Antonio Correa de LacerdaProfessor da FEA-PUC/SP

Ex-Presidente do Conselho Federal de Economia (Cofecon)

J030 Ildebrando BocchiProfessor da FEA-PUC/SP

JOSeMarcio RegoProfessor da FEA-PUe/Sp e da FGV-EAESP

Maria Angelica BorgesProfessora da FEA-PUC/SP

Rosa Maria MarquesProfessora da FEA-PUC/SP

Ex-Presidente da Sociedade Brasileira de Economia Politic a (SEP)

Organizadores:Jose Marcio Rego

Rosa Maria Marques

Colabora~ao Especial:Rodrigo Antonio Moreno Serra

2!!edi~ao

2003

n,.Editor"!,~ Sara.va

Anosl990:A modemiza~aoconservadora

.II!IAbertura comercial e ogoverno Collor

.[[1Novo modele de inser<;aoda econ

[IIPlano Real e seus desdobram ..entos

Nos anos 1990, a economia brasileira foi marcada nao s6 pelarecessao do inicio da decada, fruto dos efeitos dos PIanos Collar I e II,mas tambem par uma profunda reestruturac;ao produtiva. Essareestruturac;ao, designada por alguns autores modernizaf;ao conserva-dora, ocorreu como desdobramento do esgotamento do modelo desubstituic;ao de importac;6es e foi influenciada pelos pressupostos doConsenso de Washington, a exemplo do que ocorria em toda a AmericaLatina. Provocou acelerac;ao no processo de privatizac;ao de empresasestatais, abertura da economia e desregulamentac;ao dos mercados.

Em 1994,0 Brasil adotaria 0 Plano Real, considerado um dos maisbem-sucedidos pIanos de estabilizac;ao da economia brasileira. De fato,obteve sucesso com relac;ao a desindexac;ao da economia, reduzindosubstancialmente os niveis inflacionarios. Os juros altos e 0 cambiosobrevalorizado, no entanto, aumentaram a vulnerabilidade externa,restringiram 0 crescimento economico e agravaram 0 problema da de-teriarac;ao das contas publicas.

Consenso de Washington: expressao cunhada pelo economistanorte-americano John Williamson, que lecionou na PUC/RJ. Trata-se de um decalogo de medidas liberalizantes e de ajustes sugeridopara reformas nos paises em desenvolvimento, concebido no ambi-to de organizac;6es sediadas ou vinculadas a Washington, como 0

FMI (Fundo Monetario Internacional) e 0 Banco MundiaP.

Moderniza~aoConservadora: trata-se de uma expressao cunha-da pelo historiador Barrington Moore para qualificar 0 modelo au-toritario de desenvolvimento do capitalismo retardatario do seculoXIX, especialmente da Alemanha e do Japao2•

1 Ver Fiori (1995) e Bresser Pereira (1996).

2 Ver Tavares & Fiori (1993).

Abertura::,C?I1lcr;g~)\~e~np~ Uor

ABERTURA COMERCIAL NOS PAISES EMDESENVOLVIMENTO

As discussoes a respeito da abertura da economia dos paises emdesenvolvimento vaG alem dos argumentos favoraveis e contrarios,englobam tambem questoes sobre a maneira como deve ser empreen-dida. Destacam-se indagac;oes relativas ao ritmo do processo de aber-tura, ao contexto macroeconomico propkio e a sequencia da libe-ralizac;ao - ou seja, a discussao sobre 0 que deve ser liberalizadoprimeiro, 0 mercado de bens ou 0 de capitais?

No que se refere ao timing da abertura, existe urn razoavel con-senso de que 0 processo nao deve ser nem muito rapido, para naoagravar 0 impacto do ajuste, especialmente sobre 0 nivel de empre-go, nem lento demais a ponto de se tornar vulneravel a pressoespoHticas1.

Em relac;ao ao ambiente macroeconomico propicio, ha consensode que 0 processo de liberalizac;ao deve ocorrer em urn contexto deeconomia estavel resultante de poHticas economicas bem-sucedidas,possibilitando uma melhor alocac;ao de recursos. Destaca-se ainda anecessidade de que a taxa de cambio seja desvalorizada no inkio doprocesso de abertura.

A questao relativa a sequencia da liberalizac;ao, envolvendo osmercados de bens e de capitais, e a que apresenta maior polemica. Amaioria dos analistas, porem, pautando-se pelas experiencias de Chilee Argentina na decada de 1970, recomenda, em primeiro lugar, aliberalizac;ao do mercado de bens, para, apenas depois, liberalizar 0

mercado de capitais, especialmente no que se refere as restric;oes sobreo fluxo de capitais externos.

1 Segundo MOREIRA,M. M.; CORREA,P. G. Abertura comercial e industria: 0 quese pode esperar e 0 que se vem obtendo. Textos para Discussao, BNDES n. 49,1996. Esse argumento aparece em RODRIK, Dani. Has globalization gone toojar? Cambridge: Mass. Inst. Intern Economic, 1997; e CHOKSI, A.; MICHAELY,M.; PAPAGEORGIU,D. Liberalizingjoreign trade. Oxford: B. Blackwell, 1991.

Para sustenta~ao dessa tese, ha tanto argumentos de ordem microquanto macroeconomica. Os aspectos de ordem microeconomica baseiam-se no principio de que 0 mercado de capitais e mais agil e se adapta maisrapidamente a mudan~as profundas do que 0 mercado de bens.

Do ponto de vista macroeconomico, argumenta-se que a possibi-lidade de existencia de diferenciais de juros e de rentabilidade de in-vestimentos incentivaria a entrada de recurs os externos em larga esca-la, cuja consequencia mais provavel seria uma aprecia~ao da taxa decambio reaP. Embora se reconhe~a 0 potencial auto-regulat6rio dessemovimento, existe uma preocupa~ao no que se refere a sua dura~ao,uma vez que, sendo longa, pode gerar urn excesso de endividamentoexterno, que e, ao mesmo tempo, causa e consequencia da aprecia~aocambial. Esse processo tende a ser compensado com desvaloriza~oescambiais de efeito deleterio sobre a economia, como ilustram os casosdo Chile e da Argentina Canos 1970). Outra consequencia e a deteriora-~ao do balan~o de pagamentos causada pelo crescente deficit em con-ta corrente. Esse deficit e impulsionado por urn progressivo movimen-to de pre~os relativos desfavoriveis aos bens comercializaveis, mediantecombina~ao de valoriza~ao cambial e elimina~ao de barreiras comer-dais. Ambos os processos tendem a provocar atrasos no processo deliberaliza~ao comercial.

