JOSÉ RICARDO VARGAS DE FARIA

PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS

a razão consensual no discurso da reforma urbana

Tese apresentada como requisito para conclusão do curso de doutorado do programa de pós-graduação em Planejamento Urbano e Regional da UFRJ. Orientador: Prof. Dr. Rainer Randolph

RIO DE JANEIRO 2012

F224p Faria, José Ricardo Vargas de. Planos diretores participativos : a razão consensual no discurso da reforma urbana / José Ricardo Vargas de Faria. – 2012. 185 f. ; 30 cm. Orientador: Rainer Randolph. Tese (doutorado) – Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, 2012. Bibliografia: f. 168-185. 1. Plano diretor. 2. Planejamento urbano. 3. Renovação urbana. I. Randolph, Rainer. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. III. Título. CDD: 711.4

JOSÉ RICARDO VARGAS DE FARIA

PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS

a razão consensual no discurso da reforma urbana

Tese apresentada como requisito para conclusão do curso de doutorado do programa de pós-graduação em Planejamento Urbano e Regional da UFRJ. Orientador: Prof. Dr. Rainer Randolph

Aprovado em:

BANCA EXAMINADORA

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À minha família e

aos amigos da Ambiens

AGRADECIMENTOS

Aos servidores técnico administrativos do IPPUR, pelo apoio essencial em todas as

horas, em especial, à Zuleika e ao André.

Aos colegas do IPPUR, pelas reflexões, pelo apoio, pela convivência e pela

diversão.

Ao meu orientador, Rainer Randolph, pelo suporte indispensável à consecução

deste trabalho.

Aos amigos da Ambiens, pelas utopias.

Aos amigos do movimento docente da UFPR, por compartilharem a esperança e a

luta por uma educação pública, gratuita e de qualidade.

Aos professores do IPPUR, pela consistente formação e pelo excelente ambiente

intelectual que me proporcionaram. Agradecimento especial ao Vainer, ao Adauto e

à Ana Clara pela amizade e pelas contribuições essenciais ao meu trabalho e ao

Orlando Jr. pelo apoio nos tramites finais do doutorado.

À minha família, especialmente aos irmãos, pelo companheirismo e pela torcida de

sempre

Aos amigos do Rio de Janeiro, Fabrício, Fátima, Marquinhos, amigos do IPPUR e

toda a turma da Paola, que fizeram minha temporada ser muito mais legal.

À minha mãe, pelo abrigo, pelo cuidado e pela atenção. Ao meu pai, pela orientação

de sempre.

À Paola, por me receber, pela companhia, pela amizade e por fazer do Rio de

Janeiro minha segunda casa.

À Dani, a quem o agradecimento seria impossível de explicar, mas principalmente

pelo incentivo, pela paciência e pelo ‘alvará’ de um ano e meio semi-distante.

O homem contemporâneo sente a

peremptória necessidade de um mito.

José Carlos Mariátegui

RESUMO

Com os dez anos de vigência do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/01), o

campo político e intelectual da reforma urbana viveu um período de balanço e, no

bojo das análises, críticas e avaliações, o plano diretor participativo foi um tema que

ocupou lugar de destaque. Neste campo, contudo, o prestígio e a associação de

sentidos ao plano diretor mudaram no decorrer da trajetória do movimento: de

imposição dos setores conservadores na Constituição de 1988 a instrumento

importante na concretização dos princípios da reforma urbana. A investigação desta

transformação foi o objeto da pesquisa que concluiu pela tese de que o plano diretor

serviu - na medida em que forneceu o conteúdo, a arena e legitimou uma estrutura

de autoridade - à afirmação de um consenso sobre os elementos constituintes da

ideologia que institui uma determinada ordem política no corpo social da reforma

urbana. Para demonstração desta tese, procurou-se compreender as contradições

entre o ideário consensuado do planejamento urbano politizado e as questões com

as quais se defronta a reforma urbana. Argumenta-se, além disso, que a contradição

entre o predomínio do discurso do direito à cidade e a permanência da cidade como

negação do direito está fundada não apenas no confronto com outras ideologias –

como as que propugnam a competitividade e o empresariamento urbanos –, mas

nos próprios limites, lacunas e justificação de valores e autoridades do planejamento

urbano politizado. Como objetivos específicos investigam-se: (i) a formação do

discurso do planejamento urbano politizado; (ii) os elementos da crítica à ideologia

do planejamento e da reforma urbana e; (iii) as dissociações e contradições entre os

diagnósticos e prognósticos dos planos diretores participativos com conteúdo

reformista.

Palavras-chave : Plano Diretor. Planejamento Urbano. Reforma Urbana. Ideologia.

ABSTRACT

After ten years of the City Statute (Federal Law 10.257/01), the political and

intellectual field of urban reform went through a period of reflection and – through

analysis, criticism and evaluation - participative master plan was a theme that

occupied a prominent position. In this field, however, the prestige and the association

of meanings to the master plan changed along the years: from the imposition of

conservative sectors in the 1988 Constitution it became an important tool in achieving

the principles of urban reform. This transformation was the object of research and

investigation which concludes the thesis that the master plan served – for having

provided the content, the arena and a legitimated authority structure – to the

affirmation of a consensus on the elements of the ideology establishing a determined

political order in the social body of urban reform. To demonstrate this thesis, we tried

to understand the contradictions between the consensual ideals of the politicized

urban planning and the issues that faced by the urban reform. It argues, moreover,

that the contradiction between the prevalence of the right to the city discourse and

permanence of the city as a denial of this right is founded not only in comparison with

other ideologies – such as those advocated urban competitiveness and

entrepreneurship – but in the limitations, gaps and justification of values and

authorities of the politicized urban planning itself. The specific objectives of research

was to investigate: (i) the formation of the discourse of the politicized urban planning,

(ii) the issues of critical approaches of the ideology of planning and urban reform, and

(iii) the dissociations and contradictions between the diagnostic and prognostic of the

participative master plans in reformist content.

Keywords : Master Plan. Urban Planning. Urban Reform. Ideology.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ............................................................................................... 11

2 A CONSTRUÇÃO DO NOVO PLANEJAMENTO: O PLANO DIRETOR COMO INSTRUMENTO DE REFORMA URBANA ........................................ 19

2.1 A CRÍTICA À FORMAÇÃO E À ORIGEM DO PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL ..................................................................................................... 29

2.2 O PLANO DIRETOR E A REFORMA URBANA ............................................. 33

2.2.1 O debate na constituinte .............................................................................. 34

2.2.2 A Formulação do Estatuto da Cidade e os Planos Dire tores Pré-Estatuto . ............................................................................................................... 39

2.2.3 Planos Diretores Pós-Estatuto e a Campanha dos Plan os Diretores Participativos ................................................................................................ 43

3 A CRÍTICA AO URBANISMO REFORMISTA E A CRÍTICA DA CR ÍTICA .... 48

3.1 DOS RECURSOS TEÓRICOS E CONCLUSÕES DA CRÍTICA .................... 52

3.2 CRÍTICA À CRÍTICA FUNCIONALISTA: POR UMA EXPLICITAÇÃO DOS MECANISMOS ............................................................................................... 63

3.3 O LUGAR DO PLANEJAMENTO URBANO NA REFORMA URBANA........... 75

3.4 PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO E A RAZÃO CONSENSUAL ................. 87

4 ANÁLISE DOS ELEMENTOS CONSTITUINTES DO NOVO PLANEJAMENTO E SUAS DISSOCIAÇÕES ............................................... 99

4.1 MUNICIPALISMO E PODER LOCAL ........................................................... 102

4.2 INDUÇÃO DO DESENVOLVIMENTO E FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA ............................................................................ 114

4.3 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E URBANÍSTICA E DIREITO À CIDADE .. 143

4.4 GESTÃO DEMOCRÁTICA ........................................................................... 151

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................................... 163

REFERÊNCIAS ............................................................................................ 168

11

1 INTRODUÇÃO

O campo político e intelectual da reforma urbana vive um período de balanço.

Com os dez anos de vigência do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/01),

assistiu-se a uma profusão de seminários, eventos e debates1 que se propuseram a

uma avaliação dos efeitos (em geral, denominados avanços e desafios) produzidos

por e a partir deste marco institucional da política urbana no Brasil. Presente a ideia

de que este arcabouço é concretização da luta pela reforma urbana, vieram à

discussão as estratégias, as escolhas e os investimentos políticos realizados pelo

movimento de reforma urbana para efetivação dos princípios que adotou ao longo de

sua formação: a função social da propriedade, o direito à cidade e a gestão

democrática2.

Mas, a despeito do reconhecimento de avanços no marco regulatório e na

estrutura institucional, um espectro ronda as mentes dos militantes, intelectuais,

gestores públicos etc. envolvidos com a questão urbana: por que as cidades não

estão melhores?

Enchentes, desmoronamentos com mortes, congestionamentos, crescimento exponencial da população moradora de favelas (ininterruptamente nos últimos 30 anos), aumento da segregação e da dispersão urbana, desmatamentos, ocupação de dunas, mangues, APPs (Áreas de Proteção Permanente) APMs (Áreas de Proteção dos Mananciais), poluição do ar, das praias, córregos, rios, lagos e mananciais de água, impermeabilização do solo (tamponamento de córregos e abertura de avenidas em fundo de vales), ilhas de calor... e mais ainda: aumento da violência, do crime organizado em torno do consumo de drogas, do stress, da depressão, do individualismo, da competição. As cidades fornecem destaques diários para a mídia escrita, falada e televisionada. A questão urbana ocupa espaço prioritário na agenda política nacional. Certo? Muito longe disso, a questão urbana está fora da agenda política nacional. As conquistas institucionais nos anos recentes não foram poucas: promulgação do Estatuto das Cidades, aprovação dos marcos regulatórios do saneamento, dos resíduos sólidos, da mobilidade urbana, aprovação de uma enxurrada de Planos Diretores, criação do Ministério das Cidades,

1 São apenas alguns exemplos, além de entrevistas, artigos jornalísticos, programas em rádio e

televisão etc. os seminários: Estatuto +10 (Ministério das Cidades, em parceria com a Caixa Econômica Federal e o Lincoln Institute of Land Policy, dias 25, 26 e 27 de outubro de 2011 em Brasília), o SEMINÁRIO INTERNACIONAL: 10 ANOS DO ESTATUTO DA CIDADE (5 a 7 de outubro de 2011 em Porto Alegre), Dez Anos do Estatuto da Cidade - Desafios à Gestão Urbana e Metropolitana (Parlamento Comum da Região Metropolitana de Natal, dias 22, 23 e 24 de Agosto de 2011 em Natal), Sessão Especial da Assembleia Legislativa da Bahia (ALBA) em homenagem aos 10 Anos do Estatuto da Cidade (11 de novembro de 2011 em Salvador), 10 anos do Estatuto da Cidade: Implementação e Desafios (CENDHEC, FASE-PE e Feru-PE, nos dias 9 e 10 de agosto de 2011 no Recife).

2 http://www.forumreformaurbana.org.br/

12

retomada das políticas de habitação e saneamento após décadas de ausência do Estado. No entanto, a crise urbana está mais aguda do nunca. Por quê? (MARICATO, 2012).

No bojo dessas análises, críticas e avaliações, o plano diretor participativo é

um tema que com frequência ocupa lugar de destaque. A remissão ao planejamento

urbano e, especificamente, aos planos diretores, não se restringe apenas ao campo

político e intelectual envolvido diretamente com a questão urbana. A “falta de

planejamento” é um bordão da imprensa e dos noticiários, reproduzido no senso

comum e a qual se debita grande parte das mazelas urbanas. Mas entre iniciados a

discussão se complexifica. Além da falta de planejamento – argumento

recentemente aludido, por exemplo, como justificativa para proposição de lei federal

relativa aos planos de expansão urbana – se questionam a natureza (idealista?) ou o

caráter (participativo?) do planejamento, sua forma, os atores envolvidos etc. Entre

os militantes da reforma urbana, discute-se a incorporação de princípios e diretrizes

que promovam a justiça social nas cidades, com garantia do direito à moradia e o

acesso à terra urbanizada. Ainda conformam o debate a autoaplicabilidade dos

instrumentos do Estatuto da Cidade, a democratização do planejamento, entre

outros temas.

Até figurar nas preocupações dos militantes da reforma urbana, contudo, o

plano diretor metamorfoseou. No início, todas as ressalvas e a desconfiança na

efetividade deste instrumento, decorrente das experiências “mal-sucedidas” do

período militar, lhe conferiam associações à ineficácia, ao tecnocratismo, ao

idealismo puro etc. No movimento da reforma urbana costuma-se afirmar que o

plano diretor foi uma imposição dos setores conservadores na Constituição de 1988,

mas dado o seu papel na definição da função social da propriedade e na viabilidade

de aplicação de instrumentos de reforma urbana, foi necessário disputá-lo. Se de

fato foi apropriado posteriormente ou esteve presente em outros termos na origem

do movimento da reforma urbana, é uma discussão que se pretende desenvolver

nesta tese. No entanto, pode-se afirmar que o planejamento urbano recente aparece

como sendo de um novo tipo, voltado para atender aos objetivos da reforma urbana.

Orlando Alves dos Santos Jr. (1994) sintetiza essa estratégia, indicando os meios

adotados para superar os problemas da urbanização brasileira e caracterizando a

própria reforma urbana como “um novo modelo de planejamento e gestão das

13

cidades”. Transcorridas quase duas décadas, o plano diretor é, em um aparente

paradoxo, instrumento central de política urbana e de reforma urbana.

Em recente avaliação3, Santos Jr. e Montandon (2011) concluem que, apesar

das inúmeras inadequações, das dificuldades institucionais na gestão pública

municipal e do precário rebatimento territorial das diretrizes estabelecidas nos planos

diretores, é possível reconhecer uma nova cultura política no planejamento urbano

brasileiro e recomendam aos governos dos três níveis federativos e à sociedade a

continuidade do investimento na construção de novos paradigmas de planejamento

urbano.

Essa mudança da representação do plano diretor leva ao ponto de partida

deste trabalho, que é a investigação do prestígio que os planos diretores, na sua

“modalidade participativa”, adquiriram entre movimentos sociais, ONGs, sindicatos e

organizações do campo da reforma urbana. Especialmente, são atualmente

associados a certa ideia de ruptura nos marcos jurídicos que regulam a produção do

urbano, a partir dos dispositivos constitucionais e do Estatuto da Cidade.

Esse tema ganha maior relevância a partir da proliferação de processos

participativos de planejamento e de gestão de políticas públicas em âmbito

municipal. Desde a incorporação da Política Urbana na Constituição Federal de

1988, o Plano Diretor é instrumento obrigatório básico para municípios com mais de

vinte mil habitantes e, com o Estatuto da Cidade, esta obrigatoriedade se ampliou

para municípios que integram regiões metropolitanas, áreas de especial interesse

turístico, sob influência de grandes obras ou projetos ou que pretendam utilizar os

instrumentos jurídico-urbanísticos estabelecidos na Lei 10.257/2001. Independente

da obrigatoriedade, pois existem no Brasil “leis que pegam e leis que não pegam”

(FREITAG, 2001, p.2), houve significativo investimento político na disseminação do

3 Rede Nacional de Avaliação e Capacitação para a Implementação dos Planos Diretores

Participativos

14

planejamento urbano com nova feição4 tanto por parte do Governo Federal5 quanto

do Fórum Nacional da Reforma Urbana (FNRU)6.

A SNPU realizou diversas ações, entre as quais a “Assistência Técnica para o

Planejamento Territorial e a Gestão Urbana Participativa” no âmbito do “Programa

de Fortalecimento da Gestão Urbana”, que apoiou, por meio de capacitação e

financiamento, a elaboração dos planos diretores nos municípios que estavam

submetidos aos critérios de obrigatoriedade. Além dessa ação, promoveu, iniciando

em maio de 2005, a Campanha Nacional “Plano Diretor Participativo: Cidade de

Todos”, que, a partir de atividades de sensibilização e capacitação, constituiu 25

núcleos estaduais formados por representantes dos governos e entidades da

sociedade civil, com o objetivo de promover a elaboração dos planos diretores

(SANTOS JR: SILVA; SANT’ANA, 2011, p.15-7).

Como resultado, os municípios que informavam possuir plano diretor

passaram de 805 em 2005 para 2.318 em 2009, um aumento de 288%, além de

outros 1.202 municípios que informavam que seus planos estavam em elaboração

em 2009. Se concluídos estes últimos, o universo de municípios com plano diretor

superaria 63%, ou seja, significativamente maior que os 14% de 2005 (MUNIC, 2005

e 2009).

Além disso, outro aspecto que demanda atenção é a reemergência e

ressignificação da noção de planejamento participativo, bastante discutida desde o

final da década de 1970. Atualmente, toma-se como senso comum7 – entre gestores

públicos, planejadores e mesmo organizações e movimentos sociais do “campo

progressista” – a ideia de que os atuais processos de planejamento e gestão,

denominados participativos, introduziriam novas pautas e incorporariam diferentes

4 “Diz respeito a uma nova concepção de Plano Diretor pós-Estatuto, pois, embora o instrumento

‘plano diretor’ seja anterior ao Estatuto da Cidade, o conceito de Plano Diretor e, principalmente, suas formas de elaboração foram adaptados de um formato anterior, mais burocrático e tecnocrático, para uma prática com ampla participação da população. Neste contexto, ganhou destaque também a atuação da sociedade civil organizada, especialmente dos movimentos sociais envolvidos com a Reforma Urbana” (SANTOS JR.; SILVA; SANT’ANA, 2011, p.14)

5 Com destaque para a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) do Ministério das Cidades.

6 Articulação de organizações não governamentais, entidades representativas de segmentos profissionais e movimentos sociais ligados à reforma urbana.

7 De modo geral, acompanhando Gramsci (1978), o senso comum é a percepção produzida pela internalização da ideologia dominante, que vê e fala do mundo tal como lhe aparece, como um produto de relações naturais e necessárias. Contra o senso comum que tende a produzir “conclusões apressadas”, como diria Bourdieu (2004), esta tese se justifica também pela

15

sujeitos políticos na formulação das políticas públicas e estratégias de

desenvolvimento urbano, promovendo a democratização da administração pública e,

em última instância, a reformulação das relações de poder no âmbito do Estado.

Decorre disso a alteração de arranjos organizacionais na administração pública e o

aprofundamento da difusão de “tecnologias” de participação, já bastante

disseminadas desde a década de 1990, inclusive com apoio de agências

internacionais e multilaterais de fomento.

Neste contexto, é importante destacar que, se para o movimento de reforma

urbana o plano diretor não configura uma conquista, a modificação de seu caráter

por meio do Estatuto da Cidade é reivindicada como resultado da luta dos

movimentos sociais. Esse novo caráter se expressa na obrigação de regulamentar

os instrumentos (de reforma urbana?) previstos no Estatuto e de promover a

participação popular em sua elaboração com o intuito de fazer cumprir o preceito

constitucional da função social da cidade e da propriedade urbana. O pensamento

brasileiro crítico sobre a produção do urbano se estrutura em torno de um núcleo

conceitual para o qual a apropriação privada e concentrada da terra opera um papel

central. Dos vários desdobramentos que este diagnóstico poderia produzir, um

aspecto importante refere-se à proposição, no campo da reforma urbana, da

necessidade de instrumentos jurídicos que permitissem ao Estado o controle ou a

regulação do mercado de terras, interferindo nos processos de apropriação e

democratizando o acesso à terra urbanizada. Nesses termos fica delineada uma das

estratégias centrais do movimento da reforma urbana e, portanto, realçado o papel

do plano diretor.

Defende-se, então, a tese de que o plano diretor serviu - na medida em que

forneceu o conteúdo, a arena e legitimou uma estrutura de autoridade - à afirmação

de um consenso sobre os elementos constituintes da ideologia que institui uma

determinada ordem política no corpo social da reforma urbana. Assim, o plano

diretor é, dialeticamente8, elemento constitutivo da estrutura ideológica que sustenta

o aparato da política urbana e instituinte da ideologia que, especificamente, estrutura

a ordem política no corpo social da reforma urbana.

necessidade de aprofundar conhecimentos sobre as relações e interações produzidas pelos processos participativos em curso entre atores sociais concretos.

8 Ao mesmo tempo e contraditoriamente.

16

Para demonstração desta tese, procura-se compreender as contradições

entre o ideário consensuado do planejamento urbano politizado e as questões com

as quais se defronta a reforma urbana. Argumenta-se, além disso, que não é apenas

no confronto com outras ideologias, como as que propugnam a competitividade e o

empresariamento urbanos, mas nos próprios limites, lacunas e justificação de

valores e autoridades, que está fundada a contradição entre o predomínio do

discurso do direito à cidade e a permanência da cidade como negação do direito.

Como objetivos específicos investigam-se: (i) a formação do discurso do

planejamento urbano politizado; (ii) os elementos da crítica à ideologia do

planejamento e da reforma urbana; e (iii) as dissociações e contradições entre os

diagnósticos e prognósticos dos planos diretores participativos com conteúdo

reformista.

O trabalho de pesquisa foi realizado a partir de análise documental e

complementado por entrevistas com atores envolvidos com a questão dos planos

diretores participativos. Para o tratamento dos dados, foi utilizada uma metodologia

de análise descritivo-qualitativa, com o objetivo de "descrever a complexidade de

determinado problema, analisar a interação de certas variáveis, compreender e

classificar processos dinâmicos vividos pelos grupos sociais" (RICHARDSON, 1989,

p.39). Com esta finalidade, foram coletados e analisados: i) documentos oficiais:

informações sobre programas e políticas públicas, manuais, cartilhas, informativos e

notícias em sítios do Governo Federal; ii) documentos de outros atores relacionados

com a política urbana: informativos, manifestos, cartilhas e sítios eletrônicos; iii)

dados secundários: pesquisa de informações municipais do IBGE e os relatórios

estaduais e de estudo de caso da Rede Nacional de Avaliação e Capacitação para a

Implementação dos Planos Diretores Participativos; iv) notícias e artigos de opinião:

notícias sobre a implementação de instrumentos e elaboração de planos diretores e

artigos de opinião sobre planos diretores, estatuto da cidade e a questão urbana, de

modo geral.

A importância da análise documental, segundo Bardin (2000), é a

possibilidade de facilitar o acesso ao observador de modo que se obtenha “o

máximo de informação com o máximo de pertinência” (BARDIN, 2000, p.45-6). É

uma fase preliminar da análise de conteúdo, a da constituição de um banco de

dados, e permite transformar um documento primário em um documento secundário

(representação do primeiro). Para realização das análises de conteúdo, foi utilizada

17

a técnica de análise de relações, que é definida por Bardin (2000) como aquela em

que se

procura extrair do texto as relações entre os elementos da mensagem, ou mais exactamente, dedica-se a assinalar as presenças simultâneas (co-ocorrência ou relação de associação) de dois ou mais elementos na mesma unidade de contexto, isto é, num fragmento de mensagem previamente definido. (BARDIN, 2000, p.198).

Como destaca Bardin (2000), é importante atentar também para a ausência

“anormal” de certos elementos em uma mensagem, para verificar a possibilidade de

dissociação ou ocultação de correlações. Este recurso pode auxiliar a explicitar “as

‘preocupações latentes’ individuais ou coletivas, os estereótipos, as representações

sociais e as ideologias” (BARDIN, 2000, p.202) 9. Portanto, o que se busca é um

conjunto de elementos que possuam, para o pesquisador, um significado que possa

ser percebido pelo método e transformado em um elemento de análise. A

identificação de correlações não deve ser tomada, contudo, como evidência

definitiva de conteúdos associados a projetos políticos, ideologias ou consensos,

como se desenvolverá no decorrer da tese. Esta análise demanda a inscrição em um

quadro de referência que permita identificar e compreender as dinâmicas dos

sujeitos políticos e as relações que estabelecem.

Pelo motivo acima exposto, foi necessário complementar as análises

empíricas baseadas na operação e acionamento de categorias discursivas com a

investigação sobre as dinâmicas sociais que conferem sentido a essas categorias.

Como recurso para cumprir tal objetivo foram realizadas entrevistas e,

principalmente, análise de falas de pesquisadores e militantes da reforma urbana em

diversos eventos (seminários, encontros, congressos) que abordaram o tema dos

planos diretores ou do Estatuto da Cidade, inclusive o Encontro Nacional do Fórum

da Reforma Urbana realizado em 2009. Além disso, pelo caráter de análise do

conteúdo discursivo de certa perspectiva paradigmática do planejamento urbano,

foram analisados artigos e livros sobre o tema.

O trabalho está estruturado em três capítulos. Inicialmente, aborda-se a

construção do ideário do planejamento urbano politizado que associa o plano diretor

9 Osgood (apud BARDIN, 2000, p. 202) alerta que esta análise pode não ser pertinente às mensagens

estratégicas ou deliberadas com origem institucional, mas Bardin contra-argumenta que o locutor não pode controlar completamente as exclusões e associações manifestadas no texto, com o objetivo de ‘falsificar’ as coocorrências.

18

à realização da reforma urbana. Neste tema, toma-se como ponto de partida a

análise da crítica às “formas pregressas” do planejamento urbano e, em seguida,

apresenta-se uma síntese do movimento de apropriação do plano diretor pelo

discurso da reforma urbana. No segundo capitulo, explora-se o debate sobre o

caráter ideológico do planejamento, com o objetivo de refazê-lo em outros termos e

compreender o lugar do planejamento urbano na reforma urbana. Finalmente,

apresentam-se os elementos constituintes do discurso da reforma urbana, sua

expressão no planejamento urbano e as dissociações e lacunas que este discurso

apresenta.

19

2 A CONSTRUÇÃO DO NOVO PLANEJAMENTO: O PLANO DIRE TOR COMO

INSTRUMENTO DE REFORMA URBANA

O motivo para revisitar as referências sobre a história dos planos diretores no

Brasil reside na alegação hodierna de que, para aplicar os princípios da Constituição

Federal, do Estatuto da Cidade e, de certo modo, da Reforma Urbana ou do Direito à

Cidade, deveria haver uma mudança na forma (participação) e no conteúdo

(politização) dos planos diretores em relação ao seu status quo anterior ao novo

marco jurídico-institucional estabelecido a partir da Constituição de 1988. Nessa

perspectiva, diversos autores que propugnaram a apropriação do plano diretor como

instrumento de reforma urbana (GRAZIA, 1990; SANTOS JR.; 1995; RIBEIRO;

CARDOSO, 2003; ROLNICK, 1992; VILLAÇA, 2004; CYMBALISTA; SANTORO,

2009) destacam que, historicamente, os planos diretores (e seus elementos

constituintes, como o zoneamento) serviram: (i) “como instrumentos de legitimação

do regime político autoritário [ditadura militar de 1964-85], que pretendia encarnar a

imagem de um governo orientado apenas pelos princípios da racionalidade e da

competência técnica” (RIBEIRO; CARDOSO, 2003, p.106); (ii) como “peça técnica

que circula apenas entre especialistas” (CYMBALISTA; SANTORO, 2009, p.6); (iii)

“para aumentar a segregação e a formação de contingentes populacionais fora da

legalidade instituída" (GRAZIA, 1990, p.10); (iv) como "instrumentos tecnocráticos

para conseguir financiamentos federais e internacionais [...] desvinculados do

sistema de decisão do poder municipal, do sistema de gestão na cidade

propriamente dito" (ROLNICK; SOMEKH, 1990, p.26); (v) como fonte/origem de

"instrumentos que reproduziram a lógica perversa de concentração de renda nas

cidades capitalistas não só em nível de investimentos como também do ponto de

vista normativo" (ROLNICK; SOMEKH, 1990, p.27); (vi) para “viabilizar [...] as

diferentes formas de segregação social no espaço” estabelecendo, a partir de

critérios de parcelamento do solo e parâmetros de ocupação, “uma base para

diferenciação não apenas em termos físicos, como, principalmente,

socioeconômicos” (RIBEIRO; CARDOSO, 2003, p.113).

A despeito disso, tais autores mencionados defendem a possibilidade de

repensar esse instrumento de intervenção tradicionalmente utilizado (RIBEIRO;

CARDOSO, 2003, p.113), o “plano diretor”, considerando novos propósitos, tendo

20

em vista a obrigatoriedade da sua utilização. Assim, os atuais planos diretores

seriam, ou pelo menos deveriam ser outra expressão do planejamento urbano.

Críticos em relação ao passado instituiriam nos municípios os meios para realização

dos princípios do Estatuto da Cidade e, portanto, da função social da propriedade e

da gestão democrática, pela aplicação dos instrumentos previstos na legislação

federal. Para tanto, precisariam ser transformados, redefinidos, com vistas a realizar

determinados objetivos específicos e orientados por princípios gerais que teriam

como finalidade instituir

a base para uma intervenção sobre o urbano que subordinasse as práticas de apropriação privada da riqueza social contida na cidade ao atendimento prioritário das necessidades de consumo coletivo das camadas populares e à defesa dos interesses gerais relativos à preservação da qualidade de vida. (RIBEIRO; CARDOSO, 2003, p.112).

É nesse sentido que a história recente do planejamento urbano é

frequentemente associada a uma ruptura em relação ao passado, na esteira do

“novo marco conceitual jurídico-político” (FERNANDES, 2002) formado pelo capítulo

da política urbana na Constituição Federal e pelo Estatuto da Cidade. Nos termos

utilizados por Villaça (2004), o período posterior a 1990 constitui na história do

planejamento urbano brasileiro uma reação ao planejamento tecnocrático

característico do período anterior. Para sua efetivação, este “planejamento

politizado” (RIBEIRO; CARDOSO, 2003; VILLAÇA, 2004) deveria obedecer a

algumas condições:

Atuação do poder público com objetivo de redução das desigualdades entre as diferentes áreas urbanas, em termos de acesso aos equipamentos e serviços públicos; Atuação do poder público com objetivo de estabelecimento de uma rede de transportes que viabilize o acesso de todos os grupos sociais aos espaços centrais, onde se concentram equipamentos, serviços e amenidades; Estabelecimento de mecanismos de controle dos processos de produção do ambiente construído, seja no setor imobiliário, seja no setor de obras públicas submetendo os interesses capitalistas às necessidades das camadas populares; Estabelecimento de mecanismos de controle e apropriação dos ganhos resultantes da produção e comercialização do ambiente construído, revertendo-se parte para o atendimento das necessidades básicas da população; Instituição de formas de controle e melhoria da qualidade de vida no meio urbano, propiciando a formação de um meio ambiente equilibrado e saudável, cujo acesso deverá estar ao alcance de toda a população; Instituição de formas de participação da população organizada no processo de elaboração e de decisão sobre os planos, projetos, programas e orçamentos; Instituição de formas de controle popular sobre os processos de desenvolvimento e de implantação de planos e políticas públicas, principalmente o regime de concessão de serviços públicos;

21

Instituição de sistemas de informação sobre quaisquer iniciativas públicas ou privadas sobre o urbano, tornando “transparente” a gestão do desenvolvimento urbano e permitindo a participação e controle popular de forma mais eficaz (RIBEIRO; CARDOSO, 2003, p.111-2).

Mas como e por que, em parte segundo esses mesmos autores, surge este

novo planejamento urbano? Referências mais recentes, parafraseando e muitas

vezes reduzindo o conteúdo de análises contemporâneas à Assembleia Constituinte

dão conta de que a sua origem estaria diretamente vinculada às lutas dos

movimentos sociais urbanos formados na década de 1980 que são consignadas na

Emenda Popular da Reforma Urbana, no Capítulo da Política Urbana da

Constituição de 1988 e no Estatuto da Cidade. Há, contudo, alguns autores que

procuram descrever com mais detalhes esse processo, cujas referências serão

abordadas no item 1.2.1. Neste momento, cabe destacar apenas que esta redução,

que identifica ou valoriza um único sujeito na formação deste novo planejamento,

não pode ser percebida como um ato desinteressado, na expressão de Bourdieu

(2007).

A ideia – apresentada quase unanimemente por aqueles que se debruçam

sobre o tema – da origem do atual arcabouço jurídico-institucional (formado pela

tríade Constituição Federal, Estatuto da Cidade e, secundariamente, Planos

Diretores), na luta dos movimentos sociais urbanos surgidos na década de 1970 e

na sua atuação durante o período de redemocratização, instaura uma espécie de

mito de origem ou, mais especificamente, um mito político fundacional ou fundante.

Hall (2000) afirma que o mito fundacional é aquele que localiza a origem de algo em

um “passado tão distante que [...] se perde nas brumas do tempo” (HALL, 2000, p.

55). No caso em discussão, é menos importante o tempo transcorrido, e mais o fato

de constituir-se como se não houvesse antes, como se então a história se iniciasse.

Além disso, como destaca Miguel (1998), a noção de mito não se refere

necessariamente a uma história falsa ou inventada, uma fábula, o que

evidentemente não é o caso aqui, mas, no sentido de mitificação, é um conjunto de

imagens que se apresentam “à razão, procurando iludi-la, fazendo com que aceite

como evidência natural o que é construção ideológica” (MIGUEL, 1998). Portanto, o

mito

precisa aparecer como verdade científica, revelada ou mesmo amparada no senso comum. Para o público, a verdade que o mito exprime é incontestável: está acima da razão e dos fatos. O emissor do discurso mítico

22

tanto pode compartilhar desta crença quanto simplesmente usá-la. (MIGUEL, 1998).

Para Faria (2004), o mito fundante se refere à origem, mas o faz

segundo um discurso oficial que se repete permanentemente e que permite definir sua estrutura e legitimar o conjunto de normas para sua manutenção ou expansão com a finalidade de concretizar uma integração de objetivos entre seus membros em torno de um objetivo que é apresentado como sendo comum e com o qual devem todos partilhar. (FARIA, 2004c, p.27)

Isso porque apenas um “mito partilhado pode ter tal função de união”

(ENRIQUEZ, 1997. p.277). Faria (2004c) argumenta ainda que o

mito fundador é institucionalizado através de um discurso que pretende justificar as ações e as decisões [...] em nome da missão original definida em sua criação [e] criar uma unidade entre os sujeitos e entre os grupos em torno de um projeto social comum. (FARIA, 2004c, p.27)

Como elemento do discurso político, o mito é um instrumento de mobilização,

de transformação em ação concreta, arregimentando a partir de apelos imediatos, ou

seja, que se apresentam aos sujeitos como expressão direta de valores ou crenças.

Por isso, associar tal arcabouço jurídico-institucional às noções de: a)

redemocratização, b) luta dos movimentos sociais, ou c) ruptura com a

institucionalidade anterior, cumpre um papel que precisa ser investigado. E não é o

caso de saber quão “verdadeira” seria essa associação, mas compreender seus

motivos. Analogamente à noção de tradições inventadas, tal como definido por

Hobsbawm (2003), este instrumento político pode operar de modo a: a) simbolizar a

coesão social ou o pertencimento a determinados grupos políticos; b) legitimação de

instituições; e c) socialização de crenças e sistemas de valores (HOBSBAWM, 2003,

p.9). Ou seja, a história da origem não fala apenas do passado, mas dos

pressupostos de funcionamento do futuro. É nesse sentido que

enquanto elemento de um discurso que se deseja eficaz, o mito político [...] é fruto, menos ou mais refletido, de uma estratégia política. O emissor do discurso o escolhe confiando em sua utilidade. (MIGUEL, 1998).

Miguel (1998), contudo, destaca que o mito político não é demagógico, no

sentido de mera manipulação de ideias do senso comum com vistas a garantir

suporte popular na conquista de espaços de poder, pois, além de ser um produto

coletivo, o discurso mítico está inserido em um meio social no qual já existe

23

[...] uma certa situação de disponibilidade, um certo estado prévio de receptividade. O que significa, entre outras coisas, que em sua estrutura, em sua forma como em seu conteúdo, a mensagem a ser transmitida deve, para ter alguma possibilidade de eficácia, corresponder a um certo código já inscrito nas normas do imaginário. (GIRARDET, 1987, p.51 in: MIGUEL, 1998).

É assim que a ideologia adquire capacidade de disseminação, tomando a

parte – elementos presentes e vivenciados na experiência concreta – pelo todo, ou

seja, explicando e interpretando o todo pela parte. Portanto, quando Villaça (2004)

afirma que o planejamento urbano no Brasil só pode ser compreendido como

ideologia, deve se ter clareza que não se pode associá-lo a um discurso fabuloso,

dissociado da realidade, mas a uma parte da realidade que se pretende que seja

compreendida como totalidade. Portanto, é necessário colocar em perspectiva a

afirmação de Villaça (2004) de que

somente entendida enquanto ideologia é possível compreender a produção e principalmente a reprodução no Brasil, nos últimos 50 anos, do planejamento urbano, cristalizado na figura do plano diretor. Sustenta-se também que as constantes mudanças de nome, de metodologia de elaboração e de conteúdo dos planos ao longo de sua história, foram estratagemas dos quais as classes dominantes lançaram mão para renovar a ideologia dominante e com isso contrabalançar a tendência de enfraquecimento de sua hegemonia, contribuindo assim para sua manutenção no poder e para o exercício da dominação. (VILLAÇA, 2004, p.182)

Mesmo diante das ressalvas feitas por Villaça, a argumentação por ele

desenvolvida leva ao entendimento de que a ideologia se constituiria em um

conjunto de ideias falsas sobre a realidade que, como uma espécie de “cortina de

fumaça”, seria criada pelas classes dominantes com o propósito de ocultar as

relações de dominação. Como ideias falsas e relativamente autônomas, sua análise

não se realizaria no âmbito da política. Como afirma Villaça (2004)

O domínio do discurso na esfera do planejamento urbano nos leva ainda e inexoravelmente a outra pergunta: o planejamento urbano e os planos diretores elaborados no Brasil nas últimas décadas devem ser analisados no âmbito da política ou da ideologia? Essa indagação tem redobrada importância diante de análises que ao pretenderem investigar 'políticas públicas' e ação concreta do Estado investigam planos que não passam de discurso (VILLAÇA, 2004, p.190).

Ainda que se concorde que os planos não expressem o conjunto das

“políticas públicas e ação concreta do Estado”, a investigação sobre a ideologia do

planejamento, do discurso e de suas transformações, pode e deve constituir a

24

análise política. A afirmação sumária de que a ideologia facilita a dominação não é

suficiente para nos informar sobre os mecanismos pelos quais isto ocorre e a própria

ideologia acaba sendo tomada como discurso único, sem oposição.

Em pesquisa realizada com o propósito de verificar em que medida o discurso

da reforma urbana, supostamente refletido no Estatuto das Cidades, de fato

orientava a elaboração dos planos, já se apontou – a partir da análise do conteúdo

dos pronunciamentos de lideranças de movimentos sociais, gestores e técnicos que

relatavam e avaliavam os planos diretores de seus respectivos municípios – que, na

maior parte das vezes, as principais ideias constituintes do discurso da reforma

urbana estavam presentes, contudo eram acionadas de formas distintas e, mesmo

diante de aparente convergência, engendravam disputas de significados e de

projetos de cidade (PILOTTO; FARIA, 2006).

Por isso, defende-se que na análise da ideologia do planejamento urbano ou

do discurso sobre os planos diretores é importante tomar em conta que aí também

se estabelece uma luta política e, como destaca Miguel (1998), é importante marcar

a diferença que existe entre a defesa de valores últimos, que em grande parte não é suscetível de debate refletido, e a fé irracional em "verdades" que não podem ser contestadas. Por exemplo, a diferença entre colocar o fim da exploração do homem pelo homem como objetivo maior da luta política (o valor guia) e, por outro lado, a crença na inexorabilidade da instauração de uma sociedade sem classes (o mito) (MIGUEL, 1998).

Essa ideia é central para o desenvolvimento deste trabalho, pois, como se

perceberá ao longo da argumentação, o estabelecimento do um novo planejamento

urbano pautado pela reforma urbana mescla valores, diagnósticos e propostas

constituindo um arcabouço sistêmico que pretende, além de ser expressão da

totalidade, afirmar-se como único. Por analogia ao exemplo destacado por Miguel

(1998), identifica-se, no campo do novo planejamento urbano, a defesa da

democratização do acesso à terra urbanizada como valor a partir da garantia do

cumprimento da função social da propriedade. Neste caso, a forma é tomada como

elemento tão aderente ao conteúdo que parece impossível dissociá-los no discurso

do planejamento urbano reformista. A concepção de ideologia adotada neste texto

destaca esta dimensão de falsa totalidade e unidade presente no discurso.

Por isso vale destacar que, associados às referências usualmente acionadas

no campo da reforma urbana – gestão democrática, função social da propriedade

etc. – estão conteúdos nem sempre convergentes. Na pesquisa supracitada

25

(PILOTTO; FARIA, 2006), ficou patente a reprodução de discursos progressistas

advindos de setores efetivamente mais “progressistas”, mas que intentavam menos

descrever os processos concretos de aplicação do Estatuto da Cidade nos Planos

Diretores e mais indicar critérios normativos para o processo de planejamento

orientado por valores reformistas. Em conjunto, como forma de legitimação de certos

conteúdos, determinados atores reivindicavam a manutenção do ideal da técnica de

planejamento por meio do acionamento dos princípios reformistas. Esse aparente

paradoxo representa a disputa por sentidos no discurso do planejamento que podem

estar associada a disputas por políticas públicas, por território etc. Independente dos

efeitos nas disputas correlatas, o argumento que será desenvolvido nesta tese

enfatiza o investimento10 no discurso e a dinâmica desta disputa. Assim, foi

interessante observar que os representantes de movimentos sociais defendem o

instrumental de realização da reforma urbana, caso, por exemplo, dos planos

diretores, mas não conseguem articular o instrumento à concretização de suas

propostas fundantes. Assim, o debate girava em torno da proposição do instrumento,

da lei e não em torno da apropriação da terra e dos fundos públicos (PILOTTO;

FARIA, 2006).

De qualquer modo, como ressaltam OLIVEIRA; BIASOTTO (2011), não se

pode desconsiderar o efeito de disseminação de um discurso favorável à

democratização do acesso à cidade e à terra urbanizada “em disputa com outras

influências de grande poder disseminador, como as agendas e modelos que

divulgam a receita da ampliação da competitividade urbana e da sustentabilidade

econômica das cidades” (OLIVEIRA; BIASOTTO, 2011, p.97). A ideologia e o

discurso devem ser compreendidos como parte importante dos conflitos políticos,

operando como aspectos simbólicos do campo em que se realizam as disputas. Há,

portanto, interesse11 em disputar a definição e o discurso sobre o planejamento, o

que evidencia os limites do controverso questionamento de Villaça que dissocia os

âmbitos da política e da ideologia.

De fato, essa separação desconhece a dinâmica própria do campo do

planejamento e da política urbana que institui quais são os valores em jogo. Como

10 Sobre o conceito de investimento utilizado neste trabalho, ver Bourdieu (2007, p.139-42). 11 “Interesse é ‘estar em’, participar, admitir, portanto, que o jogo merece ser jogado e que os alvos

engendrados no e pelo fato de jogar merecem ser perseguidos; é reconhecer o jogo e reconhecer os alvos” (BOURDIEU, 2007, p.139)

26

ressalta Bourdieu (2007, p.149), “cada campo, ao se produzir, produz uma forma de

interesse que, do ponto de vista de um outro campo, pode parecer desinteresse (ou

absurdo, falta de realismo, loucura, etc.)”. É nesse sentido de disputa simbólica que

serão abordados neste trabalho os diversos temas associados à produção recente

dos planos diretores participativos: tanto os sentidos associados intrinsecamente ao

planejamento – a racionalidade, a técnica e a ordem – como os sentidos associados

à reforma urbana – a gestão democrática, o direito à cidade e a função social da

propriedade e da cidade.

A argumentação que se procurará proceder neste capítulo é a de que o

planejamento urbano, e mais especificamente o plano diretor, em sua dimensão

discursiva jurídica, política e institucional, foi objeto de um significativo esforço de

ressignificação e apropriação por parte da luta pela reforma urbana, no sentido

definido por Torres Ribeiro (1990, p. 13) como “o conjunto de processos sociais e

institucionais que, expressando ideais de justiça social no espaço urbano, adquiriram

visibilidade pública, no país, a partir dos momentos que antecederam a instalação da

Assembleia Nacional Constituinte”. Esse esforço constitui uma estratégia política

que, para buscar efetividade, precisa estabelecer diferenças entre um novo

planejamento e um planejamento antigo, precisa conferir ao novo uma identidade (e

para isso elaborar uma história, definir raízes), precisa afirmá-lo como mais

adequado à solução dos problemas da realidade brasileira (e, portanto, formular

diagnósticos e propostas para essa realidade).

Para compreender em que medida o planejamento urbano foi ressignificado, é

fundamental recuperar parte das referências sobre sua história, menos com o

objetivo de refazer seu percurso e mais com o objetivo de compreender as

representações que a constituíram. Sendo assim, pretende-se desenvolver um texto

muito mais historiográfico do que histórico sobre o planejamento urbano. Por isso, é

importante compreender, com Reis (2000), que

Para mediar o diálogo entre presente/passado, para “diferenciar as durações humanas”, isto é, conhecê-las em sua historicidade e em seus próprios termos, para conhecer “os homens em suas mudanças perpétuas”, o olhar do historiador é estruturado por uma “representação do tempo histórico”. O conhecimento histórico só é possível no interior de uma concepção do tempo histórico. Essa “representação do tempo dos homens” teria para o conhecimento histórico uma função semelhante à ideia kantiana do tempo como “intuição a priori” do sujeito. Como a “intuição a priori” kantiana que põe o universo como exterior ao sujeito e o organiza como sucessão e simultaneidade, é a “representação do tempo histórico” presente no historiador que o leva a objetivar o mundo humano de uma certa

27

maneira, a organizá-lo de um certo modo, a distinguir e selecionar certos objetos, a estabelecer determinadas técnicas, a construir determinados conceitos, a optar por certos valores, a organizar a ação e a inércia. É só nessa “representação do tempo histórico” que a realidade dos processos históricos é reconhecível e conhecível, tem sentido e significado. (REIS, 2000, p.13-4).

Essa representação informa não apenas sobre o historiador, mas sobre

contexto em que a história é interpretada. Esta noção de representação do tempo

histórico é fundamental para compreender que a história é condicionada pelas

questões que orientam o historiador. Como se poderá observar nas sínteses sobre a

história do planejamento urbano, há sempre um conjunto de interrogações ao

passado que revelam pistas sobre o pensamento dos interrogantes. Como destaca

Reis (2000),

Aparentemente, primeiro, é a percepção das experiências humanas que cria a representação do tempo histórico; depois, é essa representação que organiza a percepção das experiências humanas. Mas não é tão simples, pois a própria percepção só se daria no interior de uma representação do tempo, sem a qual nenhuma “ordem” ou “forma” ou “intensidade” ou “ritmo” poderia ser percebida. A representação do tempo histórico é a condição subjetiva, do historiador e da sua sociedade, sob a qual todas as experiências humanas podem se tornar inteligíveis. A história efetiva se realiza segundo certas representações da temporalidade. A percepção das experiências humanas não é jamais direta, imediata e muda, mas sempre articulada por uma “representação”, por um saber simbólico. (REIS, 2000, p.13-4).

Na área do planejamento urbano e regional há uma especificidade, de acordo

com Ribeiro (2007), pois os paradigmas não podem ser definidos apenas à maneira

de Thomas Khun, como o conjunto de questões compartilhadas por determinado

conjunto de cientistas, pois “a natureza essencialmente política da área e a sua

mutante construção disciplinar impedem uma interpretação apenas científica de sua

evolução”. A autora propõe a utilização da ideia de “norte” do pensamento, que além

de expressar “a natureza projetiva do planejamento

[...], constitui-se num campo de disputas políticas e ideológicas, mais ou menos intensas a depender da composição das forças econômicas e sociais de cada sociedade periférica e sua relativa autonomia frente aos comandos do mundo”. A adoção dessa perspectiva evidencia uma importante implicação nos estudos sobre a história do planejamento urbano e regional na medida em que seus autores, a partir de “seus ideários e expectativas políticas”, desenvolvem análises permeadas de seus próprios “diagnósticos projetivos”, conferindo a estes estudos “um caráter mutlitemporal” (TORRES RIBEIRO, 2007, p.23).

