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BA N C O C E N T R A L D E VE N E Z U E L A

AUTORIDADES

DIRECTORIO

Diego Luis CastellanosPresidente

Manuel Lago RodríguezArmando León Rojas

Domingo Maza ZavalaJorge Giordani

Representante del Ejecutivo Nacional

ADMINISTRACIÓN

Diego Luis CastellanosPresidente

Gastón Parra LuzardoPrimer Vicepresidente

Eddy Reyes TorresSegundo Vicepresidente


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El Jurado Calificador del Premio «Ernesto Peltzer 1974» constituido porlos señores:

Dr. Ernesto PeltzerDr. Alfredo LaféeDr. Carlos MendozaDr. Aurelio Arreaza ArreazaDr. D.F. Maza Zavala

celebró una reunión el día 5 de mayo del presente año, con el objeto de conocer elcriterio de los miembros del Jurado y establecer el veredicto correspondiente.

Los trabajos recibidos para optar al Premio «Ernesto Peltzer 1974» y quefueron del conocimiento del Jurado Calificador, son los siguientes:

1) «Las reservas internacionales en divisas del Banco Central de Venezue-la». Autor: Galipán.

2) «Endeudamiento externo de los países en desarrollo frente a los reque-rimientos de inversión física y las dificultades para incrementar el aho-rro interno, con énfasis en los países del Pacto Andino». Autor: Persis-tente Pérez.

3) «Financiamiento de la seguridad social». Autor: no aparece.

4) «Reflexiones sobre la economía venezolana en la década de 1970». Autor:Para el premio «Ernesto Peltzer».

Habiéndose deliberado sobre la materia en referencia, se acordó por unani-midad adjudicar el Primer Premio al trabajo titulado «Financiamiento de la


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seguridad social» y el Segundo Premio al trabajo titulado «Las reservas inter-nacionales en divisas del Banco Central de Venezuela». Se acordó igualmen-te recomendar la publicación de los referidos trabajos.

Una vez emitido el veredicto se procedió a la apertura de los sobres contentivosde los nombres de los autores de estos trabajos, los cuales fueron los siguientes:

1) «Financiamiento de la seguridad social».Autor: Rafael Uzcátegui.

2) «Las reservas internacionales en divisas del Banco Central de Venezue-

la».Autor: Carlos Hernández Delfino y Oswaldo Rodríguez.

Caracas, 5 de mayo de 1975.

Firman en señal de conformidad:

Dr. Ernesto Peltzer Dr. Alfredo LaféeDr. Carlos Mendoza Dr. Aurelio Arreaza Arreaza

Dr. D.F. Maza Zavala


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Rafael Uzcátegui Díaz, es un apasionado estudioso de los asuntos atinen-

tes a la seguridad social. Sus vastos conocimientos en la materia le han permitidoservirle al país en cuestiones administrativas relacionadas con esa especialidad,así como también en el ejercicio de la docencia en tal disciplina, aparte de aseso-rar técnicamente a numerosas comisiones e instituciones ligadas al sector y con-tribuir en la elaboración de proyectos de leyes que regulan la seguridad social enVenezuela.

Esas credenciales le han permitido ocupar posiciones relevantes, entre ellasla de Director de la Escuela de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Econó-micas y Sociales de la Universidad Central de Venezuela; la de Gerente Adminis-trador del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de los Empleados delBanco Central de Venezuela, además de profesor titular en diversas materiasvinculadas con el bienestar de los trabajadores. Para completar su contribuciónal estudio de la materia, Uzcátegui Díaz ha escrito diversas monografías sobre suespecialidad, una de las cuales, merecedora del primer lugar en el concurso“Premio Ernesto Peltzer”, se titula “Financiamiento de la seguridad social”.

En esta ocasión, está actualizado el aspecto crucial del mecanismo de laeconomía y la seguridad social como es su financiamiento. Múltiples esquemasde seguridad social han confrontado dificultades o colapsado por carecer desuficientes recursos como para costear los variados servicios implícitos en laatención de las necesidades propias de los trabajadores integrantes de la pobla-ción activa o cuando éstos se acogen a los planes de retiro, una vez alcanzadoslos extremos en cuanto a edad y años de servicio cumplidos a lo largo de sudesempeño laboral.

En nuestro país, el financiamiento de la seguridad social ha sido área críti-ca en la concepción y funcionamiento del Seguro Social Obligatorio. Desde1967, especialmente, los gastos del seguro social se previó cubrirlos con aportesdel Estado, los empresarios y los trabajadores. Con ello se ha querido brindar alos beneficiarios del seguro los servicios médico-asistenciales y las pensiones alos trabajadores que cubran los requisitos legales. Numerosos conflictos se hanpresentado al respecto, porque a menudo los apremios de los servicios médico-


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asistenciales se han cubierto apelando a las porciones de las cotizaciones obrero-patronales destinadas a la formación del fondo de pensiones. La ley establece laexistencia de una Comisión de Inversiones compuesta por representantes guber-

namentales, empresariales y laborales, y le encomendó a ésta tomar las decisio-nes en cuanto a la utilización de aquella porción de los recursos del seguro socialdestinados a inversión. En este sentido se contemplan diferentes opciones, comoson la construcción de obras destinadas a servir a la institución aseguradora, así como la colocación de tales recursos en títulos seguros, rentables y de fácil liqui-dación que le permitan al Seguro Social cancelar periódicamente las jubilacio-nes que correspondan a los trabajadores. En reiteradas ocasiones, el impropiouso de los recursos del Fondo ha provocado serios descalabros resarcidos conaportes extraordinarios y multimillonarios del Estado. De allí la importancia delanálisis del financiamiento de la seguridad social para garantizar su subsistenciay cabal funcionamiento.

En el estudio comentado de Rafael Uzcátegui Díaz se mencionan los va-riados sistemas aplicados en diferentes países del mundo para la marcha de losregímenes de seguridad social existentes en cada uno de ellos. El autor resalta laimportancia que tienen los cálculo actuariales previos para determinar la cotiza-ción que han de cancelar los sectores involucrados en él, para costear las opera-ciones de las entidades encargadas de atender los servicios de seguridad social.

El autor reseña, además, los variados criterios aplicados para distribuir las cargasimplícitas en el financiamiento de tales funciones.

El estudio del financiamiento de la seguridad social adquiere singular rele-vancia cuando, a raíz de los fracasos confrontados por el sistema imperante ennuestro país y en otros países latinoamericanos, se ha pensado como una alter-nativa el sustituir la normativa vigente por unos fondos de pensiones bajo admi-nistración privada.

Se ha invocado en favor de esta opción que los fondos de pensiones pue-den constituir un valioso instrumento de financiamiento a empresas dedicadas ala producción de bienes y servicios y por su contribución al desarrollo del mer-cado de capitales. Ese anhelo también estaba presente en la estructura del actualSeguro Social Obligatorio venezolano, sólo que su mala administración impidióque las sumas reunidas en los fondos de pensiones pudieran cumplir el sanopropósito con que fue concebido. Cuando ahora se mencionan los fondos priva-dos de pensiones como alternativa válida frente al fracaso gubernamental en el


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manejo de tales fondos, en realidad se está partiendo del supuesto de que enmanos de particulares esos recursos serán administrados con una mayor racio-nalidad en comparación con la experiencia pública en la materia. Ante tal disyun-

tiva priva la corriente a favor de la sustitución del régimen imperante por unoque ofrezca mayor credibilidad en el buen manejo de los aportes destinados aasegurar a los trabajadores el disfrute de una pensión de vejez digna a que se hanhecho acreedores después de una vida dedicada al trabajo.

Lo que parece claro es que en cualquiera de esas dos opciones que seescoja, lo fundamental es garantizar un pulcro y eficiente manejo de estas insti-tuciones, y que las mismas estén sujetas a una permanente supervisión guberna-mental por parte de organismos encargados de esa tarea específica y que la

estabilidad monetaria favorezca las inversiones a plazos razonables de las dispo-nibilidades constituidas en esos fondos. Es quizás precipitado invocar la expe-riencia de otros países que no han tenido el suficiente tiempo de funcionamientoen sus sistemas como para arribar a conclusiones definitivas en la materia. El exPresidente de Chile, Patricio Aylwin, declaró en alguna oportunidad que él noquería adelantar opinión sobre los fondos de pensiones creados en su país hastatanto éstos no comenzaran a cancelar las obligaciones generadas para los trabajadores que habían cubierto ya los años que les hicieron acreedores de las pen-siones para las cuales habían contribuido.

En razón de los comentarios precedentes no vacilamos en afirmar que elestudio glosado de Rafael Uzcátegui Díaz constituye una valiosa contribución ala bibliografía dedicada a la seguridad social y, concretamente, a un punto queconjuntamente con la pulcra y eficiente administración institucional, constituyenbases esenciales para garantizar la existencia y perdurabilidad de los regímenesde seguridad social.

Carlos Rafael SilvaCaracas, agosto de 1997


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Financiamiento de la

seguridad social

Rafael Uzcátegui Díaz


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A la memoria del profesor Ernesto Peltzer, decidido propulsor de los estudios

de Economía en el país. Cofundador del Departamento de Investigaciones

Económicas, Consejero y Asesor permanente del Banco Central de Venezuela,

cuya destacada trayectoria científica y humana ha dejado una huella imborrable

en los anales del Instituto.


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Cuando analizamos cualquiera de las definiciones de seguridad social,encontramos una perfecta correspondencia entre los objetivos de la misma ylos de desarrollo económico; por esta razón, los caminos recorridos en ladinámica del desarrollo económico son paralelos a los que ha de seguir laseguridad social. De hecho, un determinado grado de desarrollo económicoimplica un nivel característico de seguridad social (cuadro 1).

