TEORI ALBINO ZAVASCKI

Tutela de Direitos Coletivos e Tutela Coletiva de Direitos

Ao Civil Pblica

Ao Popular

Ao de Improbidade

Ao Civil Coletiva

Mandado de Segurana

Ao Direta de Constitucionalidade

Diretora Respons6vel MARISA HARMS

Diretora de Operaes de Contedo JULIANA MAYUMI 0NO

Editores: Aline Darcy Rr de Souza, Andria Regina Schneider Nunes, Cristiane Gonza!ez Basile de Faria, Diego Garcia Mendona, lvi A M. loureiro Gomes, Luciana Felix e Marcella Pmela da Costa Silva

Assistentes Administrativos Editoriois:Francisca Luclia Carvalho de Sena e Juliana Camilo Menezes

Produo Editorial Coordenao

DANIEL CESAR LEAL DIAS DE CARVALHO

AnolistosdeOperoesEditoriois:Andr Furtado de Oliveira, Bryan Macedo Ferreira, Damares Regina Felicio, Danielle Rondon Castro de Morais, Felipe Augusto da Costa Souza, Felipe Jordo Magalhes, Fernanda Teles de O!lveira, Gabriele Lais Sant'Anna dos Santos, Juliana Cornacini Ferreira, Maria Eduarda Silva Rocha, Mayara Macioni Pinto, Patrk1a Melhado Navarra, Rafaella Araujo Akiyama, Thiago Csar Gonalves de Souza e Thiago Rodrigo Rangel Vicentini

Qualidade Editorial e Reviso Coordenao LUCIANA V t.z. CAMEJRA

Analistas de Ollalldade Editorial: Carina Xavier Silva, Daniela Medeiros Gonalves Melo, Marcelo Ventura e Mara Anglica Leite

Analistas Editoriais: Daniele de Andrade Vintecinco, Maria Cecilia Andreo e Mayara Crispim Freitas

Copo: Chrisley Rgueiredo

Administrotvo e Produo Grfica

Coordenao

CAIO HENRIQUE ANDRADE

Anolsta de Produo Grfica:Rafael da Costa Brito

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do livro, SP, Brasil)

Zavascki, Teori Albino Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos /Teori Albino

Zavascki. -- 7. ed. rev., atual. e ampl. -- So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2017.

Bibliografia. ISBN: 978-85-203-7071-1

1. Direitos coletivos - Brasil 2. Processo coletivo - Brasil 3. Tutela jurisdicional -Brasil l. Ttulo.

16-00244 CDU-347.81 (81)

ndices para catlogo sistemtico: l. Brasll Processo coletivo : Direito processual 347.91(81)

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TEORI ALBINO ZAVASCKI

Tutela de Direitos Coletivos e Tutela Coletiva de Direitos

Ao Civil Pblica Ao Civil Coletiva

Ao Popular Mandado de Segurana

Ao de Improbidade Ao Direta de Constitucionalidade

7." edio revista, atualizada e ampliada

THOMSON REUTERS

REVISTA DOS TRIBUNAIS"

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16-00244 CDU-347.81 (81)

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Ao Civil Pblica Ao Civil Coletiva

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PROCESSO COLETIVO Tutela de Direitos Coletivos

e Tutela Coletiva de Direitos

TEOR! ALBINO ZAVASCKI

7. edio revista, atualizada e ampliada

i5i1,_,_, l~ProView INCLUI YeRSO ELETRNICA DO LIVRO

desta edio [2017]

EDITORA REVISTA DOSTRtBUNAIS lTDA.

MARISA HARMS

Diretora responsvel

Visite nosso site www.rt.com.br

CENTRAL DE REI.ACIONAMENTO RT (atendimento, em dias teis, das 8 s 17 horas)

Tel. 0800-702-2433

e-mail de atendimento ao consumidor sac@rtcom.br

Rua do Bosque, 820 - Barra Funda

Tel. 11 3613-8400 - Fax 11 3613-8450

CEP 01136-000-So Paulo, SP- Brasil

TODOS os DIREITOS RES

PROCESSO COLETIVO Tutela de Direitos Coletivos

e Tutela Coletiva de Direitos

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TODOS os DIREITOS RES

'

SUMRIO

INTRODUO

1. EVOLUO DO SISTEMA DE TUTELAJURISDICIONAL: DO INDIVIDUAL AO

COLETIVO ................................... . 17

1.1. Bases do Sistema Original do CPC/1973 .................. . 17

1.2. Primeira Fase de Modificaes Superveninetes: Novos Mecanismos.......... 18

1.3. Modificaes da Segunda Fase: A Reforma do Prprio Cdigo de Processo

Civil. .......................................................................... .

1.4. Consequncia da Mudana: Renovao do Sistema ....

2. O SUBSISTEMA DO PROCESSO COLETIVO: TUTELA DE DIREITOS COLETIVOS

E TUTELA COLETIVA DE DIREITOS INDIVIDUAIS .

2.1. Antecedentes Histricos ....................... ..

2.2. A "Revoluo" Brasileira no Domnio do Processo Coletivo .................. .

22

25

28

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35

2.3. Tutela Coletiva e Direito Coletivo: Importncia da Adequada Conceituao.. 37

2.4. Direitos Transindividuais (Coletivos Lato Sensu) e Direitos Individuais

Homogneos: Definies ........ . 39

2.5. Quadro Comparativo das Distines ......... . 40

2.6. Situaes jurdicas Heterogneas ..... 43

2.7. Danos Morais Transindividuais? ....................... . 45

2.8. Interesses Sociais como Direitos Coletivos ........... 49

2.9. Direitos Individuais Homogneos como Direitos Acidentalmente Coletivos... 52

2.10. Instrumentos de Tutela jurisdicional de Direitos Coletivos e de Direitos

Individuais Homogneos ........................................................ . 54

2.11. O Controle Concentrado de Constitucionalidade como Instrumento de

Tutela Coletiva de Direitos ............................................ . 55

'

SUMRIO

INTRODUO

1. EVOLUO DO SISTEMA DE TUTELAJURISDICIONAL: DO INDIVIDUAL AO

COLETIVO ................................... . 17

1.1. Bases do Sistema Original do CPC/1973 .................. . 17

1.2. Primeira Fase de Modificaes Superveninetes: Novos Mecanismos.......... 18

1.3. Modificaes da Segunda Fase: A Reforma do Prprio Cdigo de Processo

Civil. .......................................................................... .

1.4. Consequncia da Mudana: Renovao do Sistema ....

2. O SUBSISTEMA DO PROCESSO COLETIVO: TUTELA DE DIREITOS COLETIVOS

E TUTELA COLETIVA DE DIREITOS INDIVIDUAIS .

2.1. Antecedentes Histricos ....................... ..

2.2. A "Revoluo" Brasileira no Domnio do Processo Coletivo .................. .

22

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2.3. Tutela Coletiva e Direito Coletivo: Importncia da Adequada Conceituao.. 37

2.4. Direitos Transindividuais (Coletivos Lato Sensu) e Direitos Individuais

Homogneos: Definies ........ . 39

2.5. Quadro Comparativo das Distines ......... . 40

2.6. Situaes jurdicas Heterogneas ..... 43

2.7. Danos Morais Transindividuais? ....................... . 45

2.8. Interesses Sociais como Direitos Coletivos ........... 49

2.9. Direitos Individuais Homogneos como Direitos Acidentalmente Coletivos... 52

2.10. Instrumentos de Tutela jurisdicional de Direitos Coletivos e de Direitos

Individuais Homogneos ........................................................ . 54

2.11. O Controle Concentrado de Constitucionalidade como Instrumento de

Tutela Coletiva de Direitos ............................................ . 55

12 PROCESSO COLETIVO

PARTE 1

TUTELA DE DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS (DIFUSOS E COLETIVOS)

3. A TUTElA DE DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS POR AO CIVIL PBLICA .........

4.

3.L Gnese da Ao Civil Pblica .............. .

3.2. Procedimento: Instrumento de Cognio Integral e com Mltipla Aptido ...

3.3. Cumulao de Pedidos ............................................... .

3.3.1. Cumulao de Tutelas Preventiva e Reparatria e de Prestaes com

Distinta Natureza ....................................... .

3.3.2. Cumulao de Pedidos para Tutela de Direitos Transindividuais e

Individuais Homogneos ...................... .

3.4. Legitimao Ativa e Interesse de Agir ........................ .

3.5. Legitimao Ativa e Regime de Substituio Processual ..................... .

3.6. Sentena e Coisajulgada ..

3. 7. Efeito Secundrio da Sentena de Procedncia ................ ,

3.8. Cumprimento das Sentenas ......... .

3.9. Prescrio da Ao Civil Pblica ... .

3.9.1. Regra Geral..

3.9.2. A Questo Prescricional nas Aes de Ressarcimento de Danos ao

Errio ...

3.10. Incidente de Suspenso de Liminar e de Sentena ....

AO POPUlAR: O CIDADO EM DEFESA DE DIREITOS TRANSINDIVI-DUAIS

4.1. Origem e Evoluo Legislativa

4.2. A Natureza Transindividual dos Interesses Tutelados

4.3. Objeto da Ao Popular: "Anular Ato Lesivo''.

4.4. Lesividade e Ilegalidade do Ato ......

4.5. Leso Moralidade Administrativa ..

4.6. Leso ao Meio Ambiente e ao Patrimnio Histrico e Cultural

4.7. Tutela Preventiva e Providncias de Recomposio do Estado Anterior

4.8. Medidas Cautelares e Antecipatrias ..

4. 9. Aspectos Processuais da Ao Popular ..

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5.

SUMRIO

A TUTElA DO DIREITO TRANS!NDIVIDUAL PROBIDADE DA ADMINISTRA-

O PBLICA: A AO DE IMPROBIDADE ......

5.1. Origem da Ao de Improbidade Administrativa ..

5.2. Carter repressivo da Ao

5.3. Sanes Legais para a Improbidade .....

5.4. Tipificao dos Atos de Improbidade

5.5. Sujeito Ativo do Ilcito.

5.5.1. Definio Geral.

5.5.2. Os Agentes Polticos ..... .

5.6. A Dupla Face da Ao ......

5.7. nus da Prova ......

5.8. Prerrogativa de Foro ...

5.9. Aplicao da Pena.

5.10. Tutela Cautelar na Ao de Improbidade ...

5.10.1. Medidas para Garantia da Execuo: Indisponibilidade e Sequestro

de Bens ...