28

Esse caráter permite dizer que as análises históricas sobre o planejamento

urbano também informam sobre a perspectiva do analista e o contexto da análise.

Se esta afirmação é válida, então um esforço historiográfico (ou mais propriamente

de sociologia da ciência) pode contribuir para compreensão dos discursos que

orientavam a produção de teorias e paradigmas (“nortes”). Portanto, identificar as

questões orientadoras dos estudos históricos desenvolvidos nas últimas décadas

sobre o planejamento urbano no Brasil, já anuncia os principais elementos do novo

paradigma de planejamento em formação. No caso de Villaça, por exemplo, esta

opção é explícita.

Como fazer a historia do planejamento urbano se planejamento urbano só existe no Brasil a partir mais ou menos da década de 1950. Se for mantido o conceito atual (partindo-se então da década de 1950), não estaríamos fazendo história, pois a história consiste precisamente no estudo das mudanças. Se delimitarmos um período com base em um critério de imutabilidade não estaremos fazendo história, pois impusemos a condição de não haver mudança. A grande questão que se coloca ao se fazer a história do planejamento urbano é precisamente esta: o que deu origem ao plano diretor e ao tipo de planejamento urbano (na verdade discurso) hegemônico hoje no Brasil? O que, ao se transformar (ao mudar), deu origem a esse planejamento? Assim, não só se inicia o estudo da história do presente para o passado (para só depois partir do passado para o presente), mas também se caracteriza o objeto de estudo no passado. Só assim se resolve a difícil questão de estudar a história de uma prática e do um discurso que, tal como existem hoje, não existiam no passado. [...] Começar do passado e prosseguir em direção ao presente significaria sempre escolher arbitrariamente o início do processo e admitir, erroneamente, que a partir desse início o percurso histórico só poderia ter sido aquele que efetivamente ocorreu. (VILLAÇA, 2004, p.176).

Villaça toma como referência uma definição contemporânea de planejamento

urbano e procura as suas raízes em processos que lhe antecederam, o que é

diferente de procurar versões anteriores de planejamento urbano. Para analisar o

contexto histórico, cabe destacar aspectos que indicam transformações no curso do

planejamento urbano no Brasil e o sentido que é conferido a essas transformações,

que envolvem, no caso de Villaça (2004), mudanças de escala, propósito, sujeitos

envolvidos, entre outros. Lida dessa forma, evidenciam-se os condicionantes

presentes da percepção do tempo histórico. Por esse motivo, não é o caso de

refazer o percurso da história dos planos diretores como uma narrativa linear

evolutiva que sofre uma ruptura a partir da Constituição de 1988 e do Estatuto da

Cidade, tal como frequentemente se apresentam as periodizações do planejamento

urbano que justificam o ciclo recente de planejamento.

29

Neste capítulo, pretende-se apresentar uma breve síntese do investimento

político na apropriação do planejamento urbano, e mais especificamente dos planos

diretores, pela ideologia política da reforma urbana. Inicia-se com a crítica ao

planejamento anterior à promulgação da Constituição de 1988 – os diagnósticos e

estratégias dos primeiros planos urbanísticos, o planejamento compreensivo, o

planejamento integrado da SERFHAU etc. – e, em seguida, apresenta-se o processo

de progressiva construção do planejamento urbano politizado como forma particular

de planejamento alinhada à perspectiva da reforma urbana.

2.1 A CRÍTICA À FORMAÇÃO E À ORIGEM DO PLANEJAMENTO URBANO NO

BRASIL

As reformas realizadas no mandato de Pereira Passos na Prefeitura do Rio de

Janeiro (1903-6) são consideradas, em diferentes referências, como a primeira

intervenção de conjunto resultante de um plano geral para a cidade – nos termos de

Villaça, é o primeiro exemplo de planejamento urbano strictu sensu. Tais reformas

implantam parcialmente e se espelham no estilo parisiense do Plano de

Melhoramentos de 1875, que já esboçava esta visão de conjunto (VILLAÇA, 2004,

p.196; LEME et al., 1999, p.358).

As reformas de Pereira Passos foram objeto de uma pesquisa que viria a se

tornar referência na análise desse período. Benchimol (1990), remetendo ao caráter

autoritário da reforma, aos despejos realizados para efetivação do projeto e às

transformações na forma de apropriação do espaço que se reivindicavam

“civilizadoras”, define Pereira Passos como o Haussmann tropical. O impacto do

trabalho de Benchimol deve-se, além de suas qualidades, ao conjunto de questões

que o orientou e a aderência destas às problemáticas candentes no final da década

de 1980. Como afirmou o próprio autor em entrevista mais recente,

“vivi um período em que se apostou muito no potencial das organizações comunitárias urbanas. Tanto associações de moradores do asfalto, como das favelas. E elas cumpriam um papel importante, pois tiveram a capacidade de influenciar a implementação de políticas públicas pelo Estado” (BENCHIMOL, 2007).

30

Neste sentido, seu trabalho também discute as resistências da população12 às

intervenções de Passos e a própria formação das favelas nesse período. O

“planejamento” contra o povo, que aprofunda a segregação socioespacial13, é uma

representação que se pode depreender da pesquisa, corroborada em outras

referências pelo seu oposto, o atendimento aos interesses da elite e da valorização

imobiliária (KOK, 2005).

Além do caso do Rio de Janeiro, as intervenções urbanísticas pontuais, assim

como as propostas de planejamento globais que ocorriam pelo território nacional

compartilhavam o ideário do embelezamento e do saneamento, produzindo um

diagnóstico sobre as cidades brasileiras que enfatizava o caráter sanitarista e

“civilizador” das intervenções. Nesta perspectiva, é mais compreensível destacar a

história do pensamento urbanístico como fazem Leme et al. (1999) do que a do

planejamento urbano strictu sensu como faz Villaça (2004). Como destaca Azevedo

(2003), as interpretações no campo do planejamento urbano que se tornaram

predominantes sobre esse período enfatizam o aspecto repressivo do Estado, em

função do contexto dos próprios analistas nas décadas de 1980 e 1990.

Villaça (2004) também discute as reformas destacando o papel das elites

dominantes no processo e seu projeto de cidade que, essencialmente, busca lidar

com e superar a contradição fundamental com a qual se deparavam os

administradores da cidade: subsistir como burguesia moderna nacional, mas não se

realizar como tal na medida em que suas condições materiais e territoriais e

espaciais são a expressão do atraso, do colonialismo. Para Villaça, era preciso

instituir fisicamente o que se germinava social e culturalmente e as reformas de

Pereira Passos são a expressão da culminância da hegemonia da classe dominante

no trato do urbano e do seu pleno controle sobre os instrumentos de planejamento.

Assim, há uma similaridade entre as intervenções físicas e os mecanismos de

controle do uso do solo, o propósito de apropriação e segregação espacial. No caso

das reformas de Pereira Passos, essa apropriação demandava extirpar usos tais que

definiam determinados espaços da cidade como indignos da burguesia nascente e

isso só poderia se realizar por intervenções físicas mais radicais. Essas intervenções

12 Ver também (SEVCENKO, 1998, p.21-7) 13 Vale destacar, contudo, que essa segregação não se realiza perfeitamente, como atestam as

referências sobre ambulantes na Avenida Central (KOK, 2005).

31

demandaram condições ampliadas de hegemonia que não se observaram mais nos

períodos subsequentes, tal como defende Villaça (2004, p.197).

De acordo com Villaça (2004), no segundo momento do planejamento urbano

no Brasil – que trata do período compreendido entre 1930 e 1990 – a eficiência

passa a substituir o embelezamento e a sanidade como sentido visado do

planejamento. O que Villaça (2004) destaca, contudo, é o tecnicismo dos planos,

seu progressivo rebuscamento e “cientifização” que lhes conferiam certo caráter de

atividade intelectual autônoma sustentada na reverência à racionalidade. Esse

caráter racional permearia não apenas os planos, mas os discursos de justificação

das atividades do Estado de modo geral. Como destaca Monte-Mór (2008), as

proposições racionalistas respondiam com vantagens, em relação a outros

paradigmas do urbanismo, às exigências e à ideologia do desenvolvimentismo

(MONTE-MÓR, 2008, p.39). É desse período a disseminação do zoneamento e o

plano diretor é o discurso que o justifica, assim como a divisão social do espaço que

lhe é correlata. Tal como em Lefebvre, é destacado o caráter disciplinador do

urbanismo e do planejamento urbano.

Há também um destaque especial ao período de atuação do Serviço Federal

de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) que, entre 1967 e 1973, financiou a

elaboração de 273 planos ou estudos urbanos, insistindo em uma perspectiva de

integração intraurbana. Aponta-se ainda o alto grau de dissociação entre os planos

elaborados e os investimentos efetivamente realizados nas cidades (MONTE-MÓR,

2008; BERNARDES, 1986; VILLAÇA, 2004). Essa questão constituirá uma das mais

recorrentes e incisivas críticas aos planos diretores pelos técnicos e militantes da

reforma urbana.

Com referência a estes eventos, Villaça propõe que a história do

planejamento urbano no Brasil “pode ser dividida em três grandes períodos”

(VILLAÇA, 2004, p.182), iniciando em 1875. Dessa data até 1930 os planos se

caracterizariam por enfatizar o melhoramento e o embelezamento das cidades. No

segundo período, de 1930 a 1990, o planejamento assume o caráter de definição

racional, sobre uma base técnico-científica, de soluções para os problemas urbanos,

notadamente a “ocupação desordenada do solo”, a supervalorização da terra urbana

e o processo de expansão periférica que lhe é correlato e a necessidade de otimizar

o aproveitamento da infraestrutura em face dos ditames do desenvolvimento

(MONTE-MÓR, 2008).

32

Finalmente, o terceiro período, afirma Villaça (2004, p.182), caracteriza-se

pela reação ao anterior. Essa afirmação, que corrobora as citações anteriores de

que o “novo plano diretor” deve se opor ao “antigo” modo de planejar as cidades,

torna essa periodização especialmente interessante para os propósitos desta tese. A

caracterização do último período como reação ao anterior denota, ao contrário do

que explicita, que a história anterior é interpretada por Villaça como oposição ao

presente. É importante destacar que Villaça (2004) 14 está orientado, de alguma

forma, não apenas pelas reivindicações de apropriação dos planos diretores pela

reforma urbana que aconteciam na década de 1990, mas, mais especificamente,

pelo próprio contexto da revisão do Plano Diretor de São Paulo e as disputas

políticas pela participação em sua elaboração.

Nas periodizações sobre a história do planejamento urbano (LEME, 1999;

VILLAÇA, 2004), o leitor (especialmente o leitor “planejador”) pode ser induzido a

concluir que com o início do pensamento urbanístico em 1895 se propõe a instituir

uma determinada ordem onde antes só havia o caos urbano, que não havia critério

racional ou método (para não utilizar precipitadamente o termo “plano”) na formação

das cidades coloniais, percepção questionável se consideradas outras leituras sobre

o urbano (ver ABREU, 1987). Não apenas havia critérios de “engenharia urbana”

como também legislação que estabelecia, pelos códigos de posturas de inspiração

portuguesa, normas para ocupação do território. Portanto, o que havia era outra

ordem e sua associação à imagem do caos é, acima de tudo, um ato político. Este

ato político institui uma dualidade entre ordem e caos ou certo e errado que revela

um aspecto fundamental das concepções de planejamento – conservadoras ou

progressistas, empreendedoras ou populares, estratégicas, subversivas ou

insurgentes etc. O plano pretende sempre corrigir distorções, erros, desordens ou

injustiças identificadas em seu diagnóstico em face de um projeto ideal. Como será

discutido no desenvolvimento desta tese, isto não é diferente para o planejamento

urbano politizado da reforma urbana.

A análise dessas referências sobre a história do planejamento também

permite delinear o “norte” dos planejadores e as representações dos historiadores,

contribuindo para formar um quadro de referência para o qual o novo planejamento

deveria ser antípoda. Tal como destaca Azevedo (2003) – possivelmente orientado

14 A primeira edição do livro é de 1999.

33

pelas suas próprias utopias urbanas ao enfatizar o aspecto integrador, culturalista e

organicista das intervenções propostas e realizadas por Pereira Passos –, a

produção teórica que analisou o planejamento urbano do início do século XX no Rio

de Janeiro se deu em um contexto marcado por mobilizações sociais que

reivindicavam a democratização do Estado brasileiro.

Obras como as de Jaime Larry Benchimol, Lia de Aquino Carvalho, Maurício de Abreu, Niemeyer Lamarão e Oswaldo Porto Rocha respondiam ao apelo à redenção da cidade do Rio de Janeiro, uma urbe historicamente marcada pela presença do Estado e de suas ações autoritárias no seu espaço urbano. Esses trabalhos procuravam denunciar a associação do grande capital privado com o Estado brasileiro no início do século XX, a fim de aburguesar o espaço urbano em detrimento das camadas populares (AZEVEDO, 2003, p.40).

A utopia da cidade democrática e os valores da participação e da apropriação

popular do espaço urbano constituem elementos do “norte” do pensamento sobre a

questão urbana para uma parcela dos intelectuais desde meados da década de

1970 até o final da década de 1980. Esta crítica à formação e à origem do

planejamento urbano no Brasil é contemporânea ou sucedânea das proposições do

planejamento advocatício e participativo da década de 1970 e, portanto, interroga o

passado sobre os aspectos autoritários do planejamento. Essas pistas permitem

esboçar o quadro de referência do “novo” planejamento urbano ou do planejamento

urbano politizado.

2.2 O PLANO DIRETOR E A REFORMA URBANA

Uma das primeiras referências que associa o plano diretor e a luta pela

reforma urbana é a publicação, em 1990, do livro organizado por Grazia de Grazia

intitulado “Plano Diretor como Instrumento de Reforma Urbana. Além de conter

artigos que analisavam o processo de aprovação da Constituição de 1988 e a

incorporação do plano diretor no capitulo da política urbana e discutiam os

conteúdos que deveriam orientar esses planos em uma perspectiva de reforma

urbana, o livro traz a apresentação da Carta de Princípios sobre o Plano Diretor,

elaborada durante o 2º Fórum Nacional sobre Reforma Urbana em 1989. Este dado

parece ser a expressão de mudança de perspectiva daqueles que se posicionavam

34

criticamente em relação ao planejamento urbano, mas, como se discutirá a seguir,

evidencia um fenômeno mais complexo.

Desde o debate durante a Constituinte, que testemunhou o surgimento do

Movimento Nacional pela Reforma Urbana (posteriormente Fórum Nacional da

Reforma Urbana – FNRU) até a Campanha Nacional do Plano Diretor Participativo,

observou-se uma disputa (simbólica e ideológica) pela apropriação do planejamento

urbano, no sentido de conferir-lhe novo conteúdo. Nas páginas a seguir, pretende-se

apresentar uma breve síntese desse processo.

2.2.1 O debate na constituinte

Apesar da intensa produção de conteúdo realizada nas últimas duas décadas

com o objetivo de conferir ao plano diretor um caráter de instrumento de reforma

urbana, é ainda recorrente a afirmação de que este instrumento foi imposto ao

movimento da reforma urbana na Constituinte. Como afirma Coelho (1990):

A proposta de planos diretores para cidades de mais de 20 mil habitantes, incluída na constituição federal, não surgiu do Movimento Nacional de Reforma Urbana. A rigor, ela surge do impasse e inexistência de acordo na aprovação de instrumentos jurídicos e urbanísticos que garantissem a efetivação de uma Reforma Urbana. Por outro lado, havia resistência, do lado de parlamentares conservadores, em definir claramente a função social da propriedade. Diante deste quadro se produziu o Artigo 182 da Constituição Federal. A negociação foi transferida para cada município. E isto está claro quando se afirma que a propriedade cumpre sua função social quando atende as exigências fundamentais de ordenação expressas no Plano Diretor (COELHO, 1990, p.38).

Esta ideia é assumida quase sem contestação, repetida com bastante

frequência em documentos produzidos durante a década de 1990 e com menos

ênfase a partir dos anos 2000. Apesar da ampla disseminação de que o capítulo da

política urbana foi conquistado pelos movimentos sociais a partir da proposta popular

da reforma urbana e do título de Constituição Cidadã conferido ao texto legal em seu

conjunto, há o reconhecimento de que a Constituinte, nos termos em que se

realizou, foi expressão da “transição pelo alto”. Como lembra Souza (1990), a

Assembleia Nacional Constituinte desponta como forma mais ‘apropriada’ da passagem do regime militar ao novo patamar democratizante, configurado pelo pacto de poder da chamada Nova República; em outras palavras, a Constituinte emerge como coroação do projeto de transição. (SOUZA, 1990, p.14).

35

A forma de convocação da Assembleia Nacional Constituinte (ANC), as

condições de eleição dos parlamentares que a compunham e a própria conjuntura

política que levou um antigo político da ARENA à Presidência da República no

período posterior à ditadura militar, entre outros fatores, formaram um quadro que se

caracterizou pelo “o ritmo lento das reformas desencadeadas e o caráter decisivo

desempenhado pelas elites do regime autoritário e pelo caráter moderado das

mudanças ou ainda como a via da transição controlada que não implica a ruptura da

ordem política, nem desmantelamento do antigo regime” (SOUZA, 1990, p.9).

No início desse processo, foi constituída pela Presidência uma Comissão de

Estudos Constitucionais, também conhecida como Comissão Afonso Arinos,

responsável por apresentar referências preliminares ao trabalho dos constituintes.

Na questão urbana, essa comissão introduz o conceito de utilização socialmente

adequada da propriedade urbana, possivelmente inspirada nas referências à

propriedade rural, mas não aprofunda seu conteúdo. No entanto, essa questão já

havia sido abordada no artigo 2º do Projeto de Lei 775 de 198315. A ideia de função

social da propriedade em discussão desde a primeira versão desse projeto,

esboçada em 1979, já sofria significativa resistência dos setores mais moderados ou

conservadores e a participação expressiva de parlamentares com tais orientações

políticas na Subcomissão da Questão Urbana e Transportes, condicionou o debate

sobre função social16 (SOUZA, 1990).

No decurso da ANC, quando abordada a questão da propriedade urbana e

sua função social, apareceu, entre os progressistas, especial atenção à definição do

que se constituía como terra vazia, ociosa e subutilizada. A leitura da pesquisa de

Souza (1990) permite observar que os progressistas apresentavam maior

preocupação com as questões relacionadas ao uso do solo, à limitação do direito de

15 Essa discussão será tratada em mais detalhes no item 3.2 desta tese, mas é interessante observar

que o conteúdo e o papel do Projeto de Lei 775 de 1983 são frequentemente menosprezados. Uma das poucas exceções é a de CARDOSO (2003) que destaca a importância (da formulação e de seus formuladores) do PL 775/83 na formação do atual arcabouço institucional.

16 É importante destacar também que as audiências públicas, realizadas na etapa inicial, antes da fase de propostas dos parlamentares, foram decisivas para redirecionar o tratamento da questão urbana na ANC. Dessa etapa participaram representantes: i) do Estado (Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, Caixa Econômica Federal e representantes do Poder Executivo municipal); ii) dos Empresários (Câmara Brasileira da Indústria de Construção Civil); iii) do Movimento Popular (Movimento Nacional pela Reforma Urbana e Confederação Nacional das Associações de Moradores); e (iv) dos profissionais de arquitetura e urbanismo (Instituto dos Arquitetos do Brasil, Federação Nacional dos Arquitetos e Associação Brasileira de Ensino de Arquitetura).

36

propriedade e ao reconhecimento do direito de posse. Quando se tratou das

questões afetas à moradia, limitaram-se a definir as condições de dignidade da

moradia (SOUZA, 1990, p. 87), pouco tratando de mecanismos para sua produção

ou acesso. Em certo sentido, é possível afirmar que havia um descompasso entre as

reivindicações dos movimentos sociais que participaram do processo17, que tinham a

habitação como objeto central, e as propostas dos progressistas e dos arquitetos18.

Os conservadores, por outro lado, demonstram especial interesse na produção

habitacional, reivindicando, com frequência, a retomada do BNH ou de aspectos que

o constituíam sob novas roupagens. Essencialmente, defendiam que o Estado

deveria viabilizar as condições financeiras para que a iniciativa privada produzisse

as habitações e pudesse encontrar compradores para realização do ciclo do capital

com o menor risco possível. Inclui-se aí a redução dos custos pela assunção das

responsabilidades com infraestrutura por parte do Estado e a desoneração dos

loteadores e construtoras, além da disponibilização de crédito para a população de

baixa renda (SOUZA, 1990, p. 86-9).

Há, contudo, um destaque que deve ser feito na definição de moradia digna

proposta pelo movimento popular: a consideração do direito à cidade. Os

progressistas também destacavam a regularização fundiária e a urbanização de

áreas ocupadas. No conjunto, essas defesas constroem uma associação importante

nas proposições progressistas: moradia e cidade são inter-relacionadas e a primeira

está submetida à segunda, com um sentido social. Diferem essencialmente das

proposições dos conservadores que abordam a moradia como mercadoria

individualizada e as decorrências desta abordagem na questão da terra, também

considerada apenas do ponto de vista do valor. A associação construída nas

propostas progressistas, contudo, tende a reforçar o papel do planejamento urbano

como instrumento de restrição da atuação das forças que produzem a cidade de

acordo com pressupostos do mercado (SOUZA, 1990).

17 A participação da CONAM na audiência pública que debateu o tema indicou maior detalhamento

nas questões relacionadas à provisão habitacional. 18 “A proposta dos arquitetos para a "questão urbana" repousa sobre três pilares: o primeiro, mais

fundamental, a determinação de subordinação do livre exercício da propriedade privada á sua função social, em segundo lugar a garantia de que a receita transferida pela população, que vai para o Estado através de impostos, tenha aplicação prioritária nas áreas social e coletiva; e, em terceiro lugar, a Gestão Democrática da Cidade” (SOUZA, 1990, p.53). Fica evidente, nesta afirmação, que a questão habitacional não é central nas propostas dos arquitetos, estando subordinada a aspectos gerais da urbanização.

37

Essa ênfase aparecerá, também, em dois outros temas. A desapropriação,

um dos instrumentos jurídicos que foi objeto de maior número de propostas na

comissão e na subcomissão, é defendida pelos progressistas a partir da previsão

nos planos diretores das áreas desapropriáveis, ao passo que os conservadores e

moderados defendiam sua previsão em lei ou pela via judicial. No tema da

participação popular, exclusivamente defendido por progressistas, o planejamento

(plano diretor, plano de uso e ocupação do solo e programas habitacionais) aparece

com destaque, na medida em que se constitui como um dos objetos centrais da

participação, junto com a aplicação de recursos públicos e o poder de legislar.

Resumidamente, nas proposições dos progressistas, os instrumentos de

planejamento têm caráter essencialmente municipal e devem enfrentar aspectos

relacionados à: “repressão da especulação imobiliária, não utilização ou

subutilização de imóveis situados em áreas de interesse urbanístico, priorização das

camadas de mais baixa renda da população, harmonização da política agrícola com

a urbana” (SOUZA, 1990, p.97). A defesa do planejamento e da maior intervenção

estatal sobre o urbano (especialmente no combate à especulação imobiliária), por

parte dos progressistas, assenta-se na crença de que esta intervenção se daria

apoiada em um sistema de ampliação dos processos participativos e de deliberação

democrática (SOUZA, 1990, p.97). As constatações de Souza (1990), a partir da

exaustiva análise das atas do processo constituinte, contradizem parte da afirmação

de Grazia (1990) de que:

Na Constituinte a lógica da “ordem e do controle” ainda era predominante, porém, foi questionado (sic) pelas emendas populares e pelos parlamentares progressistas que entre outras propostas, reivindicavam dois elementos de extrema importância: a função social da propriedade e a participação da sociedade civil na gestão. O texto constitucional conciliou os interesses dos setores populares subordinando-os ao Plano Diretor. De certa forma, os movimentos populares estão cobertos de razão quando dizem que o PD não foi uma conquista popular. Porém, por outro lado, o Plano Diretor é hoje um instrumento constitucional revestido com outra roupagem, com novas características, a partir desses dois elementos conquistados pelos setores populares (GRAZIA, 1990, p.11. Grifo meu).

Essa percepção era divergente mesmo entre os militantes da reforma urbana.

Guimarães e Abicalil (1990), na mesma publicação de Grazia, polemizam:

Cabe aqui uma pequena discussão sobre o surgimento desta exigência constitucional. Em primeiro lugar, trata-se de um instrumento de planejamento largamente utilizado na década de 70, e com resultados duvidosos, em sua maioria. Em segundo lugar, porque a exigência de um Plano Diretor para as

38

cidades com mais de 20.000 habitantes, aparece pela primeira vez no texto da comissão de sistematização, não tendo sido proposta, anteriormente, pela Subcomissão da Questão Urbana, nem pela Emenda Popular, nem pelo lobby do capital imobiliário. Neste contexto, algumas questões se colocam: I) Por que teria sido incluída esta exigência? II) Por que a função social da propriedade – matéria que determina a aplicação do previsto nos incisos I, II e III do parágrafo 4. do Artigo 182 – estaria sendo definida por um instrumento de caráter tão técnico? Apesar deste ponto não ter sido, ainda, objeto de estudos mais aprofundados é possível identificar duas hipóteses de interpretação da problemática urbana que, a nosso ver, explicariam a inclusão desta exigência no texto constitucional: a) A primeira seria baseada na visão de que a configuração “caótica” que tanto as grandes quanto as médias cidades brasileiras hoje apresentam é fruto do processo “desordenado” de crescimento e que a partir do planejamento estes “males” poderiam ser sanados. Neste sentido, propõe-se que a base de toda política urbana e de expansão urbana deveria ser objeto de planos diretores. b) A segunda, partiria da ideia de que a unificação do movimento popular pela Reforma Urbana e, consequentemente, os avanços que obteve, poderiam ser freados ou mesmo enfraquecidos com sua dispersão; daí deixar-se para uma instância político-administrativa mais pulverizada (os municípios) definições como função social da propriedade e, por conseguinte, das prioridades no processo de desapropriação. (GUIMARÃES; ABICALIL, 1990, p.48).

De acordo com Souza, de fato o plano diretor não foi contemplado no 1º

Anteprojeto e sua ausência não foi criticada pelos parlamentares da subcomissão.

As críticas mais contundentes ao primeiro texto versaram sobre a não incorporação

de determinadas questões ligadas à habitação (SOUZA, 1990, p.106-7). Contudo,

uma aliança de parlamentares, de maioria progressista, propõe uma emenda que

substitui as referências ao direito à moradia e à função social da propriedade, tal

como expressas no 1º Anteprojeto, pelo conceito de “propriedade imobiliária

urbana”, remetendo ao debate já encampado pelo CNDU, nas audiências públicas

da Subcomissão. O destaque importante nesta emenda é a relevância que adquirem

os planos urbanísticos na subordinação da propriedade ao ordenamento urbano.

Entre outros aspectos, defende a separação do direito de construir e do direito da

propriedade, sendo o primeiro concedido pelo poder público ao proprietário segundo

determinações do Plano Diretor (SOUZA, 1990, p.110). Essa proposta goza de

simpatia dos setores conservadores e moderados em relação à submissão ao plano

diretor, apesar das críticas ainda recorrentes a qualquer restrição do direito de

propriedade. Resta, por fim, que parece ter sido o planejamento o ponto de

convergência entre progressistas, moderados e conservadores. Souza (1990)

observa que os instrumentos de planejamento são defendidos por parlamentares de

todos os campos políticos e afirma que “poderíamos supor que, de fato, prevalece o

enfoque do ‘planejamento’ como racional e neutro, dada a sua ‘desideologização’”

(SOUZA, 1990, p.98-9).

39

As referências que se seguem à aprovação do texto constitucional em

publicações ligadas a organizações e militantes da reforma urbana reforçam a ideia

de que o Plano Diretor não estava na pauta do MNRU na ANC, mas que, dada sua

“imposição” pelos setores conservadores, seria necessário “fazer do limão uma

limonada” 19. No entanto, a considerar a contribuição de Tarrow (2009) sobre a

dinâmica dos movimentos sociais, é possível afirmar que a oportunidade política

aberta pela Constituinte para formação do MNRU também é acompanhada de

restrições e, além da conjuntura da transição pelo alto não favorecer os setores mais

progressistas, os próprios militantes não rejeitavam completamente a ideia do

planejamento urbano, apesar do simbolismo negativo do plano diretor. Da emenda

popular constam, ainda que secundariamente, duas referências a planos de uso e

ocupação do solo, que apesar da definição potencialmente distinta, indica que a

rejeição ao planejamento urbano pela proposta popular não tenha sido absoluta,

como se afirma frequentemente (BASSUL, 2004, p.66).

O redirecionamento, no núcleo da reforma urbana (de 63 para hoje), da

questão da moradia para a regulação do mercado e da propriedade, denota não

apenas a consolidação da perspectiva reformista que procura construir cidades

menos desiguais nos marcos do capitalismo, mas principalmente um parcial

deslocamento da centralidade da perspectiva do Estado como garantidor do direito a

moradia pela produção direta e para a afirmação das funções sociais da cidade e da

propriedade afirmadas pelo planejamento urbano. A função social da propriedade

resulta, então, em uma formulação abstrata capaz de conter múltiplos interesses e

sentidos. As disputas que se seguem, encampadas pelo movimento da reforma

urbana, na elaboração das constituições estaduais, das leis orgânicas municipais e

dos planos diretores, além do Estatuto da Cidade, se orientam por conferir um

sentido particular ao referido princípio.

2.2.2 A Formulação do Estatuto da Cidade e os Plano s Diretores Pré-Estatuto

O processo constituinte forneceu os elementos básicos do discurso em

construção no movimento da reforma urbana, mas, como enfatiza Tarrow (2009),

19 Expressão atribuída a Raquel Rolnick, em entrevista realizada pelo autor deste trabalho com

Ermínia Maricato. MARICATO, E. Entrevista em 24 de fevereiro de 2011.

40

não se pode compreender a ação dos movimentos sociais apenas pelos seus

elementos simbólicos, pela narrativa. É necessário compreender também a forma

específica como esses elementos são mobilizados em contextos políticos (e

culturais) particulares. No período que se seguiu à promulgação da Constituição de

1988 houve uma intensa produção legislativa para elaboração das constituições

estaduais e leis orgânicas municipais. O movimento de reforma urbana esteve

mobilizado para intervir nestes processos procurando, em seus próprios termos,

garantir os avanços conquistados na Constituição de 1988 20.

Além desses, dois outros fóruns institucionais, intercambiados na produção de

conteúdo, mobilizaram os militantes: i) a regulamentação dos dispositivos

constitucionais da política urbana, com o longo processo para aprovação do Estatuto

da Cidade e ii) a elaboração de planos diretores municipais. Nesse segundo fórum

houve uma produção significativa de conteúdo por parte, especialmente, de

urbanistas (arquitetos, advogados assistentes sociais etc.) ligados a gestões

municipais progressistas e de organizações não governamentais ligadas ao

movimento da reforma urbana, com destaque especial para o Instituto Polis e a

FASE. O objetivo era “reinventar” o plano diretor.

Por fim, gostaríamos de esclarecer que o texto procurou apenas registrar algumas reflexões face à determinação constitucional que impôs a elaboração de planos diretores urbanos. O afastamento inicial desta exigência das demandas populares abriu, com relação à questão urbana, um campo novo de processos sociais e políticos em curso, cujos resultados não podem ser previstos [...] Neste sentido, torna-se indispensável a atualização política e técnica deste instrumento [plano diretor] para que [...] não ocorram recuos nas conquistas sociais. [...] A Constituição não detalha o conteúdo dos planos, o que deixa em aberto a possibilidade da sua reinvenção (TORRES RIBEIRO, 1990, p.23).

Nessa perspectiva, o movimento da reforma urbana apresentou a Carta de

Princípios sobre o Plano diretor, como resultado do 2º Fórum Nacional sobre a

Reforma Urbana realizado em outubro de 1989, um ano após a promulgação da

Constituição de 1988. Sinteticamente, destaca-se a ênfase na perspectiva de

democratização do planejamento, pois parte significativa do conteúdo da Carta se

refere às condições para elaboração de planos diretores que considerassem as

demandas populares.

20 Grazia de Grazia em entrevista ao autor. GRAZIA, G. de. Entrevista em 23 de março de 2011.

41

Nas prefeituras, observavam-se iniciativas de elaboração de planos diretores

seguindo princípios de reforma urbana. Tais princípios chegavam às prefeituras

pelas mãos dos “técnicos progressistas”, que eram alimentados, por sua vez, pelas

entidades representativas dos arquitetos (IAB, FNA, ABEA), pelas entidades que

compunham o MNRU e pelos partidos políticos, especialmente pelo PT, que

intercambiavam militantes com a reforma urbana. As iniciativas eram, então,

divulgadas como experiências inovadoras rumo ao direito à cidade, ao cumprimento

da função social da propriedade e à gestão democrática.

O Instituto Pólis foi um dos grandes disseminadores dessas experiências,

publicando cadernos, manuais, cartilhas que destacavam a implementação de

instrumentos jurídicos e urbanísticos em diversas cidades brasileiras, mas há

também publicações avulsas, textos para discussão e eventos que se multiplicaram

pelo país. Nesse processo, Porto Alegre (JARDIM, 1996), Natal (TINOCO, 1996;

BENTES, 1997), Belo Horizonte (AMARAL, 1996), São José dos Campos

(SOMEKH; NERY JR., 1996), Diadema (HEREDA; NAGAI; KLINK; BALTRUSIS,

1997), Recife (BOTLER; MARINHO, 1997), entre outros passaram a constituir a

referência para as demais iniciativas de elaboração de planos diretores na

perspectiva da reforma urbana.

Há, contudo, dois destaques necessários: São Paulo e Rio de Janeiro. No

caso de São Paulo, a elaboração de um novo plano diretor durante a gestão de

Luiza Erundina (1989-1993) foi responsável por produzir ou sistematizar diversas

inovações a despeito da incapacidade de implementação naquele contexto político

(ZMITROVICZ, 1992; ROLNICK; SOMEKH, 1990). No mandato seguinte, com Paulo

Maluf na prefeitura, se aprofundam os mecanismos de privilégio do capital

imobiliário, com a emissão dos CEPACs (Certificados de Potencial Adicional de

Construção) na operação Faria Lima (WILDERODE, 1997). Essas disputas no

campo do planejamento urbano alimentam as posições de contestação e confronto

(TARROW, 2009) que contribuem para consolidação do discurso do movimento de

reforma urbana.

No Rio de Janeiro, também se expressava com mais evidência a disputa

entre o planejamento na perspectiva reformista, consubstanciado no Plano Diretor

de 1992, e os modelos do planejamento estratégico, expressos no Plano Estratégico

do Rio de Janeiro. Ironicamente, o Rio de Janeiro se constitui no benchmarking do

planejamento estratégico no Brasil (NOVAIS, 2010) e, por isso mesmo, em um dos

42

exemplos paradigmáticos sobre o qual convergia a crítica reformista, como, por

exemplo, na análise da "venda de exceções" urbanísticas nas operações interligadas

no Rio de Janeiro (CARDOSO; et al., 1997).

Esses casos, assim como a disputa com outros discursos sobre a questão

urbana e o planejamento, fornecem o inimigo necessário (DELEUZE; GUATARI,

1995) para a mobilização do consenso e identidade (TARROW, 2009, p.40-1) do

movimento da reforma urbana. Neste sentido, é possível ampliar a afirmação de

Bassul de que “o fato inegável é o de que essa variegada experimentação municipal

[...] foi decisiva para que o projeto de Estatuto da Cidade vencesse resistências e

superasse reações” (BASSUL, 2004, p.72). Deve-se considerar não apenas as

experiências de “sucesso” do ponto de vista da reforma urbana, mas as disputas em

torno do arcabouço jurídico institucional da política urbana brasileira. Assim,

divergindo da afirmação de que “a direita percebeu a possibilidade de morder os

instrumentos do Estatuto da Cidade” 21, se deve reconhecer que o Estatuto

incorporou, na disputa pela sua aprovação, instrumentos orientados para afirmação

do direito à cidade e da função social da propriedade e outros orientados para a

competitividade e o empreendedorismo urbanos, mais especificamente, para a

promoção da atividade imobiliária. Como destaca Bassul (2004), referindo-se à

aprovação sem objeções nas comissões e no plenário da Câmara nas fases finais

da tramitação da lei,

Talvez porque as intenções dos dois blocos de opinião estivessem taticamente dissimuladas – o MNRU ao ceder em suas propostas intentando recuperar as perdas nas fases seguintes e o empresariado por conseguir gradualmente incorporar instrumentos “benéficos para as atividades imobiliárias” –, o projeto foi, para surpresa de muitos, aprovado sem disputas. (BASSUL, 2004, p.107).

Contudo, apenas uma das partes afirma sua exclusividade, e a hipótese

explicativa dos motivos será explorada no capítulo 2 desta tese.

21 Fala de Benny Schwasberg no XIV Encontro da ANPUR em 2011.

43

2.2.3 Planos Diretores Pós-Estatuto e a Campanha do s Planos Diretores

Participativos

Logo após a aprovação do Estatuto da Cidade, ainda no período do Governo

Fernando Henrique Cardoso, houve um investimento inicial que contemplou pouco

mais de uma centena de municípios, com recursos a fundo perdido na linha de

desenvolvimento urbano da Caixa Econômica Federal, para elaboração de planos

diretores participativos. Em 2001, a publicação do Estatuto da Cidade: guia para

implementação pelos municípios e cidadãos, editado pelo Centro de Documentação

e Informação da Câmara dos Deputados e produzido pelo Instituto Polis, passa a ser

uma das poucas referências de que os municípios dispunham para elaboração de

seus planos. É também a mais disseminada em conjunto com cartilhas e

instrumentos de capacitação e sensibilização distribuídos em todo o país no Kit das

Cidades. Esse guia se constitui em uma espécie de código comentado, bem à

maneira dos manuais jurídicos, e os autores interpretam e discutem as formas de

aplicação e implementação da lei. Com a coordenação geral de Raquel Rolnick e

coordenação jurídica de Nelson Saule Jr., o Guia enfatiza a interpretação orientada

pela perspectiva da reforma urbana. Apenas como exemplo, um dos títulos do guia

trata da “desapropriação para fins de reforma urbana”, renomeando a seção IV do

Estatuto da Cidade que trata da “desapropriação com pagamento em títulos”. Esta

ação pode ser considerada como uma das mais importantes, até aquele momento,

no esforço de afirmação hegemônica do conteúdo reformista do Estatuto da Cidade

e, por consequência, na afirmação da perspectiva do planejamento urbano

politizado.

Impulso maior nesse sentido ocorrerá com a criação do Ministério das

Cidades. No dia 19 de dezembro de 2002, o recém-eleito presidente Luiz Inácio Lula

da Silva anunciava oficialmente, em uma reunião com prefeitos do Partido dos

Trabalhadores, a criação do Ministério das Cidades, destacando o papel que deveria

desempenhar na aproximação entre governo federal e prefeituras 22. A justificativa

era a necessidade de integração das políticas urbanas que, segundo documentos da

22 19/12/2002 - 15h00 “Lula confirma criação do Ministério das Cidades”. Folha verde São Paulo.

http://www1.folha.uol.com.br/folha/especial/2002/governolula/

44

equipe de transição, eram desarticuladas e irracionais23. Desde o programa de

governo, a questão do desenvolvimento urbano aparece com significativo destaque,

entendida como fundamental para a ampliação da produção, a melhoria do fluxo de

bens e serviços e da qualidade de vida da população urbana24. Possivelmente em

função da incorporação desses novos elementos, ou talvez do apelo discursivo da

ideia, a criação do ministério, que substituía a Secretaria de Desenvolvimento

Urbano, foi saudada como uma das mais importantes inovações naquele momento.

A poucos dias do final do seu mandato presidencial, Fernando Henrique Cardoso

afirmava: “Acho que o Lula está certo em criar o Ministério das Cidades” 25.

Além da integração das políticas, da aproximação com as prefeituras e da

centralidade da questão urbana para o desenvolvimento do país e a melhoria da

qualidade de vida das pessoas, o Ministério das Cidades, na definição de seu

objetivo26 e nos discursos que justificavam sua existência, se apresenta como

solução institucional para o atendimento da demanda dos movimentos sociais

urbanos e da reforma urbana. Nessa perspectiva, o Ministério das Cidades também

aparece, em diversas referências, como uma das pastas da área social, pois o

direito à cidade, bandeira recorrente nos discursos da reforma urbana, defende a

cidade não apenas como lócus do desenvolvimento econômico, mas também como

espaço de sociabilidade, de integração cultural, de redistribuição econômica e de

garantia da dignidade humana. Se considerado sob esse ponto de vista, enunciava-

se como um projeto significativamente distinto daquele apresentado no programa de

governo do candidato José Serra, que enquadrava as questões da habitação, do

saneamento básico e do transporte urbano como investimentos na área da

construção civil com o objetivo de gerar empregos27.

23 08/12/2002 - 03h45 “Relatórios sugerem nova estrutura de poder”. Folha verde São Paulo.

http://www1.folha. uol.com.br/folha/brasil/ult96u43297.shtml

24 Programa de governo. 25 19/12/2002 - 06h15 "Como enfrentei a inflação, agora é a vez da violência" da Folha de S.Paulo, em

Brasília. http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u43711.shtml 26 Combater as desigualdades sociais, transformando as cidades em espaços mais humanizados,

ampliando o acesso da população à moradia, ao saneamento e ao transporte. Esta é a missão do Ministério das Cidades, criado pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva em 1º de janeiro de 2003, contemplando uma antiga reivindicação dos movimentos sociais de luta pela reforma urbana. Ao Ministério compete tratar da política de desenvolvimento urbano e das políticas setoriais de habitação, saneamento ambiental, transporte urbano e trânsito. (http://www.cidades.gov.br/ministerio-das-cidades Acesso em 31 de Janeiro de 2010).

27 (folha http://www1.folha.uol.com.br/folha/especial/2002/eleicoes/candidatos-serra-programa-03.shtml).

45

Essa vinculação, no entanto, vai bastante além do compartilhamento de

valores ou do discurso. De acordo com um levantamento realizado por Gusso

(2012), verifica-se que entre os cinco secretários do mandato de Olívio Dutra no

Ministério das Cidades (2003 a 2005), havia ao menos uma indicação direta do

Fórum de Reforma Urbana (Secretaria de Programas Urbanos – Raquel Rolnik)

além de outros nomes como Jorge Hereda (Secretário de Habitação) e Ermínia

Maricato (Secretária Executiva) que foram apoiados por movimentos sociais ou

participaram do movimento da reforma urbana. Nos seus primeiros anos, os

documentos oficiais e institucionais elaborados pelo Ministério das Cidades,

responsável pela política urbana, remetem, e de certo modo procuram responder,

aos princípios da reforma urbana e às demandas dos movimentos sociais ligados à

reforma urbana.

A instituição do processo de Conferências das Cidades também reforça e

reafirma este ideário. A primeira Conferência teve por objeto, além da criação do

Conselho Nacional das Cidades, o debate e aprovação de um texto base, produzido

pelo corpo técnico do Ministério, que expunha as diretrizes gerais da política urbana

brasileira e seu conteúdo expressava a forte inspiração reformista. O controle

(parcial), portanto, dos aparelhos de produção ideológica do Estado municia o

movimento da reforma urbana na disseminação do seu discurso.

Passados, no entanto, dois anos, ocorre um rearranjo na aliança político-

partidária de sustentação do Governo Federal e o Ministério das Cidades passa para

a cota do Partido Progressista. Essa mudança levou à saída de parte da equipe que

compunha o campo da reforma urbana no Ministério. Mantém-se, no entanto, a

Secretaria de Programas Urbanos sob a responsabilidade de Raquel Rolnick. Uma

das ações desenvolvidas pela secretaria foi a Campanha “Plano Diretor Participativo:

Cidade de Todos”, nos anos de 2005 e 2006. Conjugada à obrigatoriedade legal,

prevista no Estatuto da Cidade, de que municípios deveriam ter seus planos

diretores aprovados cinco anos após a promulgação do Estatuto o efeito da

campanha foi a proliferação de planos no período compreendido entre 2006 e 2007.

Além da observação do aumento expressivo de municípios que informam

possuir plano diretor a partir de 2008, dados do Perfil Municipal de 2008, indicam

que 62% dos 1878 planos diretores vigentes foram criados após 2005 e outros 20%

estavam em revisão na época da pesquisa.

46

TABELA 1 - MUNICÍPIOS POR CLASSE DE TAMANHO DA POPULAÇÃO QUE INFORMARAM POSSUIR PLANO DIRETOR POR ANO DE PESQUISA

Classe de tamanho da população

2001 2004 2005 2008 2009

Até 20.000 Hab. 407 376 279 575 885 De 20.001 a 100.000 Hab. 395 408 350 1.045 1.162 De 100.001 a 500.000 Hab. 146 166 144 222 231 Mais de 500.000 Hab. 32 34 32 36 40 Total 980 984 805 1.878 2.318

Fonte: IBGE, Perfil dos Municípios (2001, 2004, 2005, 2008, 2009).

Essa intensa “ação planejadora”, como costumava definir Ana Clara Torres

Ribeiro, resultou em um atendimento expressivo da obrigação legal estabelecida no

Estatuto da Cidade. Em 2009, 87% dos municípios com mais de vinte mil habitantes

informavam possuir planos diretores e outros 10% informavam que o tinha em

elaboração (MUNIC, 2008 e 2009).

23%

31%26%

77%85%

65%

42%

10% 9% 7%

15%

31%

99%

75% 76%

97%97% 100%

91%100%100%

18%18%

14%

34%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

2000 2002 2004 2006 2008 2010

Até 20.000 Hab.

De 20.001 a 100.000 Hab.

De 100.001 a 500.000 Hab.

Mais de 500.000 Hab.

Total

FIGURA 1 - EVOLUÇÃO DO PERCENTUAL DE MUNICÍPIOS POR CLASSE DE

TAMANHO DA POPULAÇÃO QUE INFORMARAM POSSUIR PLANO DIRETOR POR ANO DE PESQUISA

Fonte: IBGE, Perfil dos Municípios (2001, 2004, 2005, 2008, 2009).

Em relação ao conteúdo, como se discutirá a seguir, houve uma importante

incorporação do ideário da reforma urbana, que foi apoiado pela disseminação de

guias, matérias e cartilhas28, tanto pelo próprio Ministério das Cidades, quanto por

organizações do FNRU. Além disso, a coordenação nacional da campanha e as

28 P.ex.: Plano Diretor Participativo: guia para a elaboração pelos municípios e cidadãos

(ROLNICK, 2004) e Plano Diretor Participativo (ROLNICK; SCHASBERG; PINHEIRO, 2005).

47

coordenações estaduais foram compostas por representantes de governos,

entidades técnicas e profissionais, movimentos sociais e populares e ONGs

(SANTOS JR.; SILVA; SANT’ANA, 2011, p.16), muitos dos quais ligados ao FNRU.

A despeito da permanência, em termos de produção e disseminação, de

outros ideários urbanos, por agências internacionais, associações empresariais,

institutos de pesquisa e, fundamentalmente, administrações municipais e estaduais

orientadas por valores distintos daqueles que constituem o núcleo da reforma

urbana, testemunhou-se no período recente o predomínio do ideário do direito à

cidade, da função social da propriedade e da gestão democrática. Isso não significa

que as cidades se transformaram na expressão da justiça e equidade sociais, porém

é necessário compreender os efeitos desse processo.

48

3 A CRÍTICA AO URBANISMO REFORMISTA E A CRÍTICA D A CRÍTICA

As organizações e os movimentos sociais ligados à reforma urbana

constituem, pelo menos discursivamente, uma das principais forças na formação do

Ministério das Cidades e na formulação da política urbana brasileira, com a

capacidade de transformar suas bandeiras históricas, como a gestão democrática e

o cumprimento da função social da propriedade, em princípios da referida política.

