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Tribunal de Contas da União
Dados Materiais:
Decisão 204/92 - Plenário - Ata 20/92
Processo nº TC 021.694/90-7.
Responsáveis: NOME, CARGO/REPRESENTAÇÃO
a) Pela gestão: Margarida Maria Maia Procópio, Ministra da Ação
Social-MAS; Ramon Arnús Filho, Secretário Nacional de Habitação
SNH/MAS; Walter Annicchino, Secretário Nacional de Saneamento
SNS/MAS;
b) Pela fiscalização: Antônio Rogério Magri, Ministro do Trabalho e
da Previdência Social - MTPS; Itamar Hermes da Silva, Coordenador
de Inspeção do Trabalho Urbano e Rural;
c) Pela operacionalização: Lafaiete Coutinho Torres, Presidente da
Caixa Econômica Fedeal-CEF; José Carlos Batista Guimarães, Diretor
de Habitação e Hipotéca DIRHA/CEF; Édson Gaudêncio Filho, Diretor
de Saneamento e Desenvolvimento Urbano - DIRSA/CEF; Milton Luiz de
Melo Santos, Diretor de Finanças - DIRFI/CEF; e
d) Conselho Curador: Presidente: Antonio Rogério Magri, Ministro do
Trabalho e da Previdência Social - MTPS. Representantes do Governo:
Zélia Maria Cardoso de Melo, Ministra da Economia, Fazenda e
Planejamento - MEFP; Margarida Maria Maia Procópio; Ministra da
Ação Social-MAS; Ibrahim Eris, Presidente do do Banco Central - BC;
e Lafaiete Coutinho Torres, Presidente da Caixa Econômica Fedederal
- CEF. Representantes dos Empregadores: Elias Bufaiçal,
Confederação Nacional do Comércio; Luís Filipe Soares Baptista,
Confederação Nacional de Instituições Financeiras; e Paulo Safady
Simão, Confederação Nacional da Indústria. Representantes dos
Trabalhadores: Arnaldo Gonçalves, Federação dos Metalúrgicos de
Santos; Lourenço Ferreira do Prado, Confederação Nacional dos
Trabalhadores em Empresas de Crédito; e Douglas Gerson Braga,
Central Única dos Trabalhadores.
Unidades Envolvidas: Ministério da Ação Social-MAS, Ministério do
Trabalho e da Previdência Social - MTPS, Instituto Nacional do
Seguro Social - INSS, Caixa Econômica Fedeal-CEF e Conselho Curador
do FGTS - CCFGTS.
Relator: MINISTRO LUCIANO BRANDÃO ALVES DE SOUZA.
Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Prof.
Francisco de Salles Mourão Branco.
órgão de instrução: 8ª Inspetoria Geral de Controle Externo.
Assunto:
Relatório de Auditoria Operacional no Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço - FGTS, realizada no período de 23/09 a 18/11/91,
abrangendo os exercícios de 1990 e 1991 (até outubro).
Ementa:
Relatório de Auditoria Operacional. Exame acurado sobre o gerenciamento,
a fiscalização e a operacionalização. Descumprimento de normas legais e
regulamentares. Órgãos envolvidos: CEF, INSS, MTPS, MAS e CCFGTS.
Recomendação e determinações de providências à CEF, MAS, MTA, 8ª IGCE
e CACE (Relação de normas legais e regulamentares sobre o FGTS).
Data DOU:
20/05/1992
Declaração de Voto:
Está a merecer encômios o voto do eminente Ministro Decano desta
Corte.
O Fundo de Garantia por Tempo de Serviço é uma instituição que
já completou 2 (duas) décadas e representa, de fato, uma conquista
e um patrimônio da classe trabalhadora.
Urge que o controle desta Corte esteja atento ao recolhimento
e emprego de tal patrimônio que é fruto do suor do operário
brasileiro.
Como operário do ensino já há 25 anos, tenho usufruído deste
instituto protetor do empregado, usando o FGTS para a sua
finalidade precípua: a casa própria.
Para isso é que foi estabelecido esse fundo: para proporcionar
moradia a todos os trabalhadores do nosso imenso Brasil. Esse o
sonho da classe laboriosa.
A este Tribunal cabe resguardar com sua vigilância e
intransigência esse patrimônio a fim de que ele não venha a ser
dilapidado pela irresponsabilidade de quem quer que seja.
E que, muito menos, proporcione injusto enriquecimento de
grupos privilegiados que a ele possam ter acesso.
O patrimônio é do trabalhador e cumpre a esta Corte corrigir
as distorções que vêm ocorrendo no seu emprego.
Parecer do Ministério Público:
Originam-se estes autos de Relatório de Planejamento de Auditoria
Operacional, elaborado em 22/10/1990, pela zelosa 8ª IGCE, quando
foi emitido pela I. Presidência o v. despacho de 13/11/1990, às
fls. 10, diferindo-se para o exercício subseqüente a realização de
Auditoria Operacional quanto ao Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço - FGTS.
Por determinação do Colendo Plenário (cf. Sessão de
06/03/1990, às fls. 51/52), foi anexado aos autos o proc.
TC 008.757/91-7, proveniente de denúncia formulada, em 18/04/1991,
pelos Srs. Representantes dos Trabalhadores no Conselho Curador do
referido Fundo, e consubstanciada em "relatório de avaliação sobre
o funcionamento daquele organismo, no qual constam informações
acerca de eventuais irregularidades, distorções e interpretações da
Lei nº 8.036/90 lesivas aos interesses do "FGTS". Na mesma
assentada, foi a 8ª IGCE instruída no sentido do prosseguimento da
Auditoria Operacional, a par das demais medidas então adotadas pela
Egrégia Corte.
Em alentado, minudente e judicioso Relatório (cf. fls. 79
"usque" 121), a zelosa Equipe de Analistas deste Tribunal, incumbida
da referida Auditoria Operacional realizada no FGTS, após
percuciente análise sobre o complexo tema em causa, oferece
sugestões e recomendações que se convertem em prestimosa colaboração
para a melhoria de funcionamento do referido Fundo.
Com a bem lançada peça de fls. 122 "usque" 150, a mesma Equipe
busca responder as questões objeto da supracitada denúncia.
A Srª Inspetora-Geral Substituta, em seu parecer de fls.
151/2, endossa as conclusões firmadas pela Equipe de Auditoria
Operacional, ao tempo em que propõe sejam transmitidas, aos
denunciantes de fls., as respostas que a mesma Equipe elabora.
Mediante o v. despacho de 27 de fevereiro pp. (cf. fls. 153),
o eminente Ministro-Relator Luciano Brandão Alves de Souza,
atentando para a "relevância social da matéria tratada nos autos" e
"tendo presentes os questionamentos de ordem processual e jurídica
suscitados pela Equipe de Auditoria, particularmente quanto à
titularidade da ação para ajuizar débitos de contribuição para com
o FGTS apurados em processos administrativos (itens 41, 42, 64, 65
e 66), descumprimento de normas por parte dos órgãos envolvidos no
sistema FGTS (item 135) e bloqueio dos recursos do FGTS (itens 183
a 189)", honra-nos com a audiência ora solicitada.
Impõe-se-nos, desde logo, exaltar a superior qualidade técnica
do trabalho produzido pela Equipe encarregada da Auditoria
Operacional no FGTS, bem assim pela forma com que dá adequado
enfoque às questões objeto da denúncia formulada às fls.
A minudência com que os Analistas deste Tribunal examinaram os
diversos aspectos relacionados com a vida tumultuária do referido
Fundo prescinde-nos de tecer maiores considerações, as quais, a
rigor resultariam repetitivas, desde que o essencial está ali
expresso.
Dentre os questionamentos suscitados na instrução do processo,
avultam, com a merecida ênfase dada pelo eminente Relator do
presente processo, aqueles relacionados com os três aspectos
assinalados no v. despacho de fls. 153.
No concernente à questão da competência para ajuizar a
cobrança dos débitos de contribuição para com o FGTS, observa, com
propriedade, a Equipe de Auditoria (cf. item 65), que "a esse
respeito a vigente Lei nº 8.036-90 é omissa, ao contrário da Lei nº
5.107-66, em que seu art. 20 dava competência à Previdência Social
para proceder à cobrança judicial dos débitos para com o FGTS".
Entende a Equipe de Auditoria que a ausência de permissivo
legal tem servido de incentivo ao não recolhimento, por parte dos
empregadores, de seus débitos na esfera administrativa. Donde
concluir quanto à necessidade de ser editada a norma que estabeleça
a competência para a cobrança desses débitos, por não se lhe
afigurar suficiente a regulamentação consubstanciada na Resolução
nº 52, de 12/11/91, do Conselho Curador do FGTS (cf. fls. 116 do
Volume I).
Certo é, conforme ressaltado na instrução do processo que na
vigência da disposição que instituiu o regime do FGTS (cf. Lei nº
5.107-66), os débitos para com este Fundo - contribuição de caráter
social, arrecadada compulsoriamente por expressa previsão legal -
eram cobrados pela Previdência Social, "ex vi" do disposto no art.
19 e § 3º do mesmo citado diploma.
Assim perdurou com a edição do Decreto-lei nº 2.291-86 que
extinguiu o BNH e tornou a CEF sua sucessora em todos os seus
direitos e obrigações. A jurisprudência no Poder Judiciário
entendeu, desde então, que não podia a Previdência Social (à época,
o IAPAS) vir a juízo pleitear ou defender direitos em nome da
sucessora, por falta de legitimidade e capacidade de postular em
nome alheio, reconhecendo, no entanto, que persistia a sua
competência para proceder à cobrança judicial de débitos
decorrentes de contribuições do FGTS (v.g., Decisão de 16/09/87,
TRF, "in" D.J. de 19/11/80, e Decisão de 04/09/89, TRF, "in" D.J.
de 27/11/89).
Se, de efeito, a disposição mais recente (cf. Lei nº 8.036, de
11/05/90, que re-disciplina o FGTS) é silente quanto à competência
em comento, houve-se, no entanto, com prudência acertada, o
Conselho Curador do Fundo, dentro das atribuições que a mesma norma
lhe confere (cf. art. 5º - VI), buscar dirimir as dúvidas que o
tema envolve, - em cuja orientação, por sinal, logra o conforto de
precedente judicial que, já em data posterior ao advento da Lei nº
8.036-90, firma igual entendimento no sentido de que os débitos
para com o FGTS - dado o caráter social dessa contribuição
arrecadada compulsoriamente - "são apenas cobrados pela Previdência
Social, na forma da Lei nº 6.830 de 1980". (Cf. Decisão de
10/04/91, TRF, "in" D.J. de 22/04/91, p. 082-54).
De qualquer forma, entendemos, com a instrução do processo
que, embora resolvido, na prática, o impasse suscitado com a lacuna
legal a respeito de norma expressa conferidora da competência em
debate, nada obsta que se recomende ao Ministério da Ação Social na
qualidade de gestor da aplicação do FGTS, e ao Ministério do
Trabalho e da Previdência Social - MTPS, ao qual a disposição
vigente (cf. Lei nº 8.036-90, art. 23) incumbe a função
fiscalizadora, visando à verificação do cumprimento do disposto na
mesma lei, "especialmente quanto à apuração dos débitos e das
infrações praticadas pelos empregadores", a adoção de providências
que tornem inequívoca, pela via legislativa própria, a competência
da Previdência Social para a cobrança dos débitos relacionados com
o FGTS.
Mais grave, a nosso ver, apresenta-se a questão do
descumprimento de normas legais e regulamentares, apontado no
Relatório da Equipe de Auditoria (cf. item 135, às fls. 104/105),
em que se evidencia o prejuízo carreado, em última instância à
fiscalização da regular aplicação dos vultosos recursos que tal
Fundo envolve, revelando-se desaparelhada a CEF (agente operador do
FGTS), omisso o Ministério da Ação Social - MAS (gestor do Fundo) e
ineficaz o MTPS na atuação fiscalizadora que lhe comete o
legislador. De tanta ineficiência e deficiências somente pode
resultar a desconfiança sobre o bom emprego desses recursos.
Impõe-se, com toda a urgência possível, a adoção de medidas,
da parte dos órgãos em referência, que obviem os inconvenientes
assinalados no Relatório em comento, visando ao exato cumprimento
dá lei, - o que nada obsta, a nosso ver, seja determinado pela
Egrégia Corte, socorrendo-se do preceito constitucional que lhe
confere a competência para tanto (cf. art. 71-IX).
No tocante à questão do bloqueio dos recursos do FGTS
suscitada nos itens 183 a 189 do Relatório da Equipe de Auditoria,
cobra relevo a discussão em torno da taxa de juros de
três-por-cento (3%), incidente nos saldos dos depósitos das contas
vinculadas.
Entende a zelosa Equipe de Auditoria que a CEF "agiu
corretamente" ao adotar essa taxa de juros, pois "a parcela de
maior vulto de recursos do FGTS (saques por demissão sem justa
causa e aposentadoria, falecimento, posteriormente, autorização
para pagamento de parcelas atrasadas e saldo devedor junto ao
Sistema Financeiro da Habitação) praticamente não foi alcançada
pelo bloqueio de ativos financeiros".
Não somente pelo raciocínio desenvolvido pela zelosa Equipe de
Auditoria pode-se chegar à conclusão de que deve prevalecer, "in
casu", a taxa de três-por-cento (3%) de juros sobre os depósitos
efetuados nas contas vinculadas, em que pese o bloqueio de tais
recursos no período de 15 de março a 12/12/90, "ex vi" do disposto
nos arts. 9º e 11 da Lei nº 8.024, de 12/04/90.
Efetivamente, o bloqueio dos depósitos do FGTS não importou o
acréscimo de juros equivalente a seis-por-cento (6%), consoante o
previsto nos arts. 5º, 6º e 7º e seus respectivos §§ 2º, que
pertinem a situações e ativos financeiros diversos. Em relação aos
recursos do Fundo, perdura a capitalização da taxa de juros
estipulada na legislação específica, desde a Lei nº 5.705, de
21/09/71, quando foi extinta a progressão prevista na Lei nº
5.107-66, passando a vigorar a taxa única de três-por-cento (3%),
qualquer que seja o tempo de serviço do empregado, com as ressalvas
postas nas disposições pertinentes, máxime na legislação vigente
(cf. Lei nº 8.036-90, art. 13, e Decreto nº 99.684, de 08/11/90,
art. 19).
Acreditamos, com estas considerações, haver atendido à honrosa
audiência do eminente Relator do feito, reafirmando nosso louvor ao
trabalho produzido pela Equipe de Auditoria, cujas conclusões, com
os adminículos ora aduzidos, endossamos por entendermos que poderão
contribuir para a eficiência e a eficácia dos órgãos gestor,
operador e fiscalizador do FGTS.
Por derradeiro, convimos que, tal como se procedeu na Sessão
de 06/03/90 (cf. fls. 65/66), poderá o Colendo Plenário transmitir
o inteiro teor da decisão a ser aqui proferida aos Srs. Presidentes
da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Página DOU:
6252
Data da Sessão:
29/04/1992
Relatório do Ministro Relator:
Trago à deliberação dos Senhores Ministros os resultados da
AUDITORIA OPERACIONAL realizada no Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço - FGTS. O respectivo programa de trabalho, desenvolvido de
23 de setembro a 18 de novembro, do ano passado, foi elaborado e
executado pelos Analistas Deusmar Augusto de Assis (Coordenador),
José Roberto Biazon e Antonio de Moura Lima, todos da 8ª IGCE.
A fim de possibilitar a análise e os comentários dos fatos
apurados, à medida em que forem sendo colocados, optei pela
apresentação da matéria através de Relatório e Voto conjugados.
Evitam-se, assim, repetições e referências que alongariam sobremodo
a exposição do assunto, por sua natureza e complexidade já bastante
extenso.
AUDITORIA OPERACIONAL. Como já tive ensejo de salientar em outras
oportunidades, até o advento da atual Constituição a competência
conferida ao Tribunal de Contas, em termos de fiscalização,
limitava-se ao exercício da AUDITORIA DE REGULARIDADE, traduzida na
verificação da fiel observância de leis e regulamentos por parte
daqueles que gerenciam recursos públicos.
A Carta Política de 1988 ampliou expressamente essa
competência. Por essa razão, ao lado dos aspectos de regularidade e
de legalidade, permitiu-se, também, o acompanhamento da correta
aplicação e o correto emprego de dinheiros e valores do Erário.
Institucionalizou-se, dessa forma, a AUDITORIA OPERACIONAL,
que, de maneira efetiva, já vinha sendo praticada por esta Corte
desde 1982, acumulando valiosa experiência. É de se notar que as
anormalidades constatadas eram invariavelmente transformadas em
recomendações, já que não comportavam, até então, qualquer
penalização.
Com o advento da AUDITORIA OPERACIONAL, elevada a nível
constitucional, a execução das funções públicas passou a ser também
analisada pelo ângulo da ECONOMICIDADE, da EFICIÊNCIA e da
EFETIVIDADE, ou seja, da austeridade e zelo no emprego dos
dinheiros públicos, da maximização da produtividade com o mínimo de
insumos e do efetivo alcance dos objetivos colimados. Essas três
diretrizes, na verdade, constituem os postulados da Auditoria
Operacional, também conhecida como Auditoria Gerencial ou de
Resultados.
A modalidade de Auditoria em alusão desempenha destacado papel
como instrumento de gerenciamento de gastos oficiais, tendente a
detectar imperfeições ou deficiências, avaliar causas e efeitos
decorrentes de distorções, propor soluções ou alternativas, tudo
relacionado com as ações desenvolvidas pelo Poder Público.
Traduz ela, sem dúvida, ajuda valiosa à gestão governamental.
É por seu intermédio que se identifica a necessidade de retificar
rumos ou aperfeiçoar práticas administrativas, com a identificação
de fatores inibidores de uma execução plenamente satisfatória.
Nesse contexto, cabe realçar a excelência do trabalho
realizado pela diligente Equipe de Auditores da 8ª IGCE, ao abordar
com a devida extensão e profundidade, os diversos aspectos ligados
à gerência, à operacionalidade e à fiscalização do FGTS. É de se
destacar que o Relatório apresentado prima pela fiel observância da
meta fixada pelo E. Plenário na Sessão de 06/03/90
(TC 007.812/92-2). Ao mesmo tempo, oferece respostas adequadas ao
conjunto de quesitos formulado pelos representantes dos
trabalhadores no Conselho Curador do FGTS, objeto da Decisão
Plenária Sigilosa (posteriormente tornada ostensiva), de 27/03/91,
no TC 008.757/91-7. Além disso comporta sugestões de grande valia
para os graves problemas que afetam o SISTEMA FGTS.
TRAMITAÇÃO DA MATÉRIA EM EXAME. Inicialmente parece-me oportuno
breve retrospecto sobre a tramitação desta matéria na Corte de
Contas. Ensejará ele a recapitulação dos reiterados pronunciamentos
desta Casa sobre o tema FGTS.
Em 1989, o então Deputado Federal Luiz Inácio Lula da Silva
ingressou com Representação junto a este Tribunal contra a Caixa
Econômica Federal - gestora do FGTS -, visando esclarecer a
situação do Fundo quanto aos aspectos patrimoniais, gerenciais e
legais.
Em conseqüência, na Sessão de 23/08/89, este Colegiado
determinou a auditagem das contas do FGTS, para reunir informações
e elementos capazes de responder às indagações do nobre parlamentar.
O Relatório daí resultante foi apreciado na Sessão de 06/03/90
(TC 007.812/89-2), quando o Tribunal, além de atender ao requerido
pelo mesmo Congressista, endereçou recomendações à CEF, no sentido
de que a intermediação em financiamentos de projetos por ela
patrocinados ficasse restrita aos casos absolutamente
imprescindíveis e devidamente justificados, com base em critérios
suficientemente claros e assentados em normas específicas.
Simultaneamente, reiterou que a Entidade pusesse em prática medidas
efetivas para o cumprimento, por parte dos agentes tomadores
inadimplentes, das obrigações decorrentes dos financiamentos
obtidos. Determinou ainda, que as contas do FGTS, a partir do
exercício de 1990, fossem apresentadas a esta Corte em processos
autônomos, providência esta já efetivada.
Na mesma assentada (de 06/03/90), foi determinado que o Fundo
de Garantia fosse incluído em futuro Plano de Inspeção para o
aprofundamento das análises até então procedidas. Igualmente, fosse
verificada a observância, pela CEF, das recomendações a ela
endereçadas, atentando-se, principalmente, para os seguintes
aspectos:
a) cumprimento, pela Instituição, dos cronogramas de liberação
de recursos pertinentes aos financiamentos objeto de contratos com
Estados e Municípios (Administração Direta e Indireta), para
execução de projetos habitacionais, de desenvolvimento urbano e de
saneamento básico;
b) observância, pelos executores ou contratantes dos citados
projetos, bem como pelos agentes financeiros responsáveis pela
administração dos recursos repassados pela gestora, dos prazos
contratuais de pagamento das respectivas obras, serviços e
fornecimentos;
c) causas de eventuais atrasos verificados na liberação de
verbas pela CEF, ou nos pagamentos devidos pelos contratantes dos
supramencionados compromissos; e
d) o impacto desses atrasos no custo final dos projetos
executados.
Pois bem: em cumprimento a essa Decisão, o FGTS foi incluído
no Plano de Auditorias aprovado para o 2º Semestre de 1990.
Ultimada a primeira fase da Auditoria programada, ou seja, o
levantamento "in loco" e seu planejamento, a Equipe de Auditores da
8ª IGCE concluiu pela inconveniência temporária no prosseguimento
dos trabalhos. Isso à vista da ausência de regulamentação da Lei
8.036, de 11/05/90, recém-editada, e em razão da reformulação que
se processava na estrutura da CEF, que passava a operar e controlar
a totalidade das contas vinculadas (ativas e inativas) do Fundo de
Garantia. Assim, a I. Presidência desta Corte, por Despacho do
Senhor Ministro Adhemar Ghisi, autorizou o adiamento da execução da
segunda fase da mesma Auditoria, para época mais oportuna (Despacho
de 13/11/90, no TC 021.694/90-7).
Em março de 1991 deu entrada no Tribunal o documento
denominado "Primeiro Relatório da Bancada dos Trabalhadores de
Avaliação do Conselho Curador do FGTS". Dava ele conhecimento de
diversas impropriedades relacionadas com o Fundo, especialmente
quanto ao descumprimento de normas do Conselho Curador por parte do
Ministério da Ação Social e da Caixa Econômica Federal.
O citado documento foi autuado como denúncia,
(TC 008.757/91-7) e acolhido na Sessão de 27/08/91. Nessa ocasião o
Tribunal resolveu autorizar a realização da segunda parte da
Auditoria Operacional no FGTS, já planejada. O objetivo era bem
avaliar e esclarecer as questões constantes da Decisão Plenária de
06/03/90 (TC 007.812/89-2), bem como reunir os dados necessários
para responder às indagações formuladas pela bancada dos
trabalhadores no Conselho Curador do FGTS, relacionadas com as
contribuições, aplicações e débitos do Fundo, além do esvaziamento
do mencionado Conselho. Na oportunidade foi ainda determinado à 8ª
IGCE que apurasse responsabilidades, quando cabíveis, e avaliasse a
eficiência e a eficácia do Ministério da Ação Social-MAS, da CEF e
do MTPS/INSS, no tocante, respectivamente, à gestão, à operação e à
fiscalização do FGTS.
