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1 UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA La Universidad Católica de Loja ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS MAESTRIA EN DERECHO ADMINISTRATIVO TEMA: La ejecución del silencio administrativo en EcuadorTESIS DE GRADO PREVIO A LA OBTENCION DEL TITULO DE MAGISTER EN DERECHO ADMINISTRATIVO AUTOR: Dr. Galo Vinicio Cárdenas Carrión DIRECTOR: Ab. Julián Mauricio Burneo Valdivieso Mgs. CENTRO UNIVERSITARIO: Loja 2012

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UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA

La Universidad Católica de Loja

ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS

MAESTRIA EN DERECHO ADMINISTRATIVO

TEMA:

“La ejecución del silencio administrativo en Ecuador”

TESIS DE GRADO PREVIO A LA OBTENCION

DEL TITULO DE MAGISTER EN DERECHO

ADMINISTRATIVO

AUTOR:

Dr. Galo Vinicio Cárdenas Carrión

DIRECTOR:

Ab. Julián Mauricio Burneo Valdivieso Mgs.

CENTRO UNIVERSITARIO: Loja

2012

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I

CERTIFICACION DEL DIRECTOR

Ab. Julián Burneo Valdivieso Mgs.

DIRECTOR DE INVESTIGACIÓN

CERTIFICA:

Que el presente trabajo de investigación realizado por el

estudiante DR. GALO VINICIO CARDENAS CARRION, sobre el

tema “LA EJECUCIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN

ECUADOR”, han sido cuidadosamente revisados, por lo que

he podido constatar que cumple con todos los requisitos de

fondo y de forma establecidos por la Escuela de Ciencias

Jurídicas de la Universidad Técnica Particular de Loja

para esta clase de trabajos, por lo que autorizo su

presentación.

Loja, Marzo del 2012

Ab. Julian Burneo Valdivieso Mgs

DIRECTOR

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II

AUTORÍA

Yo, DR. GALO VINICIO CARDENAS CARRIÒN, como autor del

presente trabajo de investigación, soy responsable de las

ideas, conceptos, procedimientos y resultados vertidos en

el mismo.

Dr. Galo Cárdenas Carrión

EL AUTOR

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III

CESIÓN DE DERECHOS DE AUTOR

Yo, DR. GALO VINICIO CARDENAS CARRIÒN, declaro conocer y

aceptar la disposición del Art. 67 del Estatuto Orgánico

de la Universidad Técnica Particular de Loja que en su

parte pertinente textualmente dice: “Forman parte del

patrimonio de la Universidad la propiedad intelectual de

investigaciones, trabajos científicos o técnicos y tesis

de grado que se realicen a través, o con el apoyo

financiero, académico o institucional (operativo) de la

Universidad”.

Dr. Galo Cárdenas Carrión

EL AUTOR

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IV

AGRADECIMIENTO

Agradezco a la Universidad Técnica Particular de Loja, y

por intermedio de ella, a cada uno de los profesores de la

Maestría en Derecho Administrativo, que con paciencia y

dedicación supieron enrumbarme dentro de la misión y

visión de la Universidad.

Es importante recalcar la valía de la aportación de cada

uno de los señores profesores al impartir y compartir sus

conocimientos en la rama del Derecho y de lo cual espero

aprovechar en bien y beneficio propio y de la comunidad.

Dr. GALO VINICIO CARDENAS CARRIÓN

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V

DEDICATORIA

Este trabajo que es el fruto de un permanente estudio y

esmero, lo dedico con todo amor a:

A mi familia, que con su amor, paciencia, comprensión y

apoyo supieron contribuir para la consecución de mis

objetivos y metas propuestas.

Dr. Galo Vinicio Cárdenas Carrión

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VI

INDICE DE CONTENIDOS

CAPITULO I

1.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1.1.1. MARCO JURÍDICO APLICABLE A LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA BAJO EL PRINCIPIO DE JERARQUIA

1.1.2. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRAL

1.1.3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INSTITUCIONAL.-

1.1.4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SECCIONAL

1.2. EL SERVICIO PÚBLICO

1.3. LA EFICACIA ADMINISTRATIVA.

LA POTESTAD ADMINISTRATIVA

1.4. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

CAPITULO II

SILENCIO ADMINISTRATIVO

2.1. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA

2.1.1. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA QUE CAUSA ESTADO.

2.1.2. LA COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA

2.2. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

2.2.1. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN ECUADOR

2.2.2. CONCEPTO

2.2.3. ESTIMACIÓN Y EFECTOS

2.2.4. CONSECUENCIAS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

2.3. EL DEBER DE LA OBEDIENCIA.

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VII

2.4. SANCIONES ADMINISTRATIVAS QUE ESTABLECE EL ESTATUTO

DEL REGIMEN JURIDICO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION

EJECUTIVA.

CAPITULO III

3.1. DISEÑO METODOLOGICO

3.2. MÉTODOS.

3.3 MATERIALES UTILIZADOS

CAPITULO IV

RESULTADOS

4.1 Presentación y análisis de la investigación.

4.2 Contrastación de la Hipótesis

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusiones.

Recomendaciones.

BIBLIOGRAFIA

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VIII

RESUMEN

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- 1 -

El silencio administrativo ha sido objeto de vivas

controversias en el campo del derecho y de la doctrina.

Existe silencio cuando la administración asume una actitud

de inercia respecto a una conducta que requiere un

pronunciamiento concreto. El derecho canónico y la

filosofía popular han sentado el aforismo de que “quien

calla, otorga” pero tal axioma no tiene valor de un

principio jurídico en el campo del derecho. El silencio no

es la decisión de la voluntad administrativa,

necesariamente querida, sino un hecho negativo.

El silencio administrativo es una institución cuyo sentido

y finalidad depende estrechamente del contexto político y

constitucional vigente en cada momento histórico. El

silencio administrativo es una institución que resguarda

ciertos derechos fundamentales que se ven transgredidos

cuando la administración tributaria no cumple con su

obligación de atender a las reclamaciones presentadas por

los particulares en el tiempo y en las forma debidas. En

nuestro sentir, los derechos que el silencio

administrativo coadyuva a resguardar en el ámbito

tributario son tres: el derecho de petición, el derecho a

la seguridad jurídica y el derecho a la propiedad.

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- 2 -

I. INTRODUCCIÓN

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- 3 -

El Derecho Administrativo, nace con la independencia de

los Estados Unidos de Norteamérica y la Revolución

Francesa, como resultado de la limitación al poder del

monarca y su estructuración tripartita. En ese mismo

momento surgió la necesidad de la existencia de un Derecho

para poner límites al poder y lo que es más, para evitar

la posibilidad de la arbitrariedad, el despotismo o el

totalitarismo por parte de la autoridad, a esta limitación

que el poder de la Autoridad tiene, con referencia al

derecho, es lo que se ha dado en denominar de manera

general principio de legalidad.

En el Estado Absolutista, es claro que el Derecho y su

posibilidad creadora radican en el monarca, en el rey y el

poder que él tenía para la producción de la norma radica

en él mismo, esto bien se puede resumir en la célebre y

famosa frase pronunciada por Luis XIV, rey de Francia, que

expresó “El Estado soy yo”, nos da la justa acepción del

poder del rey en sí mismo o en la divinidad, debiendo

recordar desde siempre todas las atrocidades que se

infligieron en contra de los primarios derechos de los

seres humanos en nombre de Dios. Si esto que acabamos de

analizar entendemos por Derecho, entonces hemos de

convenir que el poder es único, que el mismo radica en el

monarca y que él tiene por tanto la potestad de producir o

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- 4 -

dictar normas jurídicas, ejecutar las mismas y hacer

justicia. Se debe tener presente que los actos del rey no

eran susceptibles de ser impugnados, sino bajo

determinadas circunstancias.

El ocaso del poderío de tal dinastía, producido por la

Revolución Francesa en el siglo XVIII,alumbró la

institución del Derecho Administrativo, como el conjunto

de normas que trataban de regular la actividad y la

organización de la Administración Pública, regulado bajo

el principio del liberalismo. Pero este liberalismo, se

interpretó de dos formas distintas. Para unos, ser liberal

significaba desconocer la Administración, es decir

someterla a un Derecho igual al de cualquier particular,

no haciendo excepciones para ella. Para otros, el

liberalismo suponía por el contrario, crear un Derecho

especial, es decir, un conjunto de normas directamente

aplicables a la Administración con independencia de los

administrados.

La estructura del Estado Social de Derecho aún no se

consolida ni en los países desarrollados de La Europa

Continental, empero la vertiginosa marca de la

globalización y la transnacionalización de los adelantos

tecnológicos han influido de forma definitiva en

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- 5 -

sociedades como la nuestra. Es de anotar que, las

necesidades sociales tan crecientes, hacen que la

satisfacción de la misma trate de ser alcanzada de modo

inmediato y en el mismo lugar que se requiere sea

satisfecha; este tipo de realidades entonces hacen que por

la fuerza de las circunstancias de la presencia del Estado

liberal, corramos camino hacia lo que denominamos hoy en

día Estado Social y Democrático de Derecho.