Parte significativa desses movimentos e organizações se articula em torno do Fórum

Nacional de Reforma Urbana (FNRU) 29, que é

“uma coalizão de organizações que reúne movimentos populares, organizações não governamentais, associações de classe e instituições acadêmicas e de pesquisa em torno da defesa da reforma urbana, da gestão democrática e da promoção do direito à cidade” (SANTOS JR, 2009, p. 10).

Em que pese os divergentes relatos sobre a formação do FNRU e sem

pretender caracterizá-los como elementos de um palimpsesto histórico a que se

refere George Orwell (2009), é possível afirmar que “a articulação de movimentos

populares e entidades que defenderam a Emenda Popular de Reforma Urbana”

(GRAZIA, G de, 1993, p.6) esteve em sua origem. A inserção de um capítulo de

política urbana na Constituição Federal de 1988 foi influenciada pela participação de

entidades de representação profissional, sindicatos, organizações não

governamentais, associações de moradores de bairros e de favelas, entre outros

articulados sob a guarida da reforma urbana. Nos anos seguintes, essa articulação

29 A coordenação do FNRU é composta pelas seguintes organizações e movimentos: FASE -

Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional; CONAM – Confederação Nacional de Associações de Moradores; CMP - Central de Movimentos Populares; MNLM – Movimento Nacional de Luta pela Moradia; UNMP – União Nacional por Moradia Popular; Action Aid do Brasil; AGB – Associação dos Geógrafos Brasileiros; ANTP – Associação Nacional de Transportes Públicos; Bento Rubião - Centro de Defesa dos Direitos Humanos; CAAP – Centro de Assessoria à Autogestão Popular; COHRE Américas – (Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos); Conselho Federal do Serviço Social; Habitat para Humanidade; IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal; IBASE – Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas; FENAE – Fed. Nacional das Associações de Empregados da Caixa Econômica; FENEA – Federação Nacional dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo do Brasil; FISENGE – Federação Interestadual dos Sindicatos de Engenharia; FNA – Federação Nacional dos Arquitetos e Urbanistas; POLIS – Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais; ABEA – Associação Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo; Observatório das Metrópoles; FSRE - Fórum Sul de Reforma Urbana; FNERU - Fórum Nordeste de Reforma Urbana; FAOR - Fórum Amazônia Oriental; FAOC - Fórum Amazônia Ocidental; CENDHEC - Centro Dom Helder Câmara de Estudos e Ação Social; Terra de Direitos.

49

consolidou-se realizando o I, II e III Fórum Nacional de Reforma Urbana, em

dezembro de 1988, 1989 e 1991, respectivamente (GRAZIA DE GRAZIA, 1993, p. 5-

9). Desde o início, esse Fórum contava com a participação expressiva de ONGs na

coordenação das atividades, especialmente a FASE e o Instituto Polis, e de

entidades representativas de profissionais (engenheiros, geógrafos, arquitetos e

urbanistas). Além desses, compunham a coordenação: (i) o Movimento Nacional de

Luta por Moradia (MNLM) 30; (ii) a União dos Movimentos de Moradia, atual União

Nacional por Moradia Popular (UNMP)31; (iii) a Pró-Central de Movimentos

Populares, atual Central de Movimentos Populares (CMP)32; e (iv) a Confederação

Nacional das Associações de Moradores (CONAM)33. Esses movimentos populares

constituiriam a base social da atuação do FNRU.

Articulados, as entidades e os movimentos ligados à reforma urbana

construíram uma agenda centrada em alguns princípios fundamentais. Uma das

referências primeiras é o Tratado sobre a Questão Urbana: por cidades, vilas e

povoados, justos, democráticos e sustentáveis, elaborado durante Fórum

Internacional de Reforma Urbana, realizado entre os dias 31 de maio e 4 de junho

de 1992 como parte das atividades paralelas à Conferência das Nações Unidas

sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nesse tratado, destacam-se três

princípios: (i) Direito à Cidadania; (ii) Gestão Democrática da Cidade; (iii) Função

30 O Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM) foi criado durante o I Encontro Nacional de

Movimentos de Moradia realizado em 1990, com representação de 13 estados. A ocupação de áreas e imóveis urbanos desocupados ou “improdutivos”, a exemplo do seu correlato rural, o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), constitui a principal estratégia de luta de seus integrantes desde antes de sua criação (http://mnlm.net e http://www.forumreformaurbana.org.br)

31 A União Nacional por Moradia Popular (UNMP) iniciou sua articulação em 1989, a partir da União dos Movimentos de Moradia de São Paulo, e consolidou-se a partir do processo de coletas de assinaturas para o primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular que criou o Sistema, o Fundo e o Conselho Nacional por Moradia Popular no Brasil. Com influência da metodologia das Comunidades Eclesiais de Base, de onde se originam grandes partes de suas lideranças, a atuação da União ocorre em áreas de favelas, cortiços, sem-teto, mutirões, ocupações e loteamentos na perspectiva da autogestão e dos mutirões populares na luta pela moradia (http://www.unmp.org.br e http://www.forumreformaurbana.org.br)

32 A Central de Movimentos Populares (CMP), constituída em 1993 no município de São Bernardo do Campo, a partir da Articulação Nacional dos Movimentos Populares e Sindicais (ANAMPOS) e, posteriormente, da Comissão pró-Central de Movimentos Populares “é um instrumento político de articulação dos movimentos populares para reivindicar políticas públicas com participação popular e construir uma sociedade anti-capitalista” (http://cmpceara.blogspot.com e http://www.forumreformaurbana.org.br)

33 A Confederação Nacional das Associações de Moradores (CONAM) foi fundada no dia 17 de janeiro de 1982 e representa e organiza as federações estaduais, uniões municipais e associações comunitárias, entidades de bairro e similares em torno da defesa da universalização da qualidade de vida, incluindo: a luta pela moradia digna, saúde, transporte, educação, meio ambiente, trabalho, igualdade de gênero e raça e democratização em todos os níveis (http://www.conam.org.br)

50

Social da Cidade e da Propriedade (GRAZIA DE GRAZIA, 1993, p. 284). Além

desses pontos, SANTOS JR (2009, p.8-11) destaca ainda a “municipalização da

política urbana [...] e a inversão de prioridade no tocante à política de investimentos

urbanos” como elementos fundamentais da agenda da reforma urbana, que vêm

sendo construídos desde a década de 1960 e que compõem aquilo que o autor

denomina um ideário reformista em disputa desde o processo de redemocratização.

Uma referência esclarecedora da atuação do FNRU é o enfrentamento da

“espoliação urbana” definida por Kowarick (1979) como

o somatório de extorsões que se opera através da inexistência ou precariedade de serviços de consumo coletivo que se apresentam como socialmente necessários em relação aos níveis de subsistência e que agudizam ainda mais a dilapidação que se realiza no âmbito das relações de trabalho. (KOWARICK,1979, p.59)

No relatório do encontro nacional do FNRU no ano de 2003, em que consta a

proposta de uma plataforma para a política de desenvolvimento urbano, se afirma:

O processo de urbanização no Brasil, acelerado e caótico, atendeu aos interesses do desenvolvimento e da produção capitalistas, em um modelo de acumulação desigual, que excluiu sistematicamente a maioria da população do acesso a bens, serviços e direitos. Assim, as cidades brasileiras se constituem em importantes mecanismos de reprodução e acumulação do capital. A forma como estão (des)organizadas e (des)ordenadas se converte em meio de acumulação de capital. Transformando-se, simultaneamente, em um mecanismo de “espoliação urbana”, onde violência e precariedade estão intrinsecamente ligadas. Dentro da lógica de mercado, exacerbada pela globalização, vemos emergir formas de marginalização, expressas na segregação residencial e social. (FNRU, 2010).

A formulação desses princípios que constituem o ideário reformista é a

expressão mediada de uma reivindicação fundamental: a cidade. Uma reivindicação

feita pelos não contados, para usar a expressão de RANCIÉRE (1995) e Oliveira

(2007). Essa ideia, frequente na literatura brasileira sobre o urbano, remete à noção

de que a produção das cidades desconsidera (ou considera como externalidade,

efeito indesejado, consequência) a pobreza e, em decorrência disso, o zoneamento,

a produção habitacional, a prestação de serviços (enfim, o planejamento urbano),

seriam feitos apenas para uma parcela da população (ROLNICK, 1997), que é

aquela que se confunde com o todo, em referência, novamente, à tese de

RANCIÉRE (1995). As lutas sociais instituem, pelo conflito, uma divisão: os cidadãos

das favelas e das ocupações – transgressões da ordem jurídica – quando

51

reivindicam ser considerados pela política urbana, por exemplo, instituem “esses

mundos litigiosos, esses mundos paradoxais em que se revelam dois recortes do

mundo sensível” (RANCIÉRE, 1995, p.375): aquele em que os favelados existem e

aquele em que não existem como sujeitos políticos. Enfim, institui a cidade

continente da não cidade.

A tradução dos princípios apontados em prática política pode ser interpretada

como luta por reconhecimento34, tal como proposto por Honneth (2003), na medida

em que se trata do reconhecimento de direitos e, em ultima instância, do

reconhecimento social entendido como luta pela superação da expressão

institucional do desrespeito, da forma contemporânea de injustiça que se impõe à

uma “conception of the good life” (HONNETH, 2003, p.114). Faria (2010) lembra que

a categoria “luta pelo reconhecimento” foi proposta por Hegel desde os chamados “escritos de Jena” (ou seja, estudos realizados entre 1801 e 1806, período em que Hegel residia e lecionava em Jena). É desta fase que vêm as ideias que estão sendo reatualizadas e reintroduzidas no debate filosófico e das ciências sociais para explicar as origens dos conflitos sociais. Assim, o tema do reconhecimento tem ocupado um lugar de destaque na filosofia desde que Hegel, ao interpretar o conflito como mecanismo de transformação social na construção de uma sociedade em que as relações sociais são mais estruturadas, introduz a categoria do respeito e do reconhecimento intersubjetivo como o motor destes conflitos. (FARIA, 2010, p.1).

Retomando a perspectiva hegeliana, em conjunto com a análise de outros

autores, tal como Charles Taylor e Nancy Fraser, Honneth (2003) propõe que o

reconhecimento passa por lutas que buscam conferir significância na esfera pública,

instituir identidades coletivas e construir equidade legal. Nessa concepção, a

incorporação dos princípios propugnados pelo Fórum de Reforma Urbana em

diferentes esferas institucionais representaria um esforço de reconhecimento, pois

pretenderia, sinteticamente, a afirmação, no arcabouço jurídico-institucional, do

direito à cidade aos espoliados urbanos.

Nessa perspectiva, o FNRU estabelece um conjunto de ações e estratégias

que visam incidir na formulação, na regulação, no financiamento e na gestão de

políticas urbanas, incluindo a afirmação de uma perspectiva própria de planejamento

urbano. Como afirma Santos Jr. (2009)

34 Como se observará a seguir, a perspectiva do dissenso de RANCIÉRE (1995) não pode ser

interpretada como equivalente à formulação de Honneth (2003) sobre o reconhecimento.

52

As proposições que sintetizam a proposta da reforma urbana podem ser sistematizadas nos seguintes pontos: a) a afirmação do direito à cidade e da função social da propriedade e da cidade como princípios fundantes da reforma urbana [...], b) a instituição da gestão democrática da cidade [...], c) a implementação de reformas nas relações intergovernamentais com a descentralização e municipalização da política urbana [...], d) o fortalecimento da regulação pública do solo urbano [...], e) a inversão de prioridades no tocante à política de investimentos urbanos [...], f) a afirmação de uma nova concepção de planejamento urbano fundada na ideia do planejamento politizado, ou seja, a partir da identificação do espaço urbano como uma “arena onde se defrontam interesses diferenciados em luta pela apropriação de benefícios em termos de geração de rendas e obtenção de ganhos de origem produtiva ou comercial, por um lado, e em termos de melhores condições materiais e simbólicas de vida, por outro” (RIBEIRO; CARDOSO: 2003, 109), é proposto um “pacto territorial em torno dos direitos e garantias urbanas” (ibiden: 110). Assim, o próprio plano diretor é redefinido como um instrumento de planejamento de afirmação da reforma urbana. (SANTOS JR., 2009, p.12).

Referenciado nesse novo tipo de planejamento, o movimento da reforma

urbana se envolveu em sua disseminação, participando ativamente da Campanha

Nacional dos Planos Diretores Participativos (SANTOS JR., 2009, p.38). Por outro

lado, este caminho é tomado por alguns críticos como expressão da

institucionalização e perda de ofensividade do movimento.

O objetivo deste capítulo é propor uma leitura sobre o lugar do plano diretor

na ideologia política da reforma urbana, recuperando, para tanto, as críticas à sua

incorporação. Inicialmente estas críticas serão apresentadas procurando extrair-lhes

os núcleos conceituais que as fundamentam. Em seguida, trata-se de apontar os

limites destas críticas e a partir de novas chaves de leitura, fundamentadas no

reconhecimento destes limites, propor uma interpretação do plano diretor como

elemento coagulação de aspectos simbólicos cumprindo uma função propriamente

ideológica na afirmação do discurso da reforma urbana.

3.1 DOS RECURSOS TEÓRICOS E CONCLUSÕES DA CRÍTICA

Eagleton (1991) propõe uma interessante leitura sobre a função da crítica na

sociedade moderna, defendendo a tese de que a crítica atual perdeu sua relevância

social na medida em que se restringe ao ambiente interno das academias ou se

constitui em ramo da indústria literária. Em seu texto, argumenta que,

paradoxalmente, o surgimento da crítica na Inglaterra do século XVIII cumpriu o

papel de expressar discursivamente um novo consenso político da burguesia

53

emergente, contra o Estado absolutista. Em sua origem, portanto, constituiu-se como

dimensão simbólica de uma contraesfera pública que colocava em xeque as

relações de poder ainda estabelecidas segundo valores pré-iluministas, mas ao

mesmo tempo estabelecia os limites da constituição dos novos sujeitos políticos:

aqueles que estavam autorizados, pelo discurso racional, a questionar a ordem35.

A crítica atual, na concepção de Eagleton (1991), não cumpriria nenhum

papel significativo na sociedade moderna a não ser que superasse “os limites entre a

instituição acadêmica e a sociedade política, que a ausência de uma contra-esfera

pública põe em evidencia” (EAGLETON, 1991, p.107), em direção a uma luta contra

o Estado burguês.

Os textos de Villaça (2005), Burnett (2009) e Maricato (2011), que serão

analisados a seguir, podem ser lidos sob esta perspectiva: posicionam-se

explicitamente contra o “aburguesamento” da luta urbana ao adotar, como estratégia

principal, a via institucional. Em que pese os investimentos realizados, sejam por

movimentos sociais, organizações ou governos, na direção de conquistas jurídicas e

institucionais, esses autores questionam a efetiva realização dos pressupostos e

princípios evidenciados no Estatuto da Cidade por meio dos planos diretores e o

papel que tais planos de fato cumpririam na produção do urbano, no ordenamento

do território e no estabelecimento de diretrizes de ação dos setores públicos e

privados.

Burnett (2009), especialmente, traduz a crítica ao plano diretor participativo

em crítica à ideologia reformista do movimento da reforma urbana. Contudo, não se

pode afirmar, sem que se aprofunde a análise, que a produção política e intelectual

consubstanciada no FNRU esteja afastada do questionamento sobre a produção

capitalista das cidades e, em parte, sobre o próprio Estado capitalista. Menos ainda,

se pode afirmar que seja uma crítica afastada da política. Sendo assim, cabe

analisar mais detalhadamente a relação entre a “crítica reformista” do FNRU e a

crítica à crítica dos autores supracitados.

35 “É esta, de fato, a ironia da crítica iluminista: enquanto seu apelo aos padrões da razão universal

significa uma resistência ao absolutismo, o gesto crítico em si é tipicamente conservador e corretivo, revendo e ajustando fenômenos específicos a seu implacável modelo de discurso. A crítica é um mecanismo reformativo, punindo os desvios e reprimindo a transgressão; contudo, essa tecnologia jurídica é aplicada em nome de certa emancipação histórica. A esfera pública clássica envolve uma reorganização discursiva do poder social, desenhando as fronteiras entre as classes sociais enquanto divisões entre os que desenvolvem uma argumentação racional e os que não o fazem” (EAGLETON, 1991, p.6)

54

Villaça (2012) questiona, fundamentalmente, “a sobrevivência da ideia de

Plano Diretor na sociedade brasileira, por décadas e décadas, apesar da

inoperância desse tipo de plano” (VILLAÇA, 2012, p.201). A linha de argumentação,

antes de formular a resposta, procura validar a pergunta afirmando: (i) a permanente

remissão – nos discursos correntes ou no senso comum – ao planejamento urbano

(ou à falta de) como instrumento fundamental, traduzido em plano diretor, para

enfrentar os principais problemas da urbanização e (ii) que a despeito da existência

de inúmeros planos ou leis, de diferentes esferas federativas, que têm por finalidade

regular o processo de urbanização, os seus efeitos são pífios.

Desde que a ideia de Plano Diretor surgiu no Brasil há sete décadas, não se tem notícia de uma cidade brasileira, uma administração municipal sequer, que tenha sido minimamente pautada, mesmo que por poucos anos, por um Plano Diretor com um nível de abrangência, ambições e objetivos que ultrapassassem significativamente os do zoneamento. (VILLAÇA, 2005, p.17).

Revelando estranheza diante dessa dissociação, Villaça (2012) argumenta

que a “sobrevivência do Plano Diretor só pode ser compreendida se ele for encarado

como uma ideologia que pretende explicar os problemas urbanos pela falta de

planejamento”, ocultando a verdadeira origem destes problemas: “a miséria, a

desigualdade e a injustiça sociais”. Esse recurso ideológico seria operado pelas

elites dominantes como instrumento que lhes conferiria certa isenção de

responsabilidades sobre tais problemas (VILLAÇA, 2012, 203-5).

A sustentação da tese de Villaça (2005, 2012) está, porém, em uma

concepção de ideologia que sempre se associa à elite dominante, ou seja, a

ideologia é sempre ideologia dominante, não existindo outras ideologias nas práticas

sociais que não seja a dominante. Além disso, a sua análise induz a compreender a

ideologia como uma fábula sem conexão com a “realidade concreta”, uma “cortina

de fumaça”, como se fosse um recurso de prestidigitação que cria uma ilusão sobre

a realidade urbana e deve pressupor, na condição de unicidade do discurso

ideológico eficaz, a ingenuidade dos demais sujeitos sociais ou uma surpreendente

e efetiva força ilusória da ideologia. Essa concepção de ideologia será objeto de

discussão a seguir neste trabalho, mas no momento é importante destacar que

Villaça (2012) distingue o plano diretor, ao defini-lo como recurso ideológico da

classe dominante, das “lutas concretas” dos movimentos sociais urbanos,

questionando sua relação com a função social da propriedade. Conclui, a despeito

55

da função ideológica que ele próprio sugere, que o plano diretor seria inútil e

desligado da realidade concreta.

Se Villaça (2012) trata o plano diretor como elemento alienado das lutas

sociais e da função social da propriedade, Maricato (2011) e Burnett (2009), por

outro lado, o questionam como instrumento de reforma urbana, apropriado e

prestigiado pelos movimentos sociais e depositário de esperanças de reversão da

dinâmica de mercantilização da terra. Como afirma Maricato (2011),

partindo de uma posição crítica ao Plano Diretor e ao planejamento urbano em seus primórdios, o FNRU passou a localizar esses temas como centro de sua ação a partir de 2003 e especialmente em 2005 durante a campanha do Plano Diretor Participativo, promovida pelo Ministério das Cidades.36 (MARICATO, 2011, p. 153)

Para Maricato (2011), esse processo se deu em uma conjuntura marcada

pela progressiva “institucionalização” do FNRU com o concomitante abandono da

luta anticapitalista. Esse “equívoco”, presente em diversos movimentos, sindicatos e

partidos, com destaque para o PT, produziram uma “guinada conservadora” na qual

“tudo se passa como se os governos, seguindo as leis e os planos, e formando

parcerias, sempre que necessário, pudessem superar problemas que são históricos

e estruturais“ (MARICATO, 2011, p.153-9).

A participação ativa do FNRU na Campanha dos Planos Diretores

Participativos, em 2005, revelaria a plena incorporação do plano diretor como objeto

da ação dos movimentos sociais, a despeito do descrédito que, na perspectiva de

Maricato (2011), havia quando da sua incorporação na Constituição de 198837. Além

disso, a campanha denunciaria o “esgotamento da trajetória dos governos urbanos

de ‘novo tipo’”, pois, apoiando-se nas conclusões de Burnett (2009) 38, evidenciou-se

a inaplicabilidade dos planos, a despeito do alto investimento político do qual foi

objeto por parte do FNRU, sobrecarregando a “agenda” dos movimentos com a

“pauta institucional” (MARICATO, 2011, p.158-9).

36 É importante lembrar, no entanto, que referências ao plano diretor como instrumento de reforma

urbana estão presentes, pelo menos, desde 1989 com a elaboração da Carta de Princípios sobre o Plano Diretor no II Fórum Nacional de Reforma Urbana, realizado em São Paulo, e corroboradas em diversas publicações de militantes da reforma urbana, exemplarmente os livros de Grazia (1990), Santos Jr. (1994).

37 A ideia de que o plano diretor não estava nos planos do movimento da reforma urbana durante a constituinte é discutida e questionada neste trabalho.

38 Ermínia Maricato co-orientou a tese de doutorado de Carlos Frederico Lago Burnett.

56

Nesse sentido, Maricato (2011) diferencia-se de Villaça (2012) por reconhecer

que o tema dos planos diretores transformou-se em bandeira de luta dos

movimentos sociais constituintes do FNRU, que investiram em sua transformação de

acordo com novos propósitos, mas não por uma submissão à ideologia dominante

que os iludiu em relação à capacidade do planejamento e sim pela adoção de uma

estratégia política orientada quase exclusivamente para disputa na esfera

institucional. Nessa estratégia, as conquistas são mensuradas pelos avanços na

consolidação dos marcos jurídicos, que tem na legislação municipal a expressão da

sua capilaridade e disseminação.

No entanto, é importante considerar que há uma aparente ambiguidade neste

posicionamento. Maricato (2011) procura articular suas análises ao reconhecimento

da existência de um ciclo político da reforma urbana, que teria se iniciado com a

“constituição de um vigoroso movimento nacional [...] que unificou as demandas e

lutas pelo Direito à Cidade [com a] luta contra a ditadura e democratização do país”

e obtido “significativas conquistas” como a “eleição de governos municipais

denominados democráticos [...] (a partir dos anos 1980)” e as conquistas legais

(Constituição de 1988 e Estatuto da Cidade) e institucionais (Criação do Ministério

das Cidades. Esse ciclo começa a entrar em declínio com “a perda de ofensividade e

a fragmentação dos movimentos sociais” e a “perda de centralidade da questão da

terra urbana” (MARICATO, 2011, p. 9-10). Esse declínio teria início provável na

década de 1990 – o desligamento de militantes da reforma urbana posicionados

“mais a esquerda”, em 1996, seria expressão desse fenômeno –, mas se acentuado

no início do Governo Lula (MARICATO, 2011, p.10 e p.152). Em outras palavras, se

por um lado a eleição de governos democráticos e a consolidação dos marcos

jurídico e institucional são consideradas como significativas conquistas, por outro a

institucionalização é expressão do declínio. Essa aparente ambiguidade poderia ser

solucionada com a afirmação de que “não se pretende dar a entender que não há o

que fazer além da militância anticapitalista, mas que excluí-la foi o grande equívoco

nesse processo todo” (MARICATO, 2011, p.5). Superada a ambiguidade, resta a

contradição.

A contradição também se evidencia na leitura de Burnett (2009), apesar de

escapar à sua análise. Burnett (2009) argumenta que o movimento da reforma

urbana se deixou levar pela “ilusão do urbanismo reformista” na medida em que

concentrou seus esforços na participação em processos de planejamento, que

57

seriam, “as bandeiras próprias do idealismo pequeno-burguês, [que] desmobilizam e

desorganizam as classes populares e seus movimentos coletivos, isto é, de base

política” (BURNETT, 2009, p.80).

O Plano Diretor se propõe garantir, a partir de 2005, terra urbanizada e bem localizada aos mais pobres em milhares de municípios do país. Apesar da reduzida participação popular, baixa taxa de aprovação da legislação e quase nula implementação de suas propostas, se afirma como “instrumento de Reforma Urbana” e o Movimento se concentra no Direito Urbanístico como meio para alcançar a “cidade de todos”. Através da análise histórica dos vinte anos que separam a crítica da adesão ao Plano Diretor, apoiada em estudo teórico e pesquisa de campo sobre experiências significativas de planejamento participativo no Brasil, este trabalho demonstra que, ao assumir valores da democracia burguesa e submeter a luta urbana aos procedimentos institucionais do planejamento, o Movimento da Reforma Urbana compromete a autonomia das organizações populares e contribui para acumulação e reprodução capitalista no espaço urbano, agravante da tragédia das cidades (BURNETT, 2009, p.8).

Em Burnett (2009) também se observa certa ambiguidade no tratamento da

institucionalidade ou, mais precisamente do direito, nos termos utilizados pelo autor.

Por vezes, a conquista da cidadania e de direitos é interpretada como ameaça ao

“próprio poder burguês”, fortalecendo a ”classe trabalhadora perante o próprio

Estado capitalista [e] contribuindo para sua emancipação política” (Burnett, 2009,

p.31). De modo geral, no entanto, o autor tende a defender a noção de que o direito

é um instrumento da burguesia para dominação de classe, de que a luta pela

“cidadania” – que é a luta por direitos – se constitui em uma construção ideológica

que oculta relações de classe por seu conteúdo universalista, ou seja, de interesse

geral e do bem comum. Na defesa do segundo ponto, aciona Baldez (2003), que

afirma

Entre outros objetivos de esvaziamento da esquerda e “recomposição de um núcleo operacional partidário” [...], as emendas populares, elaborações essencial e preponderantemente jurídicas, acabaram representando, pela dispersão da ação política, o principal mecanismo de mobilização do povo. A luta deixava de ser política, ou de ação política, para conter-se no campo próprio e histórico da dominação de classe, o campo jurídico.

Baldez (2003), no entanto, ao definir o jurídico como “campo”, abre a

possibilidade de reconhecer disputas, ainda que o predomínio seja da “burguesia”.

Esta ressalva prenuncia a afirmação que reforça o tratamento ambíguo da crítica ao

campo política da reforma urbana, pois Baldez também afirma que “o Estado [...] é

fruto de importantes lutas democráticas e tinha seus fundamentos e objetivos

58

consolidados nos princípios da cidadania, da dignidade da pessoa humana e da

solidariedade entre as pessoas” (BALDEZ, 2003, p.83).

Assim a crítica oscila entre reconhecer os avanços nas esferas jurídicas e

institucionais como importantes conquistas democráticas dos movimentos sociais

urbanos e depositar no investimento nesta esfera de ação a responsabilidade pelo

enfraquecimento dos movimentos e sua perda de ofensividade. Dito de outro modo,

Burnett (2009) afirma, por um lado, que uma reforma urbana de interesse popular,

com foco em melhores condições de moradia e trabalho, pode contribuir para a

conquista de direitos que fortalecem a classe trabalhadora, por outro, destaca que

os esforços para construção de Estado democrático e republicano com participação

política da população inscrevem as lutas sociais no campo da reforma do Estado e

aprisionam os movimentos sociais no campo da dominação política de classe

(BURNETT, 2009, p.31-2).

A solução encontrada por Burnett (2009) para explicar essa oscilação escapa

ao enfrentamento epistemológico da contradição evidente em suas constatações,

procurando encontrar uma relação causa efeito para o fenômeno que identifica como

institucionalização. A causa estaria então nas posições da vanguarda, ocupada

pelos segmentos técnicos e jurídicos, que, embebida da “ideologia da racionalidade

técnica e científica”, induziria o caminho da disputa por posições de suposta decisão

no interior do Estado39.

Para desenvolver esse argumento, inicialmente o autor relaciona as Reformas

de Base e a Reforma Urbana de 1963 – às quais o atual projeto da reforma urbana

se filiaria – ao Estado, afirmando a sua centralidade em ambas as propostas, “não

apenas como alvo da reivindicação popular”, mas como “vetor decisivo de todo

desdobramento posterior dos dois projetos”. O papel dos técnicos, nesse primeiro

momento, seria de formulação e proposição a partir do Estado das reformas de

base, atuação resultante da posição que ocupam politicamente no contexto histórico

da década de 1960, como partícipes na formulação das políticas, ressaltando o

caráter técnico destas. No segundo momento, início da década de 1980, os técnicos

progressistas estão alijados da participação no âmbito da formulação das políticas

de Estado e assessoram os movimentos de base a partir de uma perspectiva

59

técnico-jurídica que resulta da própria condição de irregularidade produzida durante

o período mais intenso de urbanização (BURNETT, 2009, p.37-41). Esses diferentes

contextos teriam produzido uma distinção fundamental entre os projetos de 1963,

orientado por racionalismo tecnocrático que confia na capacidade do ordenamento

de regular o capitalismo, e da década de 1980, apoiado na luta dos movimentos

populares. Para Burnett (2009):

Contrariamente ao projeto de RU de 63, na proposta de 88 não há referência a planos urbanos, o que pode ser entendido como negação da ideia positivista do planejamento, mas também como uma tentativa de escapar da institucionalização do programa e sua absorção pelos órgãos de planejamento estatais, mantendo a prática autônoma das mobilizações e atos políticos, consagrada pela luta dos movimentos populares (BURNETT, 2009. p.46).

A afirmação de ausência do planejamento na proposta popular para

Constituição de 1988 será discutida oportunamente de forma mais detida no próximo

capítulo. Porém vale destacar que, na perspectiva de Burnett (2009), assim como

em Maricato (2011), o período da década de 1980 testemunhou a emergência de

sujeitos políticos militantes da reforma urbana que seriam críticos ao planejamento

urbano por identificá-lo como “instrumento a serviço da manutenção do status quo

capitalista” (SOUZA, 2004, p.26), conforme certa tradição marxista da geografia e

sociologia urbanas. Para Burnett (2009), os técnicos nesse período estariam,

portanto, livres do contágio burocrático-estatal que o planejamento poderia promover

e dessa forma contribuiriam decisivamente para a mobilização, organização e

conscientização popular.

Novamente, em uma linha de reflexão similar a de Maricato (2011), Burnett

(2009) identificará que o período subsequente testemunha a progressiva

aproximação do movimento da reforma urbana às pautas institucionais,

especialmente à disputa pelo planejamento, debitando explicitamente a

responsabilidade a uma parcela da “vanguarda” representada pelos “quadros

técnicos”. Esse processo não se daria sem conflito, pois estavam postos dois

caminhos que poderiam “levar a RU para o caminho das reformas inócuas e

desmobilizadoras de sua força popular ou se desdobrar em um efetivo movimento

social de alternativa ao sistema e ao Estado burguês” (BURNETT, 2009, p.70).

39 No entanto, o que explica a causa é o efeito, a fetichização do planejamento como instrumento de

expansão do domínio do capital sobre as cidades. Esta análise será retomada a seguir na crítica às interpretações discutidas neste item. Por enquanto, é necessário compreender o argumento.

60

O que poderá determinar os rumos de movimento popular, para um lado ou para o outro? A consciência de classe surge-nos como a primeira premissa, indispensável para assegurar o caráter classista e obstaculizar a assimilação e descaracterização do movimento. O papel das vanguardas e lideranças está diretamente relacionado com este caráter de classe, pois a consciência e densidade do movimento dependem dos rumos que serão dados nas questões de formação e organização. Ainda que estas sejam premissas imprescindíveis para assegurar o rumo revolucionário do movimento, condicionantes externas podem contribuir para fortalecê-las ou fragilizá-las. (BURNETT, 2009, p.70)

Diferentemente de Maricato (2011), para Burnett (2009) essa inflexão

reformista ocorreria imediatamente após a Constituição de 1988.

Um pouco mais tarde, o reconhecimento, pelos quadros técnicos do movimento da Reforma Urbana de 88, do potencial do PD como “instrumento de reforma urbana” (GRAZIA, 1990) volta a aproximar os dois projetos [63 e 88] e, por cima de suas diferenças de fundo — isto é, a compreensão e o comprometimento com a causa popular -, termina mesmo por unificar interesses dos dois setores do campo profissional, em detrimento, porém, da organização política dos movimentos populares (BURNETT, 2009, p.48).

Ao longo de sua argumentação, Burnett (2009) reforça a interpretação que

associa a vanguarda do movimento de reforma urbana à classe média e esta, a uma

perspectiva conservadora e pequeno-burguesa, que, ao assumir posições “tanto na

sociedade quanto no Estado brasileiro” (BURNETT, 2009, p.79), teria uma

ascendência política sobre a dinâmica da sociedade e um papel decisivo na

desmobilização das organizações populares.

As bandeiras próprias do idealismo pequeno-burguês, tais como o “cidadanismo”, e o “participacionismo”, são as bases ideológicas gerais que desmobilizam e desorganizam as classes populares e seus movimentos coletivos, isto é, de base política. Segundo o caráter e as especificidades de cada movimento reivindicatório, seja das classes médias, seja dos trabalhadores, este sentido “desmobilizador-desorganizador” assumiu diferentes formas. (BURNETT, 2009, p.80).

Nessa perspectiva, Burnett (2009) identificará que a tendência de

institucionalização ocorrida após a Constituição de 1988 estava contida na origem

do movimento de reforma urbana, pois a participação dos segmentos técnicos já

carregaria desde sempre o ideário pequeno-burguês. Apoiado nas leituras de Gohn

e Kowarick, afirma que até 1986 não havia movimento ou articulação de movimentos

sociais que reivindicasse o ideário e o projeto de reforma urbana. A rapidez com que

surge este movimento seria explicada pela oportunidade política aberta pela

Assembleia Constituinte, oportunidade mobilizada pelos segmentos profissionais de

61

assessoria e não diretamente pelos segmentos populares que enfrentavam

diretamente as consequências da espoliação urbana. É assim que Burnett (2009)

consolida o argumento da tradução universalizante e positivista que se operou nas

reivindicações e demandas sociais para a elaboração dos princípios da reforma

urbana. Além disso, lembra ainda que o conteúdo proposto no capítulo do

desenvolvimento urbano na constituição resulta de uma negociação com setores

mais ligados às noções racionalistas do planejamento urbano e do

desenvolvimentismo.

Contudo, como observa Gohn (1991), os movimentos sociais urbanos

atuavam fortemente nesse período, operando outras bandeiras:

As pressões da sociedade civil após 1975, no sentido de democratizar o regime político-militar existente, levaram os novos movimentos populares a saírem de seu isolamento nos bairros. Eles se articularam entre si e com outras lutas. Foi a fase dos “lançamentos oficiais”, das lutas por creches, transportes, dos loteamentos clandestinos [e de resistência aos despejos] etc. Isto se deu em 1977/78/80. Os movimentos populares de bairro foram também importantes pontos de apoio na onda de greves ocorridas em 1978/1979. Este apoio se traduzia em mobilização, organização e apoio material, como a coleta de alimentos, que foi uma forma muito importante de articulação entre o movimento de bairro e o movimento sindical (GOHN, 1991, p.54).

Pode se observar na análise de Burnett (2009), que o recurso de distinguir os

movimentos sociais urbanos – que reivindicam moradia, transporte público,

infraestrutura e serviços urbanos – do movimento de reforma urbana40 é utilizado

discursivamente como forma de reforçar a responsabilidade dos segmentos técnicos

sobre o fenômeno analisado. Ou seja, o movimento de reforma urbana,

consubstanciado posteriormente no FNRU, seria definido por uma relação específica

entre “movimentos populares urbanos, intelectuais orgânicos41 e Estado” que traduz

reivindicações populares em conceitos abstratos típicos de uma concepção

juridicizada de ação política.

40 O Fórum Nacional da Reforma Urbana não se identifica como movimento social, mas como

articulação de organizações e movimentos. Gusso (2012), contudo, discute o caráter de movimento social do FNRU, a partir da ideia de rede, identificando-o como movimento de movimentos, ainda que não encerre nem encampe todas as pautas dos movimentos que o formam. Porém, quanto ao argumento de Burnett (2009), reconhecendo sua validade conceitual do ponto de vista sociológico e política pela prática dos movimentos, é preciso destacar que se observa, mesmo naqueles movimentos diretamente relacionados à luta por moradia, a promoção de ações de ocupação e resistência e concomitantemente o investimento em ocupar espaços institucionalizados no aparelho de Estado (para sustentar esta constatação, ver GUSSO, 2012). Quer se dizer com isso que a distinção proposta por Burnett (2009) deve ser considerada com cuidado.

62

Esse fenômeno levaria à perda de “centralidade do tema habitacional” na

medida em que “a raiz do problema de negação da cidadania aos trabalhadores: a

irregularidade e a precariedade de seus espaços de moradia, sejam eles a casa ou o

bairro nas origens” seria diluída em conceitos genéricos, “abandonando aquela base

concreta e comum de todos os movimentos que se mobilizaram em torno da questão

da moradia” e afirmando o “protagonismo da ‘função social da cidade e da

cidadania’” (BURNETT, 2009, p.77).

Tal argumentação leva Burnett (2009) a afirmar a tese de que a aposta na

construção de um novo planejamento urbano (politizado) – ao que o autor associa

os termos “democrático e popular” em clara referência ao campo hegemônico do

Partido dos Trabalhadores (PT) – ao enveredar para a reforma do aparelho de

Estado, seja na reformulação das leis, seja na ocupação de espaços no aparelho de

Estado, contribui decisivamente para o enfraquecimento dos movimentos populares

e a assimilação de valores capitalistas, sustentando-a em quatro argumentos:

1) a dependência do planejamento urbano em relação ao Estado que, por um lado, subordina a efetividade das suas ações a decisão e aos interesses hegemônicos nos poderes executivo, legislativo e judiciário e, por outro, o faz produto e refém do idealismo tecnocrático;

2) o controle que as posições técnicas e jurídicas da vanguarda do movimento assumiram com relação ao processo, a partir das negociações com o executivo e o legislativo federal, atitude reforçada pelo refluxo do movimento de massas e a opção eleitoral e parlamentar do partido político que, ate então, organizava as classes populares;

3) o divórcio entre as bases populares e as vanguardas do movimento, provocando a renúncia de um trabalho político independente de organização e conscientização popular, com graves consequências para a retomada da mobilização e da renovação qualitativa e quantitativa de lideranças;

4) o aprofundamento da posição reformista no interior do MRU que o fez progressivamente secundarizar as práticas populares de reivindicações e pressões sobre o poder público em nome da conquista de alianças com a burocracia estatal e posições supostamente decisórias no interior do aparelho do Estado, na pretensão de transformar a cidade capitalista em uma “cidade de todos” (BURNETT, 2009. p.24-5)

Finalmente, o plano diretor participativo se constitui, para Burnett (2009), em

evidência do processo político analisado, ou seja, a “ilusão do urbanismo reformista”

se expressa na “fetichização dos planos diretores participativos”, como informa o

título de sua tese. Indo além da noção de Villaça (2005, 2012), de que o plano

41 A leitura do texto faz supor que os intelectuais orgânicos seriam os segmentos técnicos.

63

diretor seria mera ideologia operada pela classe dominante, Burnett (2009) sugere

que para entender efetivamente o papel do plano diretor seria necessário explicar a

“aceitação por parte dos dominados” (BURNETT, 2009, p.481), o que só seria

possível pela compreensão do fetiche do planejamento urbano: o plano diretor –

coisa, produto da ação humana – seria portador da transformação das relações

sociais.

O caminho trilhado pela vanguarda técnico-jurídica do movimento da reforma

urbana teria levado o movimento popular a crer que os planos diretores seriam

capazes de garantir acesso à terra urbanizada e o direito à cidade para as

populações mais pobres, ocultando as relações sociais que de fato impedem este

acesso e este direito. Assim, o investimento na elaboração dos planos

desmobilizaria as lutas sociais recrudescendo ainda mais a acumulação, a

concentração e a espoliação urbanas. “A verdadeira razão da limitação do MRU está

na impotência revolucionaria da própria proposta que, vítima do fetiche da

mercadoria, se resume a reivindicar... a reprodução do sistema capitalista”

(BURNETT, 2009, p.482).

A tão “inescapável” quanto “inevitável constituição de relações fetichizadas”

(BURNETT, 2009, p.482) determinaria os rumos do projeto da reforma urbana que,

perdendo todo o seu

potencial revolucionário se transforma em um esforço isolado de inclusão dos mais pobres na cidade capitalista e transforma, em limitadas lutas no interior do capitalismo, a contestação que faz da irracionalidade e injustiça urbanas. (BURNETT, 2009, p.472).

3.2 CRÍTICA À CRÍTICA FUNCIONALISTA: POR UMA EXPLICITAÇÃO DOS

MECANISMOS

De diferentes modos, as críticas de Villaça (2005, 2012), Burnett (2009) e

Maricato (2011) têm em comum o fato de acionarem categorias marxistas para

explicar a permanência e o prestígio do plano diretor, apesar da sua evidente

insuficiência no direcionamento e ordenamento das ações públicas e privadas na

cidade (Villaça, 2005), na garantia e democratização do acesso à terra urbanizada

(Maricato, 2011; Burnett, 2009) e na promoção do direito à cidade e da justiça

urbana. O Estado, o direito, a institucionalização e a ideologia são concebidos em

64

uma perspectiva de classe, como elementos de relações de poder e dominação

próprios de um sistema social capitalista.

Como destaca Macpherson (1979), a compreensão do caráter de classe dos

processos de dominação política foi uma das mais importantes conquistas para a

teoria política moderna. CODATO; PERISSINOTTO (2011) argumentam, contudo,

que “se a determinação do caráter de classe é uma condição necessária para a

análise do sistema estatal”, para compreender sua dinâmica e seus mecanismos

apenas esta constatação é “amplamente insuficiente” (CODATO; PERISSINOTTO,

2011, p.36).

A despeito disso, muitas análises de inspiração marxista tendem a “queimar

etapas” na explicação de determinados fenômenos políticos apoiando-se justamente

no caráter classista do Estado. Se o Estado é o comitê da classe dominante, infere-

se que as políticas públicas, o aparato institucional do Estado e suas estruturas

operam na reprodução da dominação de classe. Esse salto poupa a explicação dos

mecanismos pelos quais esse processo ocorre. Como afirma Perissinotto (2011,

p.65), “os neomarxistas tenderam a confundir definição funcional do Estado com

explicação funcional dos papéis do Estado na reprodução do sistema social,

ignorando assim a dimensão política dos processos políticos”.

Nessa perspectiva, a explicação antecede o fenômeno e justifica as

conclusões. Perissinotto (2011) recupera e sintetiza a crítica desenvolvida por Jon

Elster, representante do denominado marxismo analítico, sobre a lógica da

explicação funcional.

Faz parte da explicação funcional saltar da constatação da existência de uma funcionalidade entre X e Z, por meio da produção do efeito Y, diretamente para a explicação da persistência de X. Pressupõe-se a existência de algum mecanismo social que garanta a persistência de X apenas por ele ser funcional para Z, mas tal mecanismo nunca é efetivamente demonstrado (PERISSINOTTO, 2011, p.165-6).

Para Elster, o marxismo tradicional pretenderia sempre

explicar determinados fenômenos sociais sempre a partir das consequências benéficas que eles produzem para a classe dominante, ou por outra, sempre a partir da funcionalidade desses fenômenos para a reprodução da dominação de classe. (PERISSINOTTO, 2011, p.165).

A crítica de Jon Elster sustenta-se em três argumentos: (i) a fraqueza lógica

da explicação funcional, que explica as causas pelas conseqüências; (ii) a ausência

65

de explicitação dos mecanismos, deixando de revelar como os fenômenos são

gerados; e (iii) a suposição tácita, sem demonstração, do ciclo de realimentação que

sustenta a persistência de tal fenômeno (PERISSINOTTO, 2011, p.165).

Explicar um determinado fenômeno social, do ponto de vista do marxismo analítico, não é relacioná-lo às consequências benéficas que gera para um determinado grupo; não é encaixar o fenômeno em uma concepção teleológica de História, em que tudo se explica pelo que deve necessariamente acontecer no futuro; não é submeter o fenômeno em questão aos papéis históricos que ele deve cumprir ou aos interesses de classe previamente estabelecidos a que ele deve atender. Explicar é fornecer os microfundamentos (os mecanismos) do fenômeno social em questão (PERISSINOTTO, 2011, p.175).

Se Elster propugna o abandono do método que caracterizaria o marxismo,

como alternativa para salvá-lo como ciência, Perissinotto resgata a validade da

explicação funcional como parte do processo de conhecimento, na medida em que é

útil na identificação de regularidades funcionais, mas que deveria, porém, ser

complementada pela explicação intencional.

Parece-me irrefutável que explicações funcionais pouco sofisticadas, notadamente aquelas que pretendem explicar a gênese de um fenômeno pela suas consequências, devem ser definitivamente abandonadas em função de sua incoerência lógica. Mesmo as proposições mais sofisticadas, porém, quase sempre cometem o pecado de transformar a constatação de conexões funcionais em explicações causais, sem que, de fato, os mecanismos causais dessa conexão sejam demonstrados. Limitam-se, quase sempre, a referências a uma suposta “necessidade sistêmica” ou aos “imperativos da função objetiva” que, como disse, nunca se sabe ao certo como funcionam. [...] Parece-me também correto dizer que a identificação de conexões funcionais, por mais regulares que sejam, não nos autoriza, por si só, a estabelecer uma primazia causal. O fato de que uma determinada forma de Estado A seja funcional para as relações de produção B não é suficiente para estabelecer a primazia causal do econômico B sobre o político A. Tal observação é ainda mais importante para um marxismo mais sofisticado, que claramente confere às “superestruturas” um papel muito ativo. (PERISSINOTTO, 2011, p.184-5).

Para não incorrer no erro de adotar postulados doutrinários sobre

determinadas relações causais, Perissinotto (2011) defende que se adotem e

desenvolvam recursos analíticos que permitam explicar os processos analisados. A

ponderação é fundamental para aprofundar o conhecimento sobre as relações de

poder. Contudo, a proposta do autor se orienta pela incorporação das ferramentas

do individualismo metodológico e seus modernos correlatos: a teoria da escolha

racional e a teoria dos jogos, que poderiam explicar as ações políticas a partir das

razões dos indivíduos, diante de determinado quadro estrutural no qual operam

66

crenças, valores ou desejos. Aqui cabe a ressalva de RANCIÉRE (1995) que

argumenta pelo paradoxo do discurso que valoriza o “retorno do ator” diante das

reduzidas opções de escolha: ou diante do consenso.

Há um quarto de século, víamos indivíduos partindo para criar núcleos de guerrilha, levando nos bolsos livros que proclamavam a supremacia da lei das estruturas sobre a autonomia dos sujeitos. Hoje, ao contrario, em todos os comitês oficiais, vemos pessoas carregando nos bolsos obras sobre o retorno do ator, da escolha e da autonomia, constatando que não há outra coisa a fazer além do que fazem nossos governos. (RANCIÉRE, 1995, p.367).

Também nessa linha, argumenta Enriquez (1997), é contraditória a percepção

que destaca fortemente o papel do indivíduo nas escolhas, quando de fato se está

diante de um encerramento do indivíduo nas malhas da organização. Destaca,

porém, que não se está afirmando a impossibilidade de o indivíduo “ser criador da

história, alcançar uma ‘parcela de originalidade e autonomia’, tentar sair da

heteronomia e vir a ser sujeito autônomo” diante de certas condições (ENRIQUEZ,

1997, p.19), mas que a idealização propõe um objeto que não se questiona, que é

livre de conflitualidade, no caso da sua análise, a organização.

Se as escolhas, portanto, também não teriam capacidade de explicar os

fenômenos políticos, evidenciando os potenciais limites do individualismo

metodológico, resta colocado o desafio de preencher a lacuna explicativa de parte

das reflexões de orientação marxista sobre o Estado e as relações de poder. O que

se pretende neste item é propor considerações de ordem teórico-metodológicas que

evidenciem essas lacunas na tese de Burnett, e secundariamente nas proposições

teóricas de Villaça e Maricato, procurando sugerir uma abordagem de investigação

sobre o papel dos planos diretores participativos na cena política da reforma urbana.

