Tema 02 Administração Pública - Vestibular - UNINTER · Como exemplos de empresas públicas federais, podemos encontrar a Caixa Econômica Federal (CEF), a Empresa Brasileira de

CCDD – Centro de Criação e Desenvolvimento Dialógico

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Tema 02 – Administração Pública

Projeto Pós-graduação

Curso MBA em Administração Pública e Gerência de

Cidades

Disciplina Direito Administrativo

Tema Administração Pública

Professor Silvano Alves Alcântara

Introdução

Neste encontro, iremos trabalhar com o tema “Administração Pública”,

veremos o que é Administração Pública Direta e Indireta, os órgãos que delas

fazem parte, e como funcionam as leis a que estão submetidos.

De forma genérica, administração pública é o nome dado a todos os

órgãos, agentes e pessoas jurídicas, que tem como objetivo desempenhar

a função administrativa do Estado.

De acordo com o art. 18, da CF/88, a organização político-administrativa

do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,

todos autônomos nos termos da Constituição.

A partir dessa determinação constitucional, chega-se a uma primeira

classificação da Administração Pública que compreende a:

Administração Federal.

Administração Estadual.

Administração do Distrito Federal.

Administração Municipal.

Sendo que cada uma destas administrações está subdividida em

Administração Direta e Administração Indireta.


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Acesse o material on-line para ver um pouco mais sobre o assunto que

iremos trabalhar neste tema.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA

Por Administração Pública Direta vamos entender todos os

serviços ligados e integrados à estrutura administrativa do chefe do

Poder Executivo e de seus ministérios no âmbito da administração

federal, e por simetria, estendido aos estados, Distrito Federal e aos

municípios; são os chamados órgãos públicos.

Vemos aqui a figura da desconcentração, que é a distribuição do serviço

dentro da mesma pessoa jurídica, mantendo-se a hierarquia, pois significa

somente uma divisão de tarefas no âmbito interno do ente público.

Para Hely Lopes Meirelles (2006, pgs. 67/68), órgãos públicos:

São centros de competência instituídos para o desempenho

de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é

imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação

com atribuições específicas na organização estatal [...]. Os órgãos

integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas como

partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de

exercer direitos e contrair obrigações para a consecução de seus fins

institucionais. Por isso mesmo, os órgãos não têm personalidade

jurídica nem vontade própria, que são atributos do corpo e não das

partes.

Não tendo personalidade jurídica, os órgãos públicos não têm como

assumir direitos e obrigações, assim, quando atuam não possuem vontade

própria, expressando tão somente a vontade do ente ou da entidade a que se

vinculam.


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Ainda sob o prisma do mestre Hely Lopes Meirelles (2006, p.25),

trazemos uma classificação dos órgãos públicos, dividindo-os em relação à sua

posição ocupada na escala governamental ou administrativa, em órgãos

independentes, autônomos, superiores e subalternos:

Órgãos independentes:

São os originários da Constituição, colocados no ápice da pirâmide

governamental, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, e só

sujeitos aos controles constitucionais de um Poder pelo outro. São

chamados de órgãos primários do Estado. Esses órgãos detêm e exercem

as funções políticas, judiciais e quase-judiciais outorgadas diretamente pela

Constituição, para serem desempenhadas diretamente pelos seus

membros (agentes políticos, distintos de seus servidores, que são agentes

administrativos), segundo normas especiais e regimentais. De se incluir,

ainda, nesta classe o Ministério Público federal e estadual e os Tribunais

de Contas da União, dos Estados-membros

e Municípios, os quais são órgãos funcionalmente independentes e seus

membros integram a categoria dos agentes políticos, inconfundíveis com

os servidores das respectivas instituições. Como exemplos, as casas

legislativas e as chefias dos executivos;

Órgãos autônomos:

São os localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos

órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Têm

ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se

como órgãos diretivos com funções precípuas de planejamento,

supervisão, coordenação e controle das atividades que constituem sua

área de competência. Como exemplos, os Ministérios, as Secretarias

Estaduais e as Municipais;


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Órgãos superiores:

Não gozam de autonomia administrativa nem financeira, que são atributos

dos órgãos independentes e dos autônomos a que pertencem. Sua

liberdade funcional restringe-se ao planejamento e soluções técnicas,

dentro de sua área de competência, com responsabilidade pela execução,

geralmente a cargo de seus órgãos subalternos. Como exemplos, os

gabinetes, as coordenadorias e os departamentos;

Órgãos subalternos

Destinam-se à realização de serviços de rotina, tarefas de formalização de

atos administrativos, com reduzido poder decisório e predominância de

atribuições de execução, a exemplo das atividades-meios e atendimento ao

público. Como exemplos, as portarias e as seções de expediente.