5.10.2. Medida para Garantia da Instruo: O Afastamento do Cargo ...

5.11. Processo e Procedimento na Ao de Improbidade ..

13

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Ili

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6. A TUTElA DE DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS PELO MINISTRIO PBLICO . . 133

6.1. Legitimao Ativa como Funo Institucional. ....... ..

6.2. Organizao do Ministrio Pblico Mediante Distribuio Interna de Atribuies ..

6.3. Repartio das Atribuies para Promover Demandas Judiciais: Critrio

Geral ..

6.4. Repartio de Atribuies para Promover Demandas Perante a justia

Comum ...... ..

6.4.1. Distribuio da Competncia jurisdicional Comum entre Justia

Federal e Justia Estadual ...

6.4.2. Fixao da Competnciajurisdicional na Ao Civil Pblica ...

6.5. Repartio de Atribuies entre Ministrio Pblico Federal e Ministrio

133

134

136

136

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139

Pblico Estadual para Aes Civis Pblicas......... ............... ............... 141

6.6. Ao Civil Pblica para Tutela do Patrimnio Pblico.,. 142

12 PROCESSO COLETIVO

PARTE 1

TUTELA DE DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS (DIFUSOS E COLETIVOS)

3. A TUTElA DE DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS POR AO CIVIL PBLICA .........

4.

3.L Gnese da Ao Civil Pblica .............. .

3.2. Procedimento: Instrumento de Cognio Integral e com Mltipla Aptido ...

3.3. Cumulao de Pedidos ............................................... .

3.3.1. Cumulao de Tutelas Preventiva e Reparatria e de Prestaes com

Distinta Natureza ....................................... .

3.3.2. Cumulao de Pedidos para Tutela de Direitos Transindividuais e

Individuais Homogneos ...................... .

3.4. Legitimao Ativa e Interesse de Agir ........................ .

3.5. Legitimao Ativa e Regime de Substituio Processual ..................... .

3.6. Sentena e Coisajulgada ..

3. 7. Efeito Secundrio da Sentena de Procedncia ................ ,

3.8. Cumprimento das Sentenas ......... .

3.9. Prescrio da Ao Civil Pblica ... .

3.9.1. Regra Geral..

3.9.2. A Questo Prescricional nas Aes de Ressarcimento de Danos ao

Errio ...

3.10. Incidente de Suspenso de Liminar e de Sentena ....

AO POPUlAR: O CIDADO EM DEFESA DE DIREITOS TRANSINDIVI-DUAIS

4.1. Origem e Evoluo Legislativa

4.2. A Natureza Transindividual dos Interesses Tutelados

4.3. Objeto da Ao Popular: "Anular Ato Lesivo''.

4.4. Lesividade e Ilegalidade do Ato ......

4.5. Leso Moralidade Administrativa ..

4.6. Leso ao Meio Ambiente e ao Patrimnio Histrico e Cultural

4.7. Tutela Preventiva e Providncias de Recomposio do Estado Anterior

4.8. Medidas Cautelares e Antecipatrias ..

4. 9. Aspectos Processuais da Ao Popular ..

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SUMRIO

A TUTElA DO DIREITO TRANS!NDIVIDUAL PROBIDADE DA ADMINISTRA-

O PBLICA: A AO DE IMPROBIDADE ......

5.1. Origem da Ao de Improbidade Administrativa ..

5.2. Carter repressivo da Ao

5.3. Sanes Legais para a Improbidade .....

5.4. Tipificao dos Atos de Improbidade

5.5. Sujeito Ativo do Ilcito.

5.5.1. Definio Geral.

5.5.2. Os Agentes Polticos ..... .

5.6. A Dupla Face da Ao ......

5.7. nus da Prova ......

5.8. Prerrogativa de Foro ...

5.9. Aplicao da Pena.

5.10. Tutela Cautelar na Ao de Improbidade ...

5.10.1. Medidas para Garantia da Execuo: Indisponibilidade e Sequestro

de Bens ...

5.10.2. Medida para Garantia da Instruo: O Afastamento do Cargo ...

5.11. Processo e Procedimento na Ao de Improbidade ..

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6. A TUTElA DE DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS PELO MINISTRIO PBLICO . . 133

6.1. Legitimao Ativa como Funo Institucional. ....... ..

6.2. Organizao do Ministrio Pblico Mediante Distribuio Interna de Atribuies ..

6.3. Repartio das Atribuies para Promover Demandas Judiciais: Critrio

Geral ..

6.4. Repartio de Atribuies para Promover Demandas Perante a justia

Comum ...... ..

6.4.1. Distribuio da Competncia jurisdicional Comum entre Justia

Federal e Justia Estadual ...

6.4.2. Fixao da Competnciajurisdicional na Ao Civil Pblica ...

6.5. Repartio de Atribuies entre Ministrio Pblico Federal e Ministrio

133

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Pblico Estadual para Aes Civis Pblicas......... ............... ............... 141

6.6. Ao Civil Pblica para Tutela do Patrimnio Pblico.,. 142

14 PROCESSO COLETIVO

6.7. Regime da Legitimao Ativa: Substituio Processual. ............. .

6.8. Impossibilidade de Celebrar Transao ........ .

6.9. Inviabilidade da Desistncia da Ao ........................................................... .

PARTE li TUTELA COLETIVA DE DIREITOS INDIVIDUAIS

7. TUTELA COLETIVA DE DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGNEOS: AO CIVIL

145

146

148

COLETIVA................................................................................. 151

7.1. Estrutura dos Direitos Individuais Homogneos .................. .

7.2. Tutela Coletiva: do Litisconsrcio Ativo Ao Coletiva ...... .

7.3. Caractersticas da Ao Coletiva ............... .

151

153

.. ..... 157

7.3.1.

7.3.2.

7.3.3.

7.3.4.

Repartio da Atividade Cognitiva .............. .

Legitimao Ativa por Substituio Processual ..... .

Sentena Genrica ......................................... .

Liberdade de Adeso do Titular do Direito Individual .................... .

7.4. Legitimao Ativa para Aes Coletivas ........ ,. ......................... .

7.4.1. Aes Coletivas nas Relaes de Consumo .................. .

7.4.2. A Tutela de Direitos Individuais Homogneos pelo Ministrio Pblico.............. . ..................................... ..

7.4.3. Legitimao das Entidades Associativas ................. .

7 .5. Espcies De Tutela Cabveis na Ao Coletiva ..................... .

7.5.l. Tutela Preventiva ....................................................... .

7.5.2. Tutela Repressiva (Reparatria) e As Vrias Espcies de Sano

Jurdica............ . ........................................... .

7.5.3. Tutela Repressiva Constitutiva ....................... .

7.5.4. Tutela Repressiva Condenatria ..................... ..

7.5.5. Tutela de Urgncia (Cautelar E Antecipatria).

7.6. Restries Ao Coletiva Impostas pelo Legislador Ordinrio ................. .

7.7. Procedimento da Ao Coletiva ................................................. .

7.7.1. Viso Geral ............ ..

7. 7.2. Coisa Julgada ..

7. 7.3. Relao entre Ao Coletiva e Ao Individual.

7.7.4. Aplicao Subsidiria a Outras Aes Coletivas ..

7.8. A Ao de Cumprimento: Liquidao e Execuo da Sentena Genrica ......

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SUMRIO

7.8.1. Natureza, Procedimento e Competncia

7.8.2. Objeto da Ao de Cumprimento, na Fase de Liquidao ......

7.8.3. Natureza da "Sentena" de Liquidao ......

7.8.4. Procedimento da Liquidao .......... .

7.8.5. Fase de Execuo .............................. ..

7.8.6. Sucumbncia na Ao de Cumprimento ...

7.8.7. Legitimao Ativa para a Ao de Cumprimento ....

7.9. Ao Coletiva e Prescrio .................. ..

TUTELA COLETIVA POR MANDADO DE SEGURANA

15

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189

190

194

196

8.1. Mandado de Segurana Individual e Coletivo: Fundamento Constitucional... 196

8.2. O Mandado de Segurana como Ao Coletiva ................ .

8.3. Legitimao Ativa de Partidos Polticos ......

8.4. Legitimao Ativa das Organizaes Sindicais, Entidades de Classe e Associaes ....... .

8.5. Processo E Procedimento da Ao Coletiva de Mandado de Segurana:

I98

201

203

Critrios Para a Sua Construo..... 205

8.5.1. Aplicao, por Analogia, das Normas e Princpios do Mandado de

Segurana Individual... .. . . ... .. . .. . .. . .. . . . ... ... ... . .. . . . . ... ... . ... . ... . .. . ... . .. .. ... 207

8.5.2. Aplicao, por Analogia, das Nonnas e Princpios das Aes Coletivas... 208

8.6. Litspendncia e Coisajulgada ................................................................... .. 210

O MINISTRIO PBLICO E A DEFESA DE DIREITOS INDIVIDUAIS HOMO-

GNEOS..................................... . ...................... .................. 215

9.1. Legitimao do Ministrio Pblico e Direitos Individuais Disponveis: A

Questo Constitucional ............................................ 215

9.2. Hipteses de Legitimao Previstas Expressamente em Lei ...... .

9.3. Fundamento Constitucional ea Legitimao .................. .

9.4. Outros Direitos Individuais Homogneos .....

9.4.1. Autoap1icabilidade do Art. 127 da Constituio como Norma de Legitimao Processual ........... .

9.4.2. Contedo da Norma de Legitimao Para Tutela de Interesses So~

ciais .................... .

9.5. Procedimento e Limites da Legitimao ....

9.6. Suma Conclusiva ...................... .

216

219

221

224

226

229

230

14 PROCESSO COLETIVO

6.7. Regime da Legitimao Ativa: Substituio Processual. ............. .

6.8. Impossibilidade de Celebrar Transao ........ .

6.9. Inviabilidade da Desistncia da Ao ........................................................... .

PARTE li TUTELA COLETIVA DE DIREITOS INDIVIDUAIS

7. TUTELA COLETIVA DE DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGNEOS: AO CIVIL

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COLETIVA................................................................................. 151

7.1. Estrutura dos Direitos Individuais Homogneos .................. .

7.2. Tutela Coletiva: do Litisconsrcio Ativo Ao Coletiva ...... .

7.3. Caractersticas da Ao Coletiva ............... .

151

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7.3.1.

7.3.2.

7.3.3.

7.3.4.

Repartio da Atividade Cognitiva .............. .

Legitimao Ativa por Substituio Processual ..... .

Sentena Genrica ......................................... .

Liberdade de Adeso do Titular do Direito Individual .................... .

7.4. Legitimao Ativa para Aes Coletivas ........ ,. ......................... .

7.4.1. Aes Coletivas nas Relaes de Consumo .................. .

7.4.2. A Tutela de Direitos Individuais Homogneos pelo Ministrio Pblico.............. . ..................................... ..