Apesar da potência da tese de fetichização do planejamento urbano, os

fundamentos da argumentação de Burnett (2009) tendem a ser: (i) teleológicos, na

medida em que este ciclo de realimentação se explica pelas determinações gerais

do sistema de capital e (ii) tautológicos, na medida em que a causa inicial (a

ideologia pequeno-burguesa dos segmentos técnicos) que determina a

consequência/causa intermediária (a orientação política jurídico-institucional) gera

como consequência final (a fetichização dos planos diretores) um elemento de

reforço da causa (a ideologia dominante).

67

O primeiro destaque refere-se à ideia de que a ação na esfera do direito

aprisionaria os militantes da reforma urbana no campo próprio da dominação de

classe e que, portanto, não se teria outro resultado que a reprodução desta

dominação. O próprio planejamento, como destaca Souza (2004, p. 27-8), é para

certos autores marxistas orientado para criar as condições de sobrevivência do

sistema em longo prazo, “mesmo que, para isso, fosse necessário, algumas vezes, ir

contra os interesses imediatos de alguns capitalistas ou mesmo de frações inteiras

da classe capitalista” (SOUZA, 2004, p.28). Essa noção demanda compreender, ao

menos brevemente, as referências teóricas que fundamentam certa “teoria marxista

do direito” orientadora da hipótese da dominação.

Poulantzas (1986) afirma que se podem identificar duas tendências entre as

quais oscila uma teoria marxista do direito: a economicista e a voluntarista. A

primeira se caracterizaria por uma redução do nível jurídico à instância econômica,

ou seja, o direito, como elemento superestrutural, seria reflexo imediato da base

econômica. A própria superestrutura seria concebida de forma instrumentalista,

como mero apêndice da base econômica, limitando-se a “seguir sus meandros y

caminos, más o menos fielmente” (POULANTZAS, 1986, p.109). A segunda

compreende o direito “como un conjunto de normas emitidas por el estado, que

encarna la voluntad de la clase dominante” e a base econômica se constituiria “en

un campo inerte ‘accionado’ por la voluntad y la conciencia humana”

(POULANTZAS, 1986, p.110). A relação entre o econômico e o sistema jurídico seria

estabelecida por um sujeito criador das normas a partir de condições que estariam

dadas a partir da base. Poulantzas (1986) identifica, contudo, que estas variações

estariam, na verdade, condicionadas por uma mesma problemática.

Sin embargo, localizar esas deformaciones de la teoría marxista, y en particular de la teoría marxista del derecho, como variaciones de la temática “voluntarismo-economismo” es solo el primer paso hacia su lectura. Lo que interesa, en efecto, es ver cómo esas variaciones son sólo las expresiones de una misma invariante […] las diversas realidades sociales son consideradas como si tuviesen un sentido en tanto que manifiestan, bajo formas e apariencias variadas, una esencia. Se reconocen aquí los elementos característicos de la teoría hegeliana, en la que el Espíritu absoluto ocupa el lugar de sujeto central. (POULANTZAS, 1986, p.111-2).

Essa crítica, escrita em 1967, inscreve-se no que se convencionou denominar

de primeira fase de Poulantzas, caracterizada por uma concepção estruturalista do

político, bem descrita em Poder Político e Classes Sociais, publicado em 1968. O

68

propósito de Poulantzas neste livro foi produzir uma teoria marxista do político,

designado como “o nível jurídico político do todo social, conforme expresso na

metáfora de Marx proposta no Prefácio da Contribuição à Crítica da Economia

Política. Um dos elementos decisivos do político é o Estado (ao lado do Direito)”

(CODATO, 2011, p.106) compreendido como uma estrutura destinada a garantir a

coesão em uma sociedade dividida em classes, reproduzindo, no capitalismo,

relações sociais de produção capitalistas e, por consequência, a dominação da

burguesia sobre as demais classes (CODATO, 2011, p.102). Nesse sentido, à crítica

que desenvolve sobre as tendências economicista e voluntarista da teoria marxista

do direito segue-se uma proposição de interpretá-lo a partir de sua posição prévia

nas estruturas de um determinado modo de produção.

No entanto, essa concepção de Estado modificou-se ao longo da trajetória

intelectual de Poulantzas, que, em um segundo momento, passa a compreendê-lo

como conjunto de aparelhos repressivos e ideológicos e, finalmente em O Estado, o

Poder, o Socialismo, publicado em 1978, como expressão das contradições sociais,

mais precisamente como “confissão institucional da relação de forças entre as

classes” (CODATO, 2011, p.103). Contudo, mantém-se a referência às estruturas

como instrumento analítico para compreensão do Estado e, subsidiariamente, do

Direito, ainda que se destaque uma concepção relacional que recusa a ideia de que

as estruturas estariam teleologicamente determinadas. É fundamental explicar como

os processos políticos se constituem, pois, como destaca Miaille (2005),

não basta dizer que o direito [...] reflecte os interesses da classe dominante, é ainda preciso dizer porque é que este direito assume a forma que nós lhe conhecemos. Uma explicação do direito tem este preço, pois não deve cair em falsas clivagens metafísicas. (MIAILLE, 2005, p.93-4).

Acatando essa recomendação, questiona-se o papel apontado com

frequência por Burnett (2009) para o direito na organização do movimento de

reforma urbana. No ambíguo tratamento do direito, por vezes como conquista, por

vezes como campo próprio do domínio burguês, nesta segunda acepção, é possível

identificar no trabalho de Burnett (2009) a noção do direito como sujeito de

determinadas relações de dominação, conferindo-lhes, portanto, o sentido. Parte da

crítica aos planos diretores e à atuação do FNRU está apoiada nesse entendimento.

Para Burnett (2009), o fetiche do plano diretor está no fato de que se

apresenta para os sujeitos políticos, e em especial para os “dominados”, como se

69

tivesse o condão de resolver as desigualdades sociais que têm lugar na cidade e

democratizar o acesso à terra. Ao parecer que essas seriam características

intrínsecas do planejamento, ocultam-se as relações de dominação que produzem

as irracionalidades e as injustiças urbanas e determinam o próprio campo jurídico,

instituído a priori como instrumento de dominação de classe. Como conclui Burnett

(2009):

Todas estas considerações nos possibilitam, agora, emitir algumas hipóteses sobre a institucionalização da luta urbana através do planejamento urbano em geral e do Plano Diretor em particular, que foi se realizando ao longo da existência do projeto da Reforma Urbana de interesse popular. Defendemos a ideia de que, independente dos procedimentos legais adotados pelo MRU junto ao Estado – em nosso entendimento, apenas a aparência ou manifestação de uma subordinação maior e inevitável nas lutas no interior do sistema –, prevaleceu, na centralidade da luta, a submissão as formas fetichizadas, próprias do capitalismo. E que tal subordinação implicou na aceitação de conteúdos que, em vez de transformar a sociedade – no caso, a cidade –, contribuem para seu fortalecimento e sua reprodução mais expansiva. (BURNETT, 2009, p.479).

No entanto, essa conclusão está, ela mesma, permeada por uma concepção

fetichizada do direito e dos planos diretores ao conferir-lhes “uma qualidade que

parece intrínseca [...], justamente quando esta qualidade pertence não à norma, mas

ao tipo de relação, de relação social real de que esta norma é expressão” (MIAILLE,

2005, p.95): a qualidade de subordinar a reforma urbana de interesse popular à

ideologia burguesa.

Aqui vale recorrer novamente a Miaille (2005) para recuperar a noção de que

a instância jurídica, “mais precisamente a região jurídica da instancia político-

jurídica” (MIAILLE, 2005, p.96) na qual se inscreve o direito, define-se como

estrutura e relação social. Para Miaille (2005, p.96-103), esta instância se articula em

três níveis: (i) ideológico: que discursivamente atribui ao universo jurídico a

pretensão de efetiva justiça e segurança, traduzidas na manifesta criação de

nominalismos, de qualificação e classificação dos fenômenos, que nada mais são

que a possibilidade de obscurecer a saída conservadora da manutenção dos status

quo ou simplesmente, a representação argumentativa do jogo social; (ii) institucional:

que está conformado na produção coerente de normas que apresentam um objeto

comum e que uma vez estruturadas em um aparato de técnicas, métodos, formas e

aparelhos produzem uma "unidade lógica"; (iii) prático: porque apreende fatos não

jurídicos e lhes confere efeitos jurídicos, a prática é o "direito em movimento".

70

Destaca ainda que a “instância jurídica é autônoma na estrutura social de conjunto,

no sentido em que, se está submetida à determinação do nível econômico, é só em

última instância“ (MIAILLE, 2005, p.103).

A seguir esse entendimento, compreende-se que as lutas sociais também

podem disputar esta (objeto) e nesta (arena) instância. De fato, há uma diversidade

de movimentos sociais que se orientam por esta perspectiva e, como afirma Gusso

(2012), no caso do movimento pela reforma urbana, a luta no campo do direito

encontra-se em sua gênese. A identidade da articulação de diferentes organizações

e movimentos que forma atualmente o FNRU constitui-se a partir da mobilização

para a proposta popular à Constituição de 1988. A Assembleia Constituinte e a

possibilidade de intervenção por iniciativas populares foram, nos termos de Tarrow

(2009, p.101), a “oportunidade política” que permitiu transformar em ação a

mobilização potencial existente no contexto e na estrutura social do período

denominado redemocratização. Em uma das audiências públicas realizadas pela

Subcomissão responsável pela elaboração do Capítulo da Política Urbana na

Constituição de 1988, um dos representantes dos movimentos populares, Juscelino

Silva Neto, afirmou:

Quando estamos interessados em colocar as questões urbanas aqui, na Constituinte, é porque achamos que temos condições reais, hoje, de um ordenamento jurídico capaz de resolver os problemas que o nosso povo está vivendo – basta a vontade dos Constituintes. O momento é propício para serem feitas modificações. Para isso, nossos Constituintes têm de aprovar leis. De outro lado, a sociedade civil deve participar do processo de execução dessas leis. Os princípios gerais estão colocados no nosso documento, constituem matéria da Constituição Federal, a ser regularizada pelos poderes locais, ou seja, Câmara dos Vereadores e dos Deputados estaduais. Juscelino Silva Neto, Movimento dos Sem-Terra da Zona Leste de São Paulo. (Ata audiência Subcomissão da Questão Urbana e Transporte, 1987, p.192).

Gusso (2012) demonstra em sua pesquisa, corroborando a análise de outros

autores citados em seu trabalho, que essa perspectiva esteve presente desde o

início e ao longo da trajetória do FNRU, variando o objeto: as Constituições

Estaduais, As Leis Orgânicas Municipais, os planos diretores, o Estatuto da Cidade e

a Lei do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social. A disputa avança sobre a

esfera jurídica e institucional porque ali é um espaço de luta, de contradição. Como

lembra Faria (2004), nas sociedades contemporâneas o poder não é total nem

absoluto. Entendendo que o poder é, em si mesmo, uma abstração teórica, Faria

(2004) argumenta que o poder somente pode ser entendido concretamente em sua

71

prática, em seu exercício, o que significa que o que deve ser estudado são as

relações de poder. Nesses termos, o poder não é total, pois a totalidade prescinde

de relações, ou seja, nas relações de poder estão em campo vários grupos sociais

que se defrontam na realização de seus interesses. Também não é absoluto, pois as

relações de poder pressupõem os processos de composição, consenso, dissenso,

interesses partilhados, ações políticas, o que implica dizer que o exercício do poder

por um grupo social sempre é relativo ao exercício do poder por outros grupos

sociais. É neste sentido que se pode afirmar que o espaço institucional também

constitui objeto de disputa. Para Silva (1990), que à época coordenava uma das

organizações centrais do movimento pela reforma urbana, os movimentos sociais

constituíam, a partir da oportunidade aberta pela constituinte, novas lutas por

direitos. Conforme o relato de uma liderança popular em seu artigo

A lei sempre foi para a gente um mostro. E com o movimento aí de Reforma Urbana, a gente começou a compreender a lei e ver como ela esconde os interesses da classe dominante, como ela escreve os interesses da classe dominante, então é perceber como ela pode escrever os nossos interesses e modificar a sua função (SILVA, 1990, p.34).

Na perspectiva poulantziana, o Estado capitalista é “uma espécie de registro

físico do estado presente das lutas na sociedade” (CODATO, 2011, p,103), ou seja,

toda a luta, inclusive social, tem expressão no Estado e é nele amalgamada

segundo estratégias políticas que estão inseridas em uma relação de dominação de

classe. Entretanto, considerar que toda a luta social desaparece no interior do

Estado engolida pelo projeto burguês é uma simplificação. “Isso acabaria por

dispensar-nos da própria pesquisa de orientação materialista” (CODATO;

PERISSINOTTO, p. 58). O Estado capitalista incorpora as lutas sociais devido a seu

lugar de condensação das contradições ou mais propriamente dos conflitos sociais.

(POULANTZAS, 1977)

Ainda que essa incorporação se dê por parte do Estado capitalista, isso não

significa que as lutas populares que criam institutos jurídicos sejam burguesas, pois

elas operam como contradição do próprio sistema de capital. Não fosse assim, seria

sempre e apenas uma reprodução permanente da lógica capitalista da qual não

haveria saída, prenunciando o fim da história. O fato de o Estado capitalista traduzir

para seus termos os estatutos jurídicos das lutas sociais não pode ser tratado como

se não houvesse um avanço nessas lutas. De outra forma, os direitos trabalhistas

72

tão arduamente conquistados e traduzidos pelo Estado seriam atualmente apenas

mudanças na esfera do direito e não de práticas políticas em desenvolvimento.

Primeiramente, é preciso destacar, conforme Faria (2009), o fato de que

Estado não tem o mesmo estatuto teórico que Governo. O Governo exerce a

atividade de gestão do Estado e de seus aparelhos. Sendo assim, o Estado é

constituído por classes e grupos sociais, como forças em luta, em suas práticas de

poder (mediante suas diversas formas de organização formal ou política). As classes

e os grupos sociais são sempre relativos às formas como a sociedade produz e

reproduz suas condições materiais (objetivas e subjetivas) de existência. A

ocupação por parte das classes (ou de suas frações) e dos grupos sociais dos

aparelhos e da estrutura jurídico-política do Estado define os modelos e os aparatos

institucionais. A legitimidade do Estado consiste, portanto, em responder, ao mesmo

tempo, aos interesses de classe ou grupos sociais dominantes e de classes e grupos

sociais dominados, pois se trata de um processo de luta, de relações de poder.

Isso significa que ainda que o Estado seja o intérprete das classes

dominantes, ele é atravessado pelas lutas sociais, não se constituindo, portanto, em

um bloco monolítico, imune às contradições. O Estado capitalista, mais

propriamente, é assim a forma organizada da sociedade em que impera o sistema

de capital. O Estado não possui uma funcionalidade determinada, mas uma

condição dinâmica e contraditória de conformação às lutas travadas em seu interior.

As lutas sociais que se desencadeiam no interior do Estado compõem o quadro

histórico dos conflitos, mas não indicam, a priori, que nesta luta estariam já

determinados, por seu lugar de classe social, os sujeitos e seu caráter conservador

ou revolucionário e tampouco que todas as relações de poder sejam

necessariamente relações de classes. O estabelecimento de condições apriorísticas,

mecânicas e previsíveis não é capaz de dar conta da dinâmica dos movimentos

sociais e políticos, já que tudo se reduz a um já dado projeto do qual nada escapa.

Dessa forma, o Estado capitalista também incorpora as demandas populares

para garantir sua estrutura de poder, sendo obrigado, para tanto, a reorganizar tal

estrutura, pois esta é abalada pela luta. Garantir a estrutura de poder não é o

mesmo que garantir sua prática tal como sempre foi, mas garantir a manutenção do

arranjo político necessário para a acumulação do capital em outros termos que

necessariamente expressam também avanços e recuos políticos e institucionais dos

movimentos sociais populares: este é o processo dialético.

73

Como procuram demonstrar CODATO e PERISSINOTTO (2011) é possível

identificar esta compreensão mesmo nos textos marxianos, especialmente aqueles

de análises conjunturais, como “Luta de Classes em França” e “18 Brumário”.

Marx e vários autores marxistas contemporâneos mostraram que o direito burguês, na medida em promove a individualização dos agentes sociais e a igualdade de todos perante a lei, é um produto necessário da forma assumida pelas relações de produção capitalistas, notadamente pela separação que as últimas promovem entre o produtor direto e os meios de produção. A funcionalidade do Direito consistiria tanto no seu efeito regulador sobre as novas relações econômicas (por exemplo, através do contrato de trabalho), como na expansão e consolidação dessas relações através dos efeitos ideológicos que ele promove (a ideologia da igualdade, a ocultação da realidade de classe dos agentes sociais, a capacidade que ele confere ao Estado de apresentar-se como o representante do interesse geral etc.). Se essa funcionalidade é inegável, ao mesmo tempo é preciso reconhecer que a igualização formal dos agentes sociais abriu um enorme campo para a atividade política contestatória das classes dominadas, atividade essa cujo resultado não poderia ser previsto antecipadamente. Ora, o mesmo pode ser dito das observações de Marx sobre o conturbado período da história francesa que vai de 1848 a 1851: como seria possível antecipar os resultados dos inúmeros conflitos políticos existentes naquele período, no centro dos quais se encontrava o próprio Estado burguês, com sua poderosa burocracia, em meio a contradições internas, paralisia decisória, com os choques e oposições entre seus agentes e as diversas frações da classe burguesa? Exatamente pelo fato de o problema do “aparelho de Estado” não se esgotar na questão da dominação de classe (“poder de Estado”) e que as variáveis propriamente estatais tem uma influência decisiva no curso dos acontecimentos e, por isso, é preciso aceitar como uma possibilidade teórica a ideia de que essa variável possa operar a contragosto dos interesses (imediatos ou de longo prazo; específicos ou gerais) da classe economicamente dominante. (CODATO; PERISSINOTTO, 2011, p. 58-9, grifo no original).

Por esse motivo, é licito admitir que as instituições – como forma e aparência

da instância jurídico-política (MIAILLE, 2005, p.100) – sejam visadas pelas lutas

sociais. Assim, na rejeição à visão instrumentalista do Estado, predominante em

certos autores marxistas, é possível identificar já uma tradição de pensamento que

incorpora, à concepção estrutural, elementos conjunturais e relacionais. Como

relação, Offe e Ronge (1982) argumentam pelo caráter mediador do Estado nos

antagonismos de classe em uma ordem institucional ocupada por mecanismos

capitalistas, caráter este que encerraria contradições e conflitos inescapáveis. É

essa independência relativa da superestrutura jurídico-política – constituída como

produto, arena e objeto de relações sociais – que permite compreender a inscrição

direta das lutas sociais nesta esfera, operando seus elementos próprios:

institucionais e ideológicos.

74

Antes de aprofundar a reflexão sobre a disputa no campo da ideologia, é

necessário destacar ainda que, na crítica aos planos diretores participativos, está

presente uma compreensão dualista do conflito social e do poder que, como afirma

Codato (2011, p.102), constitui a concepção e a estratégia política leninista da

destruição do Estado (e também a primeira fase de Poulantzas). Tanto em Burnett

(2009) como em Villaça (2005, 2012), os movimentos sociais e trabalhadores

estariam teleologicamente determinados ao enfrentamento da submissão,

guardando, portanto, o gérmen revolucionário ou a potência da transformação. Mais

especificamente em Burnett (2009), careceriam de consciência de classe, aspecto

que acionaria a dependência e a responsabilidade da vanguarda para disparar a

ação política contra a dominação do capital e contra a racionalidade técnica e a

estrutura jurídico-institucional que lhe confere suporte. Desse modo, a não

realização do “potencial revolucionário” que lhe seria inerente é atribuída ao projeto

de transformação colocado em curso pela vanguarda que sucumbiu à ideologia

burguesa.

O que se pretenderá demonstrar a seguir é que, apesar da validade da

compreensão de Villaça e Burnett sobre o caráter ideológico dos planos diretores

participativos, o modo como sustentaram a argumentação é insuficiente para

explicar o prestígio que o planejamento urbano de novo tipo ou “politizado” adquiriu

no campo da reforma urbana, fazendo convergir investimentos políticos para sua

disputa nas duas últimas décadas. Não se pode atribuir à institucionalização em si

(ou à ideologia em sentido metafísico) o caráter “ilusório” da ação reformista. É

preciso compreender os mecanismos de afirmação e os conteúdos desta ideologia

para avançar no entendimento do papel dos planos diretores na reforma urbana.

Inicialmente, pode-se argumentar que esta disputa institucional é

propriamente uma disputa ideológica e, por este motivo, as polêmicas não se

restringiam à pertinência dos planos diretores, mas avançam nos conteúdos, nos

métodos de elaboração, na aplicabilidade etc. Polêmicas que se realizaram em

disputas. Oliveira (2007, p.15), citando RANCIÉRE, afirma que fazer política é pautar

o movimento do outro, dos seus adversários, é impor uma pauta de ação e uma

agenda de questões pelo qual o outro deverá se movimentar – mesmo que seja para

mudar ou sair da agenda proposta – instaurando um campo de conflito. É a disputa

desenvolvida no interior do campo que permite a própria mudança de qualidade da

política e sua capacidade criativa de invenção.

75

Finalmente, procurar-se-á argumentar pela peculiaridade dessa construção

como discurso consensual, que é afirmado a partir da ideologia e reproduz o campo

simbólico da reforma urbana. Em resumo, o reconhecimento dos diagnósticos, das

interpretações e dos prognósticos orientados pela concepção da reforma urbana,

dialeticamente, produziram desconhecimento, obnubilação e hierarquias de sentido.

3.3 O LUGAR DO PLANEJAMENTO URBANO NA REFORMA URBANA

No campo das disputas sobre como transformar as cidades, os fins e os

meios em jogo constituem um amplo cabedal de ideias, técnicas, projetos,

intervenções, instrumentos jurídico-administrativos etc. que são permeados por

ideologias e opções políticas. Desde um planejamento normativo de caráter

sistêmico, recentemente “enriquecido” pelos processos participativos, até a

estratégia de realização de obras pontuais como instrumento de estímulo à

revitalização da cidade, elaborada ideologicamente como “acupuntura urbana” 42,

cada concepção reivindica para si a capacidade de promover o desenvolvimento – e

não é demais lembrar que para cada concepção a palavra desenvolvimento

assumirá um sentido distinto. Como afirmam Sanchez et al.:

Competitividade, “empresariamento” (urbano), planejamento estratégico (por projetos), intervenções pontuais, entre outros enunciados, passam a compor o rol das iniciativas a serem adotadas pelos administradores das cidades vinculados aos mais diversos matizes político-ideológicos. Tal enunciado tem sido apresentado como solução modelar “milagrosa” voltada à instauração de um consenso que, por sua vez, conduz a uma cidadania fabricada que acaba dando suporte às iniciativas a ela vinculadas. (SANCHEZ et.al., 2005, p.37, grifo meu).

A crítica à disseminação de técnicas, modelos e métodos de intervenção no

urbano toma, com frequência, a ideia do empreendedorismo urbano e do

planejamento estratégico como alvo principal. Em outras referências, como as

análises de Villaça (2004, 2005 e 2012) e Burnett (2009), se avança na crítica ao

caráter ilusório do planejamento e à sua racionalidade subjacente. Para retomar o

núcleo central da leitura de Villaça destaca-se a afirmação de que o planejamento

urbano, na produção das cidades, tem se constituído fundamentalmente como

“discurso, cumprindo a missão ideológica de ocultar os problemas das maiorias

76

urbanas e os interesses dominantes na produção do espaço urbano” (VILLAÇA,

2004, p.222). Nesse sentido, vale a pena citar novamente que:

[...] somente entendida enquanto ideologia é possível compreender a produção e principalmente a reprodução no Brasil, nos últimos 50 anos, do planejamento urbano, cristalizado na figura do plano diretor. Sustenta-se também que as constantes mudanças de nome, de metodologia de elaboração e de conteúdo dos planos ao longo de sua história, foram estratagemas dos quais as classes dominantes lançaram mão para renovar a ideologia dominante e com isso contrabalançar a tendência de enfraquecimento de sua hegemonia, contribuindo assim para sua manutenção no poder e para o exercício da dominação. (VILLAÇA, 2004, p.182).

Na crítica que se pretendeu desenvolver até aqui, não se trata de recusar a

afirmação do planejamento como ideologia. Em um nível mais abstrato, a noção de

que o planejamento opera funções na reprodução da dominação e, no caso do

planejamento urbano, na reprodução das cidades submetidas aos interesses

dominantes, é reafirmada frequentemente nas reflexões sobre o Estado capitalista e

sobre os seus mecanismos de reprodução sistêmica. Contudo, essa compreensão

não pode ser tomada como pressuposto da condição capitalista do Estado nem do

caráter burguês do direito, sob pena de incorrer-se em uma explicação funcional

postulante.

Além disso, a afirmação do “urbanismo como ideologia” já está presente em

Lefebvre (2006), indicando que está não é uma especificidade brasileira. Lefebvre

(2006, p.41-3) declara que a cidade é tomada “como rede de circulação e de

consumo, como centro de informações e decisões”, concepção ideológica “que

procede de uma redução-extrapolação particularmente arbitrária e perigosa” se

oferecendo “como verdade total e dogma”.

Esta ideologia tem dois aspectos solidários: o aspecto mental, o aspecto social. Mentalmente, ela implica uma teoria da racionalidade e da organização e cuja formulação pode ser datada por volta de 1910, quando de uma mutação da sociedade contemporânea (começo de uma crise profunda e de tentativas de resolver essa crise através de métodos de organização primeiro na escala da empresa, depois em escala global). Socialmente, é então a noção de espaço que passa para o primeiro plano, relegando para a penumbra o tempo e o devenir. O urbanismo como ideologia formula todos os problemas da sociedade em questões de espaço e transpõe para termos espaciais tudo que provém de história, da consciência. Ideologia que logo se desdobra. Uma vez que a sociedade não funciona de maneira satisfatória, será que não haveria uma patologia do espaço? Nesta perspectiva, não se concebe a prioridade quase oficialmente reconhecida do espaço sobre o tempo como indício de patologia social

42 (LERNER, 2003)

77

como um sintoma entre outros de uma realidade que engendra doenças sociais. Imagina-se, pelo contrário, espaços malsãos e espaços sãos. O urbanismo saberia discernir os espaços doentes dos espaços ligados à saúde mental e social, geradores dessa saúde. Médico do espaço, ele teria a capacidade de conceber um espaço social harmonioso, normal e normalizante. (LEFEBVRE, 2006, p.43).

Assim, a ideologia não está descolada da realidade, mas opera funções na

reprodução desta realidade (a cidade): funções propriamente ideológicas e neste

caso, paradoxalmente, ideologia do realismo e do racionalismo expressa nas

ciências parcelares e na filosofia da cidade (LEFEBVRE, 2006, p.122).

O que se pretende demonstrar é a pertinência do tratamento da ideologia

como aspecto do campo simbólico e, portanto, inserida em relações contraditórias e

em lutas sociais, sendo, também, objeto de disputa. Como ponto de partida, é

necessário aprofundar a crítica já iniciada sobre a posição de que a ideologia

sempre estaria associada à elite dominante, ou seja, seria sempre ideologia

dominante. Essa concepção estaria fundada na seguinte afirmação de Marx e

Engels (2008):

Os pensamentos da classe dominante são também, em todas as épocas, os pensamentos dominantes, ou seja, a classe que tem o poder material dominante numa dada sociedade é também a potência dominante espiritual. A classe que dispõe dos meios de produção material dispõe igualmente dos meios de produção intelectual, de tal modo que o pensamento daqueles a quem são recusados os meios de produção intelectual está submetido igualmente à classe dominante. Os pensamentos dominantes são apenas a expressão ideal das relações materiais dominantes concebidas sob a forma de ideias e, portanto, a expressão das relações que fazem de uma classe a classe dominante; dizendo de outro modo, são as ideias do seu domínio. (MARX; ENGELS, 2008, p.29).

Para Bourdieu (2007), o “fundamento antropológico da crítica marxista da

ideologia” é noção de “universalização do interesse particular: ideólogo é aquele que

toma por universal, por desinteressado, o que está de acordo com seu interesse

particular” (BOURDIEU, 2007, p.154). A partir dessa definição cabem duas

considerações. Em primeiro lugar, a afirmação de que a ideologia da classe

dominante é a ideologia dominante não exclui a possibilidade de outras ideologias.

Uma analogia direta à citação de Marx e Engels levaria a deduzir, erroneamente,

que o planejamento urbano seria, portanto, a ideologia da produção capitalista do

espaço urbano. Mesmo nos termos restritos da citação, isso só poderia ser tomado

como verdadeiro se a ideologia do planejamento fosse a ideologia dominante, o que

não resta comprovado a priori. O que é fundamental reter a partir de Marx e Engels é

78

a centralidade do imbricamento entre as relações materiais de produção e os meios

de produção intelectual ou de produção e circulação de ideias. Como lembra Ansart

(1978, p.15), não se pode compreender a ideologia isolada dos seus sistemas de

produção, circulação e consumo. Ao mesmo tempo, porém, uma teoria funcionalista

da linguagem política que explique as ideologias apenas pela “sua contribuição para

o funcionamento social”, em outras palavras, pelo seu papel de garantir a

reprodução da ordem vigente, “deixa escapar esse caráter essencial de certas

ideologias, que é estar precisamente em oposição a esse funcionamento” (ANSART,

1978, p.209).

Uma ideologia revolucionária constitui-se com certeza “em função” de uma situação de dominação, mas nada tem de funcional em relação ao sistema social estabelecido [...]. Essa ideologia não é uma crítica útil ao instituído, e sim um elemento diferente, não-integrável, a partir do qual o instituído será colocado em xeque e eventualmente destruído. Não é aquilo que garante o melhor funcionamento das estruturas, e sim o que paralisa as funções e tende a destruir as estruturas estabelecidas (ANSART, 1978, p.209-10).

Portanto, assumir a hipótese de que os planos diretores constituam-se como

discurso ou ideologia não pode permitir a aceitação imediata de que sejam produtos

ou estratagemas das classes dominantes, nem que respondem aos interesses

dominantes e nem que cumprem funções de reprodução da dominação. Essa

possibilidade precisa ser investigada.

Além disso, Ansart (1978) questiona a própria relação imediata entre ideologia

e classe, pois a interpretação das relações entre as ideologias e quaisquer

classificações ou divisões sociais permanece insuficiente caso não se explicitem os

mecanismos de emissão, veiculação e transformação da produção simbólica, ou

seja, arriscando-se a supor um diálogo direto de “consciência a consciência”. “Não

se poderia falar numa ‘ideologia de classe’ no sentido de uma doutrina

rigorosamente sistematizada e comum a todos os membros de uma classe”

(ANSART, 1978, p.98). Indica, portanto, a necessidade de compreender o papel das

instituições, dos partidos políticos, dos movimentos sociais como pontos de

emergência de sistemas ideológicos. Como consequência, é premente reconhecer

que

“as possibilidades de deslocamento, de transposição e inversão entre os três níveis (campo simbólico, mecanismos de difusão, classes e instituições sociais) oferecem às ideologias muito mais combinações que supunham seus primeiros analistas” (ANSART, 1978, p.77).

79

Esta tese deve ser retida para permitir a discussão sobre a produção de uma

ideologia da reforma urbana, produzida não como ideologia da classe trabalhadora

urbana, mas como ideologia de uma rede de organizações e movimentos particular.

Por aproximação, poder-se-ia relacionar esta ideia ao conceito de frame utilizado

com frequência nos estudos sobre movimentos sociais (ver GUSSO, 2012).

Em segundo lugar, é necessário relativizar a concepção determinista da

relação entre a base material e a superestrutura, presente em diferentes momentos

dos textos marxianos e afirmada na ideia de que “os pensamentos dominantes são

apenas a expressão ideal das relações materiais dominantes” (MARX; ENGELS,

2008, p.29, grifo meu). Sobre essa polêmica são inúmeras as contribuições de

teóricos marxistas que ressaltam a autonomia relativa da superestrutura e a

dinâmica própria do campo simbólico. Restringindo-se apenas aos “ortodoxos”, não

é demais lembrar que para Gramsci (1978, 2006) o conceito de hegemonia é

apresentado como algo que opera não apenas sobre a estrutura econômica e a

organização política da sociedade, mas também sobre o modo de pensar, as

orientações ideológicas e inclusive o modo de conhecer. A realização de um aparato

hegemônico, enquanto cria um novo terreno ideológico determina uma reforma das

consciências, novos métodos de conhecimento, sendo, portanto, um evento

filosófico. Assumindo a autonomia relativa e uma concepção dialética do conflito

social e ideológico, Ansart (1978) afirma:

Os conflitos sociais ou políticos não cessam de transformar-se em conflitos ideológicos, de formular-se no campo das posições simbólicas. Uma análise sumária leva a distinguir tais níveis e a estabelecer uma relação de sucessão entre o conflito social, político, ideológico, como se os conflitos simbólicos nada fizessem senão expressar oposições determinantes que lhes seriam anteriores. Contra esse esquema redutor será preciso esclarecer a dialética do conflito social e do conflito ideológico, analisar a implicação da linguagem na ação, ao mesmo tempo que sua distanciação em relação ao atos concretos. (ANSART, 1978, p.18).

Ficam delineados, portanto, os pontos de partida para analisar os planos

diretores como elementos ideológicos: (i) não apenas oculta aspectos da realidade,

mas cumpre funções propriamente ideológicas; (ii) guarda relativa autonomia em

relação à base material constituindo com esta uma dialética das práticas sociais; e

(iii) como campo simbólico é objeto e arena de conflitos sociais.

Com o objetivo de reposicionar o debate sobre a dimensão ideológica, e mais

especificamente sobre a ideologia política, na análise dos conflitos sociais em seus

80

diferentes níveis, Ansart (1978) argumenta pela necessidade de compreender uma

“dimensão essencial de toda sociedade política que é a constituição e a renovação

de um imaginário coletivo, através do qual a comunidade aponta a sua identidade,

as suas aspirações e as linhas gerais da sua organização” (ANSART, 1978, p.13).

Como “sistema de pensamentos, crenças e normas que participa constantemente da

regulamentação social” (ANSART, 1978, p.47), o fenômeno ideológico não pode ser

reduzido a uma anomalia cognitiva, “que o futuro eliminaria no triunfo da razão”

(ANSART, 1978, p.13).

A ideologia política seria uma forma moderna de imaginário social e, nesse

sentido, análoga a outras formas tradicionais como os mitos e as religiões. Com

características diferenciadas, a ideologia política moderna renovaria a função das

formas tradicionais “de garantir o consenso social construindo um modelo do social,

um paradigma, que designa as posições sociais ao mesmo tempo em que as

justifica” (ANSART, 1978, p.41). Por tal motivo, Ansart (1978) argumenta pela

compreensão de algumas características do mito e da religião que contribuiriam para

o estudo da ideologia. Seguindo uma concepção estruturalista, fundamentalmente, o

mito constrói uma narrativa que estrutura a forma de interpretação dos fenômenos

sociais lhes conferindo sentido e posicionando (ou hierarquizando) fatos, tempos e

espaços43.

Ao mesmo tempo, as estruturas simbólicas que as narrativas colocam no lugar, ordenam um sistema de pensamento, um grifo de interpretação que permitirão, por projeção, repensar e colocar em ordem todos os fenômenos. As narrativas colocam no lugar um sistema projetivo estruturado, que possibilitará a reconstrução e a interpretação de todo fenômeno segundo esquemas constantes de intelecção. (ANSART, 1978, p.23).

Nessa perspectiva, “a ideologia moderna tem por ideal reconstituir essa

unidade do sentido e da prática, essa plenitude vivida do significado”, que

caracteriza o mito (ANSART, 1978, p.25), auferindo sentido e ao mesmo tempo

justificando relações de poder. Proporiam, assim, realizar “uma visão global” que

operaria como quadro de referência para “situar, posicionar cada status e cada papel

nesse todo considerado coerente” (ANSART, 1978, p.42). Por esse motivo, Ansart

(1978) afirma que “uma concepção superficial das ideologias que só lhes atribua

efeitos de ocultação arrisca-se a levar ao esquecimento todo o conteúdo de

81

explicação e designação explícita que comporta um sistema coerente de

representações políticas” (ANSART, 1978, p.41). Na verdade,

Uma ideologia política se propõe designar em traços gerais o verdadeiro sentido dos atos coletivos, traçar o modelo da sociedade legítima e de sua organização, indicar simultaneamente os legítimos detentores da autoridade, os fins que se deve propor a comunidade e os meios de alcançá-los. A ideologia política busca uma explicação sintética, onde o fato particular adquire sentido, onde os acontecimentos se coordenam numa unidade plenamente significativa. (ANSART, 1978, p.36).

Contudo, “a ambição de retotalizar a experiência social e reconstruir uma

verdade política coloca-se como problema na ideologia”, pois se defronta com a

impossibilidade de afirmar o absoluto, sustentáculo da verdade desejada. “A

ideologia política diz-se totalizante, mas não pode afastar a consciência do arbitrário

histórico” (ANSART, 1978, p.37). No campo da ficção, George Orwell (2009) discutiu

as contradições que se estabelecem no esforço de reconstrução histórica que afirma

determinada ideologia. Ansart (1978) argumenta, contudo, que este ideal é próprio

de toda ideologia que “constrói um esquema temporal, onde o passado, o presente e

o futuro se coordenam e proporcionam à ação presente uma plenitude de

significado” (ANSART, 1978, p.37).

Tal como no mito e na religião, a ideologia criaria um continuum entre

passado, presente e futuro, que ambiciona estruturar as práticas e reproduzir seus

valores. “Com respeito à ação e as suas legítimas finalidades, a ideologia indica

valores e decide a sua hierarquia” (ANSART, 1978, p.40) realizando a dupla

inscrição de legitimar e invalidar determinadas opções ou valores. A dificuldade

reside, no entanto, no fato de que, diferente da religião cujo principio de

fundamentação exime de contestação, a ideologia não dispõe de uma “caução

absoluta” dos valores sociais que apresenta. É esta característica que a condiciona

mais fortemente a operar em uma dinâmica conflituosa e a constituir-se como objeto

de disputa, pois a “produção ideológica tende a mobilizar a energia social e,

portanto, a suscitar excedentes de poder” (ANSART, 1978, p.19).

É importante ter claro que essa característica conflituosa também permeia

outras formas de imaginário social, a despeito das interpretações que deles se

façam. Como afirma Ansart (1978), se os mitos fossem tão adequadamente vividos,

tal como pretendem as explicações funcionalistas da antropologia tradicional, seriam

43 Tal como se pode compreender a partir das análises de Evans-Pritchard (1978) sobre o papel da

82

o oposto das ideologias “divididas em si mesmas, eivadas de esperanças

contraditórias, em conflito com seus próprios ideais” (ANSART, 1978, p.24).

De fato, constituindo-se como elemento essencial de controle social, a

linguagem mítica será objeto de disputa, cada grupo “partidário” realizará um

“trabalho de transformação, de reinvenção do mito para adaptá-lo a exigências

particulares”. Assim, “ao mito dominante, as comunidades contestadoras opõem um

contramito que se poderia dizer ‘dominado’ e que participa, como um instrumento e

um desafio simbólico, do seu esforço de transgressão” da ordem dominante

(ANSART, 1978, p.29). Para Ansart (1978, p.29-30), esta tese de que os mitos são

passíveis de múltiplas versões e que constituem elementos de disputa como arma

simbólica na legitimação de determinadas relações sociais, evidencia os

fundamentos de uma reflexão sobre a ideologia.

Toda manipulação do aparelho simbólico global é, portanto, decisiva na renovação ou transformação das relações sociais e esse trabalho de reescrita simbólica pode tornar-se em si mesmo um ponto estratégico e tático no conflito entre os grupos rivais. (ANSART, 1978, p.30).

Esse conceito é fundamental na explicação da disputa pelo plano diretor

operada pelos militantes da reforma urbana. Restando assumido o caráter ideológico

do planejamento urbano aceita-se sua participação nas estruturas de controle social

como elemento simbólico. Portanto, mais do que significar apenas a fiel expressão

ideológica de relações materiais de dominação que se processam nas cidades,

constitui um elemento de conflitos ideológicos que

não são [...] uma simples forma de conteúdos que lhes seriam exteriores: são a um tempo simbolização, deslocamento, cristalização, cena crucial, onde se tomam as decisões que importam à vida de todos. (ANSART, 1978, p.35).

Exatamente por causa da relativa autonomia do campo simbólico, realizam-se

investimentos políticos na disputa ideológica, definindo-a não como expressão

consequente, como variável dependente ou como “um ponto secundariamente

acessível ao conflito, e sim o ponto simbólico dos conflitos sociais e políticos”

(ANSART, 1978, p.36).

Por isso, a defesa do plano diretor participativo ou do planejamento urbano

politizado confronta as outras ideologias de planejamento instaurando um campo de

mitologia na estrutura política dos Nuer.

83

disputa sobre como planejar as cidades44. Ao denunciar o caráter ideológico do

planejamento tecnocrático ou do planejamento estratégico, reivindicando outra

racionalidade – livre das manipulações da elite dominante que ocultariam a face

classista dos estrategistas e tecnocratas – acusa o histórico dos planos diretores45,

agindo “sobre o passado, realizando um trabalho de produção do sentido, operando

por seleção e reconstrução, libertando outros heróis e evocando outras

identificações” (ANSART, 1978, p.38). É fundamental a ideia de seletividade dessa

crítica, pois é a partir da identificação dos elementos a serem superados que se

constrói a narrativa que justifica os conteúdos e valores da nova ideologia política.

“Trata-se de reescrever a história para expressar o novo presente, mudar o nome

das coisas para criar o novo sentido e assim traçar o rumo das coisas” (ANSART,

1978, p.39).

O que esta defesa não faz, evidentemente, é assumir seu próprio caráter

ideológico, pois isso, do ponto de vista de seus propósitos, seria um contrassenso.

No entanto, “como todo campo constituído, o sistema de produção ideológica exerce

seus efeitos de campo sobre suas partes e estas não podem fugir deles sem se

arriscar a perder sua presença no cenário” (ANSART, 1978, p.79). Apesar do caráter

conflituoso, a afirmação de um novo conteúdo ideológico para o planejamento se

realiza sob condições precedentes que impõem limites e possibilidades à

transgressão. Nesse sentido, é elucidativa a afirmação de Bourdieu (2007) sobre o

condicionamento do campo simbólico

Uma das dificuldades da luta política atualmente é que os dominantes, tecnocratas ou epistemocratas, de direita ou de esquerda, são partidários da razão e do universal: caminhamos em direção a universos nos quais, cada vez mais, serão necessárias justificativas técnicas, racionais, para dominar, e nos quais os próprios dominados poderão e deverão, cada vez mais, utilizar-se da razão para defender-se contra a dominação, já que os dominantes, cada vez mais, invocarão a razão e a ciência para exercer sua dominação. (BOURDIEU, 2007, p.156).

Novamente é preciso afirmar que isso não significa que o resultado dessa

disputa estaria, por tal motivo, determinado a ser funcional à reprodução das

condições que o novo conteúdo ideológico pretende confrontar. No entanto, o

44 É paradigmática, nesse sentido, a parte 2 da cartilha produzida pela Rede Nacional de Avaliação e

Capacitação para Implementação dos Planos Diretores Participativos (ROLNICK, 2010) que defende uma “estratégia global para disponibilizar terras bem localizadas nas cidades” a partir de instrumentos de planejamento previstos no Estatuto da Cidade.

84

domínio de recursos simbólicos particulares no campo favorece determinada

estrutura de valores e de autoridade. Desde a instituição a partir de uma raiz jurídico-

institucional, a proposta popular na Constituinte, até a consolidação do movimento

da reforma urbana, as estruturas (estruturadas e estruturantes) lapidaram a

estratégia de atuação orientada para as conquistas legais e para disputa nos

aparelhos de Estado. Estes recursos serão discutidos mais detalhadamente no

capítulo seguinte, mas é importante destacar agora que nesta dinâmica se instituiu

uma hierarquização de valores que afirma permanente o movimento da reforma

urbana como articulador de todas as lutas urbanas e, nesse sentido, universal,

enquanto diversos movimentos e organizações que o compõem são específicos ou

setoriais. Assim, quando se afirma a reforma urbana como continente e as lutas

setoriais como nela contidas, então estas se subordinam àquela e seus respectivos

objetivos contribuem para a realização dos propósitos gerais da reforma urbana.

Esta relação se reflete na hierarquização dos próprios movimentos: o FNRU torna-se

uma espécie de federação ao qual se filiam, por exemplo, os movimentos de

moradia. Como lembra Ansart (1978), nas ideologias políticas

uma dimensão crucial é constituída pela designação e pela legitimação dos detentores da autoridade. Toda ideologia constrói uma imagem do poder, de sua natureza e das condições de seu exercício. Nesse ponto, precisamos adotar provisoriamente o sentido oposto dessa definição de ideologia, que só conserva os efeitos da mascara ou ocultação; não há dúvida de que sua legitimação se fará segundo um processo de seleção parcial dos dados, mas é próprio de uma ideologia política construir um duplo raciocínio de invalidação e validação dos sistemas de poder. A linguagem demonstra o caráter ilegítimo ou inferior de todas as outras possibilidades históricas, ou pelo menos a inadequação de qualquer outro modelo à situação presente. (ANSART, 1978, p.43).

Gusso (2012) trata muito propriamente dessa questão ao demonstrar a

centralidade de determinadas organizações e a permanente incorporação de

bandeiras específicas sempre as associando ao direito à cidade – que constitui o

frame da reforma urbana – de modo a incorporá-las e subordiná-las ao quadro geral.

Em discurso proferido durante o Encontro do Fórum Nacional da Reforma Urbana

em 2009, um representante de uma das ONGs centrais na coordenação do FNRU

declarou:

A questão da construção de toda essa luta da reforma urbana foi muito na perspectiva da unificação das lutas das cidades, das lutas urbanas, e foi

45 Conforme tratado no parágrafo introdutório do capítulo 1 desta tese.

85

assim que ela foi surgindo, tinha uma luta específica, ou era da moradia ou era da saúde ou era do transporte, mas numa perspectiva de ter uma plataforma política dos movimentos, das organizações da sociedade que atuam nas cidades, numa perspectiva, vamos dizer assim, progressista e de viabilizar transformações sociais na unificação dessas lutas.

A forma dessa unificação associada aos mecanismos de financiamento46 e

organização das atividades do FNRU reforça o conteúdo simbólico citado e se

reflete, também, na hierarquia de autoridade. Evidentemente que, nessa

perspectiva, as posições de poder internas ao FNRU também se tornam expressões

das relações de poder no campo. Para Ansart (1978) “a linguagem de legitimação

deve nomear os detentores legítimos dos diferentes poderes, indicar as condições

de seu recrutamento e evocar as razões de sua autoridade” (ANSART, 1978, p.43).