No inicio dos anos 1980, acreditava-se que a abertura economicaera inevitavel, apesar das controversias a respeito de sua condu~ao,uma vez que 0 processo de substitui~ao de importa~5es se esgotava ecome~ava a ser questionado. Desde entao, a liberaliza~ao vem-se cons-tituindo no grande condutor das politicas economicas dos paises emdesenvolvimento. 0 pano de fundo desse processo e a cren~a em queo livre comercio pode proporcionar desenvolvimento com melhoria daqualidade de vida da popula~ao, possibilitado pelo crescimento econo-mico advindo da melhor eficiencia alocativa dos fatores de produ~ao.

o Chile havia sido 0 primeiro pais da America Latina a promoveruma tentativa de abertura de sua economia ao mercado externo, ja em1956, processo que teve que ser revertido em 1961, em fun~ao dosdesequilibrios provocados na balan~a comercial. 0 Brasil ensaiou urnprimeiro projeto de abertura em 1964, que, no entanto, falhou tambem,em fun~ao de dificuldades no balan~o de pagamentos.

2 A aprecia\=ao da taxa de cambio real se daria em fun\=aoda valoriza\=ao da taxade cambio nominal, em regime de taxas flexlveis, ou mediante expansao dabase monetaria, em regime de taxas cambiais fixas.

Na decada de 1970, varios paises da America Latina promoveram aliberaliza<;ao economica: 0 Chile em 1973, a Argentina em 1976, 0 Me-xico em 1977 e a Venezuela em 1979. As crises de divida externa, em1982, encarregaram-se de abortar todas essas experiencias liberalizantes,com exce<;ao da chilena.

A partir da segunda metade dos anos 1980, ocorreu uma generalizadaabertura comercial nos paises latino-americanos. Em 1988, 0 Brasil iniciavasua reforma comercial com a elimina<;ao dos controles quantitativos eadministrativos sobre suas importa<;6ese uma proposta de redu<;aotarifaria.

A abertura da economia brasileira intensificou-se a partir de 1990.o esgotamento do modelo de substitui<;ao de importa<;6es e a crescen-te desregulamenta<;ao dos mercados internacionais contribuiram parauma reestrutura<;ao da economia brasileira, influenciada pela redu<;aodas tarifas de importa<;ao e elimina<;ao de varias barreiras nao tarifarias.A tarifa nominal media de importa<;ao, que era de cerca de 40% em1990, foi reduzida gradualmente ate atingir seu nivel mais baixo em 1995,13%, como se observa na Figura 14.1.

FIGURA 14.1

41,0

* Primeiro semestre.Fonte: MINISTERIO DA FAZENDA. Exposigao de motivos interministerial n. 205. Brasilia, 1994.

Embora no final dos anos 1990 tenha havido uma pequena rever-saG no processo de diminui<;ao de tarifas de importa<;ao, a economiabrasileira permanece relativamente aberta. A allquota nominal mediade importa<;6es cresceu de 13,8% em 1997 para 16,7% no primeirosemestre de 1998. A eleva<;ao mais substancial ocorreu no segmento debens de capital, de 11,2% em 1997 para 16,3% no primeiro semestrede 1998, devido a mudan<;a no sistema de ex-tarifarios (lista de produ-

tos excluidos da cobranya de imposto de importayao) ocorrida no ini-cio do ano. Tambem as materias-primas e os produtos intermediariostiveram sua allquota nominal elevada de 9,4% para 12,3% no mesmoperiodo, assim como as de materiais de construyao, de 13% para 17,7%.

Em paralelo a questao conjuntural, a liberalizayao e a aberturaeconomica - que se iniciavam com 0 governo Collor - implicaramuma forte necessidade de ajuste, por parte das empresas, para queconseguissem sobreviver a nova realidade.

ABERTURA COMERCIAL BRASILEIRA - 0 GOVERNOCOLLOR

Nos anos 1980, a polltica economica brasileira caracterizara-se peloajuste determinado pela crise de endividamento externo, intensificadano comeyo da decada. Assim, a polltica de comercio exterior estiverafortemente voltada para a obtenyao de superavits comerciais, por meiode contenyao de importap3es e incentivos as exportayoes.

o principal instrumento de contenyao das importayoes durante osanos 1980 foram medidas nao tarifarias, dentre as quais se destacava aLei do Similar Nacional, que listava alguns produtos cuja importayaoera proibida. Alem disso, havia os Programas Especiais de Importayaoe licenyas de importayao. Todo 0 processo importador era conduzidopela Carteira de Comercio Exterior (Cacex), do Banco do Brasil, no quese referia aos aspectos regulat6rios e operacionais.

Paralelamente ao controle das importayoes, 0 governo implementaraum projeto de promoyao de exportayoes. Apesar das distoryoes decorren-tes da concessao de incentivos que acabavam privilegiando alguns seto-res, houve um avanyo na qualidade das exportayoes brasileiras no perio-do. Ou seja, aumentou aparticipayao de setores da industria pesada emrelayao ao total das exportayoes, ao mesmo tempo que se reduziu a parti-cipayao dos setores intensivos em recursos naturais e mao-de-obra.

Entre 1980 e 1990, as exportayoes brasileiras cresceram a mediaanual de 4%, um pouco abaixo da media mundial. Esse resultado, ex-plicavel em parte devido aos varios ajustes macroeconomicos do perio-do, representaram uma desacelerayao em relayao a media de cresci-mento anual de 9,3%, obtida entre 1965 e 1980, bem superior, inclusi-ve, a media mundial, de 6,6% ao ano.

