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APOSTILA DA DISCIPLINA DE DIREITO AMBIENTAL
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DISCIPLINA:
DIREITO AMBIENTAL
Autoria: Paulo Cesar da Silva Torres
Vitória, 2015
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Direito Ambiental
Diretor Executivo: Tadeu Antonio de Oliveira Penina
Diretora Acadêmica: Eliene Maria Gava Ferrão
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EAD – Núcleo de Educação à Distância
GESTÃO ACADÊMICA - Coord. Didático Pedagógico GESTÃO ACADÊMICA - Coord. Didático Semipresencial GESTÃO DE MATERIAIS PEDAGÓGICOS E METODOLOGIA Coord. Geral de EAD
(Dados de publicação na fonte)
T689 Torres, Paulo Cesar da Silva.
Direito ambiental / Paulo Cesar da Silva Torres. – Vitória : Multivix, 2015.
73 f. ; 30 cm
Inclui referências. 1. Direito ambiental. 2. Direito ambiental Brasil. II.
Faculdade Multivix. III. Título. CDD: 341.347
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Direito Ambiental
Disciplina: Direito Ambiental
Autoria: Paulo Cesar da Silva Torres
Primeira edição: 2015
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Direito Ambiental
SUMÁRIO
1º BIMESTRE.................................................................................................... 6
1 INTRODUÇÃO.................................................................................. 7
2 BREVE RELATO HISTÓRICO..................................................... 8
3 PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL.......................................... 10
3.1 ANTROPOCENTRISMO....................................................................... 11
4 CONCEITO DE MEIO AMBIENTE.............................................. 12
5 CLASSIFICAÇÃO............................................................................ 13
6 DIREITO AMBIENTAL COMO DIREITO DE TERCEIRA
GERAÇÃO/ DIMENSÃO................................................................ 14
7 DIREITOS DIFUSOS....................................................................... 15
7.1 REQUISITOS PARA RECONHECIMENTO.......................................... 15
8 PRINCÍPIOS...................................................................................... 17
9 COMPETÊNCIA EM MATÉRIA AMBIENTAL.......................... 21
10 TUTELA DO MEIO AMBIENTE.................................................... 24
10.1 RESOLUÇÃO CONAMA Nº 001, DE 23 DE JANEIRO DE 1986.......... 29
11 RESPONSABILIDADE NA ESFERA AMBIENTAL................ 32
11.1 RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA........................................... 32
11.1.1 PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL................................................................. 32
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Direito Ambiental
11.1.2 PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL......... 33
11.1.3 INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS................................................................... 35
11.2 TUTELA CIVIL DO MEIO AMBIENTE................................................... 35
11.2.1 TEORIA SUBJETIVA................................................................................... 36
11.2.1.1 REQUISITOS DA TEORIA SUBJETIVA........................................................... 36
11.2.2 TEORIA OBJETIVA.................................................................................... 37
11.2.2.1 TEORIA DO RISCO CRIADO......................................................................... 38
11.2.3 RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL....................................................... 38
11.2.3.1 PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANO AMBIENTAL
FUNDADA NO DANO INTEGRAL.................................................................... 38
11.3 TUTELA PENAL DO AMBIENTE.......................................................... 39
11.3.1 APLICAÇÃO DA TUTELA PENAL COMO “ULTIMA RATIO”............................... 39
11.3.2 LEI 9.605 DE 12 DE FEVEREIRO DE 1998................................................... 43
11.3.3 CRIMINALIZAÇÃO DA PESSOA JURÍDICA..................................................... 45
12 ESPAÇOS AMBIENTAIS............................................................... 47
2º BIMESTRE.................................................................................................... 54
13 DO MEIO AMBIENTE ARTIFICIAL............................................. 55
14 DA POLÍTICA URBANA................................................................ 56
14.1 ESTATUTO DA CIDADE....................................................................... 56
14.2 DIRETRIZES GERAIS........................................................................... 56
14.3 DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA.................................. 57
14.3.1 PLANO DIREITOR...................................................................................... 58
14.3.2 DO PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO OU UTILIZAÇÃO COMPULSÓRIOS.............. 59
14.3.3 IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO (ART. 7.º)................................................ 59
14.3.4 DESAPROPRIAÇÃO COM PAGAMENTO DE TÍTULOS (ART. 8.º)....................... 60
14.3.5 USUCAPIÃO ESPECIAL DE IMÓVEL URBANO (ARTIGOS 9.º AO 14 DO
ESTATUTO).............................................................................................. 60
14.3.6 DIREITO DE SUPERFÍCIE (ART. 21 A 24)..................................................... 61
14.3.7 DIREITO DE PEREMPÇÃO (ART. 25 A 27).................................................... 61
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Direito Ambiental
14.3.8 OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR (ART. 28 A 31)................. 62
14.3.9 TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR (ART. 35)............................... 63
14.3.10 ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA (EIV) (ART. 36 A 38)........................ 63
14.3.11 DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE (ART. 43 A 45)................................ 64
15 PARCELAMENTO DO SOLO URBANO................................... 65
16 REMÉDIOS PROCESSUAIS DA TUTELA AMBIENTAL.... 69
16.1 AÇÃO CIVIL PÚBLICA.......................................................................... 69
16.2 AÇÃO POPULAR.................................................................................. 70
17 BIBLIOGRAFIA................................................................................ 71
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Direito Ambiental
1º Bimestre
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Direito Ambiental
1 INTRODUÇÃO
Hodiernamente vivenciamos e vivemos uma crise sem precedentes de escassez dos
recursos naturais. Passamos a notar que esses recursos imprescindíveis a
perpetuação da raça humana no planeta, vem sendo utilizados e explorados de
forma indiscriminada, o que coloca em risco a sobrevivência da geração presente,
bem como das futuras gerações.
Assim, ficou visível ao homem mediano que os recursos naturais são finitos e que é
necessário conservá-los e preservá-los através de uma nova ordem mundial, um
novo comportamento no que diz respeito à exploração dos recursos naturais, um
novo agir do cidadão no campo e na cidade. Nós somos muitos e o planeta é um só,
nosso lar, nossa morada, por isso é preciso pensar globalmente e agir localmente,
sempre lembrando que o ambiente não conhece fronteiras e que o comportamento
inadequado de um poderá prejudicar a outros tantos.
Dessa maneira, o direito como ciência e como instrumento de organização social,
age como regulador do comportamento humano perante o ambiente em que vive,
trabalha, produz, circula, repousa, se diverte, etc... Pois, na maioria dos atos do
cotidiano, mesmo sendo o mais simples e natural, impactos estão sendo causados
ao ambiente.
“Vê-se, pois, que as agressões ao meio ambiente são as mais diversas e, para
protegê-lo, faz-se necessário conscientizar o homem por meio do conhecimento da
relação homem versus ambiente. (Sirvinskas 2007).”
Assim, concluímos que: “O problema da tutela jurídica do meio ambiente manifesta-
se a partir do momento em que sua degradação passa a ameaçar não só o bem-
estar, mas a qualidade de vida humana, se não a própria sobrevivência do ser
humano.” (Da Silva 2010)
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Direito Ambiental
2 BREVE RELATO HISTÓRICO
Levando em consideração o até aqui disposto, podemos concluir que a degradação
ambiental no Brasil começa com a sua colonização e o modelo extrativista a que
fora submetido desde o seu descobrimento.
Assim, podemos dizer que somente no começo do século XX algumas normas de
direito civil voltada para o direito de vizinhança, cujo objetivo era coibir o mau uso da
propriedade, de certa forma, acabam, mesmo sem ter essa finalidade, a proteger a
natureza.
Na década de trinta entra em vigor o primeiro Código Florestal (Dec. 23.793/34); o
Código de Águas que ainda vigora, apesar da Lei 9.433/97 (24.643/34); o Código de
Pesca (Decreto-Lei 794/38). Mas ainda não havia consciência de que os recursos
eram finitos e o destinatário final da proteção do meio ambiente, não era a
economia, mas sim a saúde e a vida do ser humano.
Na década de sessenta entra em vigor a primeira Política Nacional de Saneamento
Básico (Decreto-lei 248/67) e Criou-se o Conselho Nacional de Controle da Poluição
Ambiental (Decreto-Lei 303); No entanto, esses Decretos-Lei, vigoraram por 8
meses e foram revogados pela Lei 5.318/67 que instituiu a Política Nacional de
Saneamento Básico.
A década de setenta, no entanto, representa um divisor de águas para a
humanidade e para o meio ambiente, visto que na Primeira Conferência Mundial
Sobre o Homem e o Meio Ambiente, realizada em 1972 “em Estocolmo, Suécia, uma
Conferência das Nações Unidas dedicava-se a debater os problemas ambientais
mundiais. Os países industrializados começavam a perceber que o crescimento
econômico ilimitado tinha um preço duplo. De um lado o esgotamento dos recursos
naturais, de outro, a população. Queriam discutir formas de desenvolver sem pagar
esse preço.”(Caderno de formação do programa nacional de capacitação de
gestores ambientais do Ministério do Meio Ambiente – 1.º Vol.)
9
Direito Ambiental
Somente neste momento, a comunidade internacional, principalmente os países
desenvolvidos começam a entender que os problemas ambientais tinham que ser
tratados de uma maneira global e residia no fato de que a exploração e a utilização
dos recursos naturais acontecia (e continua acontecendo) num processo muito mais
rápido do que o planeta pode suportar.
Além do mais naquele momento “essa não era a posição defendida por muitos dos
chamados países do Terceiro Mundo, incluindo o Brasil. Naquela época, o
crescimento econômico era visto como a única saída para se combater à pobreza. O
discurso oficial da ditadura militar brasileira deixava claro que primeiro era preciso
“fazer o bolo crescer para depois dividi-lo”. Por isso, a posição do País na
conferência resumia-se na seguinte frase: “queremos sua poluição!” A prioridade
eram investimentos estrangeiros, mesmo que isso significasse degradação
ambiental.” .”(Caderno de formação do programa nacional de capacitação de
gestores ambientais do Ministério do Meio Ambiente – 1.º Vol.)
Assim, na esteira da Conferência de Estocolmo, em 1973 o dec. 70.030/73, Criou a
Secretaria Especial do Meio Ambiente, no âmbito do Ministério do Interior, em 1975
o Dec. Lei 1.413/75 sobre o Controle da Poluição do meio ambiente provocado por
atividade industrial e o Dec. 76.389/75, sobre medidas de prevenção e controle
sobre a produção industrial. Mas ainda assim, o Meio ambiente no Brasil não era
tratado por uma visão global. As normas em sua maioria Decretos e Decretos-leis
tratavam a matéria de maneira isolada.
Somente na década de oitenta, foi promulgada a lei 6.938 de 31 de agosto de 1981,
que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de
formulação e aplicação, sendo importante destacar que esta Política foi
recepcionada pela Constituição Federal de 1988, ainda vigente.
10
Direito Ambiental
3 PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL
Assim, pela primeira vez na história uma constituição reserva um capítulo inteiro
destinado à proteção e conservação do meio ambiente, consagrando os princípios e
conceitos exaustivamente discutidos pela comunidade internacional e recepcionando
a Política Nacional do Meio Ambiente (lei. 6.938/81).
“A Constituição Federal de 1988 consagrou como obrigação do Poder Público a
defesa, preservação e garantia de efetividade do direito fundamental ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à
sadia qualidade de vida.” (Moraes 2007).
“Deveras, a Constituição define o meio ambiente, ecologicamente equilibrado como
um direito de todos e lhe dá a natureza de bem de uso comum do povo e essencial à
sadia qualidade de vida, impondo a co-responsabilidade do Poder Público e do
cidadão pela sua defesa e preservação (art. 225, caput).” (Milaré 2010)
“De fato, a Carta brasileira erigiu-o à categoria de um daqueles valores ideais da
ordem social, dedicando-lhe, a par de uma constelação de regras esparsas, um
capítulo próprio que definitivamente, institucionalizou o direito ao ambiente sadio
como um direito fundamental do indivíduo.” (Milaré 2010)
Art. 225. “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações”.
Quem tem direito? (Sujeito de direito destinatário da tutela) Todos em razão da do
caráter transindividual, do conceito antropocêntrico e do compromisso
transgeracional ou intergeracional, uma vez que as gerações futuras também são
destinatárias do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
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Direito Ambiental
Por que? Por ser um bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de
vida.
Qual o bem tutelado? Meio ambiente ecologicamente equilibrado;
Quem está obrigado a preservar e a defender o bem tutelado? – Todos, pois impõe-
se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo. Não é só o
direito ao meio ambiente que é difuso, a obrigação também é de todos.
3.1 ANTROPOCENTRISMO
VISÃO ANTROPOCÊNTRICA – A saúde e a vida humana como objetivo precípuo
da tutela ambiental.
VISÃO BIOCÊNCTRICA – proteção da natureza em função dela mesma.
