos, el fortalecimiento del municipio duplicándoles en un
término de diez años la proporción de los ingresos corrientes de la Nación transferidos y
la creación de un fondo con las regalías nacionales para inversiones regionales.(p.93).
Adicionalmente, las transferencias por parte del Estado sufrían de una alta volatilidad, ya que
dependían de los ingresos corrientes de la Nación y por tanto estaban atadas al comportamiento
general de la economía. Al respecto Cano & Ramírez, (2007) señalaron:
La recesión económica que registró el país hacia 1999, con una caída en el PIB del 4,5% y
la crisis financiera desatada a partir de 1998, significó una desaceleración en los recaudos
tributarios del país y por ende en el comportamiento de las transferencias atadas a este
rubro. (p.10)
3 Sentencia C-232/98 (Ver anexo)
18
Debido a esto, los departamentos veían como sus ingresos por transferencias variaban
drásticamente de año a año, trasladando la inestabilidad fiscal del Estado hacia los entes
territoriales y provocando que los recursos no fueran asignados de manera correcta y atacando
fuertemente la eficiente planeación del desarrollo local.
¿Cómo ha sido el esquema de transferencias en Colombia? Actualmente en el territorio opera el
Sistema General de Participaciones (SGP), que es el mecanismo bajo el que la Nación por mandato
constitucional redirecciona los recursos de recaudo nacional hacia los gobiernos subnacionales,
para la financiación de los servicios a su cargo principalmente en materia de salud, educación; sin
embargo, existe evidencia según Iregui et al. (2001) de que la poca capacidad de la mayoría de las
autoridades locales para generar ingresos propios, ha generado una alta dependencia de las
transferencias nacionales, y al estar estas condicionadas a la atención de educación y salud, las
entidades territoriales subnacionales tienen poca discrecionalidad en los procesos
presupuestales.
Por lo anterior, se justifica revisar mecanismos de financiación dentro del marco de la
descentralización fiscal diferentes al SGP, que puedan solventar rubros adicionales a los ya
mencionados. Una propuesta podrían ser los recursos por regalías, puesto que según Abril (2012),
las regalías son un mecanismo importante en el proceso de descentralización fiscal, ya que en
muchos casos estos recursos son una base significativa de riqueza para los gobiernos locales, y,
por ende, se convierten en un instrumento que puede potenciar la legitimidad del poder de las
autoridades subnacionales.
En relación a las problemáticas alrededor de la descentralización, algunos trabajos establecen una
relación directa entre la descentralización fiscal y las desigualdades económicas regionales; Barón
& Meisel (2003) señalaron que durante al inicio del proceso de descentralización fiscal en la
década del 90 aumentaron en gran medida los desequilibrios económicos regionales en
Colombia:
…la descentralización puede darles a los gobiernos locales suficiente poder para promover
sus propias políticas de desarrollo. Esto no sólo incluye las políticas que mejor se adaptan
19
a las necesidades y preferencias locales sino también a varias formas de competencia
entre los gobiernos locales. En la práctica, es muy difícil saber con certeza si estos
elementos contribuyen o no a reducir las disparidades regionales. (p.17)
En esta línea, Bonet (2004), desarrolló un modelo de datos de panel departamental y encuentra
fuerte evidencia de que a partir de la adopción de la descentralización fiscal se aceleró la
disparidad en cuanto a los ingresos regionales; explicado por la falta de un componente
redistributivo en las transferencias nacionales y la carencia de capacidad institucional en los
gobiernos subnacionales. El trabajo propone tres flancos para atacar estas disparidades: i) mayor
equidad en el sistema de transferencias desde el gobierno nacional hacia los gobiernos
subnacionales, ii) fortalecer los aparatos tributarios de los entes territoriales y iii) generar
incentivos claros que permitan mejorar la eficiencia del gasto.
Respecto a la búsqueda de la eficiencia y la equidad a través del proceso de descentralización
fiscal, tal como lo mencionó Baguenard (1994) citado por Penning (2003), la multiplicación de
centros de decisiones a nivel institucional conlleva a una mayor eficacia en la gestión, dado que,
los niveles superiores dejan las tareas operativas para concentrarse en áreas estratégicas y de
esta manera se espera que las decisiones sean más acertadas, pues los gobernantes locales están
más cerca del problema a resolver; mientras que, para Blanquer y Fajardo (1991) el proceso de
descentralización fue producto de re-legitimar el Estado, con el fin de hacer más eficiente la
prestación de servicios a su cargo y canalizar el descontento social para encontrar el equilibrio
entre lo administrativo y lo financiero, a partir de un motor político.
Por otra parte, según Aghón (1993) bajo la teoría del agente-principal se presenta una mayor
efectividad en el diseño y aplicación de políticas con tendencias a reducir la pobreza, lo cual
genera mayor equidad en los sectores de la población; además el modelo ofrece mejores
posibilidades de promover eficiencia en la asignación y provisión de bienes públicos locales y
refuerza a su vez el sentido de responsabilidad sobre el gasto local.
20
2.3 Marco contextual
En el siguiente apartado se hace una descripción teórica de los elementos y variables que se
direccionan al cumplimientos de los objetivos, en este caso, el marco referencial y en especial
este marco contextual va en dirección del primer objetivo específico, resaltando la relevancia del
trabajo teórico hecho en el trabajo.
La función de descentralización:
Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE)
El FAEP fue creado por la Ley 209 de 1995 (ver anexo 3), con el objetivo de ahorrar recursos
provenientes de las regalías de hidrocarburos.
En el momento de la creación del fondo, la comisión asesora presentó algunos proyectos que
debían ser financiados con los recursos allí ahorrados; sectores como: energía, vías y acueducto,
fueron los más recurrentes. Se decretó con su creación que las entidades territoriales que
tuvieran recursos en el fondo administrado por el Banco de la Republica, estaban autorizados
para des-ahorrar en cantidades iguales por año hasta que este no tuviera más recursos. (Art. 150
de la Ley 1530 de 2012). El FAEP se liquidó el 31 de diciembre de 2011 y en su lugar entra a regir
el FAE, creado el 18 de julio de 2012 mediante el artículo 2° del Acto Legislativo 05 de 2011.
En el artículo 2° del Acto Legislativo en mención, se definió la distribución de los ingresos del SGR
y se estableció que hasta un treinta por ciento (30%) de los recursos del sistema se destinarían al
FAE. Este fondo, según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2012) tal como se observa en
la Figura 2 tiene como objetivo:
Estabilizar la inversión cuando los recursos sean más escasos y mantener estable el gasto
público a través del tiempo como contribución al principio de equidad intergeneracional,
promoviendo el carácter contra cíclico de la política económica logrando que proyectos
regionales amparados por los ingresos por regalías no sean sometidos a ajustes bruscos.
(p, 2).
21
Figura 1. Colombia. Propuesta de ahorro del Sistema General de Regalías.
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El fondo de estabilización también se encarga de generar inversión por medio del ahorro para
cubrir el gasto público que las entidades territoriales no alcanzan a cubrir a través de las
transferencias giradas por el gobierno central; además en los últimos años se viene presentando
un auge minero-energético que brinda la posibilidad “de mantener una estabilidad
macroeconómica que promueve mejores perspectivas de crecimiento en el mediano plazo y
favorece ganancias sostenidas en los frentes social y económico” ( Ministerio de hacienda y
crédito público, 2011, P.3) que coadyuvan al objetivo de desarrollo económico plasmado en el
marco de la descentralización fiscal y en la creación del nuevo SGR.
Fondo de Ahorro para el Pasivo Pensional Territorial (FONPET)
El FONPET fue creado por la Ley 549 de 1999 con el fin de asegurar la estabilidad económica del
Estado y de aprovisionar los recursos necesarios para cubrir el pasivo pensional4. El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público (2012) lo define:
…Como un fondo sin personería jurídica administrado por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público a través de patrimonios autónomos que se contratan, previa licitación,
4 De acuerdo con el artículo 77 del Decreto reglamentario 2649 de 1993, cuando se habla de pasivo pensional, se hace referencia al conjunto de obligaciones o deudas correspondientes a las reservas de pensiones. Dichas deudas pensionales están representadas por las pensiones de jubilación a favor de personas pensionadas o que están próximas a serlo.
22
con entidades financieras, tales como: Sociedades fiduciarias, fondos de pensiones y
cesantías o compañías der seguros; tiene por objeto recaudar y asignar los recursos a
las cuentas de las entidades territoriales y administrar los aportes nacionales y
territoriales para coadyuvar a la financiación del pasivo pensional de las entidades
territoriales. (p. 6).
El acto legislativo 05 de 2011, en su artículo 2° decretó que del total de los recursos anuales
percibidos por regalías, el 10 % se destinaria para ahorro pensional territorial, por su parte la Ley
1530 de 2012 en su capítulo VI, dictamina que el porcentaje de los recursos por SGR destinados
al ahorro pensional territorial, serán manejados por el ya descrito FONPET.
Una de las justificaciones para la existencia de este fondo recae en las advertencias que ha hecho
la Contraloría General de la Nación sobre los recursos disponibles para solventar los vacíos que
hay para pagar la pensión de jubilados; del mismo modo, los inconvenientes con los cálculos
actuariales ha puesto al Gobierno Nacional a buscar formas de que no se vuelva un tema de crisis.
Una de las ultimas advertencias se hizo el 21 de diciembre de 2011 hacia el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público y la Contraloría General de la Nación, en la cual se exponía la difícil situación
que se está viviendo y en donde se manifestaba que la reserva financiera no podría respaldar el
pasivo pensional; el informe destaca que no hay un cálculo razonable sobre el pasivo existente y
esto perjudica la planificación financiera y presupuestal para solucionarlo. Al 2010, el 50 % de los
fondos de reserva pública no contaban con un cálculo actuarial actualizado del pasivo. Allí mismo
se indicó que el cálculo actuarial de 2010 presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público no era consistente con el presentado en el balance general de la nación de la misma
vigencia, mostrando una diferencia de $235.2 billones. Contraloría General de la Nación (2011).
La creación del FONPET en 1999 significó un avance con relación a la descentralización fiscal, está
representando el ahorro de cada entidad territorial para poder cubrir el pasivo pensional de los
ciudadanos, sin embargo se deben incrementar los aportes tanto por SGP, como por los tributos
que se están destinando a este; por su parte desde la entrada en vigencia del SGR, los aportes
vienen en aumento, evidenciando una vez más la estrecha relación entre el fenómeno de
23
descentralización fiscal y el SGR, demostrando además que con la correcta aplicación del SGR se
pueden subsanar algunas de las necesidades del gobierno central.