No final dos anos 1980, havia uma certa percepyao por parte dosagentes produtores e dos policy makers de que 0 modelo deveria serrevisto, 0 que ja vinha ocorrendo na maioria dos demais paises da

America Latina. 0 quadro de instabilidade e recessao, indefini<;ao depoHtica economica e descontrole inflacionario, ao sabor da politic a dofeijao-com-arroz do ministro Manson da N6brega, no governo Sarney,caracterizou 0 fim da decada de 1980 e 0 inicio da de 19903.

Em fun<;ao do quadro de instabilidade, reinante praticamente du-rante toda a decada de 1980, grande parte dos setores da economiabrasileira encontrava-se em atraso tecnol6gico em compara~ao com ospadroes internacionais. Esse atraso se manifestava tanto na obsolescenciadas maquinas e equipamentos quanta nos metodos administrativo-gerenciais e nas rela<;oes capital-trabalho.

A abertura provocou uma profunda reestrutura~ao industrial noBrasil, trazendo beneficios para os consumidores pela maior disponibi-lidade de bens e servi~os, com melhores pre~os e tecnologia, emboracom impactos negativos sobre 0 nivel de emprego. A abertura brasilei-ra se deu em condi<;oes particulares, sem que os fatores de competiti-vida de sistemica fossem adaptados, 0 que provocou urn desafio exem-plar para os produtores locais. Estes, ao contrario dos concorrentesinternacionais, foram prejudicados com tributa~ao e juros elevados,carencia de infra-estrutura e excessiva burocracia.

No ambito internacional, 0 cenario se alterava rapidamente. Nosanos 1970, 0 padrao de industrializa~ao era liderado pelos complexosmetal-mecanico e quimico. Na decada de 1980, passou a ser condicio-nado pelas novas tecnologias da microeletronica, informatica, teleco-munica~oes, pela automa~ao, pela busca de novos materia is e de ener-gias renovaveis e pela biotecnologia. Surgia a necessidade de articula-<;aoe defini<;ao de uma poHtica industrial efetiva, que adaptasse 0 paisas transforma~oes em curso na economia mundial e fomentasse inter-namente a recupera~ao do atraso tecnol6gico.

A carencia de investimentos na decada de 1980 refletia-se na pre-cariedade dos servi~os de infra-estrutura economica, principalmentenas areas de energia, telecomunica<;oes, transportes e portos. A crisefiscal do Estado tambem repercutia na qualidade insuficiente do siste-ma educacional basico e na ausencia de desenvolvimento de progra-mas de treinamento profissional especializado. Essa carencia, alem de

3 A chamada politica do feijio-com-arroz prevaleceu no periodo em que 0 minis-tro Mailson da N6brega conduzia a politica economic a 0988-1989). Foi pejora-tivamente assim denominada pela ausencia de estrategias mais definidas noconjunto das medidas adotadas, que se restringiam a nio intervir no mercado. Arespeito desse assunto, ver T6pico 13.4.3.

gerar ineficiencias e custos elevados, dificultava a adaptayao da foryade trabalho a padn5es tecnol6gicos mais avanyados, concorrendo paraa estagnayao dos ganhos de produtividade. Tomando-se os indicado-res de produyao, emprego e horas trabalhadas, da Federayao das In-dustrias do Estado de Sao Paulo (Fiesp), entre 1980 e 1990, a produtivi-dade cresceu apenas 3,6% ao ana - urn ganho muito baixo em com-parayao com os niveis internacionais.

Do ponto de vista dos niveis de utilizayao da capacidade instal a-da, os dados mostram que a ocupayao se dava em nivel satisfat6riosomente em alguns segmentos industriais exportadores e produtoresde bens intermediarios basicos. Os demais setores operavam com ocio-sidade elevada, em especial 0 segmento de bens de capital, 0 queimplicava pressoes de custo na estrutura produtiva e atraso tecnol6gico.

Fernando Collor de Mello assumiu 0 governo nesse contexto eco-nomico em 1990, adotando, na sequencia, dois pIanos de estabilizayao,PIanos Collor I e Collor II. Ambos implicaram retrayao da atividade eco-nomica como resultado direto das medidas fiscais e monetarias adotadas.

o Plano Collor I, de maryo de 1990, combinava confisco dos de-p6sitos a vista e aplicayoes financeiras com prefixayao da correyao dospreyos e salarios, cambio flutuante, tributayao ampliada sobre as apli-cayoes financeiras e a chamada "reforma administrativa", que implicouo fechamento de inumeros 6rgaos publicos e demissao de grande quan-tidade de funcionarios.

o quadro fiscal era de tal gravida de que 0 presidente adotou urnprograma de drastica reduyao da divida interna, de corte nos gastospublicos e de aumento da receita fiscal. Isso permitiu que se atingissesuperavit operacional de 1,2% do PIB em 1990, para 0 que foi necessa-rio gerar urn superavit primario de 4,5% do PIB. No entanto, dada aprecariedade do ajuste, cujos efeitos foram passageiros e nao duradou-ros, 0 superavit primario reduziu-se a metade ja em 19914.

4 Sobre as primeiras avalia\;oes do Plano Collar I, uma sugestao e FARO,Cl6vis deCOrg.).Plano Collor: avalia\;oes e perspectivas. Rio de Janeiro: LTC,1990. Duasoutras sugestoes interessantes sao ZINI JR., .Alvaro A. Monetary reform, stateintervention, and the Collar plan. In: ZINIJR., A. A. COrg.). The market and thestate in economic development in the 19905. Amsterdam: North-Holland, 1992; etodos os artigos presentes em OLIVEIRA,Fabricio A. de COrg.). A economiabrasileira em preto e branco. Sao Paulo-Campinas: Hucitec, 1991.

Outro plano de estabilizac;;:ao, 0 Plano Collor II, foi adotado emjaneiro de 1991, em situac;;:aode desespero devido a reacelerac;;:ao dainflac;;:ao.Mais uma vez lanc;;:ava-semao de congelamento de prec;;:osesalarios e da unificac;;:aodas datas-base de reajustes salariais, alem denovas medidas de contrac;;:aomonetaria e fiscal.