Ou seja, na visão antropocêntrica adotada pelo constituinte o meio ambiente é o
bem tutelado, o objeto imediato a ser protegido, mas não é sujeito de direto. O
objeto mediato é a saúde humana, o bem estar social e o destinatário da tutela
ambiental é a socidade como um todo.
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Direito Ambiental
4 CONCEITO DE MEIO AMBIENTE
Da Política Nacional do Meio Ambiente recepcionada pelo texto constitucional, até
hoje, se extrai o conceito legal de meio ambiente:
CONCEITO LEGAL - Lei 6.938/81 Art 3º - “Para os fins previstos nesta Lei,
entende-se por: I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e
interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em
todas as suas formas;”
Este conceito hoje é visto pela doutrina como amplo e aberto, pressupondo seu
preenchimento por parte do interprete em relação à relevância do impacto causado
pelo empreendimento e atividade e por restringir-se ao meio ambiente natural. Assim
a doutrina e os tribunais passaram também a admitir a conceituação criada pelo
entendimento de José Afonso da Silva, que também apresentou a clássica
classificação de meio ambiente, baseados na sistematização apresentada pela
Constituição Federal:
CONCEITO DE JOSÉ AFONSO DA SILVA - “A interação de conjuntos de elementos
naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado em todas
as suas formas.” (Silva 2010).
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Direito Ambiental
5 CLASSIFICAÇÃO
MEIO AMBIENTE ARTIFICIAL – Construções do espaço urbano, equipamentos
públicos: Art. 182 da CF/88, Lei 10.257/01 – Estatuto das Cidades;
MEIO AMBIENTE CULTURAL – Bens de natureza material e imaterial, os conjuntos
urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, arqueológico, paleontológico,
ecológico e científico (Art. 215 e 216 da CF);
MEIO AMBIENTE NATURAL – Atmosfera, pelos elementos da biosfera, água, solo,
subsolo, flora, fauna: Art. 225, § 1.º I, III, VII, da CF88;
MEIO AMBIENTE DO TRABALHO – Local onde se desempenham as atividades
laborais relacionados à saúde: Art. 7.º XXIII e 200 VIII.
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Direito Ambiental
6 DIREITO AMBIENTAL COMO DIREITO DE TERCEIRA GERAÇÃO/
DIMENSÃO
DIREITO METAINDIVIDUAL – Transcende o indivíduo; direitos que pairam acima do
interesse individual; defesa de valores gerais de interesse da coletividade – Ex: Ao
ar; à água; propaganda enganosa em relações de consumo; direito a um meio
ambiente ecologicamente equilibrado, à saúde, etc....
6.1 CLASSIFICAÇÃO
1.ª geração/dimensão – individuais;
2.ª geração/dimensão – coletivos ou coletivos “stricto sensu”;
3.ª geração/dimensão – difusos.
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Direito Ambiental
7 DIREITOS DIFUSOS
CONCEITO LEGAL – Inciso I, parágrafo único do art. 81 da lei. 8.078/90:
Art. 81. “A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá
ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.”
Parágrafo único – “A defesa coletiva será exercido quando se tratar de: I – interesse
ou direitos difusos, assim entendidos, para efeito desse Código, os transindividuais,
de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por
circunstâncias de fato...”
7.1 REQUISITOS PARA RECONHECIMENTO
a) Transindividualidade – transcende o individuo;
b) Indivisibilidade – Ao mesmo tempo pertence a todos, mas ninguém em
específico o possui;
c) Sujeito indeterminado (sujeito de direito) – Beneficia a todos;
d) Circunstâncias de fato – Ex: Poluição – de fato prejudica a todos.
EXEMPLO (TRATAMENTO DE ESGOTO) Art. 45. Da Lei 11.445/07 (Política
Nacional de Saneamento Básico) –“Ressalvadas as disposições em contrário das
normas do titular, da entidade de regulação e de meio ambiente, toda edificação
permanente urbana será conectada às redes públicas de abastecimento de água e
de esgotamento sanitário disponíveis e sujeita ao pagamento das tarifas e de outros
preços públicos decorrentes da conexão e do uso desses serviços.”
Da redação do dispositivo de lei acima citado, nasce o compromisso difuso de todos
os titulares conectarem seus imóveis às redes de esgoto disponibilizadas pelo
executor do serviço de saneamento em âmbito municipal.
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Direito Ambiental
a) Transindividualidade – transcende o individuo – Não adianta em uma bacia
uma só ou algumas pessoas estarem ligadas na rede de esgoto, todos tem
que estar ligados para que todos sejam beneficiados;
b) Indivisibilidade – Ao mesmo tempo pertence a todos, mas ninguém em
específico o possui – Ex: A poluição gerada em municípios mais distantes a
montante, podem causar impactos negativos em pontos mais a jusante ou
mesmo na foz do rio. A quem pertence o Rio Itapemirim? Ex: Um impacto
ocorrido em Ibatiba, Iuna ou Muniz Freire, municípios que se encontram em
maior altitude a montante podem gerar impactos em Cachoeiro, Kennedy, à
jusante, ou mesmo em Marataízes, na foz do rio;
c) Sujeito indeterminado – Beneficia a todos que vivem na bacia ou que por
ela transitem. O bem protegido são os corpos hídricos e, consequentemente,
à saúde e a vida humana;
d) Circunstâncias de fato – Poluição – de fato prejudica a todos – Todos ao
mesmo tempo são destinatários do benefício ou malefício da despoluição (ou
não).
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Direito Ambiental
8 PRINCÍPIOS
1 – MEIO AMBIENTE COMO DIREITO HUMANO - Conferência das Nações Unidas
Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - “Os seres humanos estão no centro das
preocupações relacionadas com o desenvolvimento sustentável. Têm direito a uma
vida saudável e produtiva em harmonia com o meio ambiente”. (Art. 5.º, 6.º e 225 da
CF e 2.º da lei 6.938/81).
Art. 5º - “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade
do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos
seguintes:...”
Art. 6º- “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a
moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.”
Art 2º da lei 6.938/81–“A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a
preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida,
visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos
interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana,
atendidos os seguintes princípios:...”
2 – DEMOCRÁTICO ou da PARTICIPAÇÃO – Pressupõe a participação social.
Direito difuso.
• Possibilidade da participação do cidadão;
• 1 – Plebiscito (14 I da CF);
• 2 – Referendo (14 II da CF);
• 3 – Direito de petição (5.º XXXIV da CF);
• 4 – Ação Civil Publica (129 III da CF);
• 5 – Ação Popular (5.º LXXIII da CF);
• 6 – Ação de Improbidade (37, 4.º da CF).
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Direito Ambiental
3 - DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – Compromisso transgeracional que visa
garantir às futuras gerações recursos naturais para sua sobrevivência, uma vez que
passou-se a entender finitos esses recursos. É a coexistência harmônica entre a
economia e o ambiente, tendo como destinatário o social. Neste caso a atividade
econômica é suplantada pela necessidade de não serem esgotados os recursos
naturais, uma vez que a sociedade precisa se utilizar desses recursos, mas também
precisa da atividade econômica para sua sobrevivência.
Mas se os recursos acabarem? E se o clima se modificar de tal maneira que fique
inviabilizada a sobrevivência do ser humano? Haverá atividade econômica? Haverá
vida?
Desenvolvimento sustentável é a busca do equilíbrio entre:
1 – desenvolvimento social;
2 – Crescimento econômico;
3 – Utilização dos recursos naturais de maneira a não esgotá-los (privilegiando o
social e as futuras gerações).
“A Constituição Federal estabelece que a ordem econômica, fundada na livre
iniciativa (sistema de produção capitalista) e na valoração do trabalho humano (limite
ao capitalismo selvagem), deverá regrar-se pelos ditames da justiça social,
respeitando o princípio da defesa do meio ambiente, contido no inciso VI do art. 170.
Assim caminham lado a lado a livre concorrência e a defesa do meio ambiente, a fim
de que a ordem econômica esteja voltada a justiça social. Vejamos o dispositivo:”
(Fiorilo 2013)
Art. 170 – “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na
livre iniciativa, tem por fim assegurara a todos existência digna, conforme os ditames
da justiça social, observados os seguintes princípios.” “...V – defesa do meio
ambiente, inclusive, mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental
dos produtos e serviços e de seus processo de elaboração e prestação.”
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Direito Ambiental
4–PREVENÇÃO - Importante princípio de direito ambiental, uma vez que o dano
pode ser irreversível e irreparável. Ex: Como recuperar uma espécie extinta? Efeitos
do acidente ocorrido em Fukushima? Como recompor o monumento do Itabira ou o
Frade e a Freira, na hipótese de um dia sejam explorados? Como reconstituir uma
árvore centenária ou milenar?
Princípio 15 da conferência ECO 92: “De modo a proteger o meio ambiente o
princípio da precaução deve ser amplamente observado pelo Estado, de acordo com
suas capacidades. Quando houver a ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a
ausência de absoluta certeza cientifica não deve ser utilizada como razão para
postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação
ambiental.” E Art. 225 caput da Constituição Federal.
5 – PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO OU CAUTELA – Esse princípio é abrangido pelo
princípio da prevenção, tendo como diferença a incerteza cientifica sobre os
impactos a serem causados sobre o meio ambiente. É certo que esses princípios
devem ser aplicados visando a proteção e a conservação do meio ambiente,
evitando que danos irreparáveis sejam causados pela não adoção ou proibição de
atividades ou empreendimentos que possam vir a causar esses danos, havendo
certeza ou não da ocorrência desses danos. A diferença entre os princípios é que o
da prevenção é utilizado quando se tem certeza dos danos e impactos a serem
causados ao meio ambiente e o da precaução ou cautela, quando não se tem
certeza de sua ocorrência.
6 - PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR
Não significa pagar para poder poluir e tem alcance preventivo e reparatório:
a) Caráter preventivo – despesas de prevenção do dano. Ex: Empresa que para
funcionar quando requer o processo de licenciamento ambiental tem como exigência
do órgão competente cumprir condicionante instalando um filtro para minimizar,
reduzir ou eliminar o lançamento de particulado na atmosfera; Ex: Empresa que
beneficia rochas ornamentais e, para a obtenção da licença de operação, tem que
cumprir condicionante para instalação de filtro prensa e tanques de decantação para
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Direito Ambiental
o reuso de água. Dessa forma os custos e o ônus para a instalação dos
equipamentos para a redução ou eliminação dos impactos exigidos pelo órgão
competente para o licenciamento são todos de responsabilidade do empreendedor.
Importante salientar que o empreendedor não escolhe o que fazer, as exigências e
as condicionantes são impostas por ato discricionário do agente competente e
responsável pelo licenciamento. Acontece antes que o dano tenha ocorrido com a
aplicação dos princípios da prevenção ou da precaução
b) Caráter repressivo e reparatório – reparação do dano que por ventura possa
ser causado. Ex: Rompimento de uma lagoa de estabilização de resíduos perigosos
industriais que contaminam as águas de um rio importante que causa mortandade
de peixes, prejuízos para a flora e compromete o abastecimento de água potável
para toda uma região com várias cidades. A reparação dos danos nas esferas
administrativa, civil e penal, ocorre após os danos causados e depende da atuação
dos órgãos competentes para o exercício de poder de polícia na esfera
administrativa e do judiciário, com participação do executivo pelo MP.
CONCEITO DA COMUNIDDE EUROPEIA – “as pessoas naturais e jurídicas, sejam
regidas pelo direito público ou pelo direito privado, devem pagar os custos das
medidas que sejam necessárias para eliminar a contaminação ou para reduzi-la aos
limites fixados aso padrões de medidas equivalentes que assegurem a qualidade de
vida, inclusive os fixados pelo Poder Público competente”. (diretivas da Cmunidade
Européia.” Fiorilo 2013)
Art. 225 § 3.º da CF/88. “As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas e jurídicas, a sanções penais e
administrativas, independente de reparar os danos causados.”
O § 3.º do art. 225 da CRFB, atribui, no caso de condutas consideradas lesivas ao
meio ambiente, responsabilidade perante três esferas, cumulativamente, de acordo
com o caso em espécie: Administrativa; Penal, e; Cível.
21
Direito Ambiental
9 COMPETÊNCIA EM MATÉRIA AMBIENTAL
COMPETÊNCIA – Dicionário Jurídico de De Plácido e Silva Pag. 371 – “Derivado do
latim competentia, de competere (estar no gozo ou no uso de ser capaz, pertencer
ou ser próprio), possui na técnica jurídica, uma dupla aplicação.”
a) Tanto significa capacidade no sentido de aptidão, pela qual a pessoa pode
exercitar ou fruir um direito;
b) Como significa a capacidade, no sentido de poder, em virtude do qual a
autoridade possui igualmente atribuições para conhecer de certos atos jurídicos e
deliberar a seu respeito.
COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA – “Atua num plano de hierarquia, segundo as
regras legalmente instituídas, pelo qual são traçados os limites jurisdicionais de cada
autoridade, seja em relação à matéria, seja mesmo em relação ao território.”
