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Omar Alves Abbud 1 Marcio Tancredi 2 1 Jornalista e Consultor Legislativo do Senado Federal. 2 Engenheiro, Bacharel em Filosofia, Pós-Graduado em Gestão Empresarial e Consultor Legislativo do Senado Federal. TRANSFORMAÇÕES RECENTES DA MATRIZ BRASILEIRA DE GERAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA – CAUSAS E IMPACTOS PRINCIPAIS Textos para Discussão 69 Março 2010

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  1. 1. TRANSFORMAES RECENTES DA MATRIZ BRASILEIRA DE GERAO DE ENERGIA ELTRICA CAUSAS E IMPACTOS PRINCIPAISOmar Alves Abbud1Marcio Tancredi2 Textos para DiscussoMaro 2010691 Jornalista e Consultor Legislativo do Senado Federal.2Engenheiro, Bacharel em Filosofia, Ps-Graduado em Gesto Empresarial e Consultor Legislativo doSenado Federal.
  2. 2. SENADO FEDERALCONSULTORIA LEGISLATIVABruno Dantas Consultor Geral O contedo deste trabalho de responsabilidade dos autores e noCONSULTORIA DE ORAMENTOSrepresenta posicionamento oficial do SenadoFederal.Fabio Gondim Pereira da Costa ConsultorGeralpermitidaareproduodestetextoedos dados contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas. Criado pelo Ato da Comisso Diretora n 09,de 2007, o Centro de Estudos da Consultoria doSenado Federal tem por objetivo aprofundar oentendimento de temas relevantes para a aoparlamentar.CENTRO DE ESTUDOSFernando B. Meneguin DiretorCONSELHO CIENTFICOCaetano Ernesto Pereira de AraujoFernando B. MeneguinLus Otvio Barroso da GraaLuiz Renato VieiraMarcos Jos MendesPaulo Springer de FreitasRaphael Borges Leal de SouzaContato:[email protected]:http://www.senado.gov.br/conleg/centroaltosestudos1.htmlISSN 1983-0645
  3. 3. 1RESUMOO Brasil tem o maior potencial hidreltrico do mundo, metade do qual ainda por aproveitar.Entretanto, essa imensa reserva barata e ambientalmente segura est sendo cada vezmenos utilizada, passando o abastecimento a depender cada vez mais de fontes trmicas,caras e poluentes. O esforo feito a partir de 1995 para abrir o setor eltrico ao investimentoprivado, no geral bem sucedido, sofreu significativa soluo de continuidade entre 2003 e2006, funo do processo relativamente longo de reviso do modelo setorial empreendidopelo Governo. Na retomada, contudo, ficou evidente que as estratgias dos variados setorescontrrios soluo hidreltrica conseguiram, na prtica, estabelecer um veto branco, seno s usinas, ao menos construo de reservatrios, aos quais foram impostas severasrestries. Com isso, perde o Pas qualidade e eficincia em seu sistema de gerao deenergia eltrica; perdem as atividades econmicas ribeirinhas por no ver regularizados ofluxo dos rios; perdem os consumidores, que esto pagando mais pela energia; e perde omeio ambiente, em funo da crescente dependncia da termeletricidade. Urge discutir essevirtual veto branco feito s hidreltricas e aos seus reservatrios, registrando em corponormativo apropriado as definies por fim alcanadas, aps percorridos os caminhosregulares de tomada de deciso no mbito do Estado.ABSTRACTBrazil has the greatest hydroelectric energy potential in the world, half of which stillremains untapped. However, this vast reserve - cheap and environmentally safe - is beingless and less used. The energy supply is increasingly dependent on expensive and pollutingthermal sources. The efforts made since 1995 to open the electricity sector to privateinvestment generally with success - have been partly discontinued between 2003 and2006, due to the relatively lengthy governmental effort to review the sector model. Midstthe resumption, however, it became evident that the strategy of the various sectors againstthe hydro solution has resulted, actually, in a veiled veto, if not on hydro plants, at leaston the construction of reservoirs, which became subject to severe restrictions. As a result,the country loses quality and efficiency in its power generation system; the riversideeconomic activities lose with the non regularization of the waterflow; the consumers loseby paying more for energy; and the environment loses with the increasing dependency onthermal-generated electricity. There is an urgent need to discuss this virtual veiled vetoon dams and reservoirs through the State regular decision-making process to produceappropriate regulation for the national hydro potential use.
  4. 4. 2Resumo Executivo O Brasil tem o maior potencial hidreltrico do mundo, do qual a metade aindaest por aproveitar, o que lhe confere uma vantagem comparativa excepcional. Entretanto,essa imensa reserva, de carter renovvel, est sendo utilizada cada vez menos, enquanto oabastecimento de energia eltrica passa a depender cada vez mais de fontes trmicas, maiscaras e mais poluentes. Este trabalho uma tentativa de entender por que isso est ocorrendo, combase em fatos e dados, sempre que possvel, oriundos de fontes oficiais. Para isso, foinecessrio documentar e analisar a transformao que est ocorrendo na matriz de geraode energia eltrica brasileira, a partir de 2003, bem como examinar as polticas pblicas quenorteiam o setor eltrico e seu impacto sobre essa mudana. A falta de recursos interrompeu os investimentos governamentais no setor jna dcada de 1980. Alm disso, entre 1988, quando a Constituio abriu a possibilidade deconcesso de servios pblicos, e 1995, quando foram aprovadas as Leis ns. 8.987 e 9.074,nenhuma concesso nova para empreendimento de gerao de energia eltrica no Pas foioutorgada por falta de legislao que regulamentasse o dispositivo constitucional. Estavamlanadas as sementes da crise de abastecimento que se abateria sobre o Pas em 2001. Em 1995, foi finalmente aprovada a regulamentao que assumiu como um deseus objetivos principais permitir a participao da iniciativa privada no setor eltricobrasileiro, mecanismo considerado necessrio para financiar a expanso da capacidade degerao nacional. Foi implementada, tambm por essa poca, a venda das estatais do setor,objeto de intensa polmica. A primeira empreitada teve xito; a segunda, nem tanto, comose sabe. No total, entre 1996 e 2002, foram licitados ou leiloados aproveitamentoshidreltricos que somavam 12.144,6 MW uma mdia de 1.734 MW por ano. Nessemesmo perodo entraram em operao 12.319 MW oriundos de novas usinas hidreltricas,a includas, naturalmente, as que se encontravam em obras antes de 1996, numa mdia de1.759,9 MW por ano. Desse esforo resultou que entre 1996 e 2002 includa a energia deempreendimentos cujas obras j estavam em andamento em 1996 entraram em operao20.576 MW, o que representa uma mdia de 2.939,42 MW por ano.
  5. 5. 3 Nesse mesmo perodo, comearam a ser igualmente licitadas novas linhas detransmisso e estaes de transformao destinadas a ampliar e reforar a Rede Bsica deTransmisso. Entre 1996 e 2002, considerando-se as obras que j vinham em andamentoanteriormente a esse perodo, foram agregados novos 11.144 quilmetros de linhas Rede,o que contribuiu para aumentar a segurana do sistema. O Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva assumiu em 2003 comalgumas preocupaes fundamentais: garantir o abastecimento do Pas, a universalizaodo servio de energia eltrica e a modicidade tarifria, alm de corrigir o que entendiacomo deficincias existentes no setor eltrico, algumas delas diagnosticadas pela Cmarade Gesto da Crise de Energia Eltrica, instituda em 2001. Mas as autoridades sabiam queprecisavam, simultaneamente, assegurar remunerao justa aos investidores privados, comoforma de preservar o aporte de recursos financeiros ao setor. Entretanto, o mero anncio da mudana da legislao, em fevereiro de 2003,gerou a imediata suspenso dos investimentos privados. Ningum, de fato, aceitou o riscode aportar recursos no setor sem conhecer em definitivo o contedo das regras quealterariam seu funcionamento. As Medidas Provisrias editadas em dezembro de 2003 s setransformaram em lei em 15 de maro de 2004, aps duros embates no Congresso. Esse efeito protelatrio, contudo, prolongou-se, no mnimo, at a metade de2004, quando a edio do Decreto n 5.163/2004, de 30 de julho, completou as alteraespretendidas pelo Governo, e os empresrios do setor puderam avaliar concretamente osentido e a extenso das mudanas, entre as quais constava a exigncia de obteno delicenciamento ambiental prvio ao lanamento dos processos licitatrios. O hiato entre os leiles de aproveitamentos hidreltricos foi deaproximadamente trs anos e cinco meses, no perodo de julho de 2002 a dezembro de2005, quando foram retomados de forma ainda tmida. Em conseqncia, foi inevitvel oaumento da participao de usinas trmicas na gerao de energia eltrica. Outro efeitonegativo advindo da delonga na licitao de aproveitamentos hidreltricos foi o despachoda gerao fora da ordem de mrito econmico, como se ver adiante. Vale registrar, ainda, que, no perodo entre 2003 e 2008, ou seja, jposteriormente mudana da legislao, entrou em operao um total de 20.767 MW, uma
  6. 6. 4mdia de 3.461 MW por ano. Desses, entretanto, somente 9.543,97 MW eram provenientesde fontes hidrulicas, o que significa uma mdia anual de 1.590 MW. Esto includosnesses totais os empreendimentos que j estavam em obras antes de 2003. significativo o fato de que todas as hidreltricas que entraram em operaoentre 2003 e 2008 foram justamente as que haviam sido leiloadas at julho de 2002. Issoilustra de modo eloqente o tempo que separa a licitao de uma usina hidreltrica da suaentrada em operao. Cabe observar, tambm, que as hidreltricas licitadas de 2003 para c sopraticamente todas a fio dgua ou com pouqussima capacidade de reservao. Com isso, aparticipao trmica vem se ampliando na matriz brasileira de energia eltrica, comimpactos previsveis sobre os preos e sobre o ambiente, com destaque para as emisses deGases de Efeito Estufa (GEE) pelas usinas trmicas. O crescimento da participao da gerao trmica na matriz brasileira degerao de energia eltrica no comeou, entretanto, nos leiles introduzidos pela novalegislao aprovada pelo Congresso em 2004. Ele data da instituio do ProgramaPrioritrio de Termeletricidade (PPT), cujos efeitos comeam a se manifestar j a partir de2001. As dificuldades de licitao de aproveitamentos hidreltricos a partir de 2003no podem ser atribudas exclusivamente introduo do Licenciamento Ambiental Prviocomo requisito para o leilo de novos aproveitamentos. Na verdade, implantou-se, no Pas,um clima desfavorvel ao licenciamento de usinas hidreltricas, do qual exemplo atual aUsina de Belo Monte, projeto iniciado nos anos 1970, que o Governo ainda vinha seesforando por licitar em 2009. Esse clima mantido por meio de um eficiente trabalho decomunicao realizado por ONGs ambientalistas, indgenas, celebridades internacionais, epor determinados movimentos sociais, tais como o Movimento dos Atingidos porBarragens (MAB). Eles tm sido extremamente eficientes para mobilizar a imprensa e aopinio pblica contra a construo de usinas hidreltricas, em geral, e, em especial, contraaquelas dotadas de reservatrios dgua. Esse ambiente contribui para que procuradores e promotores faam tambmuma aberta e persistente litigncia contra a construo de hidreltricas, muitas vezes