El constitucionalismo moderno, es un constitucionalismo de

derechos; por lo tanto, hablar de Constitución de derechos

es un pleonasmo; pues, toda Constitución es de derechos;

es más creo que se trata de un Estado de Juridificación,

que conforman el “Estado Social y Democrático de Derecho”;

pero, con el aditamento que es de “Derechos y Justicia”;

en cuanto al término justicia, sólo desempeña una función

semántica, siendo esto es una real imbricación entre lo

que es el Estado con la Sociedad. Al respecto, se debe

tener presente, que el Estado de Derecho se caracterizó

por su sentido negativo y abstencionista, por así decirlo,

esto es no siquiera intervenía en el control, supervisión

o vigilancia de la satisfacción de las necesidades

sociales, sino que amen de tener una falta de contacto con

la realidad social, se mostraba prácticamente de espaldas

a la misma, de tal suerte que el derecho o la libertad de

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ejercicio del mismo existía, pero el Estado era simple

observador de que el mismo se ejerza siempre que la

realidad en la que se desenvolvía el administrado, pueda

plasmarlo. Cabe en este punto además mencionar que el

liberalismo es proclive en materia pública no sólo a negar

su participación sino a estar ausente del control, no de

otra manera se explica la corriente del silencio negativo

y de la ausencia de control a los actos de gobierno,

políticos y discrecionales.

El mundo actual, nos conmina a no dejar de lado la

realidad social y afrontar con sabiduría e imaginación,

dentro del marco dialéctico de la racionalidad, lo tocante

al cumplimiento del nuevo rol del Estado en su conjunto,

como nuevo eje del desarrollo social, para que dentro de

un marco de promoción y materialización de los derechos

ciudadanos alcancemos el logro de una sociedad que viva en

democracia, dignidad, solidaridad y responsabilidad.

El desarrollo y progreso de los pueblos se debe a gran

medida por el aporte de la Universidades hacia la

sociedad, aporte que ha convertido en la luz en medio del

oscurantismo campante en nuestro actual sistema jurídico.

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- 7 -

Como profesional de las Ciencias Jurídicas y como futuro

maestrante, he realizado este trabajo siguiendo las

directrices generales de la investigación jurídica. Para

ampliar el bagaje intelectual y jurídico he recurrido a

varias bibliotecas jurídicas, como la de la Corte Superior

de Justicia de Loja, y de las Universidades Técnica

(Escuela de Ciencias Jurídicas) y Nacional de Loja (Área

Jurídica), como también, bibliotecas particulares de

Abogados en libre ejercicio profesional, y, bibliografía

que he adquirido.

El problema que me incitó a que realice este trabajo de

investigación fue por los medios de prensa se ha

denunciado como se ha operado el Silencio Administrativo,

y, por ende, se necesitó una investigación del mismo, para

profundizar el conocimiento en este tema.

El silencio administrativo ha sido objeto de vivas

controversias en el campo del derecho y de la doctrina.

Existe silencio cuando la administración asume una actitud

de inercia respecto a una conducta que requiere un

pronunciamiento concreto. El derecho canónico y la

filosofía popular han sentado el aforismo de que “quien

calla, otorga” pero tal axioma no tiene valor de un

principio jurídico en el campo del derecho. El silencio no

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es la decisión de la voluntad administrativa,

necesariamente querida, sino un hecho negativo.

El silencio suple a la decisión. Ante la imposibilidad

material de que la administración resuelva positiva o

negativamente, reclamos, peticiones, quejas, recursos,

consultas, formuladas por los particulares, y ante la

necesidad de garantizar la seguridad jurídica y la certeza

de sus derechos, derivados de las relaciones con los

órganos de la administración, la doctrina y algunas

legislaciones han previsto el remedio del “silencio

administrativo”.

En virtud de esta doctrina, y a efectos de dar solución a

un reclamo o a un pedido, se entiende que la petición ha

sido considerada favorablemente. Al producirse el

“silencio” se pone al descubierto la desidia, la dejadez,

el descuido y la deficiencia e ineficacia administrativa.

Ante la incertidumbre e inactividad de la administración

se presume en favor del administrado que la petición ha

sido aprobada o resuelta.

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- 9 -

II.

DESARROLLO DE

CAPITULOS

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CAPITULO I

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1.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La Administración es Conducción, es Gobierno de los

intereses o bienes, en especial de los públicos. Lo público

es perteneciente al Estado e implica servicio a sus

conciudadanos. El Estado moderno no es más que una

comunidad o corporación de servicios públicos cuyos

agentes son los gobernantes. Por lo tanto, es de entender

que las funciones del Estado son todas aquellas

actividades que los gobernantes ejercen para crear,

organizar y asegurar el funcionamiento ininterrumpido de

los servicios públicos.

En, si, la Administración Publica “es la actividad

racional, técnica, jurídica y permanente, ejecutada por el

Estado, que tiene por objeto planificar, organizar,

dirigir, coordinar, controlar y evaluar el funcionamiento

de los servicios públicos”1.

Nuestra Carta Magna, respecto a la administración pública,

norma:

“Art. 227.- La administración pública constituye un

servicio a la colectividad que se rige por los principios

de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía,

1 JARAMILLO O. Herman Dr. La Actividad Jurídica de la Administración. CEDIC. 1995. Pág. 19.

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- 12 -

desconcentración, descentralización, coordinación,

participación, planificación, transparencia y

evaluación.”2

El fin de la administración es prestar servicios

eficientes y eficaces para satisfacer necesidades

generales y lograr el desarrollo económico, social y

cultural del país. Para obtener estos resultados la

administración tiene que formular objetivos, trazar

políticas, elegir procedimientos, decidir correctamente,

ejecutar las resoluciones y controlar las acciones de los

servidores.

En el escenario jurídico, “El Derecho proporciona, a la

administración, la estructura jurídica indispensable para

que cualquier organismo social pueda ser administrado. La

administración, a su vez da al Derecho la eficacia

jurídica de sus normas, sobre todo de aquellas que

directamente tienden a la organización de la sociedad”3.

Nuestra Ley define a la administración como “La

organización, con personalidad jurídica, que desarrolla su

actividad para satisfacer el interés general”4.

2 Constitución de la República. Ed. Legales. 2008. Art. 227.

3 REYES Ponce, Agustín. Administración de Empresas, Primera Parte. Edt. Limusa, México, 1987, pág. 43.

4 Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva. Varios artículos. Ed. Legales.

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La Administración Pública; es por lo tanto, el sistema

administrativo de un estado; y que existe principalmente

para dos cosas:

- Prestar servicios públicos a la comunidad a quien se

debe; y

- Ejercitar controles públicos a las personas y la

propiedad dentro de su dominio.

Con estos objetivos las normas y leyes que regulan la

administración pública deben:

- Establecer las agencias administrativas adecuadas;

otorgándoles ciertos poderes, describiendo el alcance

y límite de los mismos.

- Proveer de los medios para hacer cumplir las

decisiones administrativa hechas en el ejercicio de

estos poderes; y,

- Proporcionarles un sistema que brinde seguridad

contra acciones administrativas arbitrarias,

discriminatorias o no autorizadas.

La administración pública según la doctrina se divide en:

Administración Pública Central.

Administración Pública Seccional

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Administración Pública Institucional

1.1.1. MARCO JURÍDICO APLICABLE A LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA BAJO EL PRINCIPIO DE JERARQUIA

Si hablamos de Derecho es sinónimo de Ordenamiento

Jurídico y no de norma jurídica, pues, aquello que

nosotros denominamos generalmente Derecho es una

característica de ciertos ordenamientos normativos más que

de ciertas normas. Para definir lo que es norma jurídica

basta decir que es “aquella que pertenece a un

Ordenamiento Jurídico”5

Ningún órgano del Estado, esto es, ningún Poder público

puede regular por sí solo la complejidad social en cuanto

a las conductas que se producen a su interior. Por ello,

se hace necesario apelar a dos técnicas:

a) La recepción de normas ya formuladas (fuentes

reconocidas), por ejemplo, la costumbre que es una

fuente reconocida por el Estado. “Cuando el

legislador remite expresamente a la costumbre en una

situación particular o cuando expresa o tácitamente

remite a la costumbre en materias no reguladas por la

5 JARAMILLO O. Herman Dr. Obra Citada. Pág. 15.

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- 15 -

ley (es el caso de la llamada costumbre “praeter

legem”, él acoge normas jurídicas ya elaboradas”6.

b) “La delegación del Poder de producir normas jurídicas

en poderes u órganos inferiores (fuentes delegadas).

Típico caso es el reglamento respecto de la ley. Los

reglamentos son, como las leyes, normas generales y

abstractas; pero a diferencia de las leyes, su

producción se confía generalmente al poder ejecutivo

por delegación del poder legislativo, y una de sus

funciones es la de integrar leyes muy genéricas, que

contienen solo máximas de dirección y que no pueden

ser aplicadas a una especificación posterior. Es

imposible que el poder legislativo dicte todas las

normas necesarias para regular la vida social:

entonces se limita a dictar normas genéricas, que son

cada vez más numerosos, el encargo de hacerlas

exigibles.”7

En nuestro ordenamiento constitucional, nuestra carta

magna, al respecto norma:

“Art. 425.- El orden jerárquico de aplicación de las

normas será el siguiente: La Constitución; los

6 BORJA. Rodrigo. Obra Citada. Pág. 210.

7 GRANJA Galindo Nicolás. Obra Citada. Pág. 83.

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- 16 -

tratados y convenios internacionales; las leyes

orgánicas; las leyes ordinarias; las normas

regionales y las ordenanzas distritales; los decretos

y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las

resoluciones; y los demás actos y decisiones de los

poderes públicos.”8

El Ordenamiento está integrado por una complejidad de

normas y, por tanto, éste hace derivar una problemática

que se centra en las relaciones de las diversas normas

entre sí. “El primer dato que aparece es que tal

multiplicidad de normas es una unidad que se sustenta en

el principio de jerarquía”9.