A afirmação do planejamento como contraponto ao empresariamento urbano, ao

clientelismo, ao patrimonialismo e ao corporativismo, também carrega a afirmação

dos planejadores como sujeitos da reforma urbana. Ilustra a ideia a declaração de

RIBEIRO; SANTOS JR. (2011) de que

Essa lógica do empresariamento urbano lidera e hegemoniza a nova coalizão urbana integrada também pelas lógicas do clientelismo, do patrimonialismo e do corporativismo. O resultado é um padrão de governança urbana bastante peculiar, onde o planejamento, a regulação e a rotina das ações são substituídos por um padrão de intervenção que se funda na exceção, com os órgãos da administração pública e canais institucionais de participação crescentemente fragilizados. A análise dos planos diretores elaborados após o Estatuto das Cidades, realizada pela Rede de Avaliação dos Planos Diretores Participativos, parece confirmar essa hipótese. De uma forma geral, a pesquisa demonstra a generalizada incorporação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade pelos municípios, o que permite reconhecer que a agenda e a proposta da reforma urbana foram efetivamente disseminadas na sociedade brasileira. Ao mesmo tempo, também se percebe que foram poucos os planos que avançaram na aplicação territorial de diretrizes e instrumentos que afirmam a função social da propriedade, o que evidencia, em diversos casos, o descolamento dos propósitos do plano com o território municipal e a fragilidade de estratégias de desenvolvimento urbano pretendidas nesses Planos Diretores. Em linhas gerais, percebe-se que os Planos Diretores estabelecem definições, diretrizes e objetivos relacionados à política de habitação, à política de saneamento ambiental, à política de mobilidade e à gestão democrática, porém sem incorporar os elementos necessários para tornar realidade o planejado. (RIBEIRO; SANTOS JR., 2011, grifo meu)

Nesse sentido, Gramsci (1978), ao incorporar a cultura e a ideologia, em

conjunto com o Estado, em uma concepção de superestrutura como elemento ativo

nas lutas sociais, extrapolando a noção restrita de aparelho estatal, pode contribuir

46 Ver GUSSO (2012)

86

para compreender a investimento político na reformulação do sentido do

planejamento urbano – de atividade técnica para processo participativo. O esforço

de construir um discurso contra-hegemônico sobre o planejamento é, ao mesmo

tempo, o esforço por uma nova hegemonia. Burnett (2009) e Villaça (2004)

entenderam que este processo denunciava a subsunção do projeto da reforma

urbana à ideologia dominante, baseada na racionalidade técnica e no direito

burguês. Defende-se, contrariamente, que se observa um conflito ideológico cujo

objeto é a apropriação do planejamento como recurso simbólico – o plano diretor

como instrumento de reforma urbana, em referência ao título do livro organizado por

Grazia (1990) – estruturado e estruturante de um campo de relações que hierarquiza

lutas sociais, valores e autoridades. Como destaca Ansart (1978), “a arena

ideológica é o ponto onde se exerce o poder sob a forma especial de poder

simbólico” (ANSART, 1978, p.83); poder definido nos seguintes termos por Bourdieu

(1998):

As diferentes classes e frações de classe estão envolvidas numa luta propriamente simbólica para imporem a definição do mundo social mais conforme aos seus interesses [...]. O poder simbólico como poder de constituir o dado pela enunciação, de fazer ver e de fazer crer, de confirmar ou de transformar a visão do mundo e, deste modo, a ação sobre o mundo, portanto o mundo; poder quase mágico que permite obter o equivalente daquilo que é obtido pela força, graças ao efeito específico de mobilização, só se exerce se for reconhecido, quer dizer, ignorado como arbitrário. (BOURDIEU, 1998, p.11-4).

Trata-se, portanto, de exercer o poder sem parecer que seja exercício do

poder, dominar pela naturalização da forma de ser das coisas. Sendo assim, o

movimento da reforma urbana, institucionalizado em seu fórum, constitui uma

ideologia do planejamento politizado que alimenta um campo simbólico no qual o

poder se sustenta na razão técnica e jurídica. Poder que impõe uma forma de

compreender o problema: de que a questão da moradia é a questão do

planejamento socialmente comprometido, de que a reforma urbana se faz pelo

estatuto da cidade e pelo planejamento politizado. A disputa pela apropriação dos

planos diretores, conferindo-lhes novo conteúdo ideológico, legitima valores e uma

correspondente estrutura de autoridade.

O que confere maior relevância ao tema é que diferentes grupos e classes

sociais reivindicam o planejamento urbano como solução para as questões urbanas

e o fazem a partir de diferentes perspectivas e posições. Esse fato traz para a

87

pesquisa o questionamento sobre as disputas que o condicionam, mas acima de

tudo contextualiza o investimento político realizado por uma parcela do campo da

reforma urbana na sua apropriação. Nessas disputas seria possível identificar

enunciações disruptivas com o potencial de construir cenas de litígio constituintes de

uma razão dissensual. Por outro lado, o que se procurará discutir na sequência é a

coagulação de elementos discursivos associados ao plano diretor participativo

constituintes de uma razão consensual ou, como afirma RANCIÉRE (1995), a

composição de uma ordem policial, da boa distribuição dos corpos e objetos no

espaço.

3.4 PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO E A RAZÃO CONSENSUAL

O valor simbólico que adquirem lugares e coisas não é tema novo na análise

sociológica ou da produção do espaço, conforme bem revisam Sánchez (2001) e

Novais (2001) ao articular as contribuições de Bourdieu, Harvey e Lefebvre, entre

outros. Os autores destacam que as representações não se constroem

aleatoriamente, mas são impregnadas de intenções e objetivos visados. Para isso

operam seleções, recortes do real que valorizam determinados aspectos e ofuscam

ou anulam outros. A produção do simbólico é parte integrante do processo de

produção do espaço, ou de modo geral, do processo social. “Materialidade,

representação e imaginação não são mundos separados” (SÁNCHEZ, 2001, p.35).

Contudo, o simbólico não é o simples rebatimento dos aspectos materiais na esfera

das representações e, exatamente por essa autonomia relativa, se realizam

investimentos e disputas para a produção e o controle de códigos, imagens,

discursos e dos meios para sua difusão.

Esse espaço representado, por sua vez, pretende estabelecer a ordem de

legitimação de determinadas relações sociais, articulando-se, como destaca

Lefebvre (2007), com as demais dimensões da produção e da interpretação do

espaço social.

Spatial Practice , wich embraces prodution and reprodution, and the particular locations and spatial sets characteristic of each social formation. Spatial practice ensures continuity and some degree of cohesion. In terms os social space, and of each member of a given society’s relationship to that space, this cohesion implies a guaranteed level of competence and a specific level of performance.

88

Representations of space , which are tied to the relations of production and to the ‘order’ which those relations impose, and hence to knowledge, to signs, to codes, and to ‘frontal’ relations. Representational spaces , embodying complex symbolisms, sometimes coded, sometimes not, linked to the clandestine or underground side of social life, as also to art (which may come eventually to be defined less as a code of space than as a code of representational spaces). (LEFEBVRE, 2007, p.33).

Lefebvre (2007) argumenta que, se por um lado, esses três momentos não

estão dissociados, por outro, isto não significa que formem, necessariamente, um

todo coerente. De fato, essa relação é potencialmente contraditória e, nesse sentido,

os elementos constituintes desses momentos podem estar inseridos em relações de

conflito, orientando para diferentes perspectivas ou resultados.

Its reasonable to assume that spatial practice, representations of space and representational spaces contribute in different ways to the production of space according to their qualities and attributes, according to the society or mode of production in question, and according to the historical period. (LEFEBVRE, 2007, p.46).

Portanto, é possível afirmar que, para Lefebvre (1975, 2006, 2007), a

dicotomia entre simbólico e material nada mais realiza que a ocultação de uma ou

outra face da produção do espaço. Mas as contradições e os conflitos também se

produzem em cada uma das dimensões, ou seja, não se pode assumir uma

homogenia de práticas ou representações que se oporiam como se cada um dos

momentos fosse domínio exclusivo de sujeitos específicos. O espaço representado,

especificamente, estaria sempre sujeito a rupturas.

Representations of space are certainly abstract, but they also play a part in social and political practice: established relations between objects and people in represented space are subordinate to a logic which will sooner or later break them up because of their lack of consistency (LEFEBVRE, 2007, p.41).

A despeito disso, há sempre o esforço de produzir um discurso totalizador que

estabeleceria uma compreensão do espaço urbano ordenando e estruturando

práticas políticas. É nessa perspectiva que se compreende a disputa pelo

planejamento como conflito ideológico sobre a definição do que seriam as cidades,

de quais seriam seus males, de que soluções teriam necessidade e quem estaria

qualificado para empreendê-las. Cada ideologia política teria, portanto, propósitos ou

sentidos visados, para usar a expressão de Weber (2004), mas não por isso os

realizaria coerentemente.

89

Também a distinção entre a função e os efeitos é necessária na análise dos conflitos ideológicos, no sentido de que uma emissão e uma recepção podem ter efeitos e consequências não desejados, eventualmente opostos àqueles que eram visados. [...] A recusa do funcionalismo na análise das ideologias importa tanto mais quanto o subsistema ideológico é precisamente gerador da ilusão do funcionalismo. (ANSART, 1978, p.210).

A ideologia do planejamento na reforma urbana, ao pretender confrontar as

perspectivas tecnocráticas ou estratégicas de planejamento, ou a ausência de

planejamento como expressão do clientelismo e do patrimonialismo, criou um

discurso que se tornou dominante nos planos diretores participativos, expressão

institucional deste planejamento. No entanto, o discurso construído, como uma

hegemonia contra-hegemônica, apresenta suas próprias lacunas, seus consensos e

sua estrutura de controle social. Compreendê-lo é fundamental “não para

transformar o campo simbólico na causa prática e sim para nele ver uma das

variáveis da ação, uma variável independente, suscetível de intervir na mudança

social” (ANSART, 1978, p.210-1).

Para empreender essa tarefa é necessário explorar, brevemente, o paradoxo

que permeia diversas análises47 sobre a relação entre a ideologia da reforma urbana

– ou do direito à cidade – e a condição urbana. Como destacam RIBEIRO; SANTOS

JR. (2011), “apesar dos avanços no discurso relativo ao direito à cidade, este não se

traduz na definição de metas e estratégias efetivas para o enfrentamento da

problemática urbana”. Mais interessante, no entanto, não é a constatação de que o

ideário da reforma urbana não se realiza, mas que o motivo muitas vezes alegado é

uma suposta predominância de uma concepção e, para efeito de tornar evidente a

argumentação proposta neste trabalho, uma ideologia neoliberal. Ora, por um lado,

se reconhece a disseminação do discurso da reforma urbana, por outro, se denuncia

o domínio do discurso neoliberal. Esse paradoxo precisa ser enfrentado.

O consenso neoliberal é formulado frequentemente como expressão do

predomínio político e econômico de uma visão de mundo resultante do fim de um

embate que dividiu o mundo até a queda do muro de Berlim. Esse consenso se

evidenciaria em múltiplas dimensões da vida social, constituindo uma concepção

sistêmica da política que teria, previamente estabelecidos, os fins almejados para a

sociedade.

47 Ver também Maricato (2012).

90

Para Rosenmann (2003), o pensamento sistêmico apenas tolera as

diferenças consensuadas, aquelas que se mostram de acordo com sua lógica,

adequadas a sua linguagem, politicamente corretas. “Pensar es pensar en

programas dentro del sistema operativo” (ROSENMANN, 2003, p.90). Todos os

caminhos estão em suas redes e as contradições seriam transformadas em

explicações paradoxais e estas, por principio, seriam insolúveis.

Pasamos de un mundo de contradicciones a uno de paradojas. Y en éste el individuo está sometido a ellas y sólo puede vivir aceptando actos paradójicos determinados por los efectos no deseados de la acción. (ROSENMANN, 2003, p.96).

O pensamento produzido no interior da ordem sistêmica contemporânea

substituiria o juízo crítico à razão prática pelo razoável, ou seja, a razão seria

transportada ao campo condicionado do utilitarismo, no qual não haveria valores

éticos que conduzissem as decisões no campo da política. As noções do benefício

máximo e da teoria dos jogos, por exemplo, ao ocuparem o centro das

argumentações sistêmicas, desarticulariam o estado de consciência, produzindo o

que o autor denomina conformismo social (ROSENMANN, 2003).

El conformismo social es un tipo de comportamiento cuyo rasgo más característico es la adopción de conductas inhibitorias de la conciencia en el proceso de construcción de la realidad. Se presenta como un rechazo hacia cualquier tipo de actitud que conlleve enfrentamiento o contradicción con el poder legalmente constituido. Su articulación social está determinada por la creación de valores y símbolos que tienden a justificar dicha inhibición en favor de un mejor proceso de adaptación al sistema-entorno al que se pertenece. (ROSENMANN, 2003, p.1).

Na construção do conformismo social, o pensamento social sistêmico busca

reduzir a incerteza, dissolver as contradições, simplificar a atuação dos sujeitos

reduzindo o grau de complexidade das ações sociais. “Los hechos sociales, la

realidad y la sociedad deben comprenderse desde una racionalidad sistémica no

humana”, uma racionalidade que forneça os códigos de ação que constituem os

referentes da comunicação social (ROSENMANN, 2003, p.18).

Su propuesta pretende dotar de racionalidad y eficacia, supuestamente inexistente para ellos, las relaciones de poder, el rol y la función del estado, el parlamento, los partidos políticos, la justicia, la administración pública y las organizaciones sociales, entre otras. […] Bajo el manto de la concepción neutral-valorativa de la política, sus militantes llaman a despolitizar la política. […] Se postula que la política y su acción no deben ser un proceso de formación de ciudadanía, sino un proceso para lograr acuerdos que garanticen la gobernabilidad del estado. […] Limitar el ámbito de la política y

91

de su acción a una gestión eficiente en la administración de los recursos conlleva, en su interior, la eliminación del conflicto. Es decir, la lucha por direccionar y orientar los procesos históricos en múltiples y contradictorios futuros contingentes. Alejada esta incertidumbre, la política no tiene el mismo significado ni la misma importancia puede reducirse a un producto de consumo. Así, el protagonismo de los partidos se restringe a captar los intereses de los ciudadanos que podrán con sus votos castigar o premiar la acción de gobernabilidad. […] Postular la pérdida de centralidad de la política permite aceptar, como parte de la eficacia de la gestión pública, un estado policial con un alto grado de control social. (ROSENMANN, 2003, p.39-40).

Nesse processo, Rosenmann (2003) argumenta que as estruturas mentais do

conformismo, se disseminam na organização da vida cotidiana e modificam

profundamente o conjunto de atitudes e comportamentos que constituem o ser

político. A sociedade, forma histórica produzida pela ação coletiva, passaria a ser

considerada um todo sistêmico, constrangendo a condição humana (como ser

político) e inviabilizando o desenvolvimento da razão crítica em seu núcleo central.

As diversas teorias sistêmicas de análise se caracterizam por delimitar um conjunto

de elementos que forneceriam os esquemas de intelecção para compreender a

política. Seriam os representantes de grupos de interesse, burocratas, políticos

eleitos e público em geral, que operam com uma estrutura institucional complexa de

agências públicas, burocracias, sistemas de votação, legislaturas e tribunais.

Evidenciam-se, nestes enfoques sistêmicos, que as políticas públicas são

percebidas como resultados ou, na linguagem dos sistemas, como output de

sistemas políticos que têm como recursos de entrada (input) as demandas sociais e

os interesses, estes mesmos conformados nos limites do possível sistêmico.

Dentre os elementos centrais na argumentação de Rosenmann (2003, p.38-

9), cabe destacar que o conformismo social encontra na redução das incertezas a

possibilidade da sua consolidação. Um dos fenômenos paradigmáticos nesse

sentido, segundo o autor, é a crença na irreversibilidade do capitalismo e do

processo de globalização iniciada com o fim do socialismo soviético.

RANCIÉRE (1995) também argumenta que esse é um dos fatores pelo qual o

discurso dominante identifica que a racionalidade da política é a do consenso, pois o

consenso seria um princípio fundamental da democracia. O autor apresenta três

paradoxos que marcariam o momento teórico e político:

i) As nações ocidentais, ao mesmo tempo em que comemoravam o fim do

socialismo soviético como a vitória da democracia sobre o totalitarismo,

retomavam o princípio do vencido: a necessidade objetiva do

92

desenvolvimento das forças produtivas. “Sob o termo consenso a

democracia é concebida como o regime puro da necessidade econômica”

(RANCIÉRE, 1995, p.367).

ii) Enquanto se impõe, por um lado, esta filosofia da necessidade que

estabelece escolhas inequívocas e dispensabilidade da discussão, por

outro, celebra-se o retorno do ator, da ética da discussão e da razão

comunicativa.

iii) No momento em que se celebra a vitória do consenso – nacional, no que

tange aos partidos políticos, e supranacional, com o advento dos grandes

espaços de concertação –, “reaparecem as formas mais brutais, mais

arcaicas, da guerra étnica, da exclusão, do racismo e da xenofobia”

(RANCIÉRE, 1995, p.368).

O argumento principal do autor é que existe uma profunda relação entre a

afirmação do consenso e o surgimento destas “formas arcaicas e irracionais do

conflito político” (RANCIÉRE, 1995, p.368), precisamente porque o que seria

chamado de consenso é o esquecimento da racionalidade própria da política: a

racionalidade do dissenso.

O dissenso não é a diferença dos sentimentos ou das maneiras de sentir que a política deveria respeitar. É a divisão no núcleo mesmo do mundo sensível que institui a política e sua racionalidade própria. Minha hipótese é portanto a seguinte: a racionalidade da política é a de um mundo comum instituído, tornado comum pela própria divisão. (RANCIÉRE, 1995, p.368).

Essa racionalidade própria da política foi substituída por outra, a forma

moderna, “do concerto, para lidar, entre parceiros responsáveis, com os dados

objetivos da situação que se impõe a todos” (RANCIÉRE, 1995, p.378). O consenso

pressupõe que as informações, os dados, os grupos de interesse, as “classes”

(etárias, de renda etc.) estejam totalmente objetivados, suprimindo aqueles que não

são considerados. As diferenças, as disputas e os litígios são transformados em

problemas que a comunidade – ou o sistema político, tal como visto em Rosenmann

(2003) – deve resolver, compondo, sempre, no sentido da solução mais razoável.

RANCIÉRE (1995) retoma aqui um dos paradoxos inicialmente apontados:

justamente quando a solução mais razoável, que é na verdade a única solução

aceitável, já está dada é que os atores sociais são chamados a participar, a assumir

suas responsabilidades. O consenso

93

pretende objetivar os problemas, determinar a margem de escolha que comportam, os saberes requeridos e os parceiros que devem ser reunidos para sua solução. [...] O consenso então não é nada mais que a supressão da política. [...] [A razão política] deve ser impedida de querer por meio dessa razão passiva, desse grande automatismo da lei do capital, que é uma razão sem sujeito, um grande querer inconsciente que comanda uma multidão de pequenas razões locais, estritamente confinadas a exercícios de repartição dos benefícios e dos sacrifícios, de adaptação entre o fluxo e o refluxo das riquezas e os movimentos dos corpos sociais. (RANCIÉRE, 1995, p.379-80, grifo meu).

Contudo, quando o consenso quer suprimir o povo, a política e seus litígios

pela população consensualmente gerida, suas partes e os meros problemas de

repartição de ônus e benefícios, ou seja, a substituição da política pela gestão, “vê-

se reaparecer o conflito sob uma forma mais radical”, como impossibilidade de

coexistência. Em outras palavras, a ordem policial – a “boa distribuição de cada um

em seu lugar e em sua função” – é inseparável do conflito (RANCIÉRE, 1995, p.374-

80).

Então, se, por um lado, o consenso deseja, ao invés de sujeitos políticos,

“partes reais do corpo social, corpos e grupamentos de corpos claramente

enumeráveis, claramente constituídos em sua identidade”, por outro, a razão política

ou a razão dissensual, tal como proposto por RANCIÉRE, é a do sujeito político, que

constrói as situações e as cenas do conflito e, pelo conflito, reformula e produz a

comunidade. Assim, o argumento se constrói no sentido de demonstrar que o

sujeito político, uma classe em luta como sujeito político, é sempre um operador de desclassificação, uma potência de desfazer a estrutura policial que põe os corpos em seu lugar, em sua função, com a parte que corresponde a essa classe e a essa função. (RANCIÉRE, 1995, p.378, grifo meu).

Para Swyngedouw (2012), RANCIÉRE estaria inscrito em um conjunto de

autores como “Slavoj Zizek, Chantal Mouffe, Mustafa Dikec, Alain Badiou e vários

outros críticos do radicalismo cínico” cujas interpretações permitiriam reposicionar a

política no contexto urbano. Para Swyngedouw (2012), esse radicalismo cínico

criticado pelos autores teria tornado a

teoria crítica e a prática política impotentes e inférteis em face dos gestos despolitizantes que se passam pela política urbana e pela política na ordem policial contemporânea neo-liberalizante do capitalismo tardio. (SWYNGEDOUW, 2012)

94

Diante disso, seria necessário revisitar a crítica ao consenso neoliberal de

outra forma, explorando

a retirada da política do plano de imanência que define a própria possibilidade da polis e a concomitante consolidação de uma configuração urbana pós-política, caracterizada pelo surgimento de uma governamentalidade neoliberal que substituiu o debate, desacordo e dissenso por uma série de tecnologias de governar que se fundem em torno de consenso, acordo e gestão tecnocrática (SWYNGEDOUW, 2012, p.52).

Swyngedouw (2012) argumenta que a política no capitalismo tardio

constituiria na questão urbana uma agenda e um arranjo de governança orientado

para a competitividade e o empreendedorismo, constituído em redes

descentralizadas que, longe de representar o enfraquecimento do Estado diante da

sociedade civil, expressaria a incorporação desta por aquela.

As formas institucionais de “governança-além-do-Estado” expressam uma mudança na organização do Estado na direção da maior responsabilidade individual e da afirmação do mercado como forma preferencial de alocação de recursos, envolvendo a incorporação de novas “tecnologias de poder” denominadas por Dean de “tecnologias de agência” e “tecnologias de desempenho”. [...] estes instrumentos são parte integrante da consolidação de uma ordem policial neo-liberal imposta e autoritária, celebrando as virtudes de risco auto-gerido, prudência, e auto-responsabilidade [e] embora possam existir conflitos de interesse e opinião, há um amplo acordo sobre as condições que existem (a partição do sensível) e o que precisa ser feito [...]. É exatamente tal ordem consensual e aparentemente inclusiva (pelo menos para aqueles que têm voz, que são contados, e nomeados) que é definida como condição pós-política (SWYNGEDOUW, 2012, p.55).

É curioso observar que, para Swyngedow, assim como para RANCIÉRE e

Rosenmann, o consenso é mesclado ao neoliberalismo, o que no caso destes

autores talvez se explique por certo eurocentrismo. Em última instância, a hipótese

de RANCIÉRE (1995) remete a uma concepção de Estado: não como arena política,

nem como instrumento de dominação, mas, na sua versão consensual, como

anulação mesmo da política. A gestão estatal dos interesses compostos dos grupos

sociais é denominada pelo autor infrapolítica.

Esse governo mundial imaginário é, em última análise, o governo mundial da riqueza, governo inencontrável que determina as margens ínfimas de redistribuição local cuja gestão ótima requer o consenso. O que uns chamam modéstia do Estado, outros, fim da política, é então a reabsorção total do político pelo estatal. (RANCIÉRE, 1995, p.380).

Contudo, essa associação também orienta a interpretação referenciada no

campo da reforma urbana (RIBEIRO; SANTOS JR., 2011) ou entre os seus críticos

95

(BURNETT, 2009). Parece sugerir uma concepção dualista que opõe funcionalmente

os movimentos sociais e o capitalismo sem que este conflito esteja, de fato,

demonstrado. Contra esse certo maniqueísmo se observa que as relações entre os

movimentos ligados à reforma urbana e o capital se revelam dinâmicas e

contraditórias. Exemplarmente, pode-se destacar a grande aliança em torno da PEC

da Moradia, que articula movimentos de luta por moradia e representantes do capital

imobiliário ou da construção civil com um mesmo objetivo político48.

No entanto, é preciso ao menos questionar ou levar em consideração a

hipótese de um consenso pela crítica. Esta hipótese é plausível, na medida em que

as avaliações dos planos diretores e as pesquisas sobre informações municipais49

evidenciam a maciça incorporação do ideário da reforma urbana no planejamento

urbano brasileiro ou, mais especificamente, nos planos diretores participativos.

Assim, não se trata de investigar apenas o consenso a partir das políticas

públicas de moradia, transporte público etc. e seus desdobramentos na distribuição

dos recursos e no atendimento dos beneficiários, evidenciando sua funcionalidade

no atendimento dos setores industriais ou financeiros interessados na política

urbana. Além de sugerir que os opositores à lógica neoliberal responderiam pela

produção das cenas disruptivas que instauram “mundos polêmicos que desfazem a

ordem policial” (RANCIÉRE, 1995, p.378), é preciso considerar a instauração de

outra ordem policial, da hegemonia contrahegemonica, que instaura, também, outro

consenso. Na essência da leitura de RANCIÉRE (1995), o que diferencia o

‘dissenso’, dos demais tipos de distinções, disputas etc. é a constituição dos sujeitos

políticos como sujeitos em ato, quando reclamam sua parte em um mundo do qual

não faz parte.

Isso implica que os sujeitos políticos em geral só existem por sua distinção em relação a qualquer grupo social, a qualquer parte da sociedade ou função do corpo social. O que os constitui é o próprio litígio. Os sujeitos políticos são potências de enunciação e de manifestação do litígio que se inscrevem como algo a mais, algo sobreposto, em relação a qualquer composição do corpo social. (RANCIÉRE, 1995, p.377).

Essa formulação desdobra-se na emergência de um mundo dividido, no qual

se manifestam, ao mesmo tempo, dois recortes do mundo sensível: um mundo em

que os sujeitos litigantes e seus objetos de litígio existem e outro, o do curso normal

48 Ver VARGAS DE FARIA (2010).

96

da dominação, no qual uma das partes (sujeitos, objetos e lugares) não está

constituída. Um mundo no qual plebeus reivindicam acordos com os patrícios e

exercem seu papel político, como “seres falantes”, e um mundo no qual eles não

poderiam reivindicar porque não falam. Um mundo em que os operários discutem

publicamente sobre a questão salarial e outro em que as questões do trabalho se

referem ao âmbito da relação entre entes privados (RANCIÉRE, 1995). Um mundo

em que há trabalhadores rurais sem-terra e outro, do agronegócio, em que não

existem trabalhadores, mas apenas existe a produção e a propriedade. Um mundo

do sem-teto e outro da produção imobiliária, do desenvolvimento urbano.

Os que não são, não o são por definição, uma definição da qual não

participam, cujo ato pertence àqueles “que são alguma coisa, que têm propriedades,

títulos para governar” (RANCIÉRE, 1995, p.371).

É isso o que chamo dissenso: não um conflito de pontos de vista nem mesmo um conflito pelo reconhecimento , mas um conflito sobre a constituição mesma do mundo comum, sobre o que nele se vê e se ouve, sobre os títulos dos que nele falam para ser ouvidos e sobre a visibilidade dos objetos que nele são designados. [...] Não podem ser a confrontação de parceiros já constituídos sobre a aplicação de uma regra geral a um caso particular. Com efeito, devem primeiro constituir o mundo no qual elas são argumentações. É preciso primeiro provar que há algo a argumentar, um objeto, parceiros, um mundo que os contém. E é preciso prová-lo na prática, ou seja, fazendo como se esse mundo já existisse (RANCIÉRE, 1995, p.374, grifo meu).

Assim, o que caracteriza o dissenso político é a manifestação da ruptura e da

contradição: “interlocutor dissensual fala em dois mundos ao mesmo tempo”

(RANCIÉRE, 1995, p.377).

Os sujeitos da reforma urbana, ao contrário, ocupam, devido ao relativo

sucesso das estratégias de ação que empreenderam, posição de destaque no

“corpo social” que intervém nas dinâmicas políticas. São reconhecidos, suas

reivindicações são incorporadas, seus discursos, disseminados. Contudo, não se

pode afirmar a sua simples submissão ao consenso neoliberal, pois, de fato, a

dinâmica política é mais complexa e não pode ser traduzida como simples

polarização. As contradições não são mecânicas, mas dialéticas e políticas, porque,

nos termos de Lefebvre (1975), buscam captar a ligação, a unidade, o movimento. A

contradição dialética, na concepção lefebvriana, “não é um choque no pensamento,

49 RACI-PDP (SANTOS JR.; TODTMANN, 2011) e MUNIC (IBGE, 2009).

97

no abstrato, no plano subjetivo, [mas] se revela e se libera no e pelo conflito"

(LEFEBVRE, 1975, p.238-40).

A capacidade de síntese pertence a forças políticas que são na realidade forças sociais (classes, frações de classes, agrupamentos ou alianças de classes). Elas existem ou não existem, manifestam-se e se exprimem ou não. Tomam ou não tomam a palavra. Cabe a elas indicar suas necessidades sociais, inflectir as instituições existentes, abrir os horizontes e reivindicar um futuro que será obra sua (LEFEBVRE, 2006, p.123).

Não se pode esquecer, no entanto, que essas forças atuam em condições

que se lhes impõem; há uma história e estruturas e recursos que condicionam a

ação. É na esfera institucional que estão inscritos os elementos que instauram a

ordem policial, no sentido da ordenação dos corpos no espaço político, e a política é

o conjunto de atividades que perturba esta ordem pela pressuposição da igualdade,

que, longe de ser natural, só se manifesta pelo dissenso. Diferente das perspectivas

institucionalistas de análise da política, para RANCIÉRE (1995), os sujeitos políticos

não existem como entidades estáveis, mas como sujeitos em ato. Em consequência,

os sujeitos políticos são instáveis, precários e, portanto,

sempre suscetíveis de se confundir de novo com simples parcelas do corpo social que pedem apenas a otimização de sua parte. Se a política é um desvio singular do curso ‘normal’ da dominação, isso quer dizer que está sempre ameaçada de se dissipar. (RANCIÉRE, 1995, p.378)

Em síntese, a razão consensual, tal como proposta por RANCIÉRE (1995),

refere-se, portanto, à concordância quanto ao advento dos espaços de concertação,

ou seja, quanto à existência de um espaço político da objetivação, em que a

democracia é concebida como o regime puro da necessidade econômica.

Entendendo a racionalidade da política como a de um mundo comum instituído, a

razão consensual é, contraditoriamente, o esquecimento da racionalidade própria da

política, que é a racionalidade do dissenso. Em síntese, o consenso nada mais é do

que a supressão da política, ao pressupor que as informações, os dados, os grupos

de interesse, as classes estejam totalmente objetivados, suprimindo aqueles que

não são considerados. A razão consensual pretende objetivar os problemas,

determinando a margem de escolha, os saberes requeridos e os parceiros que

devem ser reunidos para a solução destes problemas. Suprimindo os sujeitos

políticos (que constituem a razão política ou a razão dissensual), ou seja, suprimindo

aqueles que constroem as situações e as cenas do conflito de maneira a reformular

98

e produzir a comunidade, a razão consensual pressupõe que o corpo social seja a

composição de agrupamentos claramente enumeráveis e constituídos em sua

identidade.

Na tese de RANCIÉRE, o consenso se estabelece na macropolítica, que

subentende a ordem neoliberal fundada na razão consensual. Não se poderia

explicar propriamente a razão da reforma urbana por esta perspectiva a não ser

trazendo-a para o mundo das práticas políticas específicas e, ao mesmo tempo,

reconhecendo a possibilidade da instauração de consensos de confrontação. Esse

oximoro explica a possibilidade de criação de uma ideologia política que, ao

confrontar outra ordem simbólica de justificação em um conflito ideológico, institui

em si mesma uma ordem totalizadora, ou policial, que define o acordo de papéis,

ações e conteúdos autorizados no confronto. Instituídas as partes, suprimem-se os

dissensos intraparte formando um consenso pela crítica. Utilizando metaforicamente

os termos marxistas em O 18 Brumário, poderia se dizer que o FNRU se apresenta,

assim, como a fração hegemônica da classe dos espoliados urbanos.

O trabalho de Gusso (2012) e a pesquisa do doutoramento de Fátima Tardin,

entre outros trabalhos, podem contribuir para compreensão das consequências

políticas da instauração deste consenso de confrontação para o próprio movimento

reformista. O propósito deste trabalho, contudo, é compreender o papel que o plano

diretor participativo operou na consolidação da ideologia política desta hegemonia

contra-hegemônica, pois se os planos diretores expressam algum consenso, não é o

do empresariamento urbano ou de uma perspectiva neoliberal sobre as cidades.

Assumindo seu caráter ideológico e fetichizado (Villaça, 2004; Burnett, 2009), mas

reconhecendo sua apropriação pela reforma urbana (RIBEIRO; SANTOS JR., 2011),

afirma-se que o plano diretor serviu à afirmação de um consenso, na medida em que

forneceu o conteúdo (os princípios da reforma urbana), a arena (o planejamento

participativo) e autorizou os agentes (os segmentos). Trata-se, enfim, de

implementar o ideário consensuado, mas também de instituir uma ordem política no

corpo social da reforma urbana. Enfim, não é apenas no confronto com outras

ideologias, mas nos próprios limites, lacunas e legitimação de valores e autoridades,

que está fundada a contradição entre o predomínio do discurso do direito à cidade e

a permanência da cidade como negação do direito.

99

4 ANÁLISE DOS ELEMENTOS CONSTITUINTES DO NOVO PLA NEJAMENTO E

SUAS DISSOCIAÇÕES

Do desprestígio dos planos diretores para o movimento da reforma urbana no

período da sua formação (durante a Assembleia Constituinte), passando pela

definição de sua centralidade como instrumento de política urbana na legislação

brasileira até a sua afirmação como instrumento de reforma urbana, há uma

trajetória de atuação que combina, entre outros aspectos, mobilizações em torno de

conquistas legais, disputas institucionais e conflitos ideológicos. Essa trajetória

progressivamente incorporou o planejamento urbano politizado à ideologia política

da reforma urbana, não apenas como recurso simbólico, mas também como

ambiente50 de relações de poder. Na disputa de sua definição, o plano diretor é

concebido, não apenas para os militantes da reforma urbana, com novo caráter.

O Plano Diretor, nos termos dados pela Constituição Federal e pelo Estatuto da Cidade, é peca chave para o enfrentamento desses problemas, contribuindo para a minimização do quadro de desigualdade urbana instalado, quando elaborado e implementado de forma eficaz. Essa eficácia diz respeito a uma nova concepção de Plano Diretor pós-Estatuto, pois, embora o instrumento "plano diretor" seja anterior ao Estatuto da Cidade, o conceito de Plano Diretor e, principalmente, suas formas de elaboração foram adaptadas de um formato anterior, mais burocrático e tecnocrático, para uma prática com ampla participação da população. Neste contexto, ganhou destaque também a atuação da sociedade civil organizada, especialmente dos movimentos sociais envolvidos com a Reforma Urbana. (SANTOS JR.; SILVA; SANT’ANA, 2011, p.14).

Esse novo plano diretor, “redefinido como um instrumento de planejamento de

afirmação da reforma urbana” (SANTOS JR., 2009, p.12), na perspectiva de um

“pacto territorial” (RIBEIRO; CARDOSO, 2003) orientado para fomentar a justiça

social, é preenchido por novos conteúdos, destilados da ideologia da reforma

urbana.

O objetivo principal do Plano Diretor, de definir a função social da cidade e da propriedade urbana, de forma a garantir o acesso a terra urbanizada e regularizada a todos os segmentos sociais, de garantir o direito à moradia e aos serviços urbanos a todos os cidadãos, bem como de implementar uma gestão democrática e participativa, pode ser atingido a partir da utilização dos Instrumentos definidos no Estatuto da Cidade, que dependem, por sua

50 “Conjunto das particularidades de um meio social, natural ou histórico em que se situa uma ação”

(HOUAISS; VILLAR, 2001, p.183).

100

vez, de processos inovadores de gestão nos municípios. (SANTOS JR.; SILVA; SANT’ANA, 2011, p.14-5).

A leitura desse objetivo remete à interpretação de que a reforma urbana é

uma propriedade intrínseca dos novos planos diretores e, parcialmente neste

sentido, Burnett (2009) denuncia a fetichização desses planos. Como se procurou

argumentar, contudo, tal constatação seria insuficiente a não ser que se investigasse

a relação entre o planejamento urbano politizado e a afirmação de um consenso de

confrontação sustentado pela ideologia política da reforma urbana.

Para apoiar o atendimento a esse objetivo, propõe-se neste capítulo discutir

os elementos centrais deste consenso que traduzem para o plano diretor

participativo as referências valorativas, ou os princípios, da reforma urbana: a função

social da propriedade urbana, a terra regularizada e urbanizada e a gestão

democrática e participativa. Associado a esses princípios também se investigará,

considerando a dependência “de processos inovadores de gestão dos municípios”, o

caráter municipalista que permeia a realização desses valores pelo planejamento

urbano e, também, a perspectiva de que o município seria o lócus apropriado para

aprofundamento de relações democráticas, pela proximidade do poder (local) com

as demandas sociais.

Na primeira parte do capítulo, procura-se compreender a afirmação da esfera

municipal, associada à valorização do poder local, como elemento importante na

construção do discurso da reforma urbana. Em decorrência, as disputas políticas e

ideológicas no âmbito municipal adquirem status privilegiado, inclusive no que se

refere ao planejamento urbano e a inversão da prioridade de investimentos nas

cidades. Procura-se demonstrar, contudo, que a afirmação dos municípios como

expressão da descentralização e da democratização, pela suposta aproximação dos

cidadãos aos espaços políticos decisórios, é permeada por contradições em relação

às dinâmicas locais e às interações com outras escalas de poder.

A segunda parte trata da construção da ideia de função social da propriedade

e da sua relação com a noção de desenvolvimento urbano, indicando os paradoxais

entendimentos que subsidiam a utilização de instrumentos urbanísticos que teriam

por objetivo a promoção das funções sociais da cidade. Destacam-se a polissemia

associada a esses conceitos e as ordens de justificação que fundamentam o

planejamento urbano e a regulação do solo e do mercado de terras.

101

O terceiro tópico analisa a regularização fundiária e urbanística e as

contradições entre a lei e o direito à cidade. Apesar de a associação regularmente

realizada entre informalidade, irregularidade e pobreza ser apenas parcialmente

verdadeira, pois a irregularidade e a informalidade estão presentes em toda a

cidade, rica ou pobre, é fato que o irregular é vivenciado de modo distinto em função

da posição social. Neste item, procura-se explorar os paradoxos entre a titularidade

e as garantias do direito de morar e a legislação urbanística, inclusive, nas propostas

de regularização.

Finalmente será abordada a relação contraditória entre a ampliação

progressiva dos espaços institucionais de participação política na medida em que,

cada vez há menos sobre o que participar. A ideia de consenso ativo de RANCIÉRE

(1995) pode contribuir para discussão deste tema e suas implicações no campo do

planejamento urbano.

Dentre as informações utilizadas para a análise a seguir, destaca-se a

consulta aos relatórios da Rede de Avaliação e Capacitação para a implementação

dos Planos Diretores Participativos que contemplou a avaliação de 552 planos

diretores distribuídos em todo o território nacional e foram consolidadas em 27

relatórios estaduais e 26 relatórios de estudos de caso de municípios selecionados

pelo tamanho da população (SANTOS JR.; SILVA; SANT’ANA, 2011, p.21). A rede

foi constituída a partir de um projeto do Ministério das Cidades e contou com a

coordenação executiva do IPPUR/UFRJ em conjunto com o Instituto Polis e a FASE,

duas das organizações não governamentais que são centrais51 no FNRU. É

importante, no entanto, indicar alguns limites desta avaliação: em primeiro lugar,

considerou, com exceção dos estudos de caso, apenas a lei do plano diretor e não

os registros do seu processo de elaboração ou outra informação sobre a sua

aplicação; em segundo lugar, os próprios instrumentos de pesquisa utilizados

evidenciam – pelo conjunto de questões que compõem os formulários – um viés da

avaliação que reforça a agenda da reforma urbana.

O Estatuto da Cidade, assim como qualquer lei, é resultado de uma disputa

entre diversos atores e interesses, que formulam e intervêm no processo legislativo

visando propósitos distintos que são parcialmente incorporados à lei. A avaliação,

contudo, ao pretender questionar sobre a aplicação dos princípios do Estatuto da

51 Quanto aos critérios de centralidade, ver GUSSO (2012).

102

Cidade pelos planos diretores, o fez sob a ótica da ideologia política da reforma

urbana. Assumindo que a identidade de princípios entre Estatuto da Cidade e

reforma urbana é parte do constructo ideológico que se pretende explorar, seria mais

conveniente reconhecer que a avaliação tomou como objetivo visado a verificação

da incorporação de elementos da reforma urbana no planejamento municipal. Como

resultado, a avaliação foi conduzida de tal modo que pode não ter evidenciado a

utilização e implementação do Estatuto da Cidade com finalidades distintas daquelas

associadas, genericamente (lato sensu), à reforma urbana. Conforme será discutido

a seguir, são inúmeros os casos de implementação de instrumentos do Estatuto da

Cidade com a finalidade de promoção da valorização imobiliária, remoção da

população pobre das áreas centrais etc.

Apesar deste trabalho se inscrever no conjunto de esforços para compreender

o intenso ciclo de planejamento urbano pós-Estatuto, não se propõe, como outros, a

realizar um “balanço”, ou seja, ponderar sobre os avanços e retrocessos ou

confrontar perdas e ganhos. Estas leituras devem sempre pressupor um conteúdo

valorativo precedente que permite julgar as informações pesquisadas e identificar

aspectos positivos e negativos. Não se está reivindicando, contudo, uma

neutralidade científica, característica do positivismo, mas afirmando o propósito de

evidenciar contradições (tudo contém em si o seu oposto) e, diante delas, interpelar

o discurso do planejamento urbano politizado, contribuindo para a desconstrução do

consenso.

4.1 MUNICIPALISMO E PODER LOCAL

A promoção do poder local e a afirmação da esfera municipal como lócus

privilegiado da política são elementos constituintes fundamentais do discurso da

reforma urbana. Santos Jr. (1994) argumenta que, no debate sobre a questão

urbana, a política local ganha importância como campo possível de reversão dos

processos de segregação e espoliação urbanas a partir da crítica “ao paradigma da

sociologia urbana marxista”. Esta crítica teria permitido “uma produção teórica mais

abrangente” sobre os movimentos sociais e as concepções de Estado, abrindo

“campo para o reconhecimento de novas esferas de atuação política, nas quais seria

possível para os movimentos obter ganhos no sentido da transformação da lógica

103

excludente da intervenção estatal” (SANTOS JR, 1994, p.35-6). Assim, a

indissociabilidade entre a questão urbana e o modo de produção capitalista ou, mais

especificamente, o papel do Estado na reprodução das relações sociais de produção

e seus efeitos na concentração de serviços e infraestrutura urbana (MOISÉS, 1982;

KOWARICK, 1979), se confronta com outras interpretações.

A rica produção da década de 1980 sobre os novos movimentos sociais

urbanos destacava o aspecto local (e muitas vezes atomizado) das reivindicações e

das formas de organização política (NUNES; JACOBI , 1982). O “poder local” passa

a assumir papel mais importante na agenda de investigações sociológicas e na

atuação política e é frequentemente associado à luta por (ou a conquista da)

democracia. Mas além da “experiência urbana”, convergiu para valorização do local,

a crítica à “política centralizada de planejamento praticada pelo regime autoritário”,

presente na agenda reformista da Nova Republica52, coalizão de forças políticas

formada principalmente pelo PMDB e pelo PFL, assim como nas reformas operadas

no processo constituinte, especialmente pelos partidos do campo oposicionista,

nomeadamente PT, PDT, PSDB e PSB (SANTOS JR., 1994, p.36-7)

Dória (1992), por exemplo, argumenta que, em função da experiência vivida

pelos moradores das periferias urbanas das grandes cidades, especialmente a partir

da década de 1970, e a aparente incapacidade do arranjo político centralizado do

governo militar, com baixa autonomia dos municípios em enfrentar os problemas

decorrentes da urbanização acelerada, “o papel dos movimentos sociais urbanos na

luta pela redemocratização do país se conjugaria com o esforço por uma nova

autonomia dos municípios” (DÓRIA, 1992, p.49).

A literatura informa, portanto, sobre a afluência de dois campos políticos que

formam a concepção de defesa e fortalecimento dos municípios, cujo ideário adquire

expressão evidente no processo constituinte com a articulação de um importante

movimento municipalista.

Um deles foi formado pelas diversas frentes municipalistas, de prefeitos e outras lideranças políticas, empenhadas essencialmente na mudança das leis tributárias para a redistribuição dos recursos estatais e a eliminação dos mecanismos políticos de controle no repasse de verbas da União e dos estados para os municípios. O outro derivou dos movimentos urbanos

52 “Os objetivos gerais dessa agenda eram o estabelecimento da democracia, a redistribuição de

renda e a redução da pobreza absoluta, a realização de uma reforma institucional restabelecendo o estado de direito, a descentralização administrativa e a instituição de práticas participativas” (SANTOS JR., 1994, p.36-7, grifo meu).

104

reorganizados nos anos de 85 e 86 com vistas a agir nos níveis políticos mais elevados e colocar na Constituição normas de justiça social no acesso dos cidadãos as cidades (DÓRIA, 1992, p.59-60).

Como reação ao cenário de espoliação urbana que afetava as classes sociais

mais pobres e “à concentração de decisões, recursos financeiros e capacidade de

gestão no plano federal, durante os 20 anos de autoritarismo burocrático”

(ALMEIDA, 2005, p.29), a agenda da democratização, nos anos 1980, apresenta a

descentralização como um dos temas mais relevantes. “Democracia com

descentralização era uma ideia-força” (ALMEIDA, 2005, p.32) que se traduzia na

crença de que: (i) a emergência dos movimentos sociais urbanos organizados sobre

bases locais permitiria consolidar processos de gestão democrática participativa em

nível municipal e (ii) o domínio dos recursos tributários pelos estados e municípios

permitiria avançar sobre o outro pilar de sustentação dos trabalhos constitucionais,

qual seja, o resgate social da parcela da população brasileira alijada dos ganhos do

desenvolvimento no período militar (PAIVA; LOPREATO, 2002).

O Movimento da Reforma Urbana, constituído em 1987, já incorpora esses

elementos nas suas proposições, de acordo com referências encontradas no

período da Assembleia Constituinte, assim como no período subsequente. SANTOS

JR (1994), resumindo as propostas da reforma urbana, destaca:

a) a instituição da gestão democrática da cidade , com a finalidade de ampliar o espaço da cidadania e aumentar a eficácia/ eficiência da política urbana; b) reformas nas relações intergovernamentais e nas relações governo-cidadania: a primeira, com a municipalização da política urbana ; e a segunda, pela adoção de mecanismos que institucionalizem a participação direta da população no governo da cidade; c) fortalecimento da regulação pública do solo urbano, com a introdução de novos instrumentos (solo criado, imposto progressivo sobre a propriedade, usucapião especial urbano etc.) de política fundiária que garantam o funcionamento do mercado de terras condizente com os princípios da função social da propriedade imobiliária, e da justa distribuição dos custos e benefícios da urbanização; d) inversão de prioridades no tocante à política de investimentos urbanos que favoreça às necessidades coletivas de consumo das camadas populares submetidas a uma situação de extrema desigualdade social em razão da ‘espoliação urbana’; isto é, as diferenças entre as classes e camadas sociais não são decorrentes apenas da distribuição de renda operada pelo mercado de trabalho, mas também, e de forma importante, da regulação seletiva do acesso ao uso da cidade (SANTOS JR, 1994, p.38-9).

Além das críticas já apontadas, o discurso de convergência da participação

democrática com maior autonomia dos municípios na gestão de recursos para

política urbana adquire mais consistência com a disseminação de exemplos de

105

democratização a partir do fortalecimento do poder local. Diante do combate à

ditadura militar, autoritária e centralizadora (negação), afirmam-se alternativas

municipalistas, democráticas e populares (positivação). Casos de experiências

municipais como as de Lages, em Santa Catarina, e Boa Esperança, no Espírito

Santo, transformam-se em referência nacional, merecendo pesquisas, análises e

publicações que destacavam suas características transformadoras (NUNES;

JACOBI, 1982; FERREIRA, 1991) e dos quais se procurava extrair diretrizes

modelares que contribuiriam para sua disseminação em todo o País. Observa-se

que o recurso aos “casos paradigmáticos” constitui um discurso que vincula o

fortalecimento do poder municipal às noções de descentralização, democracia,

participação política, cidadania e atendimento das necessidades da população.

Cabe, então, apontar o primeiro argumento que se procurará desenvolver

neste item. No discurso da reforma urbana, o dito e o não dito sobre o municipalismo

ocultam outras faces do seu prestígio nas décadas de 1970 e 1980 e,

especialmente, na Assembleia Constituinte de 1988, com implicações na definição

do papel que os planos diretores participativos virão a cumprir para o campo da

reforma urbana.