La función de distribución:
Los desequilibrios fiscales pueden ser de dos tipos, verticales u horizontales: los desequilibrios
verticales son aquellos que tienen lugar cuando para el conjunto de las unidades de un nivel
subcentral de gobierno existe un desequilibrio entre sus necesidades de gasto agregadas y su
capacidad fiscal agregada (capacidad para generar ingresos tributarios); mientras que, los
desequilibrios horizontales se caracterizan por desequilibrios fiscales entre las unidades de un
mismo nivel de gobierno, a causa de la falta de correspondencia entre su capacidad fiscal y sus
necesidades de gasto (Bosch, N. 2009).
De tal manera, Bonet (2006) planteó que “el sistema de transferencias colombiano involucra
ciertos elementos de equidad, en la práctica éstos se ven seriamente limitados, ya que los
recursos van fundamentalmente dirigidos a mantener el nivel de coberturas vigente en los
distintos entes territoriales” (p, 31); en contraste Alesina et al. (2000) citado por Bonet (2006),
considerando las enormes disparidades vigentes en el país, sugirieron incluir un componente
redistributivo en las transferencias que permitiera mover recursos de las regiones ricas a las
pobres.
Por tal efecto, cuando se implementa un sistema descentralización fiscal dentro de un país, este
puede mejorar la provisión de bienes públicos al contribuir con los niveles de asignación, puesto
que la correcta aplicación de políticas de asignación genera equidad entre la población a través
por ejemplo, de la reducción de la pobreza, y adicionalmente, estas políticas pueden solventar los
desequilibrios regionales (verticales y horizontales). Un tipo de asignación que puede cubrir estos
desequilibrios es la redistribución hacia los departamentos y municipios de los recursos de
regalías, ya sean de manera directa o a través del Fondo Nacional de Regalías (FNR). Con respecto
a estos recursos, los malos manejos y la inequidad en su distribución, propició que el gobierno
nacional reestructure el sistema de reparto que operaba y le dio cabida en el año 2012 al nuevo
SGR.
24
Desequilibrio Vertical
El Valle del Cauca durante los últimos 20 años ha sido uno de los departamentos con mayor
evidencia de problemas relacionados con desequilibrios de tipo vertical. Distintas dificultades que
van desde la insolvencia económica, la poca capacidad fiscal, y el exhibir consumos por encima
de la capacidad productiva sustentan por qué el departamento no mantiene un equilibrio en este
escenario. El pago de la deuda con el estado se ha convertido para el Valle del Cauca en uno de
los temas más difíciles, por tal razón se ha acogido a distintas leyes que brinda el gobierno
nacional para obtener beneficios, limitar gastos o declararse en quiebra dado que no puede hacer
frente a sus obligaciones. Escobar & Romero (2004). Respecto a la deuda publica territorial:
Sandoval, C., Gutiérrez, J. & Guzmán, C. (2000):
El endeudamiento de los entes territoriales es, en buena medida, un problema
institucional. La descentralización se ha basado exclusivamente en la transferencia de
recursos gubernamentales a los departamentos y municipios con una carencia de
regulación adecuada que ligue el monto de recursos transferidos a la eficiencia de los
entes territoriales para generar sus propios ingresos. (p, 2).
Desequilibrio Horizontal
Las transferencias intergubernamentales son aquellos recursos que transfiere el Gobierno Central
a los Gobiernos Locales, las razones de por qué la existencia de las transferencias aducen a
razones de eficiencia y equidad. Así lo explica Lozano, I. (1998):
…La primera se explica se explica tanto por la mayor eficiencia relativa que tiene la administración
central en el recaudo de los tributos, como por la mayor eficiencia por parte de los gobiernos
regionales en la provisión de bienes y servicios públicos. (p, 2).
Según Bonet, (2006) el SGP es el que más aporta por transferencias a las entidades territoriales,
no obstante, pese al criterio de equidad que predomina en la distribución de estos ingresos, esta
fuente de financiamiento no termina de equiparar las entidades territoriales.
25
Asignación de recursos por regalías
En este apartado se analiza la distribución de los recursos por regalías asignados directamente5
(en el antiguo sistema) y a través de los fondos de ahorro e inversión (nuevo sistema) entre el año
1994 y el año 2014 para todos los departamentos (incluyendo sus municipios) del país. Dentro
del periodo de estudio se seleccionaron cuatro años de referencia (ver anexo 1) por considerarse
clave en la medida que: i) En el año 1994 se creó el antiguo sistema de regalías; ii) En el año 2002
entró en vigencia del Sistema General de Participaciones (SGP); iii) en el año 2012 se crea el nuevo
Sistema General de Regalías; y iv) el año 2014 por ser el más actual.
La función de asignación:
Si bien esta función busca garantizar la eficiencia en la asignación de recursos y de bienes
públicos; también se encarga de solucionar las inequidades verticales y horizontales que
presentan las entidades territoriales, por medio de transferencias específicas del gobierno
central hacia los gobiernos locales; de esta manera, si las transferencias enfatizan en el objetivo
de corregir desequilibrios en la capacidad fiscal de los beneficiarios, se lograrán importantes
ganancias desde el punto de vista de equidad, mientras que si el énfasis recae en el estímulo al
aprovechamiento de las externalidades interjurisdiccionales, se lograrán importantes ganancias
para la eficiencia ( Pening, 2003).
Para Abril (2012), otro instrumento importante son las regalías generadas por la explotación de
los recursos naturales no renovables; para este autor, estas representan un instrumento de suma
importancia en la descentralización debido a que son una fuente importante de riqueza de los
gobiernos locales, por ende se convierten en un instrumento que puede potenciar la legitimidad
del poder de las autoridades subnacionales; para el caso colombiano infiere que hay regiones que
5Si bien el antiguo sistema de regalías contemplaba también asignación indirectas a través del Fondo Nacional de
Regalías, estos recursos no se contemplaron dentro de este análisis en esencia por dos motivos: i) la información no se encontraba disponible para los años 1994 ni 2002, años de referencia del estudio y; ii) el peso de estas asignaciones dentro del total de las regalías no resultaba significativo, un ejemplo de ello es el departamento de San Andrés, para el que al 2004 las regalías asignadas de manera indirecta a través del FNR solo representaban un 10% del total (asignaciones directas e indirectas), mientras que para el Valle del Cauca estas apenas representaban poco más del 4% del total.
26
llevan décadas dependiendo de un solo sector de la economía y es aquí donde encuentra la
importancia de los recursos naturales y por ende de la asignación por concepto de regalías.
A su vez el nuevo SGR reconoce los diferentes actores que participan en el sistema y les atribuye
las competencias que asumen dentro del mismo; diseña una estructura para la correcta
distribución de los recursos, que obedece de manera general a los tres pilares ya señalados; y por
último, plantea un esquema de inversiones a través de bancos de proyectos. (DNP, 2012).
Adicionalmente, el Plan de Desarrollo, realizado para el Valle del Cauca 2012-2015, que tiene
como misión según la Gobernación del Valle del Cauca:
…. Planificar y promover el desarrollo integral para erradicar la pobreza, generar
empleo, mejorar la calidad de vida, la igualdad de oportunidades y la cohesión social,
el respeto y defensa de la biodiversidad y la multiculturalidad; garantizar el
cumplimiento de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución, con
prevalencia de los derechos de la niñez, infancia, adolescencia y de la población en
condición de vulnerabilidad; fortalecer la democracia participativa y pluralista que
represente la diversidad del pueblo vallecaucano, promueva la cultura democrática de
lo público, y el fortalecimiento de la gobernabilidad y la institucionalidad para el
departamento (pág. 2).
Sirve como referente para determinar por medio de sus ejes estratégicos social y económico, las
necesidades que presentan los departamentos y los sectores que podrían ser financiadas por los
recursos asignados por concepto de regalías.
Elección de bienes y servicios – Necesidades
Esta parte del trabajo hace énfasis en tres departamentos específicamente, se comparan el Valle
del Cauca por ser el caso de estudio de la investigación, Antioquia por ser gran participante en los
recursos por concepto de regalías y Chocó por presentar cifras preocupantes en todos los rubros,
desequilibrios, falta de recursos por regalías y muy altos niveles de pobreza y desigualdad.
27
Se incluyen las cifras presentadas por el DNP sobre las asignaciones a los entes territoriales por
concepto de los diferentes fondos creados con el SGR, Fondo de Compensación Regional (FCR),
Fondo de Desarrollo Regional (FDR) y Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI).
Considerando que según la Ley 1530 de 2012, las asignaciones de estos fondos se hacen teniendo
en cuenta no solo la población, sino también los índices de NBI, tasan de desempleo y demás.
Provisión de bienes y servicios – Proyectos
Para el Valle del Cauca se quiere evaluar si las necesidades que tiene el departamento están
siendo cubiertas por los proyectos financiados con los recursos por concepto de regalías; se
toman los proyectos desde 2012, año de entrada en vigencia del SGR y se hace el contraste con
el plan de desarrollo de la gobernación 2012-2015 para evaluar la contribución de SGR a
cubrimiento de las necesidades del departamento.
Para el análisis y contraste con el plan de desarrollo, se tienen en cuenta la dimensión Social,
representada en las necesidades de tipo social, expresada por la educación, salud, pobreza,
niveles de NBI y los proyectos con un posible impacto sobre esta dimensión. De igual manera se
hace énfasis la dimensión económica expresada por la tasa de desempleo, tasa ocupación,
competitividad, entre otras.
Frente a las necesidades que identifica el plan desarrollado por la actual Gobernación en la
dimensión social están: i) la falta de oportunidades para el desarrollo humano, ii) insuficiente
inversión pública en desarrollo humano, iii) Acceso y permanencia en el servicio educativo iv)
acceso a la vivienda de calidad, iv) debilitamiento des sector deportivo indervalle v) Identificación
de territorios de situación de vulnerabilidad, vi) conectividad en los establecimientos educativos,
vi) calidad y cobertura en salud, vii) infraestructura para el sector salud, entre otros.
Respecto a la dimensión económica, el plan de desarrollo identifica: i) estancamiento estructural
de la economía del Valle del Cauca, ii) bajo nivel de productividad y competitividad, iii) asimetrías
en la distribución del ingreso y la riqueza, iv) bajo nivel tecnológico, escasa innovación e
investigación, v) no hay desarrollo sostenible de la conectividad global, vi) concentración y falta
de diversificación de las exportaciones, vii) falta de una plataforma de infraestructura y de
28
servicios de talla mundial, viii) infraestructura turística, ix) informalidad laboral, x) infraestructura
para el comercio, entre otras.