El principio de jerarquía “permite establecer el orden de

aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para

solucionar las posibles contradicciones entre normas de

distinto rango”10. Por aquello, este principio, considera

que la Constitución es superior a cualquier otra norma.

Al respecto, nuestra constitución de la Republica norma:

8 Constitución de la República. Ed. Legales. Quito-Ecuador. Primer Párrafo del Art. 425.

9 VALLES. Joseph. Introducción al Derecho. Ed. Ariel. Barcelona-España. 2000. Pág. 63.

10 ANBAR. Diccionario Jurídico con Legislación Ecuatoriana. Fondo de Cultura Ecuatoriana. Pág. 49.

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- 17 -

“Art. 424.- La Constitución es la norma suprema y

prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento

jurídico. Las normas y los actos del poder público

deberán mantener conformidad con las disposiciones

constitucionales; en caso contrario carecerán de

eficacia jurídica.

La Constitución y los tratados internacionales de

derechos humanos ratificados por el Estado que

reconozcan derechos más favorables a los contenidos

en la Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra

norma jurídica o acto del poder público.”11

Con estos antecedentes puedo determinar que el significado

del principio de jerarquía dentro del marco jurídico de la

administración pública, determina:

- Superioridad de la Constitución sobre cualquier otra

norma jurídica.

- Superioridad de la norma escrita sobre la costumbre y

los principios generales de Derecho, sin perjuicio

del carácter informador del ordenamiento jurídico de

estos últimos.

- Superioridad de la ley y de las normas con rango de

ley sobre las normas administrativas. La doctrina

11

Constitución de la República. Obra Citada. Art. 424.

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discute si las relaciones entre la ley orgánica y la

ley ordinaria se rigen por el principio de jerarquía

según el cual la ley orgánica sería superior, o por

el de competencia, lo que supondría que ambas tienen

el mismo rango.

- -A su vez las disposiciones administrativas se

encuentran jerarquizadas según el siguiente orden:

decretos, órdenes de las comisiones delegadas del

Gobierno, órdenes ministeriales y disposiciones de

las demás autoridades y órganos inferiores según el

orden de su respectiva jerarquía.

De acuerdo al principio de subsidiariedad, las leyes deben

estar elaboradas de acuerdo a la Constitución.

1.1.2. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRAL

La Administración Pública Central “es la actividad

política, jurídica y técnica que ejerce jerárquica e

Imperativamente el Presidente de la República, de acuerdo

con las funciones constitucionales, legales y

reglamentarias, para satisfacer necesidades generales

dentro de un organismo social, valiéndose de diferentes

procedimientos, órganos e instituciones públicas,

semipúblicas y privadas, y de acuerdo con los principios

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- 19 -

de eficiencia, agilidad, transparencia, descentralización,

desconcentración, racionalización y economía de los

servicios; y la coparticipación y solidaridad social”12.

La Constitución de la República, dice:

“Art. 141.- La Presidenta o Presidente de la

República ejerce la Función Ejecutiva, es el Jefe del

Estado y de Gobierno y responsable de la

administración pública.

La Función Ejecutiva está integrada por la

Presidencia y Vicepresidencia de la República, los

Ministerios de Estado y los demás organismos e

instituciones necesarios para cumplir, en el ámbito

de su competencia, las atribuciones de rectoría,

planificación, ejecución y evaluación de las

políticas públicas nacionales y planes que se creen

para ejecutarlas”13.

La Ley de Modernización del Estado, expresa:

“Art. 40.- RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DEL EJECUTIVO.-

“Dentro de los límites que impone la Constitución

12

JARAMILLO O. Herman Dr. Obra Citada. Pág. 21. 13

CONSTITUCIÒN DE LA REPÙBLICA. Ed. Legales. 2008. Art. 141.

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- 20 -

Política, declarase de competencia exclusiva del

Ejecutivo la regulación de la estructura,

funcionamiento y procedimientos de todas sus

dependencias y órganos administrativos”.

El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la

Función Ejecutiva, manifiesta:

“Art. 5.- GOBIERNO Y ADMINISTRACION PUBLICA CENTRAL.-

Corresponde a los órganos superiores de la Función

Ejecutiva la dirección de la política interior y

exterior del Estado, así como su administración civil

y militar, de acuerdo a las normas constitucionales y

legales.

La Función Ejecutiva la ejerce el Presidente de la

República quien representa al Estado en forma

extrajudicial, ejerce la potestad reglamentaria y

tiene a su cargo la dirección de toda la

Administración Pública Central e Institucional ya sea

directa o indirectamente a través de sus ministros o

delegados”.

Al respecto, el Estatuto del Régimen Jurídico y

Administrativo de la Función Ejecutiva, norma:

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“Art. 1.- OBJETO.- El presente estatuto instituye

principalmente la estructura general, el

funcionamiento, el procedimiento administrativo común

y las normas sobre responsabilidad de los órganos y

entidades que integran la Administración Pública

Central e Institucional y que dependen de la Función

Ejecutiva.

Art. 2.- AMBITO.- Este estatuto es aplicable

principalmente a la Función Ejecutiva. Para sus

efectos, la Función Ejecutiva comprende:

a) La Presidencia y la Vicepresidencia de la

República y los órganos dependientes o adscritos a

ellas;

b) Los Ministerios de Estado y los órganos

dependientes o adscritos a ellos;

c) Las personas jurídicas del sector público

adscritas a la Presidencia de la República, a la

Vicepresidencia de la República o a los ministerios

de Estado; y,

ch) Las personas jurídicas del sector público

autónomas cuyos órganos de dirección estén integrados

en la mitad o más por delegados o representantes de

organismos, autoridades, funcionarios o servidores

que integran la Administración Pública Central.

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- 22 -

Los órganos comprendidos en los literales a) y b)

conforman la Administración Pública Central y las

personas jurídicas del sector público señaladas en

los demás literales conforman la Administración

Pública Institucional de la Función Ejecutiva.

La organización, funcionamiento y procedimiento de

las otras administraciones públicas; de las Funciones

Legislativa, Judicial y Electoral; y, en general de

aquellas entidades y órganos que no integran ni

dependen de la Función Ejecutiva se regulan por sus

leyes y reglamentos especiales.

En cualquier caso en aquellas materias no reguladas

por leyes y reglamentos especiales, las personas

jurídicas del sector público autónomas cuyos órganos

de dirección estén integrados por delegados o

representantes de la Función Ejecutiva, podrán

aplicar, de forma supletoria las disposiciones del

presente estatuto.”14

La Administración Pública de la Función Ejecutiva de

acuerdo con la jurisdicción territorial, funciones y

competencias se encuentran organizado y estructurado

jerárquicamente de la siguiente forma:

14

Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva. Ed. Legales. Quito-Ecuador. 2005. Art. 1 y Art. 2.

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- 23 -

Presidente de la República;

Vicepresidente de la República;

Secretario General de la Administración

Ministros de Estado;

Gobernadores;

Intendentes de Policía;

Jefes Políticos;

Comisarios de Policía; y,

Tenientes Políticos.

El organismo asesor del Presidente de la República es el

Gabinete que se encuentra integrado de la siguiente

manera:

El Presidente de la República;

El Vicepresidente de la República;

El Secretario General de la Administración-

Los Ministros de Estado

Invitados del Presidente de la República.

En sí, la administración pública central son las

instituciones que dependen totalmente del poder ejecutivo

para realizar sus actividades, y forman justamente el

aparato administrativo del ejecutivo; como son las

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- 24 -

secretarías de Estado. En dicha administración central los

órganos se agrupan colocándose unos respecto a otros en

una situación de dependencia tal que entre todos ellos

existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en el

más alto grado de ese orden , los vaya ligando hasta el

órgano de ínfima categoría, a través de diversos grados en

los que existen ciertas facultades.

La relación jurídica que liga a los diversos órganos

colocados en la situación que se acaba de describir,

constituye lo que se denomina relación de jerarquía.

Mediante dicha relación se explica cómo se mantiene la

unidad del poder administrativo, a pesar de la diversidad

de los órganos que lo forman. La relación de jerarquía

consiste en una relación de dependencia que implica

ciertos poderes de los órganos superiores sobre los

inferiores, en cada grado de la jerarquía, hasta el

Presidente de la República, que es el jefe jerárquico

superior de la administración pública.

1.1.3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INSTITUCIONAL.-

“Es una rama de los servicios generales del Estado o del

Municipio que se han desprendido de su organización para

erigirse en entidades dotadas con personería jurídica,

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- 25 -

autonomía propia, patrimonio independiente y grado de

especialidad y responsabilidad”15.