COMPETÊNCIA JURISDICIONAL – Humberto Theodoro Júnior, Curso de Direito
Processual Civil, Vol I, Forense, Pag. 157 – “Critério de distribuir entre vários órgãos
judiciários as atribuições relativas ao desempenho da jurisdição”.
Onde Está definida? Na Constituição Federal
CLASSIFICAÇÃO DAS COMPETÊNCIAS: Material e legislativa
MATERIAL
a) Exclusiva: Ressalvada a uma entidade excluí as demais (art. 21 da CF);
b) Comum: “É a competência atribuída a todos os entes federados, que, em pé de
igualdade, exercem-na, sem, todavia, excluir a do outro”. (art. 23 VI e VII)
LEGISLATIVA
a) Exclusiva – “é atribuída a um ente com a exclusão dos demais, sendo certo que
esta competência é indelegável. É prevista no art. 25, §§ 1.º e 2.º, da CF.”
22
Direito Ambiental
b) Privativa – “É enumerada como própria de uma entidade, mas é passível de
delegação e suplementação da competência. É prevista pelo art. 22 e parágrafo
único da Constituição Federal.”
c) Concorrente – “é a competência prevista no art. 24, § 1.º da Constituição Federal,
a qual se caracteriza pela possibilidade da União, Estados e Distrito Federal
disporem sobre o mesmo assunto ou matéria, sendo que a União caberá legislar
sobre normas gerais.”
d) Suplementar – “correlata à concorrente, é a que atribui competência a Estados,
Distrito Federal (art. 24 § 2.º) e Municípios (art. 30 II) para legislar sobre normas
que suplementem o conteúdo de princípios e normas gerais ou que supram a
ausência ou omissão destas.”
e)
1.º - Quem tem competência para legislar sobre o meio ambiente?
União, Estados, Distrito Federal e Municípios tem competência concorrente para
legislar sobre o meio ambiente, disposta no Art. 24 V, VI, VII c/c § 1.º:
Sendo assim, a União tem a competência para legislar sobre normas gerais. Ex:
Política Nacional do Meio Ambiente – Lei 6.938/81, Política Nacional de Recursos
Hídricos (Lei – 9.433/97); Política Nacional de Saneamento (Lei 11.445/07), o que
não afasta a competência dos Estados para suplementação dessas normas gerais
editadas pela União, Sendo, também, atribuída ao município competência legislativa
para suplementar a legislação Estadual e a legislação Federal, nos termos do art.
30, II da CF/88.
2.º Quem tem competência material em matéria ambiental?
União, Estados, Distrito Federal e Municípios tem competência material comum em
matéria ambiental. (como não poderia deixar de ser, em razão do caráter difuso da
defesa do interesse - interpretação sistemática. (Art. 23 VI e VII e 225 da CF e Lei
Complementar 140/11)
23
Direito Ambiental
A repartição de competências no direito brasileiro segue o princípio da
predominância do interesse.
a) A União compete matérias de interesse nacional e internacional;
b) Ao Estado e ao Distrito Federal, competem as matérias de interesse regional;
c) Ao município matéria de interesse local.
24
Direito Ambiental
10 TUTELA DO MEIO AMBIENTE
Tutelar significa Amparar, proteger, defender e a tutela ambiental será prestada pelo
Poder Público em seus âmbitos Federal, Estadual e municipal, bem como pelos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, cada qual exercendo seus poderes no
limite de seus órgãos e de suas competências.
O Art. 225, que trata do Meio Ambiente na Constituição, está situado no Capítulo VI
que está inserido no Título VIII que por sua vez trata Da Ordem Social e diz que:
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público
e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras
gerações.”
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I. preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo
ecológico das espécies e ecossistemas;
II. preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e
fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material
genético;
III. definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a
supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV. exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de
impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V. controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e
substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente;
25
Direito Ambiental
VI. promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a
conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII. proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem
em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou
submetam os animais a crueldade.
Por sua vez o Art 2º da Lei 6.938 diz que: “A Política Nacional do Meio Ambiente tem
por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia
à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico,
aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana,
atendidos os seguintes princípios: I - ação governamental na manutenção do
equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a
ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;...”
Assim, compete ao Poder Executivo, incluindo o MP, estabelecer medidas de
controle das atividades causadoras de significativa poluição, conceder (ou não)
licença ambiental, exigir estudo prévio de impacto ambiental e seu respectivo
relatório (EPIA/RIMA), fiscalizar as atividades localizadas dentro de seu âmbito de
ação e de sua competência, promover a educação ambiental. Aplicar sanções de
sua competência, entre outras ações que a lei lhe confere competência (Art. 225 §
3.º, Art. 70 a 76 da Lei. 9.605/98 e Dec. 6.514/08), ao legislativo elaborar normas
ambientais e exercer controle dentro de suas competências e, ao Judiciário o
exercício da função jurisdicional, garantindo a constitucionalidade e a aplicação da
legislação.
Dessa forma, podemos entender que a tutela ambiental será prestada pelo Poder
Público em seus âmbitos Federal, Estadual e municipal, bem como pelos Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário, cada qual exercendo seus poderes no limite de
seus órgãos e de suas competências.
LEGISLATIVO – Elaborar normas ambientais e exercer controle dentro de suas
competências.
26
Direito Ambiental
JUDICIÁRIO – julgar as ações penais públicas ambientais; exercer o controle de
constitucionalidade das normas dos demais poderes.
EXECUTIVO - BASICAMENTE SE DIVIDE EM:
A) GESTÃO;
B) LICENCIAMENTO;
C) FISCALIZAÇÃO.
A) GESTÃO AMBIENTAL – “...diretrizes e atividades administrativas e operacionais,
tais como planejamento, direção, controle, alocação de recursos e outras realizados
com o objetivo de obter efeitos positivos sobre o meio ambiente, quer reduzindo ou
eliminando os danos causados pelas ações humanas, quer evitando que eles
surjam.” (Milaré 2010 – citação do Professor José Carlos Barbieri)
“Isto porque o meio ambiente é um bem essencialmente difuso, de interesse
comum, que transcendo título de propriedade e, até mesmo, limites geopolíticos, em
que pese a aplicação do Direito Positivo efetivar-se sobre propriedades privadas,
patrimônios públicos e em territórios delimitados por autonomia e soberania
nacional.” (Milaré 2010)
GESTÃO – “Forma racional e ampla de praticar a tutela administrativa do ambiente
através de sistemas organizacionais associem e integrem num amplo processo a
Administração Pública e a sociedade organizada, conferindo ao mesmo processo a
marca participativa e democrática que é preconizada por nossos textos legais mais
representativos.” (Milaré 2010)
GERENCIAMENTO - “Sistema ou modalidade de administrar problemas e interesses
relativos ao meio ambiente em escala operacional e no âmbito de assuntos
específicos”. (Milaré 2010).
Na realidade, a gestão do meio ambiente e, portanto, dos recursos naturais no Brasil
é algo muito complexo e gigantesco que se revela de difícil deslinde em vista de um
emaranhado de competências, responsabilidades e uma infinidade de órgãos de
27
Direito Ambiental
todas as esferas, níveis e âmbitos que se aproximam e se afastam em razão das
matérias, das localidades, fronteiras, tornando-se tarefa árdua e difícil seu
entendimento completo em razão de sua amplitude, haja vista que, muita das vezes
essa gestão se dá de forma compartilhada e com participação popular em
conselhos, comitês, etc... Ex: Política nacional de Recursos Hídricos (lei 9433/97),
que se comunicam e se articulam com órgão públicos como secretarias de estado,
ministérios, institutos, agências e outros entes da administração direta e indireta,
cada qual dentro de suas competências.
No entanto, conforme podemos notar, pela magnitude do bem tutelado, não há como
se atribuir a gestão e a tutela do meio ambiente, mesmo que esta também seja
responsabilidade de todos, a outro que não o Poder Público, ao Poder do Estado e
os órgãos que o compõe.
DO SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Dessa forma, e com a finalidade de se criar um sistema integrando que englobe
essa infinidade de órgãos que tenham competência para, articuladamente, participar
da gestão ambiental, o legislador, inseriu no bojo da lei 6.938,81, que trata da
Política Nacional de Meio Ambiente o SISNAMA – Sistema Nacional do Meio
Ambiente, que vem a ser esse “Conjunto de órgãos e instituições dos diversos
níveis do Poder Público, incumbidos da proteção do ambiente.” (Lei 6.938/81, art.
6.º)
B) LICENCIAMENTO
(LICENÇA ADMINISTRATIVA x LICENCIAMENTO AMBIENTAL)
LICENÇA ADMINISTRATIVA – “Espécie do ato administrativo unilateral e vinculado,
pelo qual a administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o
exercício de uma atividade.” (Milaré 2010)
28
Direito Ambiental
LICENCIAMENTO AMBIENTAL - “Complexo de etapas que compõe o processo
administrativo, o qual objetiva a conceção de licença ambiental.” (Milaré 2010). A
licença e apenas a etapa final do procedimento. O licenciamento ambiental exige
sempre o exercício do poder discricionário do agente competente na avaliação dos
impactos que podem ser causados ao meio ambiente e na exigência de
condicionantes que possam eliminar ou mitigar os efeitos danosos do exercício da
atividade ou empreendimento.
Ex: Uma vez requerida autorização para conduzir veículo automotor, se o solicitante
preenche os requisitos legais, não há como lhe ser negado esse direito. No
licenciamento ambiental a licença para a operação somente será concedida ao
solicitante, caso este ultrapasse as etapas anteriores do licenciamento com o
cumprimento de todas as condicionantes.
LEI COMPLEMENTAR 140 Art. 2.º I define o licenciamento ambiental como: “o
procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos
utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, ou
capazes, sob qualquer forma de causar degradação ambiental.”
RESOLUÇÃO CONAMA 237/97 – Art. 1.º II – “procedimento administrativo pelo qual
o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de
controle ambiental que deverão ser obedecidos pelo empreendedor, pessoa física
ou jurídica, para localizar, instalar e operar empreendimentos e atividades
utilizadoras de dos recursos ambientais consideradas efetiva e potencialmente
poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação
ambiental.”
O licenciamento ambiental é dividido em três fases:
LP – Licença Prévia; Art. 8. Da RESOLUÇÃO 237/97 - Ex: Caso o empreendimento
solicitante da licença ambiental se encontre em área de em área de APP, via de
regra está será negada antes que se ultrapasse para as outras fases do processo.
29
Direito Ambiental
LI – Licença de Instalação Art. 8.º II – “Autoriza a instalação do empreendimento ou
atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e
projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais
condicionantes, da qual constituem motivo determinante”.
LO – Licença de Operação Art. 8.º III – Também chamada de licença de
funcionamento, sucede a de instalação e tem por finalidade autorizar a “operação da
atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que
consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e
condicionantes determinados para a operação”.
NATUREZA JURÍDICA - Art. 9.º IV – Política Nacional do Meio Ambiente – Lei
6.938/81. “O licenciamento é um instrumento de caráter preventivo de tutela do meio
ambiente.”
- É ato discricionário do agente administrativo no exercício de seu poder de polícia
em matéria ambiental.
EIA/RIMA
Estudo de Impacto Ambiental (Art. 225§ 1.º IV e art. 9.º III da lei 6.938/81)
Relatório de Impacto Ambiental – Parece mais com um diagnóstico.
“Evidencia sua existência no princípio da prevenção do dano ambiental, o EIA/RIMA
constitui um dos mais importantes instrumentos de proteção ao meio ambiente. A
sua essência é preventiva e pode compor uma das etapas do licenciamento
ambiental.” (Fiorillo 2013)
10.1 RESOLUÇÃO CONAMA Nº 001, DE 23 DE JANEIRO DE 1986
Publicado no D. O. U de 17 /2/86.
O CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE - IBAMA, no uso das atribuições
que lhe confere o artigo 48 do Decreto nº 88.351, de 1º de junho de 1983, para
30
Direito Ambiental
efetivo exercício das responsabilidades que lhe são atribuídas pelo artigo 18 do
mesmo decreto, e Considerando a necessidade de se estabelecerem as definições,
as responsabilidades, os critérios básicos e as diretrizes gerais para uso e
implementação da Avaliação de Impacto Ambiental como um dos instrumentos da
Política Nacional do Meio Ambiente, RESOLVE:
Artigo 1º - Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer
alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente,
causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades
humanas que, direta ou indiretamente, afetam:
I. a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
II. as atividades sociais e econômicas;
III. a biota;
IV. as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;
V. a qualidade dos recursos ambientais.
Artigo 2º - Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo
relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão
estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de
atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:
I. Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;
II. Ferrovias;
III. Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;
IV. Aeroportos, conforme definidos pelo inciso 1, artigo 48, do Decreto-Lei nº 32,
de 18.11.66;
V. Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de
esgotos sanitários;
VI. Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV;
VII. Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como: barragem
para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irrigação,
abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de
31
Direito Ambiental
cursos d'água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias,
diques;
VIII. Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);
IX. Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de
Mineração;
X. Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou
perigosos;
XI. Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia
primária, acima de 10MW;
XII. Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroquímicos,
siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de
recursos hídricos);
XIII. Distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI;
XIV. Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100
hectares ou menores, quando atingir áreas significativas em termos
percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental;
XV. Projetos urbanísticos, acima de 100ha. ou em áreas consideradas de
relevante interesse ambiental a critério da SEMA e dos órgãos municipais e
estaduais competentes;
XVI. Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade superior a dez
toneladas por dia.
