Tribunal de Contas da União

Número do documento: DC-0031-04/01-P

Identidade do documento: Decisão 31/2001 - Plenário

Ementa: Auditoria. Conselho Regional de Contabilidade TO. Pedido de reexame dedecisão que determinou a observância dos princípios constitucionaisaplicáveis à contratação de pessoal, dos dispositivos da Lei 8.666/93 equanto à concessão de diárias. Alegações de que o Conselho possuipersonalidade jurídica de direito provado e não mantém vínculofuncional ou hierárquico com a Administração Pública. Negadoprovimento.- Prestação de contas pelos conselhos de fiscalização profissional.Considerações.

Grupo/Classe/Colegiado: Grupo I - CLASSE I - Plenário

Processo: 725.038/1997-7

Natureza: Pedido de Reexame.

Entidade: Conselho Regional de Contabilidade de Tocantins - CRC/TO.

Interessados: Interessado: Conselho Federal de Contabilidade ¿ CFC.

Dados materiais: ATA 04/2001DOU de 23/02/2001 INDEXAÇÃO Relatório de Auditoria; Pedido de Reexame; Entidade deFiscalização Profissional; TO; Contador; Admissão de Pessoal; ConcursoPúblico; Cláusulas Essenciais; Prazo; Diárias; Jurisdição do TCU;Competência do TCU; Prestação de Contas;

Sumário: Pedido de Reexame. Interposição contra Decisão proferida em processo de

auditoria. Intempestividade. Acolhimento em virtude da importância damatéria. Sujeição dos Conselhos às normas legais e constitucionais daAdministração Pública. Obrigatoriedade do cumprimento das disposiçõesda Lei nº 8.666/93 e da realização de concurso público para admissão depessoal. Artigo 58 da Lei nº 9.649/98 suspenso pelo STF como medidacautelar em sede de ADIn, em 22/09/99 (DJ de 25/02/2000). Conhecimentoe negativa de provimento.

Relatório: Tratam os autos de Pedido de Reexame firmado pelo Sr. José SerafimAbrantes, na qualidade de Presidente do Conselho Federal deContabilidade ¿ CFC, contra a Decisão nº 346/98 TCU ¿ Plenário, porintermédio da qual o Colegiado determinou ao Conselho Regional deContabilidade de Tocantins ¿ CRC/TO que observasse os princípiosconstitucionais aplicáveis à contratação de pessoal, em especial odisposto no art. 37, inciso II; as disposições da Lei nº 8.666/93; ecumprisse as determinações constantes do Decreto nº 343/91, que dispõesobre a concessão de diárias, notadamente no que tange ao preenchimentodos atos de concessão. 2.O recorrente alega em seu expediente que o Conselho de Contabilidadepossui personalidade jurídica de direito privado e não mantém vínculofuncional ou hierárquico com a Administração Pública, conformeestatuído na Lei nº 9.649/98. Aduz, ainda, que os empregados dosConselhos de Fiscalização de Profissões Regulamentadas são regidos pelalegislação trabalhista, sendo vetada qualquer forma de transposição,transferência ou deslocamento para o quadro da Administração Públicadireta ou indireta. Com base nesses argumentos, afirma que a Decisão doTCU reveste-se de ilegalidade, sendo impossível de subsistir. Assim,requer a reapreciação do julgado, para declará-lo nulo, por ofensa aoart. 58 da Lei nº 9.649/98. 3.A 10ª Secretaria de Controle Externo manifestou-se sobre a questão,por intermédio, inicialmente, da instrução de fls. 09/15, da qualtranscrevo alguns trechos: "a despeito de a lei haver despojado os conselhos profissionais daroupagem autárquica, ainda conservam, em sua essência, essa mesmanatureza. Destaquemos, a esse respeito, duas evidências: a capacidadetributária ativa e a imunidade tributária. Quanto à primeira, os conselhos continuam atuando como sujeitos ativosde obrigação tributária, isto é, detêm a competência de exigir(capacidade tributária ativa) o cumprimento da obrigação cujo objetosão as contribuições de interesse de categorias profissionais ou

econômicas, previstas no art. 149 da Constituição, que compõe ocapítulo do Sistema Tributário Nacional. Essa capacidade, nos termos doart. 119 do Código Tributário Nacional, só pode ser atribuída àspessoas jurídicas de direito público. (...) A segunda evidência da natureza autárquica dos conselhos defiscalização de profissões regulamentadas, além da capacidade ativatributária, conforme antecipamos, é a imunidade tributária. À vista do§ 6º do art. 58 da Lei nº 9.649/98 ('Os conselhos de fiscalização deprofissões regulamentadas, por constituírem serviço público, gozam deimunidade tributária total em relação aos seus bens, rendas eserviços'), continuam gozando de imunidade tributária recíproca dosentes políticos federados, extensiva somente a suas autarquias efundações (art. 150, VI, 'a' e § 2º, da Constituição). 'Art.150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte,é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [..] VI ¿ instituir impostos sobre: a) Patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; [..] § 2º. A vedação do inciso VI, 'a', é extensiva às autarquias e àsfundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refereao patrimônio, à renda e aos serviços vinculados a suas finalidadesessenciais ou às delas decorrentes.' (...) Não criou a lei ordinária nova espécie de imunidade tributária. De serecordar que essa matéria se acha sob exclusiva reserva constitucional,é limitação constitucional à competência tributária. Além disso, porser a imunidade tributária uma exceção à regra geral de tributação esendo remansoso que em matéria de direito excepcional encontra guaridaa interpretação restrita, exceptiones sunt stricticimaeinterpretationis, somente poderia o § 6º do art. 58 da Lei nº 9.649/98estar a disciplinar o acima transcrito art. 150, VI, 'a', e § 2º da CF,no pertinente à imunidade em benefício de entidades autárquicas oufundacionais, mas nunca a estatuir nova limitação ao poder de tributar,