29
3. Metodología
3.1 Método deductivo
Para el desarrollo de esta investigación se aplicó el método deductivo, que en esencia consiste en
llevar a cabo un análisis por etapas que va desde lo general a lo particular. Siguiendo a Pereda
(1987), la ruta metodológica de este estudio se llevó a cabo en tres etapas:
La primera etapa radicó en desarrollar un proceso de inducción para la obtención de un
resumen descriptivo de los hechos observados. A partir de la información bibliográfica se
extrajeron los principales referentes teóricos que guiaron, delimitaron y establecieron, los
ejes temáticos en los que se centró la investigación. Definida la temática, se procedió al
levantamiento y procesamiento de la información estadística, que permitiera caracterizar el
fenómeno de estudio y efectuar el análisis correspondiente.
En la segunda etapa se realizó un proceso de deducción, en el que se generalizaron los
elementos descriptores y explicativos identificados de forma aislada en la primera etapa, pero
que conjuntamente permiten visualizar un fenómeno que no es directamente observable,
como la descentralización. En este punto del trabajo se vincularon los referentes teóricos con
los empíricos, para establecer las posibles relaciones entre las variables teóricas
(estabilización, distribución, asignación, control, equidad y eficiencia) y las variables
estadísticas (agregados fiscales, inversión, presupuestos y demás).
En la última etapa del método, se comprobó la validez empírica de la pregunta de
investigación, la cual se convierte en el principio general del trabajo y conllevan a valorar la
incidencia de los mecanismos de financiación en relación al fenómeno de descentralización
fiscal, aplicado al caso del Valle del Cauca.
30
3.2 Tipo de estudio
La investigación contó con un enfoque mixto, ya que evidencia tanto elementos de carácter
cuantitativo como cualitativo. Según el tipo de análisis, puede decirse que este emplea los
métodos correlacional, explicativo y descriptivo.
El enfoque cuantitativo estuvo representado por el análisis de datos y la medición numérica.
Según Gini (1953), la técnica estadística es apta para el estudio cuantitativo de los fenómenos de
masa o colectivo. A este enfoque corresponde el procesamiento de la información relacionada
con variables sociodemográficas y agregados macroeconómicos y fiscales. Las fuentes de
información primaria consistieron en las plataformas virtuales de: Departamento Nacional de
Planeación - DNP, Departamento Nacional de Estadísticas – DANE y Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Por su parte el enfoque cualitativo se dio en dos momentos: i) en la revisión
bibliográfica, a partir del cual se construyó el marco teórico (que se basó en los principales aportes
de la teoría de agencia y de la descentralización fiscal) y el marco normativo.
El trabajo también incluyó como métodos de investigación el análisis correlacional, que se enfocó
en identificar las posibles relaciones e interacción entre variables cualitativas (objetivos de la
descentralización fiscal) y variables cuantitativas (indicadores de cumplimiento). También se
incluye el análisis explicativo, en la medida que se quiere dar cuenta del porqué de un fenómeno
(descentralización fiscal); y el análisis descriptivo, ya que parte del trabajo consiste en
caracterizar el fenómeno (descentralización fiscal) a la luz de variables relacionadas con el
Sistema General de Regalías contextualizado al departamento del Valle del cauca.
3.3 Alcance temporal
El alcance temporal de la investigación es de 20 años (1994-2014). La elección de este periodo
tuvo como fundamento capturar las reformas estructurales con posible incidencia en el proceso
de descentralización fiscal adoptado en Colombia; no obstante, para efectos de resultados y
conclusiones se hace énfasis en los últimos años del periodo por la reciente entrada en vigencia
del SGR, teniendo en cuenta que este comenzó a regir a partir de 2012.
31
3.4 Sujeto de estudio
Si bien la descentralización fiscal tiene alcances en todo el territorio colombiano, el análisis de la
posible influencia de este proceso para todos los subniveles de gobiernos (departamentos y
municipios) superaría el alcance de esta investigación, por lo que se propone partir de un estudio
de caso y trabajar inicialmente la relación Colombia (Gobierno Central) – Valle del Cauca
(Gobierno Local).
Se seleccionó el Valle del Cauca como ejemplo de gobierno local, ya que la situación fiscal de este
revela algunos de los problemas que se abordan dentro del análisis de la descentralización fiscal
(como desequilibrios verticales y horizontales), por lo que se convierte en un caso de estudio
atrayente e idóneo al momento de explicar los fenómenos que se trabajaron en la investigación.
3.5 Alcances de la investigación
Esta investigación hizo énfasis en analizar el regente Sistema General de Regalías y como este
puede ser un mecanismo de descentralización fiscal en el Valle del Cauca.
La investigación validó la articulación entre los objetivos de la descentralización fiscal y las
contribuciones del Sistema General de Regalías a esos objetivos.
También se contrastó el antes y después del Sistema General de Regalías, con el ánimo de
identificar las posibles ventajas y desventajas del nuevo diseño institucional en los propósitos
de la descentralización fiscal.
Si bien esta investigación es de corte longitudinal, no se concibe como un trabajo histórico.
Se hace referencia a los inicios de la descentralización en Latinoamérica y en Colombia, a
manera de contexto; y la revisión de las variables en el tiempo busca capturar el efecto de la
política de descentralización fiscal.
Esta investigación no constituye en sí misma una evaluación de impacto, ya que las técnicas
que se emplean en este método requieren de información estadística unificada y con un
tratamiento especial; pero las fuentes de información de consulta pública no lo permiten. Lo
que se busca en este estudio es dar una aproximación de los posibles efectos en el desarrollo
32
local (Valle del Cauca) derivados de la relación Sistema General de Regalías –
Descentralización fiscal.
3.6 Descripción operativa de las variables
Figura 2. Propuesta de configuración de descentralización fiscal en Colombia en relación al SGR
Fuente: Elaboración propia
Para esta investigación se diseñó un esquema (Ver Imagen 1) que relaciona las principales
funciones (estabilización, distribución y asignación) que dentro del proceso de descentralización
fiscal debe asumir cada nivel de gobierno (Central y Local) y que por medio de los objetivos y las
variables planteadas en la investigación (control, equidad y eficiencia) permiten hacer
seguimiento a su cumplimiento.
La conjunción de estas funciones para el funcionamiento de sus objetivos y el correcto
funcionamiento de las variables del SGR, se convierten en la base principal para el cumplimiento
de los objetivos de la investigación como se explica después de la descripción de cada función.
Nivel Función Objetivo Dimensión Elementos Variables SGRVariables
Complementarias
Provisión Bs/Ss
Desequilibrio
horizontal
Distribución
EficienciaAsignaciónGobiernos
Locales
Capacidad Fiscal
Local
Desempeño Fiscal
Local
Gobierno
Central
Elección Bs/Ss
Equidad
ControlEstabilización
Ciclos
económicos
Variables
externas local
Agregados macro
Pasivo pensional
FAEP y FAE
FONPET
Desequilibrio vertical Recursos regalías
Necesidades locales
Ejecución de recursos
FDR, FCR y FCTI
Inversión Proyectos
Plan de Desarrollo
Inversión social
Recursos fiscales
Recursos regalías Desempeño Fiscal
33
3.6.1 La función de estabilización
La función de la estabilización macroeconómica en el proceso de descentralización fiscal consiste
en “priorizar la estabilización del empleo, la producción y los precios, responsabilidad que
concierne básicamente al Gobierno Central, dado que, los gobiernos locales solo pueden hacer
uso de instrumentos fiscales y no monetarios” (Junguito, Melo & Misas, 1995, p. 6). Con el fin de
cumplir dicho objetivo, el manejo fiscal del Gobierno Central debe centrarse en el diseño y uso
de herramientas anti-cíclica de estabilización, generando superávit en los años de auge y des-
acumulando en los periodos de recesión (Junguito et al, 1995).
Los instrumentos que respaldan el proceso de estabilización macroeconómica en Colombia han
sido: i) el ya desaparecido Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP), ii) el vigente Fondo
de Ahorro y Estabilización (FAE) y, iii) el Fondo de Ahorro para el Pasivo Pensional Territorial
(FONPET).
Esta función se examina a nivel nacional, puesto que se hace un solo ahorro para todos los
departamentos sin poder individualizar.
Por medio de los fondos ya mencionados, se encontró que el SGR a través de la creación del FAE,
la normalización de sus aportes, y mediante los aportes designados al FONPET manteniendo su
regularidad; se está contribuyendo al propósito de crecimiento y desarrollo económico de la
descentralización fiscal, de esta manera se da cumplimiento al objetivo general de la
investigación, así como al tercer objetivo específico que consiste en la validación de los aportes
del SGR al cumplimiento de las funciones de descentralización fiscal a cargo de los distintos
niveles de gobierno.
3.6.2 La función de distribución
La función de distribución representa una de las responsabilidades esenciales a cargo del
Gobierno Central, y que en el modelo de descentralización fiscal está directamente relacionado
con el objetivo de equidad, una de las banderas y puntos más importantes que tiene el SGR desde
su creación.
34
En un sector público con varios niveles de gobierno (central, regional y local) en donde estos
toman decisiones sobre las políticas presupuestarias de ingresos y gastos, pueden surgir pro-
blemas de desequilibrios fiscales. Estos se presentan, según Landa (2000) a través de la
desigualdad que se exhibe en el desarrollo de los aspectos económicos, sociales, políticos y físicos
entre dos o más regiones del territorio y se relacionan a los niveles de producción y a las
condiciones socioeconómicas de la población; dicha situación puede originarse en la mayor o
menor existencia de recursos naturales, en el mal aprovechamiento de éstos o en un diferente
desarrollo histórico de las actividades productivas.
Las variables que se examinan en la función de distribución son los desequilibrios verticales y
horizontales, y como estos pueden llegar a ser cubiertos por los recursos por concepto de regalías,
además se examina cual ha sido el aporte del SGR en cuanto a equidad departamental.
Para esta función se hace el análisis inicialmente para el Valle del Cauca y este se compara
posteriormente con departamentos Antioquia y Vaupés por criterio de PIB departamental.
La función de distribución coadyuva al cumplimiento tanto del objetivo general como del segundo
objetivo especifico en la medida que revela que con la entrada en vigencia del SGR se mejoró de
manera importante la equidad en la distribución de los recursos, yendo en la misma dirección del
propósito de equidad del fenómeno de descentralización fiscal. Del mismo modo se da cuenta
que SGR se puede convertir en fuente de financiamiento a nivel local.
3.6.3 La función de asignación
La función de asignación dentro de un proceso de descentralización fiscal es considerada una de
las más importantes, puesto que se encarga de promover la eficiencia, el esfuerzo fiscal y la
equidad en la asignación de recursos y provisión de bienes públicos, y que según Musgrave (1959)
citado por García, Junquera y Perez, (2000) debe ser compartida entre los distintos niveles de
gobierno. Por otra parte, Oates (1999) citado por (García et al. 2000) aclara
…Considero que para un bien público cuyo consumo esté definido para subconjuntos
geográficos del total de la población, y cuyos costes de provisión de cada nivel de
35
output del bien en cada jurisdicción sean los mismos para el gobierno central y para
los respectivos gobiernos locales, será siempre más eficiente –o al menos tan eficiente-
que los gobiernos locales provean los niveles de output Pareto eficientes a sus
respectivas jurisdicciones que la provisión por el gobierno central de cualquier nivel
prefijado de output para todas las jurisdicciones (pag,3).