OBS – Cabe ressaltar que o rol não é taxativo e sua apresentação também será
estendida para qualquer atividade ou empreendimento de grande porte com
possibilidade de causar relevante impacto ao meio ambiente, lhe sendo aplicado,
inclusive, discricionariamente, os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
C) FISCALIZAÇÃO - Além dos instrumentos da PNMA, cabe ao Poder Público na
esfera administrativa o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
avaliação de impacto ambiental; licenciamento ambiental, multas, sendo que a
defesa do meio ambiente se desenvolve simultaneamente a partir de índole,
preventiva, reparatória e repressiva. (Lei 6.905/98 e Dec. 6.514/08).
32
Direito Ambiental
11 RESPONSABILIDADE NA ESFERA AMBIENTAL
RESPONSABILIDADE - Perante três esferas cumulativamente, de acordo com o
caso em espécie (Art. 225 - § 3º):
1- Administrativa;
2- Penal, e;
3- Cível.
Ex: CASO CONCRETO – Emissão de efluentes ou carreamento de materiais para
um manancial, comprometendo a fauna ictiológica e as condições sanitárias do meio
ambiente pode acarretar:
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA – Pagamento de multa de R$ 5.000,00
(cinco mil reais) a R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais), com base no art.
62 VIII do Dec. 6.514/08;
RESPONSABILIDADE CÍVEL – Pagamento de indenização ou cumprimento de
obrigação de fazer ou de não fazer, com base no art. 14, § 1.º, da lei 6.938/81.
RESPONSABILIDADE PENAL – Condenação à pena de detenção de 1 a 3 anos, ou
multa, ou ambas cumulativamente, com base no art. 33 da lei 9.605/1998;
11.1 RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
(Art. 68 a 76 da lei 6.905/98 e Dec. 6.514/08).
11.1.1 PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL
Conceito legal Art. 78 e Parágrafo único do Código Tributário Nacional (CTN).
Do entendimento da norma jurídica contida nesse artigo “decorre que o poder de
polícia é prerrogativa da administração pública que legitima a intervenção na esfera
jurídica do particular em defesa de interesses maiores relevantes para a
33
Direito Ambiental
coletividade, e desde que fundado em lei anterior que discipline e defina seus
contornas.” (Milaré 2010)
REQUISITOS
1 - Órgão competente nos limites da lei;
2 – Com observância do processo legal;
3 – Sendo discricionária sem abuso ou desvio de poder.
ATRIBUTOS DO PODER PÚBLICO
A) Discricionariedade;
B) Auto-executoriedade;
C) Coercitibilidade.
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO – Legalidade, Impessoalidade, Moralidade,
Publicidade, Eficiência.
PRINCÍPIOS GERAIS – Razoabilidade, Proporcionalidade, Ampla defesa,
Contraditório, Interesse Público.
Além dos instrumentos da PNMA o estabelecimento de padrões de qualidade
ambiental; avaliação de impacto ambiental; licenciamento ambiental, multas, sendo
que a defesa do meio ambiente se desenvolve simultaneamente a partir de índole,
preventiva, reparatória e repressiva.
EDUCAÇÃO AMBIENTAL (educar) x (punir) EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA
11.1.2 PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
Art. 70 da lei 9.605/98 – “Considera-se infração ambiental toda ação ou omissão que
viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio
ambiente.”
34
Direito Ambiental
A) CONDUTA – Pode ser imputada à pessoa física ou jurídica, mas não pode
passar da pessoa do autor da ação ou omissão, não podendo uma pessoa
ser punida pela ação cometida por outra.
B) ILICITUDE – Pag. 887 –“Ocorrência de uma infração, a desobediência a
normas constitucionais, legais ou regulamentares ou a subsunção do
comportamento do agente a um tipo infracional.”
C) DANO AMBIENTAL – “Qualquer lesão ao meio ambiente causada por
atividades de pessoa física ou jurídica de Direito Público ou de Direito
Privado.” (Silva 2010) (lei 9.605/98 – Dec. 6.514/08);
D) DESCUMPRIMENTO DE CONDICIONANTES DA LICENÇA AMBIENTAL
(Art. 66. Do Dec. 6.514/98 – Art. 19 da resolução CONAMA 237).
No que diz respeito a configuração da responsabilidade na esfera administrativa é
adotada a teoria híbrida (subjetiva/objetiva), onde o elemento subjetivo não é
pressuposto para a sua configuração, não havendo,via de regra, necessidade da
presença de culpa. No geral a lei 9.605/998, não exige a existência de culpa para a
configuração do tipo, mas existem exceções – Na esfera administrativa está
presente no § 3.ª da art. 72. (Das Sanções na esfera administrativa Art. 72).
ÔNUS DA PROVA – É do infrator a quem incumbe desconstruir o auto de infração,
demonstrando estarem ausentes os pressupostos jurídicos da responsabilidade
administrativa. Presunção de legitimidade dos atos administrativos, em razão da
qualidade que reveste tais atos de se presumirem verdadeiros e conformes com o
direito, até prova em contrário.
“...Tribunal Regional Federal da 4.ª Região já se posicionou no sentido de que a
autuação é ato administrativo que goza de presunção de legalidade não ilidida pelo
conjunto probatório, porquanto realizada por servidor com capacidade técnica para
apurara a ocorrência do dano ambiental.” (Milaré 2010)
35
Direito Ambiental
EXCLUDENTES DE ILICITUDE DA RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA –
Força maior, caso fortuito e fato de terceiro, em virtude da presunção de legalidade e
veracidade que goza o ato administrativo também é ônus do autuado provar sua
existência. Além do mais é preciso provar que todas as medidas eliminatórias ou
mitigatórias fundadas nos princípios da prevenção e da precaução foram tomadas.
11.1.3 INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – A administração não poderá proibir ou impor
comportamento algum a terceiro, salvo se estiver previamente embasada em
determinada lei que lhe faculte a impor algo a quem quer que seja (Art. 5.º II e 37 da
CFRB).
NORMA PENAL EM BRANCO – Ex. Art. 70 da lei 9.605/98.
INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS – Capítulo I, Seção III do Dec. 6.514/08, Art. 24 a
93;
- Subseção I – Das infrações contra a fauna (Art. 24 a 42);
- Subseção II – Das infrações contra a flora (Art. 43 a 60-A);
- Subseção III – Das infrações relativas à poluição e a outras infrações ambientais
(Art. 61 a 71);
- Subseção IV – Das infrações contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural
(Art. 72 a 75);
- Subseção V – Das infrações administrativa contra a administração ambiental (Art.
76 a 83);
- Subseção VI – Das infrações cometidas exclusivamente em unidades de
conservação (Art. 84 a 93);
11.2 TUTELA CIVIL DO MEIO AMBIENTE
Consiste na reparação dos danos ocorridos. Opõe ao infrator a obrigação de
ressarcir o prejuízo causado.
36
Direito Ambiental
11.2.1 TEORIA SUBJETIVA
Teoria subjetiva ou “aquiliana”- Requisitos – a) ação ou omissão do agente; b) o
dano; c) a culpa e o nexo de causalidade entre a ação e o dano.
Origem - (direito romano) - Plebiscito proposto pelo Tribuno da Plebe “Lúcio
Aquilio” Fez surgir noções modernas e mais justas em contraposição a lei de
Talião, provavelmente no século III a.c..
A lei Aquilia foi uma grande evolução para humanidade, uma vez que, até então, o
foco da reparação era a possibilidade da vítima causar um mal igual ao que sofrera
ao ofensor. O conceito de reparação era a própria vingança autorizada pela
sociedade. A lei Aquilia, pela primeira vez na história que se conhece, a vingança foi
substituída pela pena pecuniária.
Lei de Talião -“Todo mal causado deve ser reparado por outro mal igual, a ser
experimentado pelo ofensor.”
Lei “Aquilia” -“A todo mal causado deve corresponder uma pena pecuniária, que pelo
seu pagamento ao ofendido , corresponda verdadeiramente a reparação do dano
que fora causado.”
11.2.1.1 REQUISITOS DA TEORIA SUBJETIVA
a) AÇÃO OU OMISSÃO DO AGENTE – diz respeito ao erro a conduta que
desencadeou em dano;
b) DANO – “Dano pode ser compreendido como toda ofensa e diminuição de
patrimônio”. O que nos leva a concluir de que a noção de dano no direito pátrio, nos
leva sempre a uma idéia de redução patrimonial. Tanto que o autor emenda e diz
que: ....“O dano que interessa a responsabilidade civil é o indenizável, que se traduz
em prejuízo, em diminuição de um patrimônio(...)Para que ocorra o dever de
indenizar não bastam, portanto, um ato ou conduta ilícita e o nexo causal; é
necessário que tenha havido decorrente repercussão patrimonial negativa material
37
Direito Ambiental
ou imaterial no acervo de bens, no patrimônio de quem reclama.” (Sílvio de Sávio
Venosa - Responsabilidade Civil; Ed. Atlas 7.ª Edição Pag. 273)
“Entende-se por dano toda diminuição do patrimônio do credor, que consiste na
perda sofrida (damnumemergens), quer num lucro de que haja sido privado
(lucrumcessans). ...”ofensa a interesse econômico avaliável em dinheiro.” Nelson
Rosenvald, Pag. 439. Direito das Obrigações 2.ª edição Lumen Juris –
LUCRO CESSANTE - É o que o lesado deixou de ganhar a partir ou em razão do
evento danoso. Lucro que provavelmente faria parte do seu patrimônio.
“Dano é toda lesão a um bem jurídico tutelado.” (Luiz Paulo Sirvinskas – Manual de
Direito ambiental – Saraiva 5.ª edição – Pag. 152).
c) A CULPA E O NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A AÇÃO E O DANO (C.C. Art.
186, 187 e 927).
• Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou
imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente
moral, comete ato ilícito.
• Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem,
fica obrigado a repará-lo.
Esta teoria da reparação dita subjetiva ou aquiliana é focada somente na repressão
ao ato ilícito, é focada na conduta ilícita do agente, no elemento culpa. Não é uma
teoria adequada para ser aplicada na magnitude e na importância do bem ambiental.
11.2.2 TEORIA OBJETIVA
Vincula a atividade exercida ao dano que passa a ser o foco e o elemento primordial
da responsabilidade civil.
38
Direito Ambiental
• Não precisa demonstrar CULPA do agente na investigação da
responsabilidade. Somente o dano e a ação ou omissão do agente (Art. 927 §
único do C.C.).
• Art. 927 - Parágrafo único. “Haverá obrigação de reparar o dano,
independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a
atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua
natureza, risco para os direitos de outrem.”
11.2.2.1 TEORIA DO RISCO CRIADO
“É o reconhecimento da responsabilidade sem culpa, segundo o Cânone de teoria
do risco criado, que se fundamenta no princípio de que, se alguém introduz na
sociedade uma situação de risco ou perigo para terceiros, deve responder pelos
danos que a partir desse risco criado resultarem.” (Milaré 2010)
11.2.3 RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL
CARÁTER OBJETIVO - Diante da dificuldade em se provar a culpa, não se analisa a
vontade do agente, somente a relação entre o dano e a causalidade. Está prevista
no art. 14 § 1.º da lei 6.938/81.
Lei 6.938/81 - Art 14, § 1º - “Sem obstar a aplicação das penalidades previstas
neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a
indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados
por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade
para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio
ambiente.”
11.2.3.1 PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANO AMBIENTAL FUNDADA NO
DANO INTEGRAL
a) EVENTO DANOSO
b) NEXO DE CAUSALIDADE
39
Direito Ambiental
c) ATO DE EXECUTAR A ATIVIDADE OU DE ASSUMIR O RISCO DE
PROVOCAR O EVENTO DANOSO (O ato não tem que ser ilícito).
PORTANTO:
a) Prescindibilidade da investigação de culpa;
b) Irrelevância da licitude da atividade, da intenção danosa;
c) Inaplicabilidade das cláusulas excludentes de ilicitude (caso fortuito, força
maior e fato de terceiros como exonerativas da responsabilidade). Ex:
Fukushima.
DANO AMBIENTAL – “É qualquer lesão ao meio ambiente causada por condutas ou
atividades de pessoas física ou jurídica de Direito Público ou de Direito privado.”
(Silva 2010) (art. 225§ 3.º).
