Sistem  Polí,co  Brasileiro:    Disfuncional  ou  Má  Gerência?  

 Custos  de  Governabilidade  no  Presidencialismo  de  Coalizão  

Brasileiro  

II  Seminário:  Desafios  da  Desigualdade,  PUC-‐Rio  Visões  da  Democracia  no  Brasil,  10  de  Setembro  de  2015  

Democracia  Sustentável  em  Regimes  Presidencialistas  MulFparFdários  

Este  conceito  tem  sido  considerado  quase  impossível.  É  quase  unanimidade  

na  literatura  especializada  a  afirmação  da  improvável  sobrevivência  da  

“combinação  diRcil”  de  presidencialismo  com  mulFparFdarismo  

M o t i v a ç ã o

 Entretanto,  presidencialismo  mulFparFdário  é  a  combinação  dominante  em  

regimes  com  separação  de  poderes.  O  que  explica  então  a  estabilidade  

democráFca  nestes  regimes?  Quais  as  condições  necessárias  para  um  

sistema  como  este  funcionar?    

P e r g u n t a  

3  Condições  Necessárias:  

O  presidente  necessita  se  consFtucionalmente  forte  e  capaz  de  exercer  o  poder  de  

agenda  

P o d e r e s   d o   P r e s i d e n t e    

A  Lealdade  parFdária  e  a  ideologia  não  são  suficientes  para  determinar  o  

comportamento  de  voto  dos  parlamentares.  

D i s p o n i b i l i d a d e   d e   b e n s -‐ d e -‐ t r o c a  

Um  conjunto  de  insFtucionalizado  e  efeFvo  de  checks  capaz  de  estabelecer  limites  a  

ações  do  presidente  

I n d e p e n d ê n c i a   d e   C h e c k s   &   B a l a n c e s  

•  Manutenção de um executivo forte •  Manutenção da representação proporcional:

Fragmentação partidária •  Re-centralização política e enfraquecimento dos

governadores •  Governo de coalizão e institucionalização de

mecanismos de bens-de-troca –  Ministérios, empregos públicos –  Recursos orçamentários

•  Institucionalização de uma rede de accountability –  Judiciário Independente –  Ministério Público Independente –  Polícia Federal Independente –  TCU/CGU Independente –  Agências Reguladoras Independentes –  Mídia investigativa e Independente

ConsFtuição  de  1988:  Novo  Equilíbrio!    

ExecuFvo  Forte    (Ausência  de  Gridlock)  

LegislaFvo  e  outros  checks  fortes    

índice  de  custo  de  governabilidade  -‐  ICG  

5min   10min   15min   20min   25min   30min  

G E R Ê N C I A   D E   C O A L I Z Õ E S  

TEMPO:  

                                                   Coalizões  grandes,  com  maior  diversidade  ideológica  e  com  

uma  maior  concentração  de  poder  em  apenas  um  de  seus  membros  seriam  

mais  diRceis  de  serem  coordenadas  e  gerenciadas  e,  por  consequência,  mais  

custosas.  

H I P Ó T E S E S  

Quanto  mais  desproporcional  for  a  coalizão  do  presidente,  quanto  maior  a  

diversidade  ideológica  e  o  número  de  par,dos  aliados,  maior  o  número  e  o  

volume  de  gastos  do  execuFvo  com  os  cargos  de  livre  nomeação.  

Quanto  maior   o   número   e   volume   de   gastos   decorrentes   dos   cargos   de  

livre   nomeação,   menor   a   produção   de   políFcas   e   menor   o   sucesso  

legislaFvo  dessas  iniciaFvas.  

Gerência  Coalizão  

   Modelo  analí,co  

   Dinâmica  do  jogo  da  Coalizão  

Popularidade  Presidencial  

Restrições:  Índice  de  Necessidade  de  Coalizão  

Restrições  Exógenas  

PCdoB

PDT

PFL

PL

PMDB

PP

PSB PSD

PSDB

PT

PTB

Floor Ideology = 6.29Floor Ideology = 6.29Floor Ideology = 6.29Floor Ideology = 6.29Floor Ideology = 6.29Floor Ideology = 6.29Floor Ideology = 6.29Floor Ideology = 6.29Floor Ideology = 6.29Floor Ideology = 6.29Floor Ideology = 6.29Coalition ideology = 6.24Coalition ideology = 6.24Coalition ideology = 6.24Coalition ideology = 6.24Coalition ideology = 6.24Coalition ideology = 6.24Coalition ideology = 6.24Coalition ideology = 6.24Coalition ideology = 6.24Coalition ideology = 6.24Coalition ideology = 6.24