Motivo por el cual, “los niveles subcentrales de gobierno están más próximos a los ciudadanos,
por lo que pueden conocer mejor sus preferencias sobre el consumo de bienes públicos y, por
tanto, mejorar la eficiencia asignativa en su provisión”. (García et al. 2000, p. 3).
Para este análisis se toman tanto el Valle del Cauca como Antioquia y Choco por criterio de
desempeño fiscal al igual que el Valle para examinar la parte de los proyectos.
Frente a la función de asignación se utilizan tres variables, las cuales son la provisión de bienes y
servicios, así como la elección de los mismos, (utilizando las asignaciones de los fondos creados
con el SGR) y los proyectos que han sido financiados por medio de los recursos de regalías, en
este sentido se cumple tanto el objetivo general como el segundo y tercer especifico en la medida
que el SGR permite ver la contribución al propósito de mejorar la provisión de bienes y servicios,
convirtiéndose en un instrumento de la misma.
4. Análisis de resultados
4.1 La función de estabilización y la descentralización fiscal
Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE)
36
La Figura 3 presenta el comportamiento real de los recursos ahorrados a nivel nacional para el
cumplimiento de la función de estabilización. Hasta el año de operación del FAEP, se observa un
comportamiento de ahorro irregular, en esencia debido a: i) la destinación de recursos a la
financiación de proyectos de infraestructura y pagos de deuda a promotoras de salud, y ii) los
desahorros hechos por las entidades participantes en este. (DNP, 2007).
Figura 3. Colombia. Recursos del FAEP y FAE. 1999-2014. Valores en miles de millones de pesos
constantes (2008).
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Elaboración propia
El comportamiento intermitente del ahorro y des-ahorro del FAEP mostró distintas tasas de
crecimiento para el periodo señalado: por ejemplo el ahorro en el año 2000 evidenció un
crecimiento del 180 % con respecto al año 1999, sin embargo, el decrecimiento para el año 2002
con respecto al año 2000 (respecto al 2001) fue del 176 %;mientras que 2005 y 2006 fueron años
de recuperación para el fondo (tasas de crecimiento interanual de 264 % y 84 % respectivamente),
sin embargo la caída más pronunciada se da en 2008, con una tasa de crecimiento negativa de
355 %.
FAEP FAE
37
Los valores negativos entre 2008 y 2010 dan cuenta del desahorro de Ecopetrol hecho por el
Gobierno Nacional. Luego del retiro de los ahorros de Ecopetrol se presentó un superávit de $
173 mil millones en 2011, aumento que se correspondió exclusivamente a los niveles altos que
mantuvo el precio de referencia del WTI6 que se mantuvo por los US$ 95/ barril. Marco fiscal del
mediano plazo, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (2012).
Con la creación del FAE en el 2012 el comportamiento del fondo se mantiene el alza, tendencia
que se viene evidenciando desde el 2011, y explicada en la medida que el FAE actualmente no
desvía recursos como si lo hacia el FAEP; pese a esto sigue conservado la característica de des-
ahorrar, promoviendo el carácter contra cíclico de la política económica. De acuerdo a lo
establecido en la Ley 1530 de 2012, el FAE solo podrá des-ahorrar en el evento que en un año
fiscal los ingresos por regalías y compensaciones del SGR sean inferiores a la suma de los montos
de los demás órganos del SGR, en este caso, el FAE podrá des-ahorrar hasta un 10 % de su saldo
al último día del año anterior para cubrir la diferencia.
Con la entrada en vigencia del SGR es evidente la recuperación de este fondo de estabilización: la
tasa de crecimiento para el año 2011 respecto al año 2012 fue del 879 %, y luego de una leve
caída en el 2013/2012 se da una recuperación en 2014/2013 de 84 %. Los ahorros generados por
este fondo de estabilización contribuyen a propiciar un marco de desempeño propicio para las
actividades de las entidades territoriales, puesto que por medio de este se pueden financiar
proyectos de inversión y generar bienes y servicios permitiendo el desahorro en épocas de crisis
y su consecuente recuperación, tal y como sucedió en el año 2008 con la crisis económica que se
presentó a nivel mundial.
Fondo de Ahorro para el Pasivo Pensional Territorial (FONPET)
La figura 4 muestra el comportamiento de los aportes al FONPET. Este ha sido muy regular y más
aún con la entrada en vigencia del SGR, con una tendencia al alza, garantizando una vez más la
6 Precio de referencia de crudos.
38
función de estabilización, creando un ahorro para el futuro que permite alejar al Gobierno de una
posible crisis.
Figura 4: Colombia. Recursos del FONPET 2005-2014. Valores en billones de pesos constantes
(2008).
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Elaboración propia
En el marco de la creación del FONPET, la Ley 549 de 1999 ordenó: i) que los recursos por
concepto de situado fiscal originados en los recursos recaudados por razón del impuesto a
transacciones financieras, ii) el 7 % de los recursos del ya desaparecido Fondo Nacional de
Regalías, y iii) el 10 % de recursos provenientes de privatizaciones nacionales, harían parte de los
recursos con los que contaría el Fondo.
La aparente estabilidad del fondo se ha evidenciado en el comportamiento de sus tasas de
crecimiento interanuales, la mayoría positivas para el periodo de estudio, salvo para el año
2006/2005, equivalente a un - 0.07 %. Se pueden destacar: el año 2009 en donde los recursos del
FONPET se incrementaron en un 11 % con respecto al año inmediatamente anterior 2008, y el
año 2012, que crecieron un 8 % con respecto al 2011.
39
Según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2014), para el año 2029, el ahorro del FONPET
debe suplir todo el pasivo pensional que se proyecta para 2029 en ($86 billones), a septiembre
de 2014 los ahorros hechos desde su creación no llegan a cubrir el 50 % del pasivo pensional del
país, pese a que este fondo se financia a través de diferentes fuentes de recursos: impuestos, SGP
y regalías. La tabla 1 presenta el valor del pasivo pensional al tercer trimestre de 2014 para el
total de los departamentos y municipios del país.
Tabla 1: Colombia. Saldos de pasivo pensional en pesos Colombianos a tercer trimestre de 2014
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Publico
Para el caso del Valle del Cauca, según estimaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
se tiene que el pasivo pensional que arrastra el departamento asciende a $ 11.9 billones, lo que
equivale al 19% del total de pasivo pensional nacional.
Se puede observar que la función de estabilización por medio del FAE y del FONPET esta
cumpliendo con los objetivos propuestos en la investigación, dado que, a través de la financiación
de los recursos por concepto de regalías se cubren los des-ahorros causados en épocas de crisis
en el caso del FAE y se alcanzan mejoras a partir del año 2011 con tasas de crecimiento del 879%
y para el caso del FONPET se genera un incremento del 8% en el año 2012 respecto al 2011;
consolidando los recursos por regalías como un instrumento relevante en el proceso de
descentralización fiscal.
4.2 La función de distribución y la descentralización fiscal
Desequilibrio Vertical
Departamentos 33.238.948.498.880
Municipios 29.124.011.671.199
Total 62.362.960.170.079
Pasivo Pensional
40
Para evidenciar la capacidad fiscal que tiene el departamento para solventar sus gastos, la Figura
5 muestra un comparativo del comportamiento de los ingresos totales (ingresos corrientes y las
transferencias del estado) y de los gastos totales (funcionamiento e inversión) del Valle del Cauca
desde 1994 hasta 2012.
Figura 5: Valle del Cauca. Ingresos totales vs Gastos totales. 1994-2012. Valores en millones de pesos constantes (2008).
Fuente: DNP. Elaboración propia
En la figura anterior se presenta una relación entre los ingresos totales y los gastos totales para
el departamento del Valle del Cauca; en esta se puede observar la presencia de desequilibrios
verticales, dado que, indica periodos en los cuales los gastos totales no fueron cubiertos por los
ingresos totales, es decir, que la distribución de los recursos delegados por el gobierno central
hacia el departamento no fue eficiente y entre más elevado sea el desequilibrio se crea una
mayor incongruencia entre las personas beneficiadas por los programas del gobierno y las que
proporcionan los recursos para pagarlos.
Se observa que las variaciones de los ingresos totales así como los gastos totales del
departamento empiezan a tener un comportamiento estable a partir del año 2000, en donde los
41
ingresos se encuentran por encima de los gastos en gran parte del periodo descrito en la figura 5;
esto debido a la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000 según la cual ”Se fijan límites a los
gastos de funcionamiento dependiendo de la categoría a la cual pertenezcan las entidades
territoriales y dotándolas de instrumentos jurídicos financieros con el objetivo de racionalizar el
gasto y recuperación fiscal” (P.1)
Sin embargo, “la crisis económica que presentó el departamento desde mediados de la década
del 90, caracterizada no solo por depresión de la demanda interna, sino por fuertes
endeudamientos tanto del sector público como privado” (Escobar, Jaramillo, Sandoval &
Londoño, 2003, p.2), ocasiono endeudamiento difíciles de cubrir para el departamento como se
puede observar en la figura 6. Esto representó para el Valle no poder destinar recursos para la
inversión y por lo tanto verse obligado a declararse en insolvencia económica frente a sus
obligaciones, acogiéndose a la Ley de insolvencia económica (Ley 550 de 1999) 7 en el año 2012 y
de esta manera poder desahogar el nivel de gasto que viene acarreando.
Lo anterior puede traducirse en una situación fiscal precaria, que indica la prevalencia de
desequilibrios verticales en el Valle del Cauca que aún se están tratando de cubrir. La ley a la cual
está sometido el departamento tiene una duración de cinco años en los cuales debe balancear
sus déficits y hacer frente a sus deudas, sin embargo la contraloría del Valle del Cauca ha expuesto
las razones para que el departamento solo necesite de cuatro años para solventar la crisis. La
reestructuración de pasivos - que se hace de la mano de la Secretaria de Hacienda y la Dirección
de Apoyo Fiscal y Financiero del Ministerio de Hacienda - está dando resultado, atendiendo el
pago de las deudas y garantizando los recursos para la inversión propuestos en el Plan de
Desarrollo Departamental de 2013 y años siguientes. (Gobernación del Valle del Cauca, 2013).
Complementariamente, en la figura 6 se contrastan los ingresos tributarios y los gastos de
inversión del departamento para el mismo periodo. El comportamiento deseable sería que los
ingresos tributarios pudiesen suplir en mayor medida los gastos de inversión, con el fin de evitar
7 Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta Ley.