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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA

Já as entidades que fazem parte da Administração Pública Indireta são

dotadas de personalidade jurídica própria, ou seja, podem assumir direitos e

obrigações, e de acordo com o art. 4º, inciso II do Decreto-Lei nº 200/67, são

as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as

fundações públicas, determinando a CF/88 em seu artigo 37, inciso XIX, que

somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a

instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de

fundação [...].

Observamos aqui a chamada descentralização do poder, onde há

uma distribuição de competências, de responsabilidades de uma para

outra pessoa jurídica, sendo tais entidades, componentes da

administração pública indireta, dotadas de autoadministração.

Ainda que, não exista hierarquia entre a administração direta e o ente

descentralizado, o Estado exerce apenas o poder e o dever de fiscalização

sobre tais entidades.

Autarquias

São pessoas jurídicas de direito público, sendo que o seu servidor

é ocupante, pelo menos em princípio, de cargo público, pelo regime

jurídico único, conhecido como estatutário. Porém, após a Emenda

Constitucional nº 19/98, desvinculou-se seu regime de pessoal da

administração pública direta, podendo as autarquias, admitir pessoal também

pelo regime de emprego público, regido pela CLT, desde que previsto em lei.

Em relação ao regime tributário, também faz parte do rol de imunidade

trazido pela CF/88, consoante determinação de seu artigo 150, inciso VI,

alínea a, combinado com o § 2º e, estando, pois, imune no que concerne aos


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impostos sobre seu patrimônio, sua renda e sobre os serviços relacionados às

suas finalidades essenciais.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2012, p.426), autarquia é a:

“Pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade

de autoadministração, para o desempenho de serviço público

descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da

lei”.

São exemplos de autarquias federais, as Universidades Federais, os

Conselhos Federais das categorias profissionais, bem como, as Agências

Reguladoras, entre outras.

Empresas públicas

São pessoas jurídicas com personalidade jurídica de direito

privado, tendo patrimônio próprio e capital exclusivo da União.

São criadas obrigatoriamente por lei para a exploração de atividade

econômica que o Estado seja levado a exercer por força de contingência ou de

conveniência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas

admitidas em direito, como a sociedade anônima (S/A), sociedade por cotas de

responsabilidade limitada (Ltda.), etc.

Muito embora sejam criadas para desenvolver uma atividade econômica,

dentro daquelas previstas no artigo 173 da CF/88, também podem prestar

serviços públicos estabelecidos pelo artigo 175, também da Carta Magna.

Em relação ao seu pessoal, são ocupantes de emprego público, sendo

que para sua investidura, terão a necessidade de passar por concurso público.

O seu regime jurídico é o mesmo das empresas privadas, inclusive


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quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários,

conforme determinação constitucional do art. 173, §1º, inciso II, e §2º.

Como exemplos de empresas públicas federais, podemos encontrar a

Caixa Econômica Federal (CEF), a Empresa Brasileira de Correios e

Telégrafos (ECT) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(BNDES), dentre outras.

Saiba mais sobre a eficiência na administração pública, assistindo ao

vídeo a seguir.

http://www.youtube.com/watch?v=2nk_8r0b9tM&list=PLORv0aHzOATy5e89LPI

7L-eLolIIhJpSg

Empresas de economia mista

São pessoas jurídicas com personalidade jurídica de direito

privado, criadas por lei para a exploração de atividade econômica, sob a

forma unicamente de sociedade anônima (S/A), cujas ações com direito a

voto pertencem, em sua maioria, à União ou à entidade da Administração

Indireta, podendo, portanto, ter também capital privado.

Mesmo tendo sua personalidade jurídica de direito privado, não estão

sujeitas a falência regida pela Lei nº 11.101/05, mas seus bens podem ser

penhorados e executados, respondendo à pessoa jurídica que a controla,

subsidiariamente, pelas suas obrigações conforme determinação do artigo 242

da Lei nº 6404/76 (Lei das sociedades anônimas).