En este sentido la institución pública representa el grado

más alto de descentralización por servicio; a su vez, es

una ventaja y una garantía porque tiende a tecnificar y

especializar a la administración. Por ejemplo, el

Municipio y la Universidad son instituciones públicas

descentralizadas, especializadas, con características

peculiares propias dentro de la administración. Las

instituciones públicas de carácter científico, educativas,

deportivas, son muestra palpable del grado de desarrollo

económico y cultural de un país.

El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la

Función Ejecutiva, dice:

Art. 7.- De la Administración Pública

Institucional.- La Administración Pública

Institucional, está conformada por las entidades de

derecho público creadas por o en virtud de una Ley,

con personalidad jurídica y patrimonio propio,

diferente al de la Administración Pública Central, a

las que se les ha encargado la organización y control

15

JARAMILLO. Herman Dr. Obra citada. Pág. 24.

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- 26 -

del funcionamiento de los servicios públicos propios

de ésta, bajo los principios de especialidad y

variedad.

En forma expresa deberá indicarse su organización y

el Ministerio o el ente seccional autónomo al cual se

adscriben, el que ejercerá la tutela administrativa

pertinente, el control financiero y decisional, sin

perjuicio de la autonomía operativa de la entidad y

otros controles pertinentes.

1.1.4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SECCIONAL

“Son entidades del sector público como los Consejos

Provinciales y los Concejos Cantonales, ahora llamados

gobiernos autónomos descentralizados, de carácter

orgánico-funcional que gozan de autonomía propia,

patrimonio económico y de capacidad jurídica para obrar y

realizar actos reglados y discrecionales que fueren

necesarios para el cumplimiento de sus fines en la forma y

condiciones que determine la Constitución y las leyes y

con facultad legislativa para dictar ordenanzas, para

gobernar, ejecutar y hacer cumplir sus órdenes”16.

16

JARAMILLO. Herman Dr. Obra citada. Pág. 26.

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De acuerdo al modelo de descentralización llevado a cabo

por el gobierno del Ec. Rafael Correa, dentro de la

administración pública institucional se incluyen las

regiones, provincias, distritos metropolitanos, parroquias

y a las circunscripciones territoriales, tal como se

encuentra normado en el Código Orgánico de Organización

Territorial, Autonomías y Descentralización, más conocido

como el COOATAD.

Par esta división territorial, las provincias se unirán

por afinidad histórica y cultural, por complementariedad

ecológica y el manejo integrado de cuencas. Además, los

gobiernos provinciales son los que conformarán sus

regiones autónomas.

Esta división política-administrativa, debemos conjugar

dos cosas: “la necesidad de tener economías de escala en

la administración, con agrupaciones más grandes a las

provincias que más o menos tengan la posibilidad de

políticas coherentes de gran escala; y por otro lado las

provincias deben rediseñarse al interior de las regiones

de manera que sean compatibles con los propósitos de

desarrollo y bien común que cada región debe tener”17.

17

http://www.ecuadorinmediato.com/Noticias/news_user_view/ecuadorinmediato_noticias--49730

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- 28 -

El COOTAD, al respecto manifiesta:

“Artículo 28.- Gobiernos autónomos descentralizados.-

Cada circunscripción territorial tendrá un gobierno

autónomo descentralizado para la promoción del

desarrollo y la garantía del buen vivir, a través del

ejercicio de sus competencias.

Estará integrado por ciudadanos electos

democráticamente quienes ejercerán su representación

política. Constituyen gobiernos autónomos

descentralizados:

a) Los de las regiones:

b) Los de las provincias;

c) Los de los cantones o distritos metropolitanos; y,

d) Los de las parroquias rurales.

En las parroquias rurales, cantones y provincias

podrán conformarse circunscripciones territoriales

indígenas, afroecuatorianas y montubias, de

conformidad con la Constitución y la ley.

La provincia de Galápagos, de conformidad con la

Constitución, contará con un consejo de gobierno de

régimen especial.

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- 29 -

Artículo 29.- Funciones de los gobiernos autónomos

descentralizados.- El ejercicio de cada gobierno

autónomo descentralizado se realizará a través de

tres funciones integradas:

a) De legislación, normatividad y fiscalización:

b) De ejecución y administración: y,

c) De participación ciudadana y control social”18.

La administración publica seccionales el acto de gobernar,

ejercer autoridad y disponer de un conjunto de bienes, de

los gobiernos seccionales. El término es amplio y puede

hacer referencia tanto al uso que alguien hace de sus

propiedades y bienes (o incluso de las ajenas) hasta a la

administración política y económica de un gobierno

seccional.

La administración debe ocurrir en el marco de reglas

pautadas y consenso, en general, de forma democrática, ya

que suele tratarse de una práctica de regulación en pos

del progreso común. Sin embargo, cuando se habla de

administraciones corruptas o fraudulentas se refiere a

casos en los que esto tiene lugar por parte de un

individuo u organización que hace uso de bienes o recursos

ajenos en contra de la voluntad de su propietario.

18

CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN. Ed. Legales. 2010.

Art. 28 y Art. 29”.

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- 30 -

1.2. EL SERVICIO PÚBLICO

“Servicio Público es toda actividad encaminada a

satisfacer una necesidad de carácter general, en forma

continua y obligatoria, según la ordenación del derecho

público, bien sea que su prestación está a cargo del

Estado directamente o de concesionarios o administradores

delegados, o a cargo de simples personas privadas"19.

El Servicio Público es una actividad permanente y

reglamentada de la administración que tiende a satisfacer

necesidades generales. Lo cierto es que el servicio

público es la actividad práctica del Estado.

En nuestro ordenamiento jurídico, el ente encargado de

cumplir los objetivos de la Administración Publica, es el

sector público. Nuestra carta magna, norma al respecto:

“Art. 225.- El sector público comprende:

1. Los organismos y dependencias de las funciones

Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de

Transparencia y Control Social.

19

SARRIÁ, Eustorgio Derecho Administrativo, V Edición, Teenis, Bogota, 1968, p. 79.

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- 31 -

2. Las entidades que integran el régimen autónomo

descentralizado.

3. Los organismos y entidades creados por la Constitución

o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la

prestación de servicios públicos o para desarrollar

actividades económicas asumidas por el Estado.

4. Las personas jurídicas creadas por acto normativo de

los gobiernos autónomos descentralizados para la

prestación de servicios públicos.”20

Hoy en día el Estado no solo se preocupa de los servicios

básicos como agua potable, luz eléctrica, salubridad,

alimentación, etc. sino también de la eficiencia, eficacia

y calidad.

No olvidemos que el Estado garantiza y reconoce a las

personas "el derecho a disponer de bienes y servicios

públicos y privados de óptima calidad, a elegirlos con

libertad así como a recibir información adecuada y veraz

sobre su contenido y características"21.

La Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, dice:

20

Constitución de la República. Obra Citada. Art. 225. 21

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO ECUATORIANO. Ed. Legales. Quito 2005. Pág. 32.

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- 32 -

Art. 2.-. “El servidor público es toda personal

natural legalmente nombrada para prestar servicios

remunerados en instituciones de Derecho Público o de

instituciones de Derecho Privado, con finalidad social

o pública.”

a. La Calidad del Servicio

Conjunto de propiedades que reúne el uso de un servicio

público y que satisface necesidades individuales y

colectivas y que al mismo tiempo permite apreciarlo y

calificarlo de excelente.

b. Formas de Prestación de los Servicios Públicos

1. Servicios públicos prestados por la administración

central, institucional o seccional;

2. Servicios públicos prestados por empresas públicas;

3. Servicios públicos prestados por administración

delegada; y.

4. Servicios públicos prestados mediante concesión,

asociación. capitalización o cualquier otra forma

contractual.

c. La Desmonopolización de los Servicios Públicos

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- 33 -

La esencia del monopolio consiste en dominar el mercado

mediante la eliminación de la competencia, por medio del

monopolio estatal se tiende a satisfacer necesidades

generales sin fines de lucro; por medio del monopolio

privado se tiende a satisfacer necesidades generales o de

grupo con fines de lucro.

El Reglamento Sustitutivo del Reglamento General de la Ley

de Modernización del Estado, en su Art. 39 manifiesta:

"Mediante el proceso de desmonopolización se busca que la

economía nacional se beneficie de la participación de más

de un agente en el ejercicio y desarrollo de actividades

económicas o prestación de servicios bajo condiciones de

competencia, eficiencia y nacionalidad" 22

d. Elementos Constitutivos de los Servicios Públicos

Los servicios públicos están constituidos por cuatro

elementos que son:

5 Necesidad de carácter general, que es el interés o la

aspiración que tiene la sociedad porque se cree y

22

CORPORACIÓN DE ESTUDIOS Y PUBLICACIONES, Ley de Modernización del Estado, Edición 29ª,

Quito, 2001, p.13.

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- 34 -

organice un determinado servicio.

6 Régimen Jurídico especial, que es la prestación de los

servicios públicos, los mismos que se encuentran

regulados por leyes y reglamentos especiales de

diferentes órdenes.

7 Bienes o Patrimonio, estos satisfacen necesidades

colectivas, lo cual el Estado requiere de bienes

muebles, inmuebles y de recursos financieros conocido

comúnmente como el "patrimonio".

8 Recursos Humanos o personal, el Estado para garantizar

los servicios públicos utiliza personal especializado.