  7. 7. 5calcada em argumentos de duvidosa pertinncia, mas que so freqentemente acolhidospelo Judicirio, gerando atrasos e protelando o licenciamento das obras.Exemplo disso a prtica de denncia judicial requerendo a responsabilizaopessoal de servidores pblicos pela concesso de licena ambiental a empreendimentoshidreltricos. As aes visam intimidar especificamente os servidores dos rgosresponsveis pelo licenciamento ambiental.Todas essas condicionantes vemcausandogrande morosidade nolicenciamento ambiental de usinas hidreltricas, enquanto as termeltricas so facilmentelicenciadas. No h presses, nem campanhas contra essa modalidade de gerao, decaracterstica notadamente poluente. A restrio mais relevante concesso de licenaambiental para as termeltricas foi a edio, em 2009, da Instruo Normativa n 7, doIBAMA, que criou contrapartidas mitigatrias, e se encontra embargada por determinaoda Justia.A conseqncia desse quadro a expanso da base termeltrica na matriz degerao de energia eltrica, prevista, inclusive, no Plano Decenal de Expanso 2008-2017(PDE 2008-2017), do Ministrio de Minas e Energia. De acordo com o Plano, a capacidadeinstalada termeltrica do Sistema Interligado Nacional sofrer um acrscimo de 104% noperodo 2008-2017, passando de 15.543 MW, em 2008, para 31.553 MW, em 2017. Sero16.010 MW a mais de energia dessa origem no Sistema.Segundo o plano, e em decorrncia da expanso das trmicas, as usinashidreltricas (UHE) correspondero a apenas 71% da capacidade instalada nacional em2017, uma queda de 8,6 pontos percentuais em relao ao que representavam em 2008. Asituao melhora quando a evoluo das Pequenas Centrais Hidreltricas (PCH) no mesmoperodo levada em conta, reduzindo-se a queda do conjunto da gerao hdrica para a casados 7 pontos percentuais.O aumento da participao trmica na matriz brasileira de eletricidadepreocupa tambm por seus impactos no preo ao consumidor final. A hiptese de atraso naconstruo de hidreltricas analisada no PDE 2008-2017 estima em mais de R$ 2 bilhes oimpacto desses custos na operao total do sistema; para o consumidor, entretanto, esse
  8. 8. 6valor resulta ainda maior, em razo dos inmeros acrscimos que o custo da gerao sofreat chegar a compor a conta de luz. Tambm a PSR Consultoria, empresa especializada no setor energtico, prevum aumento real de 22% na tarifa mdia de energia, 55% dos quais decorrentes dacontratao de usina trmicas por disponibilidade. Caso o volume de gerao dessas usinasseja superior ao previsto, o percentual de aumento tende a ser ainda maior. Acresce em importncia o fato de que, por fora da metodologia decomparao adotada nos leiles por disponibilidade, as usinas a leo vm obtendo umdesempenho muito bom, quando comparadas s outras fontes trmicas. Esse quadro,decerto paradoxal, refere-se em especial ao fato de que, como elas tm baixa probabilidadede acionamento, acabam por se tornarem mais atrativas, em vista de sua relativamentemenor exigncia de investimento inicial. Essa menor exigncia, por sua vez, permite que sepossam oferecer lances menores para o preo da energia, nos leiles, o que exerce grandeinfluncia no resultado final das licitaes. Sendo necessrio o seu acionamento, entretanto, mesmo seguindo a ordem demrito de preo, a situao se inverte completamente. Quando h despacho fora da ordem,os impactos negativos tendem a se mostrar ainda mais graves. Outra decorrncia da presso ambientalista contra a construo de usinas comreservatrios a perda gradual da capacidade de regularizao plurianual do sistemahidreltrico. Essa regularizao decorre do fato de que o conjunto dos reservatrios dashidreltricas de todo o Pas pode armazenar gua nos perodos chuvosos para gerar energiaeltrica nos perodos secos, isso, inclusive, de um ano para o outro. O Diretor-Geral do Operador Nacional do Sistema Eltrico, Hermes Chipp,alertou para a reduo da capacidade de regularizao plurianual do sistema. Chippmostrou dados que indicam que a relao entre a toda a energia armazenvel (emMWmdios) em forma de gua nos reservatrios e a demanda nacional (tambm emMWmdios) apresentou, em nmeros aproximados, queda de 6,7, em 2000, para 4,5, em2012. Mrio Veiga e Rafael Kelman estimam, por sua vez, que haver uma perda nacapacidade de regularizao do sistema hidreltrico da ordem de 10%, entre 2010 e 2020.
  9. 9. 7Essa perda ter que ser compensada pela construo de termeltricas, o que implica emaumento das emisses de GEE. Os autores afirmam que cada 1% de perda da capacidade deregularizao equivaler a um aumento de 23% nas emisses. A dependncia de usinas termeltricas para assegurar o abastecimentonacional foi enormemente evidenciada quando houve atraso no incio da estao chuvosa2007/2008. O Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) baixou a Resoluo n8/2007, autorizando o Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS) a acionarextraordinariamente usinas termeltricas fora da ordem do mrito econmico, com vistas garantia do suprimento energtico, por deciso do Comit de Monitoramento do SetorEltrico CMSE. Com base nessa autorizao, 42 usinas trmicas foram chamadas a gerar j apartir de janeiro de 2008. Foi produzido um montante de 12,23 milhes de MWh, a umcusto total de R$ 2,14 bilhes, durante o ano de 2008, e 2,17 milhes de MWh, ao custo deR$ 157,50 milhes, at junho de 2009. O preo mdio da gerao fora da ordem de mritoficou em R$159,90/MWh, valor esse ao qual deve ser somado o custo de gerao vigenteno mercado livre, parcela que cresce sobremodo justamente nos momentos de escassez,tornando ainda mais significativo o preo final da energia assim produzida. A interrupo dos leiles de novos aproveitamentos hidreltricos, entre julhode 2002 e dezembro de 2005, e a pequena potncia de origem hdrica licitada at 2007(1.415,35 MW) quando foi leiloado o aproveitamento hidreltrico Santo Antnio , teveduas justificativas, segundo as autoridades: a dificuldade de obteno da Licena AmbientalPrvia e a falta de estoque de aproveitamentos hidreltricos em condies de seremlicitados. Entre 1998 e 2002, foram aprovados pela ANEEL inventrios de baciashidrogrficas que totalizaram 33.180 MW. No mesmo perodo, haviam sido aprovadosestudos de viabilidade de novos aproveitamentos hidreltricos que somavam quase 10.300MW de capacidade instalada. A maioria dos aproveitamentos que compunham esses 10.300MW foram licitados at julho de 2002, quando foi realizado o ltimo leilo sob a legislaoat ento vigente. Restaram apenas 757 MW a serem leiloados, dos quais 233 MW seguemsem licenciamento ambiental at hoje.
  10. 10. 8Essas recentes mudanas na matriz de gerao de energia eltrica brasileiratm conseqncias ambientais que precisam ser examinadas. As ameaas ao meio ambienteso de natureza diversificada, mas vm tomando dimenses cada vez maiores apreocupao com a emisso de GEE, cuja reduo foi elevada categoria de verdadeiroimperativo mundial e ocupou coraes e mentes no mundo inteiro durante a 15Conferncia das Naes Unidas Sobre Mudanas Climticas (COP 15). Apenas 1,5% das emisses de gases potencialmente causadores do fenmenodo aquecimento global, no caso brasileiro, provm do setor eltrico, enquanto, no mundo,24% provm dessa atividade. Essa enorme desproporo em favor do Brasil se deve, semdvida alguma, ao tipo de composio apresentado pelas respectivas matrizes de gerao. Entretanto, as emisses de CO2 geradas por usinas trmicas, no Brasil,aumentaram 122% no perodo entre 1994 e 2007, notadamente a partir de 2000. Elascresceram de 10,8 milhes, em 1994, para 24,1 milhes de toneladas de CO2, em 2007, deacordo com estimativa divulgada pelo Ministrio do Meio Ambiente. Nesse perodo, acapacidade instalada de trmicas cresceu 202%, passando de 7.051 MW para 21.324 MW. O PDE 2008-2017 prev, no que convencionou chamar de configurao dereferncia situao em que no haveria atrasos na licitao de hidreltricas , um aumentoda emisso de GEE para um patamar de 39,3 Mt de CO2 equivalente em 2017, decorrenteda gerao de 5.998 MWmed a partir de combustveis fsseis. Esse nmero representa umaumento de cerca de 172% em relao s emisses de 2008, que alcanavam 14,43 Mt deCO2 equivalente. Na primeira alternativa configurao de referncia prevista pelo PDE, osatrasos das hidreltricas forariam o crescimento da gerao a partir de combustveisfsseis, com um aumento de emisses de GEE de 87%. Na segunda alternativa, o total deemisses de GEE das termeltricas dever atingir aproximadamente 74 Mt de CO2eq., em2017, o que representar um aumento de cerca de 90% em relao configurao dereferncia. No que diz respeito emisso de GEE pelas hidreltricas, h um interessanteprojeto, denominado O Balano de Carbono nos Reservatrios de Furnas CentraisEltricas S.A., que vem sendo conduzido em dez usinas pertencentes estatal, com durao
  11. 11. 9prevista de cinco anos. Os primeiros resultados do projeto mostram que os lagos formadospor hidreltricas jovens, isto , com seis a dez anos de operao, pouco contribuem para oaumento do efeito estufa, em comparao com uma usina termeltrica de igual potncia. Aemisso de carbono por MW gerado cem vezes menor. Mais ainda, foram observadosreservatrios maduros que, em alguns momentos, mais absorvem que emitem carbono. Os resultados parciais da pesquisa mostram ainda que o metano (CH4), cujopotencial de contribuir para o aquecimento global 21 vezes superior ao do CO2,representa uma parcela muito pequena da emisso. As quantidades de carbono retido nosedimento so maiores que as emitidas sob a forma de CH4, principalmente nosreservatrios mais antigos, que, segundo os pesquisadores, funcionam como verdadeirossumidouros de carbono. Mas a soluo para as emisses de GEE pelas hidreltricas simples. Elereside no cumprimento da Lei n 3.824/1960, a Lei da Destoca. Essa Lei torna obrigatriaa destoca e a limpeza das bacias hidrulicas dos audes, represas ou lagos artificiaisconstrudos pela Unio, pelos Estados, pelos Municpios ou por empresas particulares quegozem de concesses ou de quaisquer favores concedidos pelo Poder Pblico. No que diz respeito ao desmatamento causado por hidreltricas, de acordocom a EPE, 0,22% da parte brasileira do bioma amaznico so hoje ocupados porhidreltricas em operao, e 0,03% podero vir a s-lo, pelo conjunto de usinas futuras.Assim, todas as usinas hidreltricas existentes e a serem construdas ocupariam menos de10.500 km de floresta, ou seja, apenas 0,16% de todo o bioma amaznico, se includa a suaparte situada em territrio estrangeiro. Entre agosto de 2007 e julho de 2008, as queimadas destruram 12.911 kmda Floresta Amaznica, segundo o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE). Emtoda a srie de registros de queimadas, iniciada em 1988, a menor taxa foi registrada em1991 (11.030 km). Isso significa que a rea total a ser ocupada pelos reservatrios de todas asusinas instaladas e potencialmente instalveis na Amaznia brasileira permanece inferiorquela que foi desmatada em 1991 ano em que menos se queimou a floresta em toda asrie acompanhada pela INPE.