42
desequilibrios verticales y la tendencia a depender de las transferencias del Gobierno Nacional
hacia el departamento del Valle del Cauca, sin embargo, como se observa en el gráfico, esta
situación no ocurre en el periodo de análisis.
Figura 6: Valle del Cauca. Ingresos tributarios vs Gastos de inversión. 1994-2012. Valores en millones de pesos constantes (2008).
Fuente: DNP. Elaboración propia
Se puede evidenciar en la figura 6, como las crisis mencionadas con anterioridad acarrean
problemas para que el Valle del Cauca pueda generar un superávit económico, puesto que los
ingresos tributarios no presentan tasas de crecimiento constantes favorables para el periodo
descrito, por el contrario, el comportamiento de los ingresos ha sido desfavorable porque en un
periodo de 18 años (1994-2012) solo en 3 años (1994-1996) el gasto estuvo por debajo de los
ingresos lo cual quiere decir que no se cubrieron los desequilibrios; además en los últimos tres
años del periodo señalado, el crecimiento de los ingresos tributarios no supero el 2 %, afectando
directamente la inversión en el departamento.
Desequilibrio Horizontal
43
La figura 7 muestra el nivel de PIB real departamental para las regiones en referencia. Como es
de esperarse, se evidencia una brecha en el nivel de producción de estas entidades territoriales,
y en comparación con el nivel de transferencias percibido, pareciera presentarse una relación
aparentemente directa respecto al tamaño del PIB y su volumen de población, en contraste con
las transferencias percibidas, lo cual restringe las posibilidades de que departamentos como
Vaupés al tener menos PIB y menor población no se le asignen tantos recursos y pueda estar
expuesto a mas desequilibrios horizontales que Valle y Antioquia.
El criterio que se utilizó para la elección de los departamentos que aparecen en el comparativo
de esta sección, obedece al nivel del PIB departamental al 2012, donde Antioquia arrojó el PIB
más alto y Vaupés obtuvo el PIB más bajo para ese año.
Figura 7: Valle del Cauca, Antioquia y Vaupés. PIB departamental 2000-2012. Valores en
millones de pesos constantes (2008).
Fuente: DANE. Elaboración propia
44
La figura 8 muestra las transferencias provenientes del SGP desde el gobierno central para Valle
del Cauca, Antioquia y Vaupés entre 1994 y 2012, con el fin de evidenciar las disparidades
intergubernamentales que se presentan en relación con estos recursos.
Figura 8: Valle del Cauca, Antioquia y Vaupés. Transferencias por SGP. 1994-2012. Valores en millones de pesos constantes (2008).
Fuente: DNP. Elaboración propia
Mediante la figura anterior se puede observar como los recursos por transferencias asignados
para el Valle del Cauca, Antioquia y Vaupés son considerablemente divergentes. De los tres
departamentos en comparación, Antioquia percibe el mayor volumen de transferencias del SGP
y presenta un comportamiento al alza para casi todo el periodo de estudio, mientras que el Valle
del Cauca se presenta asignaciones más constantes, que en esencia fluctúan entre los $ 400 mil
millones y los $600 mil millones; no obstante, en el 2002 se genera la fluctuación más relevante,
posiblemente beneficiado por la transformación del sistema de reparto de las transferencias: del
situado fiscal al SGP; para el Vaupés se observa un comportamiento desfavorable con respecto a
los demás departamentos, pese a esto, “de las transferencias destinadas a la vigencia 2012 para
45
el departamento de Vaupés , el 68% correspondió al Sistema General de Participaciones – SGP
(71% para educación, 26% para salud y 2% para agua potable y saneamiento básico) y el 32% a
otras transferencias de la nación” (Ministerio de Hacienda y crédito público, 2012, p.2) lo cual
puede inferir según la figura 8 en que el departamento tenga una dependencia importante de las
transferencias provenientes del SGP.
Una de las variables que puede dar evidencia de porque Antioquia y Valle reciben más recursos
por transferencias que el Vaupés es el factor poblacional: según el DANE, para el año 2013
Antioquia contaba con 7.621.742 habitantes; Valle con 4.520.166 habitantes, y Vaupés con
42.684 habitantes. Siguiendo a Espitia, J. (S.F)
…La asignación de los recursos del SGP se realiza por capitación y, directamente, a
los departamentos que están certificados, en educación y salud, la concentración de
esos recursos guarda una estrecha relación con la concentración de la población. Es
por ello que cerca del 50% de los recursos se concentran en los municipios de Bogotá
(15%), Antioquía (12%), Valle del Cauca (8%), Bolívar (5%), Atlántico (5%), Santander
(5%) y Cundinamarca (5%) (Pág., 9)
Asignación de recursos por regalías
En la Figura 9 se observa el total de recursos por regalías girado a las gobernaciones y municipios
de los 32 departamentos del país a precios reales. Para este año (1994) el departamento que más
percibía recursos era Arauca con $ 203.997 mil millones, tan solo esta entidad percibía el 36.22
% de total para el año, mientras que Huila, Casanare, Meta y Santander eran los que seguían a
Arauca en cuanto a recursos, sin embargo apenas superaban entre los cuatro el 35.17 % de total
del año. Estos cinco departamentos concentraban el 71.39 % del total de la regalías, dando
grandes muestras de inequidad en la distribución.
46
Figura 9: Colombia. Asignación por Regalías 1994. Valores en millones de pesos constantes (2008).
Fuente: DANE, DNP, SGR. Elaboración propia
A partir de 2002 (Ver Figura 10) los departamentos de Casanare y Meta empezaron a configurarse
como departamentos protagonistas en la participación de las regalías, entre los dos percibieron
el 35 % de las regalías, por su parte los recursos percibidos entre Arauca, Guajira y Huila,
presentaron una participación del 24.68 %, de esta manera los cinco departamentos obtuvieron
un 59.59 % de total de las regalías del año 2002, lo que se va evidenciando es que la concentración
de los recursos se va reduciendo puesto que se pasó de un 71.39 % entre los cinco que más
recibían a un 59.59 %.
47
Figura 10: Colombia. Asignación por Regalías 2002. Valores en millones de pesos constantes (2008).
Fuente: DANE, DNP, SGR. Elaboración propia
Para el año 2012 departamentos como Casanare y Meta mantuvieron su participación en total de
las regalías, entre los dos sumaron más de $950.000 miles de millones, es decir un 30.61 % para
esa vigencia, mientras tanto como muestra de la mejora en cuanto a equidad, departamentos
como Guajira, Cesar Y Córdoba incrementaron los montos percibidos, entre los tres participaron
en el 58.17 % de las regalías de 2012. (Ver figura 11).
48
Figura 11: Colombia. Asignación por Regalías 2012. Valores en millones de pesos constantes (2008).
Fuente: DANE, DNP, SGR. Elaboración propia
En la figura 12, el departamento de Meta obtuvo por concepto de regalías el 9.74 %, siendo esta
la participación más alta, también se puede observar que Antioquia es uno de los principales
beneficiarios de regalías con $1.059.846 miles de millones , ya que además de ser uno de los
principales productores de carbón “Antioquia, es uno de los departamentos que adecuó sus
capacidades tanto tecnológicas como institucionales para adaptar el nuevo sistema de regalías y
de esta forma obtener los mejores beneficios para el departamento” (Gallego, 2012, P. 21).
49
En consonancia podría aducirse que aquellos departamentos que no han podido adecuar sus
capacidades tecnológicas e institucionales al SGR no se han visto beneficiados, para el
presupuesto bianual 2013-2014 departamentos como Chocó, Guainía, Vaupés y San Andrés y
Providencia no recibieron juntos más allá del 4.35 % de total de las regalías.
Figura 12: Colombia. Asignación por Regalías 2013 y 2014. Valores en millones de pesos constantes (2008).
Fuente: DANE, DNP, SGR. Elaboración propia
Por medio del principio de equidad, el SGR ha contribuido en trasladar recursos donde antes no
habían, pasando de 522 municipios receptores a 1089, además con el Sistema se crearon fondos
con el objetivo de estabilizar la economía, compensar los desequilibrios e incentivar la innovación
científica, (DNP, 2012).
50
En resumen, la asignación de recursos por concepto de regalías tuvo un cambio importante y
significativo con la entrada en vigencia del nuevo SGR, ya que ha contribuido a mejorar la
asignación de los recursos en cuestión de equidad y eficiencia; no obstante, por la manera como
deben adecuarse las entidades territoriales para poder recibir los recursos en el nuevo SGR
(requerimientos administrativos, técnicos y de participación ciudadana), genera que entidades
territoriales que no tengan las capacidades institucionales o tecnológicas para afrontar este
cambio y adaptarse al sistema, probablemente percibirán menos recursos que aquellos que si lo
logren, por lo que prevalece la desigualdad, sobre todo en departamentos con índices poco
alentadores como los de la figura 2.
Tabla 2: Chocó, Guainía, Vaupés y San Andrés. Índice de NBI para 2012
Fuente: DANE.
La función de distribución se cumple a través del análisis de los desequilibrios regionales
(verticales y horizontales) y de la asignación por regalías, puesto que, en el caso de los
desequilibrios permite ayudar a solventar junto con el SGP las transferencias que destina el
Gobierno Central para las entidades territoriales y genera que la distribución sea más equitativa,
mientras que, para el rubro de la asignación por regalías se puede evidenciar que estos recursos
efectivamente financiaron con eficiencia y equidad a los departamentos del país permitiendo
solventar mejor sus necesidades; comportándose como un instrumento de descentralización
fiscal.
Departamento NBI
Chocó 79,19
Guainia 60,62
Vaupés 54,77
San Andrés 40,84
51
4.3 La función de asignación y la descentralización fiscal
Elección de bienes y servicios – Necesidades
Las figuras 13 y 14 muestran cuatro indicadores que hacen parte de los criterios para la asignación
de recursos por parte de los fondos ya mencionados, la generalidad es que el departamento del
Chocó evidencia una situación de precariedad, ineficiencias y aparente abandono por parte del
Gobierno Central.
Figura 13: Valle del Cauca, Antioquia y Chocó. NBI e Índice de pobreza monetaria 2012
Fuente: DANE. Elaboración propia
52
Figura 14: Valle del Cauca, Antioquia y Chocó. Tasa de desempleo y Tasa de ocupación 2012
Fuente: DANE. Elaboración propia
El primer indicador que se muestra es el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) para el
año 2012, en donde el Valle del Cauca tiene el índice más bajo (15.68), seguido de Antioquia
(22.96), y con un índice muy alto está el Chocó (79.19) siendo el peor departamento en este rubro.
