28
Teoria das Finanças Públicas Os objetivos da política fiscal e as funções do governo A política fiscal abrange três funções básicas: - função alocativa que diz respeito ao fornecimento de bens públicos; - função distributiva que está associada a ajustes na distribuição de renda; - função estabilizadora que tem como objetivos o uso da política econômica. Teoria da Tributação Com a finalidade de aproximar um sistema tributário do “ideal”, é importante que alguns aspectos principais sejam levados em consideração: a) o conceito de equidade, onde a distribuição do ônus tributário deve ser equitativa entre diversos indivíduos de uma sociedade; b) o conceito da progressividade, onde o princípio de que se deve tributar mais quem tem uma renda mais alta; c) o conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributário deve ser de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o governo. Quais são as características de um sistema tributário “ideal”? O sistema tributário para ser considerado “ideal” existe alguns pré-requisitos. Primeiro, a distribuição do ônus tributário deve ser equitativa, ou seja, cada um deve pagar uma contribuição considerada justa. Em segundo lugar, a cobrança dos impostos deve ser reduzida no sentido de onerar mais aquelas pessoas com maior capacidade de pagamento. E em terceiro, o sistema

Teoria Das Finanças Públicas

Embed Size (px)

DESCRIPTION

atps

Citation preview

Teoria das Finanas PblicasOs objetivos da poltica fiscal e as funes do governoA poltica fiscal abrange trs funes bsicas: - funo alocativa que diz respeito ao fornecimento de bens pblicos;- funo distributiva que est associada a ajustes na distribuio de renda;- funo estabilizadora que tem como objetivos o uso da poltica econmica.

Teoria da TributaoCom a finalidade de aproximar um sistema tributrio do ideal, importante que alguns aspectos principais sejam levados em considerao: a) o conceito de equidade, onde a distribuio do nus tributrio deve ser equitativa entre diversos indivduos de uma sociedade; b) o conceito da progressividade, onde o princpio de que se deve tributar mais quem tem uma renda mais alta; c) o conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributrio deve ser de fcil compreenso para o contribuinte e de fcil arrecadao para o governo.

Quais so as caractersticas de um sistema tributrio ideal?O sistema tributrio para ser considerado ideal existe alguns pr-requisitos.Primeiro, a distribuio do nus tributrio deve ser equitativa, ou seja, cada um deve pagar uma contribuio considerada justa. Em segundo lugar, a cobrana dos impostos deve ser reduzida no sentido de onerar mais aquelas pessoas com maior capacidade de pagamento. E em terceiro, o sistema tributrio deve ser estruturado de forma a interferir minimamente possvel na alocao de recursos da economia, para que no cause ineficincia no funcionamento do sistema tributrio.

Os conceitos da equidade e progressividadePelo conceito da equidade, cada contribuinte de contribuir com uma parcela justa para cobrir os custos do governo. Existem duas abordagens principais da teoria do setor pblico: a do princpio do beneficio e a da capacidade de pagamento.O princpio do beneficioNeste princpio, cada individuo deveria contribuir com uma quantia proporcional aos benefcios gerados pelo consumo do bem pblico.A utilizao deste principia particularmente vivel e desejvel para viabilizar o financiamento de bens/ou servios privados para os quais o consumo seja rival e possa se aplicar o princpio da excluso fornecido pelo governo.O princpio da capacidade de pagamentoO total de gastos que podem ser financiados a partir de impostos especficos limitado e grande parte da arrecadao tributaria no gerada a partir deste tipo de tributo, que pode ser coerente com o princpio do beneficio. Este princpio ainda que em condies ideais, s pode ser associada com o financiamento dos servios pblicos. A ideia que justifica uma tributao progressiva a que quem recebe mais renda deve pagar uma proporo maior de impostos relativamente s pessoas de baixa renda.

O conceito de neutralidadeO objetivo da neutralidade que o sistema tributrio no provoque uma distoro da alocao de recursos, prejudicando, desta forma, a eficincia do sistema.

O conceito de simplicidadeO conceito de simplicidade relaciona-se com a facilidade da operacionalizao da cobrana de tributo.

Quem que de fato paga os impostos?Uma questo que surge na anlise de tributao se a pessoa sobre a qual o imposto incide realmente aquela que arca com o nus tributrio. A existncia de impostos altera os preos relativos da economia e a resposta do mercado a estas mudanas que determina quem de fato paga os tributos. Sendo assim, a estrutura do mercado e as elasticidades-preo da oferta e da demanda so cruciais para a determinao de quem realmente arca com o imposto.