  12. 12. 10O aumento da participao da energia de origem trmica na matriz degerao brasileira tambm afetar os preos ao consumidor, at porque a estratgia depreveno de riscos de desabastecimento tambm se baseia em termeletricidade a altoscustos, como comprovaram os despachos fora da ordem de mrito, em 2008 e 2009.Outra conseqncia do aumento da gerao trmica, de carter poucoevidente, que a capacidade de reservao das usinas hidreltricas do Sistema InterligadoNacional est decaindo. Em decorrncia, o Brasil, cujo parque gerador j ostentou um altondice de capacidade de regulao plurianual em passado relativamente recente, sinnimode segurana do abastecimento, est perdendo essa grande vantagem comparativa.Mais do que perder o poder de manejo das naturais variaes do regimehidrolgico, em benefcio da barata e regular gerao de energia, e de mitigar ou evitarenchentes, na proteo das populaes e atividades econmicas ribeirinhas, isso significadesperdiar parte no trivial do grande potencial hidreltrico brasileiro ainda por explorar. um quadro grave at porque vem se consolidando margem de qualquer amparonormativo mais bem definido e, o que pior, de modo muito pouco transparente para asociedade.Parece, tambm, que o embate entre a urgente necessidade de contratarnovos empreendimentos hidreltricos, de um lado, e, de outro, a forte oposio que vriosgrupos de presso se lhe opem, acabou por instituir uma poltica pblica de fato, queno encontra amparo na Lei.Essa poltica pblica de fato, que determina a construo de usinashidreltricas sem reservatrios (a fio dgua) prejuzo que nunca mais poder serreparado, porque, ao menos num horizonte de tempo previsvel, no se destruir uma usinapara construir outra com reservatrio, em seu lugar , est em confronto com o conceito deaproveitamento timo, claramente estabelecido na Lei, mas que no vem sendo cumprido,em face de um insupervel veto branco oposto aos reservatrios.Registramos, a seguir, algumas sugestes relativas ao que fazer, em nossoentendimento, para impulsionar o incio do processo de correo dessa distoro. fundamental que tendo em vista disposio da Constituio Federal nosentido de que os potenciais de energia hidrulica so patrimnio da Unio e, portanto, de
  13. 13. 11todos os brasileiros se institua, por Lei, um conjunto explcito de polticas para seuaproveitamento, no Brasil, com base em diretrizes objetivas acerca de temas como: aproveitamento timo do potencial hidreltrico das bacias; critrios para dimensionamento da reservao, em barragens; metodologia oficial de preveno e manejo de riscos; mtodos de acolhida das fontes alternativas de produo de energia no sistemabrasileiro; e normas de transparncia na divulgao dos custos do sistema e na imposio degravames por subsdio, entre outras. Alm disso, importante delegar ANEEL, em Lei, a competncia paradefinir o aproveitamento timo das bacias hidrogrficas, de acordo com diretrizesigualmente estabelecidas na legislao. A Agncia executa a atividade, hoje, a ttulo quaseprecrio, por fora de decreto presidencial.
  14. 14. 1ndice Analtico Introduo ........................................................................................... 21. Hidreltricas: uma riqueza inestimvel................................................ 32. Um breve histrico da gerao de energia eltrica no Brasil ............... 53. A alterao da legislao ................................................................... 114. O aumento da participao trmica na matriz de gerao.................. 165. A perda da capacidade de regularizao do sistema .......................... 296. O despacho fora da ordem de mrito econmico............................... 317. A licitao de aproveitamentos hidreltricos ..................................... 338. Os impactos ambientais da gerao de energia eltrica ..................... 389. Concluso .......................................................................................... 47
  15. 15. 2Introduo Uma das maiores riquezas energticas do Brasil o seu potencial de geraode energia eltrica a partir de fontes hdricas e, portanto, renovveis. De acordo com oltimo inventrio, realizado em 1992, temos o maior potencial hidreltrico do mundo, doqual a metade ainda est por aproveitar. Contudo, apesar de dispormos dessa imensa reserva de fonte renovvel, osdados disponveis mostram que a estamos utilizando cada vez menos, e passando, cada vezmais, a gerar energia eltrica a partir de fontes trmicas, mais caras e mais poluentes. O presente trabalho uma tentativa de entender por que isso est ocorrendo,com base em fatos e dados, quase todos oriundos de fontes oficiais3. Tambm procuramosdocumentar e analisar a transformao que est ocorrendo na matriz de gerao de energiaeltrica brasileira, a partir de 2003, bem como examinar as polticas pblicas que norteiamo setor e seu impacto sobre essa matriz. A motivao para esta investigao esteve, desde sempre, na nossaperplexidade diante do que nos parecia ser uma escolha antieconmica e irracional do pontode vista ambiental. No momento em que o mundo parece convergir para a idia de que preciso reduzir as emisses de gases de efeito estufa, ampliar a participao do setoreltrico nessas emisses soa como um absurdo desnecessrio. O estudo do tema aqui introduzido encontra-se dividido em nove sees, almdesta introduo. As duas primeiras se destinam a situar o leitor em relao importnciado setor hidreltrico brasileiro e ao seu histrico mais recente. A terceira apresenta asprincipais alteraes do modelo setorial trazidas pela reviso iniciada em 2003. As trssees seguintes abordam problemas que vm ganhando crescente relevo, no contextosetorial o aumento da participao termeltrica na matriz de eletricidade, a perda decapacidade de regularizao do sistema e o despacho fora da ordem de mrito econmico.A stima seo apresenta, ainda que resumidamente, os mecanismos de licitao econtratao dos aproveitamentos hidreltricos, enquanto a oitava, os impactos ambientaisdecorrentes das modalidades hdrica e trmica de gerao de energia eltrica.3 Os dados contidos neste trabalho so preferencialmente oriundos de fontes oficiais, como Ministrio deMinas e Energia, Agncia Nacional de Energia Eltrica e Empresa de Pesquisa Energtica. Quando no, asfontes esto sempre indicadas.
  16. 16. 3 Deste trabalho emergem, finalmente, algumas concluses relevantes, que, anosso ver, merecem ateno das autoridades, e esto registradas em seu captulo final, odcimo, na forma de questionamentos e de recomendaes. Em nossa jornada contamos com a sempre paciente e atenciosa ajuda dosSuperintendentes e tcnicos das Superintendncias de Gesto e Estudos Hidroenergticos,de Regulao dos Servios de Gerao, de Fiscalizao de Servios de Gerao, deRegulao Econmica, de Concesses e Autorizaes de Gerao da Agncia Nacional deEnergia Eltrica (ANEEL), a quem muito agradecemos. Somos gratos tambm aos colegasIvan Dutra Faria, que nos incentivou e auxiliou na discusso das questes ambientais, eEdmundo Montalvo, pelo estmulo constante e pela preciosa e competente reviso.1. Hidreltricas: uma riqueza inestimvel O Brasil tem o maior potencial hidreltrico do mundo: 260 mil MW, de acordocom o ltimo inventrio realizado no Pas, em 19924. Para dar uma idia dessa grandeza,Itaipu ainda hoje a maior hidreltrica do mundo naquilo que verdadeiramente interessa, aquantidade de energia gerada tem uma potncia instalada de 14 mil MW. Em 2008,quando bateu seu recorde histrico, a usina produziu energia suficiente para suprir todo oconsumo mundial, por dois dias, ou o de 23 cidades do porte da grande Curitiba, por umano5. Do potencial brasileiro, cerca de 30% se transformaram em usinas ou seconstituram em aproveitamentos hidreltricos outorgados. O Pas tem, hoje, uma potnciainstalada de cerca de 78 mil MW e o potencial passvel de aproveitamento estimado em126 mil MW, de acordo com o Plano Nacional de Energia 2030, mais de 70% delelocalizados nas Bacias do Amazonas e do Tocantins/Araguaia6. Em razo da prpria histria do desenvolvimento econmico nacional, aexplorao dos cursos dgua para gerao de energia em projetos de grande porte ocorreuinicialmente nas regies Sudeste e Sul do Pas, tendo chegado ao Norte somente em 1984,4Atlas de Energia Eltrica do Brasil, 3. ed., 2008, Agncia Nacional de Energia Eltrica.5Ver http://www.itaipu.gov.br/?q=pt/node/418&foto=sli_faq.jpg, acessado em 01/10/2009.6Atlas de Energia Eltrica do Brasil, 3. ed., 2008, Agncia Nacional de Energia Eltrica.