De lo antes expuesto se desprende que existe una evidente concordanciaentre las estructuras económicas y la de la seguridad social; esta interdependencia

puede analizarse por los efectos que las acciones de seguridad social causan sobrela economía en general, y a su vez, por las variantes que sobre la estructura de laseguridad social genera la política económica. Al efecto, en el primer caso, y porser la seguridad social la encargada de cuidar el capital humano, factor principal einsustituible dentro del proceso productivo, tiene asignada la facultad, de acuerdocon su participación cualitativa y cuantitativa, de mejorar la productividad econó-mica total, ya sea mediante la elevación de los niveles de su capacidad de consu-mo o a través del mejoramiento de la salud y del bienestar social, es decir, promo-ver la mejor utilización de los recursos que intervienen en la actividad económica.

El segundo aspecto se refiere a la incidencia que sobre la seguridad social se plan-tea, como uno de sus objetivos, el de contribuir al desarrollo económico, erigién-dose al mismo tiempo en instrumento de impulso para lograr mejores niveles devida; es importante señalar que las instituciones de seguridad social, su campo deaplicación, sus formas administrativas y su financiamiento descansan en la estruc-tura económica dentro de la cual operan, dado que ellas requieren de recursoscuya amplitud y calidad depende de la economía misma (cuadro 2).

Como ejemplo, es interesante citar el caso venezolano, donde se observa

una marcada correspondencia entre la estructura económica y el sistema de se-guridad social vigente, y donde cada uno de los sistemas que lo integran tienecaracterísticas particulares. Así vemos como la beneficencia y algunas institucio-nes de la previsión privada tienen una fundamentación doctrinaria inspirada enprincipios caritativos y de auxilio filantrópico. A su lado coexisten otras institu-ciones paraestatales que, a pesar de conservar algunas de las características pro-pias de la beneficencia, dependen predominantemente de la orientación del Es-tado. Por último, conjuntamente con estos dos sistemas, la evolución social ha


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impuesto la asistencia social y los seguros sociales obligatorios, bases funda-mentales de la seguridad social, que responden a una concepción más avanzada,respaldada por normas positivas que la conforman como un derecho universal-

mente reconocido a todos los miembros de la sociedad.La heterogeneidad de las instituciones que componen la estructura de la

seguridad social venezolana (sector público y privado) y las modalidades de sudesenvolvimiento son muy semejantes a los que prevalecen en los demás paísesde América Latina, donde presentan un cuadro más o menos complejo.

Vemos así que una institución como la asistencia social se encuentra articu-lada con principios como la universalidad que orienta su campo de aplicación, ypor medio del cual se prevé reconocer asistencia integral a todos los miembrosde la comunidad; su financiamiento descansa en el sistema fiscal, que hace soli-darios a todos los integrantes de la colectividad sin distingos socioprofesionales,etc. El seguro social obligatorio y los otros sistemas complementarios establecenun radio de acción circunscrito a determinados grupos profesionales y/o entida-des regionales, lo que hace reducir su campo de aplicación; ocurre igualmenteque las prestaciones otorgadas están necesariamente limitadas por no existir sinouna base financiera muy exigua.

Ahondando un poco más en el análisis de la interdependencia economía-

seguridad social, vemos como el financiamiento de las instituciones de seguri-dad social en su forma clásica, en lo que respecta a la obtención de fondos paraatender a sus objetivos: impuestos indirectos y cotizaciones obrero-patronales,acusa un sentido agresivo, con repercusiones directas sobre la economía; de estamanera se opera una contradicción en el ingreso real de la población, es decir, sereduce su poder adquisitivo y, por consiguiente, su demanda global.

Como contrapartida observamos que los beneficios otorgados por la segu-ridad social a la población asegurada constituyen una inyección de recursos en

el circuito económico a través de las prestaciones.En cuanto a los efectos que sobre los niveles de consumo y demanda global

ejerce el sistema financiero de la seguridad social, podemos diferenciar tres casos:

–La contribución que aporta el trabajador, que configura una deducciónde su salario, equivale de hecho a una reducción en su ingreso real; es unasustracción del salario familiar que pasa a manos de la institución que luegohabrá de redistribuirla en forma de prestaciones o sea que teóricamente es un


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consumo diferido que, de acuerdo con la amplitud del campo de aplicación delsistema, conforma el monto del ahorro social nacional del trabajador.

–La contribución de los patronos, por representar un porcentaje sobre lasnóminas de salarios, es trasladada a los costos de producción y, por lo tanto,eleva el precio de mercado de las mercancías; es éste otro efecto que incide en lareducción de los niveles de consumo. Ahora bien, si el empresario no puedetrasladar el pago de la contribución a los costos de producción, ello significaráuna disminución de su capacidad de ahorro e inversión; sin embargo, hay eviden-cias de que este último efecto es poco probable, como veremos más adelante.

–El efecto que sobre la economía tiene el aporte del Estado, en su doblecarácter de promotor y patrono, es tal vez más claro de exponer y de entender. Sila constitución de dichos aportes tiene como base los impuestos indirectos, yasea sobre el consumo o sobre la producción, recaerán en último término sobre elconsumidor, el cual verá reducido por este concepto su ingreso real; si por elcontrario, la vía utilizada es la de los impuestos directos sobre los beneficios,será menos factible su traslado al consumo, aunque no es imposible.

Estas elementales observaciones permiten ver como, de acuerdo con el siste-ma económico vigente en cada país, corresponderá a éste una particular forma deinstituciones sociales y, por consiguiente, la estructura de la seguridad social no es

más que el reflejo de la estructura económica prevaleciente. En efecto, en sistemaseconómicos subdesarrollados, su estructura presenta características muy comple- jas y heterogéneas. Igualmente, como ya quedó observado, en la estructura de laseguridad social coexisten superpuestas un conjunto de sistemas e institucionesorientadas con un fin común: la atención de las contingencias sociales, amparadasa través de instituciones, tales como la asistencia social, seguros sociales obligato-rios, previsión social, beneficencia, previsión privada y otros. Tácitamente, cadauno de estos sistemas tiene un campo de aplicación específico, un sistema finan-ciero distinto y una organización administrativa con características propias, peroen la práctica los beneficiarios de los diferentes sistemas se confunden, ocasionan-do la duplicación de funciones. Esto ha sido señalado por algunos autores como elprincipal vicio de la seguridad social, heredado de la previsión privada (segurosprivados), y denominado como: “La multiplicidad dispensadora de prestaciones”,pues lo encarece y lo convierte en un servicio inflacionario.

Entre los objetivos fundamentales de la seguridad social, desde el punto devista económico, está la redistribución del ingreso, la cual podría lograrse a tra-


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grado de dependencia que afecta al sistema de seguridad social de nuestros paí-ses. Por ejemplo, si relacionamos el monto de la tributación directa o indirectacon el total, observamos que en el curso de esta década corresponde al primero

el 60 por ciento, y 40 por ciento aproximadamente al segundo; pero si analiza-mos con detenimiento el alto peso que tiene la tributación directa dentro denuestras economías, encontramos que alrededor del 46 por ciento puede atri-buirse a los ingresos provenientes de la explotación del sector primario dedicadoa la exportación. Ahora bien, dados el carácter de la explotación y la propiedadde los capitales empleados en este sector, lo cual conforma un alto grado dedependencia que facilita la traslación de los desajustes de las economías forá-neas, ello significa un desmejoramiento progresivo de los términos de intercam-bio que afecta a las economías subdesarrolladas. Esto se refleja en todos loscampos de actividad, incluyendo la seguridad social, a la que corresponde repa-rar las contingencias sociales generadas por los desajustes económicos.

Para ilustrar esta incidencia, bastaría analizar la situación de la mano de obraocupada en la agricultura, y el hecho de que por muchos años un alto porcentajede la población ocupada de los países en desarrollo se encuentra en el sector pri-mario, donde el nivel de productividad es bastante bajo y, por consiguiente, muyexigua su remuneración. En este sentido, las presiones de los trabajadores del agropor mejores remuneraciones no han tenido éxito alguno a causa de las contradic-

ciones que envuelve su estructura. Igualmente es interesante observar que cuandociertas unidades de producción utilizan una tecnología más avanzada, ésta despla-za mano de obra y la precipita a las ciudades. Los incrementos de ingresos allí registrados pasarán a las manos de los propietarios de la tecnología, y formaránparte de su valor agregado “barato” transferido al exterior. Como ya fue señalado,este fenómeno se presenta con signo contrario en economías avanzadas, debidoentre otras causas, a su condición de propietarios de la tecnología, a una mayormadurez en materia de contratación colectiva y, finalmente, al sentido utilitarioque hasta ahora han venido orientando las relaciones comerciales de tales países.

He citado el caso de la ocupación agrícola, porque a pesar de ser el sectormás depauperado de nuestras economías, es precisamente el menos amparadopor los sistemas de seguridad social vigentes en Latinoamérica, para aliviar, almenos, en parte, la desventajosa situación en que se encuentran.

A través de este breve resumen de las relaciones que más obviamente sedestacan entre la seguridad social y la economía, puede apreciarse la importan-


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cia que supone la política de seguridad social para los planes de desarrollo eco-nómico. Una mejor distribución del ingreso es objetivo fundamental de todoplan de desarrollo económico; las instituciones de seguridad social, mediante

una sana política de prestaciones, podrán lograr esa más equitativa distribucióndel ingreso, dotando de poder adquisitivo a aquellos sectores de la poblacióncuya capacidad de compra es nula o muy baja.