A estas personas la Ley de Servicio Civil y Carrera

Administrativa la denomina "Servidores Públicos".

e. Características de los Servicios Públicos

Los Servicios Públicos tienen que ser regulares, continuos

e iguales para todos los usuarios.

1. Servicios Regulares.- Debe desenvolverse de

conformidad con la Constitución, las leyes y

reglamentos administrativos.

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2. Servicios Continuos.- Deben ser continuos y no

interrumpidos lo cual no deben ser desatendidos

porque afectan a la colectividad.

3. Servicios Iguales.- Todas las personas tenemos

los mismos derechos en el uso de los servicios.

1.3. LA EFICACIA ADMINISTRATIVA.

“Es la capacidad científica, técnica y racional que poseen

los servidores públicos para atender, tramitar, satisfacer

y solucionar en forma oportuna y con todo celo los

requerimientos administrativos”23. Si existe mayor

capacitación, conciencia y espíritu de colaboración como

producto de mejores estímulos, mayor eficiencia y

responsabilidad habrá en el cumplimiento de las tareas

administrativas.

Juan Hidalgo Corral, sostiene que “La eficiencia es hacer

cada cosa en el tiempo estrictamente necesario”24

La Ley de Modernización del Estado... dice:

23

GRANJA Galindo Nicolás. Fundamentos de derecho administrativo. Ed. UTPL. 1997. Pág. 76. 24

Vizuete Olga, “La eficiencia Laboral”, El Universo, Vida y Estilo, 22 de octubre de 1994.

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- 36 -

Art. 1.- “OBJETO.- La presente Ley tiene por objeto

establecer los principios y normas generales para

regular:

a) La racionalización y eficiencia administrativa;

b) La descentralización, la desconcentración y la

simplificación...”

Art. 4.- “FINALIDAD.- El proceso de modernización del

Estado tiene por objeto incrementar los niveles de

eficiencia, agilidad y productividad en la

administración de las funciones que tiene a su cargo el

Estado; así como promover, facilitar y fortalecer la

participación del sector privado y de los sectores

comunitarios o de autogestión en las áreas de

explotación económica, reservadas al Estado”.

El Reglamento General de la Ley de Modernización del

Estado, dice:

Art. 9.- “El proceso de eficiencia administrativa se

traduce en la capacidad para optimizar la utilización

de recursos humanos, financieros, materiales y

tecnológicos, mediante el uso racional de los

sistemas administrativos en los que se dé una

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acertada correlación entre los objetivos, funciones,

instancias y decisiones, para mejorar el nivel de

gestión de la Administración Pública, a fin de

responder a los requerimientos y demandas nacionales.

La desregulación, por su parte, es un proceso de

eliminación de normas que obstaculizan o limitan las

actividades productivas y la prestación ágil y

oportuna de los servicios a la colectividad”.

Para optimizar los servicios y racionalizar los recursos

se requiere de incentivos económicos, atención médica

preventiva y curativa oportuna, confort y adiestramiento

continuo a los servidores; y de gobernantes y

administradores capaces que mediante la planificación y

organización sepan conducir la nave del Estado. Los

enemigos de la eficiencia dentro de la administración

pública son la improvisación, los desajustes económicos y

la irresponsabilidad en el manejo de los recursos

El funcionario público tiene responsabilidad sobre sus

actos, al respecto, nuestra Constitución norma:

“Art. 233.- Ninguna servidora ni servidor público

estará exento de responsabilidades por los actos

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realizados en el ejercicio de sus funciones, o por

sus omisiones, y serán responsables administrativa,

civil y penalmente por el manejo y administración de

fondos, bienes o recursos públicos.

Las servidoras o servidores públicos y los delegados

o representantes a los cuerpos colegiados de las

instituciones del Estado, estarán sujetos a las

sanciones establecidas por delitos de peculado,

cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito. La

acción para perseguirlos y las penas correspondientes

serán imprescriptibles y, en estos casos, los juicios

se iniciarán y continuarán incluso en ausencia de las

personas acusadas. Estas normas también se aplicarán

a quienes participen en estos delitos, aun cuando no

tengan las calidades antes señaladas.”25

La Responsabilidad de un servidor público es consecuencia

del control de la administración pública. En la

administración pública deben haber controles establecidos

en leyes y reglamentos para lograr que los recursos

públicos (económicos, financieros, materiales y humanos)

sean bien utilizados, es decir, logrando que constituyan

una inversión y ahorro, más no un gasto o pérdida para el

Estado.

25

Constitución de la Republica. Obra Citada. Pág. 233.

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Cuando los controles en el manejo de los recursos públicos

están bien definidos y ejecutados, se consigue generación

efectiva de riquezas. Estos controles están presentes

antes, durante y después de la ejecución de un acto o de

un contrato administrativo, ejerciéndose en el Ecuador a

través de las Instituciones Superiores de Control, como la

Contraloría General del Estado, Procuraduría General del

Estado, Ministerio Público, Comisión de Control Cívico de

la Corrupción y Superintendencias, así como a través de

los fiscalizadores de los contratos administrativos y de

las auditorías internas.

De los resultados de los controles ejercidos nace la

determinación de las responsabilidades para todos aquellos

que administren los recursos públicos, así como para

terceros que tienen relación directa o indirecta con tal

administración. Estas responsabilidades están previstas en

la Constitución de la Republica, en la Ley y en el

Reglamento respectivo, con sus consecuentes grados de

culpabilidad y sanciones, siendo las normas que rigen esta

materia la Ley Orgánica de la Contraloría General del

Estado conocida como LOCGE y el Reglamento de

Responsabilidades.

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1.4. LA POTESTAD ADMINISTRATIVA

La Administración Pública para ejecutar y desarrollar las

actividades regladas y discrecionales y lograr los fines

que persigue el Estado, goza de ciertas potestades que se

caracterizan por ser inalienables, intransferibles,

imprescriptibles e irrenunciables; es decir, que no se las

puede enajenar, transferir, prescribir y renunciar las

facultades. Las potestades son prerrogativas inherentes a

la propia administración.

La Potestad Administrativa es la “Potestad que se

relaciona con el poder público que detentan las

autoridades del Estado para el gobierno de una Nación o

para alcanzar el cumplimiento de las leyes y garantizar el

orden público”26.

No se puede confundir “poder” con “potestades”. “El poder

es un atributo exclusivo y único del Estado; y, la

potestad un privilegio de la administración”27. Entre las

principales potestades de la Administración tenemos: la

reglamentaria, la de mando, la ejecutiva, la

jurisdiccional y la sancionadora.

26

DIAZ, Ruy. Diccionario de Ciencias Jurídicas y Sociales. Ed. Lumbargo. Pág. 301. 27

CALDERA DELGADO, Hugo. Manual de Derecho Administrativo, Chile, 1979, pág. 302.

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La Potestad Reglamentaria.- Es la facultad constitucional

y legal que tiene la Administración Pública para dictar

reglamentos, estatutos y gobernar bajo el imperio de

normas jurídicas generales.

La Potestad de Mando.- El mando significa dar órdenes e

instrucciones oportunas y convenientes y exigir su

cumplimiento. Por medio de órdenes se ejerce el principio

de autoridad y por medio de instrucciones se fijan

procedimientos para garantizar la eficacia del servicio.

“Esta potestad constituye la expresión directa del

principio de autoridad que goza la administración en el

ejercicio de sus funciones”28.

La Potestad Ejecutiva.- Es la facultad y competencia que

tiene la Administración Pública para hacer efectivos sus

actos. Por medio de esta potestad se pasa de la palabra a

la acción o de la teoría a la práctica. Esta prerrogativa

es la manifestación real del poder de mando. Por medio de

esta potestad la Administración ejecuta las resoluciones

adoptadas valiéndose aún de medidas coercitivas propias e

impropias.

28

DIAZ, Ruy. Obra citada.

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La Potestad Jurisdiccional.- Confiere a la administración

atribuciones para obrar dentro de la esfera de su

competencia. “Esta potestad pública se caracteriza porque

los funcionarios de la Administración obran relativamente

como jueces”29.

La Potestad Sancionadora.- Por medio de esta prerrogativa

la administración tiene facultades para imponer sanciones

predeterminadas por la Ley. Esta potestad es uno de los

medios de que se sirve la administración para mantener el

acatamiento a las normas jurídicas, restaurar el orden

jurídico lesionado y evitar que prevalezcan actos

contrarios a la Ley. Las sanciones pueden ser:

administrativas, civiles y penales.

1.5. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

Es “un conjunto de facultades y poderes atribuidos por

medio de la ley a determinados órganos de la

Administración Pública”30. Por medio de la competencia la

administración exterioriza la decisión de una persona

jurídica. Merced a la competencia un órgano se distingue

de otro órgano.

29

JARAMILLO, Herman, Dr. Obra citada. Pág. 36. 30

BORJA. Rodrigo Dr. Enciclopedia de la política. Ed. Uteha. México. Pág. 169.

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Los principios básicos que rigen la competencia son:

a) La competencia no puede existir sin una norma jurídica

que la regule; aunque la doctrina de común acuerdo

advierte la dificultad de caracterizar de manera unitaria

a la reserva de ley por su diversidad y heterogeneidad es

posible determinar, que como apunto el tratadista Eduardo

Garcia de Enterría, “la principal característica de esta

es la prohibición de regular por medio distinto a la ley

formal entendida como norma emanada exclusivamente de los

parlamentos o asambleas determinadas materias”31.

b) La competencia es indelegable, es decir, no se la puede

extender a otras personas; y,

c) La competencia le corresponde específicamente a los

órganos de la Administración Pública y no a las personas

naturales.