  17. 17. 4com a Usina de Tucuru (a Usina Coaracy Nunes, no Amap, com 48 MW, j havia sidoinaugurada em 1976), e ao Centro-Oeste, nos anos 90, com a construo da Usina Serra daMesa (GO), ambas no rio Tocantins.O Brasil est em terceiro lugar entre os pases com maiores potenciais deaproveitamento de energia hidrulica, com 10% da disponibilidade mundial, atrs da China,que dispe de 13% do total, e da Rssia, que dispe de 12%. Depois do Brasil, vm oCanad, com 7%; o Congo e a ndia, com 5%, cada; e os Estados Unidos, com 4%7.O Brasil o segundo maior consumidor de energia hidreltrica do mundo,atrs apenas da China, seguido por Canad, Estados Unidos, Rssia, Noruega, ndia,Venezuela, Japo e Sucia. Sua participao no consumo mundial de hidroeletricidade de11,9%, contra 15,4% da China e 11,7% do Canad.Todos esses dados e informaes servem para demonstrar um fatoinquestionvel: o Brasil tem uma vantagem comparativa excepcional no que diz respeito produo de energia eltrica. Alm de ter pouco mais de 73% da sua atual capacidade degerao oriunda de fonte hidreltrica8, ainda tem chances de triplicar, no futuro, o montantede energia gerada a partir dessa origem.Mas por que gerar energia eltrica a partir de fontes hdricas representavantagem to grande? Em primeiro lugar, porque a energia produzida dessa forma considerada limpa, num mundo em que a preservao ambiental vem se tornando umaquesto cada vez mais premente e fundamental. Alm disso, a forma mais barata deproduo de energia eltrica que se conhece, o que oferece um conjunto imbatvel narelao entre custo e impacto ambiental.Soma-se a tudo isso a possibilidade de estocagem de energia oferecida pelosreservatrios das usinas hidreltricas, sob a forma de armazenamento de gua, o que ampliaa segurana do abastecimento, outro ganho excepcionalmente importante. As opestecnolgicas que permitem manter reserva de energia representadas pelas usinastermonucleares ou movidas a leo ou gs, cujo combustvel pode ser armazenado para7 Idem, ibidem.8Ver Banco de Informaes de Gerao da Agncia Nacional de Energia Eltrica,emhttp://www.aneel.gov.br/aplicacoes/capacidadebrasil/capacidadebrasil.asp, acessado em 01/10/2009.
  18. 18. 5consumo futuro so sempre mais caras e ambientalmente menos vantajosas que aoferecida pelas hidreltricas. Ademais, a capacidade de armazenamento sob a forma de gua permite aregularizao dos fluxos dgua dos rios, evitando efeitos danosos das enchentes, nosperodos de grande pluviosidade.2. Um breve histrico da gerao de energia eltrica no Brasil Durante o sculo XX, em todo o mundo, os pases andaram em busca daorganizao da prestao dos servios de energia eltrica, em razo das inovaes quehaviam tornado o seu uso vivel. Alguns dilemas repetiam-se em toda a parte, nessatentativa de estruturao. Resumidamente, eles eram os seguintes: a prestao dessesservios deveria se constituir numa atividade comercial livre ou regulada? A atividade teriacunho meramente comercial ou deveria ser considerada estratgica? Deveria ela serconstituda como servio pblico ou entendida como de iniciativa das empresas e dasfamlias? Se servio pblico, deveria ser operada pelo Estado ou pela iniciativa privada?Esse o debate que vem ocorrendo desde ento, ora prevalecendo uma posio, ora outra. Nas primeiras dcadas do sculo XX, as empresas de energia eltrica eramessencialmente privadas, incluindo-se a as do Brasil. Na dcada de 1930, alguns pasesoptaram pela estatizao dos servios. Nos Estados Unidos, sob a orientao do presidenteRoosevelt, e no Brasil, por meio do Cdigo de guas, implantou-se forte regulamentaodos servios privados, como posio intermediria entre esses extremos. A partir de meados dos anos 1950 em razo de conflitos entre o Governobrasileiro e as empresas acerca da fixao de tarifas e, tambm, da necessidade de proverinfra-estrutura para a industrializao , iniciou-se uma gradual estatizao, concluda porvolta de 1970, com resultados tcnicos positivos e ganhos diversos para o Pas. Parte importante desse processo foi a instalao da Eletrobrs, em 1962. Aempresa foi idealizada por Getlio Vargas, que props sua criao ao Congresso em 1954,com a atribuio de promover estudos, conceber projetos de construo e gerenciar
  19. 19. 6operao de usinas geradoras, de linhas de transmisso e de subestaes destinadas aosuprimento de energia eltrica do Pas. Foi o que fez a estatal federal de maneira bastante competente, durantedcadas, diretamente e por meio de suas subsidirias, construindo hidreltricas eestabelecendo o Sistema Interligado Nacional, um imenso complexo de estaestransformadoras e de redes de linhas de transmisso, chamado de Rede Bsica deTransmisso, que conecta os consumidores maior parte das instalaes de geraoexistentes no Pas. O Sistema Interligado Nacional representa um ganho extraordinrio para oBrasil, particularmente no que diz respeito segurana do abastecimento de energiaeltrica, j que a energia disponvel pode ser distribuda, independentemente do seu local degerao, por quase todo o territrio nacional, conforme as necessidades de momento. O Sistema permite que a reservao de gua seja feita explorando acomplementaridade das estaes chuvosas e secas nas diferentes regies do territrionacional, fenmeno que resulta na maior flexibilidade do abastecimento de energia eltrica. possvel, por exemplo, gerar energia eltrica por meio de usinas cujos reservatrios estocheios na regio Sul do Brasil e envi-la para abastecer o Norte, enquanto os reservatriosdas usinas do Norte se enchem, aproveitando a sua estao chuvosa, que ocorre em pocadiferente daquela da regio Sul. Mais tarde, quando estiver chovendo no Sul, inverte-se agerao e a remessa de energia. Graas tambm sua interconexo, que permite, como visto, a acumulao demais gua nos reservatrios das usinas onde est ocorrendo a estao chuvosa, estima-seque a simples estrutura do Sistema Interligado agregue capacidade adicional de 30% energia gerada pelas hidreltricas brasileiras. A construo das instalaes de gerao e de transmisso do setor eltricobrasileiro pelas estatais federais foi complementada pelos investimentos prprios de algunsEstados da Federao, notadamente So Paulo, Minas Gerais e Paran. Esses Estadosconstituram suas prprias empresas geradoras, integrando-as ao Sistema InterligadoNacional. Em quase todos os Estados foram constitudas empresas estaduais de distribuio
  20. 20. 7de energia eltrica, algumas delas fruto de encampao ou desapropriao de empresasprivadas, na sua maioria estrangeiras. Assim, estruturado basicamente pelo Estado, no sem percalos ou distores,o setor eltrico brasileiro supriu de maneira bem-sucedida, durante quase trs dcadas, asnecessidades de energia eltrica do Brasil, permitindo o seu desenvolvimento econmico esocial. At que, na virada da dcada de 1990, o modelo de financiamento da expanso dosetor se esgotou. Como descrito no relatrio final da Comisso Especial Mista do CongressoNacional destinada a estudar as causas da crise de abastecimento de energia no pas, bemcomo propor alternativas ao seu equacionamento (Requerimento n 73/2001-CN)9,concludo em 2002, o financiamento da expanso do setor eltrico brasileiro apoiava-se, atcerto momento, em recursos oramentrios, em emprstimos externos e na receita prpriado setor. A crise da dvida pblica, que se agravou na dcada de 1980, impediu osinvestimentos oramentrios, bem como a tomada de novos recursos pelas empresasestatais. Somou-se a isso uma enorme inadimplncia intra-setorial, da ordem de US$ 26bilhes, posteriormente repassada ao Tesouro Nacional, mediante legislao aprovada peloCongresso Nacional, em 1993. Essa inadimplncia, vale registrar, decorreu basicamente da tentativa de fazerda poltica tarifria um mecanismo de conteno da inflao, e do fato de que asdistribuidoras estaduais freqentemente deixavam de honrar o pagamento das aquisies deenergia feitas junto s geradoras federais, valendo-se de influncia poltica. Os nmeros referidos no relatrio da Comisso no deixam dvidas sobre oque ocorreu. Os investimentos majoritariamente pblicos, que, no perodo de 1980 a 1989,eram sempre superiores a US$ 10 bilhes por ano, tendo chegado a US$ 15,1 bilhes e US$15,4 bilhes em 1982 e 1987, respectivamente, caram para uma mdia de US$ 6,5 bilhespor ano entre 1990 e 1999, tendo descido a US$ 4,3 bilhes e US$ 4,7 bilhes em 1995 e1996, respectivamente.. A falta de recursos interrompeu os investimentos governamentais no setor. Aomesmo tempo, ainda que a Constituio de 1988 houvesse previsto a concesso de servios9A Crise de Abastecimento de Energia Eltrica, Relatrio, 2002, Senado Federal.