Todo lo expresado hasta aquí no deja lugar a dudas sobre la importanciaque reviste un adecuado sistema de seguridad social dentro de las economías,especialmente en los países con estructuras económicas subdesarrolladas, peroademás se requiere que los gobiernos adquieran conciencia de tal significación,a fin de lograr una mejor orientación de la política social destinada a prestar la

mayor colaboración posible en el proceso de desarrollo económico.La seguridad social, en su concepción integral, puede resultar un instru-

mento efectivo para reparar muchos de los males del subdesarrollo, y su aplica-ción consciente a todos los miembros de la sociedad contribuirá a una justadistribución de la riqueza y a una mejoría de la calidad del capital humano, elcual es el principal, indispensable e insustituible elemento para el desarrollo. Porotra parte, puede convertirse en promotora de ocupación mediante la inversiónproductiva de sus recursos y, al mismo tiempo, en factor de convivencia, promo-

tor de bienestar, en el entendido de que su adecuado funcionamiento permitauna mejor distribución del ingreso.

Sin embargo, no debemos perder de vista que, en estructuras económicassubdesarrolladas, la implantación de un sistema integral de seguridad social pre-senta todo un mosaico de dificultades, muchas de las cuales se originan en lasconstantes contradicciones del sistema, aunque en su gran mayoría se derivan,ya sea directa o indirectamente, del tradicional estrangulamiento que los paísescon economías maduras han ejercido por muchos años sobre los países subde-sarrollados. Por estas razones, consideramos que la promoción y divulgación dela seguridad social en cuanto al alcance de los derechos y obligaciones de losmiembros de la comunidad con la institución, permitirán crear conciencia de sunecesidad y superar, en parte, las interferencias que entraban su desarrollo.

Las bases de una sana política de seguridad social, a nuestro entender,deberían estar enmarcadas dentro de determinados principios generales en elsentido de que, tanto las obligaciones como los beneficios proyectados por ella,abarquen progresivamente a la totalidad de la población; de igual manera, este


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universo sujeto a la seguridad social deberá contribuir a su financiamiento enforma solidaria. Estamos así enunciando, de hecho, el contenido social de estainstitución, convencidos de que la aplicación de tal fórmula permitirá alcanzar

una distribución equitativa de la renta, lo que a su vez tenderá a incorporar,dentro del proceso productivo, a todos los sectores de la población.

Para concluir, quiero recordar que lo aquí expuesto no pretende ser unanueva formulación del problema, ya que el tema ha sido reiteradamente analiza-do y discutido, constituyendo preocupación internacional, como lo expresa unode los principios generales aprobados en la Conferencia Mundial de Comercio yDesarrollo, celebrada el año 1964 en Ginebra: “El desarrollo económico y elprogreso social han de constituir la preocupación común de toda la comunidad

internacional y, mediante el aumento de la prosperidad y el bienestar económi-co, han de contribuir a fortalecer las relaciones pacíficas y la cooperación entrelas naciones; todos los países, por consiguiente, asumen la responsabilidad dellevar a cabo una política económica interna y externa encaminada a acelerar elcrecimiento económico del mundo entero, y en especial, a fomentar en los paí-ses en desarrollo un índice de crecimiento que contribuya a lograr un aumentosustancial y constante del ingreso medio, a fin de reducir la diferencia que existeactualmente entre el nivel de vida de los países en desarrollo y el de los paísesdesarrollados”. También cabe citar lo previsto en la Conferencia Interamericana

de Seguridad Social, efectuada del 31 al 7 de junio de 1964 en Asunción, Para-guay, cuyas resoluciones Nos. 61 y 62 están destinadas a fijar las bases de lo quedebe ser un proyecto de seguridad social con miras al desarrollo en escala nacio-nal y regional.

El programa de Ottawa de seguridad social para las Américas, adoptadopor la VIII Conferencia de los Estados Americanos y presentado por la Organi-zación Internacional del Trabajo, en septiembre de 1966, manifiesta lo siguiente:“La seguridad social debe ser un instrumento de auténtica política social, para

garantizar un equilibrado desarrollo social y económico y una distribución equi-tativa de la renta nacional. En consecuencia, los programas de seguridad socialdeben ser integrados en la planificación económica general del Estado con el finde destinar a estos programas el máximo de recursos financieros compatiblescon la capacidad económica del país”. Además, la Declaración de la Organiza-ción Iberoamericana de Seguridad Social (Buenos Aires, 1972), contribuye aperfilar una doctrina ajustada a la coyuntura socioeconómica que viven los paí-ses en vías de desarrollo.


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Finalmente, puede verse que la importancia atribuida a la seguridad socialno se concreta al ámbito reducido de un país en particular, sino que su incidenciase transfiere en escala internacional a través de los mecanismos de intercambio.

En efecto, un país con un adecuado sistema de seguridad social que contribuyaeficazmente a mantener altos niveles de productividad se encuentra en capaci-dad de competir ventajosamente en el comercio internacional, lo cual significaen cierto modo un beneficio para la comunidad mundial, que recibe mejoresproductos a menores precios. Si este análisis se integra en escala regional, esobvio el interés que ello reviste para la América Latina, dado el proceso de inte-gración que se está operando, y debe ser objeto de detenido estudio la posibili-dad de uniformar los sistemas de seguridad social vigentes en los países latino-americanos, de modo que permita la libre movilidad del factor trabajo.

La aplicación de las normas de seguridad industrial, nivelación de las políti-cas de bienestar social, así como la racionalización de la producción en lo relacio-nado con remuneración al trabajo y la calidad de los bienes y servicios trazados.

No podemos pasar por alto, en estas generalidades, la vigencia que ad-quiere la seguridad social en la coyuntura socioeconómica universal, pues elmundo se está haciendo cada vez más pequeño, y menos el hecho de queel Seguro Social Obligatorio, en su inicio, fue un instrumento globalizador, cuando

su acción promotora del bienestar social se extendió por todo el mundo y elgrado de interdependencia es tan estrecho que una decisión gubernamental adop-tada en cualquier país, ya sea para reivindicar sus derechos o para mejorar suscondiciones de intercambio, repercute directa o indirectamente en el resto de laseconomías. Un hecho que evidencia este fenómeno lo podemos palpar en elproceso inflacionario generalizado, del cual ningún país del mundo ha podidoescapar; en las actuales circunstancias, cuando el poder adquisitivo de los sala-rios se ha deteriorado tan sustancialmente, ocupa en consecuencia un lugar pre-ponderante la seguridad social entre las medidas de política social implementa-

das para remediar esas fallas. Estos fenómenos sociales nos hacen recordar laurgencia que en su tiempo revistieron las leyes de pobres y la Carta del Atlántico.


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Ministerio de SanidadMinisterio del TrabajoMinisterio de la FamiliaMinisterio del Desarrollo Urbano

Asistencia social

Seguro social obligatorio

Instituto de Previsión Social para el Personal del Ministerio de EduInstituto Nacional de Cooperación EducativaInstituto Nacional de NutriciónInstituto Nacional de Geriatría y GerontologíaInstituto para la Capacitación y Recreación de los TrabajadoresInstituto de Previsión Social de las Fuerzas Armadas NacionalesOtros

Previsión social

Beneficencia

Institutos de previsión social-profesionales y gremialesMédicos, abeconomistas,Transporte, e

CooperativasSeguros privadosClínicas y hospitalesCajas de ahorrosContratación colectivaOtros

Previsión social privada

SECTOR PRIVADO

SECTOR PÚBLICO

Cuadro 1ESTRUCTURA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

VENEZUELA


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Cuadro 2INTERDEPENDENCIA-EFECTOS-ECONOMÍA-SEGURIDAD SOCI

Contribución possocial al circ

— Contribuye a mecurso humano y en la cantidad y servicios produci

— Contribuye a mejvo de los consumdemanda de los b

— Con la aplicacióntivas se le dará untores de la produ

— La inversión de lola seguridad socivas, tiene un efeproceso producti

— Con el sistema finlidario y universtribución de la re

DESARROLLO ECONÓMICO

BIENESTAR SOCIAL

Contribución positiva del medio económicoa la seguridad social

— Los niveles de empleo tienen una rela-ción con los aportes a la seguridad so-cial.

— El uso racional de la tecnología y de losfactores de la producción se refleja en elcosto social.

— El adecuado sistema financiero nacionalse proyecta en el sistema de seguridadsocial.

— Mejorar las inversiones que generan ocu-pación

— Los niveles de empleo tienen una rela-ción directa con los aportes a la seguridadsocial.

— Las medidas profilácticas de la Unidad deProducción reducen el gasto social.


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Entendemos por financiamiento de la seguridad social, el conjunto de medi-das adoptadas por el sistema a fin de proveerse de los fondos o recursos necesariospara su funcionamiento. La concepción moderna de la seguridad social en suaspecto financiero se fundamenta en el principio de la solidaridad. En efecto, seconsidera un deber de la sociedad organizada y civilizada, la de garantizar a todoindividuo la protección de su salud y el suministro de medios de subsistenciasuficientes en caso de una contingencia. Por tal circunstancia, todos los miembrosde la sociedad deben contribuir al financiamiento en función de sus ingresos.