além das contenções já previstas na Constituição. Sumariando, entendemos que o desenquadramento dos conselhosprofissionais da moldura da autarquia, com a feição engendrada pela Leinº 9.649/98, com efeito, não os desenraiza de sua essência autárquica.A despeito da nova roupagem privada, preservam o original caráter deente público, capazes de figurar, ordinariamente, no polo positivo darelação obrigacional tributária, agindo com autonomia e exercendopoderes decorrentes do jus imperii que lhes é outorgado, ebeneficiando-se de prerrogativas tributárias próprias das pessoasjurídicas de direito público interno. São autarquias, sim. Desse modo,ainda que por via oblíqua, integram a Administração indireta, portanto,submetem-se aos ditames do art. 37 da Constituição Federal. Nesse sentido, deve o TCU, no presente caso, declarar ainconstitucionalidade do § 2º do art. 58 da Lei nº 9.649/98('§ 2º. Osconselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, dotados depersonalidade jurídica de direito privado, não manterão com os órgãosda Administração Pública qualquer vínculo funcional ou hierárquico.'),firmando que o Conselho Regional de Contabilidade de Tocantins ¿ CRC/TOainda preserva sua natureza autárquica, sujeitando-se, à vista disso,às regras expostas no art. 37 da Constituição Federal. Vale lembrar aSúmula 347 do Supremo Tribunal Federal, que assim dispõe: 'O tribunalde contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar aconstitucionalidade das leis e dos atos do poder público'. Força é registrar que tramita na Excelsa Corte cautelar em ação diretade inconstitucionalidade (ADInMC 1.717-DF) ajuizada pelo PartidoComunista do Brasil - PC do B, pelo Partido dos Trabalhadores ¿ PT epelo Partido Democrático Trabalhista ¿ PDT, contra o art. 58 e seusparágrafos, da Lei nº 9.649/98. Os Ministros Sydney Sanches, relator, eNelson Jobim 'votaram pelo deferimento da suspensão cautelar da normaimpugnada por entenderem que o mencionado serviço de fiscalizaçãoconstitui atividade típica do Estado, envolvendo, também, poder depolícia e punição, insuscetível de delegação a entidades privadas.Após, o julgamento foi adiado em virtude do pedido de vista do MinistroMaurício Corrêa' (Informativo STF nº 137, 1º a 5/2/99)." 4.Com relação à submissão do pessoal dos Conselhos Profissionais aoregime jurídico da Consolidação das Leis do Trabalho, o Analistaesclarece que a referida situação não exonera tais entidades derealizar concurso público, conforme preceito estatuído no art. 37,inciso II, da Constituição Federal. Para ratificar seu entendimento,argumenta que as sociedades de economia mista, sujeitas ao mesmo regimetrabalhista dos Conselhos, realizam rotineiramente concurso público,

mesmo sendo entidades com personalidade jurídica de direito privado. 5.Conclusivamente, propõe que o Tribunal habilite o Conselho Federal deContabilidade como parte interessada nos autos; conheça do presentePedido de Reexame e declare a inconstitucionalidade do § 2º do art. 58da Lei nº 9.649/98, firmando entendimento quanto à natureza autárquicado Conselho Regional de Contabilidade de Tocantins ¿ CRC/TO e aconseqüente sujeição aos comandos do art. 37 da Constituição Federal,em particular dos incisos II e XXI, bem como da Lei nº 8.666/93 e doDecreto nº 343/91, negando, assim, provimento ao presente recurso. 6.O Sr. Diretor da 3ª Divisão Técnica da 10ª SECEX, assim como o Sr.Secretário, posicionam-se de acordo com a proposta constante dainstrução. 7.O processo foi encaminhado ao Ministério Público, que,manifestando-se às fls. 20/21, discorda, em parte, da proposta daunidade técnica. De acordo com o douto parquet , não há necessidade, nocaso concreto, que o TCU declare a inconstitucionalidade incidental do§ 2º do art. 58 da Lei nº 9.649/98, pois o assunto está em discussãonos autos da ADInMC 1.717-DF no âmbito do Supremo Tribunal Federal. Nomais, sugere proposta semelhante à do órgão instrutivo. É o relatório.

Voto: Conforme despacho exarado à fl. 22, em harmonia com as propostasalvitradas pela 10ª SECEX e pelo nobre representante do MinistérioPúblico, e à vista das prerrogativas conferidas ao Relator pelaResolução/TCU n.º 36/95, art. 6º, deferi habilitação ao ConselhoFederal de Contabilidade, passando o órgão a ser parte interessadaneste processo. 2.Consoante lembra o diligente Secretário da 10ª SECEX, o assunto oraem exame foi objeto de análise no âmbito desta Corte de Contas,mediante processo administrativo de nº TC 001.288/98-9 que resultou naDecisão nº 701/98 ¿ Plenário (Ata nº 41/98-P). A aludida Decisão foiproferida com base nos trabalhos realizados por Grupo de Trabalhoinstituído para avaliar o alcance das disposições contidas na MedidaProvisória nº 1.549, posteriormente convertida na Lei nº 9.649/98,sobre a atividade de controle e fiscalização exercida pelo TCU. Oestudo buscou dirimir dúvidas sobre a condição dos Conselhos deFiscalização de Atividades Profissionais após a edição da referidanorma, no tocante à obrigatoriedade ou não de prestar contas a esteTribunal.