  21. 21. 8pblicos em seu art. 175, isso ainda no podia ser feito, por falta da legislao necessria.Assim, entre 1988 e 1995, quando foram finalmente aprovadas as Leis ns. 8.987 e 9.074,nenhuma concesso nova para empreendimento de gerao de energia eltrica no Pas foioutorgada para produo independente. Estavam lanadas as sementes da crise deabastecimento que se abateria sobre o Pas em 2001.Em 1995, o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso conseguiuaprovar no Congresso a referida legislao, que tinha como um dos objetivos principaispermitir a participao da iniciativa privada no setor eltrico brasileiro, nica forma julgadavivel de aportar financiamento para a imprescindvel expanso da capacidade de geraonacional. Foi implementada, tambm por essa poca, a venda das estatais do setor, assuntoque foi objeto de intensa polmica. A primeira empreitada teve xito, verificando-se forteingresso de capital privado no setor; a segunda, ficou restrita venda das empresas dedistribuio.Essa legislao determinou uma enorme reestruturao do setor. Osinvestimentos privados, nacionais e estrangeiros, comearam a fluir para osempreendimentos de gerao, em razo das novas condies de investimento. Havia regrasclaras, estabelecidas em lei, disciplinando o funcionamento do setor eltrico brasileiro; issocriava segurana jurdica suficiente para que os investidores privados se decidissem ainvestir em um segmento complexo, com enormes exigncias de financiamento, intensivoem capital e de retorno a longo prazo.Novas hidreltricas comearam a ser licitadas. Vinte e duas obras deconcesses anteriormente outorgadas foram iniciadas ou retomadas, num total de 11.549MW, dos quais 10.489 MW provenientes de hidreltricas e 1.060 MW de trmicas,segundo dados da Agncia Nacional de Energia Eltrica. A participao do investimentoprivado nesses empreendimentos chegou, em mdia, a 2/3, contra o mnimo de 1/3 quehavia sido inicialmente exigido pela legislao.Os processos licitatrios de aproveitamentos hidreltricos foram acelerados.Era necessrio cobrir a lacuna de investimentos aberta entre o fim da dcada de 1980 emeados da dcada de 1990. A licitao dos aproveitamentos hidreltricos era feita na formade maior lance ofertado pelo Uso de Bem Pblico (UBP). A principal vantagem dessa
  22. 22. 9forma de concesso era a arrecadao de recursos para o Tesouro, o que, poca, eraimportante para ajudar as combalidas finanas da Unio. A principal desvantagem era oencarecimento da energia produzida pelas hidreltricas, j que o lance ofertado pelo UBPentrava, naturalmente, no clculo do seu custo de produo. Em 1996 e 1997, ainda em regime de concorrncia pblica, sob aresponsabilidade do Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE) doMinistrio de Minas e Energia, foram licitados 1.185 MW. Em 1998, ano de incio defuncionamento da Agncia Nacional de Energia Eltrica, foram licitados aproveitamentoshidreltricos com capacidade de 2.446 MW. No total, entre 1996 e 2002, foram licitados ou leiloados aproveitamentoshidreltricos que somavam 12.144,6 MW uma mdia de 1.734 MW por ano, segundodados da ANEEL. Nesse mesmo perodo entraram em operao 12.319 MW oriundos denovas usinas hidreltricas, a includas, naturalmente, as que se encontravam em obras antesde 1996, numa mdia de 1.759,9 MW por ano. Havia todo um conjunto de condies a favorecer a expanso da oferta deenergia eltrica nesse perodo. Uma delas, em particular, ajudava bastante osempreendimentos de novas usinas hidreltricas: no havia a exigncia de Licena Prviapara que os aproveitamentos hidreltricos pudessem ser leiloados. Em paralelo aos leiles de aproveitamentos hidreltricos, houve outrosmovimentos, destinados a aumentar a oferta de energia eltrica e, em ltima anlise, agarantir o abastecimento nacional. Foram autorizadas muitas Pequenas CentraisHidreltricas (PCH), segundo o rito simplificado previsto pela legislao, e vriastermeltricas (UTE), das quais nos ocuparemos com mais detalhes mais adiante. Desseesforo resultou que entre 1996 e 2002 includa a energia de empreendimentos cujasobras j estavam em andamento em 1996 entraram em operao cerca de 20.576 MW10, oque representa uma mdia de 2.939,42 MW por ano. Nesse mesmo perodo, comearam a ser igualmente licitadas novas linhas detransmisso e estaes de transformao destinadas a ampliar e reforar a Rede Bsica de10 Ver BoletimEnergian387, Agncia Nacionalde EnergiaEltrica,http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/noticias_boletim/boletins/boletim_387.html, acessado em 06/11/2009.
  23. 23. 10Transmisso, o que permitiu o aporte de investimentos privados tambm nesse segmento daatividade, de forma mais ou menos similar ao que ocorria com a gerao. Entre 1996,considerando-se as obras que j vinham em andamento, e 2002, foram agregados novos11.144 quilmetros11 de linhas Rede, o que contribuiu para aumentar a segurana dosistema. Neste ponto, relevante abrir parnteses para lembrar que entre a licitao deum aproveitamento hidreltrico e a sua efetiva entrada em operao costumam decorrerpelo menos trs anos, prazo que cresce com o crescimento do tamanho do empreendimento.Usinas grandes podem levar seis ou mais anos para operar plenamente. Uma termeltricacostuma ficar pronta em at dois anos; e as linhas de transmisso levam, em mdia, entreseis meses e dois anos para serem erguidas, dependendo da sua extenso e complexidade. Aqui tambm importante levantar uma questo especialmente crucial paraeste trabalho. A segurana do abastecimento, num sistema hidrotrmico, como obrasileiro, pode ser ampliada basicamente de duas formas: a) por meio de um sistema deusinas hidreltricas que disponham de reservatrios capazes de armazenar gua num regimede abastecimento plurianual, como era o sistema brasileiro at a dcada de 1990; e b) com aconstruo de usinas termeltricas para funcionar apenas quando faltar gerao hidreltricaou, preventivamente, em funo de um dado nvel de risco pr-dimensionado, sob o qualopera o sistema. Evidentemente, quanto maior for a segurana do sistema, maior ser opreo da energia, uma vez que qualquer forma de aumento de segurana do abastecimentoaumenta o seu custo e tem impacto sobre as tarifas. Contudo, dadas as dificuldades de licenciamento ambiental que sero expostasadiante, as usinas hidreltricas vm sendo construdas sem reservatrio, caracterizando asassim chamadas usinas a fio dgua, que tambm no possuem capacidade de regularizaoda vazo dos rios e, em conseqncia, no podem contribuir para mitigar o problema deenchentes. Em razo disso, a segurana do sistema precisa ser estabelecida a partir de outrafonte, normalmente dada pela gerao trmica, que acaba por ganhar maior participao na11 Ver BoletimEnergian387, Agncia Nacionalde EnergiaEltrica,http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/noticias_boletim/boletins/boletim_387.html, acessado em 06/11/2009.
  24. 24. 11base do sistema de gerao, encarecendo tarifas e aumentando a gerao de gases de efeito-estufa. A esse propsito, Kelman12 afirma que h uma complementaridade na geraode fontes hdricas e trmicas, e que para um determinado nvel de confiabilidade do sistemah uma proporo tima de participao de cada uma das fontes. Para ele, isso se deve aofato de que o custo da gerao hidreltrica cresce rapidamente com o aumento do nvel deconfiabilidade exigido, porque a importncia de eventos extremos na distribuio deprobabilidade das afluncias aumenta. importante destacar, tambm, que as usinastrmicas com menor preo de gerao, e, por isso, as mais adequadas a essa benficacomplementaridade, so as trmicas a gs natural. O sistema hidreltrico brasileiro j vinha perdendo sua capacidade dereservao plurianual no perodo entre 1997 e 2000, em razo da falta de construo denovas usinas. Os reservatrios existentes foram sendo esvaziados gradativamente, ano apsano, at que a falta de chuvas no vero de 2000/2001 nas regies Sudeste, Centro-Oeste eNordeste, a pior de uma srie de trinta anos, completou o desastre, levando o Pas aoracionamento de energia eltrica. Passado o susto inicial, a crise de abastecimento foi bem gerenciada pelaCmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica. O sistema de racionamento utilizado foiinteligente e contou com extraordinria adeso e colaborao da sociedade. Emdecorrncia, o Pas aprendeu muito em termos de utilizao racional de energia. Isso teveefeitos duradouros no tempo, gerando sobra de energia eltrica no mercado, em razo dareduo da demanda nacional. Foi nessas condies que o governo do Presidente LuizIncio Lula da Silva tomou posse, em 2003, com planos para alterar a legislao do setor.3. A alterao da legislao O novo Governo assumiu em 2003 com algumas preocupaes fundamentais:garantir o abastecimento do Pas, a universalizao do servio de energia eltrica e amodicidade tarifria, alm de corrigir o que entendia como deficincias no setor eltrico,12KELMAN, Jerson, apresentao no Senado Federal em 24/08/2009, com base em dados da PSRConsultoria.
  25. 25. 12algumas delas diagnosticadas pela Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica. Mas asautoridades sabiam que precisavam, simultaneamente, assegurar remunerao justa aosinvestidores privados, como forma de preservar o aporte de recursos financeiros ao setor. As intenes do Governo foram claramente explicitadas na Exposio deMotivos da Medida Provisria n 144/2003: 2. Os objetivos primordiais das mudanas propostas so a correo dasdeficincias diagnosticadas no Sistema Eltrico brasileiro e a adequao de rumostomados no passado que comprometeram a eficcia do planejamento e inibiram osinvestimentos na expanso desse Setor, necessrios para dar suporte ao crescimentoeconmico e ao desenvolvimento social do Pas. 3. Os princpios bsicos para um arranjo institucional adequado ao SetorEltrico devem permitir atender s seguintes finalidades: modicidade tarifria para osconsumidores; continuidade e qualidade na prestao do servio; justa remunerao aosinvestidores, de modo a incentiv-los a expandir o servio; universalizao do acesso aosservios de energia eltrica e do seu uso.. Contudo, houve um descompasso relevante entre o anncio da disposiogovernamental de alterar as regras de funcionamento do setor eltrico e a divulgao dessasalteraes para a sociedade, o que somente ocorreu com a publicao das MedidasProvisrias n 144 e 145, ambas enviadas ao Congresso em 11 de dezembro de 2003. Para que se tenha a dimenso desse lapso, basta citar que o Grupo de Trabalhocriado pelo Ministrio de Minas e Energia com o objetivo de assessorar na formulao eimplementao da reforma institucional do setor eltrico foi criado no dia 6 de fevereirode 2003. O efeito desse descompasso foi a imediata suspenso de novos investimentos.Ningum, de fato, correria o risco de aportar recursos no setor sem conhecer em definitivoas regras que passariam a reger o seu funcionamento. As Medidas Provisrias s setransformaram em lei (Leis n 10.847 e 10.848, respectivamente) em 15 de maro de 2004,aps duros embates no Congresso.