En su evolución, la seguridad social ha ido ensayando métodos muy varia-dos para costear sus actividades, métodos que se han modificado de acuerdocon las circunstancias de orden socioeconómico, y su continuo perfecciona-miento se deriva de las crecientes necesidades sociales, inducidas a su vez por ladinámica de un nuevo orden social. En este sentido se observa que una de lasprimeras manifestaciones de la sociedad organizada fue cuando se llegó a unconvenio sobre el presupuesto familiar, establecido como una medida de previ-sión grupal, en su forma más rudimentaria, en tiempo en que aún no se conocíala moneda como medio de cambio, y se practicaba el trueque. Con esta técnica

de intercambio, las unidades familiares se aprovisionaban de recursos para pre-ver la satisfacción de sus necesidades. Esta elemental fórmula de previsión apa-rece como una tendencia de las primeras sociedades a conservar o acumularbienes de primera necesidad en las épocas de abundancia, para poder atender así a las escaseces en las épocas depresivas. Simultáneamente con esta práctica seconocieron los beneficios sociales del ahorro.1

1. Joan Robinson. Libertad y necesidad. Introducción al estudio de la sociedad . Siglo Veintiuno Editores,S.A., México, Argentina, España, 1971, p. 12. “La vida económica de cada especie consiste en la adapta-

ción de la población al suministro de alimentos. A menudo esto se consigue mediante el establecimiento dela propiedad sobre un territorio. El territorio es defendido por la familia o el grupo contra otros de la mismaespecie, pero no contra miembros de otras especies cuya dieta es diferente. Mediante esto, cada especie seextiende sobre toda la región habitable para ella y cada familia tiene a mano sus medios de sustento. En lascomunidades aisladas, al parecer, la actividad económica no perseguía fines económicos. Los métodosacostumbrados de producción satisfacían las necesidades diarias; las necesidades eran sólo indirectamentenecesidades de subsistencia; directamente estaban gobernadas por un sistema de obligaciones religiosas yfamiliares, forjado con gran variedad de formas distintas. En todas estas comunidades (y por cierto, en lacivilización histórica) hubo un fuerte hincapié en el parentesco, en los tabúes contra el incesto y en lasrelaciones familiares. El apareamiento, la paternidad y las relaciones fraternas son las mismas para toda lahumanidad; gracias a la capacidad de reflexión, que el lenguaje le proporcionó, el hombre forjó numerosas


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En la época de las civilizaciones antiguas (Grecia, Egipto y Roma), muypocas de las necesidades de orden social eran atendidas por el Estado. A pesardel desarrollo alcanzado en la artesanía industrial, comercio, ciencia y artes, y la

rudimentaria aplicación de algunas técnicas, tales como la división del trabajo,se hizo presente la demanda permanente de los ciudadanos libres y esclavos pormejor trato y salarios;2 así funcionó un sistema de seguridad social acorde conlos progresos de la época. Los gastos del Estado se canalizaban generalmente alas obras públicas y los fondos se sustraían por medio de impuestos, siendo losmás importantes los impuestos territoriales, y a la industria.

La historia nos habla de la intervención del Estado, cuando las contingen-cias sociales tenían proyecciones colectivas. Tal es el caso de los faraones, en la

época de los siete años de prosperidad y otras tantas calamidades. También esconocida la preocupación de soberanos como Claudio, que financiaba los ries-gos por las pérdidas que pudieran producirse en las cosechas a causa de fenóme-nos atmosféricos.3

estructuras de conexiones por nacimiento y por matrimonio; la vida económica quedó entretejida encada estructura en forma de un sistema de derechos y obligaciones. Además, era preciso hacer ofrendasa los sacerdotes, a los mayores o a los jefes. Aun cuando se considera que tales regalos debían redistri-buirse entre la gente, parte de ellos, por lo común, se quedaban en poder de los recipiendarios, pero seveía mal, pues al honrar a los jefes o a los dioses la gente, valga la expresión, se honraba a sí misma. Esimposible definir, con precisión, un excedente de producción respecto a las necesidades de subsistencia,porque es imposible definir con precisión la subsistencia. Las necesidades, como sabemos de sobra,aumentan a la par con el crecimiento de los medios con que contamos para satisfacerlas. De todasmaneras, en cualquier sociedad existe alguna noción que permite distinguir entre el pan de cada día yalgún extra para un huésped, para una fiesta o para pagar un tributo a quien se le debe rendir. Laexigencia imperiosa de producir un sobrante es útil para la simple supervivencia. Da un margen paraservirse de él en tiempo de escasez. Lo bastante es demasiado poco. Tal y como se necesita el incentivodel hambre para hacernos comer, así el incentivo del buen nombre y de la conducta propia es necesariopara mantener en marcha una economía”.

2. M. Zúñiga Cisneros. Seguridad social y su historia. Caracas, 1963, pp. 135-136. “En Egipto hubo muchosindividuos que sintieron, como para llegar a la seguridad social, y es posible que esos sentimientos hayan

afectado a colectividades en algunos momentos históricos; pero no se sabe que tuvieran realizacionestambién colectivas, que hubiese sido objetivo de alguna política. Al contrario, todo indica que Egipto fuecasi siempre un país en donde los miembros de una clase privilegiada, la gobernante (faraones, sacerdotes,funcionarios, guerreros) vivieron fastuosamente a costillas de los millones de individuos súbditos yesclavos. Las grandes y pequeñas pirámides, monumentos del egoísmo, lo atestiguan con la más convin-cente elocuencia. Ése es el tono general de la situación. Sin embargo, a principios del segundo milenio a.de C. (hacia el 1800) se produjo un estado de anarquía excepcional en la larga historia egipcia. Noconocemos detalles sobre la forma como se originara el fenómeno. Pero lo cierto es que por algún tiempolas clases oprimidas pudieron desplazar a los gobernantes y propietarios y repartirse los bienes”.

3. Ignacio Blanco Ramos y Fernando Rodríguez Cardet. Principios de Hacienda Pública. León, 1958, pp.


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Para la misma época, los seguros privados, en su forma primitiva, desem-peñan un papel muy importante, pues como veremos más adelante, representanuno de los más genuinos antecedentes de la seguridad social en su aspecto fi-

nanciero, estando estrechamente relacionado su desarrollo con las medidas desolidaridad adoptadas para protegerse contra los naufragios, incendios, guerras,robos, etc. En su primera etapa, el seguro funcionaba con una técnica muy sim-plificada, y su finalidad se circunscribía a la indemnización de un riesgo; a suvez, la pérdida ocurrida se repartía entre todos los participantes en el convenio,según su costo; por lo tanto, el equivalente al valor convenido de la reparación,repartido entre los miembros asegurados.

Posteriormente, los seguros privados han evolucionado mediante la utiliza-

ción de otras modalidades en los contratos. Al respecto, Salas Subirat4 apunta queel seguro de vida fue un derivado del seguro marítimo, y que a su vez éstos seoriginaron en los préstamos que eran contratados entre individuos adinerados ydueños de barcos, funcionando de esta manera: El prestador financiaba los viajes,con la estipulación de que recibiría al regreso el préstamo con un interés muchomás alto que el aplicado en transacciones comunes, pero con la salvedad de que elprestatario quedaba libre del pago de la deuda en caso de infortunio; en este caso,la prima sería la diferencia de intereses cobrados por encima de la tasa normal.

211-212. “En un principio bastaban los rendimientos de los bienes del patrimonio real para hacer frentea las reducidas cargas públicas, pero las atenciones estatales fueron aumentando y ya en la Edad Medialos reyes convocaban a las representaciones del pueblo para exigir a los súbditos determinadas donacio-nes denominadas subsidios o donativos, con destino a cubrir gastos extraordinarios. El derecho a estaexigencia de tributos era negado por la mayoría, pero pronto encontraron eco en las ideas que en la altaEdad Media elaboró Santo Tomás de Aquino, según el cual el bien común autoriza al soberano paragravar con carácter extraordinario a sus súbditos cuando las rentas del patrimonio real no sean suficien-tes para la consecución de dicho bien común.En la época feudal aumentaron las necesidades para fines de guerra y, con ello, aumentó la exigencia detributos, llegándose al establecimiento de impuestos con carácter general en los siglos XIII y XIV. Eneste siglo comenzaron a implantarse verdaderos sistemas tributarios, si bien casi exclusivamente en las

ciudades, donde estaba más desarrollada la economía monetaria y más maduro el concepto de ciudada-nía, además de que el comercio y la industria, como actividades más productivas, constituían una firmebase capaz de soportar cargas tributarias. Desde entonces, los sistemas tributarios fueron evolucionandoen el sentido de tender a una más justa distribución de las cargas públicas: fueron creándose tributossobre las manifestaciones de riqueza que iban apareciendo, se implantaron servicios de interés general,como el de correos, cuya utilización voluntaria por el pueblo obligaba al usuario a pagar las llamadastasas, que eran el costo del servicio requerido, y se publicaron obras sobre materias tributarias, sobretodo coincidiendo con los aumentos de los gastos públicos como consecuencia de las guerras en la épocanapoleónica y del aumento de la burocracia y de los servicios públicos en el siglo XIX.

4. Salas Subirat: La lógica del seguro de vida.


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También señalaba dicho autor que uno de los antecedentes del sistema contributi-vo para cubrir un riesgo o sea, lo que constituye en esencia el seguro, se halla enlas Leyes Marítimas de Rodas.

Los seguros siguieron evolucionando hasta adquirir una gran importancia.Su técnica se ha perfeccionado, conformando una institución en la que se pue-den realizar contratos entre personas naturales y jurídicas, en los que intervie-nen, además, los siguientes sujetos: asegurado, beneficiario y asegurador. Laespecialización del seguro en determinados riesgos ha contribuido al mejora-miento de su técnica. Los principales riesgos son: vida, enfermedad, accidentes,maternidad, paro, incendios, transporte, etc. La característica más importante delseguro privado contemporáneo desde el punto de vista financiero, radica en que

constituye un contrato libre que cubre los riesgos, es decir, la ocurrencia de losacontecimientos que acarrean pérdida. El sistema supone la existencia de unnúmero suficiente de contratos para hacer posible la compensación estadística.En síntesis, el financiamiento del seguro privado implica una equivalencia entreel valor probable de los compromisos y los derechos.