RESPONSÁVEL PELA REPARAÇÃO – Poluidor (Art. 3.º, IV da Lei 6.938/81)
11.3 TUTELA PENAL DO AMBIENTE
11.3.1APLICAÇÃO DA TUTELA PENAL COMO “ULTIMA RATIO”
“Nos dias atuais, a tutela penal do meio ambiente continua sendo uma necessidade
indispensável, especialmente quando as medidas na esfera administrativa e civil não
surtirem os efeitos desejados. A medida penal tem por escopo prevenir e reprimir
condutas praticadas contra a natureza. A moderna doutrina penal vem propugnando
a abolição da pena privativa de liberdade com a consequente substituição por penas
alternativas. Num futuro próximo, a pena privativa de liberdade será aplicada em
casos extremos. Procura-se evitar, ao máximo, a sua aplicação em caso concreto,
impondo-se medidas alternativas aos infratores.”
“Assim, para o direito penal moderno, a tutela penal deve ser reservada à lei,
partindo-se do princípio da intervenção mínima no Estado Democrático de Direito.
Tal tutela, deve ser “última ratio”, ou seja, só depois de se esgotarem os
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Direito Ambiental
mecanismos intimidatórios (civil e administrativo) é que se procurará a eficácia
punitiva da esfera penal.” (Sirvinskas 2007)
“O momento histórico em que se vive, marcado pela passagem do Estado individual
de direito para o Estado social de Direito, pelo surgimento dos novos riscos e
incrementos dos já existentes – característicos de uma sociedade de alta tecnologia,
complexa e volátil – e, a indiscutível relevância desses bens jurídicos de natureza
transindividual – indispensável para a existência e o desenvolvimento do homem e
da sociedade – justificam plenamente a necessidade de interferência do Direito
penal – de forma seletivs, tecnicamente correta e limitada -, como verdadeira ultima
ratio do ordenamento jurídico.” (Luiz Regis Prado – Direito Penal do Ambiente – 2.ª
edição Revista dos Tribunais)
Concluímos com a lição de ilustres juristas que não resta qualquer dúvida quanto a
necessidade da proteção jurídico-penal do meio ambiente, com mandato expresso
de criminalização para as pessoas físicas e jurídicas, de direito público e de direito
privado (art. 225, § 3.º), de forma que as lesões causadas ao meio ambiente devem
ser punidas na esfera penal, mas como ultima ratio, fundada no princípio da
intervenção mínima do estatal no sistema democrático de direito.
ULTIMA RATIO - Ultima ratio significa “última razão” ou “último recurso”. É uma
expressão com origem no Latim e frequentemente empregada no Direito. Diz-se que
o Direito Penal é a ultima ratio, ou seja, é o último recurso ou último instrumento a
ser usado pelo Estado em situações de punição por condutas castigáveis,
recorrendo-se apenas quando não seja possível a aplicação de outro tipo de direito,
por exemplo, civil, trabalhista, administrativo, etc. (significados.com.br).
“O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, na sua concepção
moderna, é um dos direitos fundamentais da pessoa humana, o que por si só,
justifica a imposição de sanções penais às agressões contra ele perpetradas, como
extrema ratio. Em outro modo de dizer, “ultima ratioda tutela penal ambiental
significa que esta é chamada a intervir somente nos caos em que as agressões aos
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Direito Ambiental
valores fundamentais da sociedade alcancem o ponto intolerável ou sejam objeto de
intensa reprovação do corpo social.”
“De fato, toda a ação penal, especialmente quando esta atinge a liberdade da
pessoa, estigmatiza o indivíduo e repercute negativamente em seu senso de
dignidade, razão pela qual o Direito Penal há de ser minimamente usado.”
“Em outras palavras, quando no caso concreto, as demais esferas de
responsabilização forem suficientes para atingir integralmente aqueles dois objetivos
primordiais (prevenção e reparação tempestiva e integral), a verdade é que, e tese
não há mais razão jurídica para a incidência do direito criminal.”
“...Sobre o assunto, adverte Maura Roberti que “a dimensão das liberdades do
cidadão na Constituição Federal de 1988 não deixa dúvidas de que não há mais
espaço no Direito Penal moderno para uma política criminal intervencionista. A
função dos princípios constitucionais penais, ao contrário do que possa parecer à
primeira vista não é legitimar o exercício absoluto do poder punitivo, mas antes
condicioná-lo, vinculá-lo, servindo de obstáculo a indiscriminada utilização da
punição.””
“São valiosos, nesta mesma linha, os ensinamentos de Damásio E. de Jesus: “No
Direito Penal mínimo, pretende-se, por meio da pena, fortalecer a consciência
jurídica da comunidade e o respeito aos valores sociais protegidos pelas normas.
Ocorre que o Direito Penal, por se tratar de um sistema descontínuo de ilicitudes, de
caráter fragmentário, não se deve ocupar de qualquer ameaça aos bens jurídicos
constitucionalmente relevantes, mas apenas de condutas que, por sua gravidade,
colocam em risco a sociedade e o ser humano.””
“Em magistral voto proferido em recurso ordinário em Habeas corpus, interposto
perante o Supremo Tribunal Federal, o Ministro Sepúlveda Pertence traduziu com
clareza o princípio da intervenção mínima do Direito Penal que segundo ele:
“desonera a Justiça Criminal, congestionada da repressão de um dentre as inúmeras
insignificâncias que a tem inviabilizado”. E mais: “Não posso deixar de explicar
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Direito Ambiental
minha convicção de que – ante o caso de notória impotência do Judiciário para
atender a demanda multiplicada de jurisdição e, de outro, a também notória
impotência do Direito Penal para atender aos que pretendem transformá-lo em
mirífica, mas ilusória, solução de todos os males da em vida em sociedade – tendo,
cada vez mais a aplaudir a reserva à sanção e ao processo penal do papel de ultima
ratio, e sempre que possível, a sua substituição por medidas cíveis ou
administrativas, menos estigmatizantes e de aplicabilidade mais efetiva.”
“Por igual, em decisão bem recente, apreciando pedido de liminar para suspensão
do curso de ação penal até o julgamento definitivo do recurso de habeas corpus, o
Ministro Gilmar Mendes acentuou: “A finalidade do Direito Penal é justamente
conferir uma proteção reforçada aos valores fundamentais compartilhados
culturalmente pela sociedade.Além dos valores clássicos, como a vida, a liberdade,
integridade física, a honra e imagem, o patrimônio, etc...O Direito Penal a partir de
meados do século XX, passou a cuidar também do meio ambiente, que ascendeu
paulatinamente ao posto de valor supremo da sociedades contemporâneas,
passando a compor o rol dos direitos fundamentais ditos de terceira geração
incorporados no textos constitucionais dos Estados Democráticos de Direito.”
“Parece certo, por outro lado, que essa proteção pela via do Direito Penal justifica-se
apenas em face de danos efetivos ou potenciais ao valor fundamental do meio
ambiente; ou seja, a conduta somente pode ser tida como criminosa quando
degrade ou, no mínimo, traga algum risco de degradação do equilíbrio ecológico das
espécies e dos ecossistemas. Fora dessas hipóteses, o fato não deixa de ser
relevante para o Direito. O direito Penal atual, especialmente no âmbito da proteção
ao meio ambiente, como ultima ratio, tendo caráter subsidiário em relação à
responsabilização civil e administrativas de condutas ilegais. Esse é o sentido de um
Direito Penal mínimo, que se preocupa apenas com os fatos que representam
graves e reais lesões a bens e valores fundamentais da comunidade.”
“Nessa ordem de idéias, tem se, por exemplo a infração penal consistente em fazer
funcionar atividade sem a licença exigível do órgão ambiental competente tipificada
43
Direito Ambiental
no art. 60 da lei 9.605/1998 para coibir atividade clandestina potencialmente lesivas
para o ambiente.”
“Ora, na hipótese do órgão ambiental já ter expedido a licença ambiental exigível,
após o infrator ter tomado as medidas cabíveis para tanto, em cumprimento a um
termo de ajustamento de conduta (vale dizer, na forma negocial autorizada pela
própria legislação), parece-nos que são perfeitamente defensáveis o arquivamento
do inquérito policial e o afastamento da persecução penal da conduta, com base
exatamente no princípio da intervenção mínima, uma vez que o fim almejado pela
norma já teria sido completamente alcançado.” (Milaré 2010)
11.3.2 LEI 9.605 DE 12 DE FEVEREIRO DE 1998
Tem 82 artigos e dispões sobre as sanções penais e administrativas derivadas de
condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.
CAPÍTULO I – Disposições gerais (sujeito ativo, pessoa jurídica, autoria e coautoria),
art. 1.º a 5º;
CAPÍTULO II - Da aplicação da pena (tipos penais, consequências do crime,
culpabilidade, circunstâncias atenuantes ou agravantes), art. 6º a 24;
CAPÍTULO III - Da apreensão do produto e do instrumento de infração administrativa
ou do crime (instrumentos e produtos do crime) art. 25;
CAPÍTULO IV – Da ação e do processo penal (todos os crimes de lei são de ação
penal pública incondicionada e permitem a aplicação dos dispositivos dos artigos
74,76 e 89 da lei 9.099/95, com algumas novidades art. 26 a 28;
CAPÍTULO V- Cuida dos crimes contra o meio ambiente art. 29 a 61:
Seção I – dos crimes conta a fauna - art. 29 a 37;
Seção II – dos crimes contra a flora – 38 a 53;
Seção III – Da poluição e de outros crimes ambientais – art 54 a 61;
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Direito Ambiental
Seção IV – Dos crimes contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural – art 62
a 65;
Seção V – Dos crimes contra a administração ambiental – art. 66 a 69;
CAPÓITULO VI – Da infração administrativa – art. 70 a 76;
CAPÍTULO VII – Cuida da cooperação internacional para a preservação do meio
ambiente – art. 77 a 78;
CAPÍTULO VIII – Disposições finais (onde o legislador restringiu-se a revogar as
disposições em contrário, cabendo ao operador do direito cotejar as leis
incompatíveis com este) – art. 79 a 82.
SUJEITOS DO CRIME – qualquer pessoa imputável (art. 2.º) - Art. 2º Quem, de
qualquer forma, concorre para a prática dos crimes previstos nesta Lei, incide nas
penas a estes cominadas, na medida da sua culpabilidade, bem como o diretor, o
administrador, o membro de conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o
preposto ou mandatário de pessoa jurídica, que, sabendo da conduta criminosa de
outrem, deixar de impedir a sua prática, quando podia agir para evitá-la.
SANÇÕES PENAIS APLICÁVEIS
a) Privativas de liberdade;
b) Restritivas de direito;
c) Multa.
ATENUANTES (art. 14)
a) Se o sujeito ativo tiver baixo grau de instrução ou escolaridade;
b) Se o sujeito ativo se arrepender e reparar espontaneamente o dano, ou limitar
significativamente a degradação ambiental causada;
c) Se o agente comunicar previamente o perigo iminente de degradação
ambiental;
d) Se o agente colaborar com os encarregados da vigilância e do controle
ambiental.
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Direito Ambiental
AGRAVANTES (art. 15)
I. reincidência nos crimes de natureza ambiental;
II. ter o agente cometido a infração:
a) para obter vantagem pecuniária;
b) coagindo outrem para a execução material da infração;
c) afetando ou expondo a perigo, de maneira grave, a saúde pública ou o meio
ambiente;
d) concorrendo para danos à propriedade alheia;
e) atingindo áreas de unidades de conservação ou áreas sujeitas, por ato do
Poder Público, a regime especial de uso;
f) atingindo áreas urbanas ou quaisquer assentamentos humanos;
g) em período de defeso à fauna;
h) em domingos ou feriados;
i) à noite;
j) em épocas de seca ou inundações;
k) no interior do espaço territorial especialmente protegido;
l) com o emprego de métodos cruéis para abate ou captura de animais;
m) mediante fraude ou abuso de confiança;
n) mediante abuso do direito de licença, permissão ou autorização ambiental;
o) no interesse de pessoa jurídica mantida, total ou parcialmente, por verbas
públicas ou beneficiada por incentivos fiscais;
p) atingindo espécies ameaçadas, listadas em relatórios oficiais das
autoridades competentes;
q) facilitada por funcionário público no exercício de suas funções.
11.3.3 CRIMINALIZAÇÃO DA PESSOA JURÍDICA
A lei 9.605/98 inovou ao regulamentar a criminalização das pessoas jurídicas como
sujeitos ativos do crime ambiental (Art. 3.º) e sua desconsideração (Art. 4.º). Fato
que veio representar um verdadeiro avanço na legislação, na facilitação da
investigação, na condenação e na repressão aos crimes ambientais, haja vista que,
anteriormente, havia uma grande dificuldade em se apontar os culpados e os
responsáveis pelos ilícitos.