Os diferentes tipos de impostosA tributao pode ser direta ou indireta. Os impostos diretos incidem sobre o individuo e, por isso, esto associados capacidade de pagamento do contribuinte. Os impostos indiretos, por sua vez, incidem sobre atividades ou objetos, ou seja, sobre consumo, venda ou posse de propriedades. As bases de incidncia dos impostos so a renda, o patrimnio e o consumo.

O imposto de rendaO imposto de renda que incide sobre todas as remuneraes geradas no sistema econmico, ou seja, salrios, lucros, juros, dividendos e aluguis uma forma de tributao direta e classifica-se em imposto de renda da pessoa fsica (IRPF) e imposto de renda da pessoa jurdica (IRPJ).O IRPF cobrado em base pessoal, com isenes e alquotas progressivas, determinadas pelas caractersticas individuais do contribuinte.O IRPJ apresenta as vantagens de se basear em uma medida abrangente da capacidade de pagamento e de permitir uma adaptao s caractersticas pessoas do contribuinte.

O imposto sobre patrimnioO imposto sobre o patrimnio pode ser cobrado regularmente em funo do simples ato de posse dos ativos durante um determinado perodo, como no caso do imposto predial e territorial urbano (IPTU) ou do imposto sobre a propriedade de veculos automotores (IPVA).

O imposto sobre vendasOs impostos sobre vendas de mercadorias e servios so tributos indiretos tambm conhecidos como impostos sobre consumo.Os impostos sobre vendas podem ser gerais ou especiais. Sendo, os impostos gerais so aqueles que incidem rotineiramente sobre uma srie de transaes, como a compra de produtos industriais ou de bens de consumo. Os tributos especiais, por sua vez, so cobrados sobre transaes de compra e venda de determinadas mercadorias e servios.

A crtica aos impostos em cascataOs chamados impostos em cascata ou cumulativos so prejudiciais eficincia econmica, j que distorcem os preos relativos e estimulam, s vezes desnecessariamente, a integrao vertical da produo, aumentando os custos.Um imposto cumulativo prejudica principalmente os produtos que passam por um maior nmero de etapas de produo e distribuio, o que traz importantes distores ao setor produtivo.

O imposto sobre o valor adicionado e suas vantagensO imposto sobre o valor adicionado (IVA) considerado a forma mais eficiente de tributao sobre vendas, principalmente por tratar-se de um tributo neutro. Foi justamente a necessidade de harmonizao fiscal, combinada com a eficincia econmica do imposto sobre o valor adicionado, que justificou, em muitos pases, a substituio do imposto de vendas em cascata pelo IVA.O IVA um imposto neutro em relao estrutura organizacional das empresas, tendo em vista que o total do imposto incidente em um determinado produto no depende do nmero de transaes. O IVA no afeta a competividade de uma indstria, j que o imposto uma proporo constante do valor adicionado em cada etapa da atividade econmica.Grande parte da receita gerada pelo IVA arrecadada nos estgios pr-varejistas.O IVA tem um carter autofiscalizador, referente ao mtodo de clculo do IVA pelo crdito fiscal.Outra vantagem do IVA que os bens de produo podem ser fcil e totalmente isentos, evitando dessa forma a bitributao.

A existncia de dilemas (trade-offs)O governo deve escolher impostos que respeitem o mximo possvel os conceitos de equidade/progressividade, neutralidade e simplicidade. O problema que, com frequncia, a procura de um desses objetivos acaba sacrificando os outros.O IVA, por sua vez, se cobrado a uma alquota uniforme para todas as transaes de consumo, respeita o conceito de neutralidade, no interferindo na eficincia econmica do sistema e na alocao de recursos da economia.No que diz respeito sobre o imposto sobre patrimnio, ressalta-se sua simplicidade de arrecadao explicada, principalmente, pela imobilidade da base tributria.O IRPJ, em que pese a vantagem que pode trazer para o governo se gerar para este uma receita elevada, tambm pode contrariar os princpios da equidade e progressividade, tendo em vista que no se pode ter certeza de que o nus do imposto sobre lucro recaia sobre o produtor.Na escolha dos instrumentos da poltica tributria/fiscal, o governo enfrenta alguns dilemas (trade-offs). De fato, perseguir o objetivo de uma maior progressividade, po exemplo, pode prejudicar o objetivo de uma maior neutralidade, ou pode haver uma contradio entre os objetivos de equidade e de simplicidade tributria.