  26. 26. 13 Esse efeito, contudo, prolongou-se no mnimo at a metade de 2004, quando aedio do Decreto n 5.163/2004, de 30 de julho, completou as alteraes pretendidas peloGoverno, e os empresrios do setor puderam avaliar concretamente o sentido e a extensodas mudanas. A postergao dos investimentos nesse perodo pode ser claramentepercebida pela anlise de algumas sries histricas referentes s etapas preparatrias para alicitao de novos empreendimentos hidreltricos, que sero apresentadas adiante. Da mesma forma, os leiles de novas linhas de transmisso, igualmenteimportantes para a garantia do abastecimento, sofreram uma interrupo de cerca de umano, embora no tenha havido, neste caso, alteraes relevantes das regras, em face dareduo do consumo de energia que sucedeu a crise de energia. O nico fato novo foi queas empresas estatais, subsidirias da Eletrobrs, puderam voltar a participar dos leiles, oque fizeram associadas minoritariamente iniciativa privada, fato que no ocorria noperodo imediatamente anterior. O primeiro leilo de transmisso ocorreu no final de 2003,e os contratos para a construo das linhas foram firmados em 18 de fevereiro de 2004. til fazer um registro das principais alteraes introduzidas pela novalegislao que comeou a vigorar em 2003. A Lei n 10.847, de 2005, criou a Empresa dePesquisa Energtica (EPE), com o objetivo de elaborar estudos e pesquisas destinados asubsidiar o planejamento do setor energtico. Suas atribuies legais so as seguintes:I. realizar estudos e projees da matriz energtica brasileira; II. elaborar e publicar o balano energtico nacional;III. identificar e quantificar os potenciais de recursos energticos;IV.dar suporte e participar das articulaes relativas ao aproveitamento energtico de rios compartilhados com pases limtrofes; V.realizar estudos para a determinao dos aproveitamentos timos dos potenciais hidrulicos;VI.obter a licena prvia ambiental e a declarao de disponibilidade hdrica necessrias s licitaes envolvendo empreendimentos de gerao hidreltrica e de transmisso de energia eltrica, selecionados pela EPE; VII.elaborar estudos necessrios para o desenvolvimento dos planos de expanso da gerao e transmisso de energia eltrica de curto, mdio e longo prazos;
  27. 27. 14VIII. promover estudos para dar suporte ao gerenciamento da relao reserva eproduo de hidrocarbonetos no Brasil, visando auto-suficincia sustentvel; IX.promover estudos de mercado visando definir cenrios de demanda e oferta depetrleo, seus derivados e produtos petroqumicos;X.desenvolver estudos de impacto social, viabilidade tcnico-econmica esocioambiental para os empreendimentos de energia eltrica e de fontesrenovveis; XI.efetuar o acompanhamento da execuo de projetos e estudos de viabilidaderealizados por agentes interessados e devidamente autorizados; XII. elaborar estudos relativos ao plano diretor para o desenvolvimento da indstriade gs natural no Brasil;XIII. desenvolver estudos para avaliar e incrementar a utilizao de energiaproveniente de fontes renovveis;XIV.dar suporte e participar nas articulaes visando integrao energtica comoutros pases;XV. promover estudos e produzir informaes para subsidiar planos e programasde desenvolvimento energtico ambientalmente sustentvel, inclusive, deeficincia energtica;XVI.promover planos de metas voltadas para a utilizao racional e conservao deenergia, podendo estabelecer parcerias de cooperao para este fim; XVII.promover estudos voltados para programas de apoio para a modernizao ecapacitao da indstria nacional, visando maximizar a participao desta noesforo de fornecimento dos bens e equipamentos necessrios para a expansodo setor energtico; eXVIII.desenvolver estudos para incrementar a utilizao de carvo mineral nacional.A Lei n 10.848, de 2005, introduziu inmeras alteraes na legislao dosetor, entre as quais merecem ser destacadas as seguintes: (i) tornou obrigatria aparticipao das concessionrias de distribuio em leiles para compra de 100% daenergia necessria expanso do seu mercado, mediante contratos de longo prazo noambiente de contratao regulada (ACR); (ii) obrigou os investidores de gerao a vender
  28. 28. 15energia ao mercado regulado somente atravs desses leiles; (iii) criou o ambiente decontratao livre (ACL), onde produtores independentes de energia e consumidores livres13e especiais14 podem negociar livremente a energia; (iv) transformou o Mercado Atacadistade Energia, cuja criao fora autorizada pela Lei n 10.433, de 2002, em Cmara deComercializao de Energia Eltrica (CCEE); e (v) destinou 3% da Reserva Global deReverso (RGR) e 20% dos recursos de P&D (vide Lei n 9.991, de 2000) para a Empresade Pesquisa Energtica. importante mencionar, tambm, o Decreto n 5.163, de 2004, baixado peloGoverno em funo da nova legislao, que regulamentou a comercializao de energiaeltrica, o processo de outorga de concesses e de autorizaes de gerao de energiaeltrica e deu outras providncias.Por ltimo, o Decreto n 5.177, de 2004, regulamentou o funcionamento daCmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE), destinada a viabilizar acomercializao de energia eltrica no Sistema Interligado Nacional, tanto nos Ambiente deContratao Regulada, quanto no de Contratao Livre, alm de efetuar a contabilizao e aliquidao financeira das operaes realizadas no mercado de curto prazo.Por essa nova legislao, a licitao de aproveitamentos hidreltricos sofreuimportantes alteraes. Eles passaram a ser licitados em leiles de compra e venda deenergia, nos quais as distribuidoras tm que adquirir dos agentes de gerao a energiasuficiente para abastecer o seu mercado. Nesses leiles h um preo-teto estabelecido peloGoverno para cada tipo de energia fornecida, segundo sua fonte (hidrulica, trmica, elica,biomassa etc.), um mecanismo introduzido com o objetivo de reduzir as tarifas para oconsumidor final.No caso de aproveitamentos hidreltricos novos, vence o leilo quem ofertar aenergia da nova usina pelo menor preo, num leilo especfico realizado horas antes doleilo de compra e venda de energia propriamente dito. Nesse segundo leilo se negociar oatendimento da demanda previamente declarada pelas distribuidoras, mas desconhecida dos13 Consumidores livres so aqueles com carga igual ou superior a 3.000 kW, atendidos em tenso igual ousuperior a 69 kV, conforme disposto na Lei n 9.074, de 1995.14 Consumidor responsvel por unidade consumidora ou conjunto de unidades consumidoras do Grupo "A",integrante(s) do mesmo submercado no SIN - Sistema Interligado Nacional, reunidas por comunho deinteresses de fato ou de direito, cuja carga seja maior ou igual a 500 kW.
  29. 29. 16agentes geradores ofertantes. A energia das novas hidreltricas ser obrigatoriamentefornecida ao preo do lance vencedor no leilo j realizado. importante acrescentar queuma parcela menor da energia (algo como 20% ou 30%) a ser produzida pelas novashidreltricas costuma ser destinada comercializao no mercado livre. Tambm relevante notar que as termeltricas, embora requeiram concessoda Unio para operar, no precisam passar por licitao, porque no representam concessode uso de bem pblico como no caso de hidreltricas, que exploram cursos dgua, umpatrimnio do Estado e so construdas e operadas por conta e risco do empreendedor.Elas somente so obrigadas a participar dos leiles de compra e venda de energia casoqueiram comercializar sua produo no mercado regulado. J nas disposies do Decreto n 5.163, de 2004, destacou-se a exigncia deobteno de licena ambiental prvia licitao de novos aproveitamentos hidreltricos,conforme recomendao feita pela Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica, aindaem 2002. quela poca, o Ministro de Minas e Energia baixou a Resoluo n 15, de 22 denovembro de 2002, criando Grupo de Trabalho para propor procedimentos e mecanismosvisando assegurar que todos os empreendimentos destinados expanso da oferta deenergia eltrica disponham de Licena Prvia Ambiental, como condio para seremautorizados ou licitados, a partir de janeiro de 2004.. Essa medida viria a ter impactorelevante sobre a licitao de novos empreendimentos hidreltricos, como se ver mais frente. Com esse conjunto de medidas, o Governo passou a ter maior controle sobrediversas atribuies e funes at ento distribudas entre a agncia reguladora, a ANEEL,e outros agentes pblicos e privados, obtendo, com isso, maiores poderes sobre o setoreltrico. Somadas a esse controle, viriam, naturalmente, maiores responsabilidades sobreseu futuro, a partir de ento.4. O aumento da participao trmica na matriz de gerao Desde o anncio de mudanas na legislao, que certamente iriam incluiralteraes na sistemtica de leiles, a licitao de novos empreendimentos hidreltricos foi
  30. 30. 17interrompida. Houve um hiato entre os leiles de aproveitamentos hidreltricos deaproximadamente trs anos e cinco meses, no perodo de julho de 2002 a dezembro de2005, quando foram retomados de forma tmida. O volume de potncia ofertada, de fato,demorou um pouco mais a recuperar-se, e s cresceu com a licitao das usinas de SantoAntnio e Jirau, no Rio Madeira, nos anos de 2007 e 2008, respectivamente. A conseqncia disso foi o inevitvel aumento da participao de usinastrmicas na gerao de energia eltrica, fato que se evidenciou nos leiles promovidos pelaCompanhia Comercializadora de Energia Eltrica para suprir o mercado regulado aqueleatendido pelas empresas distribuidoras de energia eltrica, que representa entre 70 e 75%do mercado nacional. Outra conseqncia negativa da delonga na licitao deaproveitamentos hidreltricos foi o despacho da gerao fora da ordem de mritoeconmico, como se ver adiante. De fato, nos leiles de energia para o mercado regulado realizados entre 2005e 2008, para abastecer o mercado no perodo entre 2009 e 2013, predominou energiaoriunda de fontes trmicas, que somavam uma capacidade instalada de 15.400,52 MW.Nesses mesmos leiles, a energia de origem hidrulica advinha de capacidade instaladaequivalente a apenas 8.215,75 MW, dos quais 37,25 MW eram de Pequenas CentraisHidreltricas (PCH). As trmicas somavam, portanto, quase o dobro da capacidadehidreltrica negociada. Do total da energia de fonte hidrulica, apenas 1.415,35 MW (a includos37,25 MW de Pequenas Centrais Hidreltricas) haviam sido licitados at 10 de dezembrode 2007, quando por fim foi leiloado o aproveitamento hidreltrico de Santo Antnio, noRio Madeira, com 3.150,40 MW. Desses 1.415 MW, 1.378 MW foram negociados em doisleiles: o primeiro, realizado em 16 de dezembro de 2005, vendeu 756 MW, e o segundo,ocorrido em 10 de outubro de 2006, comercializou 622 MW. Depois, em 19 de maio de 2008, foi leiloado o aproveitamento de Jirau,complementar a Santo Antnio, com 3.300 MW de capacidade. Entre eles, foi licitado,ainda, em 30 de setembro de 2008, o aproveitamento Baixo Iguau, com 350 MW, noEstado do Paran. Contudo, a Licena Ambiental Prvia desse aproveitamento foi suspensapelo Instituto Chico Mendes, aps a sua licitao, e, em conseqncia, as obras da usina
