UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAISFACULDADE DE CIENCIAS ECONOMICAS

Planejamento Regional no Brasil: a Sudene

Trabalho entregue à disciplina Fundamentos do Planejamento Urbano e Regional.

Professores: Roberto Luís de Melo Monte-Mór e João Bosco Moura Tonucci Filho

Alunos: Bárbara Cardoso Dias e Leonardo Falabella

Belo Horizonte2012

Introdução

O território nacional foi reconfigurado na segunda metade do século passado por grandes

projetos de investimento do governo. As principais características desses projetos, segundo

Vainer (2007), eram a integração e a desigualdade. A integração vinha no sentido explorar as

complementaridades entre as regiões, entretanto, esse modelo de configuração territorial

gerava enclaves sociais, econômicos, políticos culturais e até mesmo ecológicos. Para Simões

e Lima (2008), o período é marcado por uma clara escolha pelo desenvolvimento nacional,

onde os desequilíbrios gerados pelos próprios planos foram muitas vezes ignorados.

As políticas econômicas implementadas no plano de metas (1956-1960) tinham grande

arcabouço teórico. A implantação de novas plantas industriais para dinamizar o território

nacional identificava-se com a teoria de polos de crescimento de Perroux e Boudeville,

segundo a qual o crescimento não aparece simultaneamente em toda parte, manifesta-se em

pontos ou polos de crescimento, com intensidades variáveis, expande-se por diversos canais e

com efeitos finais variáveis sobre toda a economia. A indústria motriz aparece nessa teoria

como a força propulsora do polo de crescimento. As externalidades criadas por essa indústria

são consequentes da interligação entre as firmas a partir de suas técnicas e mudanças. Essas

interligações possibilitam o crescimento e expansão de grandes conjuntos de firmas e

possibilitam também o investimento cujo volume e natureza são decididos tendo em conta os

lucros e outras vantagens induzidas. Assim, o aumento do produto global acontece tanto a

partir da própria indústria quanto a partir dos produtos adicionais induzidos de suplemento à

indústria motriz (LIMA, SIMÕES; 2009).

Foram realizados, de acordo com o plano, elevados investimentos em indústrias de bens de

consumo duráveis, principalmente na indústria automobilística. Segundo Hirschman, essa

indústria teria o potencial de maximizar os encadeamentos intersetoriais e a criação de

oportunidades de investimento. Os investimentos deveriam induzir desequilíbrios em um

setor líder, e este desequilíbrio deveria ser a força de propagação da dinâmica de crescimento

através da complementaridade e das economias externas criadas. Os estrangulamentos

estruturais (insuficiência de serviços, infraestrutura, logística, regulação bancária) deveriam,

por sua vez, ser supridos de forma seletiva e ordenada de acordo com o maior retorno social.

E de fato, grande ênfase foi dada à importância dos investimentos em infraestrutura na

década de 50 (LIMA, SIMÕES; 2009)..

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Embora o crescimento econômico tenha de fato acontecido com o plano de metas e os planos

que o sucederam (PAEG e II PND), os custos em termos de fragmentação territorial e

acentuação de desigualdades foram elevados. O próprio Hirschman não ignora em sua teoria

os problemas que podem surgir em razão do efeito da polarização sobre as desigualdades

regionais, destacando que a região menos dinâmica pode em última instância se afastar do

contato benéfico com o polo dinâmico e apenas sugando apenas os efeitos negativos dessa

relação. Para evitar que esse resultado se torne um enclave ao crescimento econômico do

país, Hirschman defende que se conceda autonomia relativa para sua região mais estagnada

por meio de “equivalentes de soberania”, mesmo que esse tipo de instrumento pareça ir de

encontro à integração nacional (LIMA, SIMÕES; 2009).

Assim, “apesar das questões relacionadas às disparidades setoriais e regionais não estarem

relacionadas entre os principais objetivos das políticas econômicas, observa-se ainda na

década de 50 a criação de importantes instituições de apoio ao desenvolvimento regional

como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) e do Banco do Nordeste

do Brasil (BNB) em 1952 e da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene)

em 1959. Esta última representa o esforço de conceder os chamados equivalentes de

soberania elaborados por Hirschman a determinada região do país” (LIMA, SIMÕES; 2009).