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Direito Ambiental
PENAS APLICÁVEIS À PESSOA JURÍDICA (Art. 21 a 24 da Lei 9.605/98)
A NORMA PENAL AMBIENTAL é uma norma penal em branco, pois, é “aquela em
que a descrição da conduta punível se mostra incompleta ou lacunosa, necessitando
da complementação de outro dispositivo legal. Isso significa que o preceito é
formulado de maneira genérica ou indeterminada, devendo ser colmatado por outro
ato normativo (legislativo ou administrativo). Portanto, na lei em branco, o
comportamento proibido vem apenas enunciado ou indicado, sendo a parte
integradora elemento indispensável á conformação da tipicidade.” (Prado 2010)
47
Direito Ambiental
12 ESPAÇOS AMBIENTAIS
ESPAÇOS AMBIENTAIS - “A expressão espaços ambientais é tomada aqui em
sentido amplo. Pretende-se com ela, definir toda e qualquer delimitação geográfica,
toda e qualquer porção do território nacional, estabelecida com o objetivo de
proteção ambiental, integral ou não, e, assim, submetida a um regime especialmente
protecionista.” (Silva 2010)
ESPAÇOS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS - “São áreas geográficas públicas ou
privadas (porção do território nacional) dotada de atributos ambientais que
requeiram sua sujeição, pela lei, a um regime jurídico de interesse público que
implique sua relativa modificabilidade e sua utilização sustentada, tendo em vista a
preservação e proteção da integridade de amostras de toda a diversidade de
ecossistemas, a proteção ao processo evolutivo das espécies, a preservação e a
proteção dos recursos naturais.” (Silva 2010)
Na verdade, todos os “espaços” são espaços ambientais: a sala de aula é um
espaço ambiental, a faculdade é um espaço ambiental, nosso bairro, nossa cidade,
nosso Estado, O País, O planeta, todos, de alguma forma são espaços ambientais, e
todos são dignos de proteção e preservação.
Falando em hipótese, digamos que durante a aula, com sala cheia, alguém acenda
um charuto. Isso não vai poluir o ar do ambiente e causar sua poluição? Barulho
demais, não é poluição sonora e esta vai produzir seus impactos e efeitos? Ora,
muito embora seja questionável a antijuridicidade dessas condutas, na verdade não
podemos deixar de percebermos que sempre estamos em um ambiente, um espaço.
Assim, existem espaços, espaços protegidos e espaços especialmente protegidos
que são áreas que em razão de algum atributo ambiental especial são espaços
especialmente protegidos. De forma que não pode ser qualquer área essa tem que
evidenciar atributos ambientais que requeiram sua sujeição a proteção especial da
lei.
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Direito Ambiental
Ex: A Reserva Biológica de Poço das Antas que fica situada nos municípios de Silva
Jardim e Casimiro de Abreu, a cerca de 120 quilômetro do Rio de Janeiro é um
espaço especialmente protegido por lei. Por que? Porque é a área do Brasil que
possui a maior população de mico-leão-dourado, e todos sabem que esta espécie
está em extinção. Então fica fácil identificar seu atributo e sua finalidade que é a
proteção de uma espécie em extinção.
Ex: O Monumento Natural do Itabira situado no município de Cachoeiro de
Itapemirim, por sua vez é protegido em razão de sua beleza e da identidade cultural
com o povo do município.
Os espaços especialmente protegidos estão divididos em dois grupos:
a) Unidades de Conservação;
b) APP e reserva legal;
c) Zoneamento Ambiental.
A) UNIDADES DE CONSEVAÇÃO
“A Constituição impõe ao Poder Público o dever de definir, em todas as Unidades da
Federação, Espaços Territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alteração e a supressão permitida somente através de lei,
vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteção (Art. 225, § 1º III). O que a norma constitucional quer é que
sejam delimitadas, em cada Estado e Distrito Federal, Áreas de relevância
ecológica.” (Silva (2010)
A Lei 9.985 de 18 de junho de 2000, regulamenta o art. 225 § 1.º, inciso I, II, III e IV
da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza e da outras providências.
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Direito Ambiental
Art. 1o Esta Lei institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza – SNUC, estabelece critérios e normas para a criação, implantação e
gestão das unidades de conservação.
Art. 2o Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I. unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais,
incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes,
legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e
limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam
garantias adequadas de proteção;
UNIDADES DE CONSERVAÇÃO – Quanto a intensidade da proteção.
A) PROTEÇÃO INTEGRAL (Art. 7.º I e Art. 2.º VI);
B) USO SUSTENTÁVEL (Art. 7.º I e Art. 2.º XI);
A - Unidades de Proteção Integral: Art. 2.º VI - proteção integral: manutenção dos
ecossistemas livres de alterações causadas por interferência humana, admitido
apenas o uso indireto dos seus atributos naturais;
OBJETIVO BÁSICO § 1o O objetivo básico das Unidades de Proteção Integral é
preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos
naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei
“São Espaços Especialmente Protegidos criadas com o objetivo básico de preservar
a natureza. Por isso a preservação há de ser integral, não se admitindo o uso direto
de seus recursos naturais, mas apenas usos indiretos, como pesquisas científicas,
visitas – assim mesmo, sujeitas a condicionamentos e restrições” (Silva 2010) (Art.
8.º a 13 da lei 9.985/00)
I. Estação Ecológica;
II. Reserva biológica;
50
Direito Ambiental
III. Parques Públicos;
IV. Monumento natural;
V. Refúgio da vida silvestre.
B - Unidades de Uso Sustentável – Art. 2.º XI - uso sustentável: exploração do
ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e
dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos
ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável;
OBJETIVO BÁSICO - é compatibilizar a conservação da natureza com o uso
sustentável de parcela dos seus recursos naturais. Para comentar – art. 2.º II, IV e XI
- IV –recurso ambiental: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e
subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da
biosfera, a fauna e a flora;
“São espaços também protegidos, mas a intensidade de proteção é menor do que a
que se aplica nas Unidades de Proteção Integral, porque, ao contrário destas,
permitem o uso direto de seus recursos naturais. Seu objetivo básico não é
preservar a natureza, mas compatibilizar a conservação desta com o uso
sustentável da parcela de seus recursos naturais, consoante estabelece o art. 7.º, §
2.º, da lei 9.985, de 2000.” (Silva 2010) (Art. 14 a 21).
I. Área de Proteção Ambiental;
II. Área de Relevante Interesse Ecológico;
III. Floresta Nacional;
IV. Reserva Extrativista;
V. Reserva de Fauna;
VI. Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e
VII. Reserva Particular do Patrimônio Natural.
B) APP E RESERVA LEGAL
O “novo” Código Florestal, Lei 12.651 de 25 de maio de 2012, que revogou o antigo
código, Lei 4.771/65, estabelece e regulamenta, dentre outras disposições legais, as
51
Direito Ambiental
Áreas de Preservação Permanente e a Reserva Legal (art. 1.º), diferem de outras
modalidades de espaços especialmente protegidos, uma vez que não necessitam
ser criadas por lei. Basta que estejam localizados em posições definidas pelos
dispositivos legais que recebem naturalmente a proteção legal.
A lei visa atender o desenvolvimento sustentável tem como seu objetivo precípuo a
preservação das florestas e demais formas de vegetação nativa, bem como da
biodiversidade, do solo, dos recursos hídricos e da integridade do sistema climático,
para o bem estar das gerações presentes e futuras, entre outros (Parágrafo único,
inciso I).
Como não poderia deixar de ser reafirmam o compromisso transgeracional e as
florestas como bem de interesse de toda sociedade, aplicando-se a estas também o
princípio da função social da propriedade e a natureza real que recai sobre esse
bem (art. 2.º § 2.º).
AS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - As Áreas de Preservação
Permanente estão delimitadas nos artigos 4.º, 5.º e 6.º. e deverá ser mantida pelo
proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou
jurídica, de direito público ou privado, e, no caso de supressão vegetal, é obrigado a
recompor a vegetação e se transfere ao sucessor do domínio ou posse (obrigações
propter rem) (art. 7.º). A intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área
de Preservação Permanente somente ocorrerá nas hipóteses de utilidade pública,
de interesse social ou de baixo impacto ambiental, previstas na própria Lei (art. 8.º).
DA RESERVA LEGAL – As áreas de Reserva legal estão delimitadas nos artigos 12
da lei 12.651/12, que determina que “todo imóvel rural deve manter área com
cobertura de vegetação nativa, a título de Reserva Legal, sem prejuízo da aplicação
das normas sobre as Áreas de Preservação Permanente, observados os seguintes
percentuais mínimos em relação à área do imóvel, excetuados os casos previstos no
art. 68 desta Lei: I - localizado na Amazônia Legal: a) 80% (oitenta por cento), no
imóvel situado em área de florestas; b) 35% (trinta e cinco por cento), no imóvel
situado em área de cerrado; c) 20% (vinte por cento), no imóvel situado em área de
52
Direito Ambiental
campos gerais; II - localizado nas demais regiões do País: 20% (vinte por cento),
devendo ser levado em consideração para sua localização no imóvel o plano de
bacia hidrográfica; o Zoneamento Ecológico-Econômico; a formação de corredores
ecológicos com outra Reserva Legal, com Área de Preservação Permanente, com
Unidade de Conservação ou com outra área legalmente protegida; as áreas de
maior importância para a conservação da biodiversidade; e as áreas de maior
fragilidade ambiental, da área ou bacia onde o imóvel estiver inserido (art. 14),
sendo que esta localização deverá ser aprovada pelo órgão estadual competente,
integrante do SISNAMA (§ 1.º).
C) ZONEAMENTO AMBIENTAL
DEFINIÇÃO DE ZONEAMENTO URBANO - “A divisão de uma área urbana em
setores reservados a certas atividades.” (Granziera, 2009)
“Procedimento urbanístico destinado a fixar os usos adequados para as diversas
áreas do solo municipal. Ou destinado a fixar diversas áreas para o exercício das
funções urbanas elementares.” (Silva 2010)
ORIGEM NO ZONEAMENTO URBANO – A Lei n.º 6.151/74 que regulamentava o
2.º Plano Nacional de Desenvolvimento (PND II), para o período de 1975 a 1979, já
revelava preocupações com o crescimento desordenado, regulamentado pelo
Decreto-lei 1.413, de 14.08.1975, que dispõe sobre o controle da poluição do meio
ambiente provocado por atividades industriais.
ZONEAMENTO AMBIENTAL (Inciso II do art. 9.º da Lei 6.938/81) – É instrumento
da PNMA, regulamentado pelo Dec. 4.297/02 e atualizado pelo Dec. 6.288/07 e tem
por objetivo “dividir determinada porção do território segundo um critério legalmente
estabelecido, em zonas, cujo uso do solo e a implantação de atividades e
empreendimentos ficam sujeitos a regras e normas específicas de proteção”.
(Granziera 2009)
53
Direito Ambiental
“...Assim, o ZEE deve ser a tradução espacial das políticas econômicas, social,
cultural e ecológica da sociedade. Na prática, a concretização dessas políticas se
dará ao longo prazo, ou na melhor das hipóteses, a médio prazo e acarretará muitas
interfaces político-administrativas.” (Milaré 2010)
Tem sua natureza jurídica no poder de polícia e na intervenção do Estado na ordem
econômica e social. É sempre uma questão de ato discricionário do Poder Público,
aplicado os princípios norteadores da razoabilidade, da proporcionalidade, da função
social da propriedade, do desenvolvimento sustentável, da prevenção, da precaução
e do poluidor pagador, sendo que o interesse público deve sempre prevalecer ao
privado. Presente nos artigos 5.º XXIII, 21 IX e XX, 30 VIII, 170 III, 182 caput, §§ 1.º
e 2.º). Instrumento que pode ser aplicado pela União, pelos Estados, pelo Distrito
Federal e pelos municípios, sendo, no entanto, um instrumento muito utilizado pelo
poder público municipal, haja vista ser a instância detentora da competência local
para organizar o território. EX: O PDMU de Cachoeiro de Itapemirim, por exemplo,
tem 64 artigos que de alguma maneira se relacionam com o zoneamento em suas
diversas formas (Lei municipal n.º 5.890/06). Além de um capítulo reservado
especialmente para a aplicação do princípio da Função Social da Propriedade, foram
criadas ZPA – Zonas de Proteção Ambiental em seus diversos níveis; ZEE –
Zoneamento Ecológico Econômico, também em seus diversos níveis; ZEPC – Zona
Especial de Proteção do Patrimônio Cultural; e um Plano Urbanístico com
Zoneamento Urbano e Zona de Uso Especial, com seus diversos tipos e níveis.
54
Direito Ambiental
2º Bimestre
55
Direito Ambiental
13 DO MEIO AMBIENTE ARTIFICIAL
“Meio ambiente artificial é uma das espécies do meio ambiente ecologicamente
equilibrado previsto no art. 225 da CF. É aquele construído pelo homem. Cuida-se
da ocupação gradativa dos espaços naturais, transformando-os em espaços
artificiais”
“Esta construção pelo homem pode dar-se em espaços abertos ou fechados.