Es uno de los primeros métodos voluntarios de la previsión ensayado porla sociedad. Su práctica ha estado identificada con el sentido innato de previsióny con la conciencia de que su realización puede interpretarse como un conoci-miento consciente de las necesidades futuras; en la realidad, significa la acumu-lación de los excedentes sobre las necesidades presentes. Este método comenzóa adquirir importancia definitiva con la aparición de la moneda, la cual permitiógarantizar la seguridad y la conservación del valor y la calidad física de la canti-dad ahorrada.5

5. Adolfo Lamas. Ahorro y préstamo para la vivienda familiar , p. 35. Fondo de Cultura Económica,México-Buenos Aires, 1950.Sin duda es Inglaterra la cuna del sistema de ahorro y préstamo, aun cuando no falta quien afirme –quizápara dar mayor sabor a la historia– que durante la dinastía de Han, en China, doscientos años antes deJesucristo, ya se había puesto en práctica un principio semejante. No es de extrañar la tesis porque esindudable que se podría encontrar casos semejantes en la historia de todos los pueblos primitivos, ya quelas particularidades de la organización de sus comunidades daban la forma a principios e ideales coopera-tivos que pueden relacionarse con facilidad con ahorro y préstamo. Sin ir más lejos, cabe recordar aquí quealgunas investigaciones recientes llevadas a cabo en México hacen pensar que, desde siglos antes de la


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Inicialmente se fundaron las cajas de ahorro, ya por iniciativa privada o decorporaciones religiosas u oficiales orientadas sin finalidad de lucro, en las quesus patrocinadores aportaban parte de su patrimonio. Generalmente estaban re-

gidas por juntas o consejos que prestaban sus servicios gratuitamente, encargán-dose de administrar los fondos depositados. En esta primera etapa, las cajas deahorro tienen un objetivo típico de la previsión, ya que generalmente los ahorrosse empleaban en obras caritativas o de utilidad pública confundiéndose con labeneficencia.

El financiamiento de las cajas de ahorro a través de todas las épocas haconservado las mismas modalidades, es decir, las técnicas y procedimientos sehan mantenido más o menos con las mismas características: manifestación de

voluntad para ingresar al sistema, aportes periódicos y reintegro en caso de quese retire de la Caja o renuncie a ella; ahora bien, éste ha sido el método general-mente seguido por el resto de las instituciones que funcionaron durante la EdadMedia, y muchas otras organizaciones de previsión de esa época combinabansus actividades con los montepíos, gremios, etc.

El financiamiento de las cajas de ahorro o las prácticas utilizadas por estasinstituciones para obtener sus recursos han sido eslabones de importancia muydestacada en la evolución de la seguridad social, por la experiencia aportada,

además de haber prestado su contribución dentro del cuadro general de la segu-ridad social, como un instrumento complementario de la misma. Aisladamente,las cajas de ahorro no constituyen instrumentos eficaces para lograr los objetivosde la seguridad social, por cuanto la población6 no calificada y con bajos ingre-

conquista, entre los pueblos zapotecas se daban esas mismas condiciones. Pero, dejando a un lado todosestos aspectos imprecisos e hipotéticos de la cuestión, que sólo con una dosis grande de buena voluntadpueden ser tomados en consideración para establecer el verdadero origen de un sistema, habrá queajustar esta breve historia a un estudio más crítico y más apegado a los datos de la realidad.

6. J. Henry Richardson. La seguridad social. Aspectos económicos y financieros, p. 85. Editorial Víctor

Lerú, Buenos Aires, 1960.Todo individuo que ahorra con objeto de precaverse contra futuras eventualidades guardará sus econo-mías en casa o las invertirá en una variedad de formas; figuran entre las más usuales los títulos del gobierno,acciones industriales, seguro privado, instituciones hipotecarias o empresas constructoras. En estos dosúltimos casos, el propósito sería asegurarse la propiedad de una casa. Del mismo modo, las sociedadesmercantiles privadas, incluso las empresas industriales que se cuentan con sistemas contribuyentes para

jubilar a sus empleados, efectúan inversiones en valores, tales como obligaciones industriales, tierras ycédulas del gobierno. Pocas son las empresas lo suficientemente grandes como para poder hacer frente enel futuro a las obligaciones contraídas con sus empleados, con los recursos generales disponibles cuandollega el momento de abonar las pensiones o cancelar otros vencimientos. Otras más numerosas, incluso las


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sos no tiene posibilidades para practicar el ahorro. Por otra parte, el ahorro comopráctica voluntaria está condicionado a la educación en las sociedades moder-nas y a los hábitos de la población, sus técnicas han evolucionado hasta los

modernos sistemas de ahorro y préstamo.Durante la Edad Media, las distintas prácticas ideadas por la sociedad para

atender las contingencias sociales, y ejercer la caridad cristiana, fueron la normaorientadora entre los contribuyentes. Las Gildas y otras organizaciones religiosas,que alcanzaron un gran desarrollo durante esta época, obtenían sus fondos me-diante el pago de una cantidad en dinero o en especie a fin de cubrir los gastos quepudiera ocasionar la atención de una contingencia, gastos que se limitaban gene-ralmente al pago de los servicios funerarios y a los auxilios en caso de enfermedad.

Todas las organizaciones de esa época, incluyendo entre ellas a las másimportantes, tales como las Gildas, sociedades de ayuda mutua, los gremios ycorporaciones etc., han tenido un sistema de financiamiento basado fundamen-talmente en un pacto entre sus miembros, con objeto de formar fondos comunespara poder cubrir los gastos ocasionados por la muerte, enfermedad, desocupa-ción, etc. Muchas de estas organizaciones funcionaban mediante un código denormas que fueron perfeccionándose; de ahí que muchos autores las considerancomo las bases sobre las cuales se constituirían luego las modernas sociedades

de beneficencia.7

que ponen acciones al alcance de sus empleados, lo que estimula el ahorro como prevención para elfuturo, disponen de los fondos para sus propias finanzas, quedando supeditado el valor de los ahorrosa su solidez financiera. Y la mayoría de las compañías ingresan esos ahorros en fondos aparte adminis-trados por síndicos.

7. Antonio Rumeu de Armas. “Historia de la previsión social en España”, p. 333. Revista de DerechoPrivado, Madrid, 1942.No era ésta la única providencia mutualista del Gremio de Carpinteros valencianos, pues había otra nomenos interesante para proteger y amparar a los ancianos, inválidos y parados del gremio. Todos los años,el día siguiente a San Lucas se reunían en la casa del Gremio, el Clavario, el Archivero y el Escribano de

fechas para hacer la lista de los veinticuatro maestros últimamente incorporados al mismo. Dicha lista eraentregada al Masipe, y todos los sábados uno de los maestros, por turno, y el Masipe recorrían las casas delos gremiales pidiendo “para los pobres vergonzantes maestros del Gremio”. Las autoridades del Gremio–siguiendo antigua costumbre–, el compañero de Clavario, los dos Mayorales y el Masipe, estabantambién obligados a pedir limosna todos los años por San José, Pascua de Resurrección, Espíritu Santo,Asunción, San Lucas, etc. Del producto de todo lo recaudado se asignaba semanalmente cuatro sueldos acada maestro inválido o anciano, que para ese efecto estaban inscritos en lista especial. El sobrante de lorecaudado se depositaba en un arca, y si faltaba para pagar el subsidio semanal se sacaba de la misma, salvoen el caso de no haber fondos, en que se repartía lo recaudado por partes iguales entre los necesitados delGremio. Las ordenanzas, además, incluían las prescripciones corrientes sobre asistencia a los entierros, etc.


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Con la aparición del seguro social obligatorio en el panorama de la políticasocial, su financiamiento a la altura de esa etapa adquiere una conformacióndiferente, pues los métodos utilizados por las obligaciones a las anteriores insti-

tuciones y sectores interesados constituían un complejo parcelamiento dentro dela estructura general, con su particular sistema financiero. Con la aplicación delnuevo sistema (seguro social obligatorio), vemos como cada uno de los sectoresinvolucrados asumen la responsabilidad de contribuir al financiamiento median-te la materialización de una cuota o cotización.

En el orden administrativo, este sistema contributivo ha funcionado gene-ralmente, mediante la fijación del monto de la contribución o determinando lacuantía de las cotizaciones con base en los salarios devengados y también por

medio de la aplicación de tasas fijas a cada clase o nivel de salarios.El financiamiento de la seguridad social en todas sus etapas y manifes-

taciones, ha tenido como base de sustentación la solidaridad, concepto cuyogrado de amplitud depende del mayor o menor campo de aplicación cubiertopor el sistema. La solidaridad es un sentimiento innato del hombre, comple-mentado con el espíritu gregario; es la obligación en común o la adhesión ala causa de otros a fin de proveerse de lo necesario o atender sus contingen-cias sociales.

Ha sido un parámetro muy importante en la orientación y conforma-ción del gasto social, así como el funcionamiento de las instituciones encar-gadas de realizar la política social, es decir, de ejecutar la seguridad social.La hemos visto en las primeras manifestaciones de la política fiscal y poste-riormente en la aplicación de la hacienda social, mediante la cual se perfec-cionarán los métodos de la tributación fiscal para la obtención de los recur-

sos necesarios.En su concepción moderna, este principio, aplicado al financiamiento

de la seguridad social, se basa en el razonamiento de que si la totalidad de lapoblación es acreedora a una asistencia integral, mediante la cual se benefi-cia del sistema de prestaciones sociales, resulta razonable, y a la vez justo,que toda la población contribuya a su financiamiento en la medida de sucapacidad.


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El fundamento8 real de este principio le imprime a la seguridad social unamplio contenido social, en el sentido de que responsabiliza solidariamente atodos los miembros de la sociedad en cuanto a la atención de las contingencias.