Um relatório elaborado por Celso Furtado em 1958 mostrava que a relação da região

Nordeste com a centro-sul no período e a política econômica de incentivo à industrialização

do centro-sul pelo governo impediam o crescimento da capacidade produtiva da primeira

região. Esse quadro tendia ao aumento do nível de disparidades, pela incapacidade do

Nordeste em tirar proveito da economia centro-sul do Brasil (DINIZ, 2001). A Sudene surge

então como elemento de planejamento e de administração dos recursos públicos para

promover o desenvolvimento a partir do financiamento de projetos que induziriam o

crescimento econômico e corrigiriam as desigualdades (MOREIRA, 2003). Tendo em vista

esse propósito de criação da Sudene, pretende-se nesse trabalho explorar os planos de

desenvolvimento projetados pelo órgão na década de 1960 e sua eficácia na diminuição das

desigualdades da região Nordeste. Por fim, pretende-se discutir o ressurgimento da Sudene na

última década.

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I. O diagnóstico e a criação

A importância do planejamento e o desenvolvimento regional ganham destaque com a

criação do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) no ano de 1956.

O grupo, coordenado pelo economista Celso Furtado, foi responsável pela primeira

interpretação teórica sobre as desigualdades regionais no Brasil, elaborando amplo

diagnóstico acerca da Região Nordeste que retratava a situação da região Nordeste no final da

década de 50 e debatia as causas geradoras de seu atraso relativo em relação às áreas mais

dinâmicas do país, principalmente sul e sudeste (MOREIRA, 2003).

Segundo o diagnóstico, o mercado doméstico, emergente da industrialização pesada, é

marcado pela diferença de produtividade e incorporação do progresso técnico entre o centro-

sul e o Nordeste. O centro-sul teria se tornado um núcleo dinâmico e as demais regiões

passaram a gravitar sobre ele. O desenvolvimento econômico dessa maneira se apresenta em

um processo de articulação das regiões com um mínimo de integração e fortes discrepâncias

regionais. Furtado aponta a tendência ã mobilidade de capital para a área de maior

produtividade (EGLES, 1993).

Do diagnóstico de Celso Furtado, enquanto coordenador do GTDN sucede-se a criação da

Sudene. Em seus primórdios, a autarquia exercia o papel de órgãos regional formulador de

planos de desenvolvimento, programas e projetos de investimento. As competências da

Sudene ainda se estendiam à análise, avaliação e acompanhamento das aplicações dos

incentivos fiscais e financeiros, assim como da isenção e redução do imposto de renda para

projetos na região Nordeste. A autarquia também tinha a competência de supervisionar,

coordenar e controlar a elaboração e a execução dos programas e projetos de interesse para o

desenvolvimento do Nordeste, a cargo de outros órgãos ou entidades federais (MOREIRA,

2003).

A necessidade do planejamento emerge como alternativa ao agravamento da questão

regional, que é produto da industrialização substitutiva de importações. Esse agravamento

aparece em forma de pressões e tensões, primeiramente no Nordeste porque foi lá que as

disparidades assumiram forma mais aguda e foi ainda dramatizada por uma estiagem em

1958. A Sudene foi, nesse sentido, a resposta a estas "pressões e tensões" que se

manifestaram originalmente na crise regional nordestina. Um segundo significado, não menos

importante, foi que ela representou “uma descentralização administrativa associada a uma

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centralização política, em resposta a problemas sociopolíticos regionais, que operam mais

como desencadeadores da ação do sistema econômico abrangente do que derivado deste"

(EGLES, 1993).

A transformação da questão regional em um problema nacional tem no econômico lugar

central, traduzindo-se no planejamento que é enraizado na ação política que por sua vez está

conjugada à racionalidade imposta pelas necessidades econômicas.

Furtado, no momento em que assume o cargo de superintendente da Sudene logo após a

aprovação da lei de criação da Sudene em 1959, expressa que sua criação dava espaço a

novas formas de intervenção do estado na economia, agora de forma mais racional uma vez

que os investimentos da União serão coordenados por critérios técnicos, consubstanciados em

um Plano Diretos. Esse novo quadro técnico teria então dois resultados: maior coerência e

transparência nos incentivos à iniciativa privada e uma nova concepção de estado como

agente promotor do desenvolvimento (EGLES, 1993).

Foram enormes as dificuldades enfrentadas por Furtado para lidar com os interesses das

oligarquias do Nordeste. Com o objetivo de estabelecer uma forma de ação política coesa em

cooperativa entre os líderes nordestinos, a Sudene contaria com um conselho deliberativo

formado pelos governadores da região. Segundo relato de Rosa Freire d’Aguiar Furtado,

(2009) o espaço acabou se tornando um terreno para confrontos entre interesses

patrimonialistas locais e para a manifestação de rusgas políticas.