Na mesma forma das empresas públicas, seu pessoal, é ocupante de

emprego público, tendo a necessidade de passar por concurso público para

sua investidura.

Como também seu regime jurídico é o mesmo das empresas privadas,

inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e

tributários, conforme determinação constitucional do art. 173, §1º, inciso II, e

http://www.youtube.com/watch?v=2nk_8r0b9tM&list=PLORv0aHzOATy5e89LPI7L-eLolIIhJpSg

http://www.youtube.com/watch?v=2nk_8r0b9tM&list=PLORv0aHzOATy5e89LPI7L-eLolIIhJpSg


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§2º, podendo desenvolver uma atividade econômica, dentro daquelas previstas

no mesmo artigo 173 da CF/88, além de poder prestar serviços públicos

estabelecidos pelo artigo 175, também da Carta Magna.

Encontramos exemplos de empresas de economia mista no âmbito

federal, como o Banco do Brasil S/A, a Petróleo Brasileiro S/A (Petrobrás) e a

Centrais Elétricas Brasileiras S/A (Eletrobrás), dentre outras.

Quer saber um pouco mais sobre as autarquias? Então, leia o artigo a

seguir:

http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?artigo_id=5299&n_link=revista_artigos_leitura

Fundações públicas

São pessoas jurídicas com personalidade jurídica de direito privado, pelo

é o que determina o Decreto-Lei nº 200/67 em seu artigo 5º, inciso IV, mas a

doutrina majoritária entende que também fazem parte do direito público,

dependendo de como foram criadas.

Nesse sentido, Di Pietro (2012, p. 414) leciona:

Quando o Estado institui pessoa jurídica sob a forma de

fundação, ele pode atribuir a ela regime jurídico administrativo, com

todas as prerrogativas e sujeições que lhe são próprias, ou

subordiná-la ao Código Civil, neste último caso, com derrogações por

normas de direito público. Em um e outro caso se enquadram na

noção categorial do instituto da fundação, como patrimônio

personalizado para a consecução de fins que ultrapassam o âmbito

da própria entidade.

Na mesma esteira está o entendimento do STF, de onde extraímos parte

de decisão:

[...] nem toda fundação instituição pelo Poder Público é

fundação de direito privado. As fundações, instituídas pelo Poder




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Público, que assumem a gestão de serviço estatal e se submetem a

regime administrativo previsto, nos Estados-membros, por leis

estaduais, são fundações de direito público, e, portanto, pessoas

jurídicas de direito público. Tais fundações são espécie do gênero

autarquia, aplicando-se a elas a vedação a que alude o § 2º do art. 99

da Constituição Federal. (Recurso Extraordinário nº 101.126. Rel.

Min. Moreira Alves. Julgamento: 24/10/1984. Órgão Julgador:

Tribunal Pleno. Publicação: DJ 01-03-1985).

Assim, a despeito da polêmica que gera o tema, cremos que depende

da lei instituidora da fundação pública, que determinará se a mesma se

submeterá ao regime jurídico público ou ao regime jurídico privado,

contudo, ainda que regida pelo direito privado, sujeitar-se-á a certas

normas públicas, no mesmo formato das empresas públicas e das

sociedades de economia mista.

Não tem fins lucrativos, e são criadas para desenvolver atividades que

não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com

autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos

de direção, e funcionamento custeado por recursos do Estado e de outras

fontes.

Seu servidor é ocupante de cargo público regido pelo regime jurídico

único, conhecido como estatutário, mas, como no caso das autarquias, após a

Emenda Constitucional nº 19/98, desvinculou-se seu regime de pessoal da

administração pública direta, podendo admitir pessoal também pelo regime de

emprego público, regido pela CLT, desde que previsto em lei.

Em relação ao regime tributário, também faz parte do rol de imunidade

trazido pela CF/88, consoante determinação de seu artigo 150, inciso VI,

alínea a, combinado com o § 2º e, estando imune no que concerne aos

impostos sobre seu patrimônio, sua renda e sobre os serviços relacionados às

suas finalidades essenciais.