Denominam-se espaço urbano fechado os edifícios, casas, clubes e etc., E espaço
urbano aberto as praças, avenidas, ruas e etc. A ocupação desses espaços urbanos
pelo homem tornou-se complexa com o grande número de pessoas, necessitando
de regulamentação para disciplinar a aplicação de uma política pública urbana.
Assim, o “crescimento da urbanização leva a conflitos com o meio ambiente, por
vezes desastroso, principalmente ao se considerar as condições de vida das futuras
gerações”. Esses espaços urbanos são constituídos por regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas ou microrregiões, formadas por agrupamentos de Município
limítrofes, com a finalidade de integrar a organização, o planejamento e a execução
de fundações públicas de interesse comum (art. 25, § 3.º da CF).”
“Ressalte-se que o crescimento populacional ocorre de forma geométrica. Tal fato
pode ser constatado pelos dados históricos, a seguir citados: em 1830 havia um
bilhão de habitantes no planeta Terra; em 1960 passou para 2 bilhões de habitantes;
em 1974 aumentou para 3 bilhões; e finalmente, em 1999, foi para 6 bilhões. Essa
população, além disso, se concentra, em sua maioria, nos grandes centros urbanos.”
“Tais espaços urbanos são conhecidos por cidade. É nesta que vive o homem,
necessitando, portanto, de saneamento básico, água, transporte, etc., razão pela
qual se faz necessária a implantação de uma política de desenvolvimento urbano
visando o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia de bem
estar de seus habitantes (art. 182, caput, da CF).” (Sirvinskas 2007)
56
Direito Ambiental
14 DA POLÍTICA URBANA
O art. 182 da Constituição diz que: “a política de desenvolvimento urbano, executada
pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções da cidade e garantir o bem-
estar de seus habitantes.”
Muito embora a legislação não afaste a competência da União para traçar normas
gerais (Ex: Estatuto da cidade) e do Estado para administrar problemas referentes
às regiões metropolitanas, a gestão da política urbana se dá, via de regra, no âmbito
municipal, haja vista ser o ente federativo que, de fato, possui território físico e,
portanto, a tarefa de planejar o ordenamento do uso e ocupação do solo, com vistas
no interesse público e cumprimento do objetivo das funções da cidade, qual sejam:
moradia, trabalho, circulação e laser, sempre observando o equilíbrio ambiental.
14.1 ESTATUTO DA CIDADE
A lei 10.257 de 10 de julho de 2001 regulamenta os artigos 182 e 183 da
Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras
providências. Foi denominada de Estatuto da Cidade, “dispõe sobre as diretrizes
gerais da política urbana, estabelece normas de ordem pública de interesse social e
regula o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do
bem-estar e do bem estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental
(Parágrafo único do art. 1.º do citado Estatuto). O Estatuto da Cidade possui 58
artigos distribuídos em cinco Capítulos: I – Diretrizes Gerais; II – Dos Instrumentos
da Política Urbana; Do plano Diretor; IV – Da Gestão Democrática da Cidade; e V –
Disposições Gerais.” (Sirvinskas 2007).
14.2 DIRETRIZES GERAIS
São “uma série de postulados com o objetivo de nortear os legisladores e
administradores, não somente lhes indicando os fins a que se deve destinar a
57
Direito Ambiental
política urbana, como também evitando a prática de atos que possam contravir os
referidos preceitos.” (Carvalho Filho 2009). Segundo Carvalho Filho, são agrupadas
em cinco categorias: 1.º) diretrizes governamentais, que dependem da atuação ou
iniciativa direta do Poder Público, encontradas nos incisos IV, V, VII, VIII, XII e XVI
do art. 2.º); 2.º) diretrizes sociais: que visam proporcionar algum tipo de benefício
direto à coletividade, individual, ou coletivamente, ou que admitem a participação da
comunidade no processo de urbanização, encontradas nos incisos I, II, III, IX e XIII
do art. 2.º; 3.º) diretrizes econômico-financeiras: dizem respeito aos recursos e
investimentos alocados ou obtidos para o fim do desenvolvimento do processo
urbanístico, encontrados nos incisos X e XI do art. 2.º; 4.º) diretrizes relativas a
solo urbano – correspondente aos vários instrumentos destinados aos processos
de uso e ocupação do solo urbano, encontrados nos incisos VI e XIV; e 5.º)
diretrizes jurídicas – Às que tem pertinência com a área jurídica em geral. O autor
explica que “a classificação tem apenas fins metodológicos e didáticos.”
Assim, podemos concluir que diretriz é exatamente o que o nome quer dizer, é o
caminho que deve ser seguido, a direção para onde devem apontar os objetivos do
ordenamento urbano que aquele município deseja para o seu presente, e,
principalmente para o seu futuro. Ou seja, qual a cidade que a sociedade quer.
14.3 DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA
Estão dispostos no art. 4.º do Estatuto e são os seguintes: I – planos nacionais,
regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e
social; II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões; III – planejamento municipal, em especial; IV – institutos tributários e
financeiros; V – institutos jurídicos e políticos; e VI - Estudo Prévio de Impacto
Ambiental (EIA) e Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV).
“Enquanto as diretrizes gerais representam os caminhos fundamentais que o Poder
Público deve trilhar para promover, da melhor forma possível, o processo de
urbanização, os instrumentos urbanísticos correspondem aos mecanismos efetivos a
serem empregados para a concretização paulatina das diretrizes gerais. São, na
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Direito Ambiental
verdade, os meios através dos quais o Poder Público pode tornar efetivos os planos,
programas e projetos de natureza urbanística. Instrumento, aliás, tem mesmo esse
significado, indicando originariamente objeto, aparelho, utensílio com o qual o artífice
vai executar seu trabalho e, por extensão, comporta o sentido de meio, mecanismo,
ponto de apoio necessário a consecução de determinado objetivo.” (carvalho filho
2009)
14.3.1 PLANO DIREITOR
(Art. 39 a 42) – “O plano diretor aprovado pela câmara municipal, obrigatório para as
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana”. (§1.§ do art. 182 da CF) “Na análise do
conceito, deve entender-se que o instrumento básico representa o documento
principal, fundamental mesmo, em que se aloja a disciplina pertinente aos objetivos
urbanísticos. Cuida-se da materialização de todos os componentes do planejamento
urbano, com suas singularidades e especificações, de modo que dele é que
emanarão as ações públicas e privadas necessárias a sua implementação.”
(Carvalho Filho 2009)
O PDU ou PDMU, é o instrumento mais importante da Política Urbana e, ante o que
determina o dispositivo constitucional, é instrumento obrigatório para todos os
municípios com mais de vinte (20) mil habitantes, sendo esta obrigatoriedade
estendida pelo Estatuto da Cidade, Lei 10.257/01, para municípios integrantes de
regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, municípios onde o Poder Público
municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4.º do art. 182 da CFRB,
municípios integrantes de áreas de especial interesse turístico, municípios inseridos
na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto
ambiental de âmbito regional ou nacional e, também para aqueles incluídos no
cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de
deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou
hidrológicos correlatos.
59
Direito Ambiental
REQUISITOS - (art. 40) - 1) Tem que ser aprovado pela Câmara Municipal, ou seja,
o Plano Diretor é uma lei municipal, devidamente discutida e votada pela Câmara de
Vereadores, e como lei, só passa a ter validade no mundo jurídico após sua
vigência. 2) tem que ser parte integrante do processo de planejamento orçamentário
municipal. 3) deverá englobar o território do Município como um todo, 4) A lei que
instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos. 5) tem que
ser fruto de um intenso debate com ampla participação popular, com a promoção de
audiências públicas e debates com a participação da sociedade e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade. 6) estar garantida a
publicidade e a transparência do processo para qualquer do povo.
14.3.2 DO PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO OU UTILIZAÇÃO COMPULSÓRIOS
(ART. 5.º e 6.º) – Instrumento que “consiste na existência de Lei municipal
específica para área incluída no plano diretor que poderá determinar o
parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para
implementação da referida obrigação. O poder de exigibilidade do governo municipal
consiste na possibilidade do proprietário ser obrigado a providenciar a adequação de
seu imóvel ao Plano Diretor. Descumprindo essa obrigação, o proprietário sujeitar-
se-á, sucessivamente, a três tipos de providencia, conforme previsto no Art. 182, §
4.º: 1.º) o parcelamento ou a edificação compulsórios (inc. I); 2.º) IPTU progressivo
no tempo (inc. II); 3.º) desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública
(inc. III).” (Carvalho Filho 2009). Considera-se subutilizado o imóvel cujo
aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação
dele decorrente” (inc. I § 1.º art 5.º);
14.3.3 IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO (ART. 7.º)
Trata-se de instrumento de política urbana através do qual o poder público municipal
emprega seu poder de coerção a fim de obrigar o proprietário a adequar seu imóvel
ao plano diretor da cidade. Configura-se como sanção aplicada ao proprietário que
60
Direito Ambiental
não cumpriu a imposição urbanística inicial de edificar ou de parcelar o imóvel.”
(Carvalho Filho 2009)
14.3.4 DESAPROPRIAÇÃO COM PAGAMENTO DE TÍTULOS (ART. 8.º)
Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário
tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município
poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida
pública, obedecidas as regras dispostas nos parágrafos de 1º a 6.º do artigo.
14.3.5 USUCAPIÃO ESPECIAL DE IMÓVEL URBANO (ARTIGOS 9.º AO 14 DO ESTATUTO)
Regulamenta o disposto no art. 183 da CF/88. É o mesmo instituto historicamente de
natureza civil, aplicado à função social da propriedade, com a finalidade de se
promover a justiça social. É visível a migração da legislação que antes atendia aos
princípios do Estado liberal para o Estado do bem estar social, haja vista que o
instituto visa a regularização fundiária de imóveis urbanos destinados a
comunidades de baixa renda com a aquisição do domínio que se dá pelo uso efetivo
do imóvel.
REQUISITOS (art. 9.º) – 1) posse com finalidade de moradia de área ou edificação
urbana com animus domini; 2) prazo ininterrupto da prescrição aquisitiva de cinco
anos; 3) não ser proprietário de outro imóvel.
MODALIDADE COLETIVA – São os mesmos requisitos exigidos para a usucapião
individual. No entanto, deve beneficiar apenas comunidades de baixa renda onde é
impossível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor de fração ideal e o
limite de duzentos e cinqüenta metros (250m), passa a ser o mínimo (art. 10),
apresentando, ainda, o Estatuto como novidade a possibilidade de substituição
processual das associações de moradores, com representação devidamente
regularizada (art. 12, III) e a consagração do princípio de acesso à justiça para o
hipossuficiente, que fará jus aos benefícios da assistência judiciária gratuita,
inclusive, para registro.
61
Direito Ambiental
Importante ressaltar que a lei 11.977 de 7 de julho de 2009, que dispôs sobre o
Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV e dispôs também sobre a
regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas, trazendo
em seu bojo, vinte e cinco artigos que regulamentam o instituto, dando, inclusive, em
seu art. 46, a definição legal do que vem a ser a regularização fundiária, entre
outros.
Art. 46 da lei 11.977/09 - A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas
jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de
assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o
direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da
propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
14.3.6 DIREITO DE SUPERFÍCIE (ART. 21 A 24)
Consiste no direito do proprietário urbano poder conceder a outrem o direito de
utilizar o solo, o subsolo ou o espaço aéreo do seu terreno, de forma onerosa ou
gratuita, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública
contendo o ajuste contratual, registrada no cartório de registro de imóveis (art. 21 e
parágrafos 1.º a 3.º). Transfere-se a terceiros por contrato e por herança (art. 21 §§
4.º e 5º). Em caso de alienação superficiário e proprietário tem direito de preferência
(art. 22), extinguindo-se pelo advento do termo ou pelo descumprimento das
obrigações contratuais assumidas pelo superficiário (art. 23 I e II), devendo a
extinção do direito de superfície ser averbada no cartório de registro de imóveis (art.
24 § 2.º).
14.3.7 DIREITO DE PEREMPÇÃO (ART. 25 A 27).
O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para
aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares, em áreas
delimitadas por lei municipal, e será exercido sempre que o Poder Público necessitar
de áreas para: I – regularização fundiária; II – execução de programas e projetos
habitacionais de interesse social; III – constituição de reserva fundiária; IV –
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Direito Ambiental
ordenamento e direcionamento da expansão urbana; V – implantação de
equipamentos urbanos e comunitários; VI – criação de espaços públicos de lazer e
áreas verdes; VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas
de interesse ambiental; VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou
paisagístico.