7.4.3. Legitimao das Entidades Associativas ................. .

7 .5. Espcies De Tutela Cabveis na Ao Coletiva ..................... .

7.5.l. Tutela Preventiva ....................................................... .

7.5.2. Tutela Repressiva (Reparatria) e As Vrias Espcies de Sano

Jurdica............ . ........................................... .

7.5.3. Tutela Repressiva Constitutiva ....................... .

7.5.4. Tutela Repressiva Condenatria ..................... ..

7.5.5. Tutela de Urgncia (Cautelar E Antecipatria).

7.6. Restries Ao Coletiva Impostas pelo Legislador Ordinrio ................. .

7.7. Procedimento da Ao Coletiva ................................................. .

7.7.1. Viso Geral ............ ..

7. 7.2. Coisa Julgada ..

7. 7.3. Relao entre Ao Coletiva e Ao Individual.

7.7.4. Aplicao Subsidiria a Outras Aes Coletivas ..

7.8. A Ao de Cumprimento: Liquidao e Execuo da Sentena Genrica ......

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179

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184

8.

9.

SUMRIO

7.8.1. Natureza, Procedimento e Competncia

7.8.2. Objeto da Ao de Cumprimento, na Fase de Liquidao ......

7.8.3. Natureza da "Sentena" de Liquidao ......

7.8.4. Procedimento da Liquidao .......... .

7.8.5. Fase de Execuo .............................. ..

7.8.6. Sucumbncia na Ao de Cumprimento ...

7.8.7. Legitimao Ativa para a Ao de Cumprimento ....

7.9. Ao Coletiva e Prescrio .................. ..

TUTELA COLETIVA POR MANDADO DE SEGURANA

15

184

186

187

188

189

189

190

194

196

8.1. Mandado de Segurana Individual e Coletivo: Fundamento Constitucional... 196

8.2. O Mandado de Segurana como Ao Coletiva ................ .

8.3. Legitimao Ativa de Partidos Polticos ......

8.4. Legitimao Ativa das Organizaes Sindicais, Entidades de Classe e Associaes ....... .

8.5. Processo E Procedimento da Ao Coletiva de Mandado de Segurana:

I98

201

203

Critrios Para a Sua Construo..... 205

8.5.1. Aplicao, por Analogia, das Normas e Princpios do Mandado de

Segurana Individual... .. . . ... .. . .. . .. . .. . . . ... ... ... . .. . . . . ... ... . ... . ... . .. . ... . .. .. ... 207

8.5.2. Aplicao, por Analogia, das Nonnas e Princpios das Aes Coletivas... 208

8.6. Litspendncia e Coisajulgada ................................................................... .. 210

O MINISTRIO PBLICO E A DEFESA DE DIREITOS INDIVIDUAIS HOMO-

GNEOS..................................... . ...................... .................. 215

9.1. Legitimao do Ministrio Pblico e Direitos Individuais Disponveis: A

Questo Constitucional ............................................ 215

9.2. Hipteses de Legitimao Previstas Expressamente em Lei ...... .

9.3. Fundamento Constitucional ea Legitimao .................. .

9.4. Outros Direitos Individuais Homogneos .....

9.4.1. Autoap1icabilidade do Art. 127 da Constituio como Norma de Legitimao Processual ........... .

9.4.2. Contedo da Norma de Legitimao Para Tutela de Interesses So~

ciais .................... .

9.5. Procedimento e Limites da Legitimao ....

9.6. Suma Conclusiva ...................... .

216

219

221

224

226

229

230

16 PROCESSO COLETIVO

PARTE Ili PROCESSO COLETIVO, LEI EM TESE E PROCESSO OBJETIVO

10. PROCESSO COLETIVO, INTERPRETAO DA LEI EM TESE E CONTROLE

INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE .................. . ...................... .

10.1. Jurisdio, Fato e Norma ............................. .

10.2. Eficcia Objetiva da Coisajulgada .................... .

10.3. Tutela Coletiva e Sentena Genrica ............................. .

10.4. Inviabilidade de Ao Coletiva Contra Lei em Tese ....... .

10.5. Tutela Coletiva e Controle Incidental de Constitucionalidade .................... .

10.6. Sentena com Eficcia Erga Omnes e Controle Incidental de Constitucio-nalidade... ................ .................................. . ....................... .

10.7. Ao Popular e Mandado de Segurana Coletivo Contra Lei em Tese .....

11. TUTELA COLETIVA POR AES DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONS-

TITUCIONALIDADE .................................... .

11.1. Supremacia da Constituio e Controle de Constitucionalidade ...

11.2. Controle Concentrado de Constitucionalidade e Tutela Coletiva.

11.3. A Norma em Abstrato como Objeto do Processo ................... .

11.4. Os Sujeitos do Processo: Funo Institucional .... .

11.5. A Dupla Face da Demanda e das Sentenas ....................... .

11.6. Tutela Antecipada: A "Medida Cautelar'' ...

11. 7. Eficcia Executiva das Liminares ..

233

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251

253

255

11.8. Revogao da Liminar e Ajustamento das Situaes jurdicas Atingidas......... 256

11. 9. A Eficcia das Sentenas ....... .

11.9.1. Eficcia Material (Declaratria e Ex Tunc) ....... .

11.9.2. Eficcia Processual (Erga Omnes e Vinculante) ...

11.10. Eficcia Executiva: o Cumprimento das Sentenas .....

CONCLUSES ........ .

BIBLIOGRAFIA ......... .

OUTRAS OBRAS DO AUTOR ........... .

. .... 258

258

259

260

263

271

285 l

l 1

1 l

Introduo ------------------------------------

1

EVOLUO DO SISTEMA DE TUTELA JURISDICIONAL: DO INDIVIDUAL AO COLETIVO

SuMAR10: 1.1. Bases do Sistema Original do CP01973. 1.2. Primeira Fase de Modi-ficaes Superveninetes: Novos Mecanismos. 1.3. Modificaes da Segunda Fase: A Reforma do Prprio Cdigo de Processo Civil. 1.4. Consequncia da Mudana:

Renovao do Sistema.

1.1. Bases do Sistema Original do CPC/1973

O Cdigo de Processo Civil brasileiro, de 1973, foi estruturado a partir da cls-sica diviso da tutela jurisdicional em tutela de conhecimento, tutela de execuo e tutela cautelar. Para cada uma destas espcies o Cdigo destinou um Livro prprio, disciplinando o respectivo "processo", com suas "aes" e seus "procedimentos" autnomos. Fez-se sentir, tambm nesse aspecto, de modo marcadamente acentua-do, a doutrina de Enrice Tullio Liebman, quando, referindo-se s aes, sustentava que, "no sistema do direito processual, a nica classificao legtima e importante a que se refere espcie do provimento pedido", sendo que, "sob este ponto de vista, as aes distinguem-se em trs categorias: a) as aes de conhecimento; b) as

aes executivas; c) as aes cautelares". 1

Tal sistema, por outro lado, foi moldado para atender prestao da tutela ju-risdicional em casos de leses a direitos subjetivos individuais, mediante demandas promovidas pelo prprio lesado. Assim, como regra, "ningum poder pleitear, em nome prprio, direito alheio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurdico" (CPC, art. 18). No se previram, ali, instrumentos para a tutela coletiva desses direitos, salvo mediante a frmula tradicional do litisconsrcio ativo, ainda assim sujeito, quanto ao nmero de litisconsortes, a limitaes indispensveis para no comprometer a defesa do ru e a rpida soluo do litgio (art. 113, 1. 0 do CPC). No se previram, igualmente, instrumentos para a tutela de direitos e interesses transindividuas, de titularidade indeterminada, como so os chamados "interesses difusos e coletivos".

1. LIEBMAN, Enrico Tullio. Manual de direito processual civil, p. 162.

16 PROCESSO COLETIVO

PARTE Ili PROCESSO COLETIVO, LEI EM TESE E PROCESSO OBJETIVO

10. PROCESSO COLETIVO, INTERPRETAO DA LEI EM TESE E CONTROLE

INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE .................. . ...................... .

10.1. Jurisdio, Fato e Norma ............................. .

10.2. Eficcia Objetiva da Coisajulgada .................... .

10.3. Tutela Coletiva e Sentena Genrica ............................. .

10.4. Inviabilidade de Ao Coletiva Contra Lei em Tese ....... .

10.5. Tutela Coletiva e Controle Incidental de Constitucionalidade .................... .

10.6. Sentena com Eficcia Erga Omnes e Controle Incidental de Constitucio-nalidade... ................ .................................. . ....................... .

10.7. Ao Popular e Mandado de Segurana Coletivo Contra Lei em Tese .....

11. TUTELA COLETIVA POR AES DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONS-

TITUCIONALIDADE .................................... .

11.1. Supremacia da Constituio e Controle de Constitucionalidade ...

11.2. Controle Concentrado de Constitucionalidade e Tutela Coletiva.

11.3. A Norma em Abstrato como Objeto do Processo ................... .

11.4. Os Sujeitos do Processo: Funo Institucional .... .

11.5. A Dupla Face da Demanda e das Sentenas ....................... .

11.6. Tutela Antecipada: A "Medida Cautelar'' ...

11. 7. Eficcia Executiva das Liminares ..

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11.8. Revogao da Liminar e Ajustamento das Situaes jurdicas Atingidas......... 256

11. 9. A Eficcia das Sentenas ....... .

11.9.1. Eficcia Material (Declaratria e Ex Tunc) ....... .

11.9.2. Eficcia Processual (Erga Omnes e Vinculante) ...

11.10. Eficcia Executiva: o Cumprimento das Sentenas .....

CONCLUSES ........ .

BIBLIOGRAFIA ......... .

OUTRAS OBRAS DO AUTOR ........... .

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Introduo ------------------------------------

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EVOLUO DO SISTEMA DE TUTELA JURISDICIONAL: DO INDIVIDUAL AO COLETIVO

SuMAR10: 1.1. Bases do Sistema Original do CP01973. 1.2. Primeira Fase de Modi-ficaes Superveninetes: Novos Mecanismos. 1.3. Modificaes da Segunda Fase: A Reforma do Prprio Cdigo de Processo Civil. 1.4. Consequncia da Mudana:

Renovao do Sistema.