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PODERES DA ADMINISTRAÇÃO

Os poderes administrativos são em verdade poderes-deveres, pois são

instrumentos colocados à disposição da Administração Pública para que possa

realizar as suas funções com o intuito de satisfazer as necessidades coletivas,

atendendo, por conseguinte o interesse público, tendo a obrigação de utilizá-

los. Tais poderes possuem como característica a obrigatoriedade, sendo

encarada como um dever, além de serem irrenunciáveis, cabendo

responsabilização caso não sejam exercidos dentro dos parâmetros legais.

Dentre os poderes da administração pública, destacam-se:

1. Poder vinculado

Também denominado de poder regrado, determina um único

comportamento possível a ser tomado pelo administrador diante de

casos concretos, aquele vinculado estritamente à lei, sem a

possibilidade de qualquer juízo de valores. Não dando ao agente público

nenhuma liberdade para um juízo de conveniência e oportunidade, pois

se praticar algum ato em desconformidade com a lei, o mesmo poderá

ser considerado inválido. Trazemos como exemplo o ato de

desapropriação de um bem particular, que poderá ser perfeitamente

legal, inclusive com amparo constitucional, desde que atendidos os

requisitos constantes no ordenamento jurídico. Caso contrário, se deixar

de atender ao previsto na lei, desvinculando-se do seu padrão, poderá

ser declarado nulo pela Administração ou pelo Poder Judiciário.


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2. Poder discricionário

Da mesma forma como no poder vinculado, o poder discricionário da

administração pública também deve submissão à lei, mas aqui com

certa liberdade, pois pode atuar conforme o seu juízo de conveniência e

oportunidade. Tendo a prerrogativa de escolher entre pelo menos duas

alternativas, aquela que segundo seu entendimento, possa melhor

atender o interesse público. Como exemplo, está a nomeação para

cargo em comissão, onde o administrador público dentro de sua

liberdade de escolha pode nomear ou não, aquele que for de sua

confiança, não precisando fazer qualquer outra seleção, tudo amparado

pela lei.

3. Poder hierárquico

É o poder dado ao administrador público para escalonar e distribuir as

funções dentro de seus órgãos, ordenar as tarefas aos subalternos.

Além do poder de rever suas atuações, existindo, portanto, e tal qual a

pirâmide hierárquica do ordenamento jurídico, quando a base deve

obrigação ao ápice, uma relação completa de subordinação. Um bom

exemplo é a estrutura municipal, onde no ápice está o Prefeito, vindo a

seguir o Secretário da Saúde, logo abaixo o Diretor de Saúde, em

seguida o Coordenador de Saúde e assim por diante.

4. Poder disciplinar

Se o administrador público pode através de seu poder hierárquico

ordenar e escalonar seus órgãos, verificando se os demais agentes

estão cumprindo suas funções como determina a lei, poderá também

exercer o poder disciplinar, que lhe é conferido, dando-lhe a permissão

de punir, de apenar a prática de infrações cometidas pelos demais

servidores.


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5. Poder regulamentar

É o poder atribuído ao administrador público para a edição de portarias,

decretos e regulamentos para melhor atender os ditames legais.

6. Poder de polícia

A administração pública pode restringir, limitar, frenar os direitos e as

atividades desenvolvidas pelo particular, a bem do interesse público. Tal

poder é definido pelo Código Tributário Nacional, em seu artigo 78:

“Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que,

limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática

de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente

à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção

e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de

concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou

ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”. Melhor

explica o notável Hely Lopes de Meirelles (2006, p. 102), “poder de

polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para

condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos

individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado”.

Acesse o material online para ver o vídeo do professor.

AGENTES PÚBLICOS

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2006, p.499) agente público é

“toda pessoa física que presta serviços ao estado e às pessoas jurídicas da

Administração Indireta”.

Espécies


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Agentes políticos

Servidores públicos:

Estatutários

Empregados públicos

Servidores temporários

Militares

Particulares em colaboração com o Poder Público

2.5.2 Regime jurídico estatutário

O servidor público deve se sujeitar ao estatuto, sendo sua relação

profissional com o Estado regulada apenas por ele. O estatuto trata dos direitos

e deveres dos servidores públicos. Nele, você encontrará o que é o

vencimento, por exemplo, que nada mais é do que a retribuição pecuniária

pelo exercício de cargo público, com valor fixado em lei. Já, a remuneração é

o vencimento de cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias

permanentes estabelecidas em lei. Quando se fala em subsídio, está se

falando daquela quantia paga em parcela única, não podendo haver acréscimo

de outras vantagens pecuniárias.