Coalition Ideological Range = 3.13Coalition Ideological Range = 3.13Coalition Ideological Range = 3.13Coalition Ideological Range = 3.13

0

30

60

90

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Ideology

Seat

s

Not a Coalition Member Coalition Member

Brazilian Chamber of Deputies − Cardoso 1 − Mar 1995

*The  PP  is  not  plosed  due  to  party  fusion  inconsistency  in  DB  

Restrições  Exógenas  

PCdoB

PDT

PFL

PL

PMDB

PP

PPS

PSB

PSDB

PT

PTB

Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4

Coalition Ideological Range = 5.6Coalition Ideological Range = 5.6Coalition Ideological Range = 5.6Coalition Ideological Range = 5.6Coalition Ideological Range = 5.6

0

30

60

90

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Ideology

Seat

s

Not a Coalition Member Coalition Member

Brazilian Chamber of Deputies − Cardoso 2 − Mar 1999

Restrições  Exógenas  

PCdoB

PDT

PFL

PL

PMDB

PP

PSB

PSDB

PT

PTB

Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Floor Ideology = 6.2Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4Coalition ideology = 6.4

Coalition Ideological Range = 3Coalition Ideological Range = 3Coalition Ideological Range = 3Coalition Ideological Range = 3

0

30

60

90

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Ideology

Seat

s

Not a Coalition Member Coalition Member

Brazilian Chamber of Deputies − Cardoso 2 − Mar 1999

*without  the  PPS,  because  seats  <  5  

Restrições  Exógenas  

PCdoB

PDT

PFL

PL

PMDB

PP

PPS

PSB

PSDB

PT

PTB

PSL

Floor Ideology = 5.86Floor Ideology = 5.86Floor Ideology = 5.86Floor Ideology = 5.86Floor Ideology = 5.86Floor Ideology = 5.86Floor Ideology = 5.86Floor Ideology = 5.86Floor Ideology = 5.86Floor Ideology = 5.86Floor Ideology = 5.86Floor Ideology = 5.86Floor Ideology = 5.86Coalition ideology = 2.89Coalition ideology = 2.89Coalition ideology = 2.89Coalition ideology = 2.89Coalition ideology = 2.89Coalition ideology = 2.89Coalition ideology = 2.89Coalition ideology = 2.89Coalition ideology = 2.89Coalition ideology = 2.89Coalition ideology = 2.89Coalition ideology = 2.89Coalition ideology = 2.89

Coalition Ideological Range = 5.21Coalition Ideological Range = 5.21Coalition Ideological Range = 5.21Coalition Ideological Range = 5.21Coalition Ideological Range = 5.21Coalition Ideological Range = 5.21

0

25

50

75

100

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Ideology

Seat

s

Not a Coalition Member Coalition Member

Brazilian Chamber of Deputies − Lula 1 − Mar 2003

Restrições  Exógenas  

PCdoB

PDT

PFL

PL

PMDB

PP

PPS

PSB

PSDB

PT

PTB

PV PSCPSOL

Floor Ideology = 5.46Floor Ideology = 5.46Floor Ideology = 5.46Floor Ideology = 5.46Floor Ideology = 5.46Floor Ideology = 5.46Floor Ideology = 5.46Floor Ideology = 5.46Floor Ideology = 5.46Floor Ideology = 5.46Floor Ideology = 5.46Floor Ideology = 5.46Floor Ideology = 5.46Floor Ideology = 5.46Coalition ideology = 3.74Coalition ideology = 3.74Coalition ideology = 3.74Coalition ideology = 3.74Coalition ideology = 3.74Coalition ideology = 3.74Coalition ideology = 3.74Coalition ideology = 3.74Coalition ideology = 3.74Coalition ideology = 3.74Coalition ideology = 3.74Coalition ideology = 3.74Coalition ideology = 3.74Coalition ideology = 3.74