A conjugac;;:ao dessas tentativas de combate a inflac;;:aocom areestruturac;;:ao que se vislumbrava fez com que 0 periodo 1990-1992fosse marcado por forte recessao - com queda de quase 10% noPIB -, pelo aumento do desemprego e pe1a queda dos salarios reais eda massa salarial. A precariedade do Plano Collor II, aliada ao desgastedo governo com os efeitos do confisco ocorrido no plano anterior,assim como as crescentes denCmcias de corrupc;;:ao, acabaram por de-terminar 0 impeachment de Collor em outubro de 1992.

Com a deposic;;:aode Collor, assumiu seu vice, Itamar Franco, quemais tarde convidaria Fernando Henrique Cardoso para ser, inicialmen-te, seu Ministro das Relac;;:6esExteriores e, depois, Ministro da Fazenda.o curto e controvertido governo Itamar abriu espac;;:opara uma novaconcepc;;:ao de estabilizac;;:ao, desta vez favorecida pe1a reestruturac;;:aoem curso na economia brasileira.

dela defs;aodaeconomill...brasileira

A liberaliza<;ao passou a ganhar contornos mais definitivos em1990, como ja registrado. As primeiras indica<;6es dos objetivos e dire-trizes da nova poHtica industrial foram explicitadas na Exposi<;ao deMotivos da Medida Provis6ria 158, publicada em 15 de mar<;ode 1990.As bases da nova polltica estavam enfocadas na questao da competiti-vidade, em contraponto as poHticas adotadas anteriormente, queobjetivavam a expansao da capacidade produtiva mediante 0 incentivoa substitui<;ao das importa<;6es.

Essa proposta inicial foi detalhada, mais tarde, no documento Di-retrizes Gerais para a PoHtica Industrial e de Comercio Exterior (Pice),divulgado em meados de 1990. 0 objetivo central da nova pollticaindustrial, apontado no documento, era 0 aumento da eficiencia naprodu<;ao e comercializa<;ao de bens e servi<;os, com base na moderni-za<;ao e reestrutura<;ao da industrial.

Essa nova PoHtica Industrial e de Comercio Exterior contemplavaas seguintes estrategias, segundo Guimaraes:

a) Redu<;ao progressiva dos nlveis de prote<;ao tarifaria, elimina-<;ao da distribui<;ao indiscriminada e nao transparente de in-centivos e subsldios e fortalecimento dos mecanismos de defe-sa da concorrencia.

b) Reestrutura<;ao competitiva da industria mediante a ado<;ao demecanismos de coordena<;ao, de instrumentos de apoiocreditlcio e de fortalecimento da infra-estrutura tecno16gica.

c) Fortalecimento de segmentos potencialmente competitivos edesenvolvimento de novos setores, por meio de maior especia-liza<;ao da produ<;ao.

d) Exposi<;ao da industria a competi<;ao internacional, visandomaior inser<;ao no mercado externo, melhora de qualidade epre<;o no mercado interno e aumento da competi<;ao em seto-res oligopolizados.

1 MINISTERIO DA ECONOMIA, FAZENDA E PLANEJAMENTO. Politica industriale de comercio exterior. Diretrizes gerais. Brasilia, 1991.

e) Capacitac;ao tecno16gica da empresa nacional, por meio de pro-tec;ao tarifaria seletiva as industrias de tecnologia de ponta edo apoio a difusao das inovac;oes nos demais setores2.

Para atingir esses objetivos e cumprir as estrategias delineadas,foram criados do is mecanismos principais: 0 Programa de Competi-tividade Industrial (PCI) e 0 Programa Brasileiro de Qualidade e Produ-tividade (PBQP)'

o BNDES tambem teve papel fundamental nesse processo. No finaldos anos 1980 e inicio dos 1990, definiu urn modelo de desenvolvimentodenominado integra~ao competitiva, baseado nos conceitos de com-petitividade e produtividade, desvinculado de pollticas setoriais. As no-vas linhas de financiamento eram direcionadas as industrias que apre-sentassem resultados em termos de competitividade, como programasde qualidade total e aprimoramento de tecnologia e de mao-de-obra.

Para as pequenas empresas foi instituida uma carteira de investi-mentos de risco, 0 Contec, visando suprir carencias de capital. 0 financi-amento do comercio exterior ficou a cargo do Finamex, enquanto 0

Finame destinava-se a agroindustria. Na intenc;ao de fomentar fusoes eincorporac;oes de empresas, fof lanc;ado 0 Programa de Reestruturac;ao eRacionalizac;ao Empresarial, no segundo semestre de 1992. 0 BNDESfoiainda indicado gestor do Programa Nacional de Desestatizac;ao (PND)3.

o Plano Estrategico do Sistema BNDES priorizava tres focos deinvestimentos:

a) Modernizac;ao da estrutura produtiva existente, incluindomelhorias tecnol6gicas em unidades instaladas, substituic;ao deprocessos e mesmo de unidades produtivas obsoletas, aplica-c;ao de sistemas de automac;ao industrial e de controle de pro-cesso, introduc;ao de novos produtos, reestruturac;ao de mode-los de comercializac;ao e de administrac;ao tecnica e financeirae estimulo a associac;oes entre empresas.

b) Ampliac;ao da capacidade produtiva par meio de expansoes enovas instalac;oes em setares de bens de consumo e de insumosbasicos - os investimentos visavam atender a demanda interna eexterna paralelamente a modernizac;ao dos process os produtivos.

2 GUIMARAES,E. A. A experiencia recente da polftica industrial no Brasil- umaavaliac;:ao.Instituto de Economia Industrial, Universidade Federal do Rio de Ja-neiro, mar. 1995. (Texto para discussao, n. 326.)

3 Ver Capitulo 16.

c) Investimentos nos setores de infra-estrutura, particularmentenos setores de energia eletrica, transportes e portos - previa-se a amplia~ao da participa~ao de capitais privados em ativida-des antes sob a responsabilidade estatal4.