3.O Plenário, acolhendo Voto do então Revisor, Exmo. Sr. Ministro JoséAntonio Barreto de Macedo, decidiu firmar entendimento de que osConselhos de Fiscalização do Exercício de Atividades Profissionaisestão obrigados a prestar contas ao TCU, em face do disposto nos arts.5º, 6º, 7º e 8º da Lei nº 8.443/92. O insigne Ministro-Revisor deixouclaro em seu Voto que os Conselhos em questão são entes jurídicos denatureza autárquica. Essa condição obriga tais entes não somente aprestar contas a esta Corte mas também a observar uma série derequisitos típicos da atividade pública, tais como dever de licitar erealizar concursos públicos. 4. Tendo em vista a relevância da matéria, proferi no mencionadoprocesso Declaração de Voto na qual, além de alinhar-me ao Voto doMinistro-Revisor, informei ao Colegiado sobre a existência de mandadode segurança impetrado junto ao Supremo Tribunal Federal (MS22.643-SC), cujo julgado considerou que os Conselhos Regionais eFederais de Medicina possuem natureza autárquica distintas e sãodotados de personalidade jurídica de direito público. Nesse sentido,conforme expresso no Voto do Relator, Exmo. Sr. Ministro Moreira Alves,essas entidades, na verdade, autarquias, devem prestar contas ao TCUque pode, por conseguinte, impor aos responsáveis pelos referidosConselhos a pena de multa e afastamento temporário, o que, aliás,estava sendo questionado no mencionado Mandado de Segurança. 5.A propósito das considerações que teci sobre a matéria, permito-mereproduzir a referida Declaração de Voto que proferi na oportunidade,verbis: "Louvo o trabalho da Comissão e do eminente Ministro Relator MarcosVilaça. Desejo apenas tecer algumas considerações sobre a permanência dacompetência do T.C.U. para apreciar as contas dos Conselhos Regionais eFederais das profissões liberais, em face de novos normativos sobre aespécie, não só do Poder Legislativo, como principalmente oriundos doPoder Executivo por meio de várias Medidas Provisórias. Assim é que começo citar a Declaração de Voto concorrente que proferino TC-014.159/1997-0. '-Ementa: Procuradoria Geral da República. Solicitação de informações edocumentos. Autarquias de fiscalização do exercício de profissõesliberais. Controle Interno e Controle Externo. Necessidade de concursopúblico para admissão de pessoal embora sob regime de CLT e não da Lei

8.112/90. Entendimento do TCU sobre a matéria. Determinação à SEGECEX. Acompanho o voto do eminente Ministro José Antônio Barreto de Macedo nosentido de: '8.1 ¿ comunicar ao Exmo. Sr. Procurador-Geral da República que, emface do disposto no art. 37, inciso II, da Constituição Federal e naSúmula TCU nº 231, o entendimento prevalecente neste Tribunal acerca damatéria objeto da presente Solicitação é no sentido de que os conselhosde fiscalização do exercício de profissões liberais devem proceder àrealização de prévio concurso público para admissão de pessoal; 8.2 ¿ determinar ao Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura eAgronomia no Estado de Goiás ¿ CREA/GO que se abstenha de admitirpessoal sem prévia realização de concurso público, nos termos dodisposto no art. 37, inciso II, da Constituição Federal; 8.3 ¿ encaminhar cópia da presente Decisão, bem como do Relatório eVoto que a fundamentam, ao Exmo. Sr. Procurador-Geral da República e aoSr. Presidente do CREA/GO.' Entendo que se deve distinguir com toda a nitidez a área de atuação docontrole interno da área de controle externo. A 1ª admite processos de racionalização alvitrados pelo PoderExecutivo, como foi o caso da desvinculação dos conselhos daadministração pública. Assim se expressou a Secretaria Federal de Controle, em seu Relatóriode Gestão de 1997, sobre essa nova filosofia do controle interno: 'Seguindo a diretriz governamental de desregulamentação das ações dosetor público, a SFC elaborou proposta de desvinculação funcional daAdministração Pública Federal dos conselhos de fiscalização doexercício de profissões liberais. Por força de lei, a SFC estava obrigada a analisar as prestações decontas de 447 entidades de classe que, apesar de estarem sob supervisãodo Ministério do Trabalho ¿ MTb, não recebem nenhum recursoorçamentário do governo, sendo mantidas pelas contribuições de seusassociados. Além de não receberem dinheiro público, estas instituições administramvalores, em comparação com os recursos movimentados pelo MTb, de apenas1%. Entretanto, exigiam cerca de 95% do tempo de trabalho da equipe de