La Ley de Modernización del Estado, con relación a la

competencia, dice:

31

GARCIA de Enterria. Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. 2004. Pág. 93.

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- 44 -

Art. 8.- “RELACIONES ENTRE LAS ADMINISTRACIONES

PUBLICAS.- Las Administraciones Públicas, en el

desarrollo de su actividad propia y en sus relaciones

recíprocas, deberán respetar las competencias de las

otras administraciones y prestar, en su propia

competencia, la cooperación que las demás recabaren

para el cumplimiento de sus fines”.

Art. 40.- “RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DEL EJECUTIVO.-

Dentro de los límites que impone la Constitución

Política, declarase de competencia exclusiva del

Ejecutivo, la regulación de la estructura,

funcionamiento y procedimiento de todas sus

dependencias y órganos administrativos”.

Art. 57.- “INDELEGABILIDAD.- En ninguna circunstancia

serán delegables las competencias constitucionales

del Presidente y Vicepresidente de la República”.

El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la

Función Ejecutivo, expresa:

Art. 84.- “DE LA COMPETENCIA.- La competencia

administrativa es la medida de la potestad que

corresponde a cada órgano administrativo. La

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- 45 -

competencia es irrenunciable y se ejercerá por los

órganos que la tengan atribuida como propia, salvo

los casos de delegación o avocación, cuando se

ejerzan la forma prevista en este Estatuto”.

Art. 85.- “RAZONES DE LA COMPETENCIA.- La competencia

administrativa se mide en razón de:

a) La materia que se le atribuye a cada órgano, y

dentro de ella según los diversos grados;

b) El territorio dentro del cual puede ejercerse

legítimamente dicha competencia; y,

c) El tiempo durante el cual se puede ejercer

válidamente dicha competencia”.

Art. 86.- “PRESUNCIÓN DE COMPETENCIA.- Si alguna

norma atribuye competencia a la Administración

Pública Central, sin especificar el órgano que debe

ejercerla, se entenderá que la facultad de tramitar y

resolver las peticiones o imputaciones

correspondientes a los órganos inferiores competentes

por razón de la materia y del territorio y, de

existir varios de éstos, al superior jerárquico

común.

Los órganos administrativos serán competentes para

resolver todos los asuntos y adoptar todas las

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- 46 -

medidas y decisiones que las consideren

razonablemente necesarias para cumplir con sus

objetivos específicos determinados en la Ley no

obstante que dichos asuntos, medidas y decisiones no

hayan sido expresa y detalladamente a ellos

atribuidos”.

Art. 87.- “INCOMPETENCIA.— Cuando un órgano

administrativo se estime, fuera de toda duda

razonable, incompetente para el conocimiento y

resolución de un asunto remitirá todo lo actuado al

órgano que estime competente, sin perjuicio de que

los interesados puedan peticionar la inhibición del

órgano que estimen incompetente o recurran,

peticionándola, al que consideran competente, siempre

que dichos órganos no estén en relación de jerarquía”

Art. 88.- “COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO.- Los actos

administrativos que dicten las Administraciones

Publicas, sea de oficio o de instancia del interesado

se expedirán por el órgano competente y acorde al

procedimiento establecido”.

Por medio de la competencia se habilita legalmente al

órgano de la Administración Pública para hacer lo que la

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- 47 -

ley le autoriza. La falta de competencia acarrea la

nulidad del acto administrativo.

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- 48 -

CAPITULO II

SILENCIO

ADMINISTRATIVO

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- 49 -

2.1. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA

La Administración Pública en su funcionamiento encuentra

unas limitaciones en el principio de juridicidad, lo que

lleva a que todas sus actuaciones estén apegadas a

Derecho, a unos valores basados en el bien común. A este

conjunto de situaciones jurídicas y políticas de la

administración pública es a lo que denominamos régimen

administrativo y las normas, principios jurídicos y

jurisprudencia que regula dicho régimen, es lo que

constituye el Derecho Administrativo, debiendo recalcarse

que dicho régimen difiere de acuerdo al sistema político y

social en el que se desenvuelva

La decisión significa resolver. “Desde el punto de vista

de la administración la decisión es la potestad que posee

el representante legal de un órgano de la Administración

Pública para poner en práctica el principio de autoridad y

resolver por medio de órdenes e instrucciones claras,

precisas, concretas, oportunas y convenientes un problema

de la realidad”32.

Dicha resolución debe ser motivada. Al respecto, nuestra

Carta Magna, norma:

32

www.administrativa.com

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- 50 -

“Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen

derechos y obligaciones de cualquier orden, se

asegurará el derecho al debido proceso que incluirá

las siguientes garantías básicas:

7. El derecho de las personas a la defensa incluirá

las siguientes garantías:

l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán

ser motivadas. No habrá motivación si en la

resolución no se enuncian las normas o principios

jurídicos en que se funda y no se explica la

pertinencia de su aplicación a los antecedentes de

hecho. Los actos administrativos, resoluciones o

fallos que no se encuentren debidamente motivados se

considerarán nulos. Las servidoras o servidores

responsables serán sancionados.”33

La motivación de las resoluciones administrativas se

enuncia las normas o principios jurídicos en que se funda

y se explica la pertinencia de su aplicación a los

antecedentes de hecho. La motivación debe obrar en la

resolución, no sólo en los documentos que la acompañan. La

motivación debe indicar los presupuestos de hecho y las

razones jurídicas que han determinado la decisión del

33

Constitución de la República del Ecuador. Obra Citada. Lit. l) núm. 7 Art. 76.

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- 51 -

órgano, en relación con los resultados del procedimiento

previo.

Por tanto, la motivación es no sólo elemento formal en

tanto requisito obligatorio de toda manifestación

administrativa, sino “elemento sustancial y de contenido

expreso que da cuenta del mérito y la oportunidad de la

resolución que se adopta, que por lo tanto, permite el

conocimiento del administrado no sólo de las razones

jurídicas atinentes a las competencias dela autoridad sino

también de aquellas que en orden al interés público, a su

conveniencia son propias de ser adoptadas; por lo que

entonces, la administración en todas su manifestaciones

debe, expresar de modo sustantivo la razón y razones

concretas de |a facultad legal, abstracta de la autoridad

contenida en la Ley”34. Por la motivación se garantiza el

conocimiento del administrado de la actuación de la

administración y por ella se faculta la tutela y control

de las actuaciones administrativas.

En el escenario jurídico la decisión es una “declaración

de la voluntad soberana de un funcionario de la

Administración Pública, que en ejercicio de sus funciones

constitucionales, legales y reglamentarias, crea,

34

GARCIA de Enterria. Eduardo. Obra Citada. Pág. 128.

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- 52 -

modifica, reconoce o extingue derechos u obligaciones de

las personas naturales o jurídicas”35.

Para que una decisión tenga vínculo jurídico y produzca

efectos certeros y firmes, es necesario que se la

manifieste por medio de la palabra verbal o escrita, que

salga consciente y sanamente del fuero interno del

administrador al fuero externo, sin “vicio” alguno que lo

nulite. Por medio de la exteriorización de la voluntad se

expresan juicios de “valor” del “ser” y del “deber ser”.

En la esfera de la Administración Pública se “decide” y se

“ejecuta”. La decisión es un principio soberano, un

atributo exclusivo del Estado. El órgano activo que decide

puede ser unipersonal o colegiado. En el primer caso, una

sola persona en calidad de autoridad decide y ejecuta; en

el segundo caso, un cuerpo colegiado decide y el

funcionario de mayor jerarquía ejecuta. El órgano es parte

del aparato estatal y centro permanente de decisión

administrativa y soberana. El principio soberano es una

guía inexorable por donde la decisión debe circular, sin

dar el brazo a torcer. Toda decisión es fundamentalmente

una declaración de la voluntad soberana; sin ella no se

puede concebir su existencia.

35

www.silencio_administrativo.com

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- 53 -

En relación con las decisiones del Presidente de la

República, el Estatuto del Régimen Jurídico de la Función

Ejecutiva, dice:

“Art. 11.- ATRIBUCIONES Y DEBERES DEL PRESIDENTE DE

LA REPUBLICA.- Son atribuciones y deberes del

Presidente de la República:

f) Adoptar sus decisiones de carácter general o

específico mediante Decretos Ejecutivos.

Art. 123.- LIMITACIONES.- La administración no podrá

expedir disposiciones o tomar decisiones contrarias a

las leyes ni regularlas, salvo la potestad

reglamentaria que la ejerce el Presidente de la

República.

Art. 126.- OBLIGACIONES DE RESOLVER.- La

administración está obligada a resolver en forma

expresa sobre cuantas solicitudes se formulen por los

interesados, así como en los procedimientos iniciados

de oficio y cuya apertura y resolución afecte a los

ciudadanos”36.

36

ESTATUTO DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA FUNCIÓN EJECUTIVA.