As prioridades na destina~ao dos recursos objetivavam incremen-to de competitividade e produtividade industrial, amplia~ao e moder-niza~ao dos investimentos em infra-estrutura, redefini~ao do papel doEstado, parceria com a iniciativa privada e tentativa de diminui~ao dedesequillbrios regionais e sociais. A combina~ao da nova polltica in-dustrial com a recessao provocada pela polltica de estabiliza~ao emvigor implicou, por parte das empresas, urn severo ajuste que se esten-deria ao longo dos anos subsequentes.

Uma face desse ajuste foi 0 numero significativo de demiss6es.Dados da Fiesp revel am que a industria paulista eliminou 278.467 pos-tos de trabalho em 1991 e 277.529 em 1992. Em 1993, com a retomadado crescimento da economia, registrou-se uma (unida recupera~ao, sendocriados 4.908 novos postos de trabalhos.

Vale destacar que as demiss6es nao se restringiram aos operarios,mas tambem atingiram areas administrativas e cargos de dire~ao, deno-tando nao somente urn movimento de ajuste produtivo, mas unareestrutura~ao dos processos administrativos. As mudan~as ocorreramem fun~ao de tecnicas administrativo-gerenciais mais modernas, comoos processos de reengenharia e qualidade total, alem da sistematicakanban6, na disposi~ao de materiais e produ~ao.

As industrias adotaram estrategias diferentes nos dois periodosde depressao verificados nas duas decadas anteriores 0980-1983 e1989-1992). No primeiro, 0 ajuste se deu essencialmente no ambitofinanceiro-patrimonial, observando-se uma significativa redu~ao dos

4 NARDINI, B. 0 BNDES e 0 desenvolvimento industrial brasileiro: 0 passado eperspectivas futuras. In: Politica industrial e desenvolvimento economico. SaoPaulo: PlaneflOCDE, 1990.

5 Essa quesrao apresenta ainda alguns pontos nao suficientemente esdarecidos, ten-do em vista que 0 movimento de terceiriza\;ao que se observava no periodo trans-feriu atividades para pequenas e medias empresas que nem sempre fazem parte daamostra da Fiesp. No entanto, mesmo com essa ressalva, a diminui\;ao dos postosde trabalho na industria se revelava uma tendencia inexoravel para os anos 1990.

6 Trata-se de metodo japones de suprimento, que visa agilizar os processos deprodu\;ao pel a reposi\;ao rapida e adequada dos componentes na linha de pro-du\;ao, mediante 0 uso de cartoes de sinaliza\;ao.

niveis de endividamento. As empresas compensaram a redu~ao da pro-du~ao e demanda com 0 aumento crescente dos ganhos naooperacionais. Ji no segundo periodo, num cenario de abertura comer-cial, 0 ajuste provocou uma reestrutura~ao da produ~ao propriamentedita7. Esse ajuste envolveu as seguintes medidas:• concentra~ao em linhas de produtos competitivos;• redu~ao da diversifica~ao da produ~ao;• terceiriza~ao de atividades;• implanta~ao de programas de qualidade e produtividade.

Nao se observaram investimentos em amplia~ao da capacidade pro-dutiva, mas sim nos processos de produ~ao, que tiveram de ser adapta-dos ao novo cenario de abertura que se delineava. Bielschowsky identi-ficou, numa amostra de 55 empresas transnacionais das 100 maioresindustrias de transfarma~ao, que cerca de 80% demitiram mais de 10%dos seus empregados em 1990-1991, sendo que a media esteve em tornode 20%: 29% no setor de equipamentos de transporte; entre 20% e 23%nos de eletr6nica/telecomunica~5es, equipamentos mecanicos e eletri-cos, quimica e metalurgia basica; proxima de zero no de alimentos e 15%nos demais ramos. A pesquisa revelou ainda, segundo os entrevistados,que mais da metade dessas demiss5es era de ardem estrutura18.

Adicionalmente, as empresas em geral apresentavam outras defi-cic:~nciasnao menos importantes:• lentidao de resposta as altera~5es da demanda;• baixa flexibilidade na produ~ao;• deficiencias de qualidade e desempenho dos produtos.

Esse conjunto de deficiencias tambem contribuia para a reduzidacapacidade competitiva das industrias, considerando sua falta de pron-tidao para atender as demandas par novos lan~amentos, sofistica~ao,qualidade e diversidade dos bens e servi~os.

As principais caracteristicas desse ajuste faram a desverticaliza~aoe a terceiriza~ao. Em outras palavras, as empresas passaram a se especia-

7 Sobre 0 processo de reestrutura\:ao industrial verificado na decada de 1990, vertambem MENDON<;:ADE BARROS,Jose Roberto; GOLDENSTEIN,1. Avalia\:aodo processo de reestrutura\:ao industrial brasileiro. Revista de Economia Politi-ca, Sao Paulo, Editora 34, v. 17, n. 2, 1997.

8 BIELSCHOWSKY,Ricardo. Transnational corporations and the manufacturingsector in Brazil: High-level symposium on the contribution of transnationalcorporations to growth and development. In: Latin America and the Caribbean.Santiago: ECLAT,1992.

lizar ease concentrar nas suas atividades principais, encerrando ativida-des de plantas e linhas produtivas secundarias. Alem disso, passaram aadquirir de outras firmas alguns servis;:osantes supridos internamente,sobretudo atividades intensivas em mao-de-obra, como limpeza, vigilan-cia, transporte, cozinha, manutens;:ao de equipamentos.

o PROGRAMA DE PRIVATIZACOESA questao da privatizas;:ao foi urn dos aspectos mais polemicos da

decada de 1990. Frequentemente, discutiu-se 0 que deveria e 0 quenao deveria ser privatizado, quais eram as implicas;:6es do processo eque consequencias poderiam acarretar para 0 pais. Enfim, questionou-se a propria importancia do programa de privatizas;:6es.

Na decada de 1980, a privatizas;:ao caracterizou-se como umafase de reprivatizas;:ao de empresas que haviam sido absorvidas peloEstado, geralmente em funs;:ao de dificuldades financeiras. Por outrolado, ainda nao havia a intens;:ao de se criar urn programa definido,em larga escala, pois 0 principal objetivo nao era a geras;:ao de recei-tas para 0 Tesouro, mas sim evitar que 0 governo ampliasse aindamais sua presens;:a no setor produtivo. 0 resultado obtido com areprivatizas;:ao de 38 empresas de pequeno porte foi a arrecadas;:ao decerca de US$ 780 milh6es.