auditoria encarregada da análise das unidades do MTb. Essa atividade vinha representando um custo financeiro, de mão-de-obrae de horas de trabalho, incompatíveis com a representatividade dessasentidades para o Ministério do Trabalho, desviando tempo e atenção, quepoderiam estar concentrados em áreas de maior prioridade para oGoverno. A proposta foi implementada com a edição da Medida Provisória nº1.549-35, de 09/10/97, e o controle das atividades administrativas efinanceiras dos conselhos profissionais passaram a ser exclusivamentede responsabilidade de suas próprias unidades internas. Essa medida Provisória 1.549-35 e as subsequentes cujo conteúdo foitransformado na Lei 9.649 de 27/05/98 a qual trouxe transformaçõesimportantes: a) considerar as entidades de fiscalização pública como entidades dedireito privado; b) determinar que o seu controle (interno) seja realizado pelos seusórgãos internos. Em virtude dessa lei, recebemos do Sr. Presidente do Conselho Federalde Corretores de Imóveis a seguinte carta: 'Excelentíssimo Senhor Ministro Presidente Pedimos vênia a Vossa Excelência para tecer breves comentários sobre ospronunciamentos dos Senhores Ministros Adhemar Paladini Ghisi, CarlosÁtila Álvares da Silva, José Antonio Barreto de Macedo, LincolnMagalhães da Rocha, e do Senhor Subprocurador-Geral, Dr. Walton AlencarRodrigues, a respeito dos estudos sobre a Medida Provisória 1.549-35(especialmente quanto ao seu Art. 58), registrados no Anexo I da Ata nº45, de 22/11/97, publicados no DOU de 10/12/97, fls. 29359/60. Pelas elevadas considerações dos Excelentíssimos Senhores Ministrosnota-se que entendem haver partido dos Conselhos de FiscalizaçãoProfissional a iniciativa de buscar a desvinculação completa com osórgãos de fiscalização ligados ao Poder Executivo, com apoio dosMinistérios do Trabalho, da Administração e da Casa Civil daPresidência da República, sem o conhecimento ou participação dosConselhos. Necessário esclarecer que essa iniciativa partiu exclusivamente do

Poder Executivo, com o apoio dos Ministérios do Trabalho, daAdministração e da Casa Civil da Presidência da República, sem oconhecimento ou participação dos Conselhos. No momento, os Conselhos estão tentando, junto à Casa Civil daPresidência da República, apenas corrigir algumas falhas ocasionadaspor uma redação equivocada do Art. 58 da MP em tela, eis queinterpretado tendenciosamente por alguns Sindicatos. Na verdade, existeum consenso lamentando um eventual encerramento de apreciação dascontas pelo TCU. Quer nos parecer que o Poder Executivo deseja colocar os demaisConselhos de Fiscalização Profissional exatamente como vem funcionandoo Conselho da Ordem dos Advogados do Brasil, cuja finalidade é a mesmae sempre manteve destacada independência, aprovando internamente suascontas e orçamentos. De nossa parte, temos vários Processos em fase de julgamento por essaE. Corte, inclusive contra ex-Presidentes de Conselhos Regionais emcujas gestões nossos auditores contábeis levantaram despesas nãoelegíveis, os quais gostaríamos de ver julgados. Asseguramos que mesmo após a edição da MP 1.549-35, determinamos acontinuidade de todos os procedimentos até então adotados para oserviço público, com observância completa da lei de licitações, contase aplicações em instituições bancárias oficiais, um eficiente controlepatrimonial, a publicação de Reformulações e do Orçamento Programa para1998, etc, e muito teremos a lamentar se a desvinculação do TCU vier ase confirmar. Estas Senhor Presidente, as considerações que tínhamos a fazer arespeito, rogando que os demais Ministros possam delas tomar ciência.' No que tange ao controle interno nada tenho a opor à sua legitimidade eexequibilidade. Já no que concerne à área do controle externo, entendo que a LeiOrdinária não pode alterar o alcance da norma constitucional quedetermina o julgamento das contas de todos aqueles utilizem, arrecadem,guardem, gerenciem ou administrem dinheiros e bens e valores pelosquais a União responda. Continua pois intangível a competência desta corte de contas parajulgar as contas dessas entidades de classe.

Por esse motivo entendo que um item deve ser acrescido à elogiáveldecisão proposta pelo ilustre Ministro Barreto de Macedo da qual consteque o Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia de Goiásdeve enviar suas contas para julgamento do T.C.U. Outrossim, no que concerne ao concurso público deve ficar claro que aadmissão não é para o ingresso nos quadros do funcionalismo público massim uma relação trabalhista normal ex-labore e não sob a égida da Leinº 8.112/90. Neste ponto, sigo o percuciante voto do Ministro Maurício Correia, jáproferido MS 21.797-9, com pedido de vista de um dos outros Ministros. Também a Ação Direta de Inconstitucionalidade 1717-6 impetrada peloPartido Comunista do Brasil encontra-se sub judice naquela Corte.' Brilhante parecer foi oferecido pelo eminente Subprocurador Geral Dr.Jatir Batista da Cunha no TC 525.132/97-0 que tratava da prestação decontas simplificada do Conselho Regional de Odontologia-Piauí. 'Cuidam estes autos de Prestação de Contas Simplificada do ConselhoRegional de Odontologia do Piauí ¿ CRO/PI, exercício de 1996. Preliminarmente, é fundamental analisar a questão relativa à jurisdiçãodo Tribunal de Contas da União sobre os conselhos de fiscalização deprofissões regulamentadas, à luz da Constituição ¿ alterada pela EmendaConstitucional n.º 19, de 4.6.98 ¿ e das inovações introduzidas pelaLei n.º 9.649, de 27.5.98, bem como definir o regime jurídico aplicávela essas entidades. Em seu artigo 58, a Lei n.º 9.649/98 ¿ que convalidou os atospraticados com base na Medida Provisória n.º 1.549-35 e reediçõesposteriores ¿ introduziu mudanças significativas em relação àquelasentidades, entre as quais destacamos as seguintes: 'Art. 58. Os serviços de fiscalização de profissões regulamentadasserão exercidos em caráter privado, por delegação do poder público,mediante autorização legislativa. (...) § 2º Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, dotadosde personalidade jurídica de direito privado, não manterão com órgãosda Administração Pública qualquer vínculo funcional ou hierárquico.