Examina-se, agora, o resultado dessa auditoria, de natureza
operacional, que, além de abordar, com justeza, os vários aspectos
que envolvem inspeções desse tipo, permite, igualmente, uma visão
bem mais realista de como vêm atuando os diversos setores
comprometidos com o SISTEMA FGTS.
HISTÓRICO DO FGTS. O FGTS foi instituído pela Lei 5.107, de
13/09/66, com a finalidade maior de aprimorar a legislação
existente à época, voltada para o amparo do trabalhador. Coube ao
então Banco Nacional de Habitação - BNM a incumbência de executar a
política habitacional do País e gerir os recursos do Fundo. Essa
tarefa foi transferida, 20 anos depois, para a Caixa Econômica
Federal pelo Decreto-lei nº 2.291, de 21/11/86, que, além disso,
extinguiu o BNM e o Conselho Curador do Fundo.
Mais tarde, o DL 2.408/88 restabeleceu aquele Conselho. Por
sua vez, a Lei 7.839, de 12/10/89, firmou o prazo de um ano, a
contar de sua edição, para que a CEF assumisse a administração
centralizada dos recursos do FGTS e o controle de todas as contas a
ele vinculadas, quer ativas ou inativas, isto é: as primeiras em
movimentação e as outras que não registrassem depósitos ou
retiradas em período superior a dois anos.
Com as modificações postas em prática pelo atual Governo, foi
editada a Lei 8.036 de 11/05/90, que, dentre outras disposições,
atribuiu ao MAS a competência para gerir a aplicação dos recursos
do FGTS e, ao MTPS, através do INSS, os encargos de fiscalizar o
uso do mesmo Fundo. À CEF coube a função de agente operador. Essa
lei fixou, como a anterior, o período de um ano (até 10/05/91) para
que a CEF concluísse os trabalhos de migração das contas vinculadas
de titularidade dos empregados. Como se sabe, esse último prazo
também não foi cumprido. Há previsão, por parte da Entidade, de se
concluir essa tarefa no mês de abril em curso.
A Finalidade de um cadastro único e centralizado na CEF era
evitar os já antigos problemas crônicos, tais como:
- impossibilidade de se confrontarem os valores recolhidos
pelas empresas-empregadoras com a individualização dos depósitos em
nome dos trabalhadores;
- emissão irregular e não padronizada de extratos;
- mais de uma conta em nome de um só empregado;
- inviabilidade do exercício da fiscalização indireta das
empresas; e
- inexistência de conciliação entre a CEF e a rede bancária
arrecadadora.
Além das vantagens de caráter individual proporcionadas ao
trabalhador com a movimentação das contas vinculadas, inclusive
saques, nas hipóteses hoje previstas no art. 20 da Lei 8.036/90, os
recursos do Fundo geram, também, benefícios de ordem social. Estes
advêm das aplicações daqueles depósitos em implantações de serviços
de infra-estrutura urbana ou saneamento básico e na execução de
projetos habitacionais, estes últimos destinados a atender,
prioritariamente, populações de baixa renda.
Dada a abrangência e a complexidade de todo o SISTEMA FGTS os
trabalhos da Equipe de Auditoria Operacional se desenvolveram nas
seguintes Entidades, participantes da administração do Fundo: o
Ministério da Ação Social-MAS (gestor); a Caixa Econômica
Federal-CEF (operador); o Ministério do Trabalho e da Previdência
Social-MTPS/ Instituto Nacional do Seguro Social-INSS
(fiscalizador); e o Conselho Curador do FGTS-CCFGTS.
Destacaremos a partir de agora as competências de cada um
desses órgãos, sua atuação e as principais falhas, distorções e
impropriedades constatadas pelos Auditores da 8ª IGCE.
MINISTÉRIO DA AÇÃO SOCIAL-MAS. Nos termos da Lei 8.036 de 11/05/90,
compete ao Ministério da Ação Social gerir a aplicação das
contribuições recolhidas ao FGTS.
Na fase inicial, as propostas de financiamentos/empréstimos
com recursos do Fundo são analisadas pela CEF, em nível regional e
central, sob o aspecto técnico/econômico. Depois, os projetos
considerados viáveis são encaminhados ao Órgão Gestor (MAS) para
seleção daqueles a serem implementados.
Anota a Equipe de Auditoria que o MAS não dispõe de critérios
normativos e parâmetros básicos para a escolha dos projetos a serem
contratados, como determina o art. 66-IV do Decreto nº 99.684 de
08/11/90, regulamentador da Lei 8.036, do mesmo ano. Ressalta, no
entanto, que a Secretaria Nacional de Saneamento - SNS/MAS tem como
praxe promover reuniões de autoridades, no plano de Governadores,
grupados regionalmente, para que os mesmos apresentem as
prioridades de seus Estados, nas áreas de aplicação em saneamento e
infra-estrutura. Com base nessas prioridades é realizada a seleção
dos projetos a serem financiados pelo órgão operador, no caso a
CEF. Na órbita da Secretaria Nacional de Habitação - SNH/MAS, não
foi identificado qualquer critério formal adotado na eleição dos
projetos habitacionais a serem implementados.
As principais falhas, distorções e impropriedades verificadas
pela Equipe de Auditoria no âmbito do MAS, referem-se, basicamente:
- ao descumprimento do art. 6º, inciso III, da Lei 8.036/90,
ao ter deixado o Ministério de elaborar e submeter tempestivamente,
até 31/07/91, ao Conselho Curador do FGTS, o Orçamento/92 e o Plano
Plurianual de Aplicações dos Recursos do Fundo para o período
1992/96. É de se consignar que o orçamento atinente ao presente
exercício somente foi aprovado pelo competente Conselho em 17 de
dezembro último;
- à inobservância do art. 8º, da mesma lei, que responsabiliza
o Ministério, juntamente com a CEF e o CCFGTS, pelo fiel
cumprimento e observância dos critérios estabelecidos na Lei
8.036/90;
- ao fato de ter deixado de acompanhar a execução e avaliar o
desempenho dos programas decorrentes da aplicação de recursos do
FGTS, implementados pela CEF (art. 6º, inciso IV da Lei 8.036/90 e
art. 66, inciso VI, do Decreto 99.684/90); e, por fim
- ao descumprimento da Resolução nº 09-CCFGTS, de 28/02/90,
(DOU de 05/03/90), no tocante à distribuição dos recursos do Fundo
por área de aplicação e ao rateio por Unidade da Federação. Nesse
particular ressalta a Equipe de Auditores que o Estado do Rio de
Janeiro foi o mais prejudicado na área de habitação popular, ao ser
contemplado com menos de 3% da previsão dos recursos a ele
destinados. No setor de Saneamento Básico, o Estado da Bahia foi o
mais beneficiado ao receber, ele só, 36,54% das verbas. Em
infra-estrutura urbana não foi diferente: os Estados da Bahia e de
Pernambuco receberam, juntos, 64,37% do montante aplicado.
É de se salientar que a Resolução em destaque (nº 09 - CCFGTS)
estabelece dentre outros critérios e diretrizes, que os recursos
líquidos do FGTS, deverão ser assim distribuídos: 60% para
habitação popular, 30% para saneamento básico e 10% para
infra-estrutura. Fixa ela, de igual modo, os percentuais atribuídos
a cada Unidade da Federação, nas três áreas mencionadas, de acordo
com critérios técnicos relacionados com a arrecadação líquida do
FGTS por UF (territoriedade), população urbana, demanda
habitacional, déficit dos serviços de água e esgoto e inverso da
arrecadação "per capita" do Imposto sobre Circulação de Mercadorias
- ICM. Esses fatores recebem ponderações específicas, conforme
apresentado a seguir:
--------------------------------------------------------------------
| | Á R E A S D E A P L I C A Ç Ã O |
| C R I T É R I O S |------------------------------------------|
| | HABITAÇÃO | SANEAMENTO | INFRA-ESTRUTURA |
|-----------------------|-----------|------------|-----------------|
| TERRITORIEDADE | 20 | 20 | 20 |
| POPULAÇÃO URBANA | 30 | 30 | 30 |
| DEMANDA HABITACIONAL | 50 | -- | -- |
| DEFICIT DE ÁGUA E | 20 | 20 | 20 |
| ESGOTO | -- | 50 | -- |
| INVERSO ICM PER | | | |
| CAPITA | -- | -- | 50 |
--------------------------------------------------------------------
Os Quadros anexados a este Relatório e Voto, recolhidos no
curso da Inspeção, demonstram claramente que as instruções
constantes da Resolução nº 09/90 - CCFGTS para a destinação das
verbas do Fundo, não foram observadas pelo MAS (Anexos I, II e III).
Com base na investigação realizada no MAS e na análise
processada pela Equipe da 8ª IGCE, e, sobretudo, com o intuito de
colaborar na melhoria do funcionamento do Sistema FGTS, a mesma
Equipe sugere sejam endereçadas àquele Ministério as seguintes
recomendações:
"a - que edite ato normativo para disciplinar a eleição de
projetos a serem financiados com recursos do FGTS;
b - que observe as disposições da Resolução nº 09 do Conselho
Curador do FGTS, editada em 05/03/90, no que concerne à
distribuição dos recursos do Fundo por Área de Aplicação e por
Unidades da Federação."
CAIXA ECONÔMICA FEDERAL-CEF. Como órgão operador do FGTS compete à
CEF, dentre outras atribuições, centralizar os recursos do Fundo,
controlar as contas vinculadas e expedir atos normativos referentes
aos procedimentos administrativo-operacionais dos bancos
depositários, dos agentes financeiros, dos empregadores e dos
trabalhadores, integrantes do Sistema. Cabe também à CEF definir os
procedimentos operacionais necessários à execução dos programas
habitacionais e complementares, bem como a análise jurídica e
econômico-financeira dos projetos a serem financiados, além da
assinatura dos contratos autorizados pelo Ministério da Ação
Social-MAS.
Pelos serviços prestados como agente operador do FGTS a CEF é
remunerada na forma prevista na Resolução nº 15-CCFGTS, de
13/03/90, com base, atualmente, nos seguintes valores e percentuais:
a) Cr$ 2.620,53 por conta movimentada (Resolução nº 62, de
17/12/91); b) 0,41% a.a. sobre o saldo total das contas vinculadas,
a título de cobertura dos custos da operação do Fundo; c) 1% de
diferencial de juros sobre as operações de crédito em 1ª linha,
cobrado dos mutuários finais; d) 0,77% sobre o saldo das operações
de crédito de 2ª linha; e e) 1% sobre o valor das contratações no
período, cobrado dos beneficiários de financiamentos, a título de
risco de crédito.
Segundo informa a Equipe, para efeito de liberação das
parcelas ajustadas, a CEF realiza visitas de inspeção à unidade
beneficiada com financiamento/empréstimo, verificando apenas o
andamento dos projetos em execução, sem assumir qualquer
responsabilidade pela segurança e qualidade das obras construídas,
e sem zelar pela correta aplicação dos recursos. Assim agindo
descumpre o art. 67 - VII do Decreto nº 99.684/90. De consignar que
no período de janeiro/90 a setembro de 1991 a CEF inspecionou 1.461
obras, realizando 11.690 visitas.
Idêntico comportamento é adotado quando a Caixa atua como
banco de 2ª linha, repassando recursos do FGTS a um Agente
Financeiro, previamente credenciado pelo Banco Central.
Operando dessa forma descentralizada tem a CEF constatado
inúmeras irregularidades relacionadas com a aplicação dos créditos
concedidos. Notadamente no que se refere aos desvios de finalidade
do objeto pactuado e à incapacidade financeira e operacional dos
Agentes. Estes, via de regra, tornam-se inadimplentes quanto aos
encargos fiscais, sociais e trabalhistas, inclusive no que concerne
ao depósito da contribuição das parcelas do FGTS dos próprios
empregados.
É por isso que a atuação da CEF, tem sido objeto, e com razão,
de constantes questionamentos, não só por parte desta Corte, mas,
também, dos próprios órgãos integrantes do Sistema.
A propósito, cabe referir que o MTPS tem alegado como óbice ao
fiel cumprimento da legislação em causa, a não observância, pela
caixa, e pela rede captadora, do art. 23, parágrafo 7º da Lei
8.036/90 e art. 58 do Dec. 99.684/90. Na mesma linha, os
representantes dos empregados no CCFGTS vêm de denunciar a esta
Casa as impropriedades verificadas no desempenho da CEF, no
atinente à sua função operativa.
Paralelamente, o Relatório apresentado pelos Auditores da 8ª
IGCE enumera diversas falhas e lacunas registradas no comportamento
desse importante segmento do Sistema investigado. Dentre elas
destacam-se as seguintes:
- inexistência de controle eficaz e de informações confiáveis
sobre o não recolhimento de contribuições devidas ao Fundo,
dificultando, com isso, a atividade do órgão responsável pela
fiscalização;
- insuficiência de dados sobre os devedores notificados pela
fiscalização;
- responsabilidade pela paralisação de cerca de 58.000
processos administrativos de cobrança de contribuições,
formalizados pelo ex-IAPAS, como titular dessa competência. Para
essa injustificável postura de inércia, alega-se que a rotina de
fiscalização fora interrompida com a edição da Lei 7.839/89,
posteriormente revogada pela de nº 8.036/90;
- inaceitável desconhecimento do montante financeiro
envolvido, representado por esses processos, já que a documentação
reunida, não se detinha, como seria de esperar, na apuração de
valores;
- inconfiabilidade e insegurança das informações pertinentes à
inadimplência dos tomadores de empréstimos/financiamentos. Mesmo
assim, registram elas prejuízo da ordem de Cr$ 1,3 trilhão, em
agosto/91, além do irreparável dano social advindo da não aplicação
desse montante em áreas flagrantemente carentes de apoio. De notar,
ainda, que, desse total, apenas Cr$ 380 bilhões encontram-se em
processo de cobrança, como informou o Departamento de Aplicação e
Cobrança de Operações com Agentes - DECOS/CEF;
- ineficiência dos mecanismos utilizados nas renegociações de
dívidas. Nesse particular não se tem notícia de qualquer execução
das garantias constantes dos contratos/convênios celebrados com
agentes públicos, particularmente nas áreas de Saneamento e
Desenvolvimento Urbano. Muitas das vezes a renegociação se
formaliza apenas para habilitar a entidade a novo empréstimo, que,
por sua vez, também não é honrado, resultando, tudo isso,
tão-somente em agravamento dos débitos já existentes; e
- ausência de dados consolidados sobre as obras paralisadas em
decorrência da suspensão ou bloqueio de recursos do Fundo pela
inadimplência dos tomadores.
À vista dessas falhas, por eles apontadas, propõem os
Auditores sejam adotadas as seguintes povidências:
- recomendar à CEF:
"a) que implemente melhorias no processamento das notificações
que deram origem aos 57.558 processos administrativos de débitos
para com o FGTS, de forma que seja conhecido o valor em cruzeiros
desses processos, informando nas contas do FGTS relativas ao
exercício de 1991 as providências adotadas a esse respeito;
b) que promova a execução das garantias constituídas nos
contratos de empréstimos e financiamentos concedidos com recursos
do FGTS e cujos tomadores encontrem-se em situação de
inadimplência, após esgotados os meios habituais de cobrança
amigável das dívidas, e em especial, nas operações das COHABs dos
Estados no Rio Grande do Norte, Maranhão e Rio Grande do Sul;
c) que submeta à deliberação do Conselho Curador do FGTS
Proposta de Resolução a ser apresentada como Voto da CEF, elaborado
com a finalidade de regulamentar o art.24 da Lei 8.036/90, que
prevê penalidade passível de ser aplicada aos bancos que
administram contas vinculadas do FGTS;
d) que observe a recomendação feita por este Tribunal em
Sessão de 06/03/90, constante do item IV, alínea b, do Voto do Sr.
Ministro-Relator Luciano Brandão, apresentado no TC 007.812/89-2 nos
seguintes termos:
"ponha em prática medidas efetivas visando ao cumprimento por
parte dos contratantes inadimplentes, das obrigações decorrentes
dos financiamentos obtidos."
Propõe mais a mesma Equipe:
- Determinar à CEF:
"a) que desenvolva sistema de processamento de dados capaz de
viabilizar o cumprimento do parágrafo 7º do art. 23 da Lei 8.036/90
apresentando, dentre outras informações necessárias à fiscalização,
relatório com nome e endereço dos empregadores
adimplentes/inadimplentes com as contribuições do FGTS;
b) que proceda à apuração de responsabilidades perante a
COSANPA - Companhia de Saneamento do Estado do Pará tomando, caso
necessário, as medidas judiciais cabíveis, acerca do desvio de
recursos do FGTS ocorrido no cumprimento dos Contratos CT 0028/87 e
CT 0050/90;
c) que conclua a conciliação das carteiras do FGTS mantidas
nos bancos COMIND, BANDEPE e ECONôMICO apurando a origem das
diferenças verificadas nesses bancos, mencionando ainda o montante
envolvido e se essas diferenças representam prejuízos para o Fundo
ou para os empregados titulares das contas vinculadas;
d) que informe nas contas do FGTS relativas ao exercício de
1991 todas as providências adotadas acerca das determinações de
letras a, b e c, acima;
e) que informe em todas as prestações de contas do FGTS a
serem apresentadas ao Tribunal, a partir do exercício de 1991, os
seguintes elementos:
- demonstração do valor dos empréstimos e financiamentos
concedidos com recursos do FGTS para aplicação nas áreas de
habitação, saneamento e infra-estrutura, vencidos e não honrados
até o último dia útil do exercício, de responsabilidade das
Companhias Estaduais de Habitação e Companhias Estaduais de
Saneamento;
- número de obras paralisadas em cada área (habitação,
saneamento e infra-estrutura), indicando o motivo e a data da
paralisação e ainda, quem são os promotores dos correspondentes
projetos e o valor aplicado em cada um deles;
- declaração assumindo responsabilidades sobre o cumprimento
de todas as normas que regem o FGTS, sobretudo quanto ao
cumprimento dos cronogramas de liberações de recursos e quanto à
atuação de todos os agentes que atuam nas operações de 2ª linha; e
- demonstrativo contendo mês a mês os valores correspondentes
a entradas de recursos (arrecadação, amortização de financiamentos,
receitas de operações financeiras, outras) e saídas de recursos
(saques, tarifas bancárias, taxa de administração da CEF, outras)."
Este o rol de medidas que, em relação à CEF, alinha a Equipe
Auditora.
MINISTÉRIO DO TRABALHO E DA PREVIDÊNCIA SOCIAL-MTPS (atual
MINISTÉRIO DO TRABALHO E DA ADMINISTRAÇÃO) INSTITUTO NACIONAL DO
SEGURO SOCIAL-INSS
Ao MTPS compete a ação normativa, enquanto que ao INSS cabe a
ação operativa da fiscalização do FGTS.
Antes da edição da Lei 8.036/90 e de seu Regulamento (Decreto
99.684/90) algumas iniciativas foram tomadas pelo MTPS acerca das
Inspeções do Trabalho, alcançando também as contribuições do FGTS,
destacando-se dentre elas a expedição da instrução Normativa nº 01,
de 01/02/90, que tratou especificamente da fiscalização do FGTS.
Posteriormente, em 04/09/91, foi editada nova IN (01/91), que
estabeleceu, de igual modo, os procedimentos a serem adotados na
espécie.
Alega o MTPS que a atividade, a cargo do INSS, vem sendo
dificultada pelo não cumprimento do art. 23, § 7º, da Lei 8.036/90,
por parte da CEF e da rede arrecadadora, que não vêm prestando as
informações necessárias ao exercício dessa atribuição.
Releva notar, ainda, que a identificação de débitos e
infrações para com o FGTS e a tramitação dos correspondentes
processos de fiscalização, foram objeto de pronunciamento da
Consultoria Jurídica do MTPS, que levantou questão de ordem legal
de suma importância. Trata-se da competência para o ajuizamento de
ações de cobrança de dívidas para com o mesmo Fundo, apurados em
feitos administrativos, não prevista na Lei 8.036/90. Entende
aquele órgão Consultivo que referida competência carece de previsão
legal. Para tanto, sugere ao Senhor Ministro de Estado que
encaminhe ao Excelentíssimo Senhor Presidente da República projeto
de lei disciplinando a matéria.
Certo é que a atuação do INSS, na fiscalização do FGTS, não
vem apresentando resultados satisfatórios. Salienta a Equipe de
Auditoria que vários Estados deixaram de ser inspecionados desde
que o Instituto assumiu essa atribuição. Por exemplo: no período de
janeiro a julho/91 apenas 12 Estados foram fiscalizados, de acordo
com os dados apresentados pela Diretoria de Relações do Trabalho do
INSS.
A débil atuação do órgão responsável vem sendo justificada com
as seguintes deficiências:
- carência de recursos humanos para atividades externas, pois
o número de empregadores contribuintes passíveis de fiscalização é
de cerca de 1,5 milhão e o de Agentes de Inspeção do Trabalho é
estimado em 2.000. E, surpreendentemente, dentro desse quadro de
gritante carência, 172 fiscais foram colocados em disponibilidade,
inibindo ainda mais a ação fiscal;
- ausência de Cadastro Nacional de empresas, com informações
sobre recolhimentos, para efeito de direcionamento da fiscalização;
- insuficiência de dados sobre os empregadores inadimplentes
com as contribuições do FGTS; e
- inviabilidade de cobrança judicial das importâncias devidas,
por falta - conforme já registrado - de norma legal estabelecendo
esta competência. Isto, naturalmente, tem servido de incentivo ao
não recolhimento, por parte dos empregadores, dos débitos apurados
na esfera administrativa, sem que a eles se aplique qualquer tipo
de sanção.
Ao MTPS a Equipe Auditora propõe as seguintes recomendações,
com intuito de sanar as irregularidades apontadas:
"a) que edite ato normativo para definir quais são as
informações necessárias à fiscalização do FGTS a serem prestadas
pela CEF e demais bancos depositários enquanto não se completar o
processo de migração das contas, conforme previsto no art.58 do
Decreto 99.684/90;
b) que adote providências no sentido de que os fiscais do
trabalho postos em disponibilidade retornem às suas atividades."
CONSELHO CURADOR DO FGTS-CCFGTS. O Conselho Curador do FGTS,
instituído em 13/09/66 (Lei nº 5.107), é integrado, atualmente, por
03 (três) representantes dos trabalhadores, 03 (três) da categoria
dos empregadores e 01 (um) representante de cada uma das seguintes
entidades: Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento,
Ministério da Ação Social, Caixa Econômica Federal, Banco Central
do Brasil e Ministério do Trabalho e da Previdência Social, cabendo
a este último o exercício da presidência.