O então superintendente também sofreria com a resistência por parte de oligarcas nordestinos

em relação aos ataques de Furtado à estrutura agrária obsoleta, antieconômica e desumana da

região (FREYE apud D’AGUIAR FURTADO, 2009). Uma pressão crescente pelo seu

afastamento ou por uma redução de seus poderes se fazia presente, com a retórica de

governadores nordestinos incorporando um temor anticomunista. O então senador paraibano

Argemiro de Figueiredo acusaria Furtado de “promover a rebelião das massas camponesas”.

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II. Os planos diretores

Inicialmente, a Sudene se orientou por planos diretores plurianuais, sendo que o primeiro

deles contemplava, predominantemente, investimentos em infraestrutura, incentivos para a

consolidação do parque manufatureiro e implantação de indústrias de base, reformulação da

política de aproveitamento da água, orientação da pesquisa agronômica, melhoria das

condições de abastecimento, investimentos em saúde pública e educação básica.

Três planos diretores subseqüentes seriam formulados, tendo crescido a proporção de

recursos destinados a outros setores ligados ao bem-estar social, os quais incluíam

eletrificação de pequenas comunidades, habitação, saneamento, ampliação de cursos técnicos

e reaparelhamento das universidades.

III. Os resultados

Os conflitos de interesse já mencionados neste trabalho não deixaram de comprometer a

implementação das diretrizes do GTDN, tendo havido, adicionalmente, dificuldades

atribuídas à relativa escassez de recursos do órgão. Até mesmo a implantação da indústria de

base seria inviabilizada pelos entraves que se apresentaram ao trabalho da Sudene. As

dificuldades de implementação das políticas públicas se apresentaram de forma

especialmente intensa no âmbito da reforma agrária, prejudicando-se o objetivo estabelecido

de reduzir o custo de reprodução da mão-de-obra com a expansão da oferta de alimentos.

Como resultado, prosseguiu-se um hiato crescente entre o diagnóstico e as prescrições de

política social, com a implementação efetiva de reformas restrita àquelas que atendessem a

uma agenda mais permissiva de desenvolvimento.

Após o golpe de 1964, a Sudene passaria a sofrer com um esvaziamento político e

orçamentário. O órgão perderia seu status de ministério, passando a ser incorporado ao

Ministério do Interior; a autonomia, os recursos e os objetivos da Sudene minguaram. Da

década de 70 em diante, as superintendências passariam a exercer o papel de executoras das

estratégias de desenvolvimento regional.

Ao longo da ditadura militar, verificou-se a preocupação em relação às desigualdades

regionais em todos os planos nacionais, especialmente no primeiro e no segundo PND.

Nestas ocasiões, foram criados variados programas de desenvolvimento regional, mas

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freqüentemente com execução centralizada e reduzido papel das instituições de

desenvolvimento regional, as quais também se encontravam submetidas ao centralismo da

época. Conforme relata Moreira (2003), a Sudene sofreu, sobretudo durante os governos

militares, com sérios entraves institucionais que comprometeram gravemente a execução de

seus projetos. A autora descreve que a instituição demonstraria:

(...) inobservância de critérios para seleção dos projetos e liberação de

recursos do Finor; carência de pessoal responsável pela fiscalização,

em face do volume de projetos aprovados; registros desatualizados

e/ou incompletos; inexistência de programa de aperfeiçoamento dos

técnicos responsáveis pela análise de projetos; inexistência de

programação das fiscalizações in loco nos projetos incentivados pelo

Finor; falta de atuação da auditoria interna da Sudene no sistema;

aplicação remota de medidas punitivas; falta de mecanismos para

apurar possíveis superfaturamentos; inexistência de cronograma de

desembolso de recursos para os projetos em implantação; liberação de

recursos a empresas inadimplentes; existência de projetos em

implantação há vários anos sem o devido aporte de recursos

incentivados; falta de adoção de providências para recuperação dos

recursos aplicados em projetos mal-sucedidos, causadores de

prejuízos ao Finor estimados em US$ 532 milhões; falta de integração

entre os sistemas de controle da Sudene e do BNB. (MOREIRA,

2003, p. 6)

As falhas institucionais do órgão, cujas ocorrências foram, em grande medida, permitidas

pelo processo de esvaziamento e perda de autonomia pelo qual a Sudene passou, persistiram

ao longo da Nova República. Durante os governos Sarney, Collor, Itamar Franco e FHC, a

superintendência em nenhum momento recuperou o status da época em que fora concebida.