As Finanas Pblicas antes de 1980A dcada de 1980 conhecida no Brasil como a dcada perdida, em funo da drstica reduo das taxas de crescimento do PIB, no contexto de uma inflao que, na segunda metade da dcada, estava claramente assumido ares de um processo hiperinflacionrio, apenas truncado pela adoo de sucessivos planos de estabilizao. O elevado dficit das contas pblicas esteve, na poca, no centro do debate acerca das causas da alta inflao.O panorama dos anos 1970 era mais favorvel do que o que caracterizou o Brasil anos depois.Naquela poca, no havia nada parecido com o conceito das NFSP e mesmo as contas do governo central eram um emaranhado muito difcil de acompanhar, a comear pelo fato de que muitas rubricas de gasto ficavam de fora do oramento aprovado pelo Congresso Nacional.

As Reformas de 1964/1967O PAEGO Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG) lanado em novembro de 1964 tinha como principal objetivo o controle do processo inflacionrio. O PAEG constituiu-se em um programa de estabilizao que enfatizava a importncia da recuperao das taxas de crescimento da economia.Desde o incio da dcada de 1960 observavam-se dficits pblicos expressivos e uma reduo do grau de intermediao formal do sistema financeiro na economia brasileira.

A introduo da correo monetriaO incio da dcada de 1960 foi marcado pela instabilidade poltica, pela elevao das taxas de inflao e por crescentes dficits do setor pblico. A elevao da inflao e a precariedade da mquina de arrecadao do Estado resultavam em elevados dficits fiscais, cuja principal forma de financiamento ainda era a expanso monetria, o que, por sua vez, pressionava os preos, constituindo-se assim um crculo vicioso.Dadas as condies vigentes na economia brasileira, a variao de reservas e a fixao de limites ao redesconto e tetos para as operaes do banco do Brasil eram os nicos instrumentos de poltica monetria disposio.At a criao do Banco Central, o controle da dvida pblica era responsabilidade da caixa de amortizao uma espcie de secretaria do tesouro nacional da poca -, rgo integrante do Ministrio da Fazenda, que realizava estudos e executava aos servios relativos dvida federal interna e ao meio circulante, alm de supervisionar e controlar os atos praticados pelos agentes do Tesouro Nacional.A introduo da correo monetria viabilizou no apenas a criao de um mercado voluntrio para ttulos pblicos, mas tambm colaborou para: a) a obteno de recursos adicionais para a cobertura do dficit da unio; b) a reduo da perda real de receita associada ao atraso no pagamento de dbitos fiscais e c) o estimulo poupana individual.Assim, a introduo da correo monetria e o reordenamento financeiro do governo nos anos 1960 viabilizaram um novo processo de formao de dvida pblica no Brasil.

A reforma bancria e a criao do Banco Central do BrasilO governo desencadeou, a partir de mesdos de 1960, um conjunto de reformas institucionais visando dinamizar o sistema financeiro nacional. O objetivo dessas reformas foi o de criar as condies para que esse sistema pudesse desempenhar com a mxima eficincia o seu papel de intermediao, facilitando a transferncia de recursos dos setores superavitrios para os deficitrios da economia.Por falta de estrutura prpria do BC, o BB que era banco comercial oficial alm de agente do Tesouro Nacional continuou funcionando tambm como autoridade monetria, tendo em vista que permaneceu como o depositrio das reservas voluntarias dos bancos privados, bem como prestador de servio de compensao de cheques do sistema, nivelando automaticamente suas reservas atravs da conta movimento do BACEN.Em primeiro lugar, a existncia da conta-movimento do BB acabou por viabilizar a existncia simultnea, na pratica, de duas autoridades monetrias.Em segundo lugar, sendo parte essencial da base monetria, o recebimento dos depsitos voluntrios dos bancos privados deveria ser funo privativa da autoridade monetria.O acmulo de funes do BB como autoridade monetria e banco comercial tornava peculiar o seu relacionamento com os outros bancos. Cada vez que o BB fechava a compensao em dbito com outros bancos, ele deveria debitar os valores correspondentes de suas reservas e creditar o equivalente ao banco credor.Finalmente, O BC, alm da funo tradicional de controlar a moeda e o crdito, acabou assumindo funes de fomento. O BC veio a assumir na prtica funes de banco de fomento no setor agrcola, envolvendo tambm em questes relativas ao comrcio exterior, ao sistema financeiro de habitao e regulamentao de consrcios comerciais.