Com a crias;:ao do Programa Nacional de Desestatizas;:ao (PND),em 19909, 0 processo de privatizas;:6es foi intensificado, tornando-separte integrante das reformas economicas do governo. Inicialmente,sessenta e oito empresas foram incluidas no Programa, quantidade quefoi se alterando no decorrer do tempo, com a entrada de novas empre-sas e a exclusao de outras.

o BNDES teve funs;:ao importante no PND, pois foi designadogestor do Fundo Nacional de Desestatizas;:ao (FND). Suas principaisatribuis;:6es estavam relacionadas a licitas;:ao e a contratas;:ao dosprestadores de servis;:osque atuariam no PND, ou seja, dos consultorese auditores encarregados de realizar as avalias;:6eseconomico-financei-ras, propostas de modelo de venda e auditoria do processo de vendade cada empresa, bem como contratas;:ao das empresas encarregadasda divulgas;:ao das informas;:6es relativas ao programa. A ele tambemcaberia supervisionar, acompanhar e coordenar os trabalhos dos con-sultores e auditores ate as operas;:6es finais de venda, assim como re-

9 0 PND foi criado em 1990 pela Lei 8.031/90. BNDES. Programa Nacional deDesestatizw;ao. Rio de Janeiro, maio de 1992.

comendar ao Conselho Nacional de Desestatizac,;:ao (CND) as condi-c,;:oesgerais de venda e os ajustes previos a desestatizac,;:aodas empresas(se necessarios), executar as decisoes do CND, divu1gar ao publicotodas as etapas e os resultados do processo e administrar 0 FND, emque seriam depositadas as ac,;:oesdas empresas incluidas no Programa.

15.2.1 Resultados das privatizal10es ap6s a Crial180 do PND -de1991 a 2001

As desestatizac,;:oesdo governo federal tiveram inicio com a vendada siderurgica Usiminas por US$ 2,31 bilhoes, em 1eilao realizado naBolsa de Valores do Rio de Janeiro, em outubro de 1991. No periodoimediatamente posterior a criac,;:aodo PND, em 1991 e 1992, os resulta-dos das privatizac,;:oesja foram consideraveis. Haviam sido desestatizadas18 empresas dos setores de siderurgia, fertilizantes e petroquimica,gerando uma receita de US$ 4 bilhoes. Dessas privatizac,;:oes,quatroocorreram durante 0 ana de 1991 e 14 em 1992.

De inicio, 0 PND concentrou esforc,;:osna venda de estatais produ-tivas, pertencentes a setores anteriormente considerados estrategicospara 0 desenvolvimento do pais e que, por isso, permaneciam nasmaos do Estado. 0 incentivo a compra foi realizado mediante a aceita-c,;:ao,em grande escala, das chamadas moedas de privatiza~ao1°, titu-10s representativos da dlvida publica federal.

10 0 processo de privatizac;:aobrasileiro admite, para aquisic;:aodas participac;:6esacionarias das sociedades a serem desestatizadas, outros meios de pagamentoalem da moeda corrente: as chamadas moedas de privatizar;ao. Sao dividas con-traidas no passado pelo governo federal, aceitas como forma de pagamento dasac;:6esdas empresas estatais que estao sendo privatizadas. Dessa forma 0 gover-no federal reduz 0 seu endividamento e liquida os compromissos financeirosprovenientes dessas dividas. Cabe ao presidente da Republica decidir sobre 0

percentual minima de moeda corrente a ser utilizada na privatizac;:aode cadaempresa. 0 percentual restante podera ser complementado com as moedas deprivatizac;:ao.As moedas de privatizac;:aoutilizadas no PND sao as seguintes:• Debentures da Siderbras (SIBR);• Certificados de Privatizac;:ao(CP);• Obrigac;:6esdo Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND);• Creditos Vencidos Renegociados (securitizados) (Disec);• Titulos da Divida Agraria (Toda);• Titulos da Divida Externa (Divex);• Letras Hipotecarias da Caixa Economica Federal (CEF);• Notas do Tesouro Nacional, serie M-NTN-M.

Entre 1993 e 1994, concluiu-se a desestatizas;:ao do setor siderurgi-co, tendo-se arrecadado US$ 4,5 bilhoes com a venda de 15 empresas -seis em 1993 e nove em 1994. Intensificou-se 0 uso de moeda corrente,o que, porem, nao diminuiu a importancia das moedas de privatizas;:ao.Para alavancar 0 processo, foram introduzidas mudans;:as na legislas;:ao,de forma a permitir a amplias;:ao do uso de creditos contra 0 TesouroNacional como meios de pagamento, a venda de participas;:oesminoritarias,detidas direta ou indiretamente pelo Estado, e a eliminas;:ao da discrimi-nas;:ao contra investidores estrangeiros, permitindo sua participas;:ao emate 100% do capital votante das empresas a serem alienadas.

A partir de 1995, conferiu-se maior prioridade as privatizas;:oes.Criou-se 0 CND, e a privatizas;:ao das estatais que atuam no segmentoindustrial foi praticamente concluida. 0 escopo do PND foi ampliadocom as concessoes de servis;:ospublicos a iniciativa privada. Essas con-cessoes incluiam os setores de eletricidade e as areas de transportes etelecomunicas;:oes, 0 que acrescentaria aos objetivos do PND a melhoriada qualidade dos servis;:ospublicos, por meio do aumento dos investi-mentos a serem realizados pelos novos controladores.

A inclusao da Companhia Vale do Rio Doce no programa de pri-vatizas;:oes e 0 apoio as privatizas;:oes estaduais - a cargo dos estadosmas com 0 suporte do Governo Federal -, tambem foram muito im-portantes na amplias;:ao do escopo do PND. De urn total de 19 deses-tatizas;:oes realizadas no periodo em questao - oito em 1995 e 11 em1996 -, foram arrecadados US$ 5,1 bilhoes.