Coalition Ideological Range = 5.54Coalition Ideological Range = 5.54Coalition Ideological Range = 5.54Coalition Ideological Range = 5.54Coalition Ideological Range = 5.54Coalition Ideological Range = 5.54Coalition Ideological Range = 5.54Coalition Ideological Range = 5.54

0

20

40

60

80

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Ideology

Seat

s

Not a Coalition Member Coalition Member

Brazilian Chamber of Deputies − Lula 2 − Mar 2007

Restrições  Exógenas  

PCdoB

PDT

PFL

PMDB

PP

PPS

PSB

PSDB

PT

PTB

PV PSC

Floor Ideology = 4.66Floor Ideology = 4.66Floor Ideology = 4.66Floor Ideology = 4.66Floor Ideology = 4.66Floor Ideology = 4.66Floor Ideology = 4.66Floor Ideology = 4.66Floor Ideology = 4.66Floor Ideology = 4.66Floor Ideology = 4.66Floor Ideology = 4.66Floor Ideology = 4.66Floor Ideology = 4.66Coalition ideology = 3.64Coalition ideology = 3.64Coalition ideology = 3.64Coalition ideology = 3.64Coalition ideology = 3.64Coalition ideology = 3.64Coalition ideology = 3.64Coalition ideology = 3.64Coalition ideology = 3.64Coalition ideology = 3.64Coalition ideology = 3.64Coalition ideology = 3.64Coalition ideology = 3.64Coalition ideology = 3.64

Coalition Ideological Range = 5.29Coalition Ideological Range = 5.29Coalition Ideological Range = 5.29Coalition Ideological Range = 5.29Coalition Ideological Range = 5.29Coalition Ideological Range = 5.29Coalition Ideological Range = 5.29

0

25

50

75

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Ideology

Seat

s

Not a Coalition Member Coalition Member

Brazilian Chamber of Deputies − Roussef 1 − Mar 2011

   Componentes  índice  de  governabilidade  

•  Número  de  ministérios  e  posições  na  burocracia  

•  Log  natural  do  total  de  gasto  com  a  execução  das  emendas  individuais  dos  legisladores  no  orçamento  (Pork)  

•  Log  natural  do  total  de  gasto  dos  ministérios  

•  Dados  de  Janeiro  de  1995  a  Dezembro  de  2013  (228  months)  

•  Anélise  de  Componente  Principal  (PCA)  

Custos  de  

Coalizão  

Número  de  Ministérios  

Gasto  Ministerial  Pork  

Índice  de  Custo  de  Governabilidade  -‐  IGC  

•  Technical  steps  –  FormaFve  Index:  causality  

flows  from  the  indicator  to  the  construct  (Diamantopoulos  and  Winklhofer,  2001;  Edwards  and  Bagozzi,  2000).    

–  Instead  of  defining  weights  arbitrarily,  we  let  the  data  variance  define  it.  

–  Time  series  decomposiFon  to  handle  seasonal  variaFon  and  random  variaFon.  

–  One  factor  extracFon,  accounts  for  70%  of  the  variance.    

Índice  de  Custo  de  Governabilidade  -‐  IGC  

−0.2 0.0 0.2 0.4

−0.2

0.0

0.2

0.4

CGI Biplot of score variables

Comp.1

Com

p.2

1234567891011

121314151617181920212223242526272829303132333435

363738394041424344454647

48

49

50515253545556575859 606162

63646566676869707172

73

7475767778798081828384

85868788

89

9091

92

93949596

97

9899100101102103104105106107108

109110111112113114115116117118119120121122123124125126127128129130131

132133134135136137138139140141142143144145146147148149150151152153154155156157158159160161162163164165166167168169170171172173174175176177178179180181182183184185186187188189190191192193194195196197198199200201202203204

−10 0 5 10 20

−10

05

1020

log.tot_expen

log.tot_amen

tot_min

Scree Plot CGI

Variances

0.5

1.0

1.5

2.0

Comp.1 Comp.2 Comp.3

Governing  Cost  Index  -‐  GCI  LimitaFons  

Nature  of  variables:  mixing  stock  (cabinet  and  jobs)  variables  and  flow  (budget  and  pork)  variables  in  the  same  index.  

Scale  problem:  PCA  demands  standardizaFon.  Is  it  feasible  to  have  a  composite  index  with  so  different  measures?  