1.1. Bases do Sistema Original do CPC/1973

O Cdigo de Processo Civil brasileiro, de 1973, foi estruturado a partir da cls-sica diviso da tutela jurisdicional em tutela de conhecimento, tutela de execuo e tutela cautelar. Para cada uma destas espcies o Cdigo destinou um Livro prprio, disciplinando o respectivo "processo", com suas "aes" e seus "procedimentos" autnomos. Fez-se sentir, tambm nesse aspecto, de modo marcadamente acentua-do, a doutrina de Enrice Tullio Liebman, quando, referindo-se s aes, sustentava que, "no sistema do direito processual, a nica classificao legtima e importante a que se refere espcie do provimento pedido", sendo que, "sob este ponto de vista, as aes distinguem-se em trs categorias: a) as aes de conhecimento; b) as

aes executivas; c) as aes cautelares". 1

Tal sistema, por outro lado, foi moldado para atender prestao da tutela ju-risdicional em casos de leses a direitos subjetivos individuais, mediante demandas promovidas pelo prprio lesado. Assim, como regra, "ningum poder pleitear, em nome prprio, direito alheio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurdico" (CPC, art. 18). No se previram, ali, instrumentos para a tutela coletiva desses direitos, salvo mediante a frmula tradicional do litisconsrcio ativo, ainda assim sujeito, quanto ao nmero de litisconsortes, a limitaes indispensveis para no comprometer a defesa do ru e a rpida soluo do litgio (art. 113, 1. 0 do CPC). No se previram, igualmente, instrumentos para a tutela de direitos e interesses transindividuas, de titularidade indeterminada, como so os chamados "interesses difusos e coletivos".

1. LIEBMAN, Enrico Tullio. Manual de direito processual civil, p. 162.

18 PROCESSO COLETIVO

Outro marco norteador da estrutura do sistema processual civil codificado decorreu da concepo segundo a qual a funo jurisdicional - e o processo, como seu mstrumento-se desuna a formular e fazer atuar a regra jurdica em face de um conflito de interesses concretizado, ou seja, de um especfico fenmeno de incidncia da norma abstrata sobre um suporte fatico,j ocorrido (hiptese que comportaria nttela reparatria) ou em vias de ocorrer (o que ensejaria pedido de tutela preven-tiva). Em outras palavras, o Cdigo partiu do pressuposto de que a funo jurisdi-cional "existe por causa de um conflito e para solucion-lo". 2 Consequentemente, nele no foram previstos instrumentos para dar soluo a conflitos verificveis no plano abstrato (independentemente da considerao de especficos fenmenos de incidncia), como o conflito que se estabelece entre preceitos normativos ou, mais especificamente, entre normas constitucionais e normas infraconstitucionais.

Todavia, as diversas modificaes legislativas snpervenientes, ocorridas prin-cipalmente a partir de 1985, alteraram de modo substancial no apenas o Cdigo de Processo de 1973, mas o prprio sistema processual nele consagrado. Novos instrumentos processuais foram criados e importantes reformas foram aprovadas, a tal ponto que, a partir de ento, o processo civil j no se limita prestao da tutela jurisdicional nas modalidades clssicas ao incio referidas nem se restringe a solucionar conflitos de interesses individualizados e concretizados. O sistema processual , atualmente, mais rico e mais sofisticado. Basta, para essa constatao, ter presente, ainda que em forma sinttica e panormica) os principais tpicos das reformas, a seguir enunciados.

1.2. Primeira Fase de Modificaes Superveninetes: Novos Mecanismos

As modificaes do sistema processual civil operaram-se em duas fases, ou "ondas", bem distintas. Uma primeira onda de reformas, iniciada em 1985, foi caracterizada pela introduo) no sistema, de instrumentos at ento desconhe-cidos do direito positivo, destinados (a) a dar curso a demandas de natureza cole-tiva, (b) a tutelar direitos e interesses transindividuais,3 e (c) a tutelar, com mais amplitude, a prpria ordemjuridica abstratamente considerada. A segunda onda reformadora, que se desencadeou a partir de 1994, no teve por objetivo introduzir mecanismos novos, mas sim aperfeioar ou ampliar os mecanismos j existentes no Cdigo de Processo de 1973, de modo a adapt-lo s exigncias dos novos tempos.

2. LACERDA, Galena. Comentdrios ao Cdigo de Processo Civil, v" 8, t. I, p. 20. 3. No particular, a onda reformadora, tendente a aperfeioar as condies de acesso

just~a, acompanhou movimento no mesmo sentido verificado em outros pases, espec1~lme1?t~ na Europa e nos Estados Unidos da Amrica, preocupados, tambm, com a 1napudao das concepes tradicionais do processo para fazer frente tutela de interesses transindividuais (CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia, p. 49-50).

i EVOLUO DO SISTEMA DE TUTELA JURISDICIONAL 19

So marcos importantes da primeira etapa as diversas leis regulamentadoras das chamadas "aes civis pblicas", a comear pela Lei 7.347, de 24.07.1985 (que disciplinou "a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turs-tico e paisagstico" e aos direitos e interesses difusos e coletivos de um modo geral). Seguiram-na outras, provendo sobre a tutela de interesses transindividuais de pessoas portadoras de deficincias (Lei 7.853, de 24.10.1989), de crianas e adolescentes (Lei 8.069, de 13.07.1990), de consumidores (LeiS.078, de 11.09.1990), da probidade na administrao pblica (LeiS.429, de02.06.1992), da ordem econmica (Lei8.884, de 11.06.1994) e dos interesses das pessoas idosas (Lei 10. 741, de 01.10.2003).

Destinadas a tutelar direitos e interesses transindividuais, isto , direitos cuja titularidade subjetivamente indeterminada,j que pertencentes a grupos ou classes de pessoas, as aes civis pblicas caracterizam-se por ter como legitimado ativo um substituto processual: o Ministrio Pblico, as pessoas jurdicas de direito p-blico ou, ainda, entidades ou associaes que tenham por finalidade institncional a defesa e a proteo dos bens e valores ofendidos. Caracterizam-se, tambm, pelo especial regime da coisa julgada das sentenas nelas proferidas, que tm eficcia erga omnes, salvo quando nelas for proferido juzo de improcedncia por falta de provas, hiptese em que qualquer dos legitimados ativos poder renovar a ao, base de novos elementos probatrios.

Alm desses instrumentos para a tutela de direitos transindividuais-, criaram--se, nesta primeira etapa, instrumentos para a tutela coletiva de direitos subjetivos individuais. O Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor- CDC (Lei 8.078, de 1990) trouxe, nesse sentido, como contribuio expressiva, a disciplina especfica da tutela, nas relaes de consumo, dos "direitos individuais homogneos", assim entendidos o conjunto de diversos direitos subjetivos individuais que, embora pertencendo a distintas pessoas, tm a assemelh-los uma origem comum, o que lhes d um grau de homogeneidade suficiente para ensejar sua defesa coletiva. Di-ferentemente do sistema codificado, que prev tutela conjunta apenas mediante litisconsrcio ativo, a ao civil coletiva permite que tais direitos sejam tutelados em conjunto mediante a tcnica da substituio processual. Legitimam-se como substitutos processuais o Ministrio Pblico, certas pessoas de direito pblico e entidades e associaes privadas que tenham por funo institncional a defesa dos interesses lesados. A sentena de procedncia ser genrica, "fixando a res-ponsabilidade do ru pelos danos causados" (art. 95 do CDC). Haver coisa jul-gada apenas em caso de procedncia, hiptese em que a sentena beneficiar "as vitimas e seus sucessores" (art. 103, III, do CDC). Com base em tal sentena, cada um dos atingidos pela leso (substitudos processuais) poder promover ao de cumprimento, mediante liquidao e execuo do sen prprio direito individnal lesado (art. 97 do CDC).

18 PROCESSO COLETIVO

Outro marco norteador da estrutura do sistema processual civil codificado decorreu da concepo segundo a qual a funo jurisdicional - e o processo, como seu mstrumento-se desuna a formular e fazer atuar a regra jurdica em face de um conflito de interesses concretizado, ou seja, de um especfico fenmeno de incidncia da norma abstrata sobre um suporte fatico,j ocorrido (hiptese que comportaria nttela reparatria) ou em vias de ocorrer (o que ensejaria pedido de tutela preven-tiva). Em outras palavras, o Cdigo partiu do pressuposto de que a funo jurisdi-cional "existe por causa de um conflito e para solucion-lo". 2 Consequentemente, nele no foram previstos instrumentos para dar soluo a conflitos verificveis no plano abstrato (independentemente da considerao de especficos fenmenos de incidncia), como o conflito que se estabelece entre preceitos normativos ou, mais especificamente, entre normas constitucionais e normas infraconstitucionais.

Todavia, as diversas modificaes legislativas snpervenientes, ocorridas prin-cipalmente a partir de 1985, alteraram de modo substancial no apenas o Cdigo de Processo de 1973, mas o prprio sistema processual nele consagrado. Novos instrumentos processuais foram criados e importantes reformas foram aprovadas, a tal ponto que, a partir de ento, o processo civil j no se limita prestao da tutela jurisdicional nas modalidades clssicas ao incio referidas nem se restringe a solucionar conflitos de interesses individualizados e concretizados. O sistema processual , atualmente, mais rico e mais sofisticado. Basta, para essa constatao, ter presente, ainda que em forma sinttica e panormica) os principais tpicos das reformas, a seguir enunciados.

1.2. Primeira Fase de Modificaes Superveninetes: Novos Mecanismos

As modificaes do sistema processual civil operaram-se em duas fases, ou "ondas", bem distintas. Uma primeira onda de reformas, iniciada em 1985, foi caracterizada pela introduo) no sistema, de instrumentos at ento desconhe-cidos do direito positivo, destinados (a) a dar curso a demandas de natureza cole-tiva, (b) a tutelar direitos e interesses transindividuais,3 e (c) a tutelar, com mais amplitude, a prpria ordemjuridica abstratamente considerada. A segunda onda reformadora, que se desencadeou a partir de 1994, no teve por objetivo introduzir mecanismos novos, mas sim aperfeioar ou ampliar os mecanismos j existentes no Cdigo de Processo de 1973, de modo a adapt-lo s exigncias dos novos tempos.

2. LACERDA, Galena. Comentdrios ao Cdigo de Processo Civil, v" 8, t. I, p. 20. 3. No particular, a onda reformadora, tendente a aperfeioar as condies de acesso

just~a, acompanhou movimento no mesmo sentido verificado em outros pases, espec1~lme1?t~ na Europa e nos Estados Unidos da Amrica, preocupados, tambm, com a 1napudao das concepes tradicionais do processo para fazer frente tutela de interesses transindividuais (CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia, p. 49-50).

i EVOLUO DO SISTEMA DE TUTELA JURISDICIONAL 19

So marcos importantes da primeira etapa as diversas leis regulamentadoras das chamadas "aes civis pblicas", a comear pela Lei 7.347, de 24.07.1985 (que disciplinou "a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turs-tico e paisagstico" e aos direitos e interesses difusos e coletivos de um modo geral). Seguiram-na outras, provendo sobre a tutela de interesses transindividuais de pessoas portadoras de deficincias (Lei 7.853, de 24.10.1989), de crianas e adolescentes (Lei 8.069, de 13.07.1990), de consumidores (LeiS.078, de 11.09.1990), da probidade na administrao pblica (LeiS.429, de02.06.1992), da ordem econmica (Lei8.884, de 11.06.1994) e dos interesses das pessoas idosas (Lei 10. 741, de 01.10.2003).