Por tal circunstancia y tomando en cuenta que cada uno de los miembros de lasociedad es un contribuyente, ellos están participando ya sea directa o indirecta-mente en el financiamiento del sistema; de igual manera tienen derecho a gozarde las prestaciones otorgadas por el mismo. En esta forma se opera una distribu-ción de los ingresos, ya que mediante el aporte universal, los contribuyentesactivos con capacidad adquisitiva costean las prestaciones que el sistema debeotorgar por las contingencias previstas, de modo que la totalidad de la poblaciónactiva paga por la población pasiva o accidentada.

El principio de solidaridad social rompe con los moldes mercantilistas delos seguros privados, que sustentan las “teorías de la equivalencia”, y donde lacontraprestación individualista de las prestaciones estaba en relación directa conlos aportes, sin tomar en cuenta el cuadro de las necesidades sociales de losafiliados, por lo tanto, como podemos ver en el moderno enfoque, complementasu orientación con otros principios fundamentales.9 La capacidad de aportaciónde los afiliados que no gozan de suficientes ingresos, se compensa con la apor-

8. Jean Halperin. “Los seguros en el régimen capitalista”, pp. 18-19. Editorial Revista de Derecho Privado.Madrid. A través de la definición del seguro nos permite situar sus orígenes propiamente dichos. Nosiendo el seguro una simple protección contra los riesgos, es imposible equipararlo con instituciones deprevisión y de asistencia que han existido siempre. De ahí que sea inexacta la opinión de R. Ehrenberg,según la cual la primera forma del seguro nació en el seno de la familia, en plena economía natural queconocía una protección común contra el peligro común, contribuyendo (in natura) cada miembro delgrupo familiar. Denomina Ehrenberg esta clase de seguros abre (naturalwistschaftlicheversicherung),mas hay en este calificativo una contradicción. Económicamente hablando, el concepto de seguro, esalgo más que la reconstrucción en común por los miembros de la familia de la casa destruida por elincendio o el hecho de cazar en común el lobo que amenaza el rebaño familiar. Es cierto que en talesempresas puede verse un sentimiento de solidaridad que no es ajeno al concepto de seguro; no puede

negarse que ese sentimiento de solidaridad, nacido en el seno del grupo familiar, se propagó al clan,pasando de ahí a las comunidades corporativas y profesionales. Pero no es menos cierto que en eseestado económico y social no existe aún el seguro.

9. Carlos M. Giuliani Fonrouge. Derecho Financiero. Vol. 1. Depalma, Buenos Aires, 1970. Generalidad.Como derivación del principio de igualdad, es menester que los tributos se apliquen con generalidad,esto es, abarcando integralmente las categorías de personas o de bienes previstas en la ley y no en unaparte de ellas. Quiérese significar con ello, que no deben resultar afectadas personas o bienes determina-dos singularmente, pues en tal supuesto los tributos adquirirán carácter persecutorio o de discriminaciónodiosa. Dicho en otros términos, “el gravamen se debe establecer en tal forma, que cualquier personaseñalada como hecho generador del crédito fiscal, debe ser sujeto del impuesto”.


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tación más crecida de los que cuentan con mayores recursos. Así pues, el princi-pio de solidaridad aplicado en escala nacional en seguridad social, obliga a to-dos los miembros de la comunidad a la contribución para el funcionamiento de

estas instituciones.10

En realidad, el principio de solidaridad grupal o profesional, como pro-pulsor de nuestras actuales instituciones, no se corresponde con la amplitudque envuelve la nueva concepción de la seguridad social, pues ésta requiere queel espíritu mismo del principio garantice en términos reales su aplicación en elmarco de la comunidad nacional en su totalidad.

10.Lloyd G. Reynolds. Economía laboral y relaciones de trabajo, pp. 480-481. Fondo de Cultura Econó-mica, 1964. Si un sistema de seguridad social general es factible, ¿será también deseable? Desde el punto

de vista positivo, no parece existir duda alguna de que este sistema evita preocupaciones e incertidum-bres a todo el mundo. Todos aquellos que trabajan y contribuyen al fondo del seguro pueden ahora estarseguros de obtener protección en contra de las peores formas de privaciones físicas. Además, losbeneficios de seguridad social se pagan cualesquiera sean los ahorros u otros recursos privados delindividuo. Es un derecho ganado, no una limosna del Gobierno. Por lo tanto, no merma la independen-cia y la dignidad del individuo como lo hace, sin duda alguna, la caridad. Por lo tanto, es necesariomantener un margen considerable entre la escala, los beneficios de seguridad social y el nivel de lossueldos y salarios. En las leyes actuales de seguridad social, las escalas de beneficios no yerran en elsentido de una generosidad indebida. Existen pocas pruebas de que aun las escalas relativamente altas decompensación por desempleo disuadan a las personas de aceptar trabajos cuando éstos existen.


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Cuando hablamos de la redistribución del ingreso a través de los mecanis-mos de la seguridad social, y precisamos conocer su alcance, tenemos que refe-rirla obligatoriamente a su campo de aplicación; de esta manera, observamosdiferentes modalidades o formas de redistribución. La estructura de la seguridadsocial, desde el punto de vista financiero, la entendemos como un conjunto deinstituciones o instrumentos que en última instancia van a realizar una redistribu-ción o transferencia de recursos financieros entre los diferentes sectores de lacomunidad. La consolidación de estos instrumentos conforma una redistribu-ción a nivel nacional.

Entendemos que se realiza redistribución a través de la seguridad socialcuando los recursos que requieren las instituciones para su financiamiento sonobtenidos de la población que devenga algún ingreso, y estos recursos a su vezse destinan al sostenimiento de las personas que han sufrido una contingenciasocial, es decir, al pago de una pensión para vejez o de un subsidio familiar, a laatención de un enfermo, a las víctimas de un accidente o enfermedad profesio-nal, etc. Observamos así que, en términos generales, los recursos de las institu-ciones son transferidos por la vía de las contribuciones del sano al enfermo, del

soltero al que tiene familias numerosas, de los económicamente activos a losdesocupados o necesitados.

11. Sand, R. La Economía Humana, pp. 5-6. Universitaria de Buenos Aires, 1948. Pero a partir del momentoen que se consideró al hombre desde el aspecto de un valor económico, se encontró un lenguaje común.En efecto, el hombre es una inversión: es el conjunto de gastos hechos para él desde su nacimiento hastael momento en que es útil. Si muere antes, ese capital se pierde. Si sucumbe antes del fin de su carrera, siqueda inválido o sin trabajo, ese capital no se amortiza completamente. Se comprueba, por otra parte, queel hombre produce y, por consiguiente, donde más cuanto mejor hayan sido estimulados el desarrollo y laprotección de sus condiciones físicas, intelectuales, profesionales y morales.

La instrucción, la higiene, los servicios sociales no representan rentas vitalicias sólo accesibles a lasnaciones ricas y a las empresas prósperas: son inversiones fructíferas. Pero importa que las sumas que así se gasten o se ganen se inscriban en la cuenta del tesoro público, de la asistencia de los seguros sociales,de una empresa o bien del propio interesado y de su familia. Por una serie de repercusiones inmediataso tardías, enriquecen o empobrecen la nación e inclusive a cada uno de sus miembros. Pagamos enforma de impuestos el mantenimiento de los enfermos, de los pobres y de los desocupados; la disminu-ción de su poder adquisitivo repercute sobre nuestras ventas, nuestros ingresos profesionales y las rentasde nuestras inversiones; para algunos, ese tributo es inferior al beneficio que les procura la situaciónpresente, pero a la larga a ellos también los afectan las trabas que ponen la enfermedad y la miseria aldesarrollo de la prosperidad general.


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La acción de la redistribución del ingreso ejercida por la seguridad social nose queda exclusivamente en el pago de las prestaciones que ella realiza, sinoque se proyecta en todo el círculo de sus gastos. Cuando las instituciones de segu-

ridad social compran medicinas, vehículos, construyen edificios para su funciona-miento, pagan el personal médico, paramédico y administrativo, los contribuyen-tes a la seguridad social están redistribuyendo parte de sus salarios para sufragarestos gastos. En cierto sentido podemos decir que con estas transferencias moneta-rias, los obreros y empleados contribuyentes están financiando con sus salariosparte del nivel de bienestar social de que disfrutan los funcionarios de la seguridadsocial. Es ésta la confirmación de una elemental redistribución de los ingresos queen este caso equivale a las remuneraciones del factor trabajo de la economía.

Al estudiar el financiamiento de la seguridad social encontramos un conjunto de relaciones recíprocas entre ella y la estructura de la economía. Bastaríaseñalar que el objetivo de la seguridad social, en última instancia es el dela promoción del bienestar social de uno de los factores más importantesde la economía, el factor insustituible: el hombre; y que a la vez, por elhecho de formar parte de la estructura misma de la economía, contribuye comoun estabilizador económico a través de los beneficios que proporciona a losmiembros de la sociedad. Los efectos12 socioeconómicos que genera el Princi-pio de Solidaridad al aplicarlo en el financiamiento de la seguridad social, se

corresponden con los efectos de la redistribución de los ingresos. Entre los auto-res de finanzas públicas, Luigi Cossa13 apunta al desarrollar las reglas del siste-ma impositivo que “la graduación de los impuestos consiste en su adaptación alestado económico de los contribuyentes de manera de llegar a la equivalencia desus prestaciones. Impuesto uniforme, dadas las desigualdades insolubles en ladistribución de bienes, será no solamente injusto sino aun irrealizable, porque a

12.Martí Bufill, Carlos. Tratado comparado de seguridad social, Madrid, 1951, p. 93. La Carta del

Atlántico: La guerra mundial de 1939 ha tenido, en orden a la protección contra los infortuniossociales, una repercusión extraordinaria. Analicemos primero los hechos más importantes de la evolu-ción político-social que la guerra ha determinado y podremos después sacar las debidas consecuencias.Por de pronto, se observa que el sistema clasista de proteger exclusivamente a los trabajadores económi-camente débiles ha fallado al comprobar la gente que, al mismo tiempo que disloca el equilibrio entrelos recursos y las necesidades individuales, va sumiéndose toda la vida en una zona de inseguridadcompleta. La incertidumbre crea un ambiente de angustia que es preciso disipar. El soldado en lastrincheras alejadas de su patria o defendiendo con tesón el pedazo de su rincón natural tiene necesidadde creer que lucha por un mundo mejor en el que las inseguridades serán borradas de su alrededor.