(...) § 4º Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas sãoautorizados a fixar, cobrar e executar as contribuições anuais devidaspor pessoas físicas ou jurídicas, bem como preços de serviços e multas,que constituirão receitas próprias, considerando-se título executivoextrajudicial a certidão relativa aos créditos decorrentes. § 5º O controle das atividades financeiras e administrativas dosconselhos de fiscalização de profissões regulamentadas será realizadopelos seus órgãos internos, devendo os conselhos regionais prestarcontas, anualmente ao conselho federal da respectiva profissão, e estesaos conselhos regionais.' Entendemos que, mesmo admitida a constitucionalidade do § 2º do artigo58 ¿ que retira dos conselhos a natureza autárquica e os desvincula,hierárquica e funcionalmente, da Administração Pública ¿ o texto legalaprovado não afasta a jurisdição do Tribunal de Contas sobre aquelasentidades. Em primeiro lugar porque os conselhos de fiscalização permanecemsujeitos ao Controle Externo por força do parágrafo único do artigo 70,que, com a redação dada pela Emenda Constitucional n.º 19, é ainda maisenfático: 'Art. 70 (...) Parágrafo Único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica,pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ouadministre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a Uniãoresponda ou que, em nome desta, assuma obrigações de naturezapecuniária' (destacamos). Em segundo lugar porque, com a alteração da personalidade jurídica ¿que passa a ser de direito privado ¿ os conselhos passam a enquadrar-seperfeitamente no previsto no inciso V do artigo 5º da Lei n.º 8.443/92: 'Art. 5º A jurisdição do Tribunal abrange: (...) V- os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica dedireito privado que recebem contribuições parafiscais e prestem serviçode interesse público ou social.'

É de concluir-se que os conselhos não só permanecem sob a jurisdição doTCU, como continuam legalmente obrigados à prestação de contas anuais,nos termos dos artigos 6º e 7º da Lei n.º 8.443/92, verbis: 'Art. 6º Estão sujeitas à tomada de contas e, ressalvado o disposto noinciso XXXV, do art. 5º, da Constituição Federal, só por decisão doTribunal de Contas da União podem ser liberadas dessa responsabilidadeas pessoas indicadas nos incisos I a VI, do art. 5º desta Lei. Art. 7º As contas dos administradores e responsáveis a que se refere oartigo anterior serão anualmente submetidas a julgamento do Tribunal,sob forma de tomada ou prestação de contas, organizadas de acordo comas normas estabelecidas em instrução normativa. Parágrafo único. Nas tomadas ou prestações de contas a que alude esteartigo devem ser incluídos todos os recursos, orçamentários eextra-orçamentários, geridos ou não pela unidade ou entidade.' Por continuarem legalmente obrigados à prestação de contas anuais, osconselhos deverão ligar-se, de algum modo, à Administração, de forma apossibilitar que o Sistema de Controle Interno, cumprindo sua funçãoconstitucional de apoio ao Controle Externo (Constituição Federal,artigo 74, inciso IV), elabore o relatório e o certificado de auditoriareferentes às prestações de contas que serão encaminhadas ao TCU (Lein.º 8.443/92, artigo 9º, inciso III). Essa ligação não significa um vínculo funcional ou hierárquico ¿ quenão existirá, conforme estabelece o § 2º do artigo 58 da Lei n.º9.649/98. Nesse sentido, entendemos perfeitamente aplicável a argumentaçãodesenvolvida pelo Sr. Secretário da 6ª SECEX, Antônio Newton Soares deMatos, acerca da fiscalização exercida pelo TCU em relação aos ServiçosSociais Autônomos. O parecer foi transcrito pelo eminente MinistroLincoln Magalhães da Rocha no Voto que fundamentou a Decisão Sigilosan.º 907/97 ¿ Plenário (Ata 53/97):'A submissão dos serviços sociaisautônomos à fiscalização do Estado e à jurisdição do Tribunal, nostermos do art. 183 do Decreto-lei n.º 200/67 e do 5º, inciso V, da Lein.º 8.443/92, não implica em rigorosa observância à legislação a queestão sujeitos os órgãos e entidades da Administração Pública. Atémesmo a vinculação dos serviços sociais autônomos ao Poder Público ¿ nocaso, ao Ministério do Trabalho ¿, não se dá com o mesmo rigor com queestão submetidos os órgãos e entidades da Administração Pública, sejaela Direta ou Indireta. Sobre o assunto reproduzimos, ainda, aqui, aspalavras de Hely Lopes Meirelles:

'É óbvio que as contribuições parafiscais constituem dinheirospúblicos. É óbvio também que para prestar contas de seu recebimento esubmeter-se à fiscalização federal prevista na lei pertinente, os entesde cooperação devem ligar-se de algum modo a um órgão administrativo,de preferência o Ministério em cuja área melhor se enquadrar a suaprincipal atividade. Mas daí a dizer-se que está vinculado a esseMinistério, no sentido que o Decreto-lei 200/67 dá ao mesmo, vai umgrande e arriscado passo. Essa vinculação, no que tange ao SENAI edemais entes de cooperação, há de ser sempre mais tênue do que a que,nos termos daquele Decreto-Lei, sujeita as entidades da AdministraçãoIndireta aos respectivos Ministros de Estado, enquanto a Lei nãodispuser em contrário'(Estudos e Pareceres de Direito Público, vol.III, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, 1981, p. 192)'. Em síntese, com as alterações introduzidas pelo artigo 58 da Lei n.º9.649/98, os conselhos de fiscalização das profissões regulamentadaspermanecem sob a jurisdição do Tribunal de Contas da União por força doparágrafo único do artigo 70 da Constituição Federal e do artigo 5º,inciso V, da Lei n.º 8.443/92; permanecem sujeitos à prestação decontas anuais, conforme previsto nos artigos 6º e 7º da Lei n.º8.443/92; e deverão ligar-se, de algum modo, à Administração, de formaa possibilitar que o Sistema de Controle Interno auxilie o ControleExterno conforme previsto no artigo 74, inciso IV, da ConstituiçãoFederal. Resta definir, pois, o regime jurídico que lhes é aplicável. Considerando a nova ordem jurídica que rege os conselhos, verifica-seque eles passam a se amoldar precisamente ao conceito de entidadesparaestatais oferecido pela doutrina, em especial por Oswaldo AranhaBandeira de Mello, que, diferentemente de Hely Lopes Meirelles,distingue tais entes das pessoas jurídicas de direito privado queintegram a Administração Pública indireta. Para Oswaldo Aranha, entes paraestatais são 'pessoas jurídicas dedireito privado, que agem em nome e por conta própria, paralelamente aoEstado, no exercício de atividades havidas como públicas, quelegalmente lhe são facultadas, e com poder de império específico,atribuído pelo Estado, para a consecução de tais cometimentos,coadjuvantes da sua ação' (Princípios de direito Administrativo, p.272). Os conselhos de fiscalização de profissões exercem atividades deinteresse público e gerem recursos públicos. As atividades

desempenhadas por esses conselhos interessam a toda a sociedade e nãoapenas a seus associados. Ainda que não sejam estatais, mas'paraestatais' (ao lado do estado), são entes públicos. Por essas razões, entendemos que esses conselhos estão sujeitos a umregime que, necessariamente, inclui os princípios gerais de direitopúblico: a moralidade, a impessoalidade, a igualdade e a publicidade,entre outros. A nosso ver, é inadmissível que, com recursos públicos e no exercíciode atividade pública, possa-se, por exemplo, contratar empregados eadquirir bens ou serviços com base em critérios pessoais e emdesrespeito àqueles princípios basilares do Direito Público. Assim, nosso posicionamento é de que, ao apreciar os casos concretosenvolvendo conselhos fiscalizadores de profissões, o Tribunal, naausência de normas de direito positivo que definam claramente o regimejurídico a que se submetem aquelas entidades, deva dar-lhes o mesmotratamento dispensado aos Serviços Sociais Autônomos, que integram odenominado 'Sistema S' (SESI, SENAI, SESC, SENAC, SEBRAE, SENAR etc). Isso porque, com as alterações introduzidas pela nova lei, conselhos eentes do 'Sistema S' passam a apresentar características semelhantes:são entidades paraestatais, dotadas de personalidade jurídica dedireito privado, que arrecadam contribuições parafiscais e prestamserviços de interesse público.' Na mesma linha de raciocínio navega o parecer do douto representante doM.P.,Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado: '(...) A constitucionalidade do novo regime é discutível, em face devários questionamentos. É atribuição constitucional da União afiscalização do exercício de profissões regulamentadas? Pode talatribuição ser delegada a entidades sem qualquer vínculo funcional ehierárquico com a Administração Pública ? Nessas condições, poderãotais entidades exercer poder de polícia? Terão essas entidades'imunidade tributária' , como expresso no § 6º do art. 58? Essas eoutras questões poderão ser levadas ao Supremo Tribunal Federal em sedede Ação Direta de Inconstitucionalidade. Contudo, é certo que o texto legal aprovado não afasta a jurisdição doTribunal de Contas sobre aquelas entidades. É inegável que, admitida a constitucionalidade do § 2º do art. 58 - queretira dos conselhos a natureza autárquica e os desvincula, hierárquica

e funcionalmente, da Administração Pública -, não mais incidirá sobreos responsáveis por aquelas entidades o inciso II do art. 71 daConstituição, ressalvado o caso excepcional de dano ao erário -previsto na parte final do normativo. Entretanto, os conselhos de fiscalização permanecem sujeitos aoControle Externo por força do parágrafo único do art. 70, que, com aredação dada pela Emenda n.º 19, é ainda mais enfático: 'Art. 70 .... Parágrafo Único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica,pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ouadministre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a Uniãoresponda ou que, em nome desta, assuma obrigações de naturezapecuniária'. Além disso, com a alteração da personalidade jurídica - que passa a serde direito privado -, os conselhos passam a se enquadrar perfeitamenteno previsto no inciso V do art. 5º da Lei n.º 8.443/92: 'Art. 5º A jurisdição do Tribunal abrange: (...) V- os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica dedireito privado que recebem contribuições parafiscais e prestem serviçode interesse público ou social;' É de se concluir ainda que os conselhos não só permanecem sob ajurisdição do TCU, como continuam legalmente obrigados à prestação decontas anuais, nos termos dos artigos 6º e 7º da Lei n.º 8.443/92. 'Art. 6º Estão sujeitas à tomada de contas e, ressalvado o disposto noinciso XXXV, do art. 5º, da Constituição Federal, só por decisão doTribunal de Contas da União podem ser liberadas dessa responsabilidadeas pessoas indicadas nos incisos I a VI, do art. 5º desta Lei. Art. 7º As contas dos administradores e responsáveis a que se refere oartigo anterior serão anualmente submetidas a julgamento do Tribunal,sob forma de tomada ou prestação de contas, organizadas de acordo comas normas estabelecidas em instrução normativa. Parágrafo único. Nas tomadas ou prestações de contas a que alude esteartigo devem ser incluídos todos os recursos, orçamentários e