En la figura 13 también se muestra el índice de pobreza monetaria (pobreza en cuanto a ingresos
monetarios), manteniendo el mismo comportamiento, el Valle es el mejor con un índice de
(18.50), seguido por Antioquia con (29.30) y con (64.00) se encuentra el Chocó.
Tabla 3: Valle del Cauca, Antioquia Y Vaupés. Población para 2013
Fuente: DANE
En la figura 14 incluyen la tasas de desempleo, así como la tasa de ocupación para los tres
departamentos en el año 2012, en cuanto al desempleo, el Valle del Cauca muestra una tasa de
Departamento Población
Valle del Cauca 4,520,166
Antioquia 7,621,742
Chocó 490,327
53
13.4 %, mientras que Antioquia 10.6 %, el departamento del Chocó arrojó una tasa de 10.7 %; por
el lado de la tasa de ocupación, el Valle y Antioquia mostraron un mismo comportamiento con
56.8 %, mientras que el Chocó tiene una tasa de ocupación de 45.4 %. Estos resultados son lógicos
en cuanto se analiza la población de cada uno de los departamentos, considerando que la
población de Antioquia es alrededor de 15 veces la población del chocó y casi el doble la Valle del
Cauca, como lo muestra la tabla 3.
Se puede decir que tanto el Valle del Cauca como Antioquia son departamentos que muestran
números alentadores en cuanto a índices de pobreza y desempleo y que están en franco progreso
y crecimiento, sin embargo como se dijo al inicio, los números del chocó evidencian el abandono
estatal.
Las figuras 15 y 16 recogen las cifras por las cuales se asignaron recursos por medio de los fondos
anteriormente descritos (FCR, FDR, FCTI), para los tres departamentos ya mencionados para las
vigencias 2012 y 2013-2014 respectivamente.
Figura 15: Valle del Cauca, Antioquia y Chocó. Asignaciones por Fondo de Compensación Regional, Fondo de Desarrollo Regional y Fondo de Ciencia y Tecnología 2012. Valores en
millones de pesos constantes (2008).
Fuente: SGR, Elaboración propia
54
Figura 16: Valle del Cauca, Antioquia y Chocó. Asignaciones por Fondo de Compensación Regional, Fondo de Desarrollo Regional y Fondo de Ciencia y Tecnología 2013 y 2014. Valores en
millones de pesos constantes (2008).
Fuente: SGR, Elaboración propia
Realizando el análisis comparativo de las regiones y lo que percibieron por los diferentes fondos
mencionados, se puede destacar que pese a no presentar un NBI alto, ni una tasa de desempleo
elevada y menos un tasa de pobreza monetaria considerable, Antioquia es el departamento que
más recursos percibe tanto en 2012 como para la vigencia 2013/2014 en los tres fondos.
Lo que se puede observar alusivo a lo anterior: i) es que la justificación de la destinación de estos
recursos obedece al criterio de población, ii) los indicadores de pobreza y desempleo mostrados
entre Antioquia y Valle del Cauca no son muy diferentes, por lo que se esperaría que las brecha
entre las asignaciones no fueran tan grande, y iii) para el departamento del Chocó, los indicadores
son muy dicientes, es la peor entidad territorial en cuanto a indicadores de pobreza, desempeño
fiscal y NBI, por lo cual el Chocó debería contar con más recursos que vayan en pro del
equiparamiento departamental, además del progreso y avance del mismo.
No obstante, lo anterior, el SGR está brindando nuevos recursos a las entidades territoriales, con
lo que sí podría considerarse como un mecanismo de descentralización fiscal, por lo tanto en el
largo plazo, si estos recursos están bien orientados y administrados por los órganos competentes,
55
deberían contribuir significativamente a subsanar los vacíos fiscales y tratar de mejorar los
indicadores sociales (pobreza y empleo) mostrados.
Provisión de bienes y servicios – Proyectos
Para las vigencias 2012 y 2013-2014 por medio del SGR se aprobaron 116 proyectos por un valor
total de $ 279.758 millones, estos proyectos se dividieron entre los 15 sectores que tienen
configurados. La figura 17 muestra la distribución de estos recursos en los diferentes focos de
inversión en el departamento.
Figura 17: Valle del Cauca. Proyectos con recursos por regalías por sectores 2012-2014
Fuente: SGR, Elaboración propia
El 44 % de estos proyectos pertenecen al sector transporte, este a su vez de 51 proyectos en total,
destino 29 para el sub-sector red urbana, que hace referencia más que nada a la recuperación
8%1%
7%
2% 1%
17%
1%6%
1%
4%
1%
1%
1%
44%
5%
Agricultura
Ambiente y desarrollo sostenible
Ciencia y Tecnologia
Comercio industria y turismo
Comunicaciones
Cultura deporte y recreacion
Defensa
Educacion
Equipamiento urbano
Inclusion social y reconciliacion
Interior
Justicia y del derecho
Minas y energia
Transporte
Vivienda, ciudad y territorio
56
asfáltica de vías principales en el departamento, el resto de los proyectos del sector transporte
están destinados a la recuperación de vías primarias secundarias y terciarias.
El segundo sector con más participación es el de cultura deporte y recreación con un 17 %, el sub-
sector de más inversión dentro de este sector es el infraestructura deportiva y hace alusión a la
construcción de parques, coliseos y polideportivos para ejercer el deporte, los demás sub-
sectores están relacionados con el fomento de la recreación y la formación artística.
El 8 % de los proyectos son destinados al sector de agricultura y están relacionados con la
construcción de vivienda de interés social para personas que vivían en zonas de alto riesgo, así
como proyectos de fomento a la sostenibilidad de la cadena productiva. El sector de ciencia y
tecnología tiene el 7 % de los proyectos y están destinados a la construcción de laboratorios,
desarrollo de tecnologías e implementación de plataformas de ciencia.
Los sectores de educación y vivienda, ciudad y territorio tienen una participación del 11 % en el
total de los proyectos, por parte de la educación, se ha hecho dotación de útiles escolares,
construcción de infraestructura escolar e implementación de tecnología para estudiantes; por
otra parte, en el sector de vivienda, se han financiado fases para la construcción de acueductos y
se han destinado recursos para la recuperación de espacio público.
Haciendo el contraste con las respectivas necesidades que identifica el plan de desarrollo de la
Gobernación del Valle del Cauca, se puede decir que los proyectos que han sido ejecutados en el
departamento han contribuido en la mayoría de necesidades identificadas por la Gobernación,
sin embargo esa contribución se han concentrado en pocos sectores, de esta manera más del 50
% de los proyectos ejecutados están relacionados con transporte e infraestructura, faltan
recursos a nivel de infraestructura tecnológica y sobre todo aportarle al sostenimiento de una
cadena productiva que se posicione y lleve al departamento a salir del estancamiento actual.
Por parte de la dimensión social pasa lo mismo, el impacto de los proyectos se ha reducido al
sector de recreación y deporte, en contraste con los pocos proyectos en el importante sector
educativo; por tal razón las propuestas de los proyectos deben estar más cerca de las necesidades
57
del departamento, deben ser más direccionadas a lo social, la educación, la salud pública y la
competitividad para que de esta manera la contribución del SGR en este ámbito sea completa.
La función de asignación cumple el objetivo general de la investigación ya que evidencia mejoras
en la eficiencia y asignación de bienes y servicios, dado que el SGR se comporta como un
instrumento de descentralización fiscal el cual coadyuva al cumplimento de los objetivos
planteados en la investigación como se evidencia con anterioridad en este apartado. Como se
observa los aportes por cada uno de los fondos, permiten solventar algunas necesidades en los
departamentos, así mismo los recursos destinados para proyectos se están destinando a sectores
que propenden por el desarrollo del departamento, evidenciando aun mas el cumplimiento de
los objetivos de la investigación.
58
5. Conclusiones
Dado el comportamiento de los recursos destinados al FAE durante el periodo de estudio
se puede concluir que este fondo ha actuado como un instrumento de contingencia frente
a las perturbaciones de orden macroeconómico sufridas especialmente en los años 2008
y 2010; resulta evidente la necesidad de continuar con la política de ahorro nacional, en
especial en la actualidad cuando se presentan condiciones favorables para hacerlo,
producto del auge minero energético que vive el país.
La creación del FONPET fue muy acertada por parte del gobierno, y se ha convertido en
un mecanismo de ayuda fundamental para el gran problema que representa el pasivo
pensional, sin embargo el reto que tiene el gobierno es poder aclarar de manera rápida la
verdadera situación del pasivo pensional para que de esta manera el FONPET pueda ser
realmente efectivo.
Lo que es evidente es la mejora en cuanto a la equidad en la distribución, previo a la
creación del nuevo SGR existía una tendencia marcada en la cual los departamentos
productores percibían la mayor parte de los recursos, relegando a departamentos como:
Choco, Guainía, Vaupés y San Andrés y Providencia que contaban con mayor NBI que
cubrir, lo cual resultaba poco equitativo, además el hecho de que los recursos se asignaran
por el gobierno central generaba problemas de eficiencia; mientras que con el nuevo SGR
los recursos son distribuidos con mayor eficiencia y equidad.
En relación de los proyectos asignados para el departamento del Valle del Cauca, se puede
evidenciar que los recursos de las regalías han mejorado la equidad y la eficiencia respecto
a vigencias anteriores a la creación del SGR, y esto lo demuestra el desempeño fiscal en la
última vigencia 2013-2014, donde el departamento se encuentra en el puesto número 5
entre los 32 departamentos, y muestra como la mayor inversión de estos recursos fueron
designados al sector transporte, lo cual es coherente dado la fuerte inversión que se ha
realizado en la ciudad de Cali y el departamento, sin embargo, llama la atención que solo
59
se haya invertido el 6% de los recursos en educación, área que por excelencia debería
tener una inversión importante; motivo por el cual cuestiona un poco entonces el criterio
de eficiencia que se está manejando.
Pese a que el SGR ha incrementado los recursos en cada territorio, uno de los objetivos
que debe plantearse es que pueda encaminarse como una herramienta para los
desequilibrios verticales de cada entidad, puesto que son estos equilibrios los que
estancan los territorios; de igual modo se debe aplicar las prácticas de buen gobierno, con
evaluaciones de desempeño para que la corrupción no permee en ningún campo y se
puedan evitar las desviaciones de los recursos que van en contra del desarrollo económico
de los territorios como de la propuesta de descentralización fiscal.
Con tan solo dos años de vigencia, el SGR ha mostrado progreso en cuanto a la distribución
de los recursos, se nota el principio de equidad, sin embargo el objetivo debe ser equiparar
las regiones y reducir las brechas entre las mismas; igualmente como ha venido pasando,
el Sistema debe prestar atención a esas zonas que el gobierno ha condenado al olvido y
propender por la equidad territorial.
