Terroristas: Nem Soldados nem Criminosos .Nessas guerras entre pa­ses, as regras ... ou criminosos

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2 Setembro-Outubro 2009 MILITARY REVIEW

N AS ATUAIS HOSTILIDADES no Iraque, Afeganisto e partes do Paquisto, bem como em outros pases, da Colmbia ao Chifre da frica, atores no-estatais em particular, terroristas e insurgentes que agem como terroristas assumiram um papel muito maior do que tinham durante a Primeira e Segunda Guerras Mundiais e a Guerra da Coreia. Nessas guerras entre pases, as regras da guerra aceitas, incorporadas em documentos como as Convenes de Genebra, aplicavam-se muito mais diretamente do que nos conflitos contemporneos. Hoje em dia, os exrcitos convencionais que buscam obedecer s regras da guerra encontram-se em desvantagem e esto sob presso para burl-las. Essas condies sugerem que necessrio trabalhar para modific-las e atualiz-las.

As mudanas das regras da guerra no carecem de precedentes. A Primeira Conveno de Genebra, que regula o tratamento de mortos e feridos nos

Amitai Etzioni

Amitai Etzioni professor de Relaes Internacionais da George Washington University e autor de Security First: For

Terroristas: Nem Soldados nem Criminosos

campos de batalha, no existia at 1864 e, desde ento, outras convenes foram acordadas e outras regras de guerra foram modificadas. O mesmo se passa com a legislao internacional, que alguns invocam como se estivesse gravada em pedra e no inclusse ambiguidade alguma, o que no verdade. De fato, mesmo nas sociedades democrticas mais desenvolvidas, as leis so remodeladas constantemente. Por exemplo, no existia direito constitucional privacidade nos Estados Unidos at 1965, e a forma de entendermos agora a Primeira Emenda (direito liberdade de expresso) iniciou-se nos anos 20. Em ambos os casos, nenhuma mudana foi feita ao texto da Constituio, mas novas interpretaes comearam a ser empregadas para alinhar a Constituio que um documento vivo com os preceitos normativos da poca em mudana. Portanto, faz sentido que as novas ameaas segurana personificadas pelos recentes atores no-estatais alguns dos quais tm um alcance

a Muscular Moral Foreign Policy (Yale, 2007).

O sol se pe atrs do prdio da Comisso onde as foras militares dos EUA realizaram as audincias preliminares de quatro detidos acusados de conspirao para cometer crimes de guerra, na Base Naval de Guantnamo, Baa de Guantnamo, Cuba, agosto de 2004.

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TERRORISTAS

mundial, so apoiados por movimentos radicais religiosos de grande envergadura e tm acesso potencial s armas de destruio em massa (ADM) exijam modificaes na interpretao das regras da guerra ou at em seu prprio texto.

Um Novo MundoInfelizmente, os defensores das duas principais

correntes de abordagem contra o terrorismo decidiram fincar o p e bloquear as adaptaes que se fazem necessrias. De um lado, temos aqueles que falam da Guerra Contra o Terrorismo, argumentando que os terroristas tm de ser tratados como soldados que, segundo as regras da guerra atuais, podem ser detidos sem serem acusados formalmente ou julgados at o fim da guerra. Do outro lado, esto aqueles que defendem tratar os terroristas como criminosos, ou seja, pessoas com direitos e privilgios que so concedidos a cidados de sociedades democrticas que foram denunciados, mas no ainda condenados por um crime. Como veremos adiante, ambas as abordagens tm graves deficincias, convidando assim ao exame de uma terceira opo.

As ambiguidades que cercam a atual caracterizao de terroristas podem ser ilustradas pelas seguintes questes: Devemos traz-los aos Estados Unidos para serem julgados como criminosos? O mais provvel que saiam livres. (Os poucos casos levados aos tribunais americanos, mesmo os mais conservadores, tiveram sentenas contra o governo. Como observaram Benjamin Wittes e Zaahira Wyne, do Brookings Institution, at agora, o Tribunal Federal dos EUA no Distrito de Columbia emitiu 29 sentenas em processos de habeas corpus para detidos em Guantnamo, concluindo, em 24 desses processos, que essas pessoas estavam detidas irregularmente.) Ento, devemos det-los at que a guerra termine? Mesmo que ela dure cem anos? Mand-los de volta para casa? Muitos pases se recusam a aceit-los e uma libertao dessas infringe vrias leis internacionais, que probem enviar pessoas a pases onde podero enfrentar tortura ou execuo. Devemos lev-los perante um tribunal militar? As provas contra essas pessoas, geralmente obtidas nos campos de batalha, frequentemente no satisfazem mesmo a esses tribunais menos exigentes. (Wittes revela que, segundo estimativas dos prprios promotores

militares, mesmo levando em considerao a Lei de Comisses Militares, eles s tm evidncia suficiente para levar a julgamento, na melhor das hipteses, 80 detidos em Guantnamo.)