Ao CCFGTS compete, dentre outras atribuições (Lei 8.036/90):
- estabelecer as diretrizes e os programas de alocação de
todos os recursos do FGTS, de acordo com os critérios definidos
pela Lei 8.036/90 e em consonância com a política nacional de
desenvolvimento urbano e com as políticas setoriais de habitação
popular, saneamento básico e infra-estrutura urbana, estabelecidas
pelo Governo Federal;
- acompanhar e avaliar a gestão econômica e financeira dos
recursos, bem como os ganhos sociais e o desempenho dos projetos
aprovados;
- apreciar e aprovar os programas anuais e plurianuais do FGTS;
- pronunciar-se sobre as contas do FGTS, antes do seu
encaminhamento aos órgãos de controle interno para os fins legais;
- adotar as providências cabíveis para a correção de atos e
fatos do Ministério da Ação Social e da Caixa Econômica Federal,
que prejudiquem o desempenho e o cumprimento das finalidades no que
concerne aos recursos do FGTS; e
- dirimir dúvidas quanto à aplicação das normas
regulamentares, relativas ao Fundo, nas matérias de sua competência.
A atuação do CCFGTS vem sendo dificultada, segundo a Equipe de
Auditoria, pela deficiência de informações necessárias ao exercício
de sua competência legal. Confirma-o o que consta do Ofício CONTEC
nº 90/945, de 14/12/90, endereçado à CEF pelos Conselheiros
representantes dos trabalhadores. Nele aquela a Bancada questiona o
órgão operador do FGTS em 31 (trinta e um) itens relacionados com a
operacionalização do Fundo. Destes, apenas 13 (treze) foram
respondidos pela CEF, contrariando, assim, as disposições do art.
67 - XI do Decreto 99.684/90.
De igual modo, o CCFGTS não vem recebendo os Relatórios
Gerenciais periódicos de que trata o supracitado dispositivo
regulamentar, por declarada ausência de condições técnicas da CEF.
De outra parte, matérias que por imposição legal deveriam ser
submetidas à deliberação do CCFGTS, nem sempre têm cumprido,
oportunamente, esse preceito. Estão nesse caso o Orçamento/92 e o
Plano Plurianual de Aplicação dos Recursos do Fundo, para o período
1992/96, que deixaram de ser submetidos em data própria ao Conselho
pelo MAS (ver art. 6º, inciso III, Lei 8.036/90), e que afinal foi
feito com atraso de mais de 4 meses.
Por outro lado, o desempenho do Conselho Curador, como órgão
de cúpula do Sistema FGTS, não vem correspondendo às expectativas
que ensejaram sua criação e instalação. Particularmente no que
tange ao dever de "adotar as providências cabíveis para a correção
dos atos e fatos do Ministério da Ação Social e da Caixa Econômica
Federal que prejudiquem o desempenho e o cumprimento das
finalidades no que concerne aos recursos do FGTS" (art. 5º, item V,
da Lei 8.036/90). Boa parte das faltas, distorções e impropriedades
consignadas no Relatório de Auditoria poderia ter sido evitada ou
corrigida através de uma ação mais vigorosa do Conselho Curador, já
que as mais amplas competências lhe foram conferidas pelo
mencionado diploma legal. Vale consignar, também, que das seis
reuniões ordinárias previstas nos termos da referida lei, (art. 3º,
§ 4º), para o ano de 1991, apenas três haviam se concretizado até o
dia 2 de outubro, mesmo assim com a ausência da maioria dos membros
representantes dos órgãos governamentais, conforme sublinha o Grupo
Auditor.
Não obstante, o Conselho vem desenvolvendo trabalho benéfico
em prol do FGTS. Na medida do possível, tem regulamentado as
disposições legais que necessitam de complementações. Dentre estas
ações destaca-se a edição da Resolução nº 09/90, já mencionada.
Fixa ela as diretrizes e critérios básicos para aplicações de
recursos do FGTS para 1990-94, quanto à sua distribuição por área
de aplicação, por programas e faixas de renda, por Unidades da
Federação e as condições financeiras para a concessão de
empréstimo/financiamento. Além disso vem proporcionando outras
melhorias na administração do Fundo, como a participação mais
efetiva das entidades sindicais no acompanhamento fiscal, inclusive
a iniciativa de acionar empresas faltosas junto à Justiça do
Trabalho, tudo aliás como prescreve a Lei 8.036/90 (art. 25) e as
Resoluções nºs 48 e 49, de 18/09/91 e 12/11/91, respectivamente, do
mesmo Conselho.
BANCOS DEPOSITÁRIOS. As contribuições para o FGTS, a que estão
obrigados todos os empregadores, correspondem a 8% (oito por cento)
da remuneração paga ou devida no mês anterior a cada empregado. São
depositadas em conta bancárias vinculadas, de titularidade dos
mesmos empregados, até o dia 07 de cada mês (art. 15, caput, da Lei
8.036/90). Os saldos dessas contas individualizadas são remunerados
à taxa de juros de 3% ao ano, capitalizados mensalmente, acrescidos
da correção monetária (art. 13, caput). Existem alguns casos
(antigos) em que as taxas de capitalização são progressivas, na
razão de 3 a 6% ao ano (art. 13, § 3º).
Nos termos do art. 11 da Lei 8.036/90, os depósitos efetuados
na rede bancária, a partir de 01/10/89, devem ser recolhidos à CEF
no segundo dia útil subseqüente à data em que tenham sido efetuados.
Pela prestação dos serviços de arrecadação, controle e
pagamento de saques, os bancos depositários são remunerados,
atualmente, na base de Cr$ 2.620,53 por conta movimentada, valor
este reajustado mensalmente pela TR-Taxa Referencial (Resolução
CCFGTS nº 62, de 17/12/91).
A fiscalização das entradas (contribuições dos empregados) e
das saídas (saques dos trabalhadores) do FGTS junto à rede bancária
arrecadadora, pagadora e mantenedora de cadastros é realizada pela
CEF.
Em 1990 foram inspecionadas 139 das 192 centralizadoras
passíveis de verificação. Em 1991, até o mês de setembro, já haviam
sido inspecionadas 106, das 200 agências existentes. Tais
atividades são direcionadas, basicamente, para o processo
migratório das contas vinculadas do Fundo, dos bancos depositários
para a CEF.
As principais falhas e deficiências anotadas ela Caixa nos
estabelecimentos de captação das receitas em geral do FGTS se
referem sobretudo às seguintes ocorrências:
- atraso, falta de segurança e de confiabilidade na
escrituração das contas;
- dupla contabilização de juros e atualização monetária;
- erros e omissões de lançamentos;
- contas duplicadas;
- demora no processamento e transferência das contas
vinculadas; e
- pagamentos irregulares.
Em razão desses entraves, que dificultam a consolidação das
contas existentes, diversos bancos, já notificados mais de uma vez
pela CEF, não tiveram ainda condições de repassar as contas
vinculadas para o órgão centralizador.
AGENTES FINANCEIROS. Como já mencionado, em determinadas operações
a CEF atua como banco de 2ª linha, transferindo recursos a Agente
Financeiro, responsável por sua aplicação.
Também nesse setor a CEF assume encargos de fiscalização. Em
1990 foram inspecionados 157 dos 236 Órgãos contemplados com
dotações do Fundo. Em 1991, até setembro, haviam sido vistoriados
somente 111 órgãos dos 246 beneficiados. Nesse trabalho a CEF
anotou:
- utilização de valores para fins não previstos nos contratos.
É o caso, por exemplo, ocorrido no Banco do Estado do Pará
S.A.-BANPARÁ (Agente Financeiro) e na Companhia de Saneamento do
Pará/COSANPA (Agente promotor e mutuário final), com as operações
formalizadas através dos Contratos CT-0028/87 e CT-0050/90, de
15/05/87 e 02/01/90, respectivamente. Os recursos originalmente
comprometidos com a recuperação da barragem do Lago de Água Preta,
naquele Estado, foram desviados para a construção de duas unidades
administrativas (prédios);
- dificuldades de natureza operacional e financeira,
demonstrando a impossibilidade de os tomadores saldarem seus
compromissos e a incapacidade de administrarem até seus próprios
créditos;
- operações realizadas sob a influência de interesses
político-partidários, desviadas, portanto, de seus objetivos
sociais; e
- inadimplência dos Agentes quanto à obrigatoriedade do
recolhimento do FGTS em nome de seus próprios empregados.
ATENDIMENTO À DECISÃO PLENÁRIA DE 06/04/90 (TC 007.812/89-2).
Objetivando avaliar e esclarecer as questões suscitadas na Decisão
em epígrafe (item 14 deste Relatório e Voto), a Equipe de Auditoria
solicitou à direção da CEF, por amostragem, oito (08) processos
referentes aos Estados do Rio de Janeiro, Maranhão e Alagoas,
abrangendo áreas de distribuição e programas diversos, para os
quais foram alocadas significativas dotações do Sistema em análise.
Não obstante o exame efetuado na vasta documentação
apresentada pela CEF, não foi possível chegar a conclusões
concretas acerca dos quesitos propostos pelo Colegiado, em face das
múltiplas operações envolvidas e da insuficiência de elementos
técnicos disponíveis.
Aos Auditores informou a Caixa que o cumprimento de
cronogramas de desembolso depende do andamento da execução da obra.
Muitas vezes ocorre o adiamento da liberação de parcelas por se ter
constatado o não atingimento do estágio previsto.
O atraso no calendário financeiro, segundo a Equipe,
reflete-se no custo final do objeto contratado. Quanto maior o
tempo demandado para a conclusão da obra, maior o impacto
financeiro e social. Na área habitacional resultam problemas
diversos afetando os promitentes compradores. Inclusive em razão
das suas rendas se tornarem insuficientes para honrarem os
compromissos assumidos com o agente empreendedor.
Dados os óbices encontrados e procurando melhor esclarecer a
matéria, os Auditores propõe que o Tribunal determine à sua
Secretaria de Auditoria - SAUDI o desenvolvimento de estudos no
sentido de confirmar a viabilidade de as Inspetorias Regionais de
Controle Externo - IRCEs averiguarem, "in loco", por amostragem,
nas unidades descentralizadas da CEF, amostras de projetos por ela
contratados. Com isso objetiva-se o exame das operações, desde o
seu nascedouro até o retorno das inversões financeiras alocadas,
considerando-se que é nas agências regionais da Caixa que se
encontra toda a documentação pertinente.
Além dessa proposição, entende a Equipe que a E. Corte deva
determinar à CEF o encaminhamento, por ocasião das prestações de
contas anuais do FGTS, parecer expresso atestando o fiel
cumprimento das normas que regem o Sistema, particularmente a
respeito dos resultados alcançados com os novos mecanismos de
utilização dos recursos do Fundo (ver item V da Decisão Plenária de
06/03/90, supracitada).
AVALIAÇÃO DA EFICIÊNCIA E EFICÁCIA DOS ÓRGÃOS QUE ATUAM NO SISTEMA
FGTS. Por desconhecer os meios materiais e humanos despendidos na
consecução das metas alcançadas, e por cautela, a Equipe deixou de
avaliar a eficiência da gestão do MAS, da operação a cargo da CEF e
da fiscalização atribuída ao MTPS/INSS.
Diferente posicionamento, porém, foi adotado acerca da
avaliação da eficácia, tendo em vista as várias impropriedades
consignadas pela Equipe, no decorrer dos trabalhos da Auditoria
Operacional realizada no FGTS. Com base nas disposições da Lei nº
8.036/90, que define as atribuições da Instituição Financeira e dos
dois Ministérios envolvidos no gerenciamento do Fundo de Garantia,
os Auditores concluíram que esses órgãos não foram eficazes frente
aos resultados produzidos.
SUGESTÕES DA EQUIPE DE AUDITORES. Além das medidas corretivas
enunciadas e das recomendações formalizadas em relação à cada uma
das Entidades auditadas, e já consignadas neste Relatório e Voto, e
a título de colaboração com a administração do Fundo e, ainda, para
proporcionar a esta Corte o acompanhamento da execução dos projetos
implementados com verbas do FGTS, a Equipe Auditora sugere mais
sejam adotadas pelo TCU as seguintes providências:
"a) comunicar à Comissão de Trabalho, de Administração e
Serviço Público da Câmara dos Deputados sobre a conveniência de ser
elaborado, com fundamento no art. 61, `caput' da Constituição
Federal combinado com os arts. 22, inciso I; 32, inciso XII, alínea
`c'; 108 e 109, inciso I e § 1º, inciso II do Regimento Interno da
Câmara dos Deputados, instituído pela Resolução nº 017, de
21/09/89, Projeto de Lei atribuindo competência legal para cobrança
judicial dos débitos de contribuições para com o FGTS, apurados
pela fiscalização; e
b) atribuir à Secretaria de Auditoria - SAUDI a imcumbência
de, com fundamento na Resolução Administrativa nº 72/TCU, de
20/03/86, art. 2º, incisos III e IV, publicada no BI nº 11/86,
desenvolver estudos no sentido de se avaliar a viabilidade de as
IRCEs passarem a verificar `in loco', nas Superintendências
Regionais da CEF, a execução de projetos financiados com recursos
do FGTS, o cumprimento dos contratos pelos agentes envolvidos, a
situação de obras paralisadas e outros aspectos que julgar
convenientes, podendo, para esse fim, elaborar o correspondente
Procedimento de Auditoria-PA."
PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TRIBUNAL. À vista da
relevância predominamente social da matéria tratada nestes autos, e
tendo presentes as indagações de ordem processual e jurídica
suscitadas pela Equipe de Auditoria, particularmente quanto à
titularidade da ação para ajuizar débitos de contribuição para com
o FGTS, apurados em processos administrativos, ao descumprimento de
normas por parte dos órgãos envolvidos no sistema FGTS e ao
bloqueio dos recursos do FGTS - considerando todas essas questões
-, solicitei a audiência da D. Procuradoria junto a esta Corte.
Em judioso parecer da lavra do Senhor Procurador-Geral, Prof.
Francisco de Salles Mourão Branco, o órgão do Ministério Público
junto ao Tribunal adiciona valiosos subsídios aos temas suscitados.
Ratifica, na íntegra, as conclusões e proposições da diligente
Equipe de Auditores da 8ª IGCE.
Assim, com relação ao ajuizamento dos débitos para com o FGTS,
ressalta Sua Excelência que, embora já sejam encontradiços julgados
dos Tribunais Regionais Federais, na vigência da Lei 8.036/90,
fixando a competência da Previdência Social para este efeito, é de
todo oportuno que essa faculdade seja formalizada pela via
legislativa, para que reste inequívoca.
Mais grave, no entender do Ministério Público, apresenta-se a
questão do descumprimento de normas por parte dos órgãos envolvidos
no sistema FGTS, "em que se evidencia o prejuízo carreado, em
última instância, à fiscalização da regular aplicação dos vultosos
recursos que tal Fundo envolve, revelando-se desaparelhada a CEF
(agente operador do FGTS), omisso o Ministério da Ação Social-MAS
(gestor do Fundo) e ineficaz o MTPS na atuação fiscalizadora que
lhe compete o legislador. De tanta ineficiência e deficiências
somente pode resultar a desconfiança sobre o bom emprego desses
recursos".
Quanto à remuneração dos recursos do FGTS, bloqueados com base
na Lei 8.024/90 (dispõe, dentre outros assuntos, sobre a liquidez
dos ativos financeiros), correto também se apresenta ao Senhor
Procurador-Geral a utilização, pela CEF, da taxa de juros de 3% ao
ano, para capitalização dos saldos das contas vinculadas. Afirma
Sua Excelência que, para tais recursos, haveria que prevalecer a
diretriz fixada na legislação específica - Lei 5.705/71, com as
ressalvas hoje previstas na Lei 8.036/90.
Por último, o mesmo Representante sugere que o inteiro teor da
Decisão que vier a ser aqui proferida seja transmitida aos Senhores
Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
CONSIDERAÇÕES FINAIS. Inicialmente é de se realçar a estrutura
do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS, compatível, aliás
com a grandeza do empreendimento, cujo mais elevado escopo é
amparar a totalidade dos trabalhadores participantes. Dispersos por
todo o território nacional, valem-se eles dos saques ao Fundo,
quando porventura são despedidos sem justa causa, extinta a empresa
onde trabalham ou aposentados pela previdência social. Outros
benefícios lhes são facultados: o pagamento de parte das prestações
decorrentes de financiamentos habitacionais, a liquidação ou
amortização do saldo devedor de contratos imobiliários, ou, ainda,
a aquisição de moradia própria. Esse mesmo sistema proporciona
aplicações em projetos de habitação popular e complementares, de
saneamento básico e infra-estrutura urbana. As benfeitorias daí
decorrentes são usufruídas por toda a sociedade.
Não foi por outra razão que o legislador, atento à ampla
dimensão da iniciativa, dotou o Fundo de uma super-estrutura
administrativa, integrada por dois Ministérios e uma instituição
financeira: o Ministério da Ação Social - MAS (agente gestor); o
Ministério do Trabalho e da Previdência Social - MTPS (órgão
fiscalizador) e a Caixa Econômica Federal (entidade operadora).
Além disso, instituiu um Conselho Curador, Colegiado normativo e
corretivo, que conta com representantes, dentre outros, do
MinistiSrio da Economia, Fazenda e Planejamento - MEFP e do Banco
Central - BACEN.
O objetivo da AUDITORIA OPERACIONAL EM PAUTA é diagnosticar se
o Sistema criado, de grande amplitude, constituído de diversos
segmentos interrelacionados, vem funcionando de forma eficaz, de
modo a obter os resultados pretendidos.
Por orientação deste Relator, e com a finalidade de atualizar
até o término do exercício (1991) os elementos recolhidos no curso
da Auditoria, a Equipe promoveu recente diligência junto à Caixa
Econômica Federal - CEF, objetivando aclarar aspectos relacionados
com a operacionalização do Sistema. O Presidente da Entidade (Of.
nº 219, de 20/04/92) prestou esclarecimentos sobre as contas
vinculadas, a migração das mesmas, a inadimplência de tomadores de
empréstimos e aplicação dos recursos do Fundo no ano p. passado.
Com relação às contas vinculadas estimou-se naquele Ofício a
existência de cerca de 115 milhões de contas, sendo 60 milhões
inativas, com saldo aproximado de Cz$ 1.4 trilhão, e 55 milhões
ativas, com depósitos que atingem a cifra de Cz$ 17.3 trilhões, em
valores de dezembro/91. Informou todavia a CEF que essas
quantidades e valores somente poderiam ser confirmados após a
conclusão do processo de centralização das contas na Entidade.
Nesse universo, as contas inativas já eram normalmente
controladas pela CEF. As ativas, antes, em sua totalidade, sob a
administração de diversos bancos depositários, estão agora sendo
progressivamente centralizadas na Caixa, por expressa disposição
legal. Até 31/12/91 haviam migrado para a Entidade cerca de 16,2
milhões de contas administradas por 36 bancos arrecadadores, ou
seja, 29,5% do montante a ser transferido. Permanecem, portanto,
38,8 milhões de contas, distribuídas por 40 instituições
financeiras captadoras, identificadas no anexo IV a este Relatório
e Voto. Pelo visto, dificilmente se concretizará a previsão da CEF
de concluir essa tarefa de migração no mês em curso, embora o prazo
legal, já por duas vezes prorrogado, se tenha esgotado em 10/05/91.
A justificativa apresentada pela Caixa para o atraso na
conclusão do processo de migração das contas vinculadas alude à
deficiência de suporte técnico (equipamentos de informática) para
atender às agências do Sistema FGTS (v. item 145 do Relatório de
Auditoria). É de se supor, também, que as falhas detectadas nos
controles dos bancos depositários, e aqui registradas (item 63),
estejam contribuindo para esses sucessivos retardamentos. Pela
repercussão, inclusive de natureza social, deve a 8ª IGCE,
responsável pela instrução das próximas prestações de contas
CEF/FGTS (1991), acompanhar "pari passu", a evolução do assunto.
Ainda o supramencionado Ofício informa que em 1991 foram
celebrados 1866 contratos com recursos do Fundo de Garantia, assim
distribuídos: - 1544 relativos a habitação popular, no total de
430.117 mil UPFs; - 174 em saneamento, equivalentes a 179.012 mil
UPFs; e 145 no setor de infra-estrutura, no valor de 49.63Omil UPFs.
Os saldos de aplicações, em 31/12/91, apresentavam, nas 3
áreas, respectivamente, os seguintes resultados: Cr$ 13.9 trilhões,
Cr$ 7.1 trilhões e Cr$ 2.3 trilhões.
Com base nos valores consignados pelo órgão-operador,
observa-se que algumas das desproporções (nos critérios de
distribuição, por área e unidade da federação), consignadas no
curso da Auditoria foram corrigidas até o final do ano de 1991,
pelo menos no que concerne às diretrizes fixadas pelo Conselho
Curador (v. Resolução nº 9/90). Cabe pois, num primeiro tempo,
prosseguir na análise dessas possíveis divergências. Isso
constituirá valioso subsídio ao exame das próximas prestações de
contas a serem presentes ao TCU, obrigatoriamente até 31 de julho
próximo.
Quanto às inadimplências dos tomadores de empréstimos/finan-
ciamentos constata-se, pelo documento em referência, que houve
considerável redução nos últimos meses do exercício findo, passando
de cerca de Cr$ 1,3 trilhão, como apurado pela Equipe Auditora em
agosto/91, para Cr$ 991,8 bilhões em 31 de dezembro do mesmo ano,
sem considerar a correção daquele primeiro valor. Importa contudo
apurar, desde logo, se essa significativa diminuição deveu-se a
renegociações processadas, ou a obrigações efetivamente honradas. É
a averiguação a ser promovida pela 8ª IGCE.
Entretanto, o que mais aflige o Sistema sob análise continua
sem a necessária solução. Trata-se do não recolhimento das
importâncias devidas ao FGTS pelos empregadores e tomadores de
serviços. A CEF volta a alegar, nesta oportunidade, que refoge à
sua competência, nos termos da Lei 8.036/90, a fiscalização e
cobrança das empresas que não efetuam os depósitos nas épocas
próprias. De fato, o art. 23 desse diploma legal atribui ao MTPS a
incumbência de apurar, em nome da CEF, os débitos e infrações
praticadas pelos empregadores ou tomadores de serviço, entre elas,
não depositar, mensalmente, o obrigatório percentual referente ao
FGTS. Em nosso entendimento, no entanto, esse encargo, exigido do
MTPS, não exclui a responsabilidade do Órgão-operador (CEF) pelo
efetivo controle dessas dívidas e infringências. Pois cabe-lhe
prestar ao agente-fiscalizador as informações indispensáveis ao
exercício daquela atribuição, como expressamente determina o § 7º
do supracitado artigo.