El SGR si ha contribuido a los propósitos de descentralización fiscal, la relación de estos
dos conceptos es válida en cuanto a que sus objetivos son coherentes y el Sistema se ha
desenvuelto de la mano del fenómeno de descentralización convirtiéndose en un
mecanismo importante de los entes territoriales para ganar autonomía, de igual manera,
el efecto del Sistema como mecanismo de descentralización fiscal podría ser aún más
importante, siempre y cuando se hagan los monitoreos necesarios para evitar que se
desvíen los recursos y las necesidades de cada región puedan ser realmente cubiertas
aumentando el progreso de los territorios.
60
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7. Anexos
7.1 Anexo 1. Colombia. Asignación por Regalías y ranking de desempeño fiscal 1994-2014.
Valores en millones de pesos constantes (2008).
Departamento Regalias 1994 2002 2012 2014
Departamento 0 2.147 776 96.640
Municipio 790 0 5.433
Total 0 2.936 776 102.073
Ranking de Desempeño fiscal 32 28 29
Departamento 25.392 25.467 42.394 810.283
Municipio 31.105 62.017 249.564
Total 25.392 56.573 104.411 1.059.846
Ranking de Desempeño fiscal 10 16 14
Departamento 203.997 155.479 155.513 374.237
Municipio 43.785 4.268 69.426
Total 203.997 199.263 159.781 443.663
Ranking de Desempeño fiscal 21 24 19
Departamento 8.382 0 117 329.445
Municipio 1.646 8.713 51.767
Total 8.382 1.646 8.829 381.212
Ranking de Desempeño fiscal 6 2 7
Departamento 3.618 7.626 78.048 664.670
Municipio 39.327 39.402 154.957
Total 3.618 46.953 117.450 819.627
Ranking de Desempeño fiscal 11 10 13
Departamento 3.752 12.048 74.115 516.339
Municipio 29.002 12.938 125.761
Total 3.752 41.050 87.053 642.099
Ranking de Desempeño fiscal 8 11 8
Departamento 0 4.054 398 195.858
Municipio 7.648 3.470 39.329
Total 0 11.701 3.868 235.187
Ranking de Desempeño fiscal 7 8 13
Departamento 0 0 112 248.682
Municipio 1.301 2.007 31.504
Total 0 1.301 2.119 280.186
Ranking de Desempeño fiscal 27 17 15
Milles de millones (constantes)
Amazonas
Antioquia
Arauca
Atlantico
Bolivar
Boyacá
Caldas
Caquetá
69
Departamento 50.700 424.859 556.172 862.386
Municipio 131.528 89.289 186.911
Total 50.700 556.388 645.461 1.049.296
Ranking de Desempeño fiscal 1 14 18
Departamento 802 1.918 3.463 507.355
Municipio 13.965 10.127 103.222
Total 802 15.883 13.591 610.577
Ranking de Desempeño fiscal 18 13 22
Departamento 2.668 51.574 184.525 712.582
Municipio 10.497 51.960 162.659
Total 2.668 62.071 236.485 875.242
Ranking de Desempeño fiscal 3 7 3
Departamento 0 3.978 15.047 394.298
Municipio 11.562 26.133 77.547
Total 0 15.540 41.179 471.845
Ranking de Desempeño fiscal 26 32 30
Departamento 318 16.026 53.857 814.305
Municipio 61.137 158.000 251.881
Total 318 77.163 211.857 1.066.187
Ranking de Desempeño fiscal 13 12 9
Departamento 278 21.269 11.726 425.403
Municipio 30.132 21.368 119.899
Total 278 51.401 33.094 545.302
Ranking de Desempeño fiscal 9 5 1
Departamento 0 28.120 1.334 82.303
Municipio 0 0 2.094
Total 0 28.120 1.334 84.397
Ranking de Desempeño fiscal 20 27 25
Departamento 39.504 96.722 393.313 725.158
Municipio 63.932 78.220 164.666
Total 39.504 160.655 471.533 889.824
Ranking de Desempeño fiscal 25 18 23
Casanare
Cauca
Cesár
Chocó
Guainía
Guajira
Cordoba
Cundinamarca
70
Departamento 0 40.287 4.486 116.393
Municipio 155 158 10.484
Total 0 40.442 4.644 126.877
Ranking de Desempeño fiscal 19 26 29
Departamento 58.411 99.415 56.993 516.889
Municipio 43.452 41.651 3.034
Total 58.411 142.867 98.644 519.923
Ranking de Desempeño fiscal 14 19 16
Departamento 0 0 64.172 490.757
Municipio 16.108 39.702 105.714
Total 0 16.108 103.874 596.470
Ranking de Desempeño fiscal 15 20 6
Departamento 45.215 95.008 194.236 1.406.857
Municipio 61.418 182.572 238.502
Total 45.215 156.425 376.808 1.645.360
Ranking de Desempeño fiscal 4 1 11
Departamento 0 2.053 7.994 582.580
Municipio 13.496 41.543 124.565
Total 0 15.549 49.537 707.145
Ranking de Desempeño fiscal 12 22 21
Departamento 6.464 14.256 27.836 390.395
Municipio 11.638 16.026 62.857
Total 6.464 25.894 43.862 453.252
Ranking de Desempeño fiscal 2 15 20
Departamento 21.989 12.766 41.025 269.412
Municipio 12.493 25.312 47.797
Total 21.989 25.259 66.337 317.209
Ranking de Desempeño fiscal 23 31 32
Departamento 0 640 114 118.445
Municipio 2.653 3.098 15.915
Total 0 3.294 3.212 134.360
Ranking de Desempeño fiscal 5 6 4
Meta
Nariño
Norte de Santander
Putumayo
Quindio
Guaviare
Magdalena
Huila
71
Fuente: DANE, DNP, SGR. Elaboración propia
Departamento 0 639 186 165.713
Municipio 1.944 659 21.141
Total 0 2.582 845 186.854
Ranking de Desempeño fiscal 8 3 17
Departamento 0 0 664 93.539
Municipio 5.626 0 645
Total 0 5.626 664 94.184
Ranking de Desempeño fiscal 17 29 31
Departamento 43.707 49.878 137.281 521.308
Municipio 35.308 60.702 131.877
Total 43.707 85.186 197.983 653.184
Ranking de Desempeño fiscal 24 21 10
Departamento 2.694 3.151 8.896 519.052
Municipio 41.677 133.518 153.074
Total 2.694 44.827 142.413 672.126
Ranking de Desempeño fiscal 4 4 2
Departamento 9.697 28.947 50.387 411.795
Municipio 27.101 25.220 102.703
Total 9.697 56.049 75.607 514.499
Ranking de Desempeño fiscal 16 23 26
Departamento 35.534 0 609 415.541
Municipio 21.142 14.710 84.372
Total 35.534 21.142 15.318 499.913
Ranking de Desempeño fiscal 31 9 5
Departamento 0 14.470 1.586 82.303
Municipio 20.658 3.120 3.273
Total 0 35.127 4.706 85.576
Ranking de Desempeño fiscal 22 30 28
Departamento 0 30.840 790 117.330
Municipio 565 14.617 7.768
Total 0 31.405 15.407 125.098
Ranking de Desempeño fiscal 28 25 24
Tolima
Vaupés
Vichada
Valle del Cauca
Risaralda
San Andrés P y S.C
Santander
Sucre
72
7.2 Anexo 2. Marco conceptual
En esta sección se presentan los referentes conceptuales que ayudan a comprender y definir
elementos relacionados con el proceso de descentralización fiscal y las regalías; y que a su vez
fueron abordados recurrentemente en el estudio.
Descentralización: La descentralización se puede definir en términos generales como un
proceso de transferencias de competencias y recursos desde la administración nacional o
central de un determinado Estado, hacia las administraciones subnacionales: estatales y
municipales en los países federales y regionales y locales en los países constitucionalmente
unitarios. (CEPAL, 1993, pág. 8).
Descentralización fiscal: Se refiere a la forma de organizar la administración pública entre los
gobiernos central y subnacionales otorgándoles poder en la parte tributaria y en la asignación
del gasto. (Espitia, 2007).
Descentralización hacia el mercado: Busca que los privados presten algunos servicios y
reduce al Estado a una función reguladora. El instrumento principal en este modelo es la
privatización de entidades prestadoras de servicios públicos. (Pening, 2003).
Descentralización política: Consiste en que la comunidad pueda elegir a sus gobernantes
locales, que éstos puedan tomar decisiones relacionadas con el desarrollo local, y en que se
creen nuevos espacios para la participación ciudadana. (Pening, 2003).
Descentralización administrativa: Consiste en mejorar la distribución de funciones y
competencias entre los niveles del gobierno; dada la complejidad del esquema de
competencias en Colombia, busca ajustar el esquema de distribución de responsabilidades
sectoriales y ajustar el gasto del nivel central del gobierno. (Procuraduría general de la nación,
2011).
73
Desconcentración: Transferencia de funciones a unidades que dependen directamente de
una unidad superior, pues son una extensión de la misma. Es una relación de dependencia en
todo el sentido de la palabra. Esto significa que la responsabilidad no se traslada a otro nivel
de gobierno. (universidad Externado de Colombia, Programa de las naciones unidas para el
desarrollo, 1993).
Delegación: Transferencia de funciones de un nivel de gobierno a otro. La autoridad que
recibe las funciones asume la responsabilidad de prestarlas de la mejor manera. Sin embargo,
ésta debe rendir cuentas al nivel que las transfirió. (universidad Externado de Colombia,
Programa de las naciones unidas para el desarrollo, 1993).
Devolución: Por un lado, es un traspaso de autonomía para el ejercicio de las funciones
asignadas. Por otro, se faculta a los niveles de gobierno para que elijan a sus propias
autoridades. Así, el nivel central entrega una competencia a las autoridades subnacionales
para que la ejerzan con independencia y le rindan cuentas a la comunidad. (universidad
Externado de Colombia, Programa de las naciones unidas para el desarrollo, 1993).
Equidad social: Garantiza a todos los ciudadanos del territorio nacional el acceso a un mismo
nivel de bienes públicos básicos, y así, disminuir los grados de exclusión de los grupos sociales
menos favorecidos. (universidad Externado de Colombia, Programa de las naciones unidas
para el desarrollo, 1993).
Equidad territorial: Consiste en dar tratamiento a la generación de brechas de desarrollo
entre los territorios y procurar la armonización de sus dinámicas socioeconómicas.
(universidad Externado de Colombia, Programa de las naciones unidas para el desarrollo,
1993).
Entidad territorial: Son personas jurídicas de derecho público que gozan de autonomía para
la gestión de sus Intereses dentro de los límites de la Constitución y la Ley. Las entidades
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territoriales se definen por los siguientes tres criterios básicos: Político, administrativo y fiscal.