O efeito dessas consideraes e a confuso legal e normativa que elas refletem podem ser mais bem entendidos quando se faz referncia ao campo do Direito e da Economia. Esse campo, que estuda os incentivos e desincentivos gerados pelas polticas pblicas e leis, j demonstrou que contra o interesse pblico aprovar leis e elaborar polticas que, mesmo involuntariamente, promovam um comportamento indesejado por meio de estruturas de incentivo imprprias. A atual confuso em torno da situao daqueles que eu chamo de combatentes civis, capturados nos campos de batalha do Afeganisto, Iraque e outras partes do mundo ilustrada pelas complexidades enfrentadas pelos Estados Unidos para lidar com os detentos da Baa de Guantnamo j produziu uma srie de incentivos perversos. Em decorrncia dessa ampla confuso legal, alguns comandantes em campo, Foras Especiais e agentes da CIA acabam preferindo no fazer prisioneiros (efeito colateral mais extremo); entregar os terroristas a outras foras que no obedeam aos preceitos legais americanos, como os militares afegos ou a Polcia iraquiana; ou ainda envi-los a prises secretas (transferncias extrajudiciais), tudo isso para evitar trat-los como prisioneiros de guerra (Prisoners of War POW) ou criminosos suspeitos! Alm disso, reduz-se a intensidade das misses porque se considera que os danos colaterais possam ser muito altos, quando, como veremos, alguns dos prejudicados so, na verdade, voluntrios civis que ajudam e servem aos terroristas. Tambm, como resultado da confuso, a reputao dos EUA denegrida, a legitimidade de nossas operaes questionada e cresce, no prprio Pas, a oposio s medidas antiterrorismo. Deve haver uma melhor opo.

Nem uma Coisa nem OutraAntes de falar de uma terceira categoria qual

os terroristas pertencem e das implicaes dessa reclassificao na forma de trat-los, tanto durante os conflitos armados (ou seja, ao combat-los no campo de batalha) como depois de aprision-los, gostaria primeiro de enunciar rapidamente as principais razes para no trat-los nem como

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soldados nem criminosos. Para continuar, uso uma definio comum de terroristas como indivduos que buscam semear o medo entre a populao por meio de atos de violncia, com o fim de atingir suas metas de uma forma secreta. De modo geral, os terroristas no usam insgnia alguma que os identifique como combatentes, lanam mo de uma grande variedade de outros meios para se confundirem com os civis no combatentes e usam, frequentemente, os veculos, casas e instalaes pblicas de civis, como escolas e igrejas, para cometer seus atos terroristas.

Os acadmicos prendem-se muito s questes de definio e se esquecem, muitas vezes, que praticamente todas as definies tm arestas pouco definidas. Entretanto, um aspecto dessa definio deve ser esclarecido. Vrios estudiosos sustentam que os indivduos em questo somente se qualificam como terroristas se atacarem no combatentes ou se atacarem combatentes enquanto estiverem disfarados de no combatentes. Limitando-se a atacar abertamente outros combatentes, eles no se qualificam como terroristas. Um ataque direto a combatentes pode qualificar um indivduo como combatente inimigo (como na insurgncia), mas no como terrorista. Minha sugesto que se deve partir da observao de que os terroristas se fazem

passar por civis no combatentes como parte de seu estratagema, fator esse de grande importncia, porque lhes confere vantagens em relao aos

exrcitos convencionais e transforma o combate contra eles em um conflito armado extremamente assimtrico.

Depois da batalha de Waterloo, diz-se que Napoleo perguntou por que no lhe tinham dado cobertura alguma. Seu oficial de artilharia respondeu dizendo que tinha seis razes: primeiro, porque no tinha mais cartuchos, ao que Napoleo retrucou imediatamente: Ento, nem precisa mencionar as outras cinco razes. Na mesma linha, a caracterizao dos terroristas como soldados ou criminosos padece de deficincias to flagrantes que praticamente no h necessidade de uma discusso mais ampla sobre os aspectos mais detalhados e secundrios, que poderiam ser levantados para explicar porque nenhuma dessas duas categorias aceitvel.

Os soldados so agentes de um Estado, que pode ser responsabilizado pela conduta deles. Os Estados podem ser dissuadidos de violar as regras da guerra por meio da bajulao, de incentivos ou de ameaas de represlia. Ao contrrio, os terroristas e insurgentes no so, na maioria, agentes de um Estado nem so, necessariamente, membros de um grupo que se enquadre correntemente na categoria de prisioneiros de guerra nos termos da legislao internacional. Com frequncia, eles atuam em partes do mundo onde falta um governo eficaz ou ento recebem apoio de outros governos, mas apenas de forma indireta e, portanto, nem sempre se pode determinar se eles lutam por um pas (por exemplo, o Ir) ou por conta prpria. Mesmo quando afiliados a um Estado ou quando fazem parte de um governo, como o Hezbollah no Lbano, o prprio governo nacional no consegue, muitas vezes, controlar as aes desses grupos.

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