extra-orçamentários, geridos ou não pela unidade ou entidade.' Por continuarem legalmente obrigados à prestação de contas anuais, osconselhos deverão ligar-se, de algum modo, à Administração, de forma apossibilitar que o Sistema de Controle Interno, cumprindo sua funçãoconstitucional de apoio ao Controle Externo, elabore o relatório e ocertificado de auditoria referentes às prestações de contas que serãoencaminhadas ao TCU. Essa ligação não significa um vínculo funcional ou hierárquico - quenão existirá, conforme estabelece o § 2º do art. 58 da Lei n.º9.649/98. Nesse sentido, entendemos perfeitamente aplicável a argumentaçãodesenvolvida pelo Sr. Secretário da 6ª SECEX, Antônio Newton Soares deMatos, acerca da fiscalização exercida pelo TCU em relação aos ServiçosSociais Autônomos. O parecer foi transcrito pelo eminente MinistroLincoln Magalhães da Rocha no voto que fundamentou a Decisão Sigilosan.º 907/97-P (Ata 53/97): 'A submissão dos serviços sociais autônomos à fiscalização do Estado eà jurisdição do Tribunal, nos termos do art. 183 do Decreto-lei n.º200/67 e do 5º, inciso V, da Lei n.º 8.443/92, não implica em rigorosaobservância à legislação a que estão sujeitos os órgãos e entidades daAdministração Pública. Até mesmo a vinculação dos serviços sociais autônomos ao Poder Público¿ no caso, ao Ministério do Trabalho -, não se dá com o mesmo rigor comque estão submetidos os órgão e entidades da Administração Pública,seja ela Direta ou Indireta. Sobre o assunto reproduzimos, ainda, aqui,as palavras de Hely Lopes Meirelles: 'É óbvio que as contribuições parafiscais constituem dinheirospúblicos. É óbvio também que para prestar contas de seu recebimento esubmeter-se à fiscalização federal prevista na lei pertinente, os entesde cooperação devem ligar-se de algum modo a um órgão administrativo,de preferência o Ministério em cuja área melhor se enquadrar a suaprincipal atividade. Mas daí a dizer-se que está vinculado a esseMinistério, no sentido que o Decreto-lei 200/67 dá ao mesmo, vai umgrande e arriscado passo. Essa vinculação, no que tange ao SENAI edemais entes de cooperação, há de ser sempre mais tênue do que a que,nos termos daquele Decreto-Lei, sujeita as entidades da AdministraçãoIndireta aos respectivos Ministros de Estado, enquanto a Lei nãodispuser em contrário. De fato, somente o legislador que,deliberadamente, excluiu determinadas entidades paraestatais da

Administração Indireta poderá reintegrá-las ou submetê-las à supervisãoministerial' (Estudos e Pareceres de Direito Público, vol. III, EditoraRevista dos Tribunais, São Paulo, 1981, p. 192)'. Portanto, em síntese, com as alterações introduzidas pelo art. 58 daLei n.º 9.649/98, os conselhos de fiscalização das profissõesregulamentadas permanecem sob a jurisdição do Tribunal de Contas daUnião por força do parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal edo art. 5º, inciso V, da Lei n.º 8.443/92; permanecem sujeitos àprestação de contas anuais, conforme previsto nos artigos 6º e 7º daLei n.º 8.443/92; e deverão ligar-se, de algum modo, à Administração,de forma a possibilitar que o Sistema de Controle Interno auxilie oControle Externo conforme previsto no art. 74, inciso IV, daConstituição Federal. Demostrado que os conselhos estão submetidos à jurisdição do Tribunal,restará definir o regime jurídico que lhes é aplicável. Considerando a nova ordem jurídica que rege os conselhos, verifica-seque eles passam a se enquadrar perfeitamente no conceito de entidadesparaestatais oferecido pela doutrina, em especial por Oswaldo AranhaBandeira de Mello, que, diferentemente de Hely Lopes Meirelles,distingue tais entes das pessoas jurídicas de direito privado queintegram a Administração Pública indireta. Para Oswaldo Aranha, entes paraestatais são 'pessoas jurídicas dedireito privado, que agem em nome e por conta própria, paralelamente aoEstado, no exercício de atividades havidas como públicas, quelegalmente lhe são facultadas, e com poder de império específico,atribuído pelo Estado, para a consecução de tais cometimentos,coadjuvantes da sua ação' (Princípios de Direito Administrativo, p.272). Os conselhos de fiscalização de profissões exercem atividades deinteresse público e gerem recursos públicos. As atividadesdesempenhadas por esses conselhos interessam a toda a sociedade e nãoapenas a seus associados. Ainda que não sejam estatais, mas'paraestatais' (ao lado do estado), são entes públicos. É por essas razões que entendemos que esses conselhos estão sujeitos aum regime que, necessariamente, inclui os princípios gerais de direitopúblico: a moralidade, a impessoalidade, a igualdade e a publicidade. A nosso ver, é inadmissível que, com recursos públicos e no exercíciode atividade pública, possa-se, por exemplo, contratar empregados, bens