  31. 31. 18somente devem comear no primeiro semestre de 2010, com incio de entrada em operaoprevisto para 2013. As concesses de Santo Antnio e Jirau somente foram outorgadas em12 de julho de 2008 e 12 de agosto de 2008, respectivamente.Vale registrar que, no perodo entre 2003 e 2008, ou seja, aps a mudana dalegislao, entraram em operao um total de 20.767 MW, uma mdia de 3.461 MW porano. Desses, 9.543,97 MW eram provenientes de fontes hidrulicas, numa mdia anual de1.590 MW. Esto includos nesses totais os empreendimentos que j estavam em obrasantes de 2003. significativo o fato de que todas as hidreltricas que entraram em operaoentre 2003 e 2008 foram as que haviam sido leiloadas at julho de 2002. Isso bem indica amedida do tempo que separa a licitao de uma usina hidreltrica da sua efetiva e plenaentrada em operao, ainda mais que nem toda sua capacidade geradora entra em operaosimultaneamente. Cabe observar, tambm, que as hidreltricas licitadas de 2003 para c sopraticamente todas a fio dgua ou com pouqussima capacidade de reservao. Com isso, como se pode perceber no Grfico 1, a participao trmica vem seampliando, com impactos previsveis sobre o preo da energia eltrica e sobre o ambiente,entre os quais se destacam as emisses de gases de efeito estufa (GEE) pelas usinastrmicas. Grfico 1 Participao das Fontes na Gerao de Energia Eltrica (em % ) fonte: Balano Energtico Nacional 20081,01,0 2,7 2,62,4 2,32,22,2 2,1 2,0 1,9100,0 0,030,250,250,4012,012,5 90,0 14,415,418,4 19,3 21,721,821,721,222,4% de participao 80,0 70,087,086,582,882,079,2 78,4 76,076,176,076,575,3 60,0 50,0199819992000 2001 2002 2003 20042005200620072008 HidreltricaTermeltricaElica Nuclear
  32. 32. 19 relevante destacar, no entanto, que o crescimento da participao da geraotrmica na matriz brasileira de gerao de energia eltrica no comeou nos leilesintroduzidos pela nova legislao aprovada pelo Congresso em 2004. Como se podeperceber no Grfico 2, ele data da instituio do Programa Prioritrio de Termeletricidade(PPT) cujos efeitos j so sentidos a partir de 2001, quando entraram em operao osprimeiros 951,8 MW decorrentes de usinas inseridas no Programa. Grfico 2 UTEs - Entrada em Operao (MW) fonte: Aneel 4.500,0 4.000,02.004,6 3.500,0 3.000,0 Potncia (MW) 2.500,0 2.000,02.765,7 1.500,0 1.543,3123,3 367,9814,525,0 1.000,01.043,2 419,4 20,3 401,7951,8423,3143,3 612,2500,0 366,6 107,0365,276,3 93,8 624,564,6 97,976,00445,8 243,4 11,5178,4066,3241,2- 2001 2002 2003 20042005 2006 2007 2008 2009UTEBiomassaProinfaPPTEmergenciais (CBEE) Preocupado com o contnuo esvaziamento dos reservatrios das usinashidreltricas, que vinha se agravando desde 1997, o Governo Federal lanou o Programaem 24 de janeiro de 2000, por meio do Decreto n 3.371. Seu objetivo era atrairempreendedores para a construo de usinas trmicas, cuja entrada em operao seriarpida e, portanto, capaz de ajudar a evitar a crise. Elas operariam com gs trazido daBolvia, em regime take or pay, pelo gasoduto Brasil-Bolvia, que havia comeado a operarem 1999. Alm de assegurar suprimento de gs natural para as termeltricas queaderissem ao Programa, o Decreto criou incentivos para os empreendedores que sedispusessem a investir nessa modalidade de gerao. No houve tempo, no entanto, paraque o PPT pudesse ajudar a evitar a crise de abastecimento de 2001. Mesmo assim, 1.543,3
  33. 33. 20MW gerados no mbito do Programa entraram em operao em 2002, ajudando a mitigarseus efeitos.Contudo, dada a premncia da crise, foram contratados, em regimeemergencial, naquele mesmo ano, 2.004 MW, a serem gerados por trmicas distribudaspelo Brasil. A contratao foi realizada por meio da Comercializadora Brasileira de EnergiaEmergencial (CBEE), empresa pblica federal, vinculada ao Ministrio de Minas e Energia,criada pela Medida Provisria n 2.209, de 2001, e pelo Decreto n 3.900, do mesmo ano.O PPT continuou produzindo efeitos, j que o Decreto que o instituiu segueem vigor, com as alteraes introduzidas pelo Decreto n 4.067, de 2001. Sob a gide doPrograma, entrou em operao, at 2008, um total de 7.620,2 MW.Feito esse breve retrospecto, possvel afirmar que a participao trmica noabastecimento nacional continuar se projetando de forma crescente, no futuro. As usinasde Santo Antnio e Jirau tm suas entradas em operao previstas para maio de 2012 ejaneiro de 2013, respectivamente. Belo Monte, no rio Xingu, com 11.233 MW, outroaproveitamento hidreltrico importante, ser licitado provavelmente em 2010, e tem oincio de sua entrada em operao estimada para 2015, com previso de concluso em2020.H, evidentemente, desafios a serem enfrentados por esses importantesempreendimentos. Obtidas suas licenas ambientais prvias aps demorado processo, elesainda precisaro obter, por exemplo, as licenas ambientais de instalao e, depois, as deoperao, o que poder representar mais atrasos. Isso significa que, nos prximos quatro oucinco anos, o Brasil depender bastante da gerao de eletricidade de origem trmica paraassegurar o abastecimento da crescente demanda que hoje se configura.Neste ponto, importante abrir parnteses para registrar que as dificuldades delicenciamento ambiental no podem ser atribudas exclusivamente introduo doLicenciamento Ambiental Prvio como requisito para o leilo de novos aproveitamentoshidreltricos, nem a exigncias em demasia por parte dos licenciadores.Implantou-se, no Pas, um clima desfavorvel ao licenciamento de usinashidreltricas, do qual exemplo atual a Usina de Belo Monte, que o Governo se esforavapor licitar ainda em 2009. Esse clima mantido por meio de um eficiente trabalho de
  34. 34. 21comunicao realizado por ONGs ambientalistas, indgenas, celebridades internacionais,como o cantor Sting, e por determinados movimentos sociais, tais como o Movimento dosAtingidos por Barragens (MAB). Eles tm sido extremamente eficientes para mobilizar aimprensa e a opinio pblica em torno de uma causa ambiental especfica contra aconstruo de usinas hidreltricas dotadas de reservatrio dgua , assunto que serdiscutido mais adiante. Esse ambiente contribui para que procuradores e promotores faam tambmuma aberta e persistente litigncia contra a construo de hidreltricas, muitas vezescalcada em argumentos de pertinncia duvidosa, mas que so freqentemente acolhidospelo Judicirio, gerando atrasos e protelando o licenciamento das obras. Belo Monte, como notrio, chegou a ter proibidos pela Justia os seus estudos, como se estudos causassemdanos ao ambiente, numa atitude que chega s raias do obscurantismo. No instante mesmo em que este Estudo estava sendo produzido, procuradoresbuscaram, na Justia, anular as audincias pblicas realizadas pelo IBAMA para aconcesso da Licena Prvia de Belo Monte, exigindo, para tanto, a realizao de outrastantas audincias. A deciso de primeira instncia, que lhes foi favorvel, foi logo cassadaem segunda instncia, mas tudo isso serve para atrasar a licitao da obra, cujo projeto searrasta j h mais de trs dcadas. Outra questo que precisa ser examinada no que diz respeito ao atraso delicenciamentos ambientais a que apontou Jerson Kelman em sua sabatina, no SenadoFederal, quando foi indicado Diretor-Geral da ANEEL, em 2004. Trata-se daresponsabilizao pessoal dos servidores pblicos, em aes judiciais, pela concesso delicena ambiental a empreendimentos hidreltricos, opo que tem crescido em importnciano conjunto de tticas adotadas pelos setores que vm se opondo construo de usinashidreltricas. As aes visam intimidar especificamente os servidores dos rgosresponsveis pelo licenciamento ambiental. Mesmo que a denncia venha a ser recusadapela Justia, ela causa graves problemas ao servidor, que tem que arcar com o nus da suaprpria defesa, j que o Estado no tem responsabilidade de defend-los em situaes comoessas. A cautela dos servidores para evitar esse tipo de ao faz com que eles assumam uma
  35. 35. 22atitude defensiva e tendam a exagerar suas exigncias em relao aos projetos queexaminam, o que leva procrastinao da assinatura de pareceres e de licenas, e, emltima anlise, ao atraso do licenciamento. Para que no se diga que h exagero nessas afirmaes, h casos notrios erecentes a ilustrar esse tipo de situao. Segundo a Imprensa15, o Presidente do IBAMA,Roberto Messias, e o Diretor de Licenciamento do rgo, Sebastio Custdio, foramabsolvidos pela 3 Vara da Justia Federal de Rondnia, em setembro de 2009, em ao deimprobidade administrativa, movida pelo Ministrio Pblico Federal em Rondnia e peloMinistrio Pblico daquele Estado, pela concesso da licena ambiental para a instalaodo canteiro de obras da Usina de Jirau, no Rio Madeira. Eram acusados de terem concedidoa licena em desacordo com a legislao ambiental. Agora continuam respondendo a umsegundo processo, pelos mesmos motivos, desta vez por concesso de licena para a obrapropriamente dita. No Par, o analista ambiental Adriano Rafael de Queiroz, do IBAMA, estsendo processado pelo Ministrio Pblico por conta de manifestao, no exerccio dafuno de Coordenador-Substituto da rea de Energia Eltrica, a favor da aceitao dosestudos de impacto ambiental da Usina de Belo Monte, no Rio Xingu. Recentemente, nem mesmo usinas elicas, consideradas uma das fontesenergticas mais limpas do mundo, escaparam aos rigores da ao do Ministrio PblicoFederal e Estadual, que, segundo a Imprensa16, foram Justia para embargar o parqueelico de Aracati, no Cear. As alegaes do Ministrio Pblico seriam de que a construo do parquerepresentaria iminente destruio de um grande stio arqueolgico situado nas dunas e deque os estudos ambientais teriam sido apresentados mediante Relatrio AmbientalSimplificado. Esta ltima alegao no foi acolhida pela Justia, que apenas sustou ainstalao de trs novos aerogeradores, e solicitou ao Instituto do Patrimnio Histrico e15 O Estado S. Paulo, edio eletrnica de 01.nov.2009, em http://www.estadao.com.br, acessada em06/11/2009.16 O Globo, edio de 03.nov.2009, p. 10.