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- 54 -

El Presidente tiene, un doble carácter: de órgano político

y de órgano administrativo. Su carácter de órgano político

deriva de la relación directa e inmediata que guarda con

el Estado y con los otros órganos representativos del

mismo Estado. Dentro de la esfera que le señala la ley, su

voluntad constituye la voluntad del Estado. Como autoridad

administrativa, el Presidente de la República constituye

el jefe de la administración pública.

Ocupa el lugar más alto de la jerarquía administrativa,

concentrando en sus manos los poderes de decisión, de

mando y jerárquico necesarios para mantener la unidad en

la administración.

2.1.1. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA QUE CAUSA ESTADO.

Los términos “causa estado” que se utiliza en Derecho

Público, significa que el “acto administrativo está firme,

que es definitivo e irrevocable en sede administrativa”37.

Equivale, además, a acto administrativo “perfecto”.

Los actos administrativos que causan estado, dictados por

autoridad competente, que deciden sobre el fondo de una

cuestión planteada, una vez agotados todos sus recursos

37

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- 55 -

dentro del procedimiento administrativo, tienen fuerza

ejecutoria.

La Ley de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa,

dice:

Art. 5.- “Las resoluciones administrativas causan

estado cuando no son susceptibles de recurso alguno en

la vía administrativa, sean definitivas o de mero

trámite, si éstas últimas deciden, directa o

indirectamente, el fondo del asunto de modo que ponga

término a aquélla o haga imposible su continuación”.

La decisión administrativa causa estado desde que se hace

conocer al administrado el fondo de la cuestión planteada

y una vez resuelta no es susceptible de recurso alguno. Al

encontrarse firme y definitivo un acto administrativo se

habla de la decisión administrativa que causa estado con

fuerza obligatoria.

El concepto causa estado es de carácter formal y relativo.

Esto significa que la decisión puede ser revisada,

modificada o extinguida mediante una acción judicial

propuesta ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso -

Administrativo. Por lo tanto, la decisión administrativa

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- 56 -

que causa estado no es en sí ni ante sí un principio

absoluto sino “relativo”.

2.1.2. LA COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA

Entendemos por “cosa juzgada administrativa” la “sentencia

ejecutoriada dictada por el Tribunal Distrital de lo

Contencioso—Administrativo de la Corte Superior o de la

Sala respectiva de la Corte Suprema de Justicia, que

adquiere las características de resolución firme,

inamovible e irrevocable para que se cumpla en la propia

sede administrativa”38.

La “decisión administrativa que causa estado” es diferente

a “cosa juzgada administrativa”.

En el primer caso, la decisión adquiere fuerza de ley en

la propia sede administrativa, una vez que se hayan

agotado toda clase de reclamos o recursos propuestos por

los administrados.

En términos generales la cosa juzgada es un asunto propio

del derecho procesal y desde sus orígenes se han

establecido requisitos clásicos para que se configure:

38

JARAMILLO, Herman Dr. Obra Citada. Pág. 64.

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- 57 -

“eadem rem, eadem causa petendi y eadem causa condictio

personaraum”39.

La figura de la cosa juzgada, como ya se indicó, es propia

de la vía judicial, no obstante lo anterior, según la

doctrina, es también aplicable en procedimientos

administrativos y ello se presenta de la siguiente forma:

“Conforme a lo anterior, es posible, entonces, que

igualmente se presente el fenómeno de la cosa juzgada en

el procedimiento gubernativo, cuando en la nueva petición

que un administrado haga a una autoridad existe identidad

en la persona, identidad en la solicitud o petitum, y

también, identidad en el fundamento jurídico o causa

petendi de lo solicitado; en otras palabras, cuando la

administración, con anterioridad, ya había tomado una

decisión definitiva sobre el mismo aspecto o punto

jurídico que nuevamente le somete a su consideración el

que ya había pedido en otra ocasión”40.

También la jurisprudencia se ha pronunciado en igual

sentido, así:

39

Borja. Rodrigo. Obra Citada. 91. 40

GONZALEZ Rodríguez Miguel. Decima Ed. 2004. Pág. 146.

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- 58 -

“Ahora bien, por cuanto el agotamiento de la vía

gubernativa también sirve para indicar que hay cosa

juzgada administrativa cuando se dan los tres requisitos

fundamentales de identidad de persona peticionaria,

identidad de objeto, e identidad de "causa petendi", y que

en consecuencia, la autoridad debe abstenerse de

pronunciarse sobre la misma petición ya resuelta con

anterioridad...”41

Teniendo en cuenta lo anterior se concluye que la figura

de la cosa juzgada administrativa tiene viabilidad

doctrinal y es aceptada por la Jurisprudencia.

2.2. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

La actividad administrativa, no siempre en todo su obrar

está precedida de una norma o una regla, que previamente

configurada se ajuste de manera concreta a los hechos

fácticos que el administrador debe atender en su

actuación; es posible también que se tengan alternativas

similares o semejantes en las que la autoridad se ve

impelida a escoger una de ellas, siendo que las mismas

llegaron a converger luego de cumplir con los mismos

procesos y al final del camino, el agente público se ve en

41

HERNANDEZ. Enrique Dr. Administración Pública. Ed. Legales. 2009. Pág. 95.

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- 59 -

la disyuntiva de quedarse con uno de ellos; es también

común el ver como la decisión al momento de ser tomada

pone de manifiesto la propia iniciativa y voluntad del

servidor, pues ante todo debemos tener presente que el

órgano ejerce sus facultades con la ayuda de una persona

física, a la que no es posible desligarle en todo de su

propia personalidad y conciencia.

El obrar administrativo, no implica otra cosa que la

ejecución de una norma dictada previamente y con toda

certeza quien la confecciona, no siempre tendrá presente

ni a la mano, todos las alternativas y vicisitudes que se

generarán alrededor de la aplicación de determinada

hipótesis jurídica, lo que provoca que en un momento

determinado, en el cual el administrador público deba

optar por una resolución, se enfrentará a una serie de

circunstancias de oportunidad y conveniencia que ni

siquiera se imaginaron en toda su amplitud y complejidad,

en los albores de la producción normativa.

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- 60 -

El legislador si aplica una buena técnica será lo menos

detallista al momento de crear la norma; es el

administrador al que le corresponde, en cada caso concreto

resolver de suyo la problemática que tenga, aquella que la

realidad del mundo actual depara, tanto más que la

Administración Pública debe estar a tono con la actualidad

técnica y científica de los cambiantes momentos y con la

satisfacción de necesidades que van a la par de dichos

avances; dicha iniciativa en ningún caso le puede llevar,

como queda antes dicho, a actuar con arbitrariedad o

subjetividad, por ello es de radical importancia la

motivación del obrar de la Administración y no puede ser

vista tan solo como una mera formalidad, tanto más si su

actuación se basa en la potestad discrecional.

Como premisa principal hay que partir de la obligación que

tiene la Administración de resolver expresamente todos los

procedimientos que tramite, y, además, notificar en un

plazo determinado dicha resolución.

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- 61 -

“El silencio administrativo es una técnica establecida por

la ley ante la falta de resolución en plazo de los

procedimientos administrativos, mediante la cual se pueden

entender estimadas (silencio positivo) o desestimadas

(silencio negativo) las peticiones dirigidas a la

Administración”42.

En la mayoría de las legislaciones, el silencio opuesto a

actos o a una interrogación, no es considerado como una

manifestación de voluntad, conforme al acto o a la

interrogación, sino en los casos en que haya una

obligación de explicarse por la ley o por las relaciones

de familia, o a causa de una relación entre el silencio

actual y las declaraciones precedentes.

Esta regla se fundamenta en los vocablos del derecho

romano: “Qui tacet, non utique fatetur; sed tamen verum

est eum non negare”43; que es lo mismo que decir que el

que calla ni otorga ni niega.

También fue adoptada por el antiguo derecho español,

diciendo la Ley de Partidas: "El que calla no se entiende

42

HERNANDEZ. Enrique Dr. Obra Citada. Pág. 103. 43

http://www.satrapa1.com/articulos/antiguedad/boletin/boletinmayo05.htm.

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- 62 -

que siempre otorga lo que le dicen, maguer non responda;

mas esto es verdad que no niega lo que oye"44.

Más la aplicación de esta regla depende absolutamente de

la naturaleza de los casos y de las circunstancias. El que

calla cuando debe hablar, da a entender que consiente y

aprueba; y en tal caso puede decirse que quien calla

otorga.

2.2.1. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN ECUADOR

El silencio administrativo, nace en nuestra legislación un

poco tarde en comparación con otros países, a raíz de la

vigencia de la Ley de Modernización del Estado, dictada en

el Gobierno del Arq. Sixto Durán Ballén, mediante la cual

se da importancia y aplicación preferencial al derecho

básico conocido como “Derecho de Petición y atención

inmediata de los poderes públicos”, que rige desde épocas

inmemoriales y forma parte de la Declaración de Derechos

Humanos, contemplada en la Carta de la ONU, de la OEA y en

casi todas las Constituciones Políticas de las Repúblicas

democráticas, como Ecuador, incluso en el Art. 66 numeral

23 de la Constitución de la Republica conocida como

Constitución Garantista de Derechos (2008), así también en

44

http://books.google.com.ec/books?id=JYdrl3F11uYC&pg=PA338&lpg=PA338&dq.