ou serviços com base em critérios pessoais e em desrespeito àquelesprincípios basilares do Direito Público. Ao apreciar os casos concretos envolvendo conselhos fiscalizadores deprofissões, entendemos que o Tribunal, na ausência de normas de direitopositivo que definam claramente o regime jurídico a que se submetemaquelas entidades, deva dar-lhes o mesmo tratamento dispensado aosServiços Sociais Autônomos, que integram o denominado 'Sistema S'(SESI, SENAI, SESC, SENAC etc). Isso porque, com as alterações introduzidas pela nova lei, conselhos eentes do 'Sistema S' passam a apresentar características semelhantes:são entidades paraestatais, dotadas de personalidade jurídica dedireito privado, que arrecadam contribuições parafiscais e prestamserviços de interesse público.' 4. Ocorre que um fato novo de grande significado aconteceu no dia 06 domês de agosto de 1998, quando o S.T.F. julgou o M.S. 22.643 - SC e, porintermédio do Voto do Relator Ministro Moreira Alves, estabeleceu asseguintes assertivas: 'Conselhos Regionais e Prestação de Contas. Nos termos da Lei 3.268/57 (art. 1º), o Conselho Federal e os ConselhosRegionais de Medicina são autarquias distintas, dotadas depersonalidade jurídica de direito público, estando todos, assim,sujeitos à prestação de contas perante o Tribunal de Contas da União(CF, art. 71, II). MS 22.643-SC, rel. Min. Moreira Alves, 6.8.98. Ne Bis in Idem: Multa e Afastamento Na hipótese de haver obstrução ao livre exercício das auditoriasdeterminadas pelo Tribunal de Contas da União, não configura bis inidem a imposição de multa (Lei 8.443/92, art. 58, V) e de afastamentotemporário do responsável (Lei 8.443/92, art. 44), uma vez que aquelatem a natureza de sanção e este, de medida cautelar. Com base nesseentendimento, Tribunal indeferiu mandado de segurança impetrado peloConselho Regional de Medicina do Estado de Santa Catarina - CREMESC epor seu Presidente, contra acórdão do TCU que impusera multa eafastamento temporário do Presidente. Precedente citado: MS 21.466-DF(RTJ 151/153). MS 22.643-SC, rel. Min. Moreira Alves, 6.8.98.' Dessa decisão da mais alta Corte de Justiça do país decorrem os trêsseguintes corolários, pelo menos:

1º corolário: os conselhos profissionais estão sujeitos à prestação decontas perante o T.C.U. (C.F., art. 71, II); 2º corolário: os Conselhos Regionais e os Federais são autarquiasdistintas, dotadas de personalidade jurídica de direito público; 3º corolário: o T.C.U. pode aplicar aos dirigentes dessas entidades assanções de multa e de afastamento temporário." 6. Vale informar, ainda, conforme consignam a unidade técnica e aDeclaração de Voto acima reproduzida, que tramitava no Excelso PretórioMedida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADInMC1.717-DF) ajuizada pelo PC do B, pelo PT e pelo PDT, contra o art. 58 eseus parágrafos da Lei nº 9.649/98. Os Ministros Sydney Sanches,Relator, e Nelson Jobim votaram pelo deferimento da suspensão cautelarda norma impugnada, por entenderem que o mencionado serviço defiscalização constitui atividade típica do Estado, envolvendo, também,poder de polícia e punição, insuscetível de delegação a entidadesprivadas. Na oportunidade, o julgamento havia suspenso em virtude dopedido de vista formulado pelo Sr. Ministro Maurício Corrêa. 7.O Supremo Tribunal Federal, em caráter preliminar, por unanimidade,julgou prejudicada a Ação Direta de Inconstitucionalidade, no queconcerne ao parágrafo 3º do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27/05/98. 8.Prosseguindo no julgamento, o Plenário do STF, em Sessão realizada em22/09/99, por maioria, deferiu o pedido de Medida Cautelar, nos termosdo Voto do Senhor Relator, vencido, em parte, o Senhor MinistroMaurício Corrêa, que a deferia, parcialmente, para o fim de emprestarinterpretação conforme a Constituição Federal ao parágrafo 6º do art.58 do referido diploma legal, nos termos do seu Voto (Acórdão, DJ de25/02/2000). 9. Nesse aspecto, entendo que é desnecessária uma declaração formal doTCU sobre a constitucionalidade do normativo em questão, pois o assuntoestá sendo examinado pela Corte Constitucional de nosso país. 10. Com relação ao Pedido de Reexame, apesar de intempestivo, entendoque deve ser conhecido haja vista a importância da matéria. Quanto aomérito, não vislumbro possibilidade de seu provimento, pois é pacífico,nesta Casa, o entendimento quanto à natureza autárquica dos Conselhosde Fiscalização de Atividades Profissionais e a sujeição de tais entesàs normas legais e constitucionais da Administração Pública. Diante disso, acolho a proposta da unidade técnica, com a ressalva

feita pelo douto parquet, e voto por que o Tribunal adote a decisão queora submeto à apreciação deste E. Plenário. T.C.U., Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 7de fevereiro de 2001 LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA Ministro-Relator

Assunto: I - Pedido de Reexame interposto em processo referente a Relatório deAuditoria.

Relator: LINCOLN M. DA ROCHA

Representante do Ministério Público: PAULO SOARES BUGARIN

Unidade técnica: 10ª SECEX

Quórum: Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), IramSaraiva, Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues,Guilherme Palmeira e os Ministros-Substitutos José Antonio Barreto deMacedo e Lincoln Magalhães da Rocha (Relator).

Sessão: T.C.U., Sala de Sessões, em 7 de fevereiro de 2001

Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE: 8.1 ¿ conhecer do Pedido de Reexame interposto pelo mencionadoConselho, com fundamento no art. 48 da Lei nº 8.443/92, c/c os arts 230e 233 do Regimento Interno deste Tribunal, para, no mérito, negar-lheprovimento, mantendo em seus exatos termos a Decisão nº 346/98 ¿ TCU ¿Plenário (Ata n.º 21/98-P); e 8.2 ¿ dar conhecimento ao interessado da presente deliberação.