Em 1997, 0 Programa Nacional de Desestatizas;:ao alcans;:ou gran-des resultados com a privatizas;:ao da Companhia Vale do Rio Doce, 0

termino da desestatizas;:ao da RFFSA, 0 arrendamento do Terminal deConteineres 1 do Porto de Santos, a aceleras;:ao do processo de deses-tatizas;:ao de empresas estaduais e 0 leilao de sobras das as;:oesordina-rias da Escelsa. Alem disso, merece destaque especial a primeira vendado PND no setor financeiro, com a privatizas;:ao do Banco Meridionaldo Brasil SI A. Realizaram-se quatro privatizas;:oes federais, tendo-se al-cans;:ado urn resultado de US$ 4,26 bilhoes.

As privatizas;:oes no ambito estadual tambem ganharam impulso:foram vendidas a Companhia de Eletricidade do Rio de Janeiro (CERJ),a Companhia Estadual de Gas do Rio de Janeiro (CEG) e Riogas SI A, aCompanhia de Eletricidade do Estado da Bahia (Coelba) e as Compa-nhias de Distribuis;:ao Norte-Nordeste e Centro-Oeste da CEEE. Levan-do-se em consideras;:ao tambem a venda de participas;:oes minoritariasdos Estados em empresas como a Companhia Riograndense de Teleco-municas;:oes (CRT) e a Companhia de Eletricidade de Minas Gerais

(Cemig), 0 resultado das privatizas;:6es estaduais atingiu, ate janeiro de2002, aproximadamente, US$ 34,7 bilh6es.

No ambito legal, a aprovas;:ao da Lei 9.491/91 tambem foi muitoimportante para 0 processo brasileiro de privatizas;:6es, uma vez queincluiu varios adendos a Lei 8.031/90, que criara e regulamentara 0

PND. Com a nova lei, p6de-se passar a utilizar 0 FGTS no PND, pormeio de investimentos em fundos de privatizas;:ao. 0 maior impacto,porem, foi causado pela aprovas;:ao da Lei 9.472/97, a chamada LeiGeral das Telecomunicas;:6es, que autorizou a privatizas;:ao do SistemaTelebras e criou 0 orgao regulatorio do setor, a Anatel. Em decorren-cia dessa nova lei, iniciou-se 0 processo de privatizas;:ao do setor detelecomunicas;:6es. Foram licitadas concess6es de telefonia movel ce-lular para tres areas do territorio nacional, no valor de US$ 4 bilh6es.

Desde a crias;:aodo PND ate janeiro de 2002, 68 empresas haviamsido privatizadas, rendendo ao Governo Federal urn total de US$ 28,58bilh6es. A receita decorrente dessas vendas e do repasse a iniciativaprivada de sete concess6es da Rede Ferroviaria Federal, alem do ar-rendamento para exploras;:ao de urn terminal de conteineres, no Portode Santos, chegou a US$ 34,453 bilh6es - incluindo a transferencia deUS$ 9,2 bilh6es em dlvidas para a iniciativa privada, conforme mostra aTabela 15.1.

TABELA 15.1 RESULTADO DAS PRIVATIZAC;OES PELO PND NO AMBITOFEDERAL - 1991/2001 (US$ BILHOES)

1991 4 1,61 0,37 1,98

1992 14 2,40 0,98 3,38

1993 6 2,62 1,56 4,18

1994 9 1,96 0,35 2,31

1995 8 1,00 0,63 1,63

1996 11 4,08 0,67 4,75

1997 4 4,26 3,56 7,82

1998 5 1,66 1,08 2,74

1999 2 0,13 0,00 0,13

2000 3 7,67 0,00 7,67

2001 2 1,19 0,00 1,19

Total 68 28,48 9,20 37,78

Fonte: BNDES.

Com a venda das participa<;:oes minoritarias que 0 governo deti-nha em outras 28 empresas, gerou-se uma receita adicional da ordemde US$ 3,327 bilhoes - elevando para US$ 37,78 bilhoes 0 montant~arrecadado dentro do PND.

o recorde de receita foi estabelecido com a venda da Compa-nhia Vale do Rio Doce, leiloada por US$ 6,858 bilhoes (incluindo atransferencia de US$ 3,559 bilhoes em dividas), praticamente a meta-de do pre<;:ominima fixado para a participa<;:ao do governo no Siste-ma Telebras.

Outras 18 empresas chegaram a ser incluidas no Programa dePrivatiza<;:oes,mas acabaram sendo excluidas do processo ou simples-mente tiveram suas atividades encerradas pelo governo, diante da faltade interessados na compra. Na rela<;:aode empresas a serem privatizadas,permaneciam em 2002, outras 18 estatais, incluindo algumas empresasdo Sistema Eletrobras.

Entre 1991 e 2001, 0 setor sider6rgico foi aquele que mais geroureceitas para as privatiza<;:oes (aproximadamente 22%), seguido pelosetor de minera<;:ao(com cerca de 19%, sobretudo devido a venda daCompanhia Vale do Rio Doce), 0 setor de energia 05%) e 0 setor depetr6leo/gas 03%). Os pagamentos foram realizados, em sua maioria,em dinheiro (68%), seguidos de Titulos de Debito Federais 05%), Cer-tificados de Privatiza<;:ao(5,4%), Debentures da Siderbras (5,2%) e ou-tras formas de pagamento (6,4%).

A arrecada<;:ao do Governo Federal com 0 PND foi, durantemuito tempo, proveniente das moedas de privatiza<;:ao. Cerca de24% dos US$ 37,78 bilhoes arrecadados vieram de titulos de dividascontraidas pelo Governo Federal no passado. De acordo com dadosdivulgados pelo BNDES, nas 68 privatiza<;:oes realizadas desde 1991,incluindo as participa<;:oes minoritarias em 28 empresas, US$ 9,115bilhoes entraram no caixa da Uniao sob a forma de titulos de divi-das, valor equivalente a 35,5% do total arrecadado em dinheiro. Nostres primeiros anos do programa, essas "moedas" chegaram a repre-sentar entre 93% e 99% da receita total auferida pelo governo nosleiloes. Entretanto, nos 6ltimos anos de privatiza<;:oes, 0 percentualdiminuiu bastante.