Esta é, possivelmente, uma das causas da crescente redução de
receitas do Fundo, com conseqüência direta na apuração dos recursos
disponíveis para aplicação em empreendimentos sociais. Apenas para
exemplificar, no exercício de 1990 a arrecadação líquida do FGTS
correspondeu à 57% dos ingressos no Fundo. Em 1991 esse percentual
caiu para 26,7%, de acordo com as últimas informações prestadas
pela CEF, ou seja, de uma arrecadação bruta de Cr$ 2,14 trilhões,
restaram apenas Cr$ 572 bilhões para aplicações nas diversas áreas
beneficiadas com recursos do Fundo. Os inevitáveis reflexos desse
quadro já se fazem sentir nas metas programadas para os períodos
subseqüentes.
Da análise abrangente dos tópicos aqui colocados, conclui-se
que muito há que se fazer ainda para sanar as distorções e lacunas
na administração do Fundo de Garantia, detectadas desde a última
auditagem ali desenvolvida por este Tribunal.
Embora já decorridos mais de 25 anos da sua implantação, o
Sistema continua operando com as comprovadas deficiências,
causadoras de danos ao considerável patrimônio construído com o
labor de milhões de trabalhadores patrícios.
As compreensíveis incorreções da fase inicial, ante o vulto e
a complexidade do empreendimento, ainda persistem, apesar das
seguidas tentativas de reformulações, todas louváveis por buscarem
o aperfeiçoamento da estrutura e das atividades do Fundo.
A sistemática adotada pelo atual Governo, caracterizada pela
descentralização tripartite das ações normativas, de gerência e de
fiscalização, e, por outro lado, a centralização das operações
financeiras, não obstante o elevado propósito de otimizar a
utilização dos recursos arrecadados, não vem apresentando os tão
esperados resultados. Foi isso aliás o que sublinhou a Equipe de
Auditoria de nível operacional ora apreciada.
A auditagem revela notória desarticulação entre os setores
envolvidos (MAS, CEF e MTPS), e destes com o próprio Conselho
Curador. É que ainda não se conseguiu alcançar, entre esses vários
órgãos, solidariamente responsáveis, a necessária e almejada
integração, indispensável ao sucesso de um modelo assim concebido.
É por isso que a fiscalização vem atuando precariamente. A
carência de informações confiáveis e suficientes inibe o exercício
de sua competência. Por sua vez, a entidade operadora não conta com
suporte apropriado para processar os dados essenciais ao pleno
agenciamento do Sistema. O Ministério Gestor, de seu lado, não tem
acompanhado satisfatoriamente a execução dos programas
implementados, além de não dispor de critérios seletivos formais
para a escolha dos projetos a serem implantados.
Já o Conselho normatizador, como assinalado, vem desenvolvendo
ações de grande valia para a administração do Fundo. E deve
praticá-las com desejável brevidade. A propósito disso, o art. 24
da Lei 8.036/90, prevê a cominação de multa ao banco depositário,
na condição de agente arrecadador, pagador e mantenedor do cadastro
das contas vinculadas, pelo descumprimento ou inobservância das
obrigações que lhe compete, na forma que vier a ser normatizado
pelo Conselho. Tal dispositivo, de inegável valor para o bom
desempenho do Sistema, está por merecer regulamentação por parte do
CCFGTS.
Removidos os óbices e conseguida a reclamada coordenação entre
os diversos setores governamentais, chegar-se-ia à almejada
eficácia do Sistema, com os ganhos sociais daí decorrentes.
A Imprensa diária tem noticiado e denuciado questões outras,
igualmente relevantes, não focalizadas no Relatório da Equipe da 8ª
IGCE. Isso é compreensível, dada a magnitude do tema e a natureza
da Auditoria levada a efeito.
Entre os tópicos ultimamente questionados destacamos: a) a
morosidade na liberação dos saques solicitados pelos empregados e
pagamentos efetuados sem a conseqüente correção de valores; e b) a
defasagem entre as disponibilidades orçamentárias e o montante dos
contratos assinados no final do ano passado, com comprometimento
dos orçamentos dos exercícios seguintes.
Essas matérias devem ser investigadas, por suas implicações e
reflexos junto aos trabalhadores, em particular, e à coletividade,
em geral.
Por isso, sugiro que o Tribunal determine, em processo
apartado a este, sejam promovidas diligências e organizadas, se
necessárias, inspeções especiais (art. 5º da Resolução nº 206/80 -
TCU) sobre cada um desses pontos denunciados. É de se recomendar
que a mesma Equipe Auditora, pela experiência já agora acumulada no
trato da matéria, seja incumbida das averiguações.
Por tudo que consta neste Relatório e Voto justificam-se
integralmente as determinações, recomendações e sugestões propostas
pela Equipe Auditora e endossadas pela Senhora
Inspetora-Geral-Substituta, Drª Marley Machado Jorge. Além disso,
sugere Sua Senhoria que se encaminhe à Bancada dos Trabalhadores no
CCFGTS cópias das respostas elaboradas pela mesma Equipe, e da
Decisão que vier a ser agora proferida pelo Plenário. Todavia, a
superveniência de novas diretrizes oficiais, possivelmente
corrigindo os desvirtuamentos evidenciados no curso da Auditoria,
poderão tornar desnecessárias algumas delas. Outras, no entanto,
merecerão ser reiteradas ou ampliadas, por dizerem respeito a
órgãos ou entidades que tiveram suas situações analisadas em
processo de amostragem.
Assim, é de se suprimir a recomendação constante do item 42,
letra d, porquanto a Resolução nº 58, do CCFGTS, de 17/12/91, já
define os inadimplentes nas operações de crédito com recursos do
FGTS, autorizando o Ministério Gestor e a Instituição Operadora a
baixarem as instruções necessárias para o exato cumprimento daquela
norma. Desse modo, entendo que a recomendação endereçada à CEF, em
06/03/90, deve ter sua obediência verificada por ocasião do exame
das contas do FGTS atinentes aos exercícios de 1990/91,
renovando-se ali, se for o caso, a providência em alusão.
De outra parte, no que concerne à recomendação formulada no
item 51, letra b, cabe ressaltar que o recente Decreto nº 474, de
10 de março último, autoriza o aproveitamento dos servidores em
disponibilidade, fixando-lhes prazo para a apresentação.
Dispensável, portanto, tal providência.
No que tange à recomendação alvitrada no item 33, letra a, a
Resolução nº 60, de 12/11/91, prescreve o prazo de 90 (noventa)
dias para que o órgão gestor (MAS) e o Agente Operador (CEF) baixem
as instruções necessárias ao cumprimento da diretriz por ela
fixada, tendentes a definir prioridades na análise e eleição de
operações de crédito com recursos do FGTS. De bom alvitre,
portanto, aguardar as providências decorrentes dessa, de todo
oportuna, Resolução do Conselho Curador.
Por outro lado, as medidas preconizadas ainda nos itens 42,
letra b e 43, letra c, merecem ser estendidas aos demais órgãos da
espécie, favorecidos com a utilização do Fundo de Garantia. É que
os bancos ali identificados representam tão-somente uma amostra
exemplificadora da totalidade das unidades que transacionam com
recursos dos FGTS.
Oportuna, também, se nos afigura a sugestão oferecida pelos
Auditores da 8ª IGCE, no sentido de que seja avaliada a
possibilidade de as IRCEs passarem a verificar in loco, nas
Superintendências Regionais da CEF, a execução dos projetos
financiados com recursos do FGTS. Pondero contudo, quanto ao setor
a ser incumbido de realizar os necessários estudos de viabilidade,
já que os temas do gênero se inserem na órbita da Comissão de
Assessoramento e Controle Externo - CACE/TCU.
Finalmente, merece encômios e o nosso aval o adequado enfoque
dado pela diligente Equipe de Auditores às questões suscitadas
pelos representantes dos Empregados no Conselho Curador do FGTS. A
investigação com propriedade e na profundidade que entendemos
desejada, responde ao conjunto das indagações formuladas por aquela
Bancada, e consubstanciadas no Anexo nº V.
Desse modo, com os ajustes aqui inseridos, acolho as
conclusões da Equipe de Auditoria, com os acréscimos sugeridos pela
Senhora Inspetora-Substituta e pelo Senhor Representante do
Ministério Público, e Voto por que o Tribunal adote a Decisão que
ora submeto ao Plenário.
Anexo I
HABITAÇÃO POPULAR - TODOS OS PROGRAMAS
ANO DE 1990
Em VRF
--------------------------------------------------------------------
| MES | C O N T R A T A Ç Ã O | A P L I C A Ç Ã O |
|-----|------------------------------|-----------------------------|
| JAN | 20.555.251 | 7.639.072 |
| FEV | 17.083.709 | 10.991.622 |
| MAR | 13.023.085 | 7.761.902 |
| ABR | 0 | 7.943.917 |
| MAI | 0 | 9.205.620 |
| JUN | 32.028 | 12.098.494 |
| JUL | 584.770 | 9.631.200 |
| AGO | 2.120.266 | 9.537.459 |
| SET | 4.302.176 | 10.378.760 |
| OUT | 11.275.210 | 10.342.117 |
| NOV | 33.171.496 | 14.189.665 |
| DEZ | 47.640.710 | 16.491.760 |
|-----|------------------------------|-----------------------------|
| TOT | 149.788.701 | 126.211.588 |
--------------------------------------------------------------------
FONTE: Divisão de Apoio Gerencial-DIAGE/DEFUS/CEF.
OBS.: A CEF não dispõe dos dados de 1990, área de Habitação, por
programa (informação: Dep. de Manutenção de Sistemas e
Controle-DEMCO).
Anexo II
INFRA-ESTRUTURA URBANA
ANO DE 1990
Em VRF
--------------------------------------------------------------------
| MÊS | C O N T R A T A Ç Ã O | A P L I C A Ç Ã O |
|-----|------------------------------|-----------------------------|
| JAN | 14.168.416 | 6.462.174 |
| FEV | 7.613.187 | 6.136.215 |
| MAR | 0 | 2.054.554 |
| ABR | 0 | 752.228 |
| MAI | 0 | 1.846.928 |
| JUN | 0 | 1.041.546 |
| JUL | 0 | 879.953 |
| AGO | 0 | 1.398.470 |
| SET | 0 | 2.344.770 |
| OUT | 0 | 1.048.901 |
| NOV | 973.701 | 4.121.971 |
| DEZ | 7.809.401 | 3.085.263 |
|-----|------------------------------|-----------------------------|
| TOT | 30.564.705 | 31.172.973 |
--------------------------------------------------------------------
FONTE: Divisão de Apoio Gerencial-DIAGE/DEFUS/CEF.
Anexo III
SANEAMENTO BÁSICO
APLICAÇÃO/1990
"VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL"
CONTRATAÇÃO/1990
"VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL"
Anexo IV
RELATÓRIO SINTÉTICO DE ACOMPANHAMENTO DA MIGRAÇÃO BANCOS
----------------------------------------------------------------
| B A N C O S M I G R A D O S E M 1 9 9 1 |
|--------------------------------------------------------------|
| BANCOS | QTDE DE CONTAS | MÊS/ANO |
|--------------------------------------------------------------|
| Agrimisa | 62.993 | ABR/91 |
| Antonio de Queiroz | 33.094 | ABR/91 |
| Banco de Brasília | 241.165 | ABR/91 |
| Europeu | 5.809 | ABR/91 |
| Rural | 69.003 | ABR/91 |
| Tokio | 5.777 | ABR/91 |
| América do Sul | 477.680 | MAI/91 |
| Boavista | 71.473 | MAI/91 |
| Fenícia | 3.736 | MAI/91 |
| Crediplan | 1.328 | MAI/91 |
| Itamaraty | 37.583 | MAI/91 |
| Mitsubishi | 52.283 | MAI/91 |
| Crédito Real do Rio Grande do Sul | 11.647 | MAI/91 |
| Royal do Canadá | 1.037 | MAI/91 |
| Mercantil de Crédito | 22.248 | MAI/91 |
| Holandes Unido | 5.935 | MAI/91 |
| Pontual | 8.719 | MAI/91 |
| Banfort | 13.450 | JUN/91 |
| Mercantil de Pernambuco | 198 | JUN/91 |
| B.M.G. | 128 | JUN/91 |
| Mercantil de Descontos | 43.532 | JUL/91 |
| Lloyds | 37.689 | JUL/91 |
| Bancesa | 79.391 | AGO/91 |
| Industrial e Comercial | 118.683 | AGO/91 |
| Safra | 145.565 | AGO/91 |
| Produban | 66.295 | AGO/91 |
| Progresso | 337.045 | SET/91 |
| Nordeste do Brasil | 238.275 | OUT/91 |
| Estado da Paraíba | 49.194 | OUT/91 |
| Estado de Goiás | 254.937 | OUT/91 |
| Estado do Paraná | 1.461.295 | NOV/91 |
| Estado do Espírito Santo | 371.691 | NOV/91 |
| Nacional do Norte | 809.701 | NOV/91 |
| Geral do Comercial | 406.125 | NOV/91 |
| Estado de Rondônia | 79.373 | NOV/91 |
| Bradesco | 10.722.542 | DEZ/91 |
|-----------------------------------|----------------|---------|
| TOTAL EM 1991: 36 | 36.346.619 | |
----------------------------------------------------------------
Anexo IV (Continuação)
RELATÓRIO SINTÉTICO DE ACOMPANHAMENTO DA MIGRAÇÃO BANCOS
----------------------------------------------------------------
| B A N C O S M I G R A D O S E M 1 9 9 2 |
|--------------------------------------------------------------|
| BANCOS | QTDE DE CONTAS | MÊS/ANO |
|-----------------------------------|----------------|---------|
| Sudameris | 300.903 | JAN/92 |
| Noroeste | 601.764 | JAN/92 |
| Citybank | 1.531.233 | JAN/92 |
| Unibanco | 1.546.779 | JAN/92 |
| Itaú | 5.090.494 | FEV/92 |
| Estado do Rio Grande do Sul | 1.089.844 | FEV/92 |
| Mercantil de São Paulo | 373.094 | FEV/92 |
| Estado do Pará | 73.965 | FEV/92 |
| Cidade | 732.994 | MAR/92 |
| Estado de Sergipe | 64.190 | MAR/92 |
|-----------------------------------|----------------|---------|
| TOTAL EM 1992: 10 | 11.405.260 | |
----------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------
| BANCOS EM PROCESSO DE MIGRAÇÃO |
|--------------------------------------------------------------|
| BANCOS | QTDE DE CONTAS | MÊS/ANO |
|-----------------------------------|----------------|---------|
| Banco do Brasil | 6.356.458 | ABR/92 |
| Estado do Ceará | 97.757 | ABR/92 |
|-----------------------------------|----------------|---------|
| TOTAL DE BANCOS EM MIGRAÇÃO: 2 | 6.454.215 | |
----------------------------------------------------------------
Anexo IV (Continuação)
----------------------------------------------------------------
| BANCOS A SEREM MIGRADOS |
|--------------------------------------------------------------|
| BANCOS | QTDE DE CONTAS | MÊS/ANO |
| Estado de Minas Gerais | 1.119.630 | |
| Banerj | 489.562 | |
| Estado de São Paulo | 2.255.612 | |
| Brasileiro Comercial | 89.864 | |
| AM Basa | 112.495 | |
| Comind | 1.099.600 | |
| Auxiliar | 1.000 | |
| Meridional | 1.826.325 | |
| Boston | 110.000 | |
| Frances e Brasileiro | 177.106 | |
| Crédito Real de Minas Gerais | 1.034.979 | |
| Bozano Simonsen | 279.233 | |
| Bandeirantes | 264.258 | |
| Estado do Mato Grosso | 74.000 | |
| Estado do Acre | 53.463 | |
| Estado do Piauí | 45.000 | |
| Real | 968.958 | |
| Econômico | 1.601.641 | |
| Estado de Santa Catarina | 532.038 | |
| Nacional | 1.108.460 | |
| Estado do Rio Grande do Norte | 120.000 | |
| Estado do Amazonas | 112.535 | |
| Mercantil do Brasil | 559.045 | |
| Estado de Pernambuco | 325.437 | |
| Estado do Maranhão | 50.825 | |
| Estado da Bahia | 395.000 | |
| Crédito Nacional | 746.113 | |
| Bamerindus | 4.908.128 | |
|-----------------------------------|----------------|---------|
| TOTAL BANCOS A SEREM MIGRADOS: 28 | 20.460.307 | |
----------------------------------------------------------------
Fonte: Diretoria Financeira da CEF - Departamento de Fundos e
Seguros.
ANEXO V
RESPOSTAS ELABORADAS PELA EQUIPE DE AUDITORIA ÀS INDICAÇÕES OBJETO
DA DENÚNCIA DOS REPRESENTANTES DOS TRABALHADORES NO CONSELHO
CURADOR DO FGTS (TC 008.757/91-7).
ESVAZIAMENTO DO CONSELHO CURADOR, se houve:
- sonegação de informações aos Conselheiros.
Pela necessidade de obterem as informações afetas às
deliberações do CCFGTS, os Conselheiros representantes da categoria
dos trabalhadores, com base na Resolução nº 36, de 23/05/91,
expediram o OF. CONTEC Nº 90/945, de 14/12/90, questionando a CEF
sobre 31 (trinta e um) itens relacionados com a operacionalização
do Fundo (fls. 134/137-vol. II).
Mediante o OF. Nº 037/91-P, de 06/02/91, a CEF respondeu
somente 13 (treze) quesitos dos 31 (trinta e um) inquiridos e
deixou assente que oportunamente encaminharia as demais informações
solicitadas (fls. 35/39 - Vol. II), o que não se tem notícias de
haver ocorrido.
Vale salientar que vários outros questionamentos foram
efetivados à CEF pelos Conselheiros supracitados, sem contudo
lograrem êxito (fls. 138/155-Vol. II).
- aprovação de matérias, desconsiderando o necessário processo
de discussão.
- aprovação do Plano Plurianual sem discussão prévia.
No que concerne às matérias que são submetidas à aprovação do
CCFGTS, por força de normas e regulamentos, temos a comentar que
sempre tiveram o necessário processo de discussão, embora, às
vezes, foram levadas ao colegiado para votação sem ter atingido a
concordância unânime dos Conselheiros presentes, ficando
estabelecido que informações adicionais, julgadas necessárias,
seriam fornecidas "à posteriori" àqueles que se posicionaram
contrários a tal decisão. A Ata da 8ª Reunião do Conselho Curador
(fls. 156/166-Vol. II) deixa bem claro os fatos aqui tratados, o
que nos leva a concluir que os representantes da categoria dos
trabalhadores foram voto vencido quando da apreciação das propostas
acerca do Orçamento Plurianual para o período de 1991/95 e o Plano
de Contratações e Metas Físicas para 1991, sendo esta a razão que
os levou a incluir este assunto no relatório encaminhado ao
Tribunal de Contas da União, o qual fez desencadear a execução
deste Trabalho.
- descumprimento de leis e Resoluções do Conselho.
- descumprimento, pelo MAS e pela CEF, de normas baixadas pelo
Conselho Curador, relativamente à geração de informações (balanços
e relatórios) pela CEF, necessárias à avaliação, pelo Conselho
Curador, da gestão do Fundo.
Atinente ao questionamento de descumprimento de leis e
resoluções do Conselho Curador do FGTS, detectamos que a legislação
pertinente não vem sendo observada pelos Órgãos Federais nos
seguintes aspectos:
a) a CEF informou que não tem condições técnicas, até a
presente data, de fornecer ao Conselho Curador os Relatórios
Gerenciais Trimestrais e também de responder alguns dos vários
questionamentos apresentados pelos Conselheiros, assuntos
estabelecidos nas resoluções 13 e 36 do CCFGTS, respectivamente,
bem como descumpriu, os arts. 12 e 23 da Lei 8.036/90, que tratam
da centralização e controle das contas vinculadas e da prestação ao
Ministério do Trabalho e da Previdência Social, de informações
necessárias à fiscalização do Fundo e ainda o art. 8º dessa mesma
lei, a qual impõe responsabilidades pelo fiel cumprimento e
observância dos critérios nela estabelecidos;
b) o Ministério da Ação Social - MAS descumpriu o art. 6º
incisos III e IV, da Lei 8.036/90 ao deixar de elaborar e submeter
o Orçamento/92 e o Plano Plurianual de Aplicação dos Recursos do
Fundo para o período de 1992/96, ao Conselho Curador, cujo prazo,
expirou-se em 31/07/91; e por não acompanhar os programas
decorrentes de aplicações de recursos do FGTS, implementados pela
CEF, bem como não vem observando os termos do art. 8º, que
responsabiliza o órgão pela observância e fiel cumprimento dos
critérios estabelecidos na mencionada lei;
c) ao Ministério do Trabalho e da Previdência Social - MTPS,
por intermédio do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS,
compete exercer a fiscalização do FGTS, nos termos do art. 23 da
Lei 8.036/90 e art. 54, do Decreto 99.684/90. O MTPS alega que o
pleno cumprimento da legislação citada depende da observância do
art. 23, parágrafo 7º da Lei 8.036/90 e art. 58 do Decreto
99.684/90 pela CEF e a rede arrecadadora, o que não se tem
constatado.
- sobreposição de interesse de outra natureza sobre os
interesses do FGTS.
À luz da documentação por nós examinada, não detectamos
procedimentos adotados pelos órgãos envolvidos com o FGTS, que
pudessem evidenciar sobreposição de interesse de outra natureza em
detrimento dos interesses do Fundo.
- insuficiência e adiamentos constantes das reuniões.
Sobre a insuficiêncncia e adiamentos constantes de reuniões do
CCFGTS, verificamos - através de calendário, lista de presença dos
Conselheiros e telex expedidos pelo MTPS - que ocorreram vários
adiamentos por ordem do Exmº Sr. Ministro Antonio Rogério Magri.
Das 05 (cinco) reuniões previstas para serem realizadas até
02/10/91, somente 03 (três) delas se concretizaram nesse período,
nas quais verificou-se a ausência da maioria dos Conselheiros
Efetivos representantes dos órgãos governamentais no CCFGTS (fls.
167/178-Vol. II).
- bloqueio dos recursos em cruzados novos, remunerados à base
de 3% e não a 6% como os demais ativos financeiros (fls. 32).
A respeito dos recursos do FGTS bloqueados por força da Medida
Provisária 168, de 15/03/90, com a redação que lhe foi conferida
pelo art. 1º da MP 174, de 23/03/90, temos a comentar que a
legislação pertinente deixa dúvidas quanto à sua interpretação.
A MP 168 supracitada foi transformada na Lei 8.024, de
12/04/90, e traz no seu art. 9º:
"Serão transferidos ao Banco Central do Brasil os saldos em
cruzados novos não convertidos na forma dos arts. 5º, 6º e 7º, que
serão mantidos em contas individualizadas em nome da instituição
financeira depositante."
Os artigos aqui citados não tratam dos recursos do FGTS, mas
deduz-se que realmente ficaram bloqueados, haja vista a edição das
Leis 8.088, de 31/10/90 e 8.128, de 20/12/90, as quais traduzem
respectivamente:
"Art. 13. É autorizado, a partir de 13/09/90, o pagamento
integral, em cruzados novos, de saldo devedor, inclusive de
parcelas atrasadas, de mutuários junto ao Sistema Financeiro da
Habitação (SFH), desde que seja efetuado em parcela única e o
contrato esteja enquadrado nas condições da Lei nº 8.004, de
14/03/90.