Para compreender com mais precisão esse prestígio, é necessário aprofundar

o entendimento sobre os sujeitos que o formulavam politicamente. Almeida (2005)

afirma que

Partidos e lideranças políticas que se opuseram ao governo dos militares consideravam a descentralização uma dimensão importante do sistema democrático. De outra parte, interesses subnacionais revelaram-se forças poderosas durante a transição do autoritarismo para a democracia. Governadores de partidos oposicionistas foram importantes para minar o poder dos militares depois de 1982. Prefeitos e políticos locais também foram importantes na construção dos alicerces dos partidos que construíram a democracia (ALMEIDA, 2005, p.38).

Assim, a defesa do municipalismo está associada também à intenção de

fortalecer os partidos oposicionistas – que eram evidentemente aqueles que

acionavam a ideia de democratização.

Os governadores foram ativos durante os trabalhos da Constituinte, assim como o foram os prefeitos, suas associações e seus assessores. De outra parte, cerca de metade dos constituintes ocuparam previamente postos nos governos e/ou assembleias subnacionais. (ALMEIDA, 2005, p.32).

106

Tomando como exemplo o PMDB, partido de uma parte significativa dos

“parlamentares progressistas” que fizeram parte das discussões sobre o capítulo da

política urbana (SOUZA, 1990), deve-se destacar o número expressivo de prefeitos

e vereadores eleitos pela legenda nas eleições municipais de 1985 e 1988.

Aqui reside uma associação importante para compreensão política da defesa

do municipalismo na Constituinte. O processo de redemocratização contou com a

eleição de prefeitos e vereadores progressistas e, eventualmente, ligados a partidos

emergentes de esquerda, como o PT, por exemplo, em diversos municípios do país.

Assim, as forças que defendiam a abertura política nacional, ao mesmo tempo

ocupavam espaços políticos nas esferas de poder local e defendiam, por

consequência, que a democratização passava pelo fortalecimento dessas esferas. É

de amplo conhecimento a relação entre o Movimento de Reforma Urbana e o Partido

dos Trabalhadores (BURNETT, 2009; GUSSO, 2012) e, nesse sentido, é plausível

considerar que a defesa do municipalismo pelo primeiro encontre referência na

posição ocupada pelo PT nos primeiros anos da sua fundação.

Embora a nível (sic) federal tenham prevalecido com a redemocratização as ideias neoliberais, a nível dos (sic) municípios vêm-se elegendo (sic) no país desde 1982 alguns prefeitos e câmaras de vereadores preocupados com uma nova visão de modernidade política; aquela que faz com que a questão social deixe de se constituir num problema de polícia e se transforme na essência das preocupações do poder estatal e de seus governantes. (DÓRIA, 1992, p.20).

Além disso, o experimentalismo democrático que ocorria em alguns casos

emblemáticos, como o já relatado caso de Lages, conferia os elementos simbólicos

necessários para afirmação desse discurso. A despeito desses casos, outros

interesses também operam na defesa do fortalecimento do poder local.

Historicamente, a defesa da perspectiva federalista no arranjo político

brasileiro esteve associada frequentemente à defesa de interesses de elites ou

oligarquias locais. Uma breve revisão da literatura de ciência política no Brasil que

trata da questão, não autoriza, nessa perspectiva, a associação direta entre

descentralização e democracia. A disputa política entre centralismo e federalismo

está presente desde o período colonial, com as iniciativas de centralização política

promovidas pela coroa portuguesa, que criou o Governo-Geral com a finalidade de

centralizar a administração e especialmente na fase de transição entre república e

monarquia. A disputa entre federalistas e centralistas estava relacionada à forma de

107

governo (república ou monarquia) e, portanto, à forma de organização política do

Estado. O federalismo era predominantemente associado aos liberais e o

centralismo aos monarquistas, dando origem à percepção de que ao liberalismo

correspondia à descentralização e à democracia. Entretanto, não se pode afirmar

que o ideário liberal da República Velha (Primeira República) esteve associado aos

parâmetros da democracia liberal. Este ideário, no entanto, era útil aos grupos

sociais que disputavam o poder político em função da sua aparência democrática.

No entanto, a defesa da ordem tradicional e dos antigos privilégios coloniais-

escravocratas, derrotada, mas com forte presença no contexto político de

elaboração da Constituição republicana de 1891 (SILVEIRA, 1978), bem como o

enfrentamento da centralização na Constituição de 1937, presente no confronto

político entre Getulio Vargas e o Governador do Rio Grande do Sul, Flores da Cunha

(CAMPOS, 2001), representa apenas alguns exemplos de como a defesa do

federalismo se orientou com frequência pela manutenção de privilégios e poderes de

elites e oligarquias locais.

Resta claro que o contexto da redemocratização é distinto, mas não se deve

esquecer que nos anos 1980 o PMDB, partido que havia congregado as grandes

lideranças nacionais de oposição à ditadura nos anos 1970, já sofria o afluxo de

políticos oriundos da ARENA e, posteriormente, do PDS, que migraram com a

ascensão da aliança PMDB/PFL à presidência, exercida de fato pelo Presidente

José Sarney53. Nesse processo, já era possível identificar a transformação do PMDB

em uma federação de oligarquias regionais e locais54.

No campo intelectual e político da reforma urbana está presente a

interpretação de que o fortalecimento da esfera municipal insere-se no quadro de

referências da agenda reformista, que teve como características gerais o

universalismo, o redistributivismo e a democratização do Estado e descentralização

da gestão (SANTOS JR., 1994, p.38). No entanto, politicamente o municipalismo foi

defendido por uma ampla aliança que almejava tanto fortalecer as oligarquias locais

e regionais quanto, de fato, viabilizar os experimentalismos democratizantes. Como

se pode depreender da afirmação de Dória (1992) a seguir, discursivamente apenas

este segundo aspecto é evidenciado.

53 O próprio José Sarney havia integrado a UDN, a ARENA, o PDS e, na Chapa Aliança Democrática

(Tancredo/Sarney), o PFL, mas viria, posteriormente, também a ingressar no PMDB).

108

No Brasil Colônia, a autonomia municipal refletia o interesse da Corte em incentivar os chefes políticos locais a assumirem a luta pela conquista e exploração do território, o que significou a destruição das populações indígenas locais e a escravidão dos negros africanos. No Império e na República Velha, os conflitos entre os coronéis do interior e os governadores das províncias e Estados acabou servindo para substituir o mandonismo local por oligarquias regionais que até hoje manipulam parcela significativa do poder. A partir da Revolução de 30, porém, a defesa da autonomia dos Estados e municípios começa a levar em conta camadas sociais novas que o desenvolvimento capitalista do país já vem produzindo desde o início do século: os trabalhadores rurais e urbanos, as camadas médias e os pequenos e médios empresários marginalizados pela concentração do poder.

Amplamente legitimada pelo discurso da democratização, a perspectiva

municipalista teve acolhimento na Constituição Federal de 1988 que elevou os

municípios à categoria de ente federativo55. Esse aspecto tem impacto especial na

autonomia financeira dos municípios em particular no que se refere a duas

questões56:

a) a instituição e arrecadação dos tributos e b) a aplicação das rendas locais [...]. Assim, [...] o município deverá constituir a sua própria renda, assim como administrar a sua receita e suas despesas, a partir de rendas próprias ou constituídas a partir de repasses e doações, considerando-se as relações estabelecidas entre os municípios e os demais entes da federação (PONTES; VARGAS DE FARIA, 2008, p.29).

No entanto, se, por um lado, houve a ampliação das receitas municipais, por

outro as atribuições constitucionais também se ampliaram, implicando maiores

compromissos sob responsabilidade dos governos locais. É significativo observar

que, apesar do aumento na arrecadação própria dos municípios a partir de 1988 –

chegando a atingir 5,4% do total da arrecadação dos entes federados –, a

participação dos municípios na distribuição das despesas também se ampliou.

Esse fato evidencia a dependência das transferências intergovernamentais

enfrentada pelos municípios, limitando as possibilidades reais de efetivação da

autonomia municipal para o atendimento das demandas locais, idealizada pela

Constituição de 1988. As dificuldades se ampliam quando se considera a criação,

em 1993 com vigência a partir de 1994, do Fundo Social de Emergência (FSE),

54 Ver SAVARESE (2012). 55 Esse entendimento é controverso. Há autores no campo do Direito Constitucional e Administrativo

que entendem que os municípios, apesar de terem ganhado mais autonomia com a CF 88, não foram elevados à categoria de ente federativo.

56 “Art. 30. Compete aos municípios: [...] III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em Lei” (CF. 88).

109

substituído posteriormente pelo Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e, em seguida,

pela Desvinculação de Recursos Orçamentários da União (DRU)57. Criado

inicialmente com caráter emergencial para promover a estabilização financeira da

União pela redução de recursos vinculados, a DRU tornou-se permanente,

desvirtuando sua função inicial e ampliando o domínio federal sobre os recursos

fiscais (IGC; IPPUR, 2008).

Já no que se refere às receitas tributárias próprias, também é necessário

considerar um fator decorrente da autonomia fiscal dos municípios – válido da

mesma forma para os estados – que foi a disseminação da “guerra fiscal” para

atração de empresas ou investimentos privados. Segundo estudo elaborado pelo

IBGE (2006), denominado “Pesquisa de Informações Básicas Municipais”, das 5.564

prefeituras brasileiras, quase metade concedeu incentivos fiscais ou não fiscais –

como cessão (em 1.236) ou doação (em 1.204) de terrenos, isenção de IS (em 764),

isenção parcial (em 747) ou total (em 722) do IPTU, entre outros – para instalação

de empreendimentos privados. Considerando que os recursos provenientes de

receitas próprias já representam uma parcela reduzida das receitas orçamentárias

totais, a guerra fiscal torna-se um limitador importante da capacidade de

investimento dos governos municipais, tendo em vista que uma parcela fundamental

das transferências governamentais trata-se de recursos vinculados.

Em estudo desenvolvido para a Secretaria de Desenvolvimento Regional e

Política Urbana do Estado de Minas Gerais (SEDRU), Claudio Paiva adota como um

dos indicadores para análise das finanças públicas municipais a Receita Própria

Ampliada (RPA), e a conceitua como o valor obtido “a partir da dedução das receitas

totais do município o montante referente às receitas para a formação do FUNDEF

(FUNDEB a partir de 2007) e das Operações de Crédito” (IGC; IPPUR, 2008, p.45).

Esse indicador procura demonstrar a capacidade financeira dos municípios para

atender às demandas da municipalidade e considera “não apenas as receitas

tributárias arrecadadas pela máquina pública no âmbito municipal, mas também

aquelas cuja transferência é garantida pela Constituição Federal” (IGC; IPPUR,

2008, p.45). Paiva argumenta que considerar as receitas de transferência que não

57 Em novembro de 2009 foi promulgada a Emenda Constitucional 60 que extingue a incidência da

Desvinculação das Receitas da União (DRU) sobre os recursos federais destinados à educação. Contudo, este fator não afeta os repasses de Fundos de Participação e não invalida o argumento apresentado.

110

são vinculadas é mais consistente no sentido de que esses recursos são

contemplados no processo de planejamento orçamentário pelos municípios. Em

outra perspectiva, Mac Dowell (2002) sugere que a análise da autonomia financeira

e fiscal dos municípios pode ser feita a partir de dois indicadores. O indicador de

autonomia restrita, que mede a importância da receita própria no total da receita

corrente, e o indicador de autonomia ampliada, que considera também como receita

própria a receita oriunda de cotas-parte no ICMS, IPVA e ITR, que estão associados

à base econômica local. Considera-se, dessa forma, que esses recursos são

receitas municipais diretamente relacionadas com a sua base econômica, mas

arrecadadas por outros entes da federação.

Um dos limites da análise proposta por Paiva é o fato de que nas receitas

totais incluem-se aquelas provenientes de convênios, alienação de bens e outras de

caráter eventual. Por outro lado, a análise de Mac Dowell (2002), que inclui apenas a

participação naqueles tributos relacionados à base econômica local, desconhece o

argumento de Paiva sobre a importância de recursos constitucionalmente garantidos

na elaboração do orçamento municipal, como, por exemplo, a cota parte do Fundo

de Participação dos Municípios (FPM). Como o objetivo desta análise concentra-se

menos na análise do grau de dependência dos municípios em relação aos recursos

provenientes de transferências e mais na capacidade de enfrentamento das

demandas por moradia, optou-se por considerar como Receita Própria Ampliada o

somatório das: (i) Receitas Tributárias Municipais, (ii) Receitas de Participação na

Arrecadação da União e do Estado58 e (iii) Receitas de Royalties e outras

compensações financeiras. Esses recursos compõem parte significativa das receitas

totais, mas devem ser considerados na relação com a população do município, para

que se avalie com mais consistência a capacidade de atendimento das demandas

que se impõem à municipalidade.

Desse modo, também se pode observar que, conforme apontam PAIVA e

LOPREATO (2002), o problema crônico da má distribuição da renda no país envolve

não apenas a renda pessoal como também a renda institucional. A disparidade inter

e intrarregional de renda é elevada e os mecanismos de equalização são pouco

efetivos e estão longe de alcançar um estágio satisfatório (PAIVA; LOPREATO,

2002).

58 FPM, ITR, IOF Ouro, ICMS, IPVA, IPI Exportação, CIDE.

111

Em uma análise mais detalhada da composição das receitas evidencia-se que

quanto menor o município (em número de habitantes), maior a dependência de

recursos de transferência, fato esperado em função do caráter redistributivo do FPM

e do FPE. Uma pesquisa do Centro de Estudos da Metrópole (ARRETCHE;

VAZQUEZ; FUSARO, 2008) demonstra que em 62,6 % dos municípios com menos

de 10.000 habitantes as receitas de arrecadação própria (excluídas as

transferências constitucionais) correspondem a menos de 5% das receitas totais. Já

nos municípios com mais de 100.000 habitantes, em 40,6% as receitas de

arrecadação própria correspondem a mais de 25% das receitas totais. O caráter

redistributivo dos fundos de participação explica as RPAs per capita mais altas em

boa parte dos municípios com menos de 10.000 habitantes.

Quando se analisa, ilustrativamente, a relação entre receitas municipais e

demandas de investimento público, constata-se que as disparidades se ampliam. Em

um estudo sobre a Região Metropolitana de Curitiba,

observando conjuntamente os dados sobre receita e sobre déficit, inadequação e precariedade verifica-se que em diversos municípios combinam-se RPA’s per capita muito baixas ou baixas e indicadores de deficiência de moradia acima da média. Esta relação indica a dificuldade que enfrenta o município em desenvolver soluções com recursos próprios, demandando, deste modo, a sua priorização em termos de políticas estaduais ou federais. Contudo, a combinação destes fatores não é necessariamente considerada para orientar investimentos das outras esferas de governo. Uma análise da aplicação de recursos do PAC59 [...], demonstra que os investimentos em habitação variam significativamente, desde valores expressivos [...], até a ausência de investimentos [...]. Contudo, o valor aplicado no município sede [da Região Metropolitana] está entre os maiores (VARGAS DE FARIA, ANO, p.)

Essa análise também foi confirmada quando observados os dados sobre a

Região Metropolitana de Belo Horizonte.

Discutindo a autoridade tributária sobre o campo residual, isto é, a capacidade

de cada ente federativo de instituir novos tributos, Arretche (2005, p.10) argumenta

que na Assembleia Constituinte de 1987-8 esta decisão, que definiu esta autoridade

como competência exclusiva da União (denotando, portanto um caráter

centralizador), foi fortemente influenciada pelo processo decisório na ANC. Como

reação às perdas de arrecadação no nível federal promovidas nas Subcomissões

que trataram do tema, houve pressão da União por reverter parcialmente esse

112

quadro. Isso foi possível justamente naqueles itens que não contavam com unidade

na posição das bancadas parlamentares. Os Estados interessados na defesa da

autoridade subnacional no campo residual eram aqueles que possuíam uma

economia mais complexa60 (notadamente São Paulo), enquanto os demais se

concentravam na questão do aumento das alíquotas de transferências federais.

Se, por um lado, a ANC estabeleceu as maiores alíquotas históricas de

transferência de recursos federais para a os Estados e Municípios, na década de

1990, por outro, a decisão da ANC que conferiu autoridade tributária exclusiva sobre

o campo residual permitiu à União ampliar sua arrecadação com a criação de novas

contribuições, como a CPMF, ou o aumento de alíquotas nas que estavam fora da

obrigação de transferências como a CSLL, o IOF e a COFINS (ARRETCHE, 2005).

Some-se a isso o fato de o Governo Federal ter criado a DRU, já referida

anteriormente. Nesse sentido, apesar da relativa descentralização fiscal promovida

com a Constituição de 1988, a dependência dos entes subnacionais, e

especialmente dos Municípios, de recursos de transferência com a redução

progressiva daquelas garantidas constitucionalmente, levou à ampliação do campo

de transferências por convênios ou por projetos, negociadas muitas vezes caso a

caso e por conveniências políticas ou partidárias. Incluídas nesse contexto as

emendas parlamentares que funcionam como moeda de negociação do Poder

Executivo com o Legislativo. Como afirma Arretche (2005, p.83), “na história do

sistema fiscal brasileiro, à descentralização das transferências fiscais não

correspondeu a autonomia dos governos subnacionais sobre suas decisões de

gasto”. Dados e análises da Secretaria do Tesouro Nacional indicam que o

crescimento dos valores de transferências voluntárias da União para os municípios

supera significativamente o crescimento dos valores das transferências

constitucionais61.

Em outras palavras, apesar da descentralização dos gastos, as últimas duas

décadas também se caracterizaram por uma centralização decisória, esvaziando

parcialmente a capacidade dos municípios na promoção de políticas próprias. No

caso da política urbana, resta ao município a competência sobre o ordenamento,

59 Brasil. 7º Balanço: janeiro a abril de 2009. Paraná. Disponível para acesso em

http://www.brasil.gov.br/pac/.arquivos/relatorioPR_300709.pdf. 60 “A autoridade tributária sobre o campo residual perde importância relativa à medida que amadurece

um sistema tributário, assim como interessa mais diretamente apenas a regiões com atividade econômica mais complexa e diversificada” (ARRETCHE, 2005, p.78)

113

que fica bastante condicionada aos interesses (imobiliários) das elites locais. Nas

questões relativas à habitação, transportes e saneamento – áreas em que a atuação

do poder público também tem grande influência no uso e na ocupação do solo –, os

municípios têm reduzida autonomia, dependendo essencialmente de transferências

de recursos extraordinários, além dos Fundos de Participação, as chamadas

transferências voluntárias62.

A lógica das transferências por convênio privilegia municípios melhor

estruturados institucionalmente – portanto mais capazes de formular projetos para

captar recursos de fundos federais – ou eventualmente os casuísmos políticos

(STRANZ, et al., 2009; MARTINS, 2010). No caso da habitação, adicionalmente, o

Programa Minha Casa Minha Vida, principal programa federal da área, foi concebido

de maneira que privilegia aqueles locais que despertam maior interesse dos setores

imobiliários e da construção civil, reforçando os mecanismos mercantis de

especulação imobiliária que, em tese, deveriam ser combatidos pela política urbana

(ARANTES; FIX, 2009) e pelo plano diretor municipal.

No federalismo brasileiro, portanto, pode-se afirmar que o quadro atual de

distribuição de competências concorrentes ou complementares, de estrutura fiscal e

a composição do panorama político nos níveis locais, leva a questionar a

capacidade dos poderes públicos municipais de influir decisivamente na produção

de um espaço urbano que garanta a todos o direito à cidade, como defende a

perspectiva municipalista da reforma urbana. Não é demais lembrar o esforço do

FNRU na disseminação das cartilhas sobre “Como produzir moradia bem localizada

no MCMV” (ROLNICK, 2010), que efetivamente teve pouco ou nenhum efeito nas

decisões de localização dos empreendimentos habitacionais promovidos pelo

Programa.

Ao mesmo tempo se observa a perda de importância do município nas

estratégias dos partidos de centro-esquerda, aparentemente alinhados com o campo

da reforma urbana63. Em entrevista à revista Carta Maior, o economista e possível

candidato à prefeitura de Campinas no Estado de São Paulo, Marcio Pochmann

61 http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp 62 Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de

recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. (Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei complementar nº 101/2000, Brasil).

114

afirma que “o movimento municipalista dos anos 70 e 80, se foi fundamental para a

inovação da gestão, vive hoje uma fase de esgotamento, pela ‘pasteurização das

políticas públicas’” 64.

Com base nessas observações, que denotam a fragilidade política da esfera

municipal no enfrentamento das questões mais candentes no que se refere à política

urbana, é necessário considerar que a manutenção do prestígio do planejamento

urbano municipal, em relação ao qual o plano diretor cumpre um papel central, deve-

se a fatores que não se explicam pela sua capacidade de intervenção direta na

realidade urbana.

4.2 INDUÇÃO DO DESENVOLVIMENTO E FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

URBANA

As primeiras referências à função social da propriedade no arcabouço jurídico

brasileiro não tiveram uma conotação especificamente urbana (SOUZA, 1990, p.21-

37) até o Projeto de Lei nº 775 de 1983, elaborado pelo Conselho Nacional de

Desenvolvimento Urbano (CNDU), e só tiveram vigência efetiva com esta

especificidade a partir da Constituição de 1988. Porém, desde a Constituição de

1934 já havia no Brasil a previsão legal de que a propriedade imobiliária deveria

sujeitar-se ao interesse comum e social, ainda que, de acordo com Marés (2003,

p.96), a norma constitucional fosse inaplicável e não alterasse fundamentalmente o

conceito de propriedade privada absoluta. A lenta incorporação no regramento

brasileiro da noção de função social, ainda que de início meramente formal, está

condicionada por transformações globais de ordem econômica e política do início do

século XX que, guardadas as especificidades brasileiras, formam um quadro de

ampliação da interferência do Estado na esfera privada (MARÉS, 2003).

Do ponto de vista jurídico a Constituição Mexicana de 1917, a Declaração dos

Direitos do Povo Trabalhador e Explorado (1ª Constituição Soviética) de 1918 e a

Constituição de Weimar de 1919 apontam para relativização ou mesmo suspensão

do direito de propriedade tal como concebido pelo direito burguês, demarcando a

63 As alianças partidárias em nível municipal têm sido, frequentemente, orientadas pelo fortalecimento

de alianças nacionais que garantem, segundo a concepção de algumas lideranças, a governabilidade em nível nacional.

64 http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=20019

115

subordinação do interesse individual ao coletivo (MARÉS, 2003). Se a propriedade

privada no Estado capitalista liberal do século XIX é euforicamente defendida como

fonte da riqueza e da segurança, a partir daquelas referências, ainda que apenas

parcialmente aplicadas, a propriedade absoluta também passa a ser compreendida

juridicamente como possível fonte de injustiça. É claro que os afluentes econômicos

e políticos dessa construção jurídica são bastante anteriores e diferenciados em

cada caso.

Da ruptura inicial segue-se uma acomodação no Estado de Bem-Estar Social,

o interesse social é o do desenvolvimento econômico e a propriedade injusta e

injustificável é a improdutiva. Na sociedade do trabalho e da produção, como se

justificaria a ociosidade de um bem que se tornou recurso?

A função social da propriedade adquire os contornos de uma dupla inscrição,

como afirma Pontes (2012): a que diz respeito à titularidade – trata-se da

propriedade strictu sensu – compreendendo o direito de dispor, de acumular, de fruir,

e a que diz respeito ao uso de bem que no caso da propriedade imobiliária melhor

se definiria como função social da posse ou da terra. Esta segunda inscrição

reconcilia o bem ao contexto destacando a dimensão coletiva do direito de

propriedade que se expressa no uso socialmente adequado do bem. Nesse sentido,

Marés (2003) define que “quando uma propriedade não cumpre uma função social, é

porque a terra que lhe é objeto não está cumprindo [e] isto significa que a função

social está no bem e não no direito ou no seu titular” (MARÉS, 2003, p.91). Se o

contexto define, no Estado de Bem-Estar a função social é, na verdade, uma função

econômica. E, apesar de tratar de uma definição genérica de propriedade imobiliária,

efetivamente as discussões e os litígios, assim como o tratamento corrente nas

legislações da primeira metade do século passado65, se concentravam em torno da

aplicabilidade da função social à propriedade rural.

Mesmo nessa perspectiva, no Brasil a incorporação da função social foi ainda

mais restrita, pois historicamente o poder político esteve associado às oligarquias

rurais e ao latifúndio. Marés (2003) afirma que “os setores dominantes menos

atrasados da sociedade, como o capital nacional, não se opunham à reforma

agrária, [...] pensando na terra como elemento de produção e produtores rurais como

consumidores”, consolidando a concepção de que “a terra ociosa não servia ao

65 Ver MARÉS (2003, p. 81-131).

116

capitalismo” (MARÉS, 2003, p.87), o que veio a permitir que a legislação brasileira

tratasse da função social. No entanto, a sua aplicabilidade sempre foi condicionada

a interpretações que preservavam a tradição latifundiária, mantendo “intacta a

ideologia da supremacia da propriedade privada sobre qualquer benefício social”

(MARÉS, 2003, p.110). Diante da ilegitimidade da terra ociosa, o Estatuto da Terra

de 1964 e a Constituição de 1988 estabeleceram os critérios que conferem função

social à propriedade, apesar de criarem dispositivos que inviabilizam a sua efetiva

aplicação (MARÉS, 2003, p.110-21). A despeito dos dispositivos limitadores, o

importante neste momento é compreender: (i) as consequências do seu

descumprimento e (ii) o cerne da definição de função social da propriedade presente

nestes estatutos; pois, como se verá a seguir, esses elementos virão a influenciar a

concepção de função social da propriedade urbana.

No Capítulo III - Da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, em

seu artigo 184, a Constituição define que

Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei (CF/88).

Como afirma Marés (2003, p.116), apesar de no conjunto o texto

constitucional definir que a “propriedade que não cumpre sua função social não está

protegida, ou, simplesmente, propriedade não é”, o artigo 184 é dominantemente

interpretado, em particular pela oligarquia rural e pelo judiciário, mas

até mesmo ingenuamente por setores populares, como o estabelecimento de uma única consequência ao não cumprimento da função social: a possibilidade de desapropriação pelo Poder Público Federal. (MARÉS, 2003, p.116-8).

Assim, na prática, o descumprimento da função social não pune o proprietário

e nem deixa de reconhecer a propriedade não funcionalizada, pelo contrário, o

premia desapropriando-o de tal modo que seu patrimônio fique intacto. Resta claro

que esta medida apenas reafirma o conceito de propriedade privada absoluta.

Além disso, apesar de indicar, no artigo 186, cujo texto se aproxima do

Estatuto da Terra de 1964, quatro aspectos que denotariam o cumprimento da

função social – (i) aproveitamento racional do solo; (ii) utilização adequada dos

117

recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; (iii) observação das

disposições que regula as relações de trabalho; e (iv) exploração que favoreça o

bem estar dos proprietários e dos trabalhadores – a Constituição de 1988 no artigo

185 faz constar que “são insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma

agrária: I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que

seu proprietário não possua outra; II - a propriedade produtiva ” (CF/88). Esses

artigos, interpretados obtusamente no conjunto, indicam, portanto, que a

propriedade que não cumpre a sua função social, por qualquer dos critérios, só pode

ser “penalizada” com desapropriação, desde que não seja produtiva.

Dessa forma, a interpretação corrente da Constituição de 1988, sustentada na

ideologia da propriedade privada absoluta como única razão jurídica possível,

reafirma a leitura tradicional da legislação brasileira que restringe a função social ao

nível – de modo geral bastante reduzido – de produtividade da terra, reforçando uma

concepção economicista da questão. A finalidade, então, não é a de instaurar uma

política fundiária com vistas à reforma agrária, mas de garantir a produtividade, o

lucro e a produção de riqueza (MARÉS, 2003) referenciados em uma noção de

desenvolvimento – como elemento estruturado e estruturante – que converge, senão

para uma perspectiva unidimensional e polarizada, ao menos para a valorização de

determinadas dimensões e direções. Ainda que a própria noção de desenvolvimento

venha sofrendo modificações de conteúdo – teórico e político –, há determinados

elementos que constituem seu núcleo central (SANTOS, 2002b). A produtividade,

que se relaciona à inexorabilidade do desenvolvimento das forças produtivas,

compõe esse núcleo em diversos matizes do conceito.

No processo de concepção da propriedade urbana e das especificidades da

sua função social, esse ideário de viés econômico também prevalece, apesar da

associação discursiva com outros valores. Nos termos expostos no Projeto de Lei nº

775/83, a função social está estritamente associada ao desenvolvimento urbano nos

seguintes termos:

Art. 2º. Na promoção do desenvolvimento urbano, serão observadas as seguintes diretrizes:

[...]

IV – adequação da propriedade imobiliária urbana a sua função social, mediante:

a) oportunidade de acesso à propriedade urbana e à moradia;

118

b) justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;

c) correção das distorções da valorização da propriedade urbana;

d) regularização fundiária e urbanização específica de áreas urbanas ocupadas por população de baixa renda;

e) adequação do direito de construir às normas urbanísticas;

Apesar de não ter passado de projeto, procurar-se-á demonstrar que esta

referência já continha elementos que condicionariam ou estariam presentes na

concepção atual da função social da propriedade urbana contida no Estatuto da

Cidade e defendida pelo FNRU, o que torna a sua compreensão um recurso útil para

a argumentação desenvolvida nesta tese. Alguns desses elementos sustentaram o

discurso da função social, enquanto outros, por vezes não tão evidentes, constituem

as práticas a ele associadas.

Como destaca Cardoso (2012), a proposta da CNDU intentava enfrentar uma

das questões recorrentes nos debates e nas análises sobre o processo de

urbanização brasileira: “as cidades cresciam em direção às suas periferias, deixando

nos interstícios desse crescimento terrenos vagos, mantidos fora de mercado à

espera da valorização imobiliária” (CARDOSO, 2012, p.5).

Mas, como destaca Kowarick (1982), não se podem compreender os

problemas urbanos dissociados do processo de acumulação. A década de 1970

testemunhou um acelerado crescimento do setor secundário, ampliando em 3,5

vezes a força de trabalho do setor fabril, conjugando um alto crescimento do PIB

brasileiro com o acirramento das desigualdades sociais. Para o autor, esse processo

foi caracterizado pela pauperização dos trabalhadores, que também se expressou

no território, mais especificamente no urbano, pelo que caracterizou como

espoliação urbana. Quer dizer, na medida em que as cidades crescem deixando em

seus interstícios áreas vazias infraestruturadas e com disponibilidade de serviços

urbanos, parte significativa da população ocupa "locais desprovidos de infraestrutura

e distantes do local de trabalho" (KOWARICK, 1982, p.35), o que exigiria um

trabalho extra para deslocamento e produção das condições de moradia, acirrando

ainda mais as dificuldades para reprodução da força de trabalho.

Kowarick (1982) destaca ainda o papel ativo do Estado na reprodução dessa

espoliação “pois, em boa medida, a valorização imobiliária decorre de investimentos

públicos realizados em serviços de consumo coletivo”, que se transformam em

119

elementos ativadores da especulação imobiliária, beneficiando as camadas mais

ricas e, ao mesmo tempo, criando as condições para reprodução a baixo custo da

força de trabalho (KOWARICK, 1982, p.41-2). Corroborando, Singer (2010)

evidencia a relação dialética entre valorização e periferização, tendo em vista que

a carência dos serviços urbanos, sintoma visível do congestionamento, recai sobre as camadas mais pobres da população, pois o mercado imobiliário encarece o solo das áreas bem servidas, que ficam deste modo ‘reservadas’ aos indivíduos dotados de mais recursos e às empresas, naturalmente. (SINGER, 2010, p.35).

A retenção especulativa do solo associada à inversão seletiva de recursos

públicos e à pauperização dos trabalhadores urbanos constituem as principais

referências que semearam o que veio a se constituir em um campo fértil para a

crítica à urbanização, que envolveu gestores públicos, técnicos, urbanistas e

pesquisadores que, ressalvadas algumas diferenças ideológicas, consensuavam

sobre a necessidade de enfrentar as consequências urbanas do binômio

crescimento econômico com pobreza, característico da década de 1970.

Se para a extração de altas taxas de valor excedente era necessário relegar

os trabalhadores à própria sorte no que se refere aos custos da moradia e do

transporte, a estruturação da cidade se caracterizava pela “rarefação nas novas

áreas de ‘periferia’”, agravando a descontinuidade da ocupação do solo geradora

dos vazios urbanos (KOWARICK, 1982, p.43). Kowarick (1982) argumenta, então,

que esse processo provoca uma “desmesurada extensão da infraestrutura urbana,

tornando a operação de atingir as áreas periféricas extremamente dispendiosa”, ou

seja, exigindo a “aplicação de crescentes recursos cuja eficácia para enfrentar a

‘crise da cidade’ é bastante discutível” (KOWARICK, 1982, p.43).

Assim, como ressalta Cardoso (2012), uma das interpretações presentes

sobre o resultado dessa dinâmica é a de que a urbanização se realizava de tal forma

que “implicava em um maior custo de investimento para a instalação das

infraestruturas nas áreas efetivamente ocupadas; [...] o investimento público em

infraestrutura resultava na valorização de áreas privadas” (CARDOSO, 2012, p.5).

Ainda que não se reduza a apenas esses aspectos, sob este prisma, a

urbanização brasileira caracteriza-se pela ineficiência do investimento estatal e pela

apropriação privada e especulativa de recursos públicos. Portanto, o Estado ocupa,

inequivocamente, um papel central nesse processo. Subjaz, contudo, o

120

entendimento de que seria possível reverter o caráter segregador pela reorientação

das ações do Estado, não apenas revendo as prioridades de investimento, mas

criando mecanismos de controle e regulação do uso do solo que promovessem a

“otimização” da infraestrutura disponível e a recuperação das mais-valias urbanas.

Para Costa (2008), esta “lógica do retorno do investimento público [...] orientou toda

a trajetória do movimento pela reforma urbana, que inspira grande parte dos

instrumentos urbanísticos, planos diretores e demais propostas” (COSTA, 2008,

p.86). O fundamento sobre o qual se assenta essa concepção é o de uso produtivo

do espaço urbano, tal qual se concebe, analogamente, a função social da

propriedade rural. O que muda é o sentido de produtividade.

A associação entre uso produtivo do espaço e o capital imobiliário é em geral aceita como virtuosa, ou pelo menos desejável, na medida em que desencoraja a manutenção de vazios urbanos, prática que colabora para a extensão do tecido urbano, a ociosidade dos investimentos públicos e os custos da urbanização. Esta lógica, presente na matriz da reforma urbana, repousa na racionalidade da justiça social, justificando-se a partir dela (COSTA, 2008, p.87).

É nessa perspectiva que o Projeto de Lei nº 775 de 1983, elaborado pelo

CNDU, já continha instrumentos fiscais e urbanísticos com o intuito de combater a

retenção especulativa da terra e a apropriação privada da valorização imobiliária

urbana, nomeadamente o parcelamento, a edificação e utilização compulsórios, a

desapropriação, o IPTU progressivo e regressivo e a contribuição de melhoria66.

Vale lembrar que a primeira redação desse projeto, considerado à época

demasiadamente avançado – ou “socializante e anticristão” (SOUZA, 1990, p.25) –,

é de 1979, mesmo ano de aprovação da Lei 6.766/79, cujo objeto era regulação dos

loteamentos e parcelamentos urbanos. Esta lei, como afirma Pontes (2012), amplia a

regulação pública sobre a propriedade privada e, nesse sentido, já delineia

elementos de função social da propriedade urbana, no sentido restrito, ainda que

não apresente tal ideia explicitamente.

66 Ainda que não estivesse vinculado explicitamente a uma noção de função social da propriedade, o

imposto sobre imóveis urbanos vazios já havia sido proposto no Seminário de Habitação e Reforma Urbana de 1963, sem prever, contudo, progressividade. “Para o financiamento da Política Habitacional deve ser criado um Fundo Nacional de Habitação, administrado pelo Órgão Central, com os seguintes recursos: a) a arrecadação do imposto de habitação a ser criado e que incidirá sobre: [...] 4) a não utilização de imóvel urbano, compreendendo terreno inexplorado ou unidade residencial vaga por mais de 6 meses. O imposto de habitação será devido na base das seguintes alíquotas: [...] IV) no caso do item 4 deste artigo, de 3% anualmente sobre o valor real do imóvel, de

121

Assim, em última instância, ainda que em parte das interpretações teóricas se

reconhecesse o caráter estrutural das mazelas da urbanização, o prognóstico é da

intervenção estatal em uma perspectiva de racionalização da infraestrutura e dos

serviços urbanos. Conforme será desenvolvido adiante, o planejamento, instrumento

de racionalização por excelência, se manterá em cena como apanágio dos

problemas urbanos.

Antes, cabe destacar que, nessas primeiras formulações, a incorporação do

conceito e a elaboração de referências iniciais sobre função social da propriedade

(urbana) ocorrem especialmente no âmbito dos segmentos técnicos – IAB (Instituto

dos Arquitetos do Brasil) e IPASE (Instituto de Pensões e Assistência aos Servidores

do Estado) no caso do Seminário de Habitação e Reforma Urbana e os técnicos do

CNDU. Assim, desde esse período, a realização da função social da propriedade

urbana seria concebida como resultado de iniciativas estatais de intervenção e

regulação em geral apoiadas em algum arcabouço de planejamento urbano, ou mais

especificamente de ordenamento territorial, que possuísse como critério ético a

equidade de acesso à infraestrutura e aos serviços urbanos e a racionalização dos

investimentos públicos.

Essa percepção é reforçada quando se consideram as observações de Souza

(1990) sobre os debates referentes à questão urbana na Assembleia Nacional

Constituinte (ANC). A “utilização socialmente adequada da propriedade urbana”,

bem como a progressividade do IPTU e a recuperação de mais-valia67, já constava

da proposta da Comissão de Estudos Constitucionais Afonso Arinos (CEC). Além

disso, na primeira rodada de debates nas audiências públicas, das quais

participaram quatro grupos de atores políticos – arquitetos, movimento popular,

administradores públicos e empresários – apenas estes últimos não fizeram

intervenções que remetiam com frequência à ideia de função social da propriedade

urbana. Nas fases seguintes, as propostas de redação do texto constitucional

acordo com a avaliação do município onde estiver localizado, quando no perímetro urbano, e 1% anualmente, quando fora desse perímetro” (in: BASSUL, 2004, p.168-9).

67 Além da contribuição de melhoria e contribuição de custeio, a comissão indicou, no titulo relativo à Propriedade Rural, que o titular de imóvel não poderá se apropriar de mais-valia imobiliária comprovadamente resultante de investimentos públicos, cabendo ao ente público responsável pelo investimento estabelecer os critérios de recuperação e aplicando em finalidade de caráter social.

122

encaminhadas pelos parlamentares considerados progressistas68 também faziam

essa referência.

Entre os movimentos populares que participaram das audiências públicas

distinguem-se dois grupos que, apesar das posições similares, apresentam certas

nuanças. O primeiro, constituído por representação de associações de moradores,

direcionava suas intervenções mais especificamente às questões essencialmente

relacionadas à reivindicação da moradia e do direito a cidade, ou seja, do acesso

aos serviços e equipamentos urbanos. O segundo, representado pela articulação

entre organizações não governamentais, entidades profissionais e movimentos de

moradia, representados nas falas em geral por arquitetos, enfatizava a interpretação

de que a restrição a este acesso decorre, em parte, da retenção especulativa da

terra, resultando em mau uso da infraestrutura existente (SOUZA, 1990). Este

discurso predomina entre os técnicos, com destaque para aqueles diretamente

ligados aos aparelhos estatais. Apesar de constituírem um mesmo processo, esse

segundo posicionamento parte das teorizações sobre o urbano que procuravam

articular o fenômeno da periferização e da especulação imobiliária que, como já

discutido, fundamenta o campo intelectual crítico sobre a urbanização brasileira.

Nesta análise mais detalhada, pode-se inferir que a proposta de iniciativa

popular não introduz a função social da propriedade como novidade, mas lhe

confere uma interpretação peculiar. Essa afirmação difere do discurso predominante

de que o princípio da função social da propriedade

afirmado em nossa carta magna, fruto da mobilização da sociedade e de um processo de luta dos movimentos sociais envolvidos com a Reforma Urbana, passou a compor um capítulo específico da nossa Constituição Federal: o da Política Urbana. (SANTOS JR.; SILVA; SANT’ANA, 2011, p.13).

Uma simples leitura indicaria que o princípio da função social constava na

proposta popular e foi incorporado à Constituição de 1988, mas a análise das atas

da Subcomissão da Questão Urbana e Transportes denota que a disputa não se

centrava na vigência ou não da função social (ainda que houvesse opositores), mas

no seu conteúdo e efeitos. O cerne da proposta popular é a prevalência do principio

da necessidade sobre o direito de propriedade, ou seja, a posse submete a

68 Para compreender a classificação dos parlamentares na ANC (progressistas, moderados e

conservadores), ver Souza, (1990).

123

propriedade, o que remete ao observado nas Constituições Mexicana e Boliviana69,

apenas para citar exemplos. Definitivamente essa perspectiva não foi incorporada no

texto constitucional, que se manteve muito mais próximo das concepções

conservadoras, colocando em dúvida a afirmação de “conquista” do Movimento da

Reforma Urbana. Ademais, em alguns aspectos, a própria proposta popular era

conservadora: a perda do direito de propriedade por descumprimento da função

social, por exemplo, não é ao menos aventada na proposta popular, pois a única

sanção prevista é a desapropriação, ainda que não nos termos que restaram

vigentes70. Conforme exposto por Marés (2003):

A desapropriação utilizada nos casos de descumprimento da função social, porém, alimenta dois enormes defeitos e injustiças: primeiro, remunera a mal usada propriedade, isto é, premia o descumprimento da lei, porque considera causador do dano e obrigado a indenizar, não o violador da norma, mas o Poder Público que resolve pôr fim à violação; segundo, deixa a iniciativa de coibir o mau uso ao Poder Público, garantindo a integridade do direito ao violador da lei (MARÉS, 2003, p.109).

Os aspectos realmente inovadores da proposta popular eram a regularização

fundiária e a descriminalização das ocupações de imóveis vazios para fins de

moradia apoiadas na ideia de subordinação da propriedade ao princípio do estado

de necessidade, em conjunto com as questões relacionadas à gestão democrática.

Esses aspectos serão analisados nos tópicos seguintes. Quanto à função social da

propriedade urbana, se não se pode dizer que a sua incorporação foi uma conquista

dos movimentos sociais, também não se pode dizer que o sentido finalmente

adotado significou uma derrota. Para isso seria necessário identificar um projeto

próprio e distinto de função social que tivesse sido colocado em disputa e

suplantado por outro.

Sem pretender grande aprofundamento sobre as distintas concepções

teóricas e jurídicas deste instituto, é possível identificar duas correntes principais: (i)

aquelas que concebem a função social como um sistema de limites ao exercício do

direito de propriedade, sem questionar o caráter individual e “sacralizado” deste

direito, e (ii) aquelas que concebem a função social como principio ordenador,

69 Ver Marés (2003). 70 Na proposta popular, não havia a sucessão obrigatória dos instrumentos do parcelamento,

edificação e utilização compulsórias, do IPTU progressivo e da desapropriação. A desapropriação poderia ser utilizada imediatamente e o pagamento em títulos da dívida pública resgatáveis em 20 anos.

124

fundamento de aquisição e qualificador do direito de propriedade. Defendendo esta

segunda posição Silva (2006) afirma que

O princípio da função social da propriedade tem sido mal-definido na doutrina brasileira, obscurecido, não raro, pela confusão que dele se faz com os sistemas de limitação da propriedade. Não se confundem, porém. Limitações dizem respeito ao exercício do direito, ao proprietário; enquanto a função social interfere com a estrutura do direito mesmo (SILVA, 2006. p. 75).

Contudo, ainda nessa segunda corrente há um matiz amplo de concepções

do qual se destaca uma distinção fundamental. Um dos posicionamentos está

representado pela ideia defendida por Marés (2003) de que só é propriedade se

cumprir a função social, ou seja, só haverá tutela, proteção ou reconhecimento do

direito de propriedade por parte do Estado para o titular que faz cumprir a função

social. Outro posicionamento está representado na defesa de Silva (2006) de que,

mesmo não se reconhecendo a legitimidade do direito de propriedade que não

cumpre a função social, há um conteúdo mínimo a ser respeitado, o que garantiria

certos direitos ao titular, como, por exemplo, o de ser indenizado pela perda de

propriedade. Para Silva (2006)

Por isso é que se conclui que o direito de propriedade não pode mais ser tido como um direito individual. A inserção do princípio da função social, sem impedir a existência da instituição, modifica sua natureza. Mas é certo que o princípio da função social não autoriza suprimir, por via legislativa, a instituição da propriedade privada. Por outro lado, em concreto, o princípio também não autoriza esvaziar a propriedade de seu conteúdo essencial mínimo, sem indenização, porque este está assegurado pela norma de sua garantia (SILVA, 2006, p. 77).

A leitura da proposta popular indica que essa é a concepção que a rege, pois

a desapropriação, que indeniza o “mau” proprietário, é a única forma prevista de

perda da propriedade71. Mas esta é, também, a concepção vigente no Projeto de Lei

nº 775 de 198372, bem como nas principais intervenções da diferentes forças

políticas do processo Constituinte, à exceção dos empresários e parlamentares

71 José Afonso da Silva em seu livro “Direito Urbanístico Brasileiro” já previa que a saída constitucional

mais radical para o descumprimento da função social da propriedade urbana, a desapropriação com títulos da dívida pública emitidos pelo Senado Federal, ainda que fosse percebida pelo autor como um “avanço”, apresentaria “exequibilidade praticamente inalcançável”, pois como ponderou, “raramente se chegará à desapropriação prevista no texto” (SILVA, 2006, p. 77).

72 Lembrando que no Projeto de Lei 775 de 1983, o parcelamento ou a utilização compulsória eram seguidos, após o prazo de dois anos, imediatamente da possibilidade de desapropriação. A

125

conservadores e, posteriormente, no Projeto de Lei 181 de 1989 (texto original do

Estatuto da Cidade) e na Lei 10.257 de 2001 – Estatuto da Cidade.

No que se refere à função social, portanto, a proposta popular acaba por

reproduzir o paradigma racionalista do CNDU que adquiriu vigência na legislação

brasileira pela Constituição de 1988 e pelo Estatuto da Cidade.

Pode-se argumentar, na linha já discutida anteriormente da estrutura de

oportunidades, que a opção por essa concepção intermediária de função social

tenha sido compreendida como a possível naquele contexto. Conforme

argumentação anterior, essa dualidade (recusar e afirmar o ordenamento urbano

como fonte da função social) é própria da estrutura de oportunidades e da disputa

política em torno do processo de urbanização e que teve parcialmente expressão

durante a assembleia constituinte e no período subsequente de construção da lei

complementar. Assim, dados os limites nos quais se formulou e discutiu este

princípio, não há que se falar que o plano diretor foi imposto pelos setores

conservadores e que a função social foi conquistada pelo movimento popular. Esta é

uma posição contraditória, considerando que a concepção de função social

defendida esteve, desde as primeiras propostas, implicada com a necessidade de lei

de ordenamento urbano para ter vigência. Não se pretende afirmar, porém, que não

haja diferença nos objetivos políticos dos diferentes sujeitos que defenderam a

função social, apenas que o discurso, genérico, não evidencia esta diferença. Se

para o CNDU o objetivo enfatizava a maximização do aproveitamento da

infraestrutura e dos serviços públicos, no campo da reforma urbana os fins visados

iam um pouco além. Como afirmam OLIVEIRA e BIASOTTO (2011)

Uma das grandes expectativas em relação aos planos diretores aprovados após o Estatuto da Cidade se concentrava na possibilidade de intervenção pública no processo de desenvolvimento urbano, especialmente no que se refere à promoção do acesso à moradia. A regulamentação, nos planos diretores, dos instrumentos voltados para a ocupação de áreas vazias ou subutilizados, a captura e redistribuição da valorização fundiária gerada por investimentos públicos, a regularização fundiária e a reserva de área para habitação de interesse social, entre outros, representava novas possibilidades de democratização do acesso às áreas com boas condições de moradia. (OLIVEIRA; BIASOTTO, 2011, p.59)

A ênfase recai não em qualquer aproveitamento da infraestrutura, mas

naquele que permita melhores condições de acesso à moradia. Nesse sentido, é

proposta não previa os cinco anos de IPTU Progressivo, mas, tampouco, a desapropriação com títulos da dívida pública.