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- 63 -

las Leyes secundarias como el Art. 28 de dicha Ley de

Modernización del Estado que establece que si transcurren

15 días después de ejercer el Derecho Constitucional de

Petición, solicitando a una Autoridad Pública, por escrito

algún pronunciamiento o acto administrativo sobre un tema

determinado, y el administrado no ha obtenido respuesta

oportuna, legal y adecuada conforme a derecho, se

considerará que existe silencio administrativo y en

consecuencia ha sido aceptada la petición favorablemente a

favor del peticionario.

Pero como existe la discusión dialéctica si el Silencio

Administrativo, favorece al administrado o a la

administración pública, se piensa que los efectos de este

pueden ser a favor o en contra de las pretensiones del

administrado o de la administración pública, por lo que

existen dos doctrinas jurídicas primordiales en el mundo

que alimentan y sirven de fuente a estas teorías

jurídicas:

“a) Silencio Administrativo Positivo, cuando este ocurre

se considera que ha sido aceptada la petición (favorable

al administrado); y,

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- 64 -

b) Silencio Administrativo Negativo, cuando este ocurra se

considera negada la petición (favorable a la

administración pública).”45

En el caso ecuatoriano opera el silencio administrativo

positivo, es decir que si transcurridos 15 días desde la

presentación de una solicitud que impugne un acto

administrativo y pida dejarlo insubsistente (Ej. una

multa), y no existe respuesta o pronunciamiento de la

autoridad pública competente, se considera aceptada la

petición. Pero para que el silencio administrativo

positivo cause efectos legales, nazca y sea reconocido por

el ordenamiento jurídico, requiere en la legislación

administrativa un requisito previo, cual es que la

autoridad judicial respectiva, en este caso el Tribunal

Distrital de lo Contencioso Administrativo, se pronuncie

favorablemente y declare mediante fallo y previo trámite

legal, que se respete la seguridad jurídica observando

especialmente el legítimo derecho a la defensa de actores

y demandados, que efectivamente se ha configurado el

silencio administrativo positivo.

“El proceso hacia la conclusión del procedimiento

administrativo bien puede provenir de forma "normal"

45

GRANJA Galindo, Nicolás. Obra Citada.m Pág. 87.

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- 65 -

cuando concluye en un acto administrativo expreso a través

de una resolución de fondo; y proviene de una terminación

anormal o irregular cuando la conclusión del trámite no

proviene de un acto expreso - resolutivo de la cuestión

"sino de casos legalmente asimilados (silencio

administrativo) o de hechos o actos del administrado

interviniente (caducidad, desistimiento, etc.). El

silencio administrativo tiene lugar como consecuencia de

la inactividad y pasividad de la Administración, que "con

su inercia no expide en tiempo y forma las peticiones

formuladas, por lo que, por vía legal y presuntiva se

equipara la omisión a la resolución tácita denegatoria".

El silencio positivo es un medio de protección jurídica

frente a la mora, retardo o inactividad o silencio de la

Administración”46.

a. Silencio Administrativo Positivo.

El silencio administrativo produce la caducidad de la

competencia de la Administración, lo cual implica la

pérdida de esa competencia por el transcurso del tiempo, y

en consecuencia, la imposibilidad de la Administración

para rever o revisar su propio acto.

46

RESOLUCION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. Segunda Sala. Res. Nro. No. OI68-2009-RA

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- 66 -

El silencio administrativo, o de la administración, ha

sido definido como una forma de manifestación o

declaración tácita de la voluntad de la Administración

Pública. “Dromi afirma que la voluntad de la

Administración es tácita cuando el silencio

administrativo, por expresa previsión del ordenamiento

jurídico, es considerado como acto administrativo”47.

Esta manifestación tácita de voluntad de la

administración, cuando ha sido concebida en sentido

positivo, supone que aquello solicitado a la

Administración ha sido concedido. En este caso, se lo

denomina silencio administrativo positivo.

“Mediante el silencio administrativo positivo, se da un

efecto práctico a la garantía o derecho de petición y

oportuna respuesta, como se halla consagrado en la

Constitución de la Republica. Por ello, el efecto positivo

del silencio administrativo, no es una presunción de hecho

47

Dromi. José Roberto, Derecho Administrativo, Ed. Astrea, Bs. As., 1992, Tomo 1, pág. 175.

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- 67 -

que admite prueba en contrario, sino una presunción de

derecho que da origen a un accionar procesal autónomo”48.

b. Silencio Administrativo Negativo

“El silencio administrativo constituye un privilegio del

administrado ante la Administración, para protegerlo ante

la eventual mora de ésta en la resolución de su petición.

Se trata de una simple ficción de efectos estrictamente

procesales, limitados, además, a abrir la vía de recurso,

en sustitución del acto expreso; pero en beneficio del

particular únicamente, así el acceso a la vía

jurisdiccional una vez cumplidos los plazos [queda]

abierto indefinidamente en tanto la Administración no

(dicte) la resolución expresa.”49.

En el caso del silencio administrativo negativo, la

jurisprudencia entiende denegada la petición, es en

realidad una ficción procesal, que permite acceder a la

siguiente instancia administrativa, o en su caso, al

proceso contencioso-administrativo.

48

Gaceta Judicial N° 15 Serie XVI. J. No. 168-98. Res. No. 195-99 49

Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo, 7ª ed., Edit.

Civitas S.A., Madrid, 1996, Pág. 573.

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- 68 -

La propia naturaleza del silencio administrativo negativo;

establece que “el administrado, luego de haber impugnado

un acto administrado y transcurrido el plazo para

resolverlo, puede acogerse al silencio administrativo o

esperar el pronunciamiento expreso de la Administración,

sin que la opción por esta última alternativa genere la

caducidad en el ejercicio del derecho de acción”50.

En conclusión, el silencio administrativo negativo o

llamado también desestimatorio es no pronunciarse dentro

de un determinado plazo acerca de algo solicitado, por lo

cual la ley le da efecto desestimatorio a la petición. Si

la administración no resuelve una petición del

administrado su abstención o silencio equivale por mandato

de la ley a una denegación o negativa.

Nuestra Legislación no existe normativa alguna sobre el

silencio administrativo negativo, por lo cual, el tomare

como referencia la ley del Silencio Administrativo, de la

legislación chilena, de fecha Sábado, 07 de julio de 2007,

denominada Ley Nº 29060. Dicha ley, nos dice que el

silencio administrativo negativo implica las siguientes

reglas:

50

Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández. Obra Citada. Pág. 579.

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- 69 -

- “Opera por mera decisión del particular. Es un

derecho potestativo que surge a favor del particular:

o espera a que la Administración se pronuncie o

decide impugnar la inactividad administrativa, ante

una instancia administrativa superior, o ante el

Poder Judicial, mediante un proceso contencioso-

administrativo. No opera automáticamente.

- Es una ficción de efectos procesales, no genera un

acto administrativo. Tiene por efecto habilitar al

administrado la interposición de los recursos

administrativos y acciones judiciales pertinentes.

- Aun cuando opere el SAN, la administración mantiene

la obligación de resolver, bajo responsabilidad,

hasta que se le notifique que el asunto ha sido

sometido a conocimiento de una autoridad

jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de

los recursos administrativos respectivos.

- El SAN no inicia el cómputo de plazos ni términos

para su impugnación.”51

51

http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:K0l2XinyYDQJ:www.vivienda.gob.pe/Inicio/eventoi

ntranet/LeydelSilencioAdministrativo.pdf+que+es+el+Silencio+Administrativo+Negativo&hl=es&gl=ec

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- 70 -

2.2.2. CONCEPTO

En el mundo del derecho, el silencio ha tenido y tiene

varias interpretaciones.

a) En el derecho común, el silencio frente a una demanda

que ha sido citada, se considera negativa pura y simple.

b) En el derecho administrativo tradicional, el silencio

se consideraba como denegación tácita de la solicitud y

abría la posibilidad de emprender una acción para cambiar

su signo.

c) En materia Administrativa-ambiental: De acuerdo al

Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental para la

Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, se

determina la aplicación del silencio administrativo en su

Art. 68. Dicha norma regla:

“Art. 68.- Silencio Administrativo.- Si una petición

o reclamo de los regulados no tiene respuesta en el

término previsto en el artículo anterior o de 15 días

en los demás casos, ésta se entenderá aprobada o

resuelta en favor del peticionario. De ocurrir esto,

la dependencia pública que no dio respuesta a la

petición o reclamo, deberá investigar las razones del

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- 71 -

incumplimiento y sancionar al o los funcionarios que

no actuaron a tiempo, independientemente de las

acciones civiles y penales que correspondan. El

Ministerio del Ambiente deberá ser informado sobre

este particular de manera inmediata.

Si por efectos de la resolución favorable en favor

del regulado, debido al silencio administrativo,

hubiere consecuencias negativas para el ambiente o el

interés público, la entidad ambiental de control o el

Ministerio del Ambiente exigirá del regulado las

reformas y cambios al proyecto, que fueren necesarios

para evitar dichos efectos”52.

d) Modernamente, en cambio, el silencio de la

administración es equivalente a una respuesta positiva, a

una aceptación tácita, que nace por mandato de la ley, es

decir, ipso jure, y no requiere ningún otro

pronunciamiento de la administración para ser reconocido.

Para concluir, el Silencio Administrativo es