Terceirização na Administração Pública: uma prática inconstitucional

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    Terceirizao na Administrao Pblica: uma prtica inconstitucional.

    Jorge Luiz Souto Maior(*)

    Uma Constituio aberta no deve abrigar preconceitos. (Paulo Bonavides).

    Ningum respeita a Constituio e todos acreditam no futuro da nao. Que pas este? (Renato Russo)

    1. Introduo; 2. Conceito de terceirizao; 3. A terceirizao no setor pblico; 4. A normatividade constitucional e infraconstitucional a respeito do tema; 5. Concluso.

    1. Introduo.

    Pretende-se neste texto defender a tese de que a terceirizao na Administrao Pblica constitui ato que fere a ordem normativa. Alis, j impressiona-me apresentar este tema como tese, diante de tantas obviedades em que se baseia.

    Alis, dentro dessa lgica do raciocnio, seria mais propcio tentar entender porque algo to bvio quanto a ilegalidade ou mais propriamente, a inconstitucionalidade da terceirizao no servio pblico no vista pelo mundo jurdico. Mas, isto j assunto para socilogos e antroplogos.

    O fato que, como a situao est a posta e quase consagrada como prtica perfeitamente legal, torna-se necessrio demonstrar o equvoco da orientao jurdica que lhe diz respeito.

    Pois bem, enfrentemos, diretamente, a questo.

    2. Conceito de terceirizao.

    A terceirizao prtica administrativa que se instalou no modelo produtivo que se convencionou chamar de toyotismo. A expresso, no entanto, por si s, no diz nada, representando apenas um modismo de uma pretensa demonstrao de intelectualidade. Toyotismo, como o prprio nome diz, o modelo de produo adotado pela fbrica japoneza de automveis, a Toyota, que, na verdade, representa um modo de pensar a produo.

  • Segundo Thomas Gounet[1], o toyotismo pode ser resumido em seis pontos: a) produo puxada pelo fluxo da demanda; b) combate ao desperdcio; c) flexibilizao da organizao do trabalho; d) instalao do kanban (sistema que indica a utilizao de pea do estoque); e) produo de vrios modelos, sendo cada um em srie reduzida; f) desenvolvimento de relaes de subcontratao com fornecedores de autopeas.

    Para Ricardo Antunes[2] o toyotismo se diferencia do fordismo pelos seguintes traos: a) produo vinculada demanda; b) fundamenta-se no trabalho operrio em equipe, com multivariedade e funes; c) estruturao de um processo produtivo flexvel; d) tem como princpio o just in time, o melhor aproveitamento possvel do tempo; e) funciona em conformidade com o sistema kanban, para que os estoques sejam mnimos; f) transferncia de grande parte da produo, cerca de 75%, para empresas terceirizadas, de forma horizontal, com expanso dos modos de produo e procedimentos para toda a rede de forncedores (CCQ, controle de qualidade total, kanban, just in time, Kaizen, team work, eliminao do desperdcio, gerncia participativa, sindicalismo de empresa etc., g)organizao de Crculos de Controle de Qualidade (CCQ), grupos de trabalhadores que so instigados pelo capital a discutir seu trabalho e desempenho, com vistas a melhorar a produtividade das empresas, convertendo-se num importante instrumento para o capital apropriar-se do savoir faire intelectual e cognitivo do trabalho, que o fordismo desprezava[3], h) emprego vitalcio para uma parcela dos trabalhadores das grandes empresas e ganhos salariais vinculados ao aumento da produo.

    J para Jeffrey k. Liker, professor de engenharia industrial da Universidade de Michigan, que ficou durante 20 anos estudando a produo da Toyota[4], o modelo Toyota, na verdade, encerra um estilo de administrao, baseado em 14 princpios, advindo desse modelo o Sistema Toyota de Produo.

    Estes 14 princpios so direcionados para 4 aspectos fundamentais, organizados nos moldes de uma pirmide, apresentados a seguir, da base ao pice: filosofia; processo de produo; empregados e parceiros; soluo de problemas.

    Explica este autor, no que tange ao processo de produo, que:

    a) embora a Toyota se baseie na idia de empresa enxuta, isto , produzir em conformidade com a demanda, diminuindo o estoque, isto no significa que a produo seja desnivelada. Na verdade, h um nivelamento da produo, pois melhor formar um estoque de produtos acabados a fim de nivelar o programa de produo, em vez de produzir de acordo com a verdadeira demanda flutuante dos pedidos dos clientes[5];

    b) embora o modelo exija flexibilidade e isto implique a utilizao de subcontratao, muitas vezes, melhor acrescentar seletivamente e substituir despesas gerais por mo-de-obra direta, at porque quando a perda descontada dos funcionrios que agregam valor preciso oferecer-lhes apoio de alta qualidade, como algum que auxilia um cirurgio durante uma operao delicada.

    c) embora a produo tenha atender demanda, pode no ser uma prioridade manter os funcionrios ocupados produzindo peas o mais rpido possvel. (....) Trabalhar mais rpido

  • s para obter o mximo de seus funcionrios um outra forma de superproduo e, na verdade, leva ao emprego de maior mo-de-obra em geral[6];

    d) embora a automao faa parte do modelo toyota, deve-se usar seletivamente a tecnologia de informao, e muitas vezes, fazer uso de processos manuais, mesmo quando a automao estiver disponvel e parecer justificar seus custo com a reduo de funcionrios[7].