13.Cossa, Luigi. Primeros elementos de la ciencia de las finanzas, 1959.


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causa de la necesaria modicidad de la contribución individual, se obtendrá unproducto que no podría bastar para las necesidades públicas de los pueblos mo-dernizados. Más adelante señala el autor que la graduación de impuestos, refi-

riéndose a las cargas de los contribuyentes, deben ser repartidos en razón de suactitud para soportarlos, que es medida para determinar la riqueza, avaluada,según unos de acuerdo con el patrimonio, según otros de acuerdo con la renta.Pero, admite en uno y otro caso, de estos principios los partidarios del impuestoproporcional y los impuestos progresivos, discuten sobre la manera de aplicar-los”. Maurice Duverger14 identifica los fines del principio de solidaridad con losde la redistribución del ingreso cuando se refiere a la redistribución de una esca-la más amplia que la de la redistribución privada o sea, cuando las sumas obteni-das de la colectividad nacional son redistribuidas, a través de los gastos públi-cos, llegan a todos los grupos y miembros de la colectividad.

“Esto explica la lucha que se entabla en torno a los gastos públicos. No hayen éstos el ligamiento directo y personal entre lo que una persona da y lo querecibe. Los que dan y los que reciben no son los mismos y la solidaridad nacio-nal precisamente tiende a que los más pobres, que entregan menos, reciban más,mientras que los más ricos que dan más reciban menos”.

Tomando en consideración la realidad que representan los sistemas financie-

ros de las instituciones de seguridad social de los países latinoamericanos yparticularmente en Venezuela, cabe afirmar que los principales mecanismos utili-zados para obtener sus recursos financieros han sido especialmente los impuestosindirectos y las cotizaciones; tanto los unos como las otras no pueden calificarsecomo los métodos más adecuados para redistribuir los ingresos en una forma satis-factoria. Por ejemplo, en los sectores de los gobiernos regionales y municipales su

14.Duverger, Maurice. Instituciones financieras. Editorial Bosch, Barcelona, 1960. La Hacienda Moder-na y el Equilibrio Económico. Es necesario volver siempre a la diferencia básica entre la hacienda

clásica y la moderna. La primera considera los problemas financieros aisladamente, la segunda losencuadra dentro de la vida económica y social de la nación. Por consiguiente, los hacendistas modernos,en lugar de preocuparse del equilibrio contable entre ingresos y gastos del presupuesto, se preocupandel equilibrio general de la vida económica y social; consideran que, en ciertas circunstancias, elequilibrio del conjunto de la economía nacional sólo puede ser conseguido a costa de un déficitpresupuestario; es lo que se llama teoría del “déficit sistemático”. Es preciso no dar a esta teoría un papelabsoluto, que sus autores no le han atribuido nunca; no significa que el presupuesto del Estado debe estarsiempre en déficit y que todo déficit presupuestario es beneficio, sino tan sólo que, en ciertas circunstan-cias concretas, el déficit presupuestario es un medio de promover la expansión económica y de resolverlas crisis, a condición que sea utilizado convenientemente.


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base impositiva descansa en los impuestos indirectos, y en los seguros socialesobligatorios su base financiera es la cotización. Ésta se fija, por lo general, aplican-do una tasa contributiva para cada nivel de riesgo o ingreso. En estos casos

funciona una tímida redistribución, como lo veremos más adelante, y la mismaopera en sectores de la población con niveles de ingresos bajos y medios o sea,entre la población cotizante que generalmente está comprendida hasta un ciertonivel de ingreso fijado en un tope máximo de cotización. Es evidente que unaredistribución practicada de esta forma sólo podrá lograr una distribución de la rentaen los estratos de la población que dedican una alta proporción de sus ingresos a lademandas de bienes de consumo, perdiendo de esta manera la redistribución susentido genuino, pues quienes disfrutan más altos niveles de ingresos quedan exclui-dos o pagan proporcionalmente menos que la población de bajos ingresos.

En esta breve introducción al estudio del financiamiento de la seguridadsocial podemos distinguir varias modalidades que han tenido su origen en laorientación política y en las costumbres predominantes en cada país. No obstan-te es indudable que la evolución del concepto seguridad social ha tenido queencuadrarse dentro de las técnicas que le sirven de base de sustentación y, comoya lo apuntamos, los principios que orientan su desarrollo han actuado en formarecíproca y simultánea, contribuyendo notablemente a ampliar su proyección.De esta manera, encontramos sistemas de seguridad social unificados, en los

cuales la responsabilidad del Gobierno está totalmente identificada con el finan-ciamiento y conducción de la Política Social;15 en otros países, los gobiernosasocian sus recursos con los del sector privado o comparten el financiamiento delas instituciones de seguridad social con dicho sector. Finalmente, hay sistemasde seguridad social patrocinados o tolerados por el Estado, pero financiadostotalmente con recursos del sector privado.

15.Publicación bimestral de las secretarías generales de la CISS y de la AISS, p. 23. México, D.F. 1972. Elcaso del desempleo, por más típico que sea, nos permite sin embargo, evaluar el progreso de la política

social debido a la intervención del Estado y, desde el punto de vista más general, he aquí lo que se puedeleer en el informe anual del Director de la OIT para el año 1937: “La política social aparece ahora, enuna perspectiva totalmente nueva. Por una parte, su horizonte se extiende y se esclarece en razón de laposición que se le atribuye en la jerarquía de los asuntos nacionales. Por otra parte, puesto que la políticasocial es considerada ya no como un dominio separado y de importancia secundaria, sino como unelemento esencial, y el más delicado, de todo el complejo económico financiero y político, inevitable-mente se vuelve más difícil tratar aisladamente sus problemas. Además, la creciente independenciaeconómica de los varios países vuelve más precarias las soluciones puramente nacionales”. La experien-cia francesa de 1936 ilustra bien el lugar que los problemas sociales tomaron en la vida política de ciertospaíses que hasta entonces habían sido poco intervencionistas.


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Los sistemas de seguridad social patrocinados y financiados por el Gobier-no, generalmente están inspirados en las corrientes socialistas de la política so-cial, y los recursos requeridos para que el sistema cumpla con los objetivospropuestos se obtienen generalmente por la vía del sistema impositivo. Una par-te de estos impuestos se destina a la formación de reservas para atender contin-gencias imprevistas o para compensar las fluctuaciones del costo anual a fin deevitar las correspondientes modificaciones periódicas de los impuestos.18

Este modelo de seguridad social gubernamental presenta las caracterís-

ticas, en cuanto a su funcionamiento, de ser más homogéneo y simplificado,pues su costo es atendido por medio de los impuestos, y la población total seencuentra frente a un solo organismo responsable del sistema, que es el re-caudador, el Estado.

Desde el punto de vista institucional, este procedimiento también repre-senta algunas ventajas, si observamos que la dependencia del sector públicoencargada de realizar las funciones de recaudación de los aportes, necesaria-mente tendrá que hacer una estimación entre las fuentes de financiamiento queutilizará el Gobierno para atender estos gastos, teniendo presente igualmente, ensu plan, los efectos económicos.

Antes de analizar las modalidades mediante las cuales el sector públicoobtiene los recursos financieros para destinarlos al financiamiento de la seguri-dad social, conviene recordar la diferencia entre financiamiento de la seguridadsocial y el de las otras instituciones que lo integran.

18.William Beveridge. La ocupación plena. Sus requisitos y consecuencias, p. 47. Fondo de CulturaEconómica. México, 1947.La seguridad social puede constituir, en la actualidad, la esencia misma de un plan definido así como lalegislación que le dé vida. Todo gobierno nacional dispone de estas facultades; una vez que se adopte ladecisión de abolir la miseria, adoptando como instrumento principal un sistema de Seguro Socialcomprensivo y uniforme, una vez que se solucionen algunos de los problemas de equidad entre losantiguos y los nuevos contribuyentes, lo demás es problema administrativo y de ejecución; el plan debeser lo más preciso posible, a fin de que todo ciudadano, conociendo lo que debe esperar del SeguroSocial, pueda planear sus ahorros y sus gastos personales de acuerdo con sus necesidades especiales.


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El financiamiento de la seguridad social en las estructuras socioeconómi-cas centralizadas, que responden al modelo socialista, descansa en los impues-tos, y su costo es un elemento más de la remuneración del trabajo; por lo tanto,la traslación no tiene efecto regresivo, y desde el punto de vista del ahorro dereservas es evidente lo que se economiza por concepto de costo de recaudación.Además, la solidaridad es total por cuanto su costo afecta los salarios de la tota-lidad de la población.

Algunos países como Inglaterra, Canadá, Holanda y Nueva Zelanda, han

desarrollado un sistema financiero orientando el pago de algunas prestaciones através de la recaudación de impuestos, y haciéndolo progresivo en algunas opor-tunidades. La mayoría de los sistemas financieros funcionan en combinacióncon las cotizaciones, pero siempre es importante observar que en estos países losimpuestos conservan la mayor participación como fuente de financiamiento.