Você sabe o que é estabilidade e vitaliciedade?

Estabilidade: Após três anos de exercício de cargo de provimento

efetivo. Estágio probatório.

Vitaliciedade: Após dois anos de exercício para os magistrados,

membros do MP e dos Tribunais de Contas, que só perdem o

cargo por sentença judicial transitada em julgado.

Dentro deste estatuto, você ainda vai encontrar informações sobre

acumulação de cargos, exercício de mandato eletivo, que significa que o

servidor poderá exercer o mandato eletivo sem perder o seu cargo e as férias,


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13º salário e licenças, no qual ele ressalta, que se os benefícios maiores o

estatuto não garantir, a CF assegura os mesmos direitos dos empregados na

iniciativa privada.

Sobre a acumulação de cargos:

É vedada, como regra, a acumulação remunerada de cargos

públicos, exceto:

A de dois cargos de professor;

A de um cargo de professor com outro técnico ou científico;

A de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de

saúde, com profissões regulamentadas;

Estende-se a empregos e funções e abrange autarquias,

fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista,

suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou

indiretamente, pelo poder público.

Mas, será que o servidor público pode aderir a uma greve?

Em relação ao direito de greve e sindicalização, é possível afirmar o seguinte:

O direito à greve é assegurado pela CF também ao servidor

público, mas deverá ser regulamentado por lei específica.

Já a possibilidade de criação de sindicato da categoria e

respectivas filiações de seus servidores, são plenamente

permitidas.

E, quanto ao estatuto sobre a aposentadoria e os regimes

previdenciários?

Regimes previdenciários:


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Aqueles servidores contratados pelo regime celetista estarão

automaticamente integrados ao RGPS.

Já os estatutários estarão integrados ao regime próprio de

previdência, criado pelo ente de que faça parte.

Aposentadoria e pensão:

1. Para os estatutários:

I. Aposentadoria compulsória aos 70 anos de idade.

II. Aposentadoria voluntária:

a) 10 anos de efetivo exercício no serviço público e

5 anos no cargo efetivo em que se dará a

aposentadoria;

b) 60 anos de idade e 35 de contribuição, se

homem, e 55 anos de idade e 30 de contribuição,

se mulher;

c) 65 anos de idade, se homem, e 60 anos de idade,

se mulher, com proventos proporcionais ao tempo

de contribuição.


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SÍNTESE

Chegamos ao fim deste tema! Nele, abordamos a Administração

Pública, que compreende a Administração Federal, Estadual, do Distrito

Federal e Municipal. E cada uma dessas pode ser subdivida em Administração

Pública Direta e Administração Pública Indireta.

Espero que esse texto o ajude a compreender melhor todo o conteúdo

estudado nesta disciplina.

Acesse material online para ver o vídeo do professor com a síntese

sobre o tema.


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Questões

01) A autarquia, na organização administrativa, faz parte:

a) Da administração direta.

b) Do setor privado da administração.

c) De um corpo à parte da administração.

d) Da administração indireta.

02) Qual a pessoa jurídica de direito privado categorizada como

Administração Indireta?

a) Empresa pública.

b) Distrito Federal.

c) Organização social.

d) Autarquia.

03) Tratando-se de Administração Pública, assinale a afirmativa correta.

a) A criação de um Ministério é caso típico de descentralização do

poder.

b) A criação de empresa pública não depende de lei autorizativa.

c) A criação de uma Autarquia é caso típico de descentralização do

poder.

d) As fundações públicas podem ter fins lucrativos.

04) Quanto às entidades da Administração Pública Indireta é correto

afirmar:

a) As sociedades de economia mista não precisam ser criadas por lei.

b) As entidades da administrativa descentralizada têm capacidade de

legislar.

c) O capital da empresa pública é totalmente público.


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d) A fundação pode ter como objetivo estatutário principal o exercício de

atividade econômica

05) A Administração Pública Federal Indireta, em face do Decreto-Lei

200/67, com as modificações posteriores, é constituída, dentre outros entes,

pelas (os):

a) Autarquias e secretarias.

b) Empresas públicas e sociedades de economia mista.

c) Fundações públicas e ministérios.

d) Serviços sociais autônomos e secretarias.

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