126

possível afirmar que, no que se refere aos fins, se evidencia um recorte de classe

que não está necessariamente presente na ideia de função social. Não surpreende,

portanto, a frustração que toma muitos dos militantes da reforma urbana ao

constatarem que, apesar dos avanços no campo institucional, as cidades continuam

tão ou mais segregantes73.

No que se refere especificamente à função social da propriedade urbana, a

sua incorporação no arcabouço jurídico a partir da Constituição de 1988 resultou do

consenso em um campo relativamente ampliado de sujeitos e interesses. Como

consequência, produziu um conceito aberto em termos de definição, apesar da

restrição instrumental que lhe confere sentido: a subutilização ou não utilização. É

importante notar que essa condição paradoxal de “generalidade restritiva” permitiu

que, a despeito da especificidade, fossem associados diferentes discursos ao termo.

Na verdade, constitui-se, assim, uma disputa pelo sentido atribuído à função social,

e o movimento de reforma urbana investe nesta disputa a partir do final da década

de 1980. A realização do Fórum de Reforma Urbana durante a Eco 92 (GRAZIA,

1990) é exemplar para esse argumento, pois produziu uma carta que, nesse

ambiente privilegiado de afirmação política e debate sobre as concepções de

desenvolvimento sustentável, expõe os princípios da reforma urbana (direito a

cidade, gestão democrática e função social), consolidando a identidade deste

movimento. Ainda hoje a função social da propriedade urbana mantém-se afirmada

como um dos princípios fundamentais do Fórum Nacional de Reforma Urbana:

“nosso terceiro princípio tem a ver com os outros dois: acreditamos na Função Social

da Cidade e da Propriedade. O espaço das cidades tem que servir, antes de tudo,

aos interesses coletivos das grandes maiorias” (FNRU, 2012).

A reivindicação da iniciativa de proposição deste princípio no arcabouço

jurídico, identificando-o como conquista do movimento, inscreve-se nesta disputa

discursiva, na medida em que se busca construir a associação entre a função social

73 A constatação de que apesar dos avanços institucionais as cidades não se tornaram mais justas foi

o tom dominante das falas nos vários seminários de avaliação dos 10 anos do Estatuto da Cidade. Além disso, essa afirmação é frequentemente acionada em artigos jornalísticos e acadêmicos. Ermínia Maricato, por exemplo, afirma e questiona, em artigo publicado no portal Carta Maior, que “as conquistas institucionais nos anos recentes não foram poucas: promulgação do Estatuto das Cidades, aprovação dos marcos regulatórios do saneamento, dos resíduos sólidos, da mobilidade urbana, aprovação de uma enxurrada de Planos Diretores, criação do Ministério das Cidades, retomada das políticas de habitação e saneamento após décadas de ausência do Estado. No entanto, a crise urbana está mais aguda do nunca. Por quê?” (MARICATO, 2012)

127

e as bandeiras de luta da reforma urbana: moradia, acesso à infraestrutura e aos

serviços urbanos etc. Em outras palavras, o sentido visado nesta apropriação é o de

preencher o conteúdo da função social com a promoção do direito à moradia e a

democratização do acesso à terra urbanizada.

A análise dos planos diretores e de suas aplicações demonstra, porém, que

esse sentido de função social, apesar de predominante na ordem de justificativas

para sua adoção, esteve longe de hegemonizar as orientações de finalidade. Os

relatórios estaduais e de estudos de caso da pesquisa da Rede de Avaliação e

Capacitação para a Implementação dos Planos Diretores Participativos (RACI-PDP)

informam que quase a totalidade dos planos – nos capítulos dos objetivos, diretrizes

ou princípios – remete à função social da propriedade. Além disso, em medidas

variadas, na referência aos princípios encontra-se frequentemente associada às

noções de “garantia do direito a terra urbana e moradia” (OLIVEIRA; BIASOTTO,

2011, p.61). Contudo, os relatórios também apontam que “não há necessariamente

coerência entre o destaque inicial e o conteúdo do Plano” (OLIVEIRA; BIASOTTO,

2011, p.61). Os instrumentos de política urbana previstos nos planos orientam para

outras finalidades. Em vista dessa constatação, OLIVEIRA e BIASOTTO (2011,

p.60) argumentam que a noção de função social da propriedade nos planos diretores

é frequentemente esvaziada ou banalizada, seja por não ter se traduzido em

definições específicas de parâmetros de ocupação ou uso do solo, seja por ser

equiparada a qualquer uso ou ocupação, desde que esteja definido na lei de

ordenamento territorial.

Compreender com mais profundidade as características da regulamentação e

aplicação dos instrumentos pode qualificar a análise dos conteúdos da função social;

contudo, esta tarefa é inglória, pois as informações sobre estas características ainda

são raras e pouco sistematizadas. No caso do IPTU Progressivo, a primeira

dificuldade é identificar quantos municípios efetivamente adotam o instrumento. A

Pesquisa de Informações Básicas Municipais do IBGE (MUNIC) só informou sobre o

número de municípios que utilizavam a progressividade do IPTU em 2001. Na

pesquisa mais recente, de 2009, apenas se obtém a informação sobre os municípios

que cobram o IPTU e em que condições – possuem ou não cadastro imobiliário e

planta genérica de valores.

A desatualização das plantas genéricas de valores e dos cadastros

imobiliários, aspecto que já era enunciado por gestores municipais durante a

128

discussão do IPTU Progressivo na ANC (SOUZA, 1990), constitui uma dificuldade

inicial para efetivar o tributo sobre propriedade imobiliária como instrumento de

planejamento e de promoção da função social. Ainda assim, os relatórios estaduais

e de estudos de caso da RACI-PDP informam que são raros os casos em que não

se incorpora o IPTU Progressivo como instrumento de política urbana, a despeito de

também serem poucos que o regulamentaram de tal modo que se permitisse sua

aplicação imediata (OLIVEIRA; BIASOTTO, 2011, p.79). Quando se trata de

municípios que já iniciaram a aplicação do instrumento, restam apenas “casos

exemplares” 74.

O Município de Santo André iniciou a notificação de proprietários em 2006 e

se tornou referência como o primeiro caso de notoriedade na aplicação de

parcelamento, edificação e utilização compulsórios. O caso, avaliado por Bruno Filho

e Denaldi (2009), esteve intimamente associado aos propósitos da reforma urbana,

pois o foco das notificações eram lotes claramente identificados como vazios

urbanos em área infraestruturada (Eixo Tamanduateí), cuja finalidade seria a

promoção da moradia, haja vista que uma parte significativa da área dos lotes

notificados se localizava em Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). A respeito

das dificuldades apresentadas na implementação do instrumento e dos resultados

modestos até a data da avaliação75, Bruno Filho e Denaldi (2009) afirmam que

a eficiência do instrumento, ainda pouco experimentado para promover a utilização ou disponibilização dos vazios urbanos a curto ou médio prazo [...] depende, também, de fatores que não estão na governabilidade dos atores locais. A produção de habitação social para população de menor renda, por exemplo, depende de financiamento altamente subsidiado e em larga escala e, portanto, relaciona-se à implantação da política e Sistema Nacional de Habitação. De outro lado, a dinâmica dos investimentos do setor industrial e correlatos (logística e demais prestação de serviços industriais) depende também de condicionantes macroeconômicas, assim como em cada cidade e região existem especificidades ainda relativas à dinâmica imobiliária. Outros fatores, como a falta de agilidade no licenciamento, problemas fundiários de ordem jurídica, dificuldades para a obtenção de financiamentos ou para aportar capital podem ser obstáculos a

74 Em notícia de agosto de 2011, Rolnick (2012) destaca a regulamentação do IPTU Progressivo em

Santo André, São Paulo e Curitiba. 75 Dos mais de 50 imóveis notificados em apenas 16 houve a averbação da notificação e somente seis

proprietários responderam de alguma forma à notificação, solicitando a instauração de consórcio imobiliário ou quitando débitos fiscais por meio de dação de partes dos imóveis. Além disso, “há indícios que a aplicação desse instrumento foi interrompida em 2009, momento o qual coincide com a alternância de governo. Portanto, ainda não é possível conhecer o destino da aplicação desse instrumento na cidade de Santo André, tanto quanto à continuação do processo de notificação como quanto ao cumprimento da lei nas áreas notificadas até o final de 2008” (BRUNO FILHO; DENALDI, 2009, p.45)

129

permitir que o adensamento pretendido daqueles vazios ocorra com a velocidade desejada.

Ainda assim, como caso exemplar, Santo André corrobora a noção

amplamente disseminada de que os instrumentos do Estatuto da Cidade para fazer

cumprir a função social se orientam pela perspectiva da promoção do acesso à

moradia, mesmo que estejam identificadas suas limitações. As grandes áreas não

edificadas ou parceladas, objetos das notificações, foram escalonadas, priorizando-

se no primeiro momento as de maior área (maiores que 50.000 m²), confirmando a

subsunção ao diagnóstico predominante nas décadas de 1970 e 1980 que constituiu

a questão urbana nos moldes tratados pelo Projeto de Lei nº 775/83, pela

Constituição de 1988 e pelo Estatuto da Cidade.

No entanto, a existência de grandes áreas não edificadas ou parceladas em

regiões infraestrutradas não tem sido mais a forma predominante de

descumprimento da função social que escandaliza os militantes dos movimentos

sociais urbanos. Cardoso (2012) verifica que houve um

progressivo adensamento da malha, com ocupação dos lotes vazios, ao mesmo tempo em que o ritmo acelerado que a ocupação periférica havia apresentado nos anos 60 e 70 arrefeceu. [...] o mercado, pelo menos no caso de São Paulo, a partir de um certo patamar de expansão periférica, passou a ocupar os vazios, aproveitando-se das glebas maiores para viabilizar empreendimentos de maior porte, em operações imobiliárias estruturadas sobre estratégias de sobrevalorização a partir da transformação social (elitização) das áreas em que atua (CARDOSO, 2012, p.6).

Como consequência, para Cardoso (2012), o processo mais recente de

urbanização, ao invés de produzir terrenos vazios em grande quantidade, como se

destacava nas análises da década de 1970, passa a produzir edificações

desocupadas e deterioradas localizadas em áreas centrais. Sobre esses imóveis

passa a incidir a ação de movimentos sociais de luta por moradia, inicialmente em

São Paulo e posteriormente se estendendo a outras capitais e cidades de maior

porte, que os ocupam reivindicando o cumprimento da sua função social.

A produção desses novos espaços, muitas vezes amparada em intervenções do Estado, deixou para trás um conjunto de territórios subocupados, ou que passam a ser predominantemente ocupados por populações de baixa renda, seja através de atividades econômicas de cunho popular , seja através de processos de encortiçamento dos prédios existentes. Esses territórios logo vêm a ser denominados como degradados, o que corresponde, em parte, ao abandono a que são relegados os prédios desocupados, que passam a não contar mais com investimentos de

130

manutenção pelos seus proprietários, mas que também corresponde a uma visão negativa sobre a população que começa a usar preferencialmente este território (CARDOSO, 2012, p.7).

Ainda que mantendo a inscrição na ideia de não uso, a função social é

requalificada para compreender a categoria de propriedade identificada por Cardoso

(2012). Mas requalificada principalmente no discurso dos movimentos sociais de luta

por moradia, para os quais a noção de função social da propriedade tem um

significado razoavelmente bem delimitado, como se observa na ordem de

justificação dos atos de ocupação e nos pronunciamentos de lideranças em fóruns

relacionados à reforma urbana: não cumpre a função social o imóvel vazio (terreno

ou edificação), privilegiadamente inserido no tecido urbano e passível de ser

ocupado para moradia.

Em decorrência, a função social, assim como historicamente ocorre em

relação à propriedade rural, é acionada no e pelo conflito, ou seja, o exercício do

direito ilimitado de propriedade é questionado apenas quando em face de conflitos

de interesse e, mais especificamente, conflitos de interesse manifestos e não

apenas potenciais. Ocorre que no caso da moradia não é regra geral que este

conflito seja manifestado por ação do Estado, mas pela ação reivindicatória popular

de luta por moradia. Ainda que reste definido pelo Plano Diretor ou pelo zoneamento

que determinadas áreas são destinadas à habitação de interesse social, sua

destinação efetiva acaba dependendo de ação reivindicatória que pode, com alguma

frequência, se manifestar como ocupação de propriedades.

No entanto, esses territórios denominados degradados não são apenas objeto

da ação de movimentos sociais urbanos. São fartos os estudos que identificam a

retomada do interesse do capital imobiliário por essas áreas associada à sua

reocupação por setores da classe média e média alta76. Esse processo é

frequentemente incorporado como estratégia territorial do Estado. Nas palavras de

Cardoso (2012, p.7), “a resposta do poder público a esse processo, se dá através de

um conjunto de intervenções que passaram a ser denominadas como revitalização,

regeneração, reabilitação ou requalificação urbanas”. A partir de pesquisa nos

municípios de Fortaleza, São Luis e Vitória, Botelho (2005) conclui que são

realizados altos investimentos na reapropriação dos centros.

76 Com destaque para a coletânea organizada por Bidou-Zachariasen (2006)

131

Os discursos dos gestores públicos e dos patrocinadores associam a necessidade de recuperação das áreas centrais degradadas como parte do processo de “recolocação” de suas cidades no cenário globalizado. As práticas adotadas a partir destes discursos tendem a assumir uma postura elitizante, procurando excluir segmentos considerados indesejáveis. Ou, em outro registro, assumem que a revitalização destina-se a atrair determinados moradores/ consumidores, em contraposição ao que existiria no lugar antes de iniciado o processo. (BOTELHO, 2005, p.68-9)

Esses investimentos promovem ou dão suporte a processos de gentrificação

– na concepção ‘alargada’ de Bidou-Zachariasen (2006) – criando um território

conflituoso que acolhe, ao mesmo tempo, investidas de movimentos sociais urbanos,

moradores de rua ou grupos populares e investidas de segmentos médios ou médio-

altos intermediados pelo Estado e pelo capital imobiliário. Como se procurará

demonstra a seguir, esses processos de revitalização e gentrificação também

produzem um novo sentido para função social da propriedade urbana que,

incorporado ao planejamento, reconfigura a utilização dos instrumentos do Estatuto

da Cidade, reforçando a orientação racionalista da produtividade.

O caso da regulamentação e aplicação do IPTU Progressivo em São Paulo,

por exemplo, aciona discursivamente os propósitos legitimados pelo Estatuto da

Cidade e pela reforma urbana, contudo, apresenta características que, de fato,

remetem a uma estratégia político territorial de revitalização do centro da cidade. “O

objetivo declarado da gestão do prefeito Gilberto Kassab (sem partido) é forçar

casas e apartamentos abandonados a voltar a ter função social” (ZANCHETTA,

BURGARELLI, 2012).

Dos 1.053 imóveis notificados, a grande maioria dos imóveis (936) está

localizada em ZEIS, alguns próximos a ocupações irregulares, e parte deles são

lotes vazios. No entanto, há 117 que se localizam nos limites da Operação Urbana

Centro, alguns próximos à região do Projeto Urbanístico Específico (PUE) Nova Luz,

que pretende revitalizar a região denominada por “cracolândia”. A imprensa (Folha

de S. Paulo e “Estadão”) noticiou com mais ênfase a situação desses imóveis,

caracterizados, em sua maioria, por edificações abandonadas (antigos hotéis,

edifícios de apartamentos e edificações parcialmente ocupadas, no andar térreo, por

atividades comerciais etc.).

Alguns desses imóveis foram antigos hotéis, que se ressentiram da mudança

do eixo hoteleiro na cidade e foram abandonados há uma ou duas décadas. Como

informado pela imprensa, após a notificação da Prefeitura, alguns proprietários

132

promoveram reformas para modificar o uso dos imóveis. “Esses hotéis agora lideram

um processo de revitalização privada da área central, já que basta uma simples

reforma para que voltem a funcionar como moradia” (BURGARELLI, 2012). O

paradoxo, no entanto, é que a imprensa noticia, no mesmo artigo, que esses imóveis

já funcionavam como moradia de famílias que os ocupavam irregularmente. Fica

evidente, contudo, que esse tipo de ocupação não é considerado legitimo e que

essa população não é reconhecida como moradora.

FIGURA 2 - MAPA DA ÁREA SUJEITA AO IPTU PROGRESSIVO E ÁREAS DE ABRANGÊNCIA

DA OPERAÇÃO URBANA CENTRO E NOVA LUZ Elaboração: Maurício Maas.

Mudança parecida promete ocorrer no hotel das pastilhas acinzentadas, o Pão de Açúcar. Localizado na Rua Conselheiro Nébias, a poucos quarteirões da cracolândia, o prédio estava abandonado havia pelo menos oito anos. A movimentação de pedreiros e o material de construção no térreo, porém, indicam mudanças em curso. De acordo com o zelador, o proprietário do edifício, que vive em Bauru, no interior do Estado, decidiu reformá-lo e também transformá-lo em quitinetes. O prédio foi invadido por sem-teto na última semana, mas os trabalhos devem continuar após a desocupação. A obra deve estar pronta em um prazo de um ano. Outro ex-hotel que passará por obras fica no número 925 da Avenida Ipiranga. Ele funcionou até a década de 1980 como hospedaria, já virou bingo e passou mais de uma década abandonado. No ano passado, chegou a ser alvo de

133

ocupação dos sem-teto, que ficaram meses morando nas suas 43 suítes. Os 15 andares do edifício também vão virar quitinetes (BURGARELLI, 2012).

De modo geral, as reformas disponibilizam imóveis com metragem

aproximada de 40m² e com aluguel um pouco inferior a R$ 1.000,00. A procura,

conforme noticiado, é elevada e em uma das reformas concluídas apenas 3 de 28

imóveis ainda estavam disponíveis. Um entrevistado da reportagem, estudante de 23

anos interessado nos imóveis, afirmou que "tem muita gente querendo vir morar no

centro agora. E aqui a localização é ótima, é calçadão, tranquilo, não tem barulho

nem nada" (Rafael Aleixo em BURGARELLI, 2012).

O caso de Curitiba, por sua vez, apresenta uma característica singular: está

explicitamente vinculado a uma estratégia de revitalização urbanística que apresenta

entre seus propósitos a dinamização e valorização imobiliária de uma região central

da cidade, o Projeto Centro Vivo. Nesse sentido, além de não se inscrever na

concepção amplamente aceita para utilização do instrumento, o combate à

especulação imobiliária, a utilização do IPTU Progressivo em Curitiba tem finalidade

contrária: desobstruir os processos de (re)valorização das áreas centrais

degradadas.

O Projeto Centro Vivo

surgiu em 2004 e foi criado com o propósito de facilitar a comunicação entre o poder público e os empresários da região, e principalmente para transformar o centro em um grande Condomínio Comercial, Turístico e Cultural a céu aberto, atendendo às principais reivindicações dos empresários e moradores. (CENTRO VIVO, 2012).

O objetivo principal é transformar o centro em um espaço de moradia,

encontro, compras e lazer que propicie “um considerável crescimento na circulação

de consumidores de bens e serviços e um conseqüente aumento no fluxo de capital,

gerando novos empregos e riqueza para nossa cidade” (CENTRO VIVO, 2006, p.19)

A questão da habitação não está totalmente ausente do projeto, mas ocupa

um lugar marginal e subordinado, pois ampliar o número de moradores no centro

estancando o decréscimo populacional de 2,55% ao ano se apresenta como meio

para promover a valorização da área. Na visão dos dirigentes da Associação

Comercial do Paraná, responsáveis pelo projeto “como é de conhecimento comum,

qualquer revitalização consistente do centro de uma cidade passa pelo aumento do

número de moradores” (CENTRO VIVO, 2006, p.26)

134

Em associação a esse projeto, diversos investimentos foram realizados pelo

Poder Público Municipal, tais como pavimentação e calçamento de ruas,

revitalizações de praças e, principalmente, investimentos em segurança; além de

alguns em parcerias com a iniciativa privada como a restauração de edificações

públicas degradadas77 e a criação de corredores culturais. Dentre os diversos

projetos, a revitalização da Rua Riachuelo, que envolveu pavimentação, substituição

do calçamento e recuperação das fachadas das edificações históricas, promoveu a

ligação entre a região que havia recebido os investimentos iniciais e um tradicional

Shopping Center da cidade. Essa via, antes da revitalização, além do comércio de

móveis e roupas usadas, caracterizava-se por concentrar pontos de prostituição e

comércio de drogas e possuir alguns imóveis irregularmente ocupados formando

cortiços. Pouco mais de 10 meses após a conclusão das obras de revitalização, a

prefeitura, que já havia acenado com a isenção de tributos (IPTU, ISS, ITBI) para os

proprietários que restaurassem e dessem uso às edificações78, notificou 6 (seis)

edificações vazias e degradadas localizadas no trecho entre o antigo Paço Municipal

e o Shopping Center.De acordo com o supervisor do Instituto de Pesquisa e

Planejamento Urbano de Curitiba (Ippuc), Ricardo Bindo, será a primeira vez que a

prefeitura lançará mão desse recurso, cujo objetivo é dinamizar a ocupação. “É uma

área relativamente pequena, que já vem recebendo melhorias, como o Paço

Municipal e a reforma da Riachuelo. O que queremos é acelerar o processo de

revitalização”, explica Azevedo, 2011.

Ao contrário de consolidar e regularizar a moradia de segmentos populares

em áreas centrais e infraestruturadas, a aplicação desse instrumento urbanístico em

Curitiba penaliza os proprietários que não conferem algum uso ao imóvel que

impeça a sua ocupação irregular para fins de moradia. A justificativa do vereador

Tico Kusma, autor do Projeto de Lei que regulamentou o instrumento, evidencia

claramente esta perspectiva. Para o vereador,

a adoção do IPTU Progressivo pode contribuir para solucionar um problema frequente na cidade: as invasões. ‘Em 2007, uma CPI foi instalada na Câmara de Curitiba e ficou comprovada a existência de muitas áreas ociosas, que não cumprem função social e ficam à mercê de invasores.

77 O antigo edifício do Paço Municipal recebeu sete milhões de reais da Federação do Comércio, que

passou a usá-lo como centro cultural, o SESC Paço da Liberdade, a partir de uma concessão da Prefeitura em 2009 pelo período de 25 anos.

78 De acordo com a Lei Complementar 74 de 16 de Dezembro de 2009, Câmara Municipal de Curitiba.

135

Com a implantação deste sistema haverá redução desses espaços, diminuindo as ocupações irregulares.79

FIGURA 3 - Mapa da área sujeita ao IPTU progressivo e áreas de abrangência dos projetos Centro

Vivo e Corredor Cultural. ELABORAÇÃO: Maurício Maas.

Conforme noticiado na imprensa local, as edificações vazias se constituiriam

como um dos principais obstáculos para o desenvolvimento do centro da cidade,

pois acabam se transformando em “mocós”: ocupações irregulares ou “ponto de

79 CURITIBA, Câmara Municipal. Notícias do Legislativo: Proposta implantação do IPTU Progressivo.

Acesso em 28/04/12 no sitio www.cmc.pr.gov.br/ass_det.php?not=17130.

136

consumo de drogas” 80. Mas, apesar de haver dezenas de imóveis que poderiam ser

enquadrados nesta caracterização:

Nesses casos, o supervisor de Planejamento do Ippuc, Ricardo Bindo, reconhece: o mais fácil é esperar que o próprio mercado assuma o problema e surja com ofertas irrecusáveis. “A médio e longo prazo, grande parte dos prédios abandonados no Centro entraram num processo de renovação sem a nossa ajuda, apenas pela demanda do mercado”, diz (WALTRICK, 2011).

Em outras palavras, está se afirmando que onde houver uma dinâmica de

valorização imobiliária capaz de remunerar o proprietário que não faça cumprir a

função social, é desnecessária a atuação do poder público. A prefeitura intervém

quando o mercado imobiliário não cria as condições de valorização, realizando

investimentos para revitalização e utilizando instrumentos tributários para impelir ao

uso dos imóveis.

Nesse contexto, a utilização dos “vazios” tende a promover a (re)valorização

do solo. A estratégia imobiliária consiste em identificar regiões depreciadas (ou

degradadas, ainda que a preocupação etimológica seja importante na compreensão

do sentido que os agentes conferem a este processo) que podem ser objeto de

revitalização – a vida nesse caso se relaciona ao ciclo de vida do capital imobiliário.

A ação do poder público para recuperar tais áreas é combater o ciclo vicioso da

degradação/depreciação, realizando investimentos e lançando mão de instrumentos

urbanísticos para criar condições de promoção do ciclo virtuoso da valorização do

solo urbano, de tal modo que o mercado se encarregue de enobrecer a área

degradada. A função social (produtiva) é definida como uso que promova a

valorização, criando o paradoxo – para o discurso da reforma urbana associado ao

Estatuto da Cidade – de que o objetivo para utilização dos instrumentos urbanísticos

é desobstruir o processo de especulação imobiliária.

Na regulamentação e implementação dos planos diretores se evidencia a

contradição entre o propósito enunciado pelo movimento da reforma urbana –

democratização do acesso à terra urbanizada e à moradia – e o princípio da função

80 “A prefeitura não tem números exatos sobre os imóveis abandonados na região central, mas a

Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU) afirma que estão registradas cerca de 100 construções vazias ocupadas irregularmente ou utilizadas como ponto de consumo de drogas na cidade. Dessas, 30 estão no Centro. Outro levantamento, feito há cinco anos, mostra que pouco mudou em relação a esses imóveis: em 2006, a SMU havia registrado 38 mocós na região. Como nem todos os espaços

137

social da propriedade urbana que, construído como equivalente de sentido, fetichiza

o ordenamento e a racionalidade urbanística e reorienta as mediações que

constituem os conflitos sociais urbanos no Brasil. O planejamento urbano e mais

especificamente os planos diretores, corolários da função social da propriedade

urbana, conforme já argumentado, constituem as arenas privilegiadas de disputa.

Definem-se os limites do conflito ao estabelecimento dos índices de “produtividade”

do solo urbano, explicitando o consenso rancieriano do desenvolvimento urbano: a

subutilização ou a não utilização da propriedade que a torna passível de sanção, são

definidas pelo planejamento com vistas à racionalização do espaço urbano. Um

consenso no qual prevalece uma concepção economicista, secundarizando os

argumentos de outras ordens: justiça social, relações de solidariedade, identidades

culturais etc.

Os casos de utilização do IPTU Progressivo em Curitiba e São Paulo

permitem afirmar a plausibilidade da hipótese de que a função social da propriedade

urbana está associada fortemente à noção de desenvolvimento urbano subordinada

ao ordenamento territorial, cuja racionalidade predominante ainda é a segmentação

e consequente segregação do espaço urbano. Ocorre que a segregação se realiza

predominantemente atendendo aos interesses de apropriação do território sob a

óptica mercantil. As tradicionais estratégias de valorização do solo urbano, aquelas

que permitiam obter maiores deltas de valor, sempre estiveram associadas a

conversões de uso (rural para urbano, por exemplo), especialmente quando a

condição inicial conferisse valor bastante reduzido. O que se observa nas estratégias

de revitalização é que a ocorrência prévia de depreciação dos imóveis – e da região,

de modo geral – cria as condições propicias para a abertura de novas fronteiras de

especulação, diversamente daquelas tradicionais, não mais nas periferias, mas nos

centros urbanos. A noção de “vida” contida no termo revitalização pode ser

significada como ciclo de vida da reprodução do capital imobiliário. Os planos

diretores e os instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade podem ser

funcionais a estas estratégias.

Evidencia-se, portanto, uma contradição análoga àquela que estava presente

entre diagnóstico e prognóstico da questão urbana nas décadas de 1970 e 1980.

Kowarick e Singer identificavam o papel ativo do Estado na promoção da espoliação

vazios chegam a ser invadidos e a SMU toma conhecimento dos casos apenas após denúncias pelo 156, estima-se que esse número seja atualmente ainda maior” (WALTRICK, 2011).

138

urbana e o planejamento urbano como seu instrumento, enquanto os planejadores

comprometidos com a questão urbana, influenciados por esse diagnóstico,

prognosticavam um planejamento de novo tipo. Pois revistos os diagnósticos e

identificadas as novas estratégias de valorização e especulação imobiliária, os

planos de novo tipo que deveriam combatê-las também se mostraram passíveis de

ser a elas adequados.

Corroboram com essa análise algumas avaliações realizadas, também, sobre

a utilização das operações urbanas consorciadas (OUC) e a emissão de certificados

de potencial adicional de construção (CEPAC), concebidos como instrumentos de

recuperação de investimentos públicos, ou recuperação de mais-valias fundiárias,

que têm substituído outros, cada vez mais em desuso, como a Contribuição de

Melhoria. Os casos analisados denotam que se constituem em parcerias entre poder

público e iniciativa privada com a finalidade de promover a valorização imobiliária.

Como assinala Fix (2011, p.222): “instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cidade,

que auxiliam o incorporador a desbloquear os entraves para a circulação do capital,

como as operações urbanas, são difundidos e aplicados”.

No entanto, há ainda outro aspecto presente nas leituras mais recentes sobre

a questão urbana brasileira que merece ser ao menos mencionada. Os processos de

valorização estiveram sempre associados às intervenções físicas no entorno dos

imóveis, promovidas na maior parte dos casos pelo poder público, que lhe conferiam

determinadas vantagens de localização. Os instrumentos urbanísticos de

recuperação da valorização eram então concebidos para exigir dos proprietários de

imóveis a contraprestação ao erário público dos valores que resultaram desses

investimentos.

Motivado pela percepção de que os capitais imobiliários, que sempre

estiverem circunscritos “a uma órbita de operações de valorização e acumulação de

capitais nacionais”, começaram a repercutir os sinais de crise e instabilidade

financeira de economias mundiais, Paiva (2006) aponta a necessidade de

compreender as transformações na lógica de valorização do capital imobiliário,

especialmente a partir das suas conexões com o capital financeiro (PAIVA, 2006,

p.187). Nesse sentido, um movimento teórico fundamental é requalificar a definição

de capital imobiliário em um novo contexto.

De modo geral, quando se discute capital imobiliário está se tratando da forma mercantil de produção do espaço urbano (parcelamento, construção,

139

incorporação, financiamento, etc.), ou seja, de capitais individuais que se colocam na forma de capital mercantil imobiliário. Entretanto, as novas relações estabelecidas entre o capital financeiro e o capital imobiliário, sob égide de um capitalismo financeirizado, suscitou, por um lado, a obsolescência (ou insuficiência) do conceito de capital mercantil imobiliário em captar a essência de uma nova relação muito mais complexa e, por outro lado, contribuiu para a emergência do que denominamos de capital financeiro imobiliário. Não obstante, é necessário salientar que não se trata de um rompimento definitivo com o conceito de capital mercantil imobiliário, uma vez que, na maioria das economias em desenvolvimento, dada a pequena profundidade dos mercados de capitais, o movimento do capital financeiro imobiliário ainda é substancialmente exíguo e, portanto, impérvio na dinâmica macroeconômica (PAIVA, 2006, p.140).

A forma financeira do capital imobiliário constitui-se preferencialmente a partir

da securitização de ativos imobiliários que, tal como destaca Paiva (2006),

caracterizam-se inicialmente pela baixa liquidez e elevado custo de transação. Ao

derivá-lo, a partir da securitização, em um título negociável no mercado de capitais,

promove-se

uma ampliação das oportunidades para os investidores do mercado imobiliário, uma vez que os mesmos poderão exercer sua função especulativa não somente com a propriedade fundiária e imobiliária, mas também com os direitos de propriedade. (PAIVA, 2006, p.141).

Essa transformação permite verificar a “existência de um componente

autônomo” na dinâmica de especulação de preços no setor, que passa a refletir,

além dos ciclos imobiliários, a ação de investidores de curto prazo que

desencadeiam “movimentos especulativos massivos”.

O capital financeiro imobiliário, formado a partir de novas e complexas imbricações entre o capital financeiro com o capital imobiliário, procura criar e ampliar, sob condições de maior liquidez, as bases sobre as quais serão apropriadas as rendas imobiliárias. Para tanto, articula de maneira orgânica o sistema financeiro (acesso a recursos financeiros e instrumentos de liquidez), os grandes investidores institucionais, o setor imobiliário e também o Estado, constituindo novos e sofisticados produtos financeiros orientados para o mercado imobiliário. [...] Um aspecto importante a ser destacado é que se trata de um processo de articulação de duas frações de capitais, cuja natureza individual de valorização – em ambos os casos – é intrinsecamente especulativa, onde raríssimas são as vezes em que as bases econômicas que poderiam sancionar o otimismo exacerbado dos agentes econômicos são sólidas (PAIVA, 2006, p.191).

Como efeito, tende-se “a gerar uma espiral ascendente dos preços dos ativos

imobiliários e fazer com que ‘agentes racionais’ cometam equívocos coletivos,

inflando bolhas especulativas” (PAIVA, 2006, p.192). Na análise do caso da crise da

economia japonesa, Paiva (2006) destaca a formação de uma bolha imobiliária

resultante da desregulamentação do setor financeiro e de uma elevada e

140

injustificada expectativa de retorno dos ativos financeiros derivados dos imobiliários.

Como consequência e aliando-se a isso a importância que o capital financeiro

imobiliário tem assumido na dinâmica de acumulação de capital, especialmente em

nações desenvolvidas, os ajustes resultantes do “estouro das bolhas imobiliárias”,

acerto de contas entre riqueza real e riqueza fictícia, produzem “efeitos deletérios

sobre a estrutura financeira e produtiva” dessas economias (PAIVA, 2006, p.184-8).

O que é importante destacar, contudo, é a submissão do capital imobiliário ao

financeiro, como afirma Paiva (2006):

Concomitante às transformações econômicas e financeiras ocorreu um rápido estreitamento das relações entre o capital financeiro e o capital imobiliário, com as instituições financeiras reconhecendo na propriedade imobiliária um ativo importante na composição do portfólio. Entretanto, não se trata de um simples estreitamento de relações como já havia ocorrido em outras fases da história, mas de uma imbricação que se apresenta sob a tutela de um padrão de acumulação financeirizado e, por isso, revela uma vigorosa capacidade de comandar a dinâmica do processo de acumulação. [...] Nesta perspectiva, encontra-se em pleno desenvolvimento uma diáspora do capital imobiliário, uma expansão emblemática, não somente no sentido geográfico de deslocamento do capital em busca de oportunidades globais de valorização, o que tem fomentado a criação de um circuito mundial de valorização patrimonial, mas também uma expansão no sentido conceitual, já que a fusão do capital financeiro com o capital imobiliário intensificou a geração de novos instrumentos financeiros, promovendo a superação da rigidez (baixa liquidez) do ativo imobiliário e, consequentemente, uma transformação substancial na temporalidade de reprodução do capital imobiliário (PAIVA, 2006, p.134).

Para localizar esse debate no Brasil, deve-se lembrar que a ressalva de Paiva

(2006) sobre os efeitos insensíveis desse processo nas economias em

desenvolvimento ainda não podia considerar as transformações discutidas por Fix

(2011).

A ampliação do crédito nos primeiros anos do governo Lula, somada às mudanças no marco regulatório, sustentaram o boom imobiliário ocorrido a partir de 2006. A intensificação dos fluxos que alimentavam o circuito imobiliário modificou quantitativa e qualitativamente o setor contornando alguns dos obstáculos, sem necessariamente superá-los. A abertura de capital das empresas – mais de vinte em poucos anos – abriu caminho para a concentração e centralização de capitais e ampliou os canais de entrada do capital estrangeiro nas suas formas mais abstratas. [...] O movimento é duplo. As empresas brasileiras se capitalizaram recorrendo ao mercado de capitais. Visto de outra perspectiva, a nuvem de capital financeiro internacional encontrou um canal de conexão com um circuito imobiliário antes reservado às elites locais.

A estrutura econômica do mercado imobiliário mudou, pois as empresas deste

setor, tradicionalmente constituídas por empreendedores locais com forte incidência

na legislação urbanística, passaram a se caracterizar pelo porte nacional, com

141

capital aberto e significativamente internacionalizado. A abertura de capitais dos

incorporadores imobiliários e a constituição dos fundos imobiliários transformaram a

estrutura de ativos dessas empresas. De fato, este novo capital imobiliário requer a

transformação do imóvel em financiamento que, pela securitização, se constitui em

ativo financeiro. Assim, parte da especulação não está mais localizada no domínio

do proprietário do imóvel, na retenção especulativa da terra, e os efeitos dessa

valorização se espraiam pelo tecido urbano, extrapolando as grandes metrópoles e

atingindo, também centros médios.

Capitalizado, o setor encontrou barreiras próprias da formação social brasileira que procurou contornar por meio de inovações de vários tipos: na organização da empresa, nos instrumentos financeiros e urbanísticos, nos produtos imobiliários e no canteiro de obras. Em todos esses campos as transformações seguem mescladas ao antigo padrão de promoção imobiliária justamente pela impossibilidade da metamorfose completa se realizar (FIX, 2011, p.219).

A partir dessas leituras, não se pode ignorar que especulação imobiliária no

Brasil adquire um novo caráter. Uma nova ordem de mediações é incorporada no

processo de valorização imobiliária, reposicionando a especulação na esfera das

relações econômicas. Além de se constituir como mercadoria, unidade entre valor de

uso e valor de troca, mas subordinada ao metabolismo deste, “a propriedade da

terra urbana é tratada como ativo financeiro puro e reduzida a um campo especial de

circulação do capital portador de juros” (FIX, 2011, p.213). A relação contraditória

entre as duas dimensões da terra mercadoria foi discutida por Logan e Molotch

(apud FIX, 2011), mas o que se evidencia aqui é um processo especulativo de

segunda ordem que coloca em perspectiva o elemento central das teses sobre o

urbano que cunharam debate sobre função social da propriedade urbana. Em uma

dinâmica de valorização que não é mais exclusivamente determinada pelo capital

mercantil, deve haver ressalva em afirmar que “o valor da terra e dos imóveis varia

de acordo com as leis ou investimentos realizados nas proximidades” (MARICATO,

2012). A financeirização insere novos elementos que escapam à esfera local ou aos

aspectos físicos do território.

Passa a ser fundamental compreender em que medida os instrumentos

urbanísticos contidos no Estatuto da Cidade e incorporados pelos municípios por

meio dos planos diretores produzem alguma eficácia no combate a estes processos

especulativos de segunda ordem. A especulação resultante da “acumulação

primitiva originária” gerada pela apropriação do investimento realizado no ou nas

142

proximidades do imóvel, aliada à retenção deste imóvel na expectativa de

valorização, forjou os instrumentos urbanísticos relacionados à função social, na

perspectiva de um uso “produtivo” da propriedade. Dentre os objetivos dos

instrumentos estariam, então, recuperar os investimentos e impelir os titulares a

conferir função social à propriedade. No entanto, como se discutiu até aqui,

experiências de planejamento já apontam limites a essa concepção, pois podem

preencher o conteúdo da função social com a promoção do ciclo de reprodução do

capital imobiliário: a função social é o lucro e a valorização imobiliária é tomada

como resultado virtuoso das ações planejadas. Mas ainda que aplicados segundo o

receituário da reforma urbana, questiona-se a validade do seu emprego para

combater a valorização na esfera financeira. Infelizmente, não será possível

desenvolver com profundidade esta análise em função dos limites deste trabalho.

Contudo, cabe destacar que um importante campo de pesquisas pode se constituir

neste tema, especialmente quando se incorpora a financeirização direta realizada

por meio da emissão de títulos de potencial de construção, direitos virtuais sobre

área a ser construída, bem ao gosto da lógica do mercado financeiro de especular

sobre valores futuros de ativos, “antecipando” lucros e criando riqueza fictícia.

Como conclusão preliminar, deve-se ressaltar que não foi objetivo deste texto

analisar o tratamento da função social da propriedade urbana na esfera jurídica,

como parâmetro para julgamento de ações possessórias, que poderia resultar em

uma percepção distinta desta apresentada. O propósito de analisar o planejamento,

contudo, concerne a iniciativa estatal de fazer cumprir a função social, dado que, de

maneira geral, o julgamento das ações possessórias envolvendo a luta pela moradia

é precedido de uma iniciativa popular de ocupação, sobre a qual o Estado reage (a

desapropriação indireta, na tese de Soto81). No campo do planejamento urbano,

procurou-se demonstrar que:

1. A função social da propriedade urbana não está necessariamente

vinculada à democratização do acesso à terra urbanizada;

2. Os instrumentos urbanísticos correlatos não são necessariamente

utilizados com vistas ao combate à especulação ou à valorização

81 Sentença proferida pelo juiz Amable Lopez Soto, em janeiro de 2006, nos autos do processo

007.96.318877-9, em trâmite na Vara Cível do Fórum Regional VII de Itaquera (SOUTO MAIOR, 2011, p.2)

143

imobiliária e, ao contrário, podem ser funcionais para desobstruir

processos de valorização;

3. Os processos especulativos de segunda ordem transpõem os

limites do controle urbanístico, colocando em xeque a possibilidade

da utilização dos instrumentos do Estatuto da Cidade no combate à

especulação no contexto do capital imobiliário financeirzado.

No entanto, a despeito das evidências de contradição, o prestígio do

planejamento urbano como instrumento de justiça urbana não é maculado, mesmo

entre os militantes da reforma urbana. As conclusões deste trabalho pretendem

problematizar os motivos.

4.3 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E URBANÍSTICA E DIREITO À CIDADE

A cidade ilegal é território da negação da cidadania (ROLNICK, 1997, p.13).

Neste tema residiu, possivelmente, a maior radicalidade da proposta popular da

reforma urbana. A proposta previu a conversão de posses historicamente

compreendidas como "ilegítimas", porque consideradas ilegais, em possíveis

propriedades ou em posses que perdiam o seu caráter precário ou clandestino, em

função da sua destinação. Os instrumentos que permitiriam essa nova leitura jurídica

com a convalidação das posses seriam a usucapião especial urbana e a

subordinação da propriedade ao estado de necessidade82. Essa compreensão

equivaleria a dizer que toda a ocupação se justificaria quando o ocupante não

dispusesse de outros meios para garantir o seu abrigo.

A usucapião era instrumento já existente na ordem jurídica e a mudança

consistiria basicamente na redução do prazo, em virtude da espécie de destinação.

O instrumento foi aceito e inserido no Capítulo da Política Urbana da Constituição de

1988 e reproduzido mais tarde no Estatuto da Cidade e no Código Civil83.

82 O segundo artigo da Emenda Popular da Reforma Urbana propunha: “O direito a condições de vida

urbana digna condiciona o exercício do direito de propriedade ao interesse social no uso dos imóveis urbanos e o subordina ao princípio do estado de necessidade” (BASSUL, 2004, p.184).

83 O Novo Código Civil, Lei n. 10406/2002 estendeu a redução do prazo da usucapião com destinação para moradia às tradicionais espécies de usucapião, extraordinária e ordinária como se pode depreender da leitura dos parágrafo únicos dos artigos 1238 e 1242.

144

A ocupação para moradia de população de baixa renda, que não estivesse

abarcada pelos requisitos definidos para a ação de usucapião sofreu maior

resistência, o que se pode verificar com a inserção tardia do direito à moradia no rol

dos direitos fundamentais sociais. Ainda assim, o direito à moradia tal como foi

incluído no texto constitucional84 não explicitou a intenção constante da proposta

popular relativa à necessidade explícita de ponderação entre direitos fundamentais,

o direito de propriedade e o direito a suprir a necessidade por abrigo. Mantinha-se,

assim, a garantia de disputa entre proprietário e possuidor com vantagens à

construção de argumentação jurídica a favor do proprietário. O direito à moradia,

discursivamente poderia não equivaler necessariamente, à supressão do direito

proprietário em disputa.

Ainda que a proposta popular tenha se concentrado na questão da

titularidade, outros aspectos da irregularidade podiam desde então ser

considerados. O tratamento do tema, portanto, demandaria compreender, pelo

menos em contornos gerais, a complexidade de sentidos que poderiam conferir ao

uso de um determinado bem a negação jurídica da legitimidade de sua apropriação

pela via possessória. Ao identificar as diferentes manifestações da irregularidade,

observadas pelo direito, Pontes (2012) afirma que é admissível reconhecer três

formas possíveis de constituição de posses ou ocupações que são distinguidas

como irregulares: (i) aquelas que se dão em terras caracterizadas pela ausência do

Estado (as devolutas), que poderiam ser definidas como pseudo irregularidades; (ii)

aquelas que antecedem a própria regulamentação, como as ocupações tradicionais

ou que são fruto de processos históricos não reconhecidos pelo arcabouço jurídico-

institucional produzido; e (iii) aquelas que são fruto de posses ou ocupações que se

realizaram em inconformidade com este arcabouço, incluindo aí, desde normas

urbanísticas a procedimentos registrais. Todas as formas gerais descritas permitem

observar que a linha que separa a irregularidade da regularidade reclama a

presença do Estado, uma vez que ao definir os limites, as características, os

requisitos e proporcionar o aparato institucional para os registros, o Estado define,

também, a distância entre uma situação e outra.

Essa ideia deve permanecer como referência para a abordagem delineada ao

longo deste item: a irregularidade é instituída. No entanto, as formas de sua

84 O direito à moradia somente foi incluído na Constituição de 1988 pela Emenda n. 26 de 2000.

145

produção e os seus efeitos não são únicos. Cardoso (2003) propõe uma breve

síntese das análises sobre a irregularidade identificando que, com base em um

diagnóstico comum – a legislação fundiária e urbanística e os procedimentos

administrativos de licenciamento tendem a ser elitistas e não condizem com padrões

razoáveis para assentamentos populares –, três prognósticos definem o espectro de

interpretações sobre o tema:

. A flexibilização e a facilitação dos processos de formalização da propriedade como forma de transformar uma “riqueza oculta” em capital, na formulação de De Soto; . A racionalização e a simplificação de normas e de procedimentos, com vistas à “facilitação” do funcionamento dos mercados fundiário e imobiliário, apresentada como alternativa “realista” de política habitacional para os governos por especialistas do Banco Mundial; . A incorporação da cidade real à cidade legal, por meio de processos de regularização fundiária e urbanística dos assentamentos populares, reconhecendo os padrões de assentamento vigentes nesses espaços (CARDOSO, 2003, p.35).

Esta última perspectiva, identificada por Cardoso (2003, p.35) como o

posicionamento político de esquerda dentre os três prognósticos apontados, está

inscrito no discurso da reforma urbana e pode ser traduzida nos instrumentos

previstos no Estatuto da Cidade, como as Zonas Especiais de Interesse Social

(ZEIS), por exemplo. É importante anotar, contudo, que esse prognóstico assenta-se

em uma argumentação particular em relação ao diagnóstico comum já citado. A

produção da “cidade real” ocorre com padrões de assentamento inferiores àqueles

considerados mínimos pelas legislações urbanísticas vigentes porque o Estado se

revela incapaz de garantir a universalização de direitos sociais como a moradia, por

exemplo, impelindo parte da população à autoprodução em condições precárias,

como formulado por Kowarick (1979), por exemplo. De acordo com Cardoso (2003):

Dada a incapacidade sistêmica de garantir mínimos sociais universais, a “solução” adotada foi a tolerância à transgressão, permitindo que os mecanismos informais ou ilegais, embora precários, garantissem o atendimento em algum nível às necessidades da população (CARDOSO, 2003, p.45).

Tomado de certo pragmatismo, o prognóstico admite a flexibilização dos

mínimos, institucionalizando a lógica de produção precária, em nome da perspectiva

de garantir maior segurança de posse. Quer dizer, diante do quadro de precariedade

e irregularidade propõe-se a conformação a uma condição de suburbanização.