  36. 36. 23Artstico Nacional (IPHAN) laudo de vistoria, avaliando o nvel de atendimento da empresaresponsvel em relao s exigncias que havaiam sido feitas pelo Instituto. Todas essas condicionantes levam demora no licenciamento ambiental denovas usinas hidreltricas, enquanto termeltricas so facilmente licenciadas. No hpresses e nem campanhas contra esse tipo de gerao de energia eltrica, bastantepoluente, como se sabe.A restrio mais relevante concesso de licena ambiental para astermeltricas foi a edio, em 2009, da Instruo Normativa n 7, do IBAMA. Essa normadetermina a compensao ambiental por trmicas a carvo e leo combustvel das emissesde gases do efeito estufa. Os empreendedores teriam que fazer investimentos emreflorestamento, energia renovvel e eficincia energtica.A Instruo Normativa recebeu, contudo, contestaes dentro do prprioGoverno, por parte do Ministrio de Minas e Energia, e de parte dos investidores em usinastermeltricas, que obtiveram liminar na Justia suspendendo os efeitos da medida. A conseqncia natural de todo esse quadro que a inescapvel expanso dabase termeltrica j est prevista no Plano Decenal de Expanso 2008-2017, do Ministriode Minas e Energia, elaborado pela EPE. De acordo com o Plano Decenal, a capacidadeinstalada termeltrica do Sistema Interligado Nacional sofrer um acrscimo de 104% noperodo 2008-2017, passando de 15.543 MW, em 2008, para 31.553 MW, em 2017. Sero16.010 MW a mais de energia de origem trmica no Sistema. Em decorrncia dessa expanso trmica, em 2017, segundo o Plano, as UHEscorrespondero a apenas 71% da capacidade instalada nacional, o que indicar uma quedade 8,6 pontos percentuais em relao ao que representavam na capacidade total verificadaem 2008, quando somavam 79,6% do total. A situao (muito pouco) melhorada quandoa evoluo das PCHs levada em conta, reduzindo-se a queda do conjunto da geraohdrica para a casa dos 7 pontos percentuais (Tabela 1).
  37. 37. 24 Tabela 1 Evoluo Prevista da Matriz de Energia Eltrica 2008/2017 em mil MW fonte: MME/PDE 2008-2017 Origem/Ano 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017Hidreltrica 84,9 86,8 89,9 91,8 92,5 95,4 98,2 103,6 111,0 117,5Termeltrica 14,9 17,3 22,1 24,8 25,6 30,8 30,831,731,731,7Elica/OutrasFA 0,31,01,41,41,41,41,41,72,12,1Nuclear2,02,02,02,02,02,03,43,43,43,4 SOMA 102,08 107,19 115,48 120,07 121,53 129,62 133,83 140,45 148,11 154,65 As trmicas a leo combustvel, gs natural, leo diesel e carvo mineral,acrescidas das modalidades Biomassa, Gs de Processo e Vapor, em contrapartida,respondero por 20,5% da capacidade instalada nacional, um crescimento de 5,9 pontospercentuais em relao ao total de 2008, quando somavam 14,6% da potncia instalada. Omaior crescimento ser das trmicas a leo combustvel, que passaro de 1,3% para 5,7%da matriz. Grfico 3 Previso de Evoluo da Participao Relativana Matriz Energtica - 2008/2017em (%) - fonte: MME/PDE 1008/201722 2 22232 2 2100% 0 111 1 11 1 11 90%1516 19 2121 21 2124 2323 80% 70%8381 78 7676757674 7374 60% 50% 20082009 2010 2011201220132014 201520162017Hidreltricas TermeltricasElica e Outras FANuclear O modelo de comercializao de energia eltrica, vigente desde 2004,estabeleceu que as demandas de expanso do mercado consumidor no mbito dochamado Ambiente de Contratao Regulado, que exclui os consumidores livres sejam
  38. 38. 25contratadas a longo prazo, a partir de leiles para entrega futura, sob critrio de menorpreo, com preo-teto previamente estabelecido pelo Governo. Nos leiles de energia nova, isto , da energia necessria cobertura daexpanso da demanda, as distribuidoras contratam em pool, por meio dos Contratos deComercializao de Energia em Ambiente Regulado (CCEAR), em duas modalidades:quantidade ou disponibilidade. No contrato por quantidade, pactuada a entrega de um volume definido deenergia, remunerado a um determinado preo por unidade de energia entregue, estabelecidoem Reais por MegaWatt-hora (R$/MWh). Nessa modalidade, o risco de no atendimentodos montantes contratados do vendedor, que precisar suprir suas eventuais necessidadespor meio do Mercado de Curto Prazo (MCP). No contrato por disponibilidade adotado, por exemplo, na compra e vendade energia de origem termeltrica, utilizada para regularizao dos ciclos hidrolgicos queregem a oferta de energia de origem hdrica esse risco suportado pelo comprador, ouseja, pela distribuidora de energia. Quando se contrata por disponibilidade, no haver necessariamente a geraoininterrupta de energia. Havendo disponibilidade de fontes mais baratas, a energia docontrato no ser despachada. Por isso, ele apresenta um formato especfico e prprio deremunerao. No contrato por disponibilidade, podemos dizer de modo simplificado que aremunerao se divide em duas partes. A primeira delas a Receita Fixa - RF, que se destina a cobrir as despesas dedepreciao e a remunerar os investimentos (assim como a suportar a operao e amanuteno do empreendimento, como que para a produo de uma nica unidade deenergia, ou seja, 1 MW). Esse valor, em funo de sua prpria definio, deve ser pago portodo o perodo de vigncia do contrato, quer a usina esteja ou no produzindo. A segunda, chamada de Custo Varivel Unitrio CVU, remunera os custoscorrentes de combustvel, de operao e de manuteno calculados para os perodos em queo empreendimento despachado, ou seja, em que ele solicitado a produzir energia.
  39. 39. 26Vrios parmetros relevantes, nessa modalidade, tais como o volume deenergia assegurada (energia firme ou garantia fsica de produo) da usina e o CustoVarivel Unitrio do empreendimento, declarado pelo empreendedor, so estabelecidos ouratificados pela Empresa de Pesquisa Energtica EPE, de modo que o leilo decididopor menor preo, levando-se em conta o lance oferecido para a Receita Fixa e o CVUestimado.Visando moderar os custos variveis declarados pelo empreendedor, h, ainda,como mecanismo adicional auditoria de custos a cargo da EPE, a metodologia decertificao da potncia instalada. Por ela, quanto maior for o custo varivel tanto menorser a proporo da potncia nominal total instalada aceita como garantia fsica. Issodecorre de que, quanto mais elevados forem os custos variveis da usina, menor sero suasprobabilidades de vir a ser despachada pelo ONS.Embora pouco usual, possvel que os empreendimentos termeltricoscomercializem sua energia, no limite certificado, em ambos os mercados, livre ou regulado.H, tambm, por limitao tecnolgica ou contratual, casos em que os empreendimentosapresentam uma caracterstica conhecida como inflexibilidade, que pode ser total,obrigando-os a uma produo constante (como no caso das usinas termonucleares) ouparcial, ou seja, obrigando-as a manter um mnimo de gerao obrigatrio.Toda essa precificao, evidente, sofre forte influncia das caractersticasprprias de cada tecnologia e de cada combustvel utilizado, assim como de suas exignciasfinanceiras, no empreendimento. As usinas a carvo, a leo combustvel e a gs natural, porexemplo, requerem pouco investimento de capital inicial, se comparadas s que utilizamoutras fontes trmicas, mas apresentam altos custos operacionais, quando emfuncionamento. As duas primeiras, alm disso, so altamente poluentes, levando-se emconsiderao a gerao de GEE.Os empreendimentos hidreltricos, ao contrrio, so vorazes consumidores decapital no perodo de sua instalao, aps o qual apresentam custos relativamente baixos deoperao; os impactos das usinas hidreltricas na gerao de GEE so discutidos em maiorprofundidade em captulo especfico.
  40. 40. 27Na Tabela 217, apresentada uma estimativa dos preos mdios de energia doprimeiro semestre de 2009, feita a partir dos preos efetivamente pagos aos investidores,exceto nos casos da fotovoltaica, cujo preo foi estimado pelo CEPEL, e da nuclear,estimado pela Eletronuclear, em funo da tecnologia e do combustvel.Tabela 2 Preo mdio da gerao de energia eltrica, por fonte FONTEPREO (R$/MWh) Usina Hidroeltrica de Grande75,00 Porte Usina Hidroeltrica de Mdio Porte115,00 Usina Termonuclear150,00 Usina Trmica a Gs Natural 210,00 Usina Elica270,00 Usina Trmica a Carvo277,00 Usina Trmica a leo Combustvel643,00 Usina Trmica a leo Diesel 772,00 Usina Solar Fotovoltaica 1.827,00Como se pode verificar com facilidade, o aumento da participao da geraotrmica na matriz brasileira de eletricidade preocupante, do ponto de vista de seusimpactos em preo para as distribuidoras e, em conseqncia, para o consumidor final. Ahiptese de atraso na construo de hidreltricas analisada no Plano Decenal de Expansode Energia 2008-2017, por exemplo, estima em mais de R$ 2 bilhes o impacto de custosna operao total do sistema; para o consumidor, entretanto, esse valor resulta ainda maior,em funo dos inmeros acrscimos, diretos e indiretos, que o custo de gerao sofre atchegar a compor a conta de luz.Tambm a PSR Consultoria, empresa especializada no setor energtico, prevum aumento real de 22% na tarifa mdia de energia18, 55% dos quais decorrentes da17MONTALVO, Edmundo. Impacto de Tributos, Encargos e Subsdios Setoriais Sobre a Conta de Luz dosConsumidores, emhttp://www.senado.gov.br/conleg/textos_discussao/texto62subs%EDdiosnosetorel%E9tricoedmundomontalvao.pdf, acessado em 16.dez.2009.18VEIGA, Mrio, apresentao no Encontro Nacional do Setor Eltrico, realizado no Rio de Janeiro, em29.set.2009.