Os anos de 1998 a 2001 foram marcados por varios process os dedesestatiza<;:aono setor de energia e tambem pelo processo de privatiza<;:aodo setor de telecomunica<;:oes. Em julho de 1998, 0 governo federal ven-

deu as 12 holdings criadas a partir da cisao do Sistema Telebras. Foramtransferidas para a iniciativa privada as empresas de telefonia fixa e delonga distlncia, assim como as empresas de telefonia celular - BandaA. Essa venda propiciou a arrecadas;:aode R$ 22 bilhoes, obtendo-se urnagio medio de 53,74% sobre 0 pres;:ominima estabelecido.

Esse movimento continuou em 1999 e 2000, com a venda dasconcessoes para exploras;:ao de quatro areas de telefonia fixa e tambemna area energetica. No final de 2001, 0 Programa Nacional deDesestatizas;:ao contabilizava uma receita total oriunda das privatizas;:oesda ordem de US$ 82 bilhoes, alem de US$ 18 bilhoes de transferenciasde dividasll.

BALANCO DE PAGAMENTOS, FLUXO DE CAPITAlS EINVESTIMENTOS DIRETOS ESTRANGEIROS

Urn aspecto importante do panorama da economia brasileira dosanos 1990, especialmente ap6s a ados;:ao do Plano Real, em 1994, e 0

crescente aumento da vulnerabilidade externa. Primeiro, pelo aumentosucessivo do deficit em conta corrente do balans;:o de pagamentos;segundo, pelo passivo externo acumulado.

o aumento da vulnerabilidade externa do pais'torna a economiabrasileira extremamente suscetivel as alteras;:oes do cenario internacio-nal. Como depende cada vez mais de recursos externos para cobrir assuas necessidades de financiamento em moeda forte, todas as demaisvariaveis da economia - como 0 crescimento economico, a geras;:aode empregos e os programas sociais - tornam-se subordinadas a ob-tens;:aoou nao dos recursos. Qualquer alteras;:aodo cenario internacio-nal tende a afetar 0 fluxo de recursos destinados ao Brasil, dificultandoo financiamento externo.

A amplias;:ao do deficit em conta corrente brasileiro e urn fatonot6rio nos ultimos anos. Ele representava pouco mais de US$ 1,6bilhao em 1994 e foi crescendo fortemente, tendo atingido 0 pico em1997 e 1998, com urn nivel superior a US$ 33 bilhoes. 0 efeito dolongo periodo de valorizas;:ao do real implicou urn aumento significa-

tivo das importa~oes. Esse crescimento das importa~oes nao foi acom-panhado par urn crescimento das exporta~oes, a que, combinadocom a crescente deficit de servi~os, ampliou a deficit em conta cor-rente12.

Especialmente pelo efeito da diminui~ao do deficit comercial, amudan~a cambial em 1999 provocou uma redu~ao do deficit em contacorrente para US$ 25 bilhoes, montante que reduziu-se para US$ 24,6bilhoes em 2000 e US$ 23,2 bilhoes em 2001, mas que persiste comogrande desafio para as pr6ximos anos, para a retomada do crescimentoeconomico em bases sustentadas.

TABELA 15.2 BALANQO DE PAGAMENTOS (BRASIL), (1993-2001)-ITENS SELECIONADOS

Balan9acomercial - FOB

Exporta90esImporta90es

Servi90s (Iiquido)JurosOutros servi90s

Transferenciasunilaterais

Transa90escorrentes

13.307 10.466 -3.352 -5.539 -8.372 -6.591 -1.260 -698 +2.60038.563 43.545 46.506 47.747 52.986 51.140 48.011 55.086 58.22325.256 33.079 49.858 53.286 61.358 57.731 49.272 55.783 55.580

-15.585 -14.743 -18.594 -21.707 -27.287 -28.798 -25.829 -25.706 -27.455-8.280 -6.338 -8.158 -9.840 -10.388 -11.948 -15.237 -15.088 -16.200-7.305 -8.405 -10.436 -11.867 -16.899 -16.850 -10.592 -10.618 -11.255

Urn fator crucial para a financiamento do deficit em conta corren-te brasileiro na segunda meta de dos anos 1990 e a significativo aumen-to do fluxo de investimentos diretos estrangeiros (IDE). 0 Brasil entrouna rota dos investimentos diretos estrangeiros especialmente ap6s aintrodu~ao do Plano Real. A queda da infla~ao, que era a ultima resis-tencia dos investidores ao mercado brasileiro, veio consolidar a cena-

12 LACERDA,Antonio Correa de. 0 Brasil na contramao? reflexoes sobre 0 PlanoReal, politica economic a e globalizac;ao. Sao Paulo: Saraiva, 2000.

FIGURA 15.1

35,0

rio receptivo as novas inversoes, definido anteriormente pela aberturacomercial, a redu\=ao das restri\=oes de atua\=ao setorial, como no casodo setor de informatica, e a renegocia\=ao da divida externa.

Mais tarde, as privatiza\=oes e 0 boom das fusoes e aquisi\=oes tam-bem foram determinantes, assim como a emergencia do Mercosul. Essacombina\=ao de fatores e a extraordinaria expansao do fluxo internacio-nal de capitais fizeram com que 0 montante destinado ao Brasil crescessede pouco mais de US$ 1 bilhao ao ano, no inkio da decada, para 0

nivel recorde US$ 33,5 bilhoes recebidos em 2000.

Em 2001 houve uma significativa redu\=ao do ingresso de investi-mentos diretos para US$ 22,6 bilhoes, mas ainda assim consideradocomo positivo, tendo em vista a combina\=ao de fatores desfavoraveis,tanto do ponto de vista externo - desaquecimento das principais eco-nomias e queda da liquidez das empresas - quanta do ponto de vistainterno - redu\=ao do nivel de atividades com os efeitos do raciona-mento de energia eletrica.