Em meio a um contexto específico de divulgação da ocorrência de desvios de verbas na

Sudene e na Sudam pela mídia, o governo FHC viria a extinguir ambos os órgãos em

fevereiro de 2001. Seria criada, no lugar da Sudene, a Adene (Agência de Desenvolvimento

do Nordeste), à qual, em tese, caberia a função de “promover políticas de desenvolvimento

regional, assim como a integração das regiões mais pobres com as mais desenvolvidas do

país” (COLOMBO, 2008).

Para Furtado, o enfraquecimento da Sudene representou um enorme retrocesso para o

desenvolvimento socioeconômico do Nordeste. O economista, que teria seus direitos políticos

cassados pelos militares, viria a manifestar em entrevista concedida em 2004 sua

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consternação com o destino da superintendência: “No Nordeste, região do país que havia

acumulado maior atraso social, as conseqüências do golpe foram mais graves, a repressão

exercida acabou com tudo”.

IV. O planejamento regional para o Nordeste na última década

Durante o governo Lula, a Sudene viria a ser recriada, por meio de uma lei complementar do

ano de 2007, obtendo resultados práticos controversos. Até então, o órgão diretamente

responsável pela promoção das políticas de desenvolvimento regional passaria a ser o

Ministério da Integração Nacional, ao qual a “nova Sudene” seria vinculada.

Em 2006, o Ministério da Integração Nacional lançaria o Plano Estratégico do

Desenvolvimento Sustentável do Nordeste (PNDE), no qual já se ensejava a criação da nova

Sudene. O plano também manifestava preocupação com a implementação do Projeto São

Francisco e da Ferrovia Transnordestina, os dois principais investimentos em infraestrutura

efetuados pelo governo Lula na região. Segundo o plano, as vertentes do desenvolvimento do

nordeste eram três:

1) a funcionalidade e aderência da política de desenvolvimento

regional ao projeto de país que se pretende para o Brasil, percebendo

que os problemas regionais estão presentes em todas as

macrorregiões, apesar da gravidade no Norte e no Nordeste; 2) o

entendimento de que a política de desenvolvimento regional deve ter

um escopo seletivo, ocupando-se tão somente de elementos

estratégicos, capazes de alavancar transformações sustentáveis para a

população regional; e 3) a consideração do território enquanto locus

da atuação e sobrevivência dos atores sociais, implicando na

necessidade de articulação de múltiplas escalas espaciais e retirando a

atenção exclusiva à escala macrorregional até então adotada.

(MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL, 2006, p. 7).

O Presidente Lula formalizaria, em 2008, a I Reunião do Conselho Deliberativo da Sudene,

sinalizando em direção a um desenvolvimento articulado, que viesse do próprio Executivo

Federal. Além da revitalização do órgão, o governo federal também empunhava a bandeira do

PAC como elemento importante para dinamizar o desenvolvimento do nordeste.

Supostamente “uma autarquia especial, administrativa e financeiramente autônoma”

(SUDENE, 2012), o novo órgão se distancia da sua concepção dos tempos de JK por manter-

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se vinculado ao Ministério da Integração Nacional, enquanto que Celso Furtado, primeiro

superintendente, respondera diretamente ao Presidente da República, tendo a própria

instituição seu status de ministério. A nova Sudene ainda é alvo de desconfiança por parte de

cientistas sociais. O técnico do Ipea Mansueto Almeida, por exemplo, afirma em artigo de

opinião, publicado no jornal Valor Econômico em 2008:

(...) o que temos, na verdade, é que a nova Sudene não saiu do papel e

continua sendo, até o momento, uma promessa de campanha, com o

agravante que agora já existe uma lei autorizando o seu

funcionamento. O que mais impressiona é que projeto de Lei

Complementar da criação da "nova" Sudene passou por vários vetos

que diminuiu em muito o escopo do projeto discutido por mais de

dois anos no Legislativo. Mas nem mesmo as inovações que não

foram vetadas foram ainda implementadas.

Para o antropólogo Antonio Risério, por seu turno:

O Nordeste tem projetos particulares, estaduais, mas não tem um

projeto global de desenvolvimento, como chegou a acontecer na

época de Celso Furtado, e isso fragmenta as ações e realizações.

Nossos governos agem pontualmente, sem o alto grau de coordenação

que poderiam alcançar, até mesmo por conta da sua proximidade

política. A tal da ‘nova Sudene’ nunca deu o ar de sua graça.