Parágrafo 1º.............................................
Parágrafo 2º - Poderão ser utilizados para a finalidade e nas
condições previstas neste artigo, observada a legislação
pertinente, os saldos das contas vinculadas do Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço (FGTS) do proprietário ou coproprietário do
imóvel."
"Art. 2º - É autorizada a conversão em cruzeiros da totalidade
dos recursos em cruzados novos depositados nas contas vinculadas do
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e não transferidos ao
Banco Central do Brasil nos termos do art. 9º da Lei nº 8.024, de
1990."
À luz da legislação acima transcrita, entendemos que o art. 9º
da Lei 8.024 alcançou os recursos do Fundo, tendo em vista, também,
o art. 1º da Portaria nº 72, de 29/03/90, do Ministério da
Economia, Fazenda e Planejamento que vem corroborar com essa tese.
"Art. 1º Autorizar, por motivo de relevante interesse público
e social, a conversão em cruzeiros dos recursos em cruzados novos:
I - ...........................................
II - ..........................................
III - provenientes de saques do FGTS, pelos seguintes motivos:
a) despedida sem justa causa;
b) extinção total ou parcial da empresa, que implique rescisão
de contrato de trabalho;
c) aposentadoria concedida pela Previdência Social; e
d) falecimento do trabalhador."
Apresentadas as considerações dos itens anteriores, a nosso
ver, os recursos do Fundo, mesmo que parcialmente, estiveram
bloqueados no período de 15/03 a 12/12/90, datas da edição das
Medidas Provisórias 168 e 278 (transformadas nas Leis 8.024 e
8.128, respectivamente) e foi baseado neste fato que os
representantes da categoria dos trabalhadores no CCFGTS incluíram
no relatório enviado ao TCU, o questionamento da capitalização da
taxa de juros sobre os depósitos efetuados nas contas vinculadas.
O fato de os recursos do FGTS, pela sua natureza, não estarem
disponíveis como outros ativos financeiros, por assim entender ou
por omissão, o legislador não menciona tais recursos na Lei
8.024/90 por esta tratar basicamente dos ativos disponíveis como:
depésitos à vista, poupança, depósitos a prazo fixo e outros (art.
5º, 6º e 7º). E mesmo por que o FGTS é regido por lei própria (Lei
8.036/90), a qual define como o assunto deve ser tratado:
"Art. 13 - Os depósitos efetuados nas contas vinculadas serão
corrigidos monetariamente com base nos parâmetros fixados para
atualização dos saldos dos depósitos de poupança e capitalizarão
juros de três por cento ao ano."
Por entendermos que a parcela de maior vulto de recursos do
FGTS (saques por demissão sem justa causa, e, aposentadoria,
falecimento, posteriormente, autorização para pagamento de parcelas
atrasadas e saldo devedor junto ao Sistema Financeiro da Habitação)
praticamente não foi alcançada pelo bloqueio de ativos financeiros,
concordamos que a CEF agiu corretamente ao adotar a taxa de juros
de três por cento ao ano, incidente nos saldos dos depósitos das
contas vinculadas, nos termos da legislação pertinente, que não foi
alterada ou revogada até a conversão em cruzeiros da totalidade dos
recursos em cruzados novos dos mencionados depósitos.
Apesar de assim entendermos, mas por se tratar de matéria de
difícil interpretação, somos de opinião que o assunto seja levado
ao Ministério Público, junto a este Tribunal - que é o foro
adequado e competente para dirimir dúvidas de natureza jurídica -
para apreciação e sua douta manifestação.
- distribuição dos recursos do Fundo por área de aplicação e
por Estado da Federação.
O Conselho Curador do FGTS, através da Resolução nº 09, de
28/02/90, estabeleceu critérios relativos a:
- Distribuição por Área de Aplicação;
- Condições Financeiras;
- Distribuição das Aplicações por Programas e Faixas de Renda;
- Distribuição das Aplicações por Unidades da Federação.
Todavia, o item 15 da mesma Resolução, estabeleceu que: "Os
critérios acima mencionados nos itens 1 a 14 desta Resolução são
válidos apenas para as novas contratações efetuadas no decorrer do
período 1990/94".
Levando-se em consideração esse aspecto, ou seja, que a
validade dos critérios de Distribuição por Área de Aplicação e por
Unidades de Federação, restringem-se "apenas para às novas
contratações efetuadas no decorrer do período 1990/94", a rigor,
teríamos que separar as aplicações relativas aos contratos
posteriores à edição da Resolução 09/90, e daí aplicar os
percentuais discriminados na citada Resolução.
Nessa linha, ao analisarmos o Relatório de 1990 do Ministério
da Ação Social (Volume III), deparamos com os seguintes problemas:
HABITAÇÃO
- Estados sem contratação após março/90 (Tabela 9-fls. 32,
Vol. III):
R. Nordeste = AC, AP e TO
Motivo: AC = 1 projeto eleito pelo MAS, porém não contratado
pela CEF.
AP = não apresentou projeto
TO = não apresentou projeto
- Estados que ultrapassaram os limites de aplicação por UF
(Tabela 1 a 12 - fls. 35, Vol. III):
R. Nordeste: AL, BA, CE, PB, PI, RN, SE
R. Norte: AM e PA
R. Sudeste: O
R. C-Oeste: GO
R. Sul: PR
- O estado do Rio de Janeiro foi o mais prejudicado. Foi
prevista uma aplicação de 313.772.000 BTNs, e só foi aplicado
efetivamente 8.199.000 BTNs (v. tabela 11 - fls. 34-Vol. III).
SANEAMENTO BÁSICO
- Estados sem contratação após março/90 (Tabela 16-fls. 39,
vol. III):
R. Nordeste: CE, MA, PI e RN.
R. Norte: AC, AM, PA, RO, RR e TO.
R. C-Oeste: MT
R. Sudeste: SP
R. Sul: O
- Estados com contratação após março/90, porém, sem desembolso
(aplicação), referente a esses contratos (Tabela 17-fls. 40, vol.
III):
R. Nordeste: PE e SE.
R. Norte: AP
R. Sudeste: ES
R. C-Oeste: DF
R. Sul: RS e SC
- Estados que ultrapassaram os limites de aplicação por UF
(Tabela 18 - fls. 41, Vol. III):
R. Nordeste: AL, BA e MA
R. Norte: AC e PA
R. Sudeste: O
R. C-Oeste: GO
R. Sul: O
- O Estado da Bahia se destacou na área de saneamento básico
ao receber 36,54% do total dos recursos, cerca de 154.334.000 BTNs.
O plano previa a aplicação de apenas 50.373.000 BTNs.
INFRA-ESTRUTURA URBANA
- Estados sem contratação após março/90 (Tabela 21 - fls. 44,
Vol. III):
R. Nordeste: CE, MA, PB, PI e RN
R. Norte: AC, AP, PA, RO, RR, TO
R. Sudeste: O
R. C-Oeste: GO
R. Sul: O
- Estados que ultrapassaram os limites de aplicação por UF
(Tabela 23 - fls. 46, Vol. III):
R. Nordeste: AL, BA, MA, PE e RN
R. Norte: AM e RO
R. Sudeste: ES
R. C-Oeste: GO e MT
R. Sul: O
- Estados com contratação após março/90, porém sem desembolso
(aplicação), referente a esses contratos (Tabela 22 - fls. 45, vol.
III):
R. Nordeste:O
R. Norte: O
R. Sudeste: MG e RJ
R. C-Oeste: DF e MS
R. Sul: PR e RS
Obs.: Os Estados de Pernambuco e da Bahia foram os mais
beneficiados na área de infra-estrutura pois, juntos receberam
64,37% dos recursos aplicados.
QUADRO DE DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS POR ÁREA
APÓS RESOLUÇÃO 09/90 (MAR a DEZ)
Em 1.000 BTN
---------------------------------------------------------
| CONTRATAÇÃO | % | APLICAÇÃO | % | ÁREA |
|-------------|-----|-----------|-----|-----------------|
| 686.215 | 30 | 422.420 | 42 | Saneamento |
| 117.536 | 5 | 101.241 | 10 | Infra-Estrutura |
| 1.474.089 | 65 | 474.385 | 48 | Habitação |
|-------------|-----|-----------|-----|-----------------|
| 1.277.840 | 100 | 998.046 | 100 | SOMA |
---------------------------------------------------------
ANTES DA RESOLUÇÃO 09/90 (JAN e FEV)
Em 1.000 BTN
---------------------------------------------------------
| CONTRATAÇÃO | % | APLICAÇÃO | % | ÁREA |
|-------------|-----|-----------|-----|-----------------|
| 829.282 | 54 | 861.101 | 37 | Saneamento |
| 282.562 | 19 | 423.047 | 18 | Infra-Estrutura |
| 411.497 | 27 | 1.042.197 | 45 | Habitação |
|-------------|-----|-----------|-----|-----------------|
| 1.523.341 | 100 | 2.326.345 | 100 | SOMA |
---------------------------------------------------------
TOTAL - 1990
Em 1.000 BTN
---------------------------------------------------------
| CONTRATAÇÃO | % | APLICAÇÃO | % | ÁREA |
|-------------|-----|-----------|-----|-----------------|
| 1.515.497 | 40 | 1.283.521 | 38 | Saneamento |
| 400.098 | 10 | 524.288 | 16 | Infra-Estrutura |
| 1.885.586 | 50 | 1.516.391 | 46 | Habitação |
|-------------|-----|-----------|-----|-----------------|
| 3.801.181 | 100 | 3.324.391 | 100 | SOMA |
---------------------------------------------------------
Na análise dos dados extraídos do Relatório do FGTS - 1990, do
Ministério da Ação Social, fica evidenciado que houve
descumprimento das disposições da Resolução nº 09 do Conselho
Curador do FGTS, editada em 05/03/90, no que tange à Distribuição
por Área de Aplicação e Distribuição das Aplicações por Unidades da
Federação.
Em virtude dessa constatação, sugerimos que seja recomendado
ao MAS a observância da Resolução 09, do CCFGTS quanto à aplicação
dos recursos do Fundo.
DAS CONTRIBUIÇÕES
- volume das contribuições dos recursos em débito pelos
empregadores;
- montante devido pelos Governos Federal, Estadual e
Municipal, e suas respectivas autarquias, fundações e outras
estatais e a quantas contas correspondem separadamente;
- total devido pela iniciativa privada e a quantas contas
corresponde;
- relação dos principais devedores de contribuições do FGTS.
As contribuições do FGTS são depositadas pelos empregadores em
contas bancárias vinculadas, de titularidade dos empregados,
mantidas na rede bancária.
Os depósitos correspondem a 8% (oito por cento) da remuneração
paga ou devida no mês anterior.
Sobre essas contribuições recolhidas na rede bancária
arrecadadora que administra as contas vinculadas, a CEF não tem
qualquer controle nem informação quanto a ausência de recolhimentos.
Questionada sobre o volume de débitos de contribuições para
com o FGTS devidas pelos empregadores, a CEF manifestou-se através
do expediente OF DEFUS 389/91, itens 1.1, 1.2 e 1.3 (fls.
64/65-Vol. I).
Nesse expediente a CEF apresentou respostas evasivas acerca do
não recolhimento regular dos depósitos do FGTS, possivelmente por
não querer explicitar, como Agente Operador do Fundo, a falta de
controle sobre os empregadores em débito.
Assim, limitou-se a informar que foi desenvolvido um sistema
de processamento de dados para controlar os débitos notificados
pela fiscalização. Contudo, finaliza sua resposta afirmando:
"...estamos impossibilitados de fornecer, com a confiabilidade
necessária, a relação dos devedores notificados pela fiscalização,
bem como os seus correspondentes valores".
O desenvolvimento de um sistema de processamento de dados
capaz de fornecer, a qualquer momento, informação acerca da
ausência de recolhimento das contribuições para com o FGTS
acreditamos tornar-se viável somente após a ultimação do processo
de migração das contas para a CEF, momento em que estarão
centralizados nessa instituição todos os dados do sistema FGTS.
- quais as medidas tomadas quando o empregador deixa de
depositar a contribuição do FGTS.
Instada a manifestar-se sobre essa questão, a CEF alega que
não é da sua competência exercer o controle sobre as contribuições
devidas pelos empregadores, conforme item 1.4 do OF DEFUS 389 (fls.
64/65-Vol. I).
Com referência aos débitos notificados pela fiscalização, a
CEF exige a devida regularização quando o empregador solicita o
Certificado de Regularidade do FGTS, momento em que comprova os
recolhimentos dos últimos 24 meses.
Ao informar que não exerce controle sobre as contribuições do
FGTS, a CEF demonstra cabalmente que descumpre o parágrafo 7º do
art. 23 da Lei 8.036/90, que dispõe:
"Parágrafo 7º. A rede arrecadadora e a Caixa Econômica Federal
deverão prestar ao Ministério do Trabalho e da Previdência Social
as informações necessárias à fiscalização."
Os débitos de contribuições constituem informação essencial à
atuação dos fiscais do FGTS em defesa dos direitos dos empregados,
e nessa ação a CEF é plenamente inoperante, embora tenha o dever
legal de colaborar.
Na falta de depósitos das contribuições do FGTS devidos pelos
empregadores o próprio trabalhador, seus dependentes e sucessores
podem acionar a empresa devedora, por intermédio da Justiça do
Trabalho, para compeli-la a efetuar os depósitos devidos, conforme
art. 25 da Lei 8.036/90.
Outra alternativa para o trabalhador defender seus direitos e
interesses relativos aos depósitos do FGTS é atuar por meio da
entidade sindical a que estiver vinculado.
Os sindicatos de empregados podem, sucessiva e
cumulativamente, formular denúncia à fiscalização do trabalho ou
ingressar com reclamação trabalhista, na condição de substituto
processual, contra o empregador inadimplente, com fundamento no
artigo 8º, inciso III, da Constituição Federal, conjugado com o
art. 25, "caput", da Lei 8.036/90. arts. 70 e 72 do Decreto
99.684/90 e Resoluções 48 e 49 do Conselho Curador do FGTS.
- resultado das fiscalizações exercidas no Fundo.
Tratamos neste item das fiscalizações exercidas no FGTS pelo
INSS-Instituto Nacional do Seguro Social, relativas à apuração de
débitos de contribuições para com o Fundo, conforme disposições do
art. 23 da Lei 8.036/90 e Capítulo IX do Decreto 99.684/90.
Além disso abordamos as fiscalizações exercidas pela CEF -
Caixa Econômica Federal de acordo com suas atribuições no sistema
do FGTS e também o resultado das fiscalizações feitas pelo
ex-IAPAS-Instituto de Administração Financeira da Previdência
Social em cumprimento ao art. 20 da Lei 5.107/66.
Fiscalizações exercidas pelo INSS
A competência para fiscalizar o FGTS junto aos empregadores e
tomadores de serviços é do MTPS-Ministério do Trabalho e da
Previdência Social que atua por meio do INSS, cuja ação
fiscalizadora é regida pelos arts. 626 a 642 da CLT - Consolidação
das Leis do Trabalho, além de outros normativos instituídos pelo
Ministério.
Na fiscalização do FGTS cabe ao Ministério a ação normativa,
enquanto que o INSS desenvolve a ação operativa.
Anteriormente à edição da Lei 8.036/90 e seu Regulamento
(Decreto 99.684/90) algumas ações foram desenvolvidas pelo
Ministério acerca das Inspeções do Trabalho, que alcançam também as
contribuições do FGTS.
A esse respeito foram editados os seguintes normativos:
- Portaria nº 3.308, de 29/11/89, que instituiu a Comissão
Sindical de Avaliação da Inspeção do Trabalho (fls. 74-Vol. I);
- Portaria nº 3.311, que estabeleceu parâmetros balizadores do
Programa de Desenvolvimento do Sistema Federal de Inspeções do
Trabalho (fls. 75/81-Vol. I);
- Portaria nº 01/90, de 01/02/90, que aprovou modelos de
formulários para serem utilizados na fiscalização (fls. 82/84-Vol.
I);
- instrução Normativa nº 01/90, de 01/02/90, que tratou
especificamente da fiscalização do FGTS (fls. 85/88-Vol. I);
- Portaria nº 3.059, de 13/03/90, que apurou procedimentos de
tramitação de processos administrativos do FGTS (fls. 89/95-Vol. I);
- Portaria nº 3.434, de 22/08/91, que trata da unificação das
ações de inspeção do trabalho e fiscalização previdenciária (fls.
96-vol. I);
- Portaria Conjunta INSS/DAF/DRT nº 01, de 04/09/91, que
instituiu grupo de trabalho para elaborar projeto de integração das
fiscalizações do trabalho e previdenciárias (fls. 97-Vol. I);
- instrução Normativa nº 01/91, de 18/10/91, que estabeleceu
os procedimentos a serem adotados na fiscalização do FGTS (fls.
98/103-vol. I).
A inclusão das inspeções do trabalho na área de competência do
INSS e a absorção das Delegacias Regionais do Trabalho-DRTs por
esse Instituto foram implementadas por meio das Medidas Provisórias
nºs 216, 240 e 259, de 31/08/90, 02/10/90 e 01/11/90,
respectivamente (fls. 104/106, volume I).
A identificação de débitos para com o FGTS no âmbito
administrativo e a condução dos correspondentes processos foram
objeto de manifestação da Consultoria Jurídica do MTPS externada em
relatório apresentado ao Ministro do MTPS (fls. 107/108-Vol. I).
Nesse documento a Consultoria Jurídica levantou uma questão de
ordem legal de suma importância para os resultados das fiscalização
de contribuições do FGTS. Trata-se da competência para o
ajuizamento de ações de cobrança, não prevista na Lei 8.036/90.
Entende aquela Consultoria Jurídica que a competência para
ajuizar débitos para com o FGTS apurados em processos
administrativos necessita de previsão legal e, para isso, sugere ao
Ministro que encaminhe ao Presidente da República projeto de lei
disciplinando a matéria.
Instada a manifestar-se perante o Titular do MTPS sobre a
atuação da fiscalização do FGTS, a Diretora de Relações do Trabalho
do INSS apresentou em 20/06/91 Relatório de Informação onde traz à
baila, dentre outros, os seguintes problemas:
- a quantidade de Agentes de Inspeção do Trabalho em atividade
externa (aproximadamente 2.000) é insuficiente;
- ausência de um cadastro nacional de empresas com informações
sobre recolhimentos que permitam um direcionamento mais racional da
ação fiscalizadora;
- a CEF não fornece uma relação de empresas inadimplentes com
as contribuições do FGTS;
- aponta a existência de 1,5 milhão de empregadores (passíveis
da ação fiscal) em confronto com o reduzido número de Agentes de
Inspeção do Trabalho;
- alega que a fiscalização do FGTS somente será eficaz se o
INSS tiver acesso a uma relação de inadimplentes e for viabilizada
a cobrança judicial dos débitos para com o FGTS por meio das
entidades sindicais.
Em 21/06/91 a Divisão de Supervisão Técnico-Operacional do
INSS elaborou um relatório sobre as ações empreendidas pela
fiscalização do FGTS, em atendimento ao MEMO CIRCULAR
INSS/DRT/GAB/NR. 004/91 (fls. 109-vol. I).
Nesse relatório foi apresentada a atuação das Unidades de
Relações do Trabalho nos Estados de São Paulo, Rio Grande do Sul,
Minas Gerais e Rio de Janeiro.
Em São Paulo foram fiscalizadas 499 empresas. Dessa
fiscalização resultou recolhimentos no montante de Cr$ 22,8 milhões
e notificações para recolhimento no valor de 42 milhões.
A Unidade do Rio Grande do Sul efetivou Levantamento de
Débitos em diversas empresas nos meses de março, abril e maio de
1991 apurando inadimplências da ordem de Cr$ 287 milhões que,
atualizado até 21/06/91 representava aproximadamente Cr$ 2 bilhões.
A Unidade de Minas Gerais apurou um débito de Cr$ 287,5
milhões devidos por apenas duas empresas fiscalizadas. Esse valor
atualizado monetariamente até 21/06/91 representava a importância
de Cr$ 3 bilhões.
No Estado do Rio de Janeiro foi constatado que a maioria das
Prefeituras do Interior não recolhe o FGTS desde 1971. Os fiscais
apuraram um débito da ordem de Cr$ 7,1 bilhões em valores de
13/12/90.
Esse total atualizado até 21/06/91 chegava ao montante de Cr$
11 bilhões (fls. 142/165-Vol. I).
Destacamos os dez maiores débitos de contribuições do FGTS
devidos por Prefeituras Municipais do Estado do Rio de Janeiro,
conforme demonstrado no seguinte quadro:
-------------------------------------------------
| Prefeituras | Débitos em Cruzeiros |
| | atualizados até 13/12/90 |
|--------------------|--------------------------|
| Nova Iguaçu | 1.705.444.587,17 |
| São Gonçalo | 727.355.276,22 |
| Campos | 684.492.661,61 |
| Barra Mansa | 492.563.576,05 |
| Duque de Caxias | 273.580.989,66 |
| São João do Meriti | 218.365.809,25 |
| Valença | 213.469.927,46 |
| Magé | 191.226.639,09 |
| Cabo Frio | 176.613.786,87 |
| Itaboraí | 164.506.997,83 |
-------------------------------------------------
Em 09/10/91, a Divisão de Relações do Trabalho do INSS prestou
informações à Coordenação de Relações do Trabalho/INSS por meio do
documento OF/DRT/CRT/INSS/RJ Nº 537, destacando que diversas
Prefeituras Municipais do Estado do Rio de Janeiro solicitaram
perante a CEF naquele Estado, parcelamento de débitos para com o
FGTS. Acrescenta, ainda, que a maioria daqueles pedidos estão em
fase de análise (fls. 110-Vol.I).
De acordo com informações constantes do expediente
DRT/INSS/GAB, de 16/09/91 (fls. 111/114-Vol. I), a Diretora de
Relações do Trabalho apresentou ao Ministro do MTPS os seguintes
dados acerca da fiscalização do FGTS:
- a partir de dezembro/90 foram ministrados 22 cursos de
treinamento aos Agentes de Inspeção do Trabalho que atuam na
fiscalização do FGTS;
- a ação fiscal desenvolvida pelo INSS no período de janeiro a
julho/91 apresentou os seguintes resultados:
1. empresas fiscalizadas......................18.646
2. empresas notificadas........................3.638
3. empresas em atraso............................980
4. empregados alcançados.....................848.136
5. receita auferida em decorrência da ação...Cr$ 514,4 milhões
6. autos de infração lavrados....................765
7. valor das multas impostas.................Cr$ 176,7 milhões
8. empresas notificadas sem recolhimento.....Cr$ 1,4 bilhão
- a ação fiscal passa a ser desenvolvida com base na lista dos
600 (seiscentos) maiores devedores para com a Previdência Social e
batimento desta com o cadastro instituído pela Lei 4.932.