Finalmente, el sistema más generalizado, por resultar cómodo para el Esta-

do y a la vez conveniente para los intereses de los patronos, es el de las cotizacio-nes o sistema contributivo.

Cuando hablamos del financiamiento de la seguridad social por partedel sector público, nos estamos refiriendo a las actividades desarrolladas porel Gobierno en todos sus niveles (Gobierno central, regional y municipal), esdecir, a la política social ejercida por el sector público. Para atenderla, elGobierno requiere de una corriente de recursos, la cual es sustraída de todala comunidad por distintos canales: impuestos, tasas, cotizaciones, deudapública, etc. Por lo tanto, el financiamiento de un sistema de seguridad socialque responda a una estructura homogénea, necesariamente tendrá que des-cansar en los impuestos, mientras que el financiamiento de los sistemas com-plementarios como los seguros sociales o la previsión, etc., utiliza los méto-dos convencionales, los cuales aparecen superpuestos en el sistema, trasla-dando la carga a los habitantes de menos ingresos.

Los ingresos provenientes del sector público pueden originarse en las si-guientes formas:


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a) El costo social atendido por el sector público tiene una tendencia a la des-centralización, partiendo del sector nacional que controla la mayor, y ge-neralmente más importante, fuente de ingresos, pasando por los gobiernos

regionales y municipales.En cada una de estas instancias coexisten programas a distintos niveles depromoción de bienestar social, ya sea en la orientación preventiva, curati-va o de rehabilitación; el principal organismo de esta tarea es el Ministeriode Sanidad yAsistencia Social y en el mismo orden otros ministerios quecomplementan las funciones de proveedores de atención o prestadores delservicio relacionado con la promoción del bienestar social. Es importanteseñalar que el éxito de estos programas está condicionado a una efectiva

coordinación de esa inmensa red de instituciones y programas.La política social del país ha funcionado mediante el sistema de reparto, ysu mayor acción se concentra en los siguientes ministerios: Salud y Des-arrollo Social, del Trabajo, Educación, Cultura y Deportes y de Infraestruc-tura.

La distribución del Situado Constitucional canaliza los recursos de los go-biernos regionales asignando 30% en partes iguales entre los Estados y70% en relación con la población; además del situado, se prevén otros

recursos para atender la política social del país: Fondo Intergubernamentalpara la Descentralización (Fides), Ley de Asignaciones Económicas Espe-ciales (LAEE), Fondo Individual de Emergencia Monetaria (FIEM). El pro-ceso de asignar recursos a las entidades regionales por la vía del Fides yLAEE es el fortalecimiento de la política de desarrollo de las entidadesregionales, haciendo énfasis en el cuadro de necesidades sentidas.

b) En la provisión de recursos para atender a la política social también hafuncionado el sistema de impuestos específicos con los cuales se cubre

el costo de su funcionamiento, financiándolo con la totalidad o partedel producto de impuestos especiales. En Latinoamérica hemos tenidouna muy variada experiencia de esta práctica: impuestos al consumode electricidad, al transporte de ferrocarriles, al consumo de licores,cervezas y vinos o la venta de billetes de lotería o las apuestas en loshipódromos o la venta de boletos de viajes aéreos y otros.

c) En uno y otro caso, el destino de los aportes del sector público al financia-


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miento de la seguridad social puede aplicarse, como lo veremos más ade-lante, a la provisión o ampliación de instalaciones, gastos administrativos ypago o atención de algunas contingencias.

En la estructura de la seguridad social venezolana las fuentes de financia-miento, así como la participación del Estado a través del sistema impositivo,aparecen en el recuadro siguiente (cuadro A). La conformación de la corrientede los ingresos fiscales del sector público en Venezuela está constituida, entreotras fuentes, por los siguientes rubros: impuestos, venta de bienes y servicios,deuda pública. Una cuarta parte de esta corriente de ingresos esperados, se des-tinaría a atender a un grupo de gastos identificados con la política social.

Cuadro A

Seguridad social Impuestos-Asignaciones en el sector Gobierno regional

Sector público

Asistencia social = impuestosSeguro social obligatorio = impuestos-cotizacionesPrevisión social = impuestos-cotizacionesGobierno regional = impuestos-asignacionesMunicipio

Sector privado

Previsión social = cotizaciones-donacionesEmpresas especializadas = contratación servicios

En este mismo orden, al referirnos al caso venezolano, podemos ver anivel de Gobierno central, que tanto el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social

como los otros ministerios e institutos autónomos se nutren de una fuente co-mún: los impuestos a través del presupuesto nacional.

Los gobiernos regionales y los municipios se nutren de los recursos por lavía institucional, ya que la parte del Situado Constitucional destinada a cubrir losgastos sociales provienen del presupuesto nacional; en cuanto a los fondos (Fi-des y LAEE), actúan paralelamente y cumplen la función complementaria delgasto con los impuestos municipales.


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Es evidente que la fuente principal del financiamiento de la seguridad so-cial del sector público descansa en el sistema tributario con diferentes concentra-ciones; en el campo del seguro social obligatorio y en la previsión social, por

ejemplo, los aportes del Estado se asocian a las contribuciones del sector priva-do. Podemos ver así como la participación (aporte) del sector público, en elfinanciamiento de los seguros sociales, en el caso venezolano, representa unaproporción minoritaria en comparación con los aportes de los otros sectores(obrero-patronal).

Porcentajes de contribuciónAporte referido a los salarios

Contribución Contribución ContribuciónEstado patronal asegurado

% % %

Esta proporción no se justifica, pues de no existir el funcionamientodel seguro social obligatorio, el sector público tendría que implementar, através del sistema de asistencia social, las prestaciones que otorga el seguro.

Las contribuciones del sector público al financiamiento de la seguridadsocial guardan relaciones proporcionales con la capacidad contributiva de lapoblación y la magnitud de la demanda de las prestaciones sociales. En su esti-mación deben tomarse en cuenta algunos índices sociales, tales como natalidad,ocupación, nivel de ingresos, etc., también debe preverse una conveniente elas-ticidad que permita reajustar estos aportes de manera que puedan acompasarseconstantemente en función de las necesidades sociales.

Es común observar como las porciones que se le asignan al Estado en su

función de contribuyente a los seguros sociales obligatorios, en los países latino-americanos, guardan una gran semejanza con el cuadro anterior. El monto deesta participación generalmente se ha estimado tomando en cuenta las basesactuariales y las experiencias de países con estructuras socioeconómicas madu-ras, en especial las europeas, en donde los índices de crecimiento de la pobla-ción están muy por debajo de los registrados en nuestro continente, y en dondelas características de la estructura de la población son muy diferentes a las nues-tras. Estudios técnicos de la Organización Internacional del Trabajo y de la Aso-


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ciación Internacional de Seguridad Social han demostrado que tanto la demandacomo la frecuencia de las prestaciones de seguridad social en los países euro-peos son inferiores a las que prevalecen en los países latinoamericanos. Otros

estudios socioeconómicos sobre las poblaciones de la América Latina han de-mostrado las graves secuelas que deja en la población la situación de policaren-cia. El contenido de este párrafo vincula el financiamiento con la estructura de-mográfica, el nivel de empleo, las necesidades sentidas y subdesarrollo, así comode la obligación o mejor dicho de la importancia que para el gobierno tiene lapromoción y ejecución de planes de bienestar social.

En los países de economía subdesarrollada, en donde predomina un bajonivel de ingreso per cápita, y una peor distribución del mismo, la participación

del Gobierno es el camino que tiende a centralizar la responsabilidad de lassoluciones en el ámbito del sector público. Esta tendencia se ha visto reforzadapor las siguientes circunstancias:

1. Por el hecho de que la provisión de mejores niveles de bienestar social a lamayoría de la población es una empresa muy costosa, la cual absorbe unacuota muy alta de ingreso medio por persona;

2. Porque los medios de comunicación modernos inducen demandas refor-zadas por el efecto “demostración”, lo que necesariamente obliga a los

gobiernos y a la mayoría de la población a adquirir una conciencia muyclara de los derechos y obligaciones comunes frente a la seguridad social.

En los países latinoamericanos, las gestiones realizadas por el sector go-bierno en la promoción y desarrollo de la seguridad social revisten una granresponsabilidad, que está obligado a asumir por las implicaciones mismas queellas abarcan. En efecto, el nivel de bienestar puede considerarse como parte delcosto de mantenimiento de la capacidad de trabajo del factor hombre; el manejoy conocimiento de los instrumentos de seguridad social por parte del sector pú-

blico hace posible medir el costo social de las contingencias, es decir, el peso delos accidentes, enfermedades, desempleo, en la producción nacional; y tambiénes factible determinar los costos alternativos para diversos grados de bienestaren la comunidad. Tomando en cuenta estos parámetros, el problema de determi-nar hasta qué punto debe atender el sector gobierno las necesidades indispensa-bles previstas en un plan de seguridad social, obviamente se convierte en unmecanismo de política social, manejable dentro de las técnicas disponibles deprogramación de las inversiones.


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Una considerable mayoría de autores concuerdan en definir al seguro so-

cial obligatorio como un sistema en virtud del cual los miembros de una ciertacategoría de la población, los asegurados, quedan obligados a pagar a la institu-ción aseguradora cotizaciones determinadas o en que estas cotizaciones son pa-gadas en su nombre; como contrapartida, el organismo asegurador queda obli-gado a otorgar al asegurado o a una persona a su cargo (beneficiario) prestacio-nes determinadas cuando se produce una contingencia, siempre y cuando el

beneficiario reúna la

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