(RISÉRIO, 2011, entrevista à Carta Capital)

Mesmo se for vista como precisa a afirmação de Risério, porém, não deve ser desprezado o

fato de o Nordeste ter mantido, ao longo da última década, taxas de crescimento do PIB

frequentemente acima da média nacional (IBGE). A região foi impactada de forma

significativa pela ampliação do Bolsa Família, pelo aumento real do salário mínimo, pela

recuperação da aposentadoria rural e pela expansão do crédito. Entre 2008 e 2011, o Nordeste

viu sua participação na carteira do BNDES saltar de 8,4% para 13% (BNDES). A construção

da Ferrovia Trasnordestina, por sua vez, tem gerado perspectivas de atração de investimentos

do setor privado, com a futura facilitação do escoamento da produção.

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V. Considerações Finais

O Nordeste tem se destacado ao longo dos últimos anos como uma região brasileira com

crescimento acelerado, obtendo investimentos significativos e passando a ter melhores

perspectivas para que eventualmente se atenue o contraste ainda marcante em relação ao

centro-sul do país. Por mais que os governos federais recentes não tenham articulado uma

política clara de desenvolvimento regional (nas palavras de Risério, “um projeto global de

desenvolvimento”), é inegável que a região recebeu um estímulo substancial das políticas de

transferência de renda dos governos Lula e Dilma. Segundo dados do Ipea, o Nordeste

concentrou 51,1% dos benefícios do Bolsa Família em 2011.

Por outro lado, não seria sensato esperar que o desenvolvimento da região dependa de tais

políticas. O aumento do consumo em massa possibilitado pelas políticas de distribuição de

renda e pela ampliação do acesso ao crédito teve grande importância neste primeiro salto da

região no século XXI, mas as desigualdades regionais do país continuam abissais, e uma

sustentação do desenvolvimento do Nordeste que permita à sua população obter uma

qualidade de vida comparável às regiões Sul e Sudeste necessitará de políticas públicas que

enxerguem o desenvolvimento nordestino como alvo de prioridade, contemplando-se tanto

investimentos em infraestrutura quanto em saúde e educação de base.

Nesse sentido, é fundamental que a “nova Sudene” seja despertada do atual estado de letargia

e venha a demonstrar uma articulação política, autonomia e relevância que a aproxime de seu

projeto inicial. Uma retomada do espírito desenvolvimentista dos tempos em que Celso

Furtado esteve à frente do órgão seria bem-vinda caso o país almeje corrigir seus contrastes

regionais.

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Referências

ALMEIDA, Mansueto. O mito da recriação da Sudene. Valor Econômico, São Paulo,

18/02/2008.

COLOMBO, Lucélia A. Federalismo e as Políticas de Desenvolvimento Regional para o

Nordeste, pós-Sudene. V Simpósio dos Pós-Graduandos em Ciência Política da USP. São

Paulo, 2008.

D´AGUIAR FURTADO, R. F. A batalha da Sudene. In: O Nordeste e a saga da Sudene,

1958-1964. Rio de Janeiro: Contraponto-Centro Internacional Celso Furtado, 2009.

DINIZ, Clélio C. A questão regional e as políticas governamentais no Brasil.

Cedeplar/UFMG. Belo Horizonte: 2001. (Texto para discussão n° 159).

EGLER, Cláudio, C. Crise e questão regional no Brasil. Tese de Doutoramento apresentada

ao Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas. São Paulo: 1993.

Ipea: Nordeste leva mais de 50% dos benefícios do Bolsa Família. Terra, 10/01/2012.

(Disponível em http://noticias.terra.com.br/brasil/noticias/0,,OI5551532-EI306,00-

Ipea+Nordeste+leva+mais+de+dos+beneficios+do+Bolsa+Familia.html)Acesso em

04/07/2012.

MOREIRA, Cláudia C. P. A extinção da Sudam e da Sudene. Revista de Informação

Legislativa Brasília, v.40, n.157, jan./mar. 2003.

RISÉRIO, Antonio. Autoestima reconquistada. Carta Capital, São Paulo, 07/12/2011.

SIMÕES, Rodrigo, F.; LIMA, Ana Carolina C. Teorias do desenvolvimento regional e suas

implicações de política econômica no pós-guerra: o caso do Brasil. Cedeplar/UFMG. Belo

Horizonte: 2009. (Texto para discussão n° 358).

SUDENE. Contribuição da Sudene ao desenvolvimento do Brasil. (Disponível em

http://www.sudene.gov.br/sudene#nova%20sudene) Acesso em 04/07/2012

VAINER, Carlos. Planejamento territorial e projeto nacional: os desafios da fragmentação.

Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, v. 9, n.1, 2007.

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