(Procuraduría General de la Nación, 2011).
Regalías: contraprestación económica que recibe el Estado por la explotación de un recurso
natural no renovable cuya producción se extingue por el transcurso del tiempo, estas pueden
ser directas o indirectas dependiendo si la entidad es explotada o no es su jurisdicción.
(Procuraduría General de la Nación, 2011).
Sistema general de regalías: esquema de coordinación entre las entidades territoriales y el
gobierno nacional, a través del cual se determina la distribución, objetivos, fines,
administración, ejecución, control, el uso eficiente y l destinación de los ingresos provenientes
de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de
participación de sus beneficiarios. (Ministerio de Hacienda y Crédito Público).
Sistema general de participaciones: está constituido por los recursos que la Nación transfiere
por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política de Colombia a las entidades
territoriales, departamentos, distritos y municipios, para la financiación de los servicios a su
cargo, en salud, educación y los definidos en el Artículo 76 de la Ley 715 de 2001.
Transferencias: Son el mecanismo transmisor de la descentralización y tienen por lo general
tres objetivos según Wiesner (2002): igualar condiciones iniciales locales, inducir cambios en
las políticas territoriales y locales y capitalizar externalidades interjurisdiccionales; de allí que
las transferencias sean esencialmente instrumentos de política. Estas pueden ser
condicionadas o no. (Pening, 2003).
Transferencias condicionadas: La autonomía en la asignación del gasto es restringida a las
prioridades establecidas por el Nivel de gobierno que entrega los recursos. El monto
establecido depende de las condiciones previstas para la asignación de los recursos, y por lo
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tanto, los receptores no tienen previa claridad sobre el flujo de dinero a recibir. (universidad
Externado de Colombia, Programa de las naciones unidas para el desarrollo, 1993).
Ingresos corrientes: son la base para el cálculo del situado fiscal según los artículos
constitucionales 356 y 358. Están constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios, y
su característica es regular, permanente y sostenible. (Ley 60 de 1993, capitulo II, parágrafo
1).
Situado fiscal: es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación cedido a los
departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta para
la atención de los servicios públicos de educación y salud de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política. Es administrado bajo responsabilidad de
los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. Fue reemplazado
por el Sistema SGP (Ley 60 de 1993, capitulo II, artículo 9).
Federalismo: es un sistema basado en la distribución territorial de poder y autoridad entre
instancias de gobierno, constitucionalmente definida y asegurada, de tal forma que el
gobierno nacional y el subnacional, son independientes en su esfera propia de acción. (CEPAL,
1993).
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7.3 Anexo 3. Marco normativo
A partir de la constitución nacional de 1991, diversas reformas y acuerdos han transformado las
leyes colombianas, sobre estas se basa el Sistema General de Regalías y la descentralización fiscal,
de esta manera se plasmaron los puntos más relevantes para comprender las bases jurídicas de
la investigación.
Sobre descentralización:
Norma Descripción
Acto legislativo 01 de 1968, por el cual se
reforma la constitución política de Colombia.
Este acto legislativo se encarga de delimitar el país y de decretar que son entidades territoriales todos los departamentos, intendencias, comisarías y municipios que estén dentro de la jurisdicción; adicionalmente dice que el gobierno será el único administrador de cada entidad con la potestad de crear o eliminar departamentos.
Ley 33 de 1968, por la cual se ceden algunos impuestos a los entes
territoriales.
Como asomo de la descentralización fiscal, esta ley dictó que a partir de enero de 1969, algunos impuestos pasarían a ser manejados por las entidades territoriales, impuestos como a los juegos de azar y licores pasaron a ser propiedad exclusiva de las entidades territoriales.
Ley 46 de 1971, con la cual se crea el situado
fiscal.
Con esta ley, a partir de 1973, cada entidad territorial, recibirá por concepto de situado fiscal, una suma de dinero para gastos de funcionamiento, con esta nueva norma se formaliza entonces la descentralización fiscal con la asignación de recursos en cada entidad, convirtiéndose en el primer sistema de transferencias.
Ley 11 de 1986, por la cual se ordena la
participación de la comunidad en asuntos
locales.
Esta ley doto a los municipios de un estatuto administrativo y fiscal que les dio un nivel más de autónoma para poder cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo
Decreto 77 de 1987, por el cual aumenta la participación de las
entidades territoriales
Se expidió el estatuto de descentralización en beneficio de los municipios, se incrementó progresivamente la participación de las entidades territoriales en los impuestos a las ventas, con el fin fortalecer el progreso municipal y que las entidades tuvieran mayos autonomía en la administración de los recursos fiscales.
Artículo 1° de la constitución política de
Colombia de 1991
Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la
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dignidad humana en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
Artículo 287 de la constitución política de
1991
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán el derecho de gobernarse por autoridades propias, administrar los recursos e imponer los tributos necesarios y participar en las rentas nacionales.
Ley 60 de 1993, por la cual se distribuyen
recursos y competencias.
Se delegan competencias cada entidad, por ejemplo que los municipios deben prestar los servicios conforme a la ley, a las normas técnicas, a las ordenanzas y a los respectivos acuerdos municipales, por otra parte los departamentos serán los encargados de administrar los recursos entregados por la nación.
Acto legislativo 01 de 2001, por el cual se
decreta la creación del SGP.
Con este acto legislativo se modificaron algunos apartes de la constitución política de 1991, lo que más se puede destacar es la creación del sistema general de participaciones, con el cual se deja atrás el situado fiscal para la asignación de recursos a las entidades territoriales.
Sentencia C-232/98, Autonomía tributaria.
El legislador está autorizado constitucionalmente para intervenir en los asuntos locales, a fin de garantizar y defender los intereses del orden nacional, sin que ello dé lugar a inmiscuirse en asuntos que son de la competencia exclusiva de los departamentos, distritos y municipios, pues en tal caso se violaría el núcleo esencial de la autonomía territorial. Por consiguiente, no obstante la autonomía reconocida por el ordenamiento superior a los entes territoriales, el legislador puede limitar y aún condicionar las facultades que la Carta Fundamental les otorga a dichas entidades, al estar autorizado para ello por mandato constitucional, y cuando sea necesaria y proporcionada al fin constitucional que se busca por la ley alcanzar
Fuente: Blanquer (S.F), Cruz (2013) y Constitución política de Colombia (1991).
Sobre Regalías.
Norma Descripción
Artículo 332 de la constitución política de
1991, Propiedad del subsuelo
El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes
preexistentes. Artículo 360 de la
constitución política de 1991, reconocimiento de
La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. La explotación
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los beneficiarios de las regalías.
de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones.
Artículo 361 de la constitución política de
1991, por el cual se crea el fondo nacional de
regalías.
Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
Ley 141 de 1994, por la cual se crean los entes
reguladores de las regalías.
Se crea el fondo nacional de regalías con los recursos provenientes de la explotación de recursos naturales en la jurisdicción, se instaura la comisión nacional de regalías, establece el derecho al estado sobre los recursos naturales y dicta las reglas y normas para la liquidación, distribución y uso de las regalías.
Ley 209 de 1995, por la cual se crea el FAET.
Se crea el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera como un sistema de manejo de cuentas en el exterior, sin personería jurídica y con subcuentas a nombre de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, de los departamentos y municipios receptores de regalías y compensaciones monetarias y del Fondo Nacional de Regalías, por concepto de las retenciones que se hagan a ellos sobre los derechos que en cada unidad de producción
les reconoce la legislación vigente.
Decreto 149 de 2004, por el cual se ordena la
liquidación de la comisión nacional de regalías.
Se suprime la comisión nacional de regalías y se ordena su liquidación, las funciones asignadas a la Comisión Nacional de Regalías serán trasladadas al Departamento Nacional de Planeación, quien propenderá por fortalecer la función de control y vigilancia;
Acto legislativo 05 del 18 de julio de 2011, por el cual se crea el sistema
general de regalías.
Por el cual se constituye el sistema general de regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la constitución política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones.
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Ley 1530 de 2012, funcionamiento del SGR.
Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías. Lo que expone esta ley es el funcionamiento como tal del sistema, en este sentido habla de los objetivos y fines del sistema general de regalías, en esta misma línea nos describe detalladamente cuáles serán los órganos pertenecientes al sistema, entre estos los órganos colegiados de administración y decisión quienes son los encargados de adjudicar los proyectos. De igual modo, la ley explica cuál será el ciclo de las regalías; plantea las reglas generales para la inversión de los proyectos que se llevaran a cabo con los recursos de las regalías y hace una vasta descripción de los recursos destinados para cada fondo; finalmente hace las aclaraciones pertinentes concerniente al funcionamiento presupuestal, en donde se aclara que este no tendrá nada que ver con el presupuesto nacional y que por el contrario tendrá su propia dinámica.
Acuerdo número 0017 de diciembre 12 de 2013, Para los proyectos que utilizaran los recursos
provenientes de regalías.
Por el cual se establecen los requisitos de viabilizarían, aprobación, ejecución y previos al acto administrativo de apertura al proceso de selección que deben cumplir los proyectos de inversión financiados por recursos del sistema general de regalías y se dictan otras disposiciones. Este acuerdo establece los diferentes sectores en los cuales se podrá invertir con recursos provenientes de regalías, de igual modo expone que proyectos son financiables y que proyectos no lo son. Diferencia las diferentes etapas que den cumplir los proyectos y contiene algunos anexos que dan cuenta de la ejecución de los recursos ya mencionados.
Fuente: DNP
7.4 Anexo 4. Criterios de distribución (FCR, FDR y FCT)
Según la Ley 1530 de 2012, el Fondo de Compensación Regional tiene como objeto financiar
proyectos de impacto regional de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país,
según diferentes criterios: i) el 60 % de los recursos del fondo se destinan para departamentos
con índice de NBI superior a 30 %, paralelamente se identifican los departamentos con índice NBI
superior a 35 %; en esta parte también intervienen criterios de población y tasa de desempleo, ii)
el 40 % restante se destina para proyectos en poblaciones pobres, el 10 % de este 40 % solo podrá
destinarse a departamentos que no hayan participado de los numerales anteriores. Por su parte
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el Fondo de Desarrollo regional tiene como objeto mejorar la competitividad de la economía, así
como el desarrollo social, económico, institucional y ambiental de las entidades territoriales, los
criterios para este fondo son la población y la pobreza relativa expresada en el índice NBI.
Finalmente el Fondo de Ciencia y Tecnología busca incrementar la capacidad científica,
tecnológica, de innovación y de competitividad de las regiones mediante proyectos que hagan
uso y apropiación del conocimiento incluyendo biotecnología, tecnologías de la información y
comunicación, todo en pro del dinamismo, prosperidad y sostenibilidad económica.