No âmbito do Conselho Curador do FGTS foram editadas as
Resoluções de nºs 48 e 49, de 18/09/91 e 12/11/91, respectivamente
(fls. 115/117-Vol. I). Esses normativos integram as entidades
sindicais à fiscalização do FGTS.
De acordo com essas Resoluções os sindicatos estão aptos a
formular denúncias à fiscalização do trabalho e ingressar com
Reclamatória Trabalhista contra empregadores inadimplentes perante
a Justiça do Trabalho, como substituto processual.
Cabe ainda ressaltar que o INSS dispõe de Fiscais do Trabalho,
que são incumbidos de fiscalizar o FGTS, em todas as Unidades da
Federação. Contudo, foram desenvolvidas fiscalizações no FGTS, no
período de janeiro a julho/91, somente em 12 (doze) estados,
conforme dados apresentados no relatório elaborado pela Diretora de
Relações do Trabalho, intitulado "Resultado da Ação Fiscal
Referente ao FGTS Acumulado no Ano de 1991" (fls. 118/119-Vol. I).
A ação fiscal desenvolvida no FGTS foi inibida, também, pela
ausência de 172 (cento e setenta e dois) Fiscais do Trabalho, que
se encontram em disponibilidade, conforme Relação de Pessoal
emitida em 26/09/91 (fls. 120/139-vol. I).
Resultado das fiscalizações feitas pelo Ex-IAPAS
Anteriormente à publicação da Lei 8.036/90, a competência para
efetuar o levantamento dos débitos do FGTS e fazer as cobranças
administrativa e judicial era dada à Previdência Social, conforme
art. 20 da Lei 5.107/66, que vigeu de 01/01/67 a 11/10/89.
Do exercício dessa competência resultou a formalização pelo
ex-IAPAS-Instituto de Administração Financeira da Previdência
Social de 57.558 Processos Administrativos referentes a débitos de
contribuições do FGTS devidas por empregadores (fls. 140-Vol. I).
Esses processos encontram-se atualmente com tramitação
paralisada junto à CEF, que a respeito dessa ocorrência alega a
interrupção na rotina de fiscalização do FGTS, decorrente da edição
da Lei 7.839/89 (posteriormente revogada pela lei 8.036/90),
conforme item 1.9 do OF DEFUS 389/91, de 06/11/91 (fls. 68-Vol. I).
O valor financeiro que representa esses processos é
desconhecido pela CEF, no montante, porque a rotina de fiscalização
contemplava apenas a documentação, sem apurar o valor envolvido.
Contudo, as notificações cadastradas no sistema de
processamento de dados permitem apurar o valor envolvido quando
determinado empregador solicita quitação do seu débito.
Finalizando esse item sobre a ação fiscal exercida para apura
os débitos de contribuições do FGTS devidas pelos empregadores
ressaltamos que a CEF e os demais bancos depositários têm o dever
legal de prestar informações úteis à fiscalização, conforme art.
23, parágrafo 7º, Lei 8.036/90 e art. 58 do Decreto 99.684/90.
Contudo, a ausência dessas informações não inibe,
necessariamente, a ação do órgão fiscalizador, embora possa
contribuir para tornar mais eficiente e eficaz essa atribuição.
Ocorre, ainda, que o ex-IAPAS fiscalizava o FGTS sem dispor de
qualquer informação da rede arrecadadora, não justificando, assim,
a pouca atuação alegando falta de informação dos bancos.
Outro aspecto de grande relevância para o resultado da ação
fiscal é a titularidade de ação para ajuizar os débitos de
contribuições para com o FGTS apurados em processos administrativos.
A esse respeito a vigente Lei 8.036 é omissa, ao contrário da
Lei 5.107/66 que em seu art. 20 dava competência à Previdência
Social para proceder à cobrança judicial dos débitos para com o
FGTS.
A ausência dessa disposição legal vem incentivando os
empregadores a não recolherem os seus débitos na esfera
administrativa, embora apurados pela fiscalização. Por isso, é
necessária a edição de lei que estabeleça competência para cobrança
judicial daqueles débitos, tornando, com isso, eficaz a atuação dos
fiscais do FGTS, uma vez que acreditamos não ser suficiente para
suprir uma lacuna na lei federal as disposições da Resolução nº 52
do CCFGTS-Conselho Curador do FGTS, que trata da cobrança judicial
das contribuições devidas ao FGTS (fls. 116-Vol. I).
Concluindo esse item apresentamos algumas sugestões para que
sejam implementadas melhorias no sistema de fiscalização das
contribuições do FGTS. Com esse intuito sugerimos que sejam
adotadas as seguintes providências:
- determinar à CEF que desenvolva sistema de processamento de
dados capaz de viabilizar o cumprimento do parágrafo 7º do art. 23
da Lei 8.036/90 apresentando, dentre outras informações necessárias
à fiscalização, relatório com nome e endereço dos empregadores
adimplentes/inadimplentes com as contribuições do FGTS, informando
as providências adotadas a esse respeito nas contas do Fundo
relativas ao exercício de 1991;
- determinar que a CEF informe nas contas do FGTS de 1991 as
providências adotadas acerca dos 57.558 Processos Administrativos
de débitos para com o FGTS, de forma que seja conhecido o valor em
cruzeiros desses processos, informando nas contas de 1991 as
providências adotadas a esse respeito;
- recomendar ao Ministério do Trabalho e da Previdência Social
que edite ato normativo para definir quais são as informações
necessárias à fiscalização do FGTS a serem prestadas pela CEF e
demais bancos depositários, conforme previsto no art. 58 do Decreto
99.684/90;
- comunicar à Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço
Público da Câmara dos Deputados sobre a conveniência de ser
elaborado, com fundamento no art. 61, "caput", da Constituição
Federal combinado com os arts. 22, inciso I. 32, inciso XII, alínea
"c"; 108 e 109, inciso I e parágrafo 1º, inciso II, do Regimento
Interno da Câmara dos Deputados instituído pela Resolução nº 017,
de 21/09/89, Projeto de Lei atribuindo competência legal para
cobrança judicial dos débitos de contribuições para com o FGTS,
apurados pela fiscalização.
- recomendar ao Ministério do Trabalho e da Previdência
Social-MTPS que adote providências no sentido de que os Fiscais do
Trabalho postos em disponibilidade retornem às suas atividades.
RESULTADO DAS FISCALIZAÇÕES FEITAS PELA CEF NAS APLICAÇÕES DE
RECURSOS DO FGTS
Nesse tópico tratamos das fiscalizações realizadas na CEF nos
agentes que atuam na aplicação de recursos do FGTS.
Visitas a Obras Financiadas com Recursos do FGTS
Atendendo nossa solicitação efetuado por meio do Ofício EA
03/91, quesitos 06 e 07 (fls. 40/41- Vol. II), sobre a quantidade
de obras em execução financiadas com recursos do FGTS e as visitas
feitas "in loco" para verificar o andamento das mesmas, a CEF
apresentou, através do expediente OF DEFUS 389/91, subitens 1.6 e
1.7 (fls. 67-Vol. I) os seguintes dados:
- quantidade de obras em execução:
1. habitação popular:...........1.177
2. saneamento básico:........... 156
3. infra-estrutura:............. 128
TOTAL 1.461
- visitas realizadas no período de janeiro/90 a setembro/91:
1. saneamento e infra-estrutura:...4.127
2. habitação:......................7.563
Cabe ressaltar que essas visitas destinam-se a verificar a
execução das obras para efeito de liberação de parcelas dos
correspondentes empréstimos, não assumindo a CEF responsabilidades
pela segurança e qualidade das obras construídas.
Inspeções Realizadas nas Operações de 2ª linha
Nas operações em que a CEF atua como banco de 2ª linha,
concedendo empréstimo a um Agente Financeiro, são inspecionadas
pelo DEINS-Departamento de Inspeção.
Em 1990 foram inspecionadas 294 unidades das 428 passíveis de
inspeção e em 1991 esse trabalho foi desenvolvido em apenas 200
unidades das 446 sujeitas a esse procedimento, conforme demonstram
os dados constantes do relatório intitulado "Demonstrativo
Estatístico das Inspeções Realizadas" (fls. 43/44-Vol. II).
No desenvolvimento de suas atividades o DEINS constatou a
ocorrência de problemas em alguns órgãos de governos estaduais,
dentre os quais abordamos os seguintes:
- Companhia de Saneamento do Pará/COSANPA
Por meio de Resolução da Diretoria da CEF foi autorizada em
14/04/87 uma operação de crédito no valor de Cr$ 96 milhões com a
COSANPA-Companhia de Saneamento do Pará para ampliar os Sistemas de
Abastecimento de Água em Belém através de melhorias na Barragem do
Lago Água Preta (fls. 46-Vol. II).
Posteriormente, a CEF autorizou uma nova operação à COSANPA,
com a mesma finalidade da primeira, no valor de NCz$ 792 milhões,
conforme Resolução da Diretoria de 21/12/89 (fls. 48-Vol. II).
As operações foram formalizadas através dos contratos de nºs
CT 0028/87 e CT 0050/90 de 15/05/87 e 02/01/90, respectivamente
(fls. 55/67-Vol. II).
As operações da COSANPA foram inspecionadas pelo DEINS.
Nesse trabalho o Departamento constatou que houve utilização
de recursos financiados para fins não previstos nos contratos,
conforme relatório RR 01/91, de 02/08/91 (fls. 49/51-Vol. II).
Outras ocorrências foram detectadas nas operações da COSANPA,
dentre elas realçamos as seguintes:
- além das obras de recuperação da Barragem foram construídos
2 (dois) prédios cujo objeto não era financiado;
- as obras da Barragem foram contratadas sem licitação com
fundamento de emergência e urgência, que não contempla a construção
de Unidades Administrativas;
- as faturas apresentadas à CEF indicam a construção de
Barragem, em lugar de construção civil de uso administrativo, o que
configura falsidade ideológica;
- os custos dos prédio foram imputados à Barragem.
Cabe ressaltar que as obras da Barragem estão concluídas e as
Obras da Estação de Tratamento estão paralisadas por motivo de
inadimplência da COSANPA e do BANPARÁ-Banco do Estado do Pará, o
que impede a liberação de recursos previsto em cronogramas. A obra
se encontra atualmente com 52% executada, conforme OF DESAN Nº 591,
de 31/10/91 (fls. 45-vol. II).
- Companhia de Habitação Popular do Estado do Rio Grande do
Norte/COHAB-RN
Na COHAB/RN o DEINS detectou problemas de natureza operacional
e financeira, para os quais formulou sugestões, conforme Relatório
RO NUFEX/91, de 14/06/91 (fls. 68/70-Vol. II), dentre as quais:
- o Governo do Estado do Rio Grande do Norte deve prestar
assistência financeira à COHAB-RN para cobrir seu passivo a
descoberto da ordem de Cr$ 225 milhões em dezembro/91.
- opina desfavoravelmente à isolada negociação da dívida da
COHAB/RN com a CEF.
- a CEF deve empreender a execução das garantias operacionais
constituídas com a COHAB/RN.
Cia de Habitação Popular do Estado do Maranhão/COHAB-MA
Na COHAB-MA o DEINS constatou a existência de graves problemas
financeiros naquela instituição, apontados no Relatório NUFEX
052/91, de 24/07/91 (fls. 79/85-Vol. II).
Das questões ali suscitadas cabe destacar as seguintes:
- existência de um déficit crônico que frustrará qualquer ten-
tativa de a empresa honrar seus compromissos;
- débito perante a CEF no montante de Cr$ 763 milhões em
01/06/91;
- não pagamento de encargos fiscais, sociais e trabalhistas,
inclusive contribuição com o FGTS no valor de Cr$ 2,5 milhões em
30/05/91;
- a COHAB-MA convive sob a influência e interesses
político-partidários que a desviam de seus objetivos;
- com base nos balanços de 1989 e 1990 a companhia apresenta
um capital circulante sempre negativo o que demonstra a
incapacidade da COHAB-MA saldar seus compromissos de curto prazo;
- a COHAB-MA revela disponibilidade financeira futura
negativa, insuficiente, pois, para saldar seus compromissos de
longo Prazo;
- em 1990 a COHAB-MA apresentou um prejuízo de Cr$ 138 milhões
que somado a resultados de exercícios anteriores chega a Cr$ 170
milhões de prejuízo acumulado.
Cia de Habitação do Estado do Rio Grande do Sul/COHAB-RS.
Na COHAB-RS as irregularidades constatadas pelos inspetores da
CEF estão consignadas nos documentos RO NUFEX 070/91, de 02/08/91,
e OF DEINS III 070/91, de 10/09/91 (fls. 97/101-Vol. II). Sobre
essas ocorrências a COHAB-RS manifesta-se através do expediente
OF/DP nº 1883, de 07/10/91 (fls. 94/96-Vol. II).
Dos problemas verificados na COHAB-RS cabe destacar os
seguintes:
- ocorrência de paralisação de projetos cujas obras não foram
iniciadas, gerando transtornos para a CEF;
- o inadimplemento de mutuários e a invasão de conjuntos
habitacionais agrava a situação de inadimplência da COHAB-RS que
vem gerando constantes prejuízos para a CEF;
- o desempenho operacional da COHAB-RS é julgado pelo inspetor
da CEF como péssimo, que afirma ainda ser aquele agente incapaz de
administrar seus próprios créditos;
- desde 1986 a COHAB-RS não repassa à CEF os valores
referentes às liquidações antecipadas num total de 598.587,08804
UPF;
- inadimplência perante a CEF relativa às prestações dos
empréstimos em retorno, vencidas no período de fevereiro a junho/91
cujo montante alcança a importância de Cr$ 711 milhões;
- não recolhimento do FGTS dos funcionários relativo ao
período de janeiro a maio/91.
Com referência ao repasse das quitações antecipadas e ao
pagamento do retorno dos empréstimos a COHAB/RS informa que está
desenvolvendo negociações a respeito e quanto ao recolhimento do
FGTS dos seus empregados foi efetuado o pagamento integral do
débito.
As irregularidades existentes nas Companhias Estaduais de
Habitação e Companhias Estaduais de Saneamento são de grande vulto.
Nesse trabalho examinamos 3 (três) COHAB's e 1 (uma) Companhia de
Saneamento, acerca das quais propomos as seguintes providências:
- determinar à CEF que proceda a apuração de responsabilidade
perante a COSANPA-Companhia de Saneamento do Estado do Pará
tomando, caso necessário, as medidas judiciais cabíveis, acerca do
desvio de recursos do FGTS ocorrido no cumprimento dos Contratos CT
0028/87 e CT 0050/90 informando nas contas do FGTS de 1991 todas as
providências tomadas junto à COSANPA.
- recomendar à CEF que proceda à execução das garantias
operacionais constituídas nas operações de empréstimos concedidos
com recursos do FGTS às COHAB's dos Estados do Rio Grande do Norte,
Maranhão e Rio Grande do Sul.
- determinar à CEF que demonstre nas contas do FGTS de 1991 o
valor dos empréstimos concedidos com recursos do FGTS para
aplicação nas áreas de Habitação, Saneamento e Infra-Estrutura
vencidos e não honrados até 31/12/90, de responsabilidade das
Companhias Estaduais de Habitação e Companhias Estaduais de
Saneamento.
FISCALIZAÇÕES NA REDE BANCÁRIA PARA EFEITO DE MIGRAÇÃO DE CONTAS
A atividade de fiscalização do FGTS na rede bancária é
exercida por inspetores da CEF.
Em 1990 foram inspecionadas 141 das 156 centralizadoras
passíveis de fiscalização. Essas inspeções foram dirigidas ao
processo migratório das contas vinculadas do FGTS da rede bancária
para a CEF.
No exercício de 1991 foram visitadas 105 centralizadoras
nacionais de bancos onde foram vistos aspectos pertinentes à
transferência das contas vinculadas para a CEF, conforme "Nota
Sobre a Atividade de Fiscalização/FGTS na Rede Bancária" (fls.
179-Vol. II).
Os trabalhos de inspeção junto aos bancos depositários são
realizados segundo critérios estabelecidos nos documentos "Roteiro
de Trabalho-RT" e "Roteiro de Inspeção a Ser Realizadas nos Bancos
Depositários Visando à Migração das Contas Vinculadas para a CEF"
(fls. 180/189-vol. II).
Dentre os aspectos verificados durante as inspeções realizadas
nos bancos, destacamos os seguintes:
- atualização do processamento;
- pagamento de tarifa;
- controle contábil e financeiro;
- levantamento contábil;
- contas vinculadas;
- conciliações e inventários.
Das inspeções realizadas na rede bancária salientamos os
principais problemas detectados nos seguintes bancos:
- Banco do Comércio e Indústria de São Paulo S.A. - COMIND
Os problemas com as Contas Vinculadas do FGTS administradas
pelo COMIND são antigos. A esse respeito selecionamos algumas
questões apontadas em relatório elaborado pela CEF com o título
"Síntese das Atividades Desenvolvidas Junto ao COMIND" (fls.
190/194-Vol. II):
- por meio do expediente C/OFGTS-000/81, julho/81, o BNH-Banco
Nacional da Habitação reclama do grande atraso verificado na
escrituração das contas do FGTS do COMIND ressaltando a falta de
segurança e confiabilidade da escrituração feita por aquele banco.
- o expediente OF DIFIN/78/85, de 04/12/86, relata
inconsistências verificadas na carteira do FGTS no COMIND.
- por meio do OF/GP/487/86, de 20/06/86, o BNH requer a
constituição de reserva no COMIND, para cobertura de eventuais
prejuízos verificados no FGTS.
Por meio do Voto DIFIS-87/004 BCB 044/87, de 10/02/87, o Banco
Central aprovou a constituição no COMIND de provisão especial para
garantir crédito do BNH relativos ao FGTS. Essa provisão
correspondeu ao valor pleiteado pelo BNH, ou seja, Cz$ 2.021
milhões, moeda vigente à época (fls. 195/209-Vol. II).
A constituição da reserva operou-se mediante provisão feita em
ativos reais. Conforme item 8, alíneas "a" e "b", do VOTO BACEN
DIFIS 87/004, de 10/02/87 e Carta COMIND, de 15/03/88, citada no
item 26 do documento da CEF intitulado "Síntese das Atividades
Desenvolvidas junto ao COMIND".
A referida provisão foi constituída visando garantir ao BNH,
na época gestor do FGTS, a reposição dos valores pagos ou
transferidos a maior a partir de 1972, cujo montante só será
apurado após a conclusão da conciliação geral da Carteira do FGTS,
conforme informações contidas no documento IF DEFUG/DICAF 021/89
(fls. 210/213-vol. II).
Banco Nacional S.A.
Na inspeção realizada no Banco Nacional S.A. que deu origem ao
relatório RE/FGTS-FEV/91, de 04/02/91 (fls. 214/219-Vol. II), foram
detectados, dentre outros, os seguintes problemas:
- o Banco não tomou nenhuma providência acerca da
transferência das contas vinculadas para a CEF;
- contabilização em duplicidade de JAM-Juros e Atualização
Monetária;
- erros e omissões de lançamentos nas agências do Banco;
- agências fazem recolhimentos e pagamentos do FGTS sem
efetuarem o correspondente registro contábil.
Banco do Estado de Pernambuco S.A. - BANDEPE
No Banco do Estado de Pernambuco S.A. os inspetores da CEF
levantaram algumas questões que foram abordadas no relatório
RE/FGTS-MAR/91, de 27/03/91 (fls. 220/224-Vol. II) dentre a quais
destacamos as seguintes:
- do confronto entre o saldo registrado nas rubricas contábeis
do FGTS e o somatório dos saldos das contas vinculadas foi
constatada uma diferença de Cr$ 3.551.486,87;
- da análise dos "Relatórios Gerados pelo Programa Auditor"
foi verificado que das 326.411 contas vinculadas administradas pelo
BANDEPE 30.172 apresentavam erros de diversas naturezas;
- constatou-se também a existência de um grande número de
contas em duplicidade;
- verificou-se ainda que a carteira do FGTS do BANDEPE não
apresentava condições para migração das contas do FGTS.
De acordo com a informação contida no expediente OF
DEFUS/DIFIS 877/91, de 18/07/91 (fls. 225/226-Vol. II), a diferença
existente na carteira do FGTS do BANDEPE representava, em 10/07/91,
o montante de Cr$ 134.108.384,69.
Banco Econômico S.A.
Com a finalidade de implementar a migração das contas
vinculadas administradas pelo Banco Econômico a CEF realizou
inspeção naquela instituição financeira onde foi elaborado o
relatório RO/FGTS-MAR 91, de 22/03/91 (fls. 227/232-Vol. II).
A respeito das questões suscitadas naquele relatório o Banco
foi comunicado pela CEF para tomar as providências cabíveis,
conforme OF DEFUS/DIFIS 859/91, de 18/07/91 (fls. 233/237-Vol. II).
Dos problemas tratados nesse expediente ressaltamos os seguintes:
- o estado crítico dos serviços do FGTS no Banco Econômico é
fato impeditivo para a migração das contas vinculadas;
- ocorrência de atraso superior a quatro meses no
processamento das contas vinculadas;
- atraso de mais de dois anos na transferência de contas
vinculadas;
- diferença de Cr$ 3.185.489,06 na conciliação da conta
"Recebimento do FGTS";
- constatação pelo Programa Auditor da existência de 85.818
saldos devedores que representavam o montante de Cr$ 95.840.561,87;
- ocorrência de pagamentos irregulares.
O descontrole verificado nas carteiras do FGTS de alguns
bancos requer a tomada de medidas urgentes por parte da CEF a fim
de que o Fundo seja ressarcido de eventuais prejuízos decorrentes
da má administração das contas vinculadas mantidas na rede bancária.
Em decorrência dessa circunstância sugerimos que seja
determinado à CEF a implementação das seguintes providências:
- concluir a conciliação das carteiras do FGTS mantidas nos
bancos COMIND, BANDEP e ECONÔMICO;
- informar nas contas do FGTS de 1991 as providências adotadas
acerca das ocorrências verificadas nos Bancos COMIND, BANDEPE e
ECONÔMICO;
- apurar a origem das diferenças verificadas naqueles bancos e
informar nas contas do FGTS de 1991 o montante das mesmas e
mencionar ainda se aquelas diferenças representam prejuízos para o
Fundo, para os empregados titulares das contas vinculadas, etc.
DAS APLICAÇÕES
- Quanto foi aplicado e contratado em 1990 mês a mês a cada
tipo de programa.