Destinadas a tutelar direitos e interesses transindividuais, isto , direitos cuja titularidade subjetivamente indeterminada,j que pertencentes a grupos ou classes de pessoas, as aes civis pblicas caracterizam-se por ter como legitimado ativo um substituto processual: o Ministrio Pblico, as pessoas jurdicas de direito p-blico ou, ainda, entidades ou associaes que tenham por finalidade institncional a defesa e a proteo dos bens e valores ofendidos. Caracterizam-se, tambm, pelo especial regime da coisa julgada das sentenas nelas proferidas, que tm eficcia erga omnes, salvo quando nelas for proferido juzo de improcedncia por falta de provas, hiptese em que qualquer dos legitimados ativos poder renovar a ao, base de novos elementos probatrios.

Alm desses instrumentos para a tutela de direitos transindividuais-, criaram--se, nesta primeira etapa, instrumentos para a tutela coletiva de direitos subjetivos individuais. O Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor- CDC (Lei 8.078, de 1990) trouxe, nesse sentido, como contribuio expressiva, a disciplina especfica da tutela, nas relaes de consumo, dos "direitos individuais homogneos", assim entendidos o conjunto de diversos direitos subjetivos individuais que, embora pertencendo a distintas pessoas, tm a assemelh-los uma origem comum, o que lhes d um grau de homogeneidade suficiente para ensejar sua defesa coletiva. Di-ferentemente do sistema codificado, que prev tutela conjunta apenas mediante litisconsrcio ativo, a ao civil coletiva permite que tais direitos sejam tutelados em conjunto mediante a tcnica da substituio processual. Legitimam-se como substitutos processuais o Ministrio Pblico, certas pessoas de direito pblico e entidades e associaes privadas que tenham por funo institncional a defesa dos interesses lesados. A sentena de procedncia ser genrica, "fixando a res-ponsabilidade do ru pelos danos causados" (art. 95 do CDC). Haver coisa jul-gada apenas em caso de procedncia, hiptese em que a sentena beneficiar "as vitimas e seus sucessores" (art. 103, III, do CDC). Com base em tal sentena, cada um dos atingidos pela leso (substitudos processuais) poder promover ao de cumprimento, mediante liquidao e execuo do sen prprio direito individnal lesado (art. 97 do CDC).

20 PROCESSO COLETIVO

Foi destacadamente significativo, nessa primeira onda reformadora, o advento da Constituio de 1988. Entre os direitos e garantias individuais e sociais nela arrolados consagrou-se a legitimao das associaes de classe e das entidades sindicais para promover, em juzo, a defesa dos direitos e interesses dos respectivos associados e filiados (art. 5. 0 , XXI, e art. 8.0 , III). Previu-se tambm que o mandado de segurana- ao sumria para tutela de direitos lquidos e certos ameaados ou violados por ato abusivo ou ilegal de autoridade pblica-pode ser impetrado no apenas pelo titular do direito, mas ainda, em regime desubstituioprocessual, por partidos polticos com representao no Congresso Nacional, ou por organizao sindical, ou por associao ou entidade de classe, em defesa de interesses dos seus membros ou associados. Esse novo instrumento - o mandado de segurana cole-tivo-, a exemplo da ao civil coletiva acima referida, potencializou, em elevado grau, a viabilidade da tutela coletiva de direitos individuais e, consequentemente, o mbito da eficcia subjetiva das decises judiciais, nomeadamente as que envolvem apreciao de direitos que tenham sido lesados, de forma semelhante, em relao a grupos maiores de pessoas.

Relativamente tutela de direitos transindividuais, a atual Constituio ampliou o mbito de abrangncia da ao popular, que pode ser promovida por "qualquer cidado" para "anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia" (art. 5.0 , LXXIII). Tambm a ao civil pblica mereceu ateno do legislador constituinte, que a sagrou como ao constitucional para tutela de direitos e interesses difusos e coletivos, a ser promo~ vida pelo Ministrio Pblico (art. 129, III), sem prejuzo da legitimao conferida por lei a outras entidades.

De enorme significado para o sistema de tutela jurisdicional foi a opo do constituinte de ampliar o acesso aos instrumentos de controle concentrado de constitucionalidade dos preceitos normativos, ou seja, ao sistema de tutela da ordem jurdica abstratamente considerada. A Constituio de 1988, alm de man-ter a via de controle difuso da validade das normas (que permite a qualquer juiz, em qualquer processo, mesmo de ofcio, deixar de aplicar uma lei que considere inconstitucional), ampliou o rol dos legitimados a promover, perante o STF, a ao direta de inconstitucionalidade, destinada a declarar a nulidade de preceitos normativos que sejam, formal ou materialmente, contrrios s normas constitu-cionais.Legitimam-se a promov-la no apenas o Procurador-Geral da Repblica, como era no sistema anterior, mas tambm o Presidente da Repblica, as Mesas das Casas Legislativas, os Governadores dos Estados, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados, os partidos polticos com representao no Congresso Nacional e at mesmo as confederaes sindicais e as entidades de classe de mbito nacio-

EVOLUO DO SISTEMA DE TUTELA JURISDICIONAL 21

na! (art. 103 da Constituio Federal). Com a EC 3, de 17.03.1993, foi criada a ao declar~tria de constitucionalidade, que 1 originalmente, podia ser proposta pelo Presidente,da Repblica, pelas Mesas do Senado Federal e da Cmara dos Deputados e pel>Procurador-Geral da Repblica, e que, a partir da EC 45/2004, com a nova redao do art. 103, tem como legitimados ativos os mesmos da ao direta de inconstitucionalidade, neles includos os Governadores e as Mesas das Assembleias dos Estados e do Distrito Federal. Sua finalidade a de obter, do STF, sentena positiva de legitimidade constitucional de preceito normativo contestado seriamente perante os juzes e tribunais inferiores, O processo e o julgamento da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade foram disciplinados por norma especial (Lei 9.868, de 10.11.1999).

Esses instrumentos de controle concentrado de constitucionalidade (a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de constitucionalidade) tm caractersticas muito peculiares. Instaurados em relao norma jurdica abstrata-mente considerada (isto , sem levar em considerao uma especfica controvrsia ou situao concretamente estabelecida em decorrncia da incidncia do preceito normativo cuja legitimidade contestada), so instrumentos processuais marcados pela ausncia de partes (so "processos objetivos"). Em contrapartida, propiciam eficcia subjetiva universal s suas sentenas, cuja fora vinculante erga omnes, com indiscutvel vantagem para a celeridade da prestao da tutela jurisdicional que, de outra forrna, se multiplicaria em demandas pulverizadas pelos foros e tribunais do Pas.

Por lei especial (Lei 9.882, de 03.12.1999) foi regulamentado o processo e julgamento da ao prevista no 1. 0 do art. 102 da Constituio Federal, segundo o qual "a arguio de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituio, ser apreciada pelo STF, na forma da lei". Seu objeto "evitar ou reparar leso a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Pblico" (art. 1. 0

da Lei 9.882/1999), sendo tambm cabvel "quando for relevante o fundamento da controvrsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores Constituio" (art. l,, pargrafo nico). Os legitimados para a propositura dessa ao so os mesmos da ao direta de in-constitucionalidade (art. 2. 0 , 1) e a sentena de mrito que nela vier a ser proferida ter eficcia erga omnes e efeito vinculante (art. 10, 3. 0 ). Essas caractersticas evidenciam, por si ss, que tambm a arguio de descumprimento de preceito fundamental tem perfil tpico de ao de controle abstrato e concentrado de legi-timidade constitucional de atos normativos.

A esse conjunto de importantes modificaes no sistema de processo, veio juntar-se, mais recentemente, a Lei 13.300, de 23.06.2016, que disciplina o processo e julgamento dos mandados de injuno individual e coletivo. Instrumento consti-tucional destinado a viabilizar o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais

20 PROCESSO COLETIVO

Foi destacadamente significativo, nessa primeira onda reformadora, o advento da Constituio de 1988. Entre os direitos e garantias individuais e sociais nela arrolados consagrou-se a legitimao das associaes de classe e das entidades sindicais para promover, em juzo, a defesa dos direitos e interesses dos respectivos associados e filiados (art. 5. 0 , XXI, e art. 8.0 , III). Previu-se tambm que o mandado de segurana- ao sumria para tutela de direitos lquidos e certos ameaados ou violados por ato abusivo ou ilegal de autoridade pblica-pode ser impetrado no apenas pelo titular do direito, mas ainda, em regime desubstituioprocessual, por partidos polticos com representao no Congresso Nacional, ou por organizao sindical, ou por associao ou entidade de classe, em defesa de interesses dos seus membros ou associados. Esse novo instrumento - o mandado de segurana cole-tivo-, a exemplo da ao civil coletiva acima referida, potencializou, em elevado grau, a viabilidade da tutela coletiva de direitos individuais e, consequentemente, o mbito da eficcia subjetiva das decises judiciais, nomeadamente as que envolvem apreciao de direitos que tenham sido lesados, de forma semelhante, em relao a grupos maiores de pessoas.

Relativamente tutela de direitos transindividuais, a atual Constituio ampliou o mbito de abrangncia da ao popular, que pode ser promovida por "qualquer cidado" para "anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia" (art. 5.0 , LXXIII). Tambm a ao civil pblica mereceu ateno do legislador constituinte, que a sagrou como ao constitucional para tutela de direitos e interesses difusos e coletivos, a ser promo~ vida pelo Ministrio Pblico (art. 129, III), sem prejuzo da legitimao conferida por lei a outras entidades.

De enorme significado para o sistema de tutela jurisdicional foi a opo do constituinte de ampliar o acesso aos instrumentos de controle concentrado de constitucionalidade dos preceitos normativos, ou seja, ao sistema de tutela da ordem jurdica abstratamente considerada. A Constituio de 1988, alm de man-ter a via de controle difuso da validade das normas (que permite a qualquer juiz, em qualquer processo, mesmo de ofcio, deixar de aplicar uma lei que considere inconstitucional), ampliou o rol dos legitimados a promover, perante o STF, a ao direta de inconstitucionalidade, destinada a declarar a nulidade de preceitos normativos que sejam, formal ou materialmente, contrrios s normas constitu-cionais.Legitimam-se a promov-la no apenas o Procurador-Geral da Repblica, como era no sistema anterior, mas tambm o Presidente da Repblica, as Mesas das Casas Legislativas, os Governadores dos Estados, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados, os partidos polticos com representao no Congresso Nacional e at mesmo as confederaes sindicais e as entidades de classe de mbito nacio-

EVOLUO DO SISTEMA DE TUTELA JURISDICIONAL 21

na! (art. 103 da Constituio Federal). Com a EC 3, de 17.03.1993, foi criada a ao declar~tria de constitucionalidade, que 1 originalmente, podia ser proposta pelo Presidente,da Repblica, pelas Mesas do Senado Federal e da Cmara dos Deputados e pel>Procurador-Geral da Repblica, e que, a partir da EC 45/2004, com a nova redao do art. 103, tem como legitimados ativos os mesmos da ao direta de inconstitucionalidade, neles includos os Governadores e as Mesas das Assembleias dos Estados e do Distrito Federal. Sua finalidade a de obter, do STF, sentena positiva de legitimidade constitucional de preceito normativo contestado seriamente perante os juzes e tribunais inferiores, O processo e o julgamento da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade foram disciplinados por norma especial (Lei 9.868, de 10.11.1999).

Esses instrumentos de controle concentrado de constitucionalidade (a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de constitucionalidade) tm caractersticas muito peculiares. Instaurados em relao norma jurdica abstrata-mente considerada (isto , sem levar em considerao uma especfica controvrsia ou situao concretamente estabelecida em decorrncia da incidncia do preceito normativo cuja legitimidade contestada), so instrumentos processuais marcados pela ausncia de partes (so "processos objetivos"). Em contrapartida, propiciam eficcia subjetiva universal s suas sentenas, cuja fora vinculante erga omnes, com indiscutvel vantagem para a celeridade da prestao da tutela jurisdicional que, de outra forrna, se multiplicaria em demandas pulverizadas pelos foros e tribunais do Pas.

Por lei especial (Lei 9.882, de 03.12.1999) foi regulamentado o processo e julgamento da ao prevista no 1. 0 do art. 102 da Constituio Federal, segundo o qual "a arguio de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituio, ser apreciada pelo STF, na forma da lei". Seu objeto "evitar ou reparar leso a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Pblico" (art. 1. 0

da Lei 9.882/1999), sendo tambm cabvel "quando for relevante o fundamento da controvrsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores Constituio" (art. l,, pargrafo nico). Os legitimados para a propositura dessa ao so os mesmos da ao direta de in-constitucionalidade (art. 2. 0 , 1) e a sentena de mrito que nela vier a ser proferida ter eficcia erga omnes e efeito vinculante (art. 10, 3. 0 ). Essas caractersticas evidenciam, por si ss, que tambm a arguio de descumprimento de preceito fundamental tem perfil tpico de ao de controle abstrato e concentrado de legi-timidade constitucional de atos normativos.

A esse conjunto de importantes modificaes no sistema de processo, veio juntar-se, mais recentemente, a Lei 13.300, de 23.06.2016, que disciplina o processo e julgamento dos mandados de injuno individual e coletivo. Instrumento consti-tucional destinado a viabilizar o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais

22 PROCESSO COLETIVO

e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania, quando tal exerccio estiver inibido por falta de norma regulamentadora (CF, art. 5. 0 , LXXI), o mandado de injuno, ao reconhecer a mora legislativa, propicia deciso apta a "! - determinar prazo razovel para que o impetrado promova a edio de norma regulamentadora; II-estabelecer as condies em que se dar o exercfcio dos direi-tos, das liberdades ou das prerrogativas reclamados ou, se for o caso, as condies em que poder o interessado promover ao prpria visando a exerc-los, caso no seja suprida a mora legislativa no prazo determinado" Lei 13.300/16, art. 8. ).A eficcia subjetiva do julgado ser "limitada s partes" e, sob o aspecto temporal, "produzir efeitos at o advento da norma regulamentadora" (art. 9. ). Todavia, "poder ser conferida eficcia ultra partes ou erga omnes deciso, quando isso for inerente ou indispensvel ao exerccio do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetrao" (art. 9., 1. 0 ). Em se tratando de mandado de injuno coletivo, "a sentena far coisa julgada limitadamente s pessoas integrantes da coletividade, do grupo, da classe ou da categoria substitudos pelo impetrante" (art.13), mas, a exemplo do que ocorre no mandado deinjunoincividual, poder, se inerente ou indispensvel, ter eficcia ultra partes e erga omnes, (art. 9.0 , 1.0 ), bem como ter seus efeitos estendidos a casos anlogos, por deciso monocrtica do relator (art. 9.0 , 2.0 ).

Bem se percebe, assim, que a Lei 13.300/2016 conferiu ao mandado de injun o um perfil nonnativo-concretizador, o que importa, em boa medida, atribuir ao Judicirio uma atividade tipicamente legislativa, cujo resultado ser uma deciso com especialssimas caractersticas, a saber; (a) uma deciso com natural eficcia prospectiva, ou seja, com efeitos normalmente aptos a se projetar tambm para o futuro (o que no comum nas sentenas em geral); (b) uma deciso que, por isso mesmo, fica sujeita, quando necessrio, a ajustes em funo de supervenientes modificaes do estado de fato ou de direito (art. 10); e, enfim, (c) uma deciso com natural vocao expansiva em relao s situaes anlogas, efeito esse que, alis, tambm decorre e imposto pelo princpio da isonomia, inerente e inafastvel aos atos de natureza normativa. Com essas caractersticas, o mandado de injuno integra o rico universo de instrumentos do processo coletivo no direito brasileiro.

1.3. Modificaes da Segunda Fase: A Reforma do Prprio Cdigo de Processo Civil

Uma segunda onda reformadora teve incio no ano de 1994. Em nome da efetividade do processo, reclamo mais urgente de uma socledilde com pressa, foram produzidas modificaes expressivas no Cdigo de Processo Civil ento vigente, destacando-se, pela ordem cronolgica, a Lei 8.950, de 13.12.1994, que alterou dispositivos referentes aos recursos; a Lei 8.951, de 13.12.1994, que tra tau dos procedimentos especiais para as aes de consignao em pagamento e

EVOLUO DO SISTEMA DE TUTELA JURISDICIONAL 23

de usucapio; a Lei 8.952, de 13.12.1994, que modificou inmeros dispositivos do processo de conhecimento e do processo cautelar; a Lei 8. 953, de 13 .12.1994, que alterou dispositivos do processo de execuo; a Lei 9.139, de 30.11.1995, que reformulou o recurso de agravo, cabvel contra as decises interlocutrias; e a Lei 9.079, de 14.07.1995, que tratou da ao monitria. Novas e importantes altera-es foram produzidas no Cdigo de Processo a partir de 2001, especialmente pela Lei 10.352, de 26.12.2001, sobre recursos e reexame necessrio; pela Lei 10.358, de 27.12.2001, e pela Lei 10. 444, de 07 .05.2002, sobre dispositivos do processo de conhecimento e da execuo.

Foram profundas as modificaes produzidas por esse conjunto n_ormativo no sistema do processo civil. Basta lembrar, como ilustrao, a ampliao dada aos ttulos executivos extrajudiciais, que passaram a comportar tambm obrigaes de prestao pessoal (fazer e no fazer) e de entregar coisa, antes s previstas em ttulo executivo judicial, e a consagrara denominada ao executiva lato sensu para obri-gaes de fazer, no fazer e entregar coisa. No particular, o sistema sofreu inverso completa: aquelas obrigaes, que originalmente dependiam, necessariamente, de prvia sentena condenatria e de execuo por ao autnoma, passaram a ser objeto de ttulo extrajudicial e somente nessa hiptese que seu cumprimento forado ficou sujeito a ao prpria. Nos demais casos, o seu regime processual foi o previsto nos arts. 461e461-A do CPC, segundo os quais tanto a atividade cognitiva quanto a executiva so promovidas no mbito de uma nica relao processual. Vista luz do sistema, essa mudana processual quebrou uma das caractersticas bsicas do regime estabelecido originalmente pelo Cdigo de 1973, o da rgida e praticamente incomunicvel distribuio das atividades jurisdicionais cognitivas e executivas em aes e procedimentos separados. Tal tendncia foi acentuada com a edio da Lei 11.232, de 22.12.2005, que eliminou, tambm para obrigaes de pagar quantia, as aes autnomas de liquidao e de execuo, com o que tais atividades so desenvolvidas no mbito da mesma relao processual em que foi proferida a sentena.

Convm acentuar, ainda no que se refere s obrigaes de prestao pessoal, as inovaes destinadas a dotar o sistema de mecanismos de tutela especfica, des-conhecidas no regime de 1973. Com o advento da Lei 8.952, de 13.12.1994, sem eliminar os mecanismos de tutela j existentes, deu-se nova redao ao art. 461 do Cdigo ento vigente, em cujo caput ficou estabelecido que, "na ao que tenha por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer, o juiz conceder a tutela especfica da obrigao ou, se procedente o pedido, determinar providncias que assegurem o resultado prtico equivalente ao do adimplemento". E, nos termos do 1., que "a obrigao somente se converter em perdas e danos se o autor o requerer ou se impossvel a tutela espeCfica ou a obteno do resultado prtico correspondente". Para tomar possvel a prestao da tutela especfica, o legislador

22 PROCESSO COLETIVO

e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania, quando tal exerccio estiver inibido por falta de norma regulamentadora (CF, art. 5. 0 , LXXI), o mandado de injuno, ao reconhecer a mora legislativa, propicia deciso apta a "! - determinar prazo razovel para que o impetrado promova a edio de norma regulamentadora; II-estabelecer as condies em que se dar o exercfcio dos direi-tos, das liberdades ou das prerrogativas reclamados ou, se for o caso, as condies em que poder o interessado promover ao prpria visando a exerc-los, caso no seja suprida a mora legislativa no prazo determinado" Lei 13.300/16, art. 8. ).A eficcia subjetiva do julgado ser "limitada s partes" e, sob o aspecto temporal, "produzir efeitos at o advento da norma regulamentadora" (art. 9. ). Todavia, "poder ser conferida eficcia ultra partes ou erga omnes deciso, quando isso for inerente ou indispensvel ao exerccio do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetrao" (art. 9., 1. 0 ). Em se tratando de mandado de injuno coletivo, "a sentena far coisa julgada limitadamente s pessoas integrantes da coletividade, do grupo, da classe ou da categoria substitudos pelo impetrante" (art.13), mas, a exemplo do que ocorre no mandado deinjunoincividual, poder, se inerente ou indispensvel, ter eficcia ultra partes e erga omnes, (art. 9.0 , 1.0 ), bem como ter seus efeitos estendidos a casos anlogos, por deciso monocrtica do relator (art. 9.0 , 2.0 ).

Bem se percebe, assim, que a Lei 13.300/2016 conferiu ao mandado de injun o um perfil nonnativo-concretizador, o que importa, em boa medida, atribuir ao Judicirio uma atividade tipicamente legislativa, cujo resultado ser uma deciso com especialssimas caractersticas, a saber; (a) uma deciso com natural eficcia prospectiva, ou seja, com efeitos normalmente aptos a se projetar tambm para o futuro (o que no comum nas sentenas em geral); (b) uma deciso que, por isso mesmo, fica sujeita, quando necessrio, a ajustes em funo de supervenientes modificaes do estado de fato ou de direito (art. 10); e, enfim, (c) uma deciso com natural vocao expansiva em relao s situaes anlogas, efeito esse que, alis, tambm decorre e imposto pelo princpio da isonomia, inerente e inafastvel aos atos de natureza normativa. Com essas caractersticas, o mandado de injuno integra o rico universo de instrumentos do processo coletivo no direito brasileiro.

1.3. Modificaes da Segunda Fase: A Reforma do Prprio Cdigo de Processo Civil

Uma segunda onda reformadora teve incio no ano de 1994. Em nome da efetividade do processo, reclamo mais urgente de uma socledilde com pressa, foram produzidas modificaes expressivas no Cdigo de Processo Civil ento vigente, destacando-se, pela ordem cronolgica, a Lei 8.950, de 13.12.1994, que alterou dispositivos referentes aos recursos; a Lei 8.951, de 13.12.1994, que tra tau dos procedimentos especiais para as aes de consignao em pagamento e

EVOLUO DO SISTEMA DE TUTELA JURISDICIONAL 23

de usucapio; a Lei 8.952, de 13.12.1994, que modificou inmeros dispositivos do processo de conhecimento e do processo cautelar; a Lei 8. 953, de 13 .12.1994, que alterou dispositivos do processo de execuo; a Lei 9.139, de 30.11.1995, que reformulou o recurso de agravo, cabvel contra as decises interlocutrias; e a Lei 9.079, de 14.07.1995, que tratou da ao monitria. Novas e importantes altera-es foram produzidas no Cdigo de Processo a partir de 2001, especialmente pela Lei 10.352, de 26.12.2001, sobre recursos e reexame necessrio; pela Lei 10.358, de 27.12.2001, e pela Lei 10. 444, de 07 .05.2002, sobre dispositivos do processo de conhecimento e da execuo.

Foram profundas as modificaes produzidas por esse conjunto n_ormativo no sistema do processo civil. Basta lembrar, como ilustrao, a ampliao dada aos ttulos executivos extrajudiciais, que passaram a comportar tambm obrigaes de prestao pessoal (fazer e no fazer) e de entregar coisa, antes s previstas em ttulo executivo judicial, e a consagrara denominada ao executiva lato sensu para obri-gaes de fazer, no fazer e entregar coisa. No particular, o sistema sofreu inverso completa: aquelas obrigaes, que originalmente dependiam, necessariamente, de prvia sentena condenatria e de execuo por ao autnoma, passaram a ser objeto de ttulo extrajudicial e somente nessa hiptese que seu cumprimento forado ficou sujeito a ao prpria. Nos demais casos, o seu regime processual foi o previsto nos arts. 461e461-A do CPC, segundo os quais tanto a atividade cognitiva quanto a executiva so promovidas no mbito de uma nica relao processual. Vista luz do sistema, essa mudana processual quebrou uma das caractersticas bsicas do regime estabelecido originalmente pelo Cdigo de 1973, o da rgida e praticamente incomunicvel distribuio das atividades jurisdicionais cognitivas e executivas em aes e procedimentos separados. Tal tendncia foi acentuada com a edio da Lei 11.232, de 22.12.2005, que eliminou, tambm para obrigaes de pagar quantia, as aes autnomas de liquidao e de execuo, com o que tais atividades so desenvolvidas no mbito da mesma relao processual em que foi proferida a sentena.

Convm acentuar, ainda no que se refere s obrigaes de prestao pessoal, as inovaes destinadas a dotar o sistema de mecanismos de tutela especfica, des-conhecidas no regime de 1973. Com o advento da Lei 8.952, de 13.12.1994, sem eliminar os mecanismos de tutela j existentes, deu-se nova redao ao art. 461 do Cdigo ento vigente, em cujo caput ficou estabelecido que, "na ao que tenha por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer, o juiz conceder a tutela especfica da obrigao ou, se procedente o pedido, determinar providncias que assegurem o resultado prtico equivalente ao do adimplemento". E, nos termos do 1., que "a obrigao somente se converter em perdas e danos se o autor o requerer ou se impossvel a tutela espeCfica ou a obteno do resultado prtico correspondente". Para tomar possvel a prestao da tutela especfica, o legislador

24 PROCESSO COLETIVO

conferiu ao juiz poderes para "impor multa diria ao ru, independentemente de pedido do autor, se for suficiente ou compatvel com a obrigao, fixando-lhe prazo razovel para o cumprimento do preceito"( 4.0 ). Estabeleceu, mais ainda, que, para a efetivao da tutela especfica ou para a obteno do resultado prtico equivalente, poder o juiz, de ofcio ou a requerimento, determinar "as medidas necessrias", tais como busca e apreenso, remoo de pessoas e coisas, desfazi-mento de obras, impedimento de atividade nociva, se necessrio com requisio de fora policial( 5. 0 ). A possibilidade de "imposio de multa por tempo de atraso", como meio coercitivo, foi expressamente reafirmada com a nova redao desse 5.0 dada pela Lei 10.444, de 07.05.2002, que tambm acrescentou o 6.0 , segundo o qual "o juiz poder, de ofcio, modificar o valor ou a periodicidade da multa, caso verifique que se tornou insuficiente ou excessiva".

A nova redao do art. 461 do CPC/1973, importado, praticamente ipsis litteris, do art. 84 da Lei 8.078, de 11.09.1990 (Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor), trouxe, como se percebe, inovaes expressivas, todas inspiradas no princpio da maior coincidncia possvel entre a prestao devida e a tutela jurisdicional entregue. No sistema anterior, a alternativa que se oferecia ao credor para a impossibilidade (ou, eventualmente, seu desinteresse) de obter tutela espe-cfica era a de converter tal prestao em sucedneo pecunirio de perdas e danos. Agora, nova alternativa foi apresentada: a de substituir a prestao especfica por outra prestao que assegure "resultado prtico equivalente ao do adimplemento". Ao se propor ao com o objetivo de obter o cumprimento de obrigao de fazer ou de no fazer h nela embutido, como pedido implcito, o da determinao de outras providncias que assegurem referido resultado prtico (art. 461, caput), de modo que a compensao pecuniria de perdas e danos somente caberia se assim o requeresse expressamente o autor, ou se "impossvel a tutela especfica ou a ob-teno do resultado prtico correspondente"( 1.0 ).

A notvel valorizao que se deu busca da tutela especfica foi acentuada, sobretudo, nos dispositivos que conferiram a o juiz uma espcie de poder executrio genrico, habilitando-o a utilizar, inclusive de ofcio, alm dos mecanismos nomina-dos nos 4. 0 e 5. 0 , outros mecanismos de coero ou de sub-rogao inominados) que sejam aptos a induzir ou a produzir a entrega in natura da prestao devida ou de seu sucedneo prtico de resultado equivalente.

Outra das mais significativas modificaes, em termos de sistema, foi a que universalizou a tutela antecipada, que, na verso original do Cdigo de 1973, somente era admissvel em alguns procedimentos especiais, como o das aes possessrias. Com o advento da segunda onda reformadora, presentes determi-nadas circunstncias e preenchidos certos requisitos, pode o juiz, por deciso interlocutria, antecipar efeitos da tutela pretendida (art. 273 do CPC/1973), bem como deferir medidas cautelares ( 7. ),tudo mediante simples pedido incidental

EVOLUO DO SISTEMA DE TUTELA JURISDICIONAL 25

do autor, dispensada a propositura de ao prpria para essa finalidade. A anteci-pao da tutela, que no se confunde com a antecipao da sentena, consiste, na verdade, em antecipar os efeitos executivos que podero decorrer da futura sentena de procedncia. Em outras palavras, provimento que antecipa a fruio - ainda que em carter provisrio-do bem da vida que o autor busca obter com a demanda proposta. Em termos processuais, a medida quebrou - como tambm ocorre com as aes executivas lato sensu- a rgida distribuio, que o sistema original do C-digo/1973 previa, das atividades cognitivas e executivas em aes e procedimentos autnomos e praticamente incomunicveis.

Todo esse conjunto de modificaes foi, em sua essncia, incorporado e apro-fundado pelo CPC/2015. A tutela cautelar, antes sujeita a aes e procedimentos autnomos disciplinados em Livro prprio (Livro III do CPC/1973), assumiu feio processual semelhante da tutela antecipada, submetidas, ambas, a um sistema geral de Tutela de Provisria (Livro V), de que tambm faz parte a tutela da evidncia (Ttulo III). Universalizou-se, definitivamente, o sistema de cum-primento da sentena como fase derradeira do prprio procedimento de outorga das demais espcies de tutela (Ttulo II, do Livro Ida Parte Especial), no apenas para o cumprimento de prestaes pessoais de fazer, de no fazer e de entregar coisa (arts. 536 a 538), como tambm de obrigaes de pagar quantia (arts. 520 a 527), includas as de prestar alimentos (arts. 528 a 533) e as de que for devedora a Fazenda Pblica (arts. 534 e 535).

Esses exemplos so suficientes para demonstrar que, mais que simples alte-rao tpica deste ou daquele dispositivo legal, as supervenientes modificaes do Cdigo de 1973, incorporadas pelo Cdigo de 2015, representaram profunda reforma na prpria estrutura do sistema. No que se refere especificamente uni-versalizao da tutela antecipada, sua aprovao constituiu mudana dos rumos ideolgicos do processo, um rompimento definitivo da tradicional segmentao das atividades jurisdicionais, separadas, na estrutura original do Cdigo de 1973, em aes e processos autnomos, de conhecimento, de execuo e cautelar. Grande nmero dessas atividades, desenvolvidas tradicionalmente em processos apartados, foram transpostas de sua sede autnoma para dentro do processo de conhecimen-to, onde passaram a ser cumpridas mediante ordens ou mandados expedidos ali mesmo pelo juiz. Em mais uma batalha da eterna luta entre segurana jurdica e efetividade do processo, ampliaram-se os domnios dessa ltima. Novos espaos foram abertos para as medidas de tutela provisria dos direitos, produzidas em regime de cognio sumria e base de juzos de simples verossimilhana.

1.4. Consequncia da Mudana: Renovao do Sistema

medida que os novos instrumentos vo sendo experimentados na prtica e que os valores por eles perseguidos vo ganhando espao na conscincia e na cultura

24 PROCESSO COLETIVO

conferiu ao juiz poderes para "impor multa diria ao ru, independentemente de pedido do autor, se for suficiente ou compatvel com a obrigao, fixando-lhe prazo razovel para o cumprimento do preceito"( 4.0 ). Estabeleceu, mais ainda, que, para a efetivao da tutela especfica ou para a obteno do resultado prtico equivalente, poder o juiz, de ofcio ou a requerimento, determinar "as medidas necessrias", tais como busca e apreenso, remoo de pessoas e coisas, desfazi-mento de obras, impedimento de atividade nociva, se necessrio com requisio de fora policial( 5. 0 ). A possibilidade de "imposio de multa por tempo de atraso", como meio coercitivo, foi expressamente reafirmada com a nova redao desse 5.0 dada pela Lei 10.444, de 07.05.2002, que tambm acrescentou o 6.0 , segundo o qual "o juiz poder, de ofcio, modificar o valor ou a periodicidade da multa, caso verifique que se tornou insuficiente ou excessiva".

A nova redao do art. 461 do CPC/1973, importado, praticamente ipsis litteris, do art. 84 da Lei 8.078, de 11.09.1990 (Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor), trouxe, como se percebe, inovaes expressivas, todas inspiradas no princpio da maior coincidncia possvel entre a prestao devida e a tutela jurisdicional entregue. No sistema anterior, a alternativa que se oferecia ao credor para a impossibilidade (ou, eventualmente, seu desinteresse) de obter tutela espe-cfica era a de converter tal prestao em sucedneo pecunirio de perdas e danos. Agora, nova alternativa foi apresentada: a de substituir a prestao especfica por outra prestao que assegure "resultado prtico equivalente ao do adimplemento". Ao se propor ao com o objetivo de obter o cumprimento de obrigao de fazer ou de no fazer h nela embutido, como pedido implcito, o da determinao de outras providncias que assegurem referido resultado prtico (art. 461, caput), de modo que a compensao pecuniria de perdas e danos somente caberia se assim o requeresse expressamente o autor, ou se "impossvel a tutela especfica ou a ob-teno do resultado prtico correspondente"( 1.0 ).

A notvel valorizao que se deu busca da tutela especfica foi acentuada, sobretudo, nos dispositivos que conferiram a o juiz uma espcie de poder executrio genrico, habilitando-o a utilizar, inclusive de ofcio, alm dos mecanismos nomina-dos nos 4. 0 e 5. 0 , outros mecanismos de coero ou de sub-rogao inominados) que sejam aptos a induzir ou a produzir a entrega in natura da prestao devida ou de seu sucedneo prtico de resultado equivalente.

Outra das mais significativas modificaes, em termos de sistema, foi a que universalizou a tutela antecipada, que, na verso original do Cdigo de 1973, somente era admissvel em alguns procedimentos especiais, como o das aes possessrias. Com o advento da segunda onda reformadora, presentes determi-nadas circunstncias e preenchidos certos requisitos, pode o juiz, por deciso interlocutria, antecipar efeitos da tutela pretendida (art. 273 do CPC/1973), bem como deferir medidas cautelares ( 7. ),tudo mediante simples pedido incidental

EVOLUO DO SISTEMA DE TUTELA JURISDICIONAL 25

do autor, dispensada a propositura de ao prpria para essa finalidade. A anteci-pao da tutela, que no se confunde com a antecipao da sentena, consiste, na verdade, em antecipar os efeitos executivos que podero decorrer da futura sentena de procedncia. Em outras palavras, provimento que antecipa a fruio - ainda que em carter provisrio-do bem da vida que o autor busca obter com a demanda proposta. Em termos processuais, a medida quebrou - como tambm ocorre com as aes executivas lato sensu- a rgida distribuio, que o sistema original do C-digo/1973 previa, das atividades cognitivas e executivas em aes e procedimentos autnomos e praticamente incomunicveis.

Todo esse conjunto de modificaes foi, em sua essncia, incorporado e apro-fundado pelo CPC/2015. A tutela cautelar, antes sujeita a aes e procedimentos autnomos disciplinados em Livro prprio (Livro III do CPC/1973), assumiu feio processual semelhante da tutela antecipada, submetidas, ambas, a um sistema geral de Tutela de Provisria (Livro V), de que tambm faz parte a tutela da evidncia (Ttulo III). Universalizou-se, definitivamente, o sistema de cum-primento da sentena como fase derradeira do prprio procedimento de outorga das demais espcies de tutela (Ttulo II, do Livro Ida Parte Especial), no apenas para o cumprimento de prestaes pessoais de fazer, de no fazer e de entregar coisa (arts. 536 a 538), como tambm de obrigaes de pagar quantia (arts. 520 a 527), includas as de prestar alimentos (arts. 528 a 533) e as de que for devedora a Fazenda Pblica (arts. 534 e 535).

Esses exemplos so suficientes para demonstrar que, mais que simples alte-rao tpica deste ou daquele dispositivo legal, as supervenientes modificaes do Cdigo de 1973, incorporadas pelo Cdigo de 2015, representaram profunda reforma na prpria estrutura do sistema. No que se refere especificamente uni-versalizao da tutela antecipada, sua aprovao constituiu mudana dos rumos ideolgicos do processo, um rompimento definitivo da tradicional segmentao das atividades jurisdicionais, separadas, na estrutura original do Cdigo de 1973, em aes e processos autnomos, de conhecimento, de execuo e cautelar. Grande nmero dessas atividades, desenvolvidas tradicionalmente em processos apartados, foram transpostas de sua sede autnoma para dentro do processo de conhecimen-to, onde passaram a ser cumpridas mediante ordens ou mandados expedidos ali mesmo pelo juiz. Em mais uma batalha da eterna luta entre segurana jurdica e efetividade do processo, ampliaram-se os domnios dessa ltima. Novos espaos foram abertos para as medidas de tutela provisria dos direitos, produzidas em regime de cognio sumria e base de juzos de simples verossimilhana.

1.4. Consequncia da Mudana: Renovao do Sistema

medida que os novos instrumentos vo sendo experimentados na prtica e que os valores por eles perseguidos vo ganhando espao na conscincia e na cultura

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dos juristas, fica perceptfvel a amplitude e o grau de profundidade das mudanas que o ciclo reformador dos ltimos anos produziu no processo civil brasileiro. No mudou apenas o Cdigo de Processo: mudo~_5> sistema processual. A estrutura processual codificada, moldada para atender demandas entre partes determinadas e identificadas, em conflitos tipicamente individuais, j no espelha a realidade do sistema processual civil.

inegvel, ainda hoje, a importncia da classificao tradicional da tutela dos direitos, em tutela de conhecimento, de execuo e cautelar. Mas certamente ela j no pode ser tida como nica e mais importante, como a considerava Liebman. Pela nova configurao que o sistema processual assumiu com a segunda onda de reformas, especialmente em decorrncia da universalizao do instituto da tutela antecipada, muito mais importante e apropriado ser consider-la nas duas dimen-ses novas que agora evidentemente ocupa, cada qual com suas caractersticas, com seus princpios e com seus resultados, a saber: (a) a tutela definitiva, aquela formada base de cognio exauriente e que produzir a eficcia de coisa julgada, privilegiado o princpio da se1Q,lrana jurdica; e (b) a tutela ~o~6ii;;:-;:~lli:edida mediante juzos de verossimilhana, base de cognio sumria, para ter eficcia limitada no tempo, sujeita a ser revogada ou confirmada pela superveniente sen-tena que julgar o mrito, e que privilegia o princpio da efetividade do processo.

Por outro lado, em decorrncia da primeira fase de reformas, podemos, hoje, classificar os mecanismos de tutela jurisdicional em trs grandes grupos: (a) me-canismos para fut~la.fl~_ direitosTS.!i.lzfi.ti.iosTniVUiu~ subdivididos entre (a. l) os destinados a tutel-los individualmente pelo seu prprio titular (disciplinados, basicamente, no Cdigo de Processo) e (a.2) os destinadostll!ll;lar.rnktivamente os

........... ~"-~---direitos individuais, em regime de substituio processual (as aes civis coletvas, nelas compreendido o mandado de segurana coletivo e o mandado de injuno coletivo); (b) mecanismos para tutela d@ireii~ t-;,,-;;~;~divfdua!s,'isto , direitos pertencentes a grupo~~9-~~--s!~~2.~~~-~~J?-~~~Q~,,~.P.de~~-1:~ta~~(a ao popular e as aes civis pblicas, nelas compreendida a chamada ao de improbidade administrativa); e (c) instrumentos para~ad ori!

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dos juristas, fica perceptfvel a amplitude e o grau de profundidade das mudanas que o ciclo reformador dos ltimos anos produziu no processo civil brasileiro. No mudou apenas o Cdigo de Processo: mudo~_5> sistema processual. A estrutura processual codificada, moldada para atender demandas entre partes determinadas e identificadas, em conflitos tipicamente individuais, j no espelha a realidade do sistema processual civil.

inegvel, ainda hoje, a importncia da classificao tradicional da tutela dos direitos, em tutela de conhecimento, de execuo e cautelar. Mas certamente ela j no pode ser tida como nica e mais importante, como a considerava Liebman. Pela nova configurao que o sistema processual assumiu com a segunda onda de reformas, especialmente em decorrncia da universalizao do instituto da tutela antecipada, muito mais importante e apropriado ser consider-la nas duas dimen-ses novas que agora evidentemente ocupa, cada qual com suas caractersticas, com seus princpios e com seus resultados, a saber: (a) a tutela definitiva, aquela formada base de cognio exauriente e que produzir a eficcia de coisa julgada, privilegiado o princpio da se1Q,lrana jurdica; e (b) a tutela ~o~6ii;;:-;:~lli:edida mediante juzos de verossimilhana, base de cognio sumria, para ter eficcia limitada no tempo, sujeita a ser revogada ou confirmada pela superveniente sen-tena que julgar o mrito, e que privilegia o princpio da efetividade do processo.

Por outro lado, em decorrncia da primeira fase de reformas, podemos, hoje, classificar os mecanismos de tutela jurisdicional em