    Como explica Jeffrey k. Liker, as solues da Toyota para problemas especficos frenqentemente parecem aumentar as perdas em vez de elimin-las[8]. Para Ohno, tcnico que desenvolveu o modelo, as perdas tinham pouca relao com o mximo aproveitamento da mo-de-obra e dos equipamentos, estando muito mais relacionadas com a maneira como a matria-prima era transformada em mercadoria vendvel[9].

    Em suma, o que este autor procura demonstrar que o modelo Toyota vai muito alm do que adoo de uma tcnica enxuta de produo, como o just in time. Uma passagem de sua obra extremamente esclarecedora neste sentido: Visitei centenas de organizaes que afirma ser praticantes avanadas dos mtodos enxutos. Orgulhosamente exibem seus estimado projeto enxuto. E fizeram um bom trabalho, sem dvida. Mas, estudando a Toyota por 20 anos, fica claro que, em comparao, essas empresas so amadoras. A toyota precisou de dcadas para criar uma cultura enxuta e chegar onde est e ainda acredita que est recm comeando a entender o Modelo Toyota. Qual a percentagem de empresas, fora a toyota e seus grupo direto de fornecedores, que obtm um A ou um B+ no sistema enxuto? No sei dizer com exatido, mas bem menos de 1%.[10]

    Cita este autor o fato ocorrido nos EUA, em 1996, de uma empresa X que havia ganho o prmio Shingo de Produo, que um prmio americano em honra de Shiego Shingo, que contribuiu para a criao do modelo toyota, e que foi visitada por um organismo de difuso do modelo toyota e que, por experincia, assumiu uma linha de produo da referida empresa durante 09 meses. Aps o perodo o que se verificou foi:

    93% de reduo no lead time para produo do produto (de 12 dias para 6,5 horas);

    83% de reduo no estoque em processo (de 9 para 1,5 horas);

    91% de reduo no estoque de produtos acabados (de 30.500 para 2.890 unidades);

    50% de reduo nas horas extras de trabalho (de 10 para 5 horas/pessoa/semana);

    83% de melhoria na produtividade (de 2,4 para 4,5 peas/hora de trabalho).[11]

    Relata, ainda, o mencionado autor, ter visitado centenas empresas americanas e conversado com milhares funcionrios, ensinando-lhes como funciona o modelo toyota, mas constatou ao longo dos anos que a linha de produo degrada-se em vez de melhorar.

  • Eis suas palavras: Os Estados Unidos tm sido exposto ao STP (Sistema Toyota de Produo) por pelo menos duas dcadas. Os conceitos e ferramentas bsicos no so novidade (O STP opera de alguma forma na Toyota por mais de 40 anos). O problema, acredito, que as empresas americanas aproveitaram as ferramentas enxutas, mas no compreendem o que as faz funcionar juntas em um sistema. Tradicionalmente, a administrao adota algumas dessas ferramentas tcnicas e at luta para ir alm de sua aplicao amadora para criar um sistema tcnico. Mas no entende o poder que h por trs do verdadeiro STP: a cultura da melhoria contnua necessria para sustentar os princpios do Modelo Toyota. Dentro do modelo 4Ps que mencionei anteriormente, a maioria das empresas est patinando em um nvel o de processo. Sem adotar os outros 3Ps, elas faro pouco mais do que patinar, pois as melhorias que conseguem no sero respaldadas pelo sentimento e pelo inteligncia para torn-las sustentveis em toda a organizao. O desempenho continuar defasado em relao ao das empresas que adotam uma verdadeira cultura de melhoria contnua.[12]

    No fordismo, que implementou a produo em massa com fluxo contnuo, a lgica do lucro era baseada na reduo do custo e, de forma pendular, o custo se reduzia pela produo em escala. Dentro do pensamento fordista, igualmente, a automatizao que substitua pessoas estava justificada se representasse reduo do custo da produo.

    Muito desse ideal incorporou-se s empresas pelo mundo afora, mas apenas utilizam-se da lgica de empresa enxuta do modelo Toyota como forma de potencializar o esprito fordista. A empresa toyotista, em termos de estruturao, pretensamente enxuta, mas, fordista por essncia. A subcontratao e a terceirizao so utilizadas apenas na perspectiva da reduo do custo imediato, pouco importando qual o efeito em termos do custo final da produo.

    Jeffrey k. Liker constatou um exemplo disto quando visitou um fbrica de porcas de ao. Os engenheiros e administradores da fbrica disseram-lhe que a fbrica no tinha como ser mais enxuta. Mas, no fora essa a opinio de Liker: Quando acompanhamos o fluxo de valor (e de no-valor), suas afirmaes tornaram-se cmicas. Iniciamos no local de recebimento, e toda vez que eu pensava que o processo deveria terminar, caminhvamos mais uma vez pela fbrica at o prximo passo. As por