InnovaFon  and  advantages  

 It  measures  different  levels  of  resources    mobilizaFon  to  buy  support.  

 However,  with  the  advantage  of    comparing  between  and  within    presidents  

15

20

25

30

35

40

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14Year

Tota

l num

ber o

f cab

inet

s termCardoso1

Cardoso2

Lula1

Lula2

Rousseff1

23.5

24.0

24.5

25.0

25.5

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14Year

Log

of T

otal

Cab

inet

Exp

ense

s

term

Cardoso1

Cardoso2

Lula1

Lula2

Rousseff1

Índice  de  custo  de  governabilidade  -‐  ICG  

Custos  de  Gerência  da  Coalizão  no  Brasil  (média  por  mandato),  1995-‐2013    

Estratégias  de  Gerência  da  Coalizão  no  Brasil  (média  e  desvio  padrão  por  mandato),  1995-‐2013    

Gerência  de  Coalizão  e  ICG  no  Brasil  (por  mandato),  1995-‐2013    

Custos  de  Gerência  de  Coalizão  no  Brasil,  1995-‐2013.  ICG  

Nota:    Erro  padrão  em  parênteses.    *p  ≤  0.10        **p  ≤  0.05      ***p  ≤  0.01    

Quadro  Sumário  dos  Custos  de  Governabilidade  e  Eficiência  da  Coalizão    

Compe,ção  Virtuosa  entre  as  Ins,tuições  de  Controle  

0"

0.5"

1"

1.5"

2"

2.5"

0"

500"

1000"

1500"

2000"

2500"

3000"

3500"

4000"

2004"

2005"

2006"

2007"

2008"

2009"

2010"

2011"

2012"

2013"

2014"

Compe&ção)Virtuosa)nas)Ins&tuições)de)Controle)

PF:"Operações"x10" PF:"Presos" MPF:"Processos"/10" TCU:"Responsáveis"condenados" TCU:"Valor"Condenações"(em"bi"R$,"eixo"2)"

Crenças  do  Eleitor  e  Avaliação  do  Governo  

Fonte:  World  Values  Survey,  LaFnobarómetro  e  DataFolha    

Conclusões  

•  Gerência  de  coalizões  importa  para  o  custo  de  governabilidade  e  sucesso  legislaFvo  do  presidente  em  um  ambiente  mulFparFdário  

•  Se  o  presidente  não  faz  o  “dever-‐de-‐casa”  ao  montar  coalizões  com  um  menor  número  de  parceiros,  ideologicamente  homogêneas  e  não  comparFlha  poder  de  forma  proporcional  com  os  seus  aliados,  não  importa  o  quanto  o  presidente  gaste,  este  não  consegue  mais  apoio  do  legislaFvo.    

•  Maior  será  a  necessidade  do  uso  de  moedas  paralelas  (heterodóxas)  de  recompensa.  

CoaliFon  Management  Ma^er...  –  Ideologically  heterogeneous  coaliFons  and  disproporFonal  cabinets  tend  to  be  more  expensive  

over  Fme;  

–  PresidenFal  decisions  about  how  to  manage  coaliFons  influence  governing  costs,  even  when  controlling  for  exogenous  constraints;    

–  Spend  more  poliFcal  and  financial  resources  with  coaliFon  allies  does  not  necessarily  lead  to  greater  poliFcal  support  for  the  president  in  Congress.  

...and  do  so  over  Fme  à  partners  get  Fred  of  being  mistreated  –    Increasing  coordina,on  problems  can  lead  to  poli,cal  crisis  due  to  presiden,al  coali,on  

choices  rather  than  insFtuFonal  malfuncFoning  

•  Implica,ons  to  the  literature:  –  We  may  need  to  consider  downplaying  the  role  of  consFtuFonal  and  agenda  

powers  of  the  execuFve  overcoming  the  centrifugal  governability  problems  and  costs  of  mulFparty  presidenFal  regimes.  

–  If  the  president  does  not  do  the  homework  of  managing  well  his/her  coaliFon,  increasing  the  cost  of  governing  does  not  necessarily  generate  more  legislaFve  support,  but  rather  it  leads  to  intertemporal  cycling  majoriFes  and  presidenFal  defeats  in  Congress.  

Conclusion