Ainda assim, essa dimensão do discurso do planejamento urbano participativo é a

146

que carrega mais fortemente o gérmen do conflito, pois com frequência a aplicação

de instrumentos de regularização se dá em situações concretas de disputas

fundiárias85.

As informações sobre irregularidade demonstram que a forma predominante

de apropriação de bens imóveis desconsidera os padrões formais de aquisição e a

coincidência urbanística entre o bem e a legislação de uso e ocupação, de

parcelamento do solo e de edificação. Significa dizer que a irregularidade é a regra,

não a exceção.

Assim como em outros campos da questão urbana, a aprovação do Estatuto

da Cidade em 2001 foi saudada à época como um marco de inflexão para a

regularização fundiária no meio urbano. O diagnóstico que se fazia era de que sem

esse instrumento jurídico que regulamentava o Capítulo da Política Urbana, não

seria possível avançar nos processos de regularização. Nos termos de Alfonsin

(2003, p.94) “os operadores das políticas habitacionais estiveram a perseguir um

fantasma”, o que explicaria o fracasso ou os resultados insignificantes dos

programas de regularização até aquele momento. A possibilidade de reversão desse

quadro era anunciada como um dos propósitos da nova lei. O entusiasmo de uma

parcela dos militantes da questão urbana assentava-se na expectativa de que a lei

criava as condições para: (i) viabilização jurídica das “promessas da Constituição

Federal” relacionadas à regularização, por meio da criação de instrumentos que

permitiam operacionalizar aquilo que a Constituição estabelecia em termos de

usucapião e concessão de uso; e (ii) uma mudança de paradigma no tratamento da

propriedade urbana, deslocando seu tratamento da concepção individualista e liberal

do direito civil para o direito público (urbanístico), consolidando o princípio da função

social (ALFONSIN, 2003, p.94-6; FERNANDES, 2001).

Em relação à primeira condição, é importante notar que o Estatuto da Cidade

valoriza, a exemplo dos dispositivos constitucionais, o uso para moradia, reduzindo

as exigências para usucapião – no caso das propriedades privadas – ou obrigando a

85 Em entrevista a uma importante liderança da União por Moradia Popular e do Fórum Nacional de

Reforma Urbana, registrou-se a informação de que em casos de conflitos fundiários em São Paulo, especialmente na iminência de ameaça de despejo, as lideranças do movimento procuram identificar se a área em litígio encontra-se demarcada como ZEIS, pois este é um fator que contribui a favor da manutenção dos ocupantes nas decisões judiciais.

147

concessão de uso de propriedades públicas quando ocupadas para moradia86. Com

essa perspectiva e a partir do reconhecimento das dificuldades para efetivar os

processos de titulação em função da impossibilidade, na maioria dos casos, de

individualização e delimitação dos lotes em ocupações irregulares – requisito para

uma ação de usucapião nos moldes previstos anteriormente à aprovação do

Estatuto da Cidade –, a lei propõe mecanismos com a finalidade de reduzir alguns

desses obstáculos. Nessa dimensão, especificamente, cabe o argumento de

Alfonsín e Fernandes de contraposição ao Direito Civil, tradicionalmente

individualista, pois os novos instrumentos jurídicos criados previam ações de

regularização coletiva.

A despeito da inovação legislativa, contudo, o ajuizamento de ações coletivas

para regularização fundiária ainda se ressente da dificuldade de recepção pelo

Judiciário. O número de ações de usucapião coletivo ainda é muito pequeno,

principalmente as já concluídas. Apenas como exemplo vale destacar que, apesar

dos dez anos de existência desta modalidade de usucapião, o Instituto Innovare, em

conjunto com o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), premiou no ano de 2011 uma

ação de usucapião coletiva como “inovação jurídica” na categoria advocacia.

A segunda condição criada pelo Estatuto da Cidade teria implicação para

regularização fundiária na medida em que relativizaria o direito de propriedade e

valorizaria a posse – ainda que sem equipará-la à propriedade. O princípio da

função social da propriedade é frequentemente acionado por organizações

comunitárias, movimentos sociais e assessores técnico-jurídicos para justificar

ocupações de terrenos ou edificações vazias ou para resistir a ações de despejo.

Esse princípio também é acionado na esfera jurídica como critério para sentenças

em ações possessórias. De acordo com Souto Maior (2012)

a ocupação, para fins de moradia, de uma terra improdutiva, abandonada, sobre a qual o proprietário não exerce o direito de posse, que não serve sequer ao lazer e que pela sua localidade e tamanho precisa, necessariamente, atender a uma finalidade social, não é mera invasão. Trata-se, em verdade, de uma ação política que visa pôr à prova a eficácia dos preceitos constitucionais [representando] uma desapropriação indireta do imóvel, que recupera a função social da propriedade, agindo o particular em substituição ao Estado, que se mostra inerte em duplo sentido: no aspecto da realização de políticas públicas efetivas de construção de

86 O dispositivo da concessão de uso especial para fins de moradia, na verdade, foi vetado no Estatuto

da Cidade e instituído posteriormente pela medida provisória...

148

moradias dignas para todos; e no que tange à exigência plena das finalidades sociais das propriedades privadas. (SOUTO MAIOR, 2012, p.1)

Para esse mesmo autor, na propositura de ação por parte do proprietário,

visando recuperar a posse de área, não seria suficiente apresentar apenas o título

de propriedade, “deve-se demonstrar a posse e provar que a propriedade cumpre

uma função social” (SOUTO MAIOR, 2012, p.1).

Contudo, o princípio que é critério fundamental para regularização fundiária,

também é, reconhecidamente, subordinado ao ordenamento territorial, conforme

indicado no art.182 da Constituição Federal e reforçado no Estatuto da Cidade. A

função social da propriedade urbana será definida pelo município em seu plano

diretor. Como afirma Alfonsín (2003, p.96), “o proprietário de terreno urbano deve

atender às especificações do Poder Público adotadas pelo Plano Diretor – sob pena

de perder seu direito” (ALFONSIN, 2003, p.96).

Assim, ainda que os instrumentos de regularização do Estatuto da Cidade

guardem relativa autonomia, pois a concessão de uso especial para fins de moradia

e a usucapião coletiva não dependem de previsão no plano diretor, o tratamento

despendido às áreas irregulares no ordenamento territorial é critério para decisão.

Mesmo com a obrigatoriedade de participação popular na elaboração dos

planos diretores, não há necessariamente prevalência, nas situações de conflito de

interesse, da perspectiva popular ou do interesse social sobre outros interesses ou

direitos, como, por exemplo, o ambiental. De fato, os conflitos de uso entre moradia

e conservação ou preservação ambiental são frequentes, em função mesmo da

dinâmica do mercado imobiliário e do processo capitalista de urbanização, que

impele o encontro entre aqueles despossuídos de recursos para aquisição da

moradia com aquelas áreas de reduzido valor imobiliário em decorrência das

restrições ambientais para sua utilização. Diante do evidente conflito, alguns autores

aspiram pelo encontro entre estas dimensões.

No que diz respeito à regularização fundiária, é claro que isso [a gestão democrática prevista no Estatuto da Cidade] implicará a ‘reinvenção’ de mecanismos de inclusão da população no debate sobre o projeto de regularização/urbanização do assentamento e que a variável ambiental deverá ser introduzida nesses processos dos quais, pelo menos até o momento e na imensa maioria dos casos, geralmente esteve divorciada (ALFONSIN, 2003, p.97).

149

O Plano Diretor e a lei de zoneamento seriam uma das expressões da

possibilidade desse encontro. Não é demais lembrar, contudo, que os planos

diretores, como demonstram os estudos sobre a história do planejamento urbano no

Brasil, nunca se constituíram em arenas privilegiadas para expressão dos interesses

populares. No entanto, os militantes da reforma urbana, alegando a subordinação da

função social da propriedade aos planos diretores municipais prevista na

Constituição, têm disputado seu conteúdo e proposto a incorporação de

mecanismos de realização de determinadas bandeiras sociais. Tem-se como

exemplo a formulação da figura das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), que

cumpre o papel de fazer constar nos mecanismos de ordenamento a função moradia

de interesse social. Contudo, deve-se notar que a criação deste instrumento se

baseia na necessidade de promover a adequação dos parâmetros urbanísticos

mínimos estabelecidos na lei de parcelamento às características concretas das

ocupações irregulares, sem o que não seria possível a regularização urbanística.

Nesse sentido, deve-se relativizar a afirmação da “mudança paradigmática”,

pois o tratamento da irregularidade nesta dimensão já é estritamente associado ao

direito público e, portanto, já estaria livre, de acordo com a tese defendida por

Edésio Fernandes, “das garras da visão liberal e individualista que situa o direito de

propriedade como objeto do direito privado” (ALFONSIN, 2003, p.95). Os Planos

Diretores e seus instrumentos correlatos, como as leis de zoneamento, sempre

estiveram no campo do direito público, o que certamente não impediu que fossem

elaborados e utilizados de modo a aprofundar desigualdades materiais na

apropriação da riqueza urbana, promover a segregação socioespacial e inventar a

irregularidade fundiária e urbanística – independente dos discursos que os

justificavam. Portanto, apesar de não se questionar a crítica ao caráter liberal e

individualista do direito civil, não se pode confundi-la com um maniqueísmo que

equipara o direito público com o interesse geral, o bem comum, e o direito privado

com o interesse particular. De fato, também o direito público é fértil na promoção e

reprodução de injustiças e iniquidades.

Feita essa ressalva, destaca-se que a flexibilização dos parâmetros

urbanísticos por meio da adoção das ZEIS pelos municípios,

normalmente associada com ações de regularização urbanística e fundiária em áreas ocupadas por população de baixa renda, configura-se no instrumento de maior expressão entre o conjunto de dispositivos associado à questão da moradia. (CARDOSO; SILVEIRA, 2011, p.113).

150

Os resultados da pesquisa da Rede de Avaliação para Capacitação dos

Planos Diretores Participativos indicam que cerca de 80% dos 524 planos diretores

analisados instituíram ou previram a criação de ZEIS, ainda que menos da metade

as tenham delimitado, ou seja, a maioria dos municípios apenas prevê a

possibilidade de sua utilização.

As informações obtidas a partir da pesquisa do Perfil dos Municípios,

elaborada pelo IBGE (MUNIC, 2009) são menos promissoras, indicando que menos

de 30% dos municípios que possuem Planos Diretores preveem – seja na própria Lei

do Plano Diretor, seja em lei específica – a utilização de ZEIS. Essa informação é

significativa, tendo em vista que em 61% da totalidade dos municípios brasileiros e

em 96% daqueles com mais de 100.000 habitantes, foi identificada a existência de

ocupações irregulares (MUNIC, 2008) 87.

TABELA 2 - MUNICÍPIOS QUE POSSUEM PLANOS DIRETORES E REGULAMENTAÇÃO DE ZEIS NO BRASIL

Tamanho do

Município

Possui Plano Diretor Sim Não

Regulamenta ZEIS Possui Lei específica de ZEIS Sim

(No Plano Diretor

+ Em Lei

Específica)

Não Sim Não

1. Até 20.000 169

(99+70) 716 2022 1014

2. 20.001 até 100.000

369 (256+113)

793 95 114

3. Maior que 100.000

155 (125+30)

116 - 2

Total Geral 693 1625 2117 1130

FONTE: Perfil dos Municípios (IBGE, Munic, 2009).

Por outro lado, Cardoso e Silveira (2011, p.123) afirmam que a consideração

das ZEIS pelos aparelhos de planejamento público municipais em um número

significativo de casos é “potencialmente favorável à implementação de políticas de

urbanização e regularização fundiária em favelas e loteamentos”.

87 Os dados sobre irregularidade não constam da pesquisa do Perfil dos Municípios realizada em

2009, portanto foram utilizados os dados relativos à pesquisa de 2008.

151

Diante dessa situação, é possível afirmar que a disposição nos planos

diretores sobre a regularização fundiária apresenta dois efeitos contraditórios. Se,

por um lado, os planos apenas reproduziram a possibilidade de estabelecimento de

ZEIS sem delimitá-las, por outro, ao não indicar as áreas irregulares passíveis de

aproveitamento do instrumental jurídico-urbanístico, deixaram de legitimar do ponto

de vista legal, posses que estariam protegidas antes pela mera identificação no

plano diretor e depois pela regulamentação da ZEIS. O efeito contrário, com a não

identificação, é a potencialização da defesa do direito proprietário, que pode se valer

do não reconhecimento das posses para garantir os pedidos judiciais de despejo

com base na validação da propriedade.

4.4 GESTÃO DEMOCRÁTICA

Os militantes deste ciclo do planejamento urbano defendem que esse

processo deveria estar intimamente associado à democratização da gestão das

cidades no Brasil e à definição da

função social da cidade e da propriedade urbana, de forma a garantir o acesso a terra urbanizada e regularizada a todos os segmentos sociais [e] de garantir o direito à moradia e aos serviços urbanos a todos os cidadãos. (SANTOS JR.; SILVA; SANT’ANA, 2011, p.14)

Nos termos utilizados por Villaça (2004), o período posterior a 1990 constitui

na história do planejamento urbano brasileiro uma reação ao planejamento

tecnocrático característico do período anterior88. Para sua efetivação, este

“planejamento politizado” (RIBEIRO; CARDOSO, 2003; VILLAÇA, 2004) deveria

obedecer a algumas condições, entre as quais estão aquelas associadas à

democratização da gestão das cidades, como, por exemplo: (i) instituir formas de

participação da população em planos, programas e orçamento; (ii) instituir formas de

controle social sobre a implantação de políticas e prestação se serviços públicos,

especialmente aquelas sob regime de concessão; e (iii) instituir sistemas de

88 Lembrando a noção, já referida, de que os paradigmas não podem ser definidos, na área do

planejamento urbano e regional, apenas como conjunto de elementos compartilhados por determinado grupo de cientistas, pois seus autores incorporam “seus ideários e expectativas políticas”, desenvolvendo análises permeadas por seus próprios “diagnósticos projetivos” (TORRES RIBEIRO, 2007, p.23).

152

informação para ampliar a transparência na gestão pública (RIBEIRO; CARDOSO,

2003, p.112).

O Estatuto da Cidade, lei que regulamenta os artigos 182 e 183 da

Constituição Federal, é, em parte, resultante do investimento político na criação

desse novo planejamento89. Como consequência, incorpora diversas questões

relacionadas à gestão democrática. Fundamentalmente, a Lei determina a

participação dos cidadãos na administração por meio de espaços institucionalizados

de decisão, orientando, dessa forma, para um conceito de democracia participativa.

Já no inciso II do art. 2o, que estabelece as diretrizes gerais da execução da política

urbana, consta, como a segunda de dezesseis diretrizes, a

gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. (BRASIL, 2001)

Além da formulação do princípio, destacam-se, ainda, seis pontos que

abordam a participação na gestão:

1 A gestão orçamentária participativa abordada na alínea f do inciso III do art. 4o e

no art. 44;

2 A realização de audiências públicas para implantação de empreendimentos que

gerarem impacto econômico ou social, conforme o inciso XIII do art. 2º;

3 A garantia da participação de comunidades, movimentos e entidades da

sociedade civil, conforme consta no § 3o art. 4o, do em todos os instrumentos da

política urbana definidos neste mesmo artigo;

4 A determinação, constante no Capítulo III, que regulamenta o Plano Diretor, o §

4o do Art. 40, de que os poderes Executivo e Legislativo municipais deverão

garantir, durante a elaboração do plano, a promoção de audiências e debates

com a participação da população e a publicidade e livre acesso das informações

produzidas.

5 A gestão participativa nos “organismos gestores das regiões metropolitanas e

aglomerações urbanas [...] de modo a garantir o controle direto de suas

atividades e o pleno exercício da cidadania.” (BRASIL, 2001);

153

6 Finalmente, no Capítulo IV, que trata especificamente da Gestão Democrática, a

lei determina que sejam utilizados como instrumentos para garantir a gestão

democrática: i) os órgãos colegiados de política urbana; ii) debates, audiências e

consultas públicas; iii) conferências; e iv) iniciativa popular de projeto de lei.

Como é possível perceber, na forma como se apresenta a regulamentação da

gestão democrática nessa Lei, há uma orientação para a ampliação dos espaços

institucionalizados de participação da comunidade. Nesse sentido, é possível

interpretá-la à luz da concepção normativa denominada por Boaventura de Sousa

Santos (2002) de contra-hegemônica. Para a concepção hegemônica, a democracia

seria um determinado conjunto de regras e procedimentos para constituição de

governos representativos, no qual é inevitável a perda de controle sobre o processo

de decisão política e econômica pelos cidadãos e seu controle crescente por formas

de organização burocrática. Ressalta-se, ainda, que a escolha do representante pela

maioria autoriza (legitima) o governo, pois a assembleia, escolhida pelo povo,

reproduz, em menor escala, a configuração social. Na concepção contra-

hegemônica a questão da configuração social seria questionada, pois se observa

que os grupos minoritários não têm condições de garantir sua representação. Santos

(2002) argumenta, então, pela necessidade de articulação entre democracia

representativa e democracia participativa para defesa de interesses e identidades

subalternas, estabelecendo uma nova gramática social e uma nova forma de relação

entre Estado e sociedade que promova um experimentalismo participativo resultando

na transferência de práticas e informações do nível social para o nível administrativo.

Nesse sentido, propõe uma redefinição do papel da burocracia que tire proveito da

criatividade dos atores sociais na qualificação das decisões e das ações do governo.

Define, assim, a democracia participativa como

a possibilidade da inovação entendida como participação ampliada de atores sociais de diversos tipos em processo de tomada de decisão. Em geral, estes processos implicam a inclusão de temáticas até então ignoradas pelo sistema político, a redefinição de identidades e vínculos e o aumento da participação, especialmente no nível local. (SANTOS, 2002, p. 59).

89 Para uma análise mais detalhada do processo político que resultou na aprovação do Estatuto da

Cidade, consultar BASSUL, José Roberto. Estatuto da Cidade: Quem ganhou? Quem perdeu? Tese de Doutorado. Brasília: UnB, 2004.

154

Como se verá a seguir, no cenário das teorias pós-participativas alguns dos

elementos que definem a concepção contra-hegemônica são objetos de

questionamento quanto à sua validade. Antes, porém, é importante apresentar os

dados que confirmam a institucionalização em larga escala dos arranjos

participativos no campo da política urbana, relacionando-os com a disseminação do

planejamento urbano participativo (ou “politizado”).

Para subsidiar empiricamente esta etapa do trabalho foram utilizados dados e

informações de duas importantes pesquisas que abordam a questão dos planos

diretores e da democratização da gestão e do planejamento urbanos no Brasil. A

primeira é a pesquisa do perfil dos municípios (MUNIC) desenvolvida pelo Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) nos anos de 2001, 2002, 2004, 2005,

2006, 2008 e 2009. A segunda é a pesquisa desenvolvida pela Rede de Avaliação e

Capacitação para a Implementação dos Planos Diretores Participativos que se

constitui como o esforço mais abrangente já realizado no sentido de avaliar os

planos diretores no Brasil, pela sua abrangência nacional, pela amostragem utilizada

e pela amplitude das questões abordadas, sem esquecer as ponderações já

expostas sobre os limites desta pesquisa.

Em 2005, durante a Campanha Nacional “Plano Diretor Participativo: Cidade

de Todos”, o IBGE inclui na pesquisa do Perfil Municipal variáveis para identificar os

processos participativos que os municípios acionaram durante a elaboração dos

seus planos90. Apenas 10 dos 567 que possuíam plano diretor e o estavam revendo

para adequação ao Estatuto da Cidade, alegavam não utilizar nenhum dos

instrumentos participativos. Dentre aqueles que não possuíam planos e estavam em

processo de elaboração, apenas 75 dos 1.682 faziam a mesma alegação.

TABELA 3 - MUNICÍPIOS QUE POSSUEM PLANO DIRETOR E CONSELHO DA CIDADE POR ANOS DE CRIAÇÃO

Classe de tamanho

da população

Existência de

plano diretor

Possuem

Conselho

da Cidade

(ou similar)

Ano de criação do Conselho

Total 1945-

1988

1989-

2001

2002-

2005

2006-

2009

90 A saber: (i) Coordenação compartilhada com efetiva participação do poder público e da sociedade;

(ii) Conselho de Política Urbana ou da Cidade; (iii) Conferência ou congresso da cidade; (iv) Discussão em segmentos sociais específicos; (v) Discussão ou debate temático; (vi) Discussão por bairros, distritos, setores ou outra divisão territorial do município; (vii) Atividades de capacitação sobre o Estatuto da Cidade e Plano Diretor Participativo; (viii) Outros.

155

Menor que 20.000 Não 4% 2 26 38 68 134 (Em elaboração) 6% 1 15 15 30 61 Sim 24% 4 29 39 137 209 (Em revisão) 27% 2 17 15 43 77 20.001-100.000 Não 7% - - - 14 14 (Em elaboração) 13% 1 3 3 13 20 Sim 35% 6 52 73 271 402 (Em revisão) 39% 1 26 35 101 163 100.001 até 500.000 Não 100% - - - 2 2 (Em elaboração) 100% - - - 1 1 Sim 66% 10 20 19 103 152 (Em revisão) 64% 4 9 14 41 68 Maior que 500.000 Não - - - - - - (Em elaboração) - - - - - - Sim 83% 2 14 4 13 33 (Em revisão) 76% - 7 3 3 13

Total geral 19% 25 144 176 608 953

FONTE: IBGE, Perfil dos Municípios (2009).

Além dos diferentes mecanismos de participação no processo de elaboração

dos planos, cumpre investigar a incorporação nos planos, ou a partir deles, de

mecanismos ou espaços institucionais de participação. Nesse sentido, é interessante

observar o fato de que é também no período 2006-2009 que se relata a criação de

58% dos 953 conselhos das cidades ou de política urbana nos municípios.

Observa-se, corroborando a hipótese de correlação entre a elaboração dos

planos e a criação de órgãos colegiados de política urbana, que nos municípios de

menor porte a existência, a elaboração e a revisão de planos diretores são fatores

que estão proporcionalmente relacionados à existência de conselhos das cidades ou

de política urbana. Na classe de municípios que têm até 100.000 habitantes, aqueles

que informam possuir plano diretor têm probabilidade entre cinco e seis vezes

superior de indicar a existência de Conselho de Política Urbana do que aqueles que

não possuem plano. Quando informam que há processos de elaboração ou revisão

em curso, também há um sensível aumento dessa probabilidade. Apesar de não ser

possível neste caso isolar com segurança as variáveis que influenciaram no

aumento de órgãos colegiados de política urbana nos municípios, é plausível a

hipótese da significativa influência da obrigatoriedade estabelecida no Estatuto da

Cidade e da Campanha Nacional “Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos”

encampada pelo Ministério das Cidades.

156

No mesmo sentido, os resultados da pesquisa da Rede de Avaliação e

Capacitação para a Implementação dos Planos Diretores Participativos informam

que 435 (86%) dos 504 planos diretores analisados prevêem a criação de órgão

colegiado na própria lei do plano, eventualmente sobrepondo atribuições com

conselhos já existentes (SANTOS, 2011, p.258-60). Também se constatou que,

apesar de constituído pela Lei, em alguns casos o conselho carece de

regulamentação que estabeleça o caráter, as atribuições, a composição e outros

aspectos essenciais para o efetivo funcionamento.

A despeito da evidente ampliação dos denominados espaços democráticos

sobre a questão urbana e da sua plausível correlação com o ciclo recente de

elaboração dos planos diretores participativos, o campo da reforma urbana não

escapa da “sensação de mal-estar”, enunciada por Lavalle (2012) como expressão

de certa crise da participação que acomete diferentes campos políticos que

investiram na gestão democrática. Talvez porque o informe sobre a ampliação

vertiginosa e larga disseminação de institutos participativos, que tornam o Brasil

incomparável a outros países em termos de institucionalização da participação91,

resultem de uma espécie peculiar de accountability tautológica dos atores que se

engajaram na defesa da participação como forma de construir outra sociedade: a

ampliação dos espaços democráticos como resultado das conquistas da

democracia.

As críticas, no entanto, passam por outros caminhos e, com frequência,

questionam o caráter da participação em estruturas políticas “nativamente

antidemocráticas”. Baierle (2012), refletindo sobre o “desenvolvimentismo

financeirizado” brasileiro e a inescapabilidade do “progresso” nas cidades brasileiras,

afirma que

Da promessa de fortalecimento da soberania popular através da democracia participativa chegamos à exclusão participativa [...], a exclusão social promovida com o consentimento ativo dos excluídos, para fins legais e políticos [...], um espaço para negociação dos termos de rendição e de prazos até o enquadramento em novas modalidades de normalização social (BAIERLE, 2012, p.12-3).

Baierle (2012) afirma que a participação haveria sucumbido aos ditames da

produção capitalista das cidades, transformando associações de moradores e

91 Sobre os dados quantitativos de participação popular nas políticas urbanas, ver Santos (2011).

157

sociedades de amigos de bairros em síndicos, responsáveis pelas mediações e

reivindicações de melhorias locais.

Ainda nessa linha crítica, a aposta política no planejamento participativo é

tomada não apenas como equívoco, mas como raiz mesma do enfraquecimento

político dos segmentos populares. Burnett (2009), por exemplo, defende a tese de

que

os esforços teóricos e práticos para constituição de um novo planejamento urbano, democrático e popular, por meio da exigência constitucional de Planos Diretores, ao priorizarem ações reformistas no interior dos aparelhos e da burocracia do Estado, através da Campanha dos Planos Diretores Participativos, apesar do empenho em mobilizar entidades e lideranças populares em centenas de municípios em torno da questão urbana, contribuíram decisivamente para a descaracterização do Movimento de Reforma Urbana, assimilação de valores capitalistas e enfraquecimento de suas bases populares, de resto já em refluxo devido a constituição de uma nova hegemonia capitalista no país, ocorrida sob influência das forças políticas e econômicas do neoliberalismo e que se agrava devido a opção parlamentar do Partido dos Trabalhadores (BURNETT, 2009, p. 24).

As críticas de Baierle e Burnett são dados importantes na medida em que

informam sobre o posicionamento de dois militantes da reforma urbana que se

tornaram, em certa medida, descrentes dos rumos da gestão democrática que

orientaram o projeto da reforma urbana, os marcos institucionais da política urbana

brasileira e a elaboração dos planos diretores participativos.

Mas, como destaca Lavalle (2012), essa informação não chega como

exclusividade do campo da reforma urbana; a “crise” da participação é sentida nos

mais diferentes campos políticos em que se institucionalizou (saúde, educação,

assistência social, só para citar os exemplos mais capilarizados). Seria necessário,

então, estabelecer parâmetros para avaliar esta crise.

Parte da literatura recente sobre participação democrática no Brasil denota

que “o refluxo da mobilização popular” não é um fenômeno restrito ao campo da

Reforma Urbana. No último número publicado da Revista Lua Nova, destinado a

fazer um dossiê das questões de representação e participação, com o título “Após a

Participação”, Lavalle afirma que no Brasil ocorreu “um processo histórico [...] que

transformou a participação em uma feição institucional do Estado” (LAVALLE, 2011).

Esse processo foi acompanhado de uma inflexão nas pesquisas e nos debates

teóricos sobre participação configurando um cenário pós-participativo de indagações

que “em muitos sentidos, encontra-se à frente do estado da arte na literatura

internacional” (LAVALLE, 2011).

158

Segundo esse autor, a definição de pós-participativo não quer remeter à ideia

de questionamento do mérito da participação ou à superação das “promessas” a ela

associadas, mas ao reconhecimento de que as questões mudaram “após a

institucionalização em larga escala de arranjos participativos” e a plena inserção de

atores sociais “em instâncias de controle sobre políticas públicas com trajetórias que

já contam com pelo menos uma década de existência” (LAVALLE, 2011). Assim,

não mais parece oportuno postular conexões normativas eventualmente plausíveis em vez de pesquisar os processos de participação em curso e de lhes extrair suas implicações mais gerais no plano da teoria. Sem enfrentar pressões ou desafios contextuais semelhantes, parte nada desprezível do debate internacional continua informado por compreensões da participação como engajamento informal que exprime reclamos de inclusão. Enquanto essas compreensões descansam facilmente em consensos normativos sobre o valor da participação, o cenário pós-participativo no Brasil induz a pesquisar questões que escapam do terreno confortável desses consensos, questões por vezes espinhosas que ampliam nosso conhecimento sobre processos de participação relativamente estáveis (LAVALLE, 2011).

A tarefa teórica indicada por Lavalle (2011) se apresenta com especial

dificuldade na análise dos planos diretores participativos, pois parte importante dos

pesquisadores da área do Planejamento Urbano e Regional que se dedicam ao

estudo das questões da participação é simpatizante ou militante da reforma urbana.

Na leitura da produção neste campo, é frequentemente possível perceber a

amalgamação entre os consensos normativos e a pesquisa sobre os processos de

participação em curso. Em outras palavras, a produção teórica remete com

frequência ao que fazer em termos de participação ou a constatação de que a

evolução institucional dos espaços participativos produz como consequência a

democratização da gestão. Mesmo diante dessa constatação, e até mesmo por esse

motivo, propõe-se aqui contribuir com o esforço teórico no sentido de compreender a

questão da gestão democrática no recente ciclo de planos diretores no Brasil.

Apesar de constituir uma ampla base de dados sobre os planos diretores, as

pesquisas do IBGE e da Rede de Avaliação não permitem aprofundar a

compreensão sobre os processos de participação. Um trabalho que pode contribuir

para tanto foi desenvolvido por Pilotto, Vargas de Faria e Araujo (2008), com o

objetivo de investigar a disputa de interesses no processo participativo de

elaboração dos planos diretores em três municípios da Região Metropolitana de

Curitiba. Por meio de análise de conteúdo, a pesquisa consistiu em: (i) identificar as

questões reivindicadas durante o processo participativo, a partir dos registros (atas,

159

relatórios, gravações, etc.) encontrados e classificá-las em função da sua aderência

a interesses de classe92; (ii) verificar qual o resultado obtido, ou seja, de que forma

as questões foram incorporadas à lei do plano diretor; (iii) comparar os resultados

com as reivindicações para analisar quais interesses foram privilegiados ao final do

processo.

A primeira dificuldade relatada pelos autores foi encontrar municípios que

tivessem produzido registros significativos dos processos participativos relacionados

aos planos diretores. Diversos municípios da Região Metropolitana foram contatados

e poucos dispunham ou disponibilizavam os registros, restando importantes

dificuldades em acessar o material para a pesquisa.

A segunda constatação foi a ausência de identificação ou de referência aos

interlocutores nos registros encontrados, especialmente em atas e relatórios. Os

pronunciamentos foram registrados e sistematizados quase sempre como

“demandas da população”, ou seja, apresentavam-se como provenientes de um ente

geral e abstrato, portanto, como registros supostamente livres das especificidades

que as tornariam interesses específicos. Assim, argumentam os autores, ao tomá-las

como interesse de todos (interesse público), busca-se conferir um sentido objetivo às

questões expressas durante o processo participativo (PILOTTO; VARGAS DE

FARIA; ARAUJO, 2008). Para Rorty (1993), esse processo de objetivação está

arraigado na tradição do pensamento e da cultura ocidental. O autor afirma que

Enquanto uma pessoa (...) busca objetividade, ela se distancia das pessoas reais à sua volta não por recusar-se como um membro de algum outro grupo imaginário ou real, mas sim por ligar-se a algo que pode ser descrito como sem referência a quaisquer seres humanos particulares. A tradição na cultura ocidental que se centra na noção de busca da Verdade (...) é o exemplo mais claro da tentativa de encontrar um sentido na existência de alguém afastando-se da solidariedade em direção à objetividade. A ideia de verdade como algo a ser buscado por si mesmo, não porque será bom para o próprio indivíduo ou para a comunidade real ou imaginária de alguém, é o tema central desta tradição. (...) Nós somos os herdeiros desta tradição objetivista, que se centra em torno da suposição de que devemos nos afastar de nossa comunidade o suficiente para examiná-la à luz de algo que a transcende, a saber, aquilo que ela tem em comum com todas as outras comunidades humanas, reais e possíveis (RORTY, 1993, p.109-10).

Esse afastamento, que procura eliminar a referência a pessoas ou grupos

particulares, específicos, é produzido não apenas pela lei do plano diretor – como

92 Utilizou-se como referência para essa classificação o trabalho de Harvey (1982), que discute os

conflitos de classe no ambiente construído.

160

poderia se esperar da tradição universalista do direito –, mas também pelo próprio

registro do processo participativo. Poderia se aventar a hipótese de que o próprio

“método” de participação – como técnica construída nessa mesma tradição – teria

influência importante nesse distanciamento “objetivista”. É necessário lembrar que

os critérios para seleção dos planos analisados na pesquisa supracitada foram: (i) a

efetiva realização de um processo participativo; e (ii) a disponibilidade de registros

sobre esse processo. O que se pôde perceber nos três planos analisados é que

estes seguiram, com pequenas variações, a “metodologia” largamente difundida pelo

Ministério das Cidades – e referenciada em publicações (BRASIL, 2005) –, que

indica a leitura da “Cidade que Temos” para propor uma “Cidade que Queremos”. Na

leitura da “Cidade que Temos” propala-se a conjugação entre o saber técnico e o

saber popular, resultando em um diagnóstico participativo (PILOTTO; VARGAS DE

FARIA; ARAUJO, 2008).

Nessa concepção – ou metodologia – os registros das audiências públicas,

oficinas ou reuniões para debater o planejamento da cidade identificam demandas

ou reivindicações que são sistematizadas segundo critérios técnicos (ditos

científicos) ou mesmo legais, como, por exemplo, os princípios da legislação

(Constituição Federal, Estatuto da Cidade). Esses critérios, na medida em que

transcendem as relações daqueles “sujeitos participantes” em particular, exprimem

um caráter objetivista (PILOTTO; VARGAS DE FARIA; ARAUJO, 2008).

Esse argumento não pode ser confundido, de maneira alguma, com uma

reposição do debate entre racionalismo e empirismo, ou seja, da precedência da

razão ou da experiência. Propõe-se, pelo contrário, assim como Lefebvre (1975),

que não é possível estabelecer uma dissociação entre concreto e abstrato, entre

objetivo e subjetivo. Por isso, as falas só poderiam ser efetivamente compreendidas

à luz das relações entre os sujeitos que as expressam. A generalização esvazia o

significado das falas, pois a tentativa de universalização constitui-se, ao mesmo

tempo, em uma abstração com pretensão de objetividade, dissociada dos sujeitos e

do real concreto. O sujeito real desaparece, dando lugar ao sujeito abstrato. Essa

dissociação, que seria própria da lógica formal, segundo Lefebvre (1975), produz um

conhecimento que se pretende independente dos sujeitos. As reivindicações dos

processos participativos tornam-se, assim, discursos sem sujeitos.

Os autores da pesquisa argumentam que é nesse sentido que se evidencia o

caráter positivista dos planos participativos analisados, que traduzem uma razão

161

sem sujeitos e têm seu ápice na formulação de uma legislação que busca um caráter

universal. Para Sousa Santos (2006), essa concepção de conhecimento equipara,

com pretensão de totalidade, todas as formas de conhecimento; assim, toda

complexidade pode ser reduzida, quantificada matematicamente e classificada, de

forma a facilitar a compreensão do todo, independentemente do objeto de estudo,

seja ele “natural” ou “social”. Concepção que predomina no campo da ciência e da

técnica, mas em especial do direito, com efeitos significativos na forma como se

produzem os instrumentos legislativos, nesse caso, os planos diretores.

Assim, a indeterminação dos sujeitos, que autonomiza intencionalmente o

discurso e lhe confere objetividade, constitui ao mesmo tempo seu esvaziamento.

Esse fator pode ser percebido na medida em que demandas identificadas como

próprias da classe trabalhadora foram incorporadas na legislação elaborada, mas

sofreram uma transmutação de significado, servindo, na prática do planejamento

urbano dos municípios, para garantir condições de reprodução do capital imobiliário.

Os códigos acionados para operar essa transmutação, ainda que apresentassem

peculiaridades locais, foram, em grande medida, aqueles legitimados e

disseminados pela legislação vigente, pelas políticas e campanhas públicas e pelo

próprio ideário da reforma urbana.

Na análise do Programa Minha Casa Minha Vida, ARANTES; FIX (2010)

identificam que a afirmação de um discurso pautado por demandas sociais não

opera necessariamente no sentido de atendê-las. “O problema da moradia é real e

talvez seja um dos mais importantes no Brasil. [...] o ‘Minha Casa, Minha Vida’ alçou

a habitação a um "problema nacional" de primeira ordem, mas o definiu segundo

critérios do capital, ou da fração do capital representada pelo circuito imobiliário”

(ARANTES; FIX, 2010)

Mesmo a incorporação de signos próprios ou originados nas classes

populares não significa, portanto, que seu conteúdo ou sentido visado tenha sido

efetivamente apropriado. Por isso, resta necessário colocar em perspectiva a

afirmação de OLIVEIRA; BIASOTTO (2011, p.95-7) de que ao menos foi possível

perceber, a partir da pesquisa da Rede de Avaliação, a incorporação de uma

vertente discursiva

que enfatiza a função social da propriedade e da cidade em disputa com outras influências de grande poder disseminador, como as agendas e modelos que divulgam a receita da ampliação da competitividade urbana e da sustentabilidade das cidades. (OLIVEIRA; BIASOTTO, 2011, p.97).

162

O discurso incorporado é função de uma razão consensual que obnubila, em

grande medida, os conflitos. Os resultados da participação, que reivindicam

transformações concretas na cidade, são reduzidos a conceitos abstratos,

especialmente aqueles já previstos na esfera constitucional, sobre os quais há

pouca oposição e que, de fato, não determinam uma ação positiva do Estado. Ainda

assim, o discurso da reforma urbana investe na defesa de uma gestão democrática e

participativa na elaboração e implantação dos planos diretores93. A contradição é

que a perspectiva de gestão democrática que opera no planejamento urbano

participativo induz, exatamente, à construção dos acordos entre diferentes

segmentos sociais, acordos que para serem possíveis, traduzem-se no

esvaziamento dos conflitos. O papel que o plano diretor joga é, portanto, de

constituir a arena e o produto da construção do consenso.

93 Afinal, como conclui Lavalle (2012), a maioria dos conselheiros de políticas públicas reconhece os

limites, mas afirma que é melhor com do que sem participação.

163

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Na última década, testemunhou-se no Brasil um ciclo de intensa atividade

planejadora na esfera municipal, com a disseminação do plano diretor como

instrumento de política urbana no nível local. A obrigatoriedade legal, estabelecida

no Estatuto da Cidade e na Constituição de 1988, de que os municípios com mais de

20 mil habitantes tivessem seus planos aprovados, não pode ser assumida como

única explicação para esse fenômeno. O fato de mais de 60% dos municípios

brasileiros (dentre os quais muitos isentos da obrigatoriedade) possuírem ou terem

iniciado a elaboração de seus planos diretores precisa ser investigado como parte

de um processo político de afirmação de um ideário.

Analisando a mudança do prestígio e da associação de sentidos ao plano

diretor como resultado de um investimento político para a sua reinvenção – que

combinou, entre outros aspectos, mobilizações em torno de conquistas legais,

disputas institucionais e conflitos ideológicos – defendeu-se a tese de que o plano

diretor serviu à afirmação de um consenso sobre os elementos constituintes da

ideologia que institui uma determinada ordem política no corpo social da reforma

urbana. Assim, o plano diretor se constituiu não apenas como recurso simbólico,

mas como ambiente de relações de poder.

Essa trajetória que progressivamente incorporou o planejamento urbano

politizado à ideologia política da reforma urbana constitui uma estratégia política

que, para buscar efetividade, precisou estabelecer diferenças entre um novo

planejamento e um planejamento antigo, precisou conferir ao novo uma identidade e

precisou afirmá-lo como mais adequado à solução dos problemas da realidade

brasileira. A história, portanto, foi objeto de uma interpretação orientada pelas

questões que emergiam do contexto de afirmação política da reforma urbana. Em

certo sentido, o presente preside o passado. Dialeticamente, se “os homens fazem a

sua própria história, mas não a fazem segundo a sua livre vontade; não a fazem sob

circunstâncias de sua escolha e sim sob aquelas com que se defrontam diretamente,

legadas e transmitidas pelo passado” (MARX, 1977, p.6), o próprio passado é

acionado segundo as exigências do presente. Reclamam-se representações sobre o

passado, que são representações do tempo histórico e que informam sobre os

reclamantes. Da crítica às origens e à formação do planejamento urbano no Brasil,

164

se permite destilar parte dos ideais do novo planejamento: a participação política, a

adesão aos interesses populares, a inscrição na realidade da produção capitalista

das cidades brasileiras etc.

A anunciação dos novos propósitos é apenas um dos aspectos do

investimento político na apropriação do planejamento urbano, e mais

especificamente dos planos diretores, pela ideologia política da reforma urbana. A

negação do passado, que sustenta a ressalva da imposição do plano diretor pelas

forças conservadoras, permite, ao mesmo tempo, delinear a disputa ideológica pelo

novo, que seguirá sendo confrontado com outros contrários, como o planejamento

estratégico, por exemplo. Mas, além disso, há uma intensa produção de sentido,

uma disseminação de exemplos, do que deveria ser a aplicação dos instrumentos

urbanísticos comprometida com a reforma urbana. Experiências de elaboração e

implementação de planos diretores, cartilhas, guias e uma produção significativa de

artigos e livros contribuem para estabelecer os marcos fundamentais do

planejamento urbano politizado. Ao mesmo tempo, segue-se o embate institucional,

com a disputa pela aprovação do Estatuto da Cidade.

O próprio Estatuto constitui-se em importante recurso simbólico, na medida

em que – a despeito de conter instrumentos potencialmente favoráveis à

dinamização imobiliária e mesmo aqueles associados idealmente à reforma urbana

poderem ser utilizados com outros propósitos – é proclamado como conquista da

reforma urbana, como marco jurídico institucional por excelência da afirmação do

direito à cidade. A criação do Ministério das Cidades e a Campanha Nacional “Plano

Diretor Participativo: Cidade de Todos” conferem novo e importante impulso na

afirmação do planejamento urbano politizado, pois jogam a favor os aparelhos de

produção ideológica do Estado. O plano diretor deixa de ser enunciado como um

instrumento tecnocrático, ideológico, legitimador do autoritarismo, que agudiza a

segregação socioespacial, para ser um instrumento na luta pela reforma urbana.

Apesar do sucesso dessa transformação no campo simbólico e institucional,

não se acompanha o mesmo desempenho na mitigação da crise urbana94. Esta

constatação alimenta a crítica às opções institucionais da luta pela reforma urbana,

afirmando que o movimento enveredou pelo campo próprio da dominação burguesa

– o do direito e do Estado –, que foi cooptado ou seduzido pelas posições de poder.

94 Maricato (2012).

165

Uma crítica apoiada em uma visão teleológica do Estado, do direito e da ideologia,

que seriam sempre orientados pela reprodução da dominação, pela continuidade do

capitalismo e pela conservação de relações de poder. A despeito da importância e

pertinência do reconhecimento do caráter de classe do Estado, uma crítica que

afirma a sua predeterminação. Uma crítica que, enfim, subdimensiona a importância

das disputas simbólicas e do conflito ideológico e, por esse motivo, contribui para o

desconhecimento do papel dos planos diretores na reforma urbana.

No planejamento urbano politizado se produzem diagnósticos, interpretações

e prognósticos que, dialeticamente, afirmam e obnubilam valores e hierarquias de

sentido e de autoridade. O propósito deste trabalho foi compreender o papel que o

plano diretor participativo operou na consolidação da ideologia política de uma

hegemonia contra-hegemônica, pois se os planos diretores expressam atualmente

algum consenso, não é o do empresariamento urbano ou de uma perspectiva

neoliberal sobre as cidades. Assumindo seu caráter ideológico e fetichizado

(VILLAÇA, 2004; BURNETT, 2009), mas reconhecendo sua apropriação pela

reforma urbana (RIBEIRO; SANTOS JR., 2011), afirma-se que o plano diretor serviu

à afirmação de um consenso, na medida em que forneceu o conteúdo (os princípios

da reforma urbana), a arena (o planejamento participativo) e autorizou os agentes

(os segmentos). Contribuiu, portanto, para consolidação de um ideário consensuado

que, também, institui uma ordem política no corpo social da reforma urbana.

No entanto, esse quadro de referência, este frame ideológico, apresenta seus

próprios limites, lacunas e contradições que foram interpeladas a partir da análise de

seus principais seus elementos constituintes: i) o municipalismo e o poder local; ii) a

indução do desenvolvimento urbano e relação com a função social da propriedade

urbana; iii) a regularização fundiária e urbanística e o direito à cidade; e iv) a gestão

democrática.

Inicialmente, procurou-se compreender a afirmação da esfera municipal,

associada à valorização do poder local, como elemento importante na construção do

discurso da reforma urbana. Em decorrência desta afirmação, as disputas políticas e

ideológicas no âmbito municipal adquiriram status privilegiado, inclusive no que se

refere ao planejamento urbano e a inversão da prioridade de investimentos nas

cidades. Procurou-se demonstrar, contudo, que a afirmação dos municípios como

expressão da descentralização e da democratização, pela suposta aproximação dos

166

cidadãos aos espaços políticos decisórios, é permeada por contradições em relação

às dinâmicas locais e às interações com outras escalas de poder.

Em seguida, abordou-se a construção da ideia de função social da

propriedade e a sua relação com a noção de desenvolvimento urbano, indicando os

paradoxais entendimentos que subsidiam a utilização de instrumentos urbanísticos

que teriam por objetivo a promoção das funções sociais da cidade. Destacou-se a

polissemia associada a esses conceitos e as ordens de justificação que

fundamentam o planejamento urbano e a regulação do solo e do mercado de terras.

No terceiro tema, analisaram-se a regularização fundiária e urbanística e as

contradições entre a lei e o direito à cidade. Neste item, procurou-se explorar os

paradoxos entre a titularidade e as garantias do direito de morar e a legislação

urbanística, inclusive, nos próprios instrumentos de regularização.

Finalmente discutiu-se a ampliação progressiva dos espaços institucionais de

participação política permeada pela contradição de que, cada vez mais, há menos

sobre o que participar. A ideia de consenso ativo de RANCIÉRE (1995) contribuiu

para discussão deste tema e suas implicações no campo do planejamento urbano.

Na análise dessas contradições se pretendeu rediscutir a tese da fetichização

do plano diretor (BURNETT, 2009) a partir da compreensão de que os instrumentos

urbanísticos que propõe não contêm, em si mesmos, os propósitos da reforma

urbana; separados destes fins, podem ser funcionais a outros interesses. Ainda

assim, a afirmação de um consenso sobre o planejamento urbano politizado, cumpre

funções propriamente ideológicas, como se procurou demonstrar. Mas como todo

trabalho, este também apresenta seus limites. A constatação de que em certa

medida o deslocamento das ideias foi funcional, apesar de não necessariamente

intencional, à afirmação de uma perspectiva de reforma urbana, poderia ser

aprofundada. Como destaca Novais (2010), para aprofundar a compreensão sobre a

dinâmica da disseminação de ideias no planejamento urbano, seria necessário

investigar também a dinâmica dos diversos atores que operam nesta circulação.

Esta parte do trabalho foi apenas parcialmente realizada, mas acredita-se que a

vertente explicativa proposta pode subsidiar outras pesquisas neste sentido. Para

isso, os trabalhos de Gusso (2012) e a pesquisa em andamento da Fátima Tardin

sobre o Fórum Nacional de Reforma Urbana podem ser importantes referências.

Finalmente, cabe lembrar que, apesar da ênfase analítica deste trabalho, o

planejamento urbano não se resume à sua dimensão simbólica e ideológica

167

(RANDOLPH, 2007). O envolvimento de sujeitos políticos em processos concretos

de elaboração de planos diretores pode revelar outras dimensões políticas do

planejamento urbano, que poderiam ser mais bem investigadas em estudos de caso.

Em estudos deste tipo, mesmo as dimensões simbólicas discutidas nesta tese

podem assumir outros sentidos, a depender das relações de poder às quais os

processos específicos estivessem subsumidos.

168

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