14.3.8 OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR (ART. 28 A 31)
O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser
exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante
contrapartida a ser prestada pelo beneficiário, sendo, conforme o disposto no § 1.º
do art. 28, coeficiente de aproveitamento a relação entre a área edificável e a área
do terreno, devendo ser definidos pelo Plano Diretor os limites máximos a serem
atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade
entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área
(§ 3). Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem observadas para
a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso, determinando: I – a
fórmula de cálculo para a cobrança; II – os casos passíveis de isenção do
pagamento da outorga; III – a contrapartida do beneficiário (art. 30 I,II,III).
“O SOLO CRIADO – O instrumento da outorga onerosa do direito de construir
significa a adoção, no direito positivo, do instituto urbanístico tradicionalmente
denominado de solo criado. Do ponto de vista técnico-jurídico, contudo, o solo criado
(ou, para alguns, o solo virtual) é um instituto jurídico em si, que pode ser, ou não,
adotado em determinado ordenamento jurídico, ao passo que a outorga onerosa do
direito de construir é o ato administrativo que resulta do acolhimento do instituto; a
outorga onerosa é o efeito jurídico da existência do solo criado no ordenamento.”
“O direito de construir, em forma original, tinha como limite a extensão
correspondente ao solo constitutivo da propriedade. Esse era o solo natural, muito
embora alcançasse o subsolo e o espaço aéreo respectivos. Com o avanço da
tecnologia no setor de construções, começaram a surgir edificações com maior
extensão que a do solo, formando-se um ou vários pisos artificiais.”
63
Direito Ambiental
“Esse novo direito de construir acabou por render ensejo à criação de uma
multiplicidade de pisos artificiais tantos quantos o autorizasse a legislação edilícia e
de zoneamento incidente sobre a área em que se situasse a propriedade, assim,
cada piso artificial passa a constituir um solo criado, ou seja, uma exceção do direito
de construir além do que comporta o solo natural. Estendendo-se além do solo
natural, o solo criado pode ser superior, quando se eleva pelo espaço aéreo
correspondente à propriedade, e inferior, quando se interioriza pelo subsolo.”
(Carvalho Filho 2009)
14.3.9 TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR (ART. 35)
Se baseia no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado
ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito
de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente,
quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de: I – implantação de
equipamentos urbanos e comunitários; II – preservação, quando o imóvel for
considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural; III –
servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por
população de baixa renda e habitação de interesse social.
14.3.10 ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA (EIV) (ART. 36 A 38)
A Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em
área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de
vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou
funcionamento a cargo do Poder Público municipal. O EIV será executado de forma
a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade
quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades,
incluindo a análise, no mínimo, das seguintes questões: I – adensamento
populacional; II – equipamentos urbanos e comunitários; III – uso e ocupação do
solo; IV – valorização imobiliária; V – geração de tráfego e demanda por transporte
público; VI – ventilação e iluminação; VII – paisagem urbana e patrimônio natural e
cultural. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo
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Direito Ambiental
prévio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental
(Art. 38).
14.3.11 DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE (ART. 43 A 45)
Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros,
os seguintes instrumentos: I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis
nacional, estadual e municipal; II – debates, audiências e consultas públicas; III –
conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e
municipal; IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano;
Um dos pilares do Sistema Democrático de Direito, a participação popular, mesmo
que de modo representativo na tomada de decisões em todos os níveis da vida em
sociedade, é Princípio básico do direito ambiental, do sistema e da política ambiental
Pátria, de forma que a gestão democrática da cidade não poderia prescindir dessa
participação nos desígnios e no planejamento urbano.
Ainda muito tímida em nosso País, marcado por longos períodos de ditadura, a
participação vem tomando corpo em todas as suas formas: Seja nas ruas,
reivindicando por alguma melhoria ou benefício, seja na participação de forma
organizada em conselhos consultivos ou deliberativos. A verdade é que a sociedade
e o interesse público devem ser o destinatário de todos os avanços capitaneados
pela Constituição Federal da República do Brasil de 1988, e, precisa ser ouvida.
No caso estudado, sua falta, ou mesmo a falta de sua convocação é caso de
nulidade em praticamente todo processo de construção do Plano Diretor Municipal,
do EIA ou do EIV, por exemplo, por falta de transparência e participação efetiva da
sociedade.
65
Direito Ambiental
15 PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
O parcelamento do solo urbano em nosso País é regido em normas gerais pela lei,
6.766 de 19 de dezembro de 1979, podendo os Estados, o Distrito Federal e os
municípios estabelecer normas complementares relativas ao parcelamento do solo
municipal para adequar o previsto nesta Lei às peculiaridades regionais e locais (Art.
1.º).
A Lei 6.766/79 determina que há dois meios de executar legalmente o parcelamento
do solo urbano que poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento,
observadas as disposições desta Lei e as das legislações estaduais e municipais
pertinentes (Art. 2.º) e define: 1.º) loteamento como a subdivisão de gleba em lotes
destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros
públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes; e 2.º)
desmembramento como a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação,
com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura
de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou
ampliação dos já existentes, definindo, ainda, no § 4.º do artigo 2.§ que considera-
se lote o terreno servido de infra-estrutura básica cujas dimensões atendam aos
índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou lei municipal para a zona em que
se situe.
O § 5.º do art. 2.§, por sua vez, com redação dada pela lei 11.445/07, Política
nacional de Saneamento Básico conceitua que a infra-estrutura básica dos
parcelamentos é constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas
pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável,
energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação.
Descrevendo, ainda, o diploma legal em seu Art. 4.º, os requisitos urbanísticos
para loteamentos, cuja legislação municipal definirá, para cada zona em que se
divida o território do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de
parcelamento e ocupação do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas mínimas
66
Direito Ambiental
e máximas de lotes e os coeficientes máximos de aproveitamento, que deverão
atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:
I. as áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento
urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão
proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou
aprovada por lei municipal para a zona em que se situem.
II. os lotes terão área mínima de 125m² (cento e vinte e cinco metros quadrados)
e frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo quando o loteamento se destinar a
urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse
social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes;
III. ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público
das rodovias e ferrovias, será obrigatória a reserva de uma faixa não-
edificável de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da
legislação específica;
IV. as vias de loteamento deverão articular-se com as vias adjacentes oficiais,
existentes ou projetadas, e harmonizar-se com a topografia local.
OBRIGAÇÕES DO MUNICÍPIO – Indicar as diretrizes para uso e ocupação do solo.
Aprovar o plano de loteamento e arruamento e expedir o alvará.
OBRIGAÇÕES DO LOTEADOR – Solicitar ao município as diretrizes para o uso do
solo; Elaborar o memorial descritivo com o plano de arruamento e loteamento;
registrar o projeto no prazo de 180 dias no Registro de Imóveis, sob pena da
caducidade da aprovação e executar o plano. Além da rejeição ou da caducidade do
projeto, o loteador está sujeito às sanções dispostas nos artigos 50 a 52 do
dispositivo legal.
ARRUAMENTO – “É a divisão do solo mediante a abertura de vias de circulação e a
formação de quadras entre elas. Desse conceito decorre que a simples abertura de
ruas não basta para definir o arruamento como um instituto de parcelamento do solo.
Mesmo a abertura de mais de uma via de circulação, só por si, não caracteriza
67
Direito Ambiental
arruamento. Para que este se verifique é necessário que ocorram a abertura de vias
de circulação e a formação de quadras.” (Silva 2010)
LOTEAMENTO – “É a divisão das quadras em lotes com frente para logradouro
público, enquanto arruamento, como visto, consiste no enquadramento da gleba por
sua divisão em quadras. Se se traçarem quatro ruas formando uma quadra, já se
pode dizer que houve arruamento; mas a formação de um lote já não basta para
caracterizar o loteamento. Este é um tipo de parcelamento do solo que se configura
no retaliamento de quadras para formação de unidades edificadas (lotes) com frente
para a via oficial de circulação de veículos. O tempo refere-se tanto a operação de
lotear como ao seu resultado (área loteada).” (Silva 2010)
LOTEAMENTO ILEGAL - Se a Lei 6.766/79 não for observada, “a operação de
divisão do solo, ainda que objetivamente tenha característica de plano de
arruamento e de plano de loteamento, em verdade, juridicamente, não terá essa
natureza, sem que isso queira dizer que seja destituída de efeitos jurídicos e
urbanísticos. Esses loteamentos (sentido amplo) ilegais são de duas espécies: a) os
clandestinos, (grifo nosso) que são aqueles que não foram aprovados pela
prefeitura municipal; b) os irregulares, que são aqueles que foram aprovados pela
prefeitura, mas que não foram inscritos, ou o formam, mas são executados em
desconformidade com o plano e as plantas aprovadas.” (Silva 2010)
“Lotemento clandestino, (grifo nosso) é ainda, uma das pragas mais daninhas do
urbanismo brasileiro. Loteadores parcelam terrenos de que, não raro, não tem título
de domínio, por isso não conseguem aprovação do plano, quando se dignam a
apresentá-lo à prefeitura, pois o comum é que sequer se preocupem com essa
providência, que é, onerosa, inclusive porque demanda a transferência de área de
logradouros público e outras ao domínio público. Feito o loteamento nessas
condições, põe-se os lotes à venda, geralmente para pessoas de renda modesta,
em que, de uma hora para outra, perdem seu terreno e a casa que nele ergueram,
também clandestinamente, porque não tinham documento que lhe permitissem obter
a competente licença para edificar no lote.” (Silva 2010)
68
Direito Ambiental
CONDOMÍNIO FECHADO - Então, o chamado “loteamento fechado” constitui
modalidade especial de aproveitamento condominial de espaço para fins de
construção de casa residenciais térreas ou assobradas ou edifícios. Caracteriza-se
pela formação de lotes autônomos com áreas de Utilização exclusiva de seus
proprietários, confinando-se com outras de utilização comum dos condôminos. O
terreno assim “loteado” não perde sua individualidade objetiva, conquanto sofra
profunda transformação jurídica. Diferente do processo de loteamento propriamente
dito, em razão do qual “o terreno loteado perde sua individualidade objetiva
transformando-se em lotes que se individualizam como unidades autarquicamente
bastantes a si mesmas; inexistem o estado e a pluralidade de comunhão; cria-se um
bairro, cujo equipamento urbano (inclusive as vias, estradas e caminhos, como
públicos que passam a ser com o regime imobiliário) passa a participar do sistema
viário local e do orbe municipal”.
“Sua disseminação no território nacional vem criando sérios problemas jurídicos-
urbanísticos por falta de regulamentação adequada que dê atenção a seu aspecto
urbanístico, mormente quando se desenvolve dentro do perímetro urbano. Bem
lembra Álvaro Pessoas: “As questões que emergem da modalidade de expansão
urbana denominada condominial são sobretudo as seguintes: ocorrência de praças e
ruas particulares (não são logradouros públicos); possibilidade de bloquear o acesso
ao condomínio aos comuns do povo, através de portão ou portaria dividindo o solo
público ou privado; e, por último, mas não menos importante, impedir a passagem
para a praia através do imóvel particular de propriedade do condomínio. (Silva
2010).
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Direito Ambiental
16 REMÉDIOS PROCESSUAIS DA TUTELA AMBIENTAL
16.1 AÇÃO CIVIL PÚBLICA
PREVISÃO CONSTITUCIONAL - Art. 129. São funções institucionais do Ministério
Público: III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos;
Lei 7.347/85 Disciplina a ação civil pública e responsabilidade por danos causados
ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico. - Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei,
sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e
patrimoniais causados: l - ao meio-ambiente;
LEGITIMIDADE ATIVA – (Art. 5.º) - Têm legitimidade para propor a ação principal e
a ação cautelar: I - o Ministério Público; II - a Defensoria Pública; III - a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios; IV - a autarquia, empresa pública,
fundação ou sociedade de economia mista; V - a associação que,
concomitantemente: a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da
lei civil; b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio
público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre
concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
LEGITIMIDADE PASSIVA – Qualquer pessoa física ou jurídica, de direito público ou
privado, causador de dano ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística,
ao patrimônio cultural, à ordem econômica ou a qualquer outro interesse difuso ou
coletivo.
OBJETO – Interesses transindividuais ou metaindividuais.
COMPETÊNCIA – Juízo da ocorrência do dano.
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Direito Ambiental
16.2 AÇÃO POPULAR
PPREVISÃO CONSTITUCIONAL – Art. 5.º LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima
para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de
entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de
custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Lei 4.717/65 ;
LEGITIMIDADE ATIVA – Qualquer cidadão.
LEGITIMIDADE PASSIVA – Qualquer pessoa física ou jurídica, de direito público ou
privado que praticar ato lesivo contra o patrimônio Público, a moralidade
administrativa, o patrimônio histórico e cultural.
OBJETO – Proteção do patrimônio Público, da moralidade administrativa, do
patrimônio histórico e cultural quanto a atos lesivos contra eles praticados, inclusive
por entidade da qual o Estado Participe. Defesa de bens de natureza pública e
difusa.
COMPETÊNCIA – Juízo da ocorrência do ato.
71
Direito Ambiental
17 BIBLIOGRAFIA
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