SANEAMENTO BÁSICO
APLICAÇÃO/1990
"VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL"
CONTRATAÇÃO/90
"VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL"
INFRA-ESTRUTURA URBANA PROGRAMA: PRONURB
1990 Em VRF
------------------------------------
| MÊS | CONTRATAÇÃO | APLICAÇÃO |
|-------|-------------|------------|
| JAN | 14.168.416 | 6.462.174 |
| FEV | 7.613.187 | 6.136.215 |
| MAR | O | 2.054.554 |
| ABR | O | 752.228 |
| MAI | O | 1.846.928 |
| JUN | O | 1.041.546 |
| JUL | O | 879.953 |
| AGO | O | 1.398.470 |
| SET | O | 2.344.770 |
| OUT | O | 1.048.901 |
| NOV | 973.701 | 4.121.971 |
| DEZ | 7.809.401 | 3.085.263 |
|-------|-------------|------------|
| TOTAL | 30.528.705 | 31.172.973 |
------------------------------------
FONTE: Divisão de Apoio Gerencial-DIAGE/DEFUS/CEF
HABITAÇÃO POPULAR - TODOS OS PROGRAMAS Em VRF
MÊS CONTRATAÇÃO APLICAÇÃO
JAN 20.555.251 7.639.072
FEV 17.083.709 10.991.622
MAR 13.023.085 7.761.902
ABR O 7.943.917
MAI O 9.205.620
JUN 32.028 12.098.494
JUL 584.770 9.631.200
AGO 2.120.266 9.537.459
SET 4.302.176 10.378.760
OUT 11.275.210 10.342.117
NOV 33.171.496 14.189.665
DEZ 47.640.710 16.491.760
TOTAL 149.788.701 126.211.588
FONTE: Divisão de Apoio Gerencial-DIAGE/DEFUS/CEF
OBS: A CEF não dispõe dos dados de 1990, área de Habitação, por
programa (informação: Dep. de Manutenção de Sist. e Controle-DEMCO)
- quanto foi contratado para agentes públicos e privados.
- quantos contratos foram feitos em cada Área (habitação,
Saneamento e Infra-Estrutura.
Apresentamos nas tabelas abaixo elaboradas o volume das
contratações feitas com recursos do FGTS nas áreas de habitação,
saneamento e infra-estrutura.
1989 HABITAÇÃO POPULAR
SETOR PÚBLICO Em VRF
------------------------------------------------------------
| Q. CONTR | Q. UNID | VR. CONTR | PROGRAMAS |
|----------|---------|------------|------------------------|
| 56 | 16.941 | 33.959.027 | PROHAP - Setor Público |
------------------------------------------------------------
SETOR PRIVADO Em VRF
-----------------------------------------------------------------
| Q. CONTR | Q. UNID | VR. CONTR | PROGRAMAS |
|----------|---------|------------|-----------------------------|
| 10 | 3.222 | 5.638.210 | Cooperativas e Assemelhados |
| 33 | 11.454 | 14.203.066 | PROHAP-Setor Privado/Pl. |
| -------- | ------ | ---------- | Empr. Pop. |
| | | | --------------------------- |
| 43 | 14.676 | 19.841.276 | SOMA |
| ======== | ======= | ========== | =========================== |
| 99 | 31.617 | 53.800.303 | TOTAL CONTRATADO-1989 |
-----------------------------------------------------------------
1990 SETOR PÚBLICO Em VRF
-------------------------------------------------------------
| Q. CONTR | Q. UNID | VR. CONTR | PROGRAMAS |
|----------|---------|-------------|------------------------|
| 506 | 133.969 | 90.350.433 | PAIH |
| 37 | 11.264 | 13.492.375 | PROHAP - Setor Público |
| -------- | ------- | ----------- | -----------------------|
| 543 | 145.233 | 103.842.808 | SOMA |
=============================================================
SETOR PRIVADO Em VRF
------------------------------------------------------------------
| Q. CONTR | Q. UNID | VR. CONTR | PROGRAMAS |
|----------|---------|-------------|-----------------------------|
| 62 | 10.321 | 22.064.615 | Cooperativas e Assemelhados |
| 41 | 13.457 | 18.255.579 | PROHAP-Setor Privado/Pl. |
| -------- | ------- | ----------- | Empr. Pop. |
| | | | --------------------------- |
| 103 | 23.778 | 40.320.194 | SOMA |
| ======== | ======= | =========== | =========================== |
| 646 | 169.011 | 144.163.002 | TOTAL CONTRATADO-1990 |
------------------------------------------------------------------
1991 SETOR PÚBLICO Em VRF
------------------------------------------------------------
| Q. CONTR | Q. UNID | VR. CONTR | PROGRAMAS |
|----------|---------|-------------|------------------------|
| 415 | 96.513 | 64.265.428 | PAIH |
| 17 | 7.074 | 56.191.129 | PROHAP - Setor Público |
| -------- | ------- | ----------- | -----------------------|
| 432 | 103.587 | 120.456.557 | SOMA |
============================================================
SETOR PRIVADO Em VRF
------------------------------------------------------------------
| Q. CONTR | Q. UNID | VR. CONTR | PROGRAMAS |
|----------|---------|-------------|-----------------------------|
| 46 | 20.451 | 46.742.913 | Cooperativas e Assemelhados |
| 167 | 24.566 | 47.680.063 | PROHAP-Setor Privado/Pl. |
| -------- | ------- | ----------- | Empr. Pop. |
| | | | --------------------------- |
| 213 | 45.017 | 94.422.976 | SOMA |
| ======== | ======= | =========== | =========================== |
| 645 | 148.604 | 214.879.533 | TOTAL CONTRATADO-1991 |
------------------------------------------------------------------
SANEAMENTO BÁSICO
Todas as contratações na área de Saneamento são realizadas com
o Setor Público.
1990 Em VRF
--------------------------------------
| Q. CONTR | VR. CONTR | PROGRAMAS |
|----------|-------------|-----------|
| 75 | 131.619.327 | PRODURB |
--------------------------------------
1991 - JAN a JUL Em VRF
-------------------------------------
| Q. CONTR | VR. CONTR | PROGRAMAS |
|----------|------------|-----------|
| 26 | 28.345.886 | PRODURB |
-------------------------------------
INFRA-ESTRUTURA
Todas as contratações na área de Infra-Estrutura são
realizadas com o Setor Público.
1990 Em VRF
-------------------------------------
| Q. CONTR | VR. CONTR | PROGRAMAS |
|----------|------------|-----------|
| 58 | 30.528.705 | PRONURB |
-------------------------------------
1991 - JAN a JUL Em VRF
------------------------------------
| Q. CONTR | VR. CONTR | PROGRAMAS |
|----------|-----------|-----------|
| 17 | 5.782.932 | PRONURB |
------------------------------------
FONTE: DEMCO/DESAN/DIAGE - CEF
- critérios de concessão de financiamento que estão em vigor.
Em primeiro lugar, apresentamos resumidamente a legislação
vigente que estabelece as condições para contratação/aplicação com
recursos do FGTS:
- Lei 8.036, de 14/05/90
Art. 9º - Estabelece os requisitos para as aplicações com
recursos do FGTS.
Art. 10 - O Conselho Curador fixará diretrizes e estabelecerá
critérios técnicos para as aplicações dos recursos do FGTS.
- Decreto 99.684, de 08/11/90 Arts. 61 e 62. Regulamentam a
Lei, quanto à aplicação dos recursos do FGTS.
- Resolução 09, de 28/02/90 - CCFGTS
Fixa diretrizes e critérios básicos para aplicação de recursos
do FGTS para 1990-94.
A - Distribuição por área de aplicação => 60% Hab/ 30% San/
10% Inf.
B - Condições financeiras => estabelece a participação mínima
do mutuário nos investimentos das diversas áreas; taxas de juros
máximas para aplicação nos financiamentos; comprometimento de renda
dos mutuários finais.
C - Distribuição das aplicações por programas e faixas de
renda.
D - Distribuição das aplicações por Unidades da Federação.
- Resolução 25, de 26/10/90 - CCFGTS
Fixa as diretrizes e critérios que devem orientar o Orçamento
Plurianual do FGTS para o período de 1991-95 e o Plano de
Contratações e Metas Física para 1991.
- Resolução 41, de 05/06/91- CCFGTS "... somente poderão ser
contratadas operações de crédito, com lastro em recursos do Fundo,
para os agentes públicos e privados que: a) estiverem em situação
regular com seus compromissos decorrentes de operações de crédito
contratadas com recursos do Fundo; b) sendo Governos Federal,
Estadual, do Distrito Federal e legislação vigente; e c) estejam
com Certificado de Regularidade junto ao FGTS dentro do prazo de
validade".
- Resolução 58, de 13/12/90 - SENADO FEDERAL
Dispõe sobre limites globais e condições para as operações de
crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios e de suas autarquias, e estabelece limites e condições
para a concessão de garantias.
ÁREA DE HABITAÇÃO
Normas que estabelecem os parâmetros e rotinas para
operacionalização dos respectivos programas:
- Circular Normativa-CEF 132/90, de 30/08/90
Plano de Ação Imediata para Habitação - PAIH.
- Circular Normativa-CEF 151/90, de 30/11/90
Programa de Habitação Popular - PROHAP/Setor Público.
- Circular Normativa-CEF 058/88, de 14/04/88
Alterações: CN 072/88, de 11/05/88.
OC DIRHA 068/90, de 11/12/90
Programa de Habitação Popular através de Empresas da
Construção Civil - PROHAP/Setor Privado.
- Circular Normativa 156/90, de 05/12/90
Alterações: OC DIRHA 077/91
Plano Empresário Popular - PEP
- Circular Normativa 097/91, de 02/05/91 Programa de
Urbanização de Áreas - PROÁREAS
- Circular Normativa 153/90, de 03/12/90
Alteração: OC DEPHA 001/91, de 14/01/91
Programa de Cooperativas Habitacionais e Assemelhados
- Circular Normativa 160/91, de 26/08/91
Programa de Urbanização de Áreas e Regularização Fundiária -
PRODURB/HABITAÇÃO.
ÁREA DE SANEAMENTO BÁSICO E INFRA-ESTRUTURA URBANA
Normas que estabelecem os parâmetros e rotinas para
operacionalização dos respectivos programas.
- Ofício Circular DIRSA 009/91, de 23/08/91
Apresenta modelo de "Consulta Prévia" e estabelece critérios e
procedimentos para análise. Sendo que a Consulta Prévia
constitui-se em etapa inicial e obrigatória para a instrução de
pedido de financiamento.
- Circular Normativa 118/91, 12/06/91
Fixa diretrizes e critérios para elaboração de análise
econômico-financeira de entidades da Administração Direta, no
âmbito da Diretoria de Saneamento.
- VOTO DIRSA 120/91, de 02/10/91
Procedimentos operacionais básicos, análise técnica e gestão
de operações de crédito, no âmbito da DIRSA.
Considerando as diretrizes e critérios básicos que a
legislação anteriormente exposta prevê para contratação/aplicação
dos recursos do FGTS, e ainda, os parâmetros e rotinas
operacionais, estabelecidos pela CEF, para os diversos Programas,
tanto da área de Habitação quanto de Saneamento Básico e
Infra-Estrutura Urbana, apresentamos a seguir, fluxograma que
demonstra o trâmite relativo ao atendimento aos interessados em
realizar empreendimentos na área de Saneamento e Infra-Estrutura.
Esses procedimentos são semelhantes aos estabelecidos pela área de
Habitação Popular.
Demanda em face da disponibilidade de recursos
Como a quantidade de projetos apresentados supera os recursos,
via de regra, os recursos disponíveis, são adotados no âmbito do
MAS os seguintes critérios para "eleição" dos projetos, previamente
analisados e aprovados pela CEF, que posteriormente serão
contratados:
- No âmbito da Secretaria Nacional de Saneamento-SNS
A Secretaria realizou diversas reuniões por regiões
geográficas, com os respectivos Governadores de Estado, para que os
mesmos apresentassem as prioridades estaduais. Com base nas
prioridades apresentadas, o MAS elegeu os projetos a serem
contratados pela CEF (fls. 166/346-Vol. I).
- No âmbito da Secretaria Nacional de Habitação-SNH
Questionado sobre o assunto, o responsável pela área não
apresentou critérios formais adotados na eleição dos projetos
habitacionais.
Em relação a este assunto, entendemos que caberia uma
recomendação ao MAS, no sentido de que fosse disciplinado, em ato
normativo, critérios balizadores das eleições de projetos no âmbito
daquele Ministério.
- saldo de recursos não aplicados em 1989 e a disponibilidade
em 1990.
Desde a absorção do BNH pela CEF, a escrituração das contas do
FGTS e outros fundos é consolidada no Balanço Geral da CEF. Dessa
forma, e devido à falta de segregação do ativo do FGTS, não foi
possível a identificação da disponibilidade líquida no exercício de
1989.
Somente a partir do mês maio de 1990, a CEF passou a
contabilizar as operações do FGTS em Plano de Contas próprio,
aprovado pelo Conselho Curador do FGTS (Resolução 16, de 28/06/90).
O Balanço do FGTS de 1990 registrou uma disponibilidade da ordem de
Cr$ 111.359.896.000,00 (cento e onze bilhões, trezentos e cinquenta
e nove milhões, oitocentos e noventa e seis mil cruzeiros).
DOS DÉBITOS
- se existem obras paralisadas por suspensão de desembolsos em
decorrência de inadimplência do tomador, quanto são eles e qual o
montante envolvido.
- se há tomadores que estão em situação regular com os
pagamentos, mas estão sendo considerados inadimplentes por débitos
de acionistas ou órgão ligado ao acionista, quantos são eles e
qual a base desta caracterização.
A respeito do questionamento se há tomadores de empréstimos em
situação regular com os pagamentos e estão sendo considerados
inadimplentes por serem vinculados a outros órgãos que se encontram
com dívidas vencidas junto à CEF, a entidade confirmou-nos a
existência de 08 (oito) deles (fls. 126/128-Vol. II), informando
que este fato ocorre em cumprimento ao Aviso nº 817, de 27/08/90,
do MEFP e Circular Normativa nº 125/90-CEF, de 15/08/90, que
estabelecem tais considerações (fls. 129/133-Vol. II).
Quanto à existência de obras paralisadas em decorrência de
suspensão ou bloqueio de liberação de recursos do Fundo por motivo
de inadimplência do tomador, sabe-se que esses fatos ocorrem, a
exemplo da COSANPA (itens 78/83), mas não foi possível obtermos
essa informação por envolver todas as SUREGs.
Numa das visitas que fizemos aos departamentos (DEMCO, DECOS e
DEFUR) responsáveis pela informação da existência de obras
paralisadas, foi-nos prometido o fornecimento de tal informação,
apesar de terem nos adiantado da dificuldade de obtenção desses
dados por envolver todas as regionais da CEF.
Por se tratar de assunto relevante e considerando a
inexistência de informação sobre os tomadores e o montante de
recursos envolvidos, sugerimos que essa matéria seja recomendada à
entidade apresentá-la nas contas do Fundo do exercício de 1991,
informando os seguintes elementos:
a) número de obras paralizadas em cada área (Habitação,
Saneamento e Infra-Estrutura), indicando o motivo e data da
paralisação;
b) quem são os promotores dos referidos projetos;
c) qual o valor (atualizado) já empregado em cada uma delas,
informando o estágio em que se encontram.
Caberia, também, reiterar a recomendação formulada à CEF, em
Sessão de 06/03/90, constante do item IV alínea "b", do Voto do Sr.
Ministro-Relator, no TC 007.812/89-2:
"ponha em prática medidas efetivas visando ao cumprimento, por
parte dos contratantes inadimplentes, das obrigações decorrentes
dos financiamentos obtidos."
Tal recomendação não foi observada, a contendo, pela CEF, haja
vista o alto grau de inadimplência hoje existente, cujos recursos
poderiam estar sendo reaplicados, os quais viriam minimizar, em
parte, os grandes problemas presentes nas áreas de habitação
popular e saneamento básico. Sugerimos que a entidade passe a
executar as garantias constituídas nos contratos de
empréstimos/financiamentos - previstas no parágrafo 5º, art. 9º, da
Lei 8.036/90 - firmados com pessoas jurídicas de direito público,
que encontram-se nessa situação.
Relativamente à provável pretensão de a CEF desconsiderar os
recursos não aplicados nos Estados em 1990 (cerca de 298 bilhões de
cruzeiros) para não comprometer o orçamento de 1991, alocando-os no
Fundo de Liquidez, apurar:
- se a CEF deixou de contratar financiamentos do FGTS
propositadamente;
- se a margem operacional em programas habitacionais em 1990
não foi tão atrativa quanto as aplicações no mercado financeiro;
- se a protelação das contratações para o final do ano de 1990
não estaria relacionada às disponibilidades para aplicação no
mercado financeiro no decorrer do exercício com sub-remuneração
para o FGTS; e
- se os interesses da CEF como instituição bancária, que se
encontra em conhecido desequilíbrio econômico-financeiro, não
estariam se sobrepondo aos interesse de natureza social
(investimentos dos recursos do FGTS).
Em março de 1990 foi criado o Ministério da Ação Social-MAS. A
partir de abril de 1990 foi atribuída ao MAS a gestão da aplicação
dos recurso do FGTS, conforme disposições da Medida Provisória 177
e da Lei 8.036/90.
Com a entrada do MAS no sistema do FGTS efetivou-se uma
divisão de competência entre o órgão gestor da aplicação e o agente
operador do Fundo.
Essa ocorrência implica na necessidade de ser estruturado um
novo esquema operacional para tramitação de projetos, contratação
de operações e controle dos recursos aplicados.
A nova situação provocou um certo atraso na execução dos
programas de Habitação Popular, Saneamento Básico e Infra-Estrutura
Urbana porque o MAS como órgão gestor da aplicação dos recursos do
Fundo estava em fase de estruturação até aproximadamente meados de
1990.
Em virtude disso, a área de Habitação começou a
operacionalizar programas a partir de julho/90 com o lançamento do
Plano de Ação Imediata para Habitação - PAIH. Os demais programas
tiveram contratação efetivada no mês de dezembro/90, não havendo
contratação na área do PROHAP/Público, e nas áreas de Saneamento e
Infra-Estrutura a operacionalização de programas concentrou-se nos
meses finais do exercício de 1990 (v. item 108/110).
Assim, a concentração de operações no final do ano de 1990 não
representou protelação de contratações provocadas por iniciativa da
CEF nem esse fato se relaciona com a formação de disponibilidades
para aplicação no mercado financeiro.
Outro fato que contribuiu para a existência de recursos não
aplicados em 1990, que figuram como disponibilidades nas
demonstrações contábeis do Fundo, é que os contratos de empréstimos
são executados mediante liberações em parcelas, não significando,
necessariamente, desembolso imediato no ato da contratação.
Portanto, os recursos correspondentes às contratações efetivadas no
final do ano de 1990 ficariam comprometidos para o exercício
seguinte.
As aplicações em programas habitacionais no ano de 1990
tiveram suas taxas de juros definidas pela Resolução nº 09 do
Conselho Curador do FGTS (fls. 01/10-Vol. II). Essas taxas variam
de 3,5% a 12% a.a nos contratos finais, representando juros
líquidos para o Fundo da ordem de 2,5% a 11% a.a, conforme
critérios definidos naquela Resolução, não tendo a CEF autonomia
para definir a margem operacional dos programas habitacionais.
As disponibilidades do Fundo foram remuneradas em 1990 à taxa
de 3% a.a. e atualização monetária pelo BTNF, conforme informações
da CEF consignadas no Ofício nº 037/91-p, de 06/02/91 (fls. 35/39 -
Vol. II).
Esse critério está em consonância com as disposições do
parágrafo 2º art. 9º da Lei 8.036/90 que fixa para as
disponibilidades financeiras do FGTS remuneração mínima necessária
à preservação do poder aquisitivo da moeda.
Para o exercício de 1991 a remuneração das disponibilidades
financeiras do FGTS foi definida pela Resolução nº 38 do CCFGTS que
determina remuneração à base de 3% a.a. de juros e atualização pelo
BTNF no mês de janeiro e a partir de fevereiro atualização
monetária pela TRD-Taxa Referencial Diária e juros de 6% a.a.
Cabe ressaltar que os rendimentos auferidos com as aplicações
financeiras das disponibilidades do FGTS, feitas de acordo com
critérios estabelecidos pelo Conselho Curador, incorporam-se ao
patrimônio do Fundo, não incentivando, por essa razão, a CEF fazer
aplicações no mercado financeiro em detrimento do financiamento de
programas habitacionais, em função da maior atratividade das taxas
praticadas naquele mercado.
Pelas razões expostas acerca das questões aqui tratadas
conclui-se que não há evidências, à luz da documentação analisada e
considerando-se também as circunstâncias que envolveram o FGTS em
1990, de que a CEF tenha deixado de efetuar contratações
propositadamente nem tampouco sobreposto seus interesses
institucionais em detrimento das prioridades sociais do FGTS.
- Fala do Ministro Fernando Gonçalves
Sr. Presidente,
Srs. Ministros,
Sr. Procurador-Geral,
Devo congratular-me com o Relator e com este Tribunal pela
consistência do trabalho ora apresentado e pela sua alta expressão
social, o que demonstra, cabalmente, não só a capacitação do
eminente Relator, nosso decano, Ministro Luciano Brandão Alves de
Souza, como também a qualificação, o empenho e a dedicação do corpo
funcional desta Casa que tem levado a bom termo e com brilho as
tarefas de sua incumbência.
Trabalhos dessa natureza, como nós temos verificado pela
Imprensa, dignificam o Tribunal e têm ressonância junto, não
apenas, a sua clientela como também junto à sociedade. Por isso
tenho defendido maior ênfase à realização de trabalhos desse porte.
É gratificante sentir o Tribunal palpitante, adotando decisões
conscentâneas com suas altas atribuições e capazes de corrigir a
ação administrativa dos órgãos de Governo.
As auditorias operacionais como aqui temos realizado, como,
por exemplo, as últimas que eu relatei, no caso do PROÁLCOOL, que
logrou mudar a própria imagem do Programa, ou no caso da EMBRAPA,
que originou um livro editado pela área interessada e que vem
servindo de referência e estímulo ao investimento em pesquisa,
solidificam a imagem desta Casa secular, prestigiando-a
constantemente, fazendo com que a Imprensa, as Universidades e a
sociedade com todos os seus segmentos, se interessem pelos
trabalhos realizados aqui no Tribunal.
Portanto, esperamos que o Tribunal continue agindo desta forma
cada vez mais constantemente e que dê seqüência e conseqüência a
sua ação fiscalizadora, agilizando, isso é muito importante, o
trâmite das providências requeridas em suas decisões e não
permitindo que qualquer óbice retarde a adoção das medidas
determinadas pelo Tribunal Pleno ou por qualquer uma de suas
Câmaras.
Com essas breves considerações quero parabenizar o ilustre
Relator e acompanhá-lo nas propostas constantes de sua Decisão.
Era esse o meu pronunciamento e o meu Voto.
- Fala do Ministro Adhemar Paladini Ghisi
Sr. Presidente,
Srs. Ministros,
Sr. Procurador-Geral,
Especialmente, o Sr. Ministro-Relator, Luciano Brandão.
Creio que o Tribunal de Contas da União vive hoje uma de suas
grandes tardes, engalanado principalmente por um trabalho de
extrema importância, intimamente relacionado com o progresso e o
desenvolvimento social e econômico do próprio País, a que todos
servimos. Se examinarmos, se nos detivermos num dado do próprio
Relatório/Voto do Ministro Luciano Brandão, vamos verificar que
apesar de todas as mazelas, de todas as incoerências, de todas as
falhas do sistema do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço no País,
com base nos estudos da equipe técnica desta Corte, vamos,
verificar que cerca de 10 bilhões de dólares ou 23 trilhões de
cruzeiros foram aplicados no ano passado na solução ou na procura
de solução dos problemas ligados aos programas da habitação, do
saneamento básico e da própria infra-estrutura dos estados e
municípios brasileiros. Não obstante os problemas que o ministro
Luciano Brandão pôde trazer relativamente as deficiências no
próprio processo arrecadatório do Fundo, realçando o verdadeiro
descompasso existente entre o Ministério da Ação Social como órgão
gestor, a Caixa Econômica como órgão de operacionalização e o
organismo de fiscalização representado pelo Ministério do Trabalho
e Previdência Social, atualmente Ministério do Trabalho, assim
mesmo, Sr. Presidente, a importância do Fundo de Garantia do Tempo
de Serviço se manifesta isenta de qualquer dúvida. O Tribunal de
Contas através da última etapa deste trabalho orientado e inspirado
pela dedicação e pelo espírito público do Ministro Luciano Brandão,
vai permitir que o estudo, como um todo, possa constituir um
valioso repositório de consulta permanente para aqueles que queiram
conhecer em toda a sua extensão e profundidade a auditoria
operacional que nesta tarde será devidamente apreciada e votada por
este plenário.
Estamos, por isso mesmo, aqui, repetindo com encômios e com
sincero entusiasmo cívico as palavras que anteriormente a nós foram
proferidas pelo Sr. Ministro-Vice-Decano, Fernando Gonçalves.
Quiséramos apenas levar ao Sr. Ministro Decano e Relator do
processo, uma contribuição modesta, é verdade, mas objeto da
conclusão a que chegamos pelo estudo feito por S.Exª com base na
Auditoria procedida nesta matéria e num assunto que esse Tribunal
vem examinando desde os idos de 1990.
É com relação a aplicação do art. 23 da Lei 8.036, de
11/05/90, que como sabemos estabelece que competirá ao Ministério
do Trabalho e Previdência Social a verificação, em nome da CEF,
órgão não gestor no caso, mas aplicador e operacionalizador dos
recursos do fundo, a verificação do cumprimento deste dispositivo
legal, especialmente quanto à apuração de débitos e das infrações
praticadas pelos empregadores ou tomadores de serviço,
notificando-os para efetuarem e comprovarem os depósitos
correspondentes, e cumprirem as demais determinações legais,
podendo, o Ministério da Ação Social, para tanto, contar com
concurso de outros órgãos do governo federal, na forma que vier a
ser regulamentada. A disposição do art. 23, nos leva, Sr.
Presidente, àquela mesma consideração e conclusão do Sr.
Procurador-Geral, de que já possuímos um organismo, representado
por esse Ministério, capaz de não apenas em nome da CEF fiscalizar
os devedores do fundo em relação aqueles empregadores ou
prestadores de serviço, como também de atuar através de medidas
judiciais procedendo à cobrança desses débitos. Estes débitos, de
acordo com o Relatório/Voto, foram inicialmente apurados pelo IAPAS
no governo anterior ao atual e, posteriormente, através do INSS,
Órgão do MTPS à época, totalizando quase 60 mil. Ditos processos
encontram-se paralizados face uma discussão que a própria Justiça
Federal já dirimiu, qual seja, a de que cabe ao MTPS, atualmente
Ministério do Trabalho, operacionalizar, isto é, agir no sentido da
cobrança dessas importâncias, cuja paralisação está levando o
governo a graves prejuízos, face as funestas conseqüências, de
natureza social e de natureza econômica, que o Sr. Ministro-Relator
colocou de maneira tão precisa, em face do que nossa equipe
técnica, com propriedade e pertinência, houve por bem de solicitar
fosse providenciada sua imediata execução. Na proposta de decisão
apresentada, o Ministro Luciano Brandão, todavia, concluiu por não
atribuir ao MTPS a incumbência de proceder a essa cobrança e, na
letra "c" de suas recomendações à Caixa Econômica, ele sugere,
apenas, que sejam implementadas melhorias no processamento das
notificações que deram origem aos 57.558 processos administrativos
de débito para com o Fundo de Garantia, de forma a que seja
conhecido o valor em cruzeiros desses processos, a ser informado
nas Contas do Fundo de Garantia relativas ao exercício de 1991.
Relativamente a esse aspecto, S.Exª não acata, nem a sugestão do
grupo de analistas do Tribunal, que procedeu à Auditoria
Operacional, nem do Ministério Público, no sentido de que se
estabeleça de pronto, a cobrança judicial daquelas importâncias que
tivessem por ventura sido levantadas, ou de que se promova ou de
que se continue a promover a fiscalização para as futuras
cobranças. Ficou, portanto, um hiato, em nosso entender, nesse
magnífico trabalho ora apresentado pelo eminente Relator. Feitas
essas considerações, solicitaríamos ao Sr. Ministro Luciano Brandão
Alves de Souza, reexaminasse o assunto com vistas à inserção, se
procedente, de um item na Decisão desse Tribunal, recomendando
desde logo, ao Ministério do Trabalho, a promoção de medidas de
cobrança nessa primeira etapa, isto é, daquela etapa do devedor do
Fundo de Garantia para a CEF, para o Sistema do FGTS, recomendação
essa não explicitada nesta Decisão.
Consideramos absolutamente pertinente a recomendação sugerida
por S.Exª relativa ao § 7º do art. 23. S.Exª em bom momento e como
está caracterizado em todo o seu relatório e nas conclusões
constantes de sua proposta de decisão, determina à CEF que adeqüe
seus procedimentos para informar sobre o fluxo das importâncias
colocadas a sua disposição objetivando suas aplicações nos setores
de natureza social a que está obrigada. Todavia, S.Exª não se
pronuncia acerca do cumprimento do "caput" do art. 23 da Lei 8.036,
que em nosso entender já estaria autorizando o antigo MPAS a
promover as devidas cobranças, até judiciais, conforme, repito,
interpretação da própria Justiça Federal.
Eram as considerações que gostaríamos de apresentar ao
magnífico trabalho elaborado pelo Sr. Ministro Luciano Brandão,
renovando aqui os meus encômios, o meu entusiasmo e o meu orgulho
de pertencer a um Tribunal que é capaz de produzir um estudo sobre
matéria dessa magnitude, oferecendo a contribuição que efetivamente
três à solução de graves problemas no interesse do próprio
desenvolvimento econômico-social do Brasil.
- Fala do Ministro Marcos Vinícios Rodrigues Vilaça
Sr. Presidente,
Srs. Ministros,
Sr. Procurador-Geral:
Ministro-Decano: quero também trazer a minha louvação ao seu
trabalho.
Nós aqui, temos nos habituado à alta qualidade, à percuciência
com que V.Exª estuda e traz os processos à consideração do
Plenário; por mais que estejamos habituados, sempre é um prazer
renovado ouvi-lo, aprender com as suas lições. V.Exª, de certa
forma, repete aqui aquele supremo poema de Valery quando fala que o
mar é sempre renovado.
Eu aponto, ainda, a relevância da matéria porque tem duas
vertentes muito abrangentes: a vertente do desenvolvimento sociais
a vertente do crescimento econômico. Quando estive no Executivo
aprendi a habitar esses dois mundos distintos convergentes nas suas
pluridades. Ainda anoto que a matéria transcende em importância
nessa iniciativa social do FGTS. Ela é uma antecipação brasileira
perante mesmo muitos países desenvolvidos, em sua política social.
Faço este registro com uma alegria muito grande de trazer V.Exª o
meu voto de apoio, emoldurado nas palmas que V.Exª merece por mais
esta ação da sua vida pública exemplar.
- Fala do Ministro Homero dos Santos
Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Ministro-Decano
Eu quase nada posso acrescentar ao que os demais Ministros
acabaram de dizer com referência ao trabalho do Ministro Luciano
Brandão.
Porém, tenho como dever, consignar nesta Ata, o respeito e
admiração por este homem público, que vem dedicando inteiramente a
sua vida a Nação, em especial a esta Corte, deixando aqui, com a
colaboração dos seus assessores e do dedicado corpo de funcionários
deste Tribunal trabalhos da envergadura deste que acaba de
apresentar.
Nossos parabéns a V.Exª.
- Fala do Ministro Paulo Affonso Martins de Oliveira
Sr. Presidente, igualmente com os meus demais colegas,
congratulo-me com o ilustre Decano pelo trabalho que acaba de
apresentar. A meu ver de alta relevância, porque se abre no
funcionamento do Tribunal uma larga estrada que é a estrada da
auditoria operacional. Cada vez mais torna-se necessário o Tribunal
agir em termos desse tipo de auditoria, e o trabalho que S.Exª traz
à colação demonstra bem a importância desta auditoria, porque nós
nos antecipamos a fatos que venham a ocorrer.
De outro lado, Sr. Presidente e Sr. Relator, a administração
pública não aplica o princípio da apropriação indébita aqueles que
não recolhem o FGTS ao processar criminalmente aquelas empresas ou
empregadores que não recolhem no momento devido o Fundo. Propõe
exclusivamente, ações de natureza de cobrança Judicial, é o que
V.Exª vem recomendando em seu Voto.
Para concluir, apresentava uma sugestão ao eminente Relator,
S.Exª nas conclusões recomenda a CEF que promova a execução de
garantias constituídas em contratos de empréstimo, entendo que
V.Exª deve transpor esse item para determinação, isto é, determinar
que a CEF execute aqueles que estão em débito com a mesma.
Essa seria a sugestão que faço a V.Exª para não se ficar numa
mera recomendação, a critério da Caixa aplicar ou não as
providências sugeridas. Então seria, pois, uma determinação para
imediatamente adotar as providências para resguardo de seus
direitos.
Assim, Sr. Presidente, congratulo-me com o eminente Relator e
acompanho prazerosamente o Voto e as conclusões de S.Exª.
- Fala do Ministro-Relator Luciano Brandão Alves de Souza
Senhor Presidente, agradeço as generosas palavras aqui
proferidas pelos Senhores Ministros, enaltecendo o trabalho por mim
apresentado. Na verdade desejo transferir estas referências
elogiosas, que muito me honram, para a diligente Equipe de
servidores da 8ª IGCE, que realizou a Auditoria Operacional ora em
exame. Equipe essa que contou com a coordenação da
Inspetoria-Geral, Drª Maria Therezinha Fagundes Portella, que
recentemente se aposentou. Os méritos deste feito devem ser
atribuídos com justiça à zelosa Equipe que atuou nessa difícil
tarefa de auditagem do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço -
FGTS.
Em segundo lugar, Senhor Presidente, gostaria que as
manifestações dos Senhores Ministros a respeito do tema em pauta -
o Sistema FGTS - fossem não só consignadas na Ata desta Sessão, mas
também incorporadas à Decisão a ser proferida pelo Tribunal. Elas
enriquecem sobremodo a proposta por mim apresentada, razão pela
qual acolho desde logo todas as sugestões e ponderações
apresentadas nesta oportunidade. Entendo que elas muito prestigiam
a orientação imprimida ao assunto com base no excelente Relatório
elaborado pela Equipe Auditora e que tive a satisfação de relatar.
Muito obrigado.
- Fala do Presidente, Ministro Carlos Átila Álvares da Silva
A Presidência se permitiria fazer, também, quatro sugestões a
V.Exª:
Em primeiro lugar, estabelecer-se prazo para as tentativas de
cobrança amigável das dívidas, de tal forma que a cobrança na via
judicial tenha data certa para acontecer. A decisão proposta por
V.Exª, na formulação desse item, estipula que essa cobrança se faça
"após esgotados os meios habituais de cobrança amigável das
dívidas"; como não há prazos, esses "meios habituais" podem-se
estender indefinidamente. Por isso, sugiro a V.Exª substituir os
termos "após esgotados os meios habituais", por: caso não seja
obtida a liquidação amigável no prazo de 30 dias, admitindo-se a
renegociação por uma única vez". Pelo que entendi, a equipe de
inspeção identificou esse problema adicional: a renegociação
indefinida dos débitos.
A segunda sugestão está ligada à questão suscitada pelo
Ministro Adhemar Ghisi, referente à necessidade de lei que defina
de quem é a competência para a cobrança dos débitos. O Dr.
Procurador-Geral acentua que, embora já exista competência genérica
para ajuizamento dos débitos, seria conveniente que houvesse uma
lei especial. Considerando a reinstituição do Ministério do
Trabalho e do Ministério da Previdência, não seria o caso de se
inserir na Decisão uma sugestão, nesse sentido, à Comissão do
Trabalho da Câmara dos Deputados?
V.Exª lembra, também, a questão da eventual existência de
outras comissões que estejam tratando do mesmo assunto.
Efetivamente, existe a Comissão Parlamentar Mista de Inquérito,
presidida pelo Senador Garibaldi Alves, à qual, inclusive, o
Tribunal vem prestando a colaboração através de cessão de três
Auditores, que fizeram a análise dos atos administrativos
relacionados à liberação de recursos para construção de obras no
Estado do Acre. Como essa Comissão, na verdade, não foi constituída
para investigar especificamente este contrato, mas sim para
analisar amplamente a questão do FGTS, creio que seria a
destinatária da Decisão que o Tribunal adotar neste processo. Em
terceiro lugar, sugiro, portanto, que, além de enviar o Relatório,
Voto e Decisão que V.Exª propõe aos Presidentes das duas Casas,
fossem enviados também ao Presidente da Comissão Parlamentar Mista
de Inquérito do FGTS.
Por fim, minha quarta sugestão é a seguinte: tendo em vista a
complexidade da matéria tratada neste Relatório, proponho que, no
caso de haver solicitação, por parte da CPI Mista de Inquérito do
FGTS, de alguma assessoria complementar -- que a mesma equipe que
elaborou e que efetuou esta Auditoria possa, também, através da
Presidência, ser colocada à disposição da referida Comissão
Parlamentar. Os Analistas do Tribunal que trabalham no assunto
poderão ser de muita valia para a CPI Mista de Inquérito do FGTS,
caso a mesma necessite de assessoria técnica na matéria.
- Intervenção oral do Procurador-Geral na Sessão de 29/04/1992
em relação ao proc. TC 021.694/90-7 (FGTS)
Sr. Presidente,
Associo-me às congratulações do Plenário ao eminente Ministro
LUCIANO BRANDÃO ALVES DE SOUZA, pelo brilhante e exaustivo Voto que
acaba de proferir no proc. TC 021.694/90-7. Soube S.Exª conciliar a
objetividade com a minudência no trato da matéria, de cuja
complexidade posso dar testemunho, uma vez que tive oportunidade de
conhecê-la de perto, ao intervir nos autos.
Voto do Ministro Relator:
"ausente"
Decisão:
Com base na Auditoria Operacional realizada e diante das razões
expostas e consideradas pelo Relator, o Tribunal Pleno DECIDE:
1) A atuação deficiente de cada um dos órgãos integrantes do
SISTEMA FGTS, agravada pela desarticulação entre eles existentes
vem comprometendo-lhe a eficácia quanto aos resultados pretendidos,
com todos os prejuízos sociais daí decorrentes;
2) Endereçar-lhes, por isso, as seguintes determinações e
recomendações:
a) recomendar ao Ministério da Ação Social-MAS a fiel
observância das disposições da Resolução nº 09/90 do Conselho
Curador do FGTS, no que concerne à distribuição dos recursos do
Fundo por Área de Aplicação e por Unidade da Federação;
b) determinar à Caixa Econômica Federal-CEF;
1 - que notifique os tomadores de empréstimos/financiamentos
concedidos com recursos do FGTS, e que se encontram em situação de
inadimplência com o Fundo, para que recolham os débitos existentes
no prazo de 30 (trinta) dias, promovendo a execução das garantias
constituídas nos contratos, no caso de não atendimento da
notificação;
2 - o desenvolvimento de sistema de processamento de dados
capaz de viabilizar o cumprimento do parágrafo 7º do art. 23 da Lei
8.036/90, apresentando, dentre outras informações necessárias à
fiscalização, relatório com nome e endereço dos empregadores
adimplentes/inadimplentes com as contribuições do FGTS;
3 - a apuração de responsabilidades perante a COSANPA -
Companhia de Saneamento do Estado do Pará, tomando, caso
necessário, as medidas judiciais cabíveis, acerca do desvio de
recursos do FGTS ocorrido no cumprimento dos Contratos CT 0028/87 e
CT 0050/90;
4 - a conclusão da conciliação das carteiras do FGTS mantidas
nos bancos depositários que ainda não trasferiram as contas
vinculadas para o órgão centralizador, apurando a origem das
diferenças verificadas nesses bancos, mencionando ainda o montante
envolvido e se essas diferenças representam prejuízos para o Fundo
ou para os empregados titulares das contas vinculadas;
5 - que informe nas contas do FGTS relativas ao exercício de
1991 todas as providências adotadas acerca das determinações de nºs
1 a 4 acima;
6 - que informe em todas as prestações de contas do FGTS a
serem apresentadas ao Tribunal, a partir do exercício de 1991, os
seguintes elementos:
- demonstração do valor dos empréstimos e financiamentos
concedidos com recursos do FGTS para aplicação nas áreas de
habitação, saneamento e infra-estrutura, vencidos e não honrados
até o último dia útil do exercício;
- número de obras paralisadas em cada área (habitação,
saneamento e infra-estrutura), indicando o motivo e a data da
paralisação e ainda, quem são os promotores dos correspondentes
projetos e o valor aplicado em cada um deles;
- declaração assumindo responsabilidades sobre o cumprimento
de todas as normas que regem o FGTS, sobretudo quanto ao
cumprimento dos cronogramas de liberações de recursos e quanto à
atuação de todos os agentes que atuam nas operações de 2ª linha; e
- demonstrativo contendo mês a mês os valores correspondentes
a entradas de recursos (arrecadação, amortização de financiamentos,
receitas de operações financeiras, outras) e saídas de recursos
(saques, tarifas bancárias, taxa de administração da CEF, outras);
c) recomendar a mesma Entidade (CEF):
1 - que implemente melhorias no processamento das notificações
que deram origem aos 57.558 processos administrativos de débitos
para com o FGTS, de forma que seja conhecido o valor em cruzeiros
desses processos, informando nas contas do FGTS, relativas ao
exercício de 1991, as providências adotadas a esse respeito. Caso
não seja obtida a liquidação amigável no prazo de 30 dias, os
débitos não honrados devem ser encaminhados ao Ministério da
Previdência Social - MPS, para fins de cobrança judicial, ficando
assente que admite-se a renegociação por uma única vez;
2 - que submeta à deliberação do Conselho Curador do FGTS
Proposta de Resolução a ser apresentada como Voto da CEF, elaborado
com a finalidade de regulamentar o art. 24 da Lei 8.036/90, que
prevê penalidade passível de ser aplicada aos bancos que
administram contas vinculadas do FGTS;
d) recomendar ao Ministério do Trabalho e da Administração -
MTA:
- que edite ato normativo para definir quais são as
informações necessárias à fiscalização do FGTS a serem prestadas
pela CEF e demais bancos depositários enquanto não se completar o
processo de migração das contas, conforme previstto no art. 58 do
Decreto 99.684/90;
e) recomendar ao Ministério da Previdência Social - MPS a
adoção das providências necessárias à cobrança judicial dos débitos
e infrações apurados para com o FGTS e não recolhidos na esfera
administrativa, ante a competência que lhe é reconhecida no âmbito
do Poder Judiciário (Decisões de 16/09/87, TRF, "in" D.J. de
19/11/87; de 04/09/89, TRF, "in" D.J. de 27/11/89; e de 10/04/91,
TRF, "in" D.J. de 22/04/91, p. 08154);
f) recomendar ao Conselho Curador do FGTS - CCFGTS maior
brevidade e rigor no exercício das amplas competências que lhe são
conferidas pela lei 8.036/90, adotando as providências que se
fizerem necessárias para uma melhor integração entre os (órgãos
envolvidos no Sistema FGTS;
g) determinar à 8ª Inspetoria Geral de Controle Externo - 8ª
IGCE:
1) a realização de diligências ou inspeções especiais que se
fizerem necessárias, visando esclarecer as questões alinhadas no
item 103 do Relatório e Voto apresentados.
2) que proceda diligência "in loco" no MAS, CEF e MTA,
objetivando esclarecer os seguintes aspectos, para subsidiar o
exame das contas do FGTS, exercício 1991:
2.1) condições em que se processou a redução do índice de
inadimplência dos tomadores de empréstimos/financiamentos,
informando discriminadamente as parcelas relativas à rolagem de
dívida e ao efetivo ingresso de recursos no fundo, em decorrência
de recolhimentos de importâncias em atraso;
2.2) causas e embaraços que vêm retardando a completa migração
das contas vinculadas para CEF, verificando, na oportunidade, se a
previsão de se concluir essa tarefa no final do mês em curso foi
concretizada pela Entidade;
2.3) as providências adotadas em razão da edição das
Resoluções nº 58 e 60 - CCFGTS, de 17/12/91 e 12/11/91,
respectivamente, bem assim, do Decreto nº 474, de 10/03/92; e
2.4) identificar a responsabilidade pelo controle dos
empregadores adimplentes/inadimplentes com o FGTS e os eventuais
impasses verificados do exercício dessa atribuição;
h) determinar à Comissão de Assessoramento e Controle Externo
- CACE a realização de estudos com vistas a avaliar a viabilidade,
conveniência e oportunidade de as Inspetorias Regionais de Controle
Externo - IRCEs passarem a verificar "in loco", nas
Superintendências Regionais da CEF, a execução de projetos
financiados com recursos do FGTS, o cumprimento dos contratos pelos
agentes envolvidos, a situação das obras paralisadas e outros
aspectos julgados necessários.
3) E decide mais o Tribunal Pleno:
a) encaminhar cópia desta Decisão e do Relatório e Voto ora
proferidos, bem como dos anexos que os integram, aos Senhores
Presidentes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, da Comissão
Parlamentar Mista de Inquérito/FGTS e da Caixa Econômica Federal,
bem como aos Senhores Ministros de Estado da Ação Social, do
Trabalho e da Administração e da Previdência Social e aos
representantes dos trabalhadores no Conselho Curador do Fundo de
Garantia por tempo de serviço;
b) juntar cópias desta Decisão, bem como do Relatério e Voto
que a antecederam, às contas do FGTS, exercícios de 1990 e 1991,
para subsidiar o exame das mesmas; e
c) autorizar a Presidência desta Casa a colocar à disposição
da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito/FGTS, caso requerido, a
Equipe da 8ª IGCE que atuou na Auditoria Operacional ora examinada,
para o assessoramento que julgar conveniente, ante a experiência
acumulada no curso dos trabalhos por ela desenvolvidos.
Indexação:
Auditoria Operacional; FGTS; INSS; MAS; CEF; Empréstimo;
Financiamento; Débito; Contrato; Fiscalização; Aplicação; Recursos
Financeiros; Programa; Depósito Bancário; Contribuição; Competência;
Cobrança Judicial; Taxa; Juros;