O Sistema Tributrio BrasileiroQuando se discute o tema sistema tributrio, est se discutindo como a renda do pas dividida, em relao a cinco cortes diferentes da distribuio dessa renda: a) funcional quanto da renda do setor privado assumir a forma de lucros e quanto de salrios; b) pessoal que percentual da renda ficar com cada percentil da populao; c) regional como se distribuem os recursos entre as diversas unidades do pas; d) o corte governo versus setor privado que define a parcela da renda apropriada pelo governo, e e) o corte dfederativo associado a como a renda do governo lato sensu divide-se entre a Unio, os estados e os municpios.

Breve Histrico do Sistema Tributrio BrasileiroAs origens do sistema tributrio brasileiroDesdea proclamao da Repblica at os anos 1930, o sistema tributrio brasileiro manteve praticamente a estrutura vigente poca do Imprio.A primeira mudana importante veio com a Constituio de 24/02/1891, que introduziu o regime de separao de fontes tributrias, discriminando os impostos de competncia exclusiva da Unio e dos estados.Com a Constituio de 1934, passaram a predominar os impostos internos sobre produtos. Os estados foram dotados de competncia para decretar impostos de vendas e consignaes, quanto aos municpios, a partir da Constituio de 1934, passaram a ter competncia para decretar alguns tributos.Com a Constituio de 1937, praticamente no houve alteraes no sistema tributrio vigente.No incio da dcada de 1940, o imposto sobre vendas e consignaes j era responsvel por 30% do total da receita dos estados.A Contituio de 1946, por sua vez, trouxe algumar alteraes importantes no sistema tributrio. Em primeiro lugar, houve a incluso de dois novos impostos: o imposto do selo municipal e o imposto de indstria e profisses. Em segundo lugar, institucionalizou-se um sistema de transferncia de impostos,o que modificou a discriminao de rendas entre as esferas de governo.No perodo de 1946/1966, aumentou a importncia realtiva dos impostos internos sobre produtos.Em 1956, o Brasil deu os primeiros passos em direo tributao sobre o valor agregado, com a criao do imposto sobre o consumo.

A reforma dos anos 1960Os principais objetivos da reforma dos anos 1960 foram aumentar a capacidade de arrecadao do Estado visando a solucionar o problema do dficit fiscal e dotar a estrutura tributria dos meios necessrios para apoiar e estimular o crescimento econmico. Ao mesmo tempo, procurou-se obter uma melhoria de qualidade quanto aos efeitos alocativos dos tributos; e uma maior centralizao de recursos, tanto pela centralizao da arrecadao como pela perda de autonomia financeira das unidades subnacionais.Foram criados dois impostos sobre o valor agregado, de importncia crucial na estrutura tributria do pas a partir de ento: o imposto sobre produtos industrializados (IPI) e o imposto sobre circulao de mercadorias (ICM), duas dcadas depois foi transformado no imposto sobre circulao de mercadorias e servios (ICMS).Com a reformulao do sistema tributrio os impostos passaram a ser classificados em quatro categorias: imposto sobre o comrcio; imposto sobre o patrimnio e a renda; imposto sobre a produo e a circulao; impostos nicos e receita extraoramentrias.Nos anos que se seguiram reforma tributria, foram reforadas:a) a centralizao de recursos arrecadados na esfera da Unio e b) a ampla concesso de incentivos e subsdios atividade produtiva.A partir de 1970, tornou-se evidente para o governo que a concesso dos incentivos deteriorava de forma expressiva a receita. Nesse mesmo ano tambm foi criado o programa de formao do Patrimonio do Servidor Pblico (PASEP).

A evoluo da carga tributriaDe 1946 a 1958, a carga tributria brasileira registrou um crescimento lento, passando de 13,8% a 18,7% do PIB no perodo. Cm a crise do incio da dcada de 1960, houve uma reduo da carga que chegou a atingir 15,8% do PIB em 1962.A reforma da dcada de 1960 criou um sistema tributrio que, apesar de pecar quanto falta de equidade e ao alto grau de centralizao, era tecnicamente avanado par a poca.Apesar da recesso do incio da dcada de 1980, a carga tributria manteve-se nesse nvel, at mesmo crescendo um pouco mais at 1983.Aps o resultado excepcional de 30% do PIB obtido em decorrncia do Plano Collor, em 1990, houve um retorno aos nveis prevalecentes no incio da dcada de 1980.Entretanto, a tendncia elevao da carga tributria ao longo dos anos 1990 e no sculo XXI decorreu principalmente do aumento da carga de tributos incidentes sobre bens e servios, prejudicando o desempenho do setor produtivo.

A composio da Receita TributriaOs impostos e contribuies de competncia do governo federal mostra a evoluo da receita de ICMS. O IR e a Cofins so os principais impostos da receita tributria federal, atingindo em 2009 cargas de 6% e 4% do PIB.O IR , por um lado observa-se uma forte concentrao da arrecadao no imposto retido na fonte, que atingiu 2,9% do PIB em 2009. O imposto sobre trabalho assalariado, atingiu 2,1% do PIB de 2009.Aps a reforma tributria de 1988, destacou-se o aumento da participao das receitas das contribuies.Em 2009, a carga das contribuies da Cofins e sobre o lucro lquido, cujo aumento foi uma reao do governo aps a nova Constituio, atingiu 5,2% do PIB.A alta participao da arrecadao do ICMS no total da receita tributria, atingindo valores da ordem de 7,5% do PIB.O pico da arrecadao foi atingido em 1999, quando o IR retido na fonte sobre os rendimentos de capital foi de 1,3% do PIB.

A distribuio da receita tributria por nveis de governoA teoria tradicional das finanas pblicas estabelece que o governo federal responsvel pela arrecadao de alguns impostos caractersticos, principalmente sobre a renda, o comercio exterior, os de carter regulatrio e alguns impostos especficos.A luz desse esquema conceitual que deve ser entendido o sistema tributrio brasileiro, pelo qual o governo arrecada impostos como o IR e os demais tributos e contribuies.Os impostos arrecadados pelas esferas de governo compe a receita tributria bruta. A receita disponvel, porm, depende do balano entre o que cada esfera repassa e recebe das outras.Em 1960, o governo federal, os estudos e os municpios tinham uma participao de aproximadamente 64%, 31% e 5% na arrecadao total, respectivamente. Em 1965, o governo central mantinha ao redor de 55% dos recursos disponveis para o setor pblico, cabendo os estados e municpios cerca de 35% e 10% dos mesmos, respectivamente.Aps a reforma, os estados sofreram limitaes adicionais ao seu poder de tributar e, j em 1968, no auge do autoritarismo, tambm as transferncias foram restringidas.Ao encerrar-se a fase do milagre brasileiro (1968/1973), o sistema tributrio j comeava a mostrar os primeiros sinais de exausto.Ao final da dcada de 1970, a frgil situao financeira dos governos subnacionais levou elevao dos percentuais de partilha dos fundos de participao.A partir de 1983 observa-se um certo processo de descentralizao dos recursos.A distribuio atual da receita tributria entre as esferas de governo resultou da negociao poltica realizada poca da elaborao da Constituio de 1988.

A constituio de 1988 e os novos impostos no transferveisUm aspecto marcante da Constituio de 1988 foi o objetivo de fornecimento da Federao, o que refletiu, principalmente, no aumento do grau de autonomia fiscal dos estados e municpios e na descentralizao dos recursos tributrios disponveis.A Constituio de 1988 reduziu disponveis para a Unio, atravs do aumento das transferncias tributrias e da limitao de suas bases impositivas, sem prover, ao mesmo tempo, os meios, legais e financeiros, para que houvesse um processo ordenado de descentralizao.Em linhas gerais, a reao do governo federal ao novo sistema tributrio introduzido pela Constituio de 1988 resultou em uma queda na qualidade do sistema tributrio sem que, entretanto, tenha ocorrido de forma definitiva uma soluo de seu desequilbrio financeiro e fiscal.

Os problemas do sistema tributrioO nvel agregado de taxaoEm que pese o fato do sistema tributrio brasileiro eficiente no sentido de gerar um nvel de receita elevado, trata-se de um sistema que sofre alguns problemas srios.O nvel da carga tributria brasileira expressivamente superior aos de outros pases da Amrica Latina, quando comparado aos pases de renda per capita alta, o Brasil apresenta-se em patamar inferior, apesar de ter reduzido essa diferena nos ltimos anos.Consequentemente, portanto, que se pese a eventual convenincia de diminuir a carga tributria, desejvel que a tributao sobre renda especificamente aumente, permitindo uma taxao maior dos fatores de produo, em detrimento da taxao da produo ou da circulao de bens de si.

A falta da equidadeOutro aspecto importante de nosso sistema tributrio atual a falta de equidade.O nvel da tributao de pessoas fsicas no Brasil baixo em comparao com padres internacionais.O grau de progressividade da tributao depende da forma como o sistema estruturado.O aperfeioamento da tributao sobre renda pode ser feito de forma contnua, atravs de alteraes em leis ordinrias.Outro aspecto relevante a excessiva participao dos tributos sobre bens e servios na arrecadao.

Os efeitos sobre a competitividadeUm terceiro problema do nosso sistema tributrio alm da carga tributria elevada e da falta de equidade.Quando um pas tem, como o Brasil, uma estrutura tributria com forte presena de impostos cumulativos, no passveis de desonerao plena, ele sofre um duplo problema. Primeiro, o produto nacional torna-se caro em face do similar importado. E segundo, esse mesmo produto, no mercado externo, enfrenta a concorrncia de produtos sem essa carga tributria.

As propostas de reforma do sistemaAs linhas gerais de uma reforma possvelA introduo de um sistema tributrio completamente novo geraria uma sria descontinuidade, que resultaria em mudanas abruptas em todos os preos relativos da economia, causando uma sria desorganizao do sistema produtivo.Uma reforma adequada deveria levar em conta que essencial minimizar o efeito negativo da tributao sobre a eficincia e a competitividade do setor produtivo e promover a harmonizao fiscal, para assegurar a consolidao do processo de integrao comercial.O Brasil o nico pas do mundo em que o maior tributo arrecadado na economia (o ICMS) o imposto sobre o valor adicionado regido por leis subnacionais.No caso do ICMS, a excessiva liberdade dos estados para legislar sobre o imposto cujos efeitos transcendem suas fronteiras, combinada com o desprezo quase total dos mesmos pela lei de harmonizao desse imposto.

O debate sobre a reforma tributriaDevido o aumento das transaes comerciais, cada vez mais importante garantir a igualdade de tratamento dos produtos nacionais e importados no mercado domestico, j que existem impostos cumulativos prejudica duplamente o produtor nacional.Em resumo, as diretrizes gerais da reforma tributria longamente debatida contemplam, basicamente, trs pilares:a) a criao de um ICMS unificado, com legislao nica e arrecadao estadual, que elimine a confuso associada existncia de 27 legislaes diferentes; b) a adoo do principio do destino; c) o fim da cumulatividade.

O sistema federativo e o fenmeno de descentralizaoFundamentos tericos da descentralizaoAs razes da descentralizaoH diferentes razes que justificam um processo de descentralizao fiscal. Ela podem ser classificados em fatores: a)econmicos; b) culturais, polticos e institucionais e c) geogrficos.

Fatores econmicosEm relao aos fatores econmicos,a busca de uma alocao de recursos mais eficiente constitui um dos principais objetivos do processo de descentralizao.A funo alocativa do setor pblico est diretamente associada questo da descentralizao.Os defensores da descentralizao dos gastos alegam que, se os bens e servios pblicos locais so fornecidos pelas esferas de governo que se encontram mais prximas dos beneficirios, a alocao dos recursos pblicos tende a ser mais eficiente.

Fatores culturais, polticos e institucionaisQuanto aos fatores culturais, polticos e institucionais, a descentralizao pode favorecer uma maior integrao social, atravs do envolvimento dos cidados na determinao dos rumos da comunidade, o que refora a transparncia das aes governamentais, alm de contribuir para reduzir os perigos potenciais que um poder centralizado pode representar para a liberdade individual.

Fatores geogrficosO que se diz respeito a este fator, quanto maior for a rea do territrio nacional, maiores tendem a ser os ganhos de eficincia com a descentralizao.

Os dois modelos de descentralizaoH duas alternativas para o processo de descentralizao: a) o modelo do principal agente e b) o modelo da eleio pblica local.No primeiro modelo existe uma espcie de contrato entre o governo central e os governos subnacionais que recebem transferncias do governo central, que estabelece quais bens e servios pblicos devem ficar sob a responsabilidade da undade subnacional.O segundo modelo, por sua vez, enfatiza o processo de tomada de decises por parte dos cidados que se reflete no processo eleitoral e pressupe um maior grau de autonomia dos governos subnacionais.

Os problemas associados descentralizaoConsiderando as vantagens da descentralizao, deve-se ter em conta que um certo nvel de centralizao permite economias de escalas e uma melhor coordenao do setor pblico, o que particularmente importante para a execuo dos objetivos nacionais importante a considerar que os gastos de eficincia decorrentes da descentralizao da responsabilidade por determinados gastos pblicos podem ser compensados por dificuldades institucionais das unidades subnacionais.Em geral, um fator que apontado como uma vantagem da descentralizao fiscal que esta tende a gerar certa concorrncia entre as esferas de governo.O problema que a existncia da concorrncia no se reflete necessariamente em ganhos de eficincia para o sistema econmico como um todo, principalmente no caso da concorr~encia intergovernamental horizontal.

A descentralizao no contexto regional latino-americanoPrincipais caractersticasUma peculiaridade do caso latino-americano que, em geral, os sistemas foram criados a partir da interferncia das classes dominantes nacionais,como forma de independncia econmica e politica das metropolis espanhola ou portuguesa.Em grande parte dos pases latino-americos, o processo de descentralizao fiscal privilegiou os fatores econmicos, enfatizando a busca de maior eficincia, tanto na alocao de recursos fiscais quanto nos gastos pblicos.Outros pases entretanto, privilegiaram os fatores politicos: o fortalecimento das unidades subnacionais era visto como forma de enfraquecimento do governo federal, inviabilizando, desta forma,o retorno de um sistema altamente centralizado.Os casos mais importantes de descentralizao na Amrica LatinaA relevncia dos processos de descentralizao est diretamente associada: a) ao grau de extenso territorial do pas e b) a sua diversidade regional, em termos econmicos. Na Amrica latina, os casos mais importantes de descentralizao so, alm do brasileiro, os da Argentina e da Colmbia.

ArgentinaA Argentina uma federao dividida em trs nveis de governo: o governo central, as provncias e os municpios. As provncias tem um papel central na federao. As caractersticas especificas do regime municipal variam de acordo com as diferentes provncias, que atravs de suas constituies determinam o grau de autonomia dos seus municpios, que tem liberdade para estabelecer e administrar seus prprios impostos.Em 1983, governo federal executava de forma direta52% dos gastos pblicos. Em 1992, sua participao nos gastos totais tinha se reduzido para 43%. Quanto ao sistema tributrio vigente, cabe ao governo central legislar, arrecadar e fiscalizar os impostos mais modernos e com maior capacidade de arrecadao, ou seja, sobre o valor agregado e sobre renda.As provncias tiveram um papel de destaque no processo de descentralizao da Argentina, contando com uma expressiva autonomia na determinao de suas despesas pblica.

ColmbiaNa Colmbia tambm existem trs nveis de governo: o central, o departamental correspondente ao nosso nvel estadual e o municipal.Tendo em vista o alto nvel de centralizao fiscal no inicio do processo de descentralizao na Colmbia, observou-se um avano significativo do mesmo. Por outro lado, cabe destacar que, em parte como resultado do processo descrito, desde o inicio do processo de descentralizao houve um aumento considervel do endividamento das trs esferas de governo, com consequncia fortemente negativa para a poltica econmica.

BrasilA federao brasileira, constituda atualmente por 26 estados, mais 5.000 municpios e um distrito federal, surgiram como uma reao ao centralismo do imprio, com os objetivos de descentralizao e de autonomia diante do governo central.Assim, o processo de descentralizao no brasil, iniciando nos anos 1980 e aprofundado com a Constituio de 1988, teve basicamente uma motivao poltica. Sendo assim, no houve um plano nacional para a descentralizao o que resultou em um processo marcado por descoordenao, distores e conflitos.Uma peculiaridade importante do caso brasileiro a sua tendncia municipalista.Podemos ver nos trs casos de descentralizao analisados houve um avano significativo do processo de descentralizao fiscal.

Sstoles, Distoles e a FederaoNo caso brasileiro, a importncia do fenmeno da descentralizao realada pela dimenso geogrfica do pas.Em economia grandes como a nossa, convivem portanto duas tendncias opostas que devem ser conciliadas.A coexistncia entre duas foras no impede que, ao longo da nossa historia, tenham surgido, em maior ou menor intensidade, dois tipos de conflitos.A razo para a persistncia da unidade nacional, esta associada a trs elementos: a) a existncia de uma lngua comum e de certas caractersticas culturais; b) a ausncia de divises de fundo religioso ou tnico e c) a inexistncia na nossa historia de movimentos separatistas.

As definies da Constituio de 1988A Constituio de 1988, ao introduzir importantes mudanas nas relaes intergovernamentais, aprofundou o processo de descentralizao fiscal iniciado no final da dcada de 1970.Em janeiro de 1988, as alquotas dos fundos de participao de estados e municpios somavam 31% da soma daqueles dois impostos.De fato, a autonomia financeira introduziu pela Constituio de 1988 refletiu-se mais na liberdade para gastar via aumento das transferncias intergovernamentais do que na competncia para implementar os impostos necessrios ao financiamento dos gastos.Um elemento importante associado Constituio de 1988 diz respeito ao ICMS.

A controvrsia sobre a redistribuio de encargosO processo de descentralizao incluiu tanto uma redistribuio das receitas quanto dos encargos.A Constituio de 1988 aumentou os recursos fiscais disponveis dos estados e municpios sem, entretanto, definir com clareza as novas atribuies dessas esferas de governo.O processo de descentralizao acabou afetando, principalmente, as duas posies extremas do sistema federativo: de um lado, os municpios, que idealmente devem ter um papel central no processo de descentralizao; e de outro, o governo central, que deveria permanecer responsvel pela coordenao das politicas.A combinao de maiores receitas com a assuno de responsabilidades que inicialmente eram da unio levou a soma dos estados e municpios a ter uma participao crescente no gasto.

Evoluo da receita disponvelA partir da dcada de 1980, aquela tendncia de centralizao antes mencionada se inverteu e o governo federal voltou a perder espao na distribuio de recursos.No que diz respeito composio do total da receita disponvel dos municpios, a maior parte gerada pelas transferncias intergovernamentais e no pela arrecadao de recursos prprios.A tendncia urbanizao e a concentrao da pobreza nas grandes cidades acabam tornando as regies metropolitanas e as cidades medianas incapazes de sozinhas, ou seja, apenas com seus prprios recursos, responder s demandas da populao local.

A economia poltica no ajuste fiscalO poder do governo e a situao fiscalAjuste fiscal e distribuio de rendaUm dos motivos que explicam por que muitas vezes os governos tem problemas para implementar um ajuste fiscal a dificuldade de definir sobre quem vai incidir o custo do mesmo.Em outra palavras, importante lembrar que uma comunidade no uma entidade homognea, que paga uma certa quantia X de impostos e recebe um valor Y na forma de bens e servios oferecidos pelo governo.O governo deve, ento enfrentar dois tipos de deciso. A primeira diz respeito aos trade-offs macroeconmicos tradicionais e, em particular, a dois deles: o interporal e a escolha do financiamento. E a segunda que, mesmo tendo algum espao de atuao para as autoridades centrais, ligado ao maior controle das fontes de financiamento, o governo federal pode no mximo induzir estados e municipios a se ajustarem, mas no tem como definir se esse ajustamento deve se dar com base no aumento de impostos ou no corte de despesas.Em resumo, o nmero de combinaes possveis, envolvendo as opes de ajustamento, muito grande. Obviamente, as diversas alternativas no so excludentes entre si. O que se pretende mostrar que uma mesma magnitude global do dficit compatvel com vrios desenhos desse ajustamento.

O poder de arbitragem do governoPode-se se dizer que os conflitos sociais so compatveis com o controle rgido das finanas pblicas, quando se verifica uma das seguintes condies: O grau de conflito social baixo e h uma predisposio dos diferentes grupos a aceitarem medidas duras, mesmo que indesejveis. O grau de conflito social alto, mas um dos grupos claramente hegemnico e tem fora suficiente para impor diante dos outros, aprovando o que for necessrio para a viabilizao do ajuste, seja atravs do Parlamento ou por meio de um regime de fora. Independentemente do grau de conflito social, mesmo no existndo um grupo poltico claramente dominante, a formao de uma coalizo de grupos ou amplo entendimento nacional viabilizam a aprovao de um projeto oramentrio ajustado e compatvel com a estabilidade desejada.Sem a pretenso de definir uma taxonomia definitiva sobre o tema, mas apenas com o intuito de fazer uma reflexo ordenada, til procurar apontar alguns dos modelos tericos possveis, atravs dos quais se pode sair de uma situao de desiquilbrio fiscal, associada a uma indefinio poltica. Tais alternativas so as seguintes: a) pacto de governabilidade entre majoritrios; b) entendimento nacional: c) hegemonia imposta em um regime de fora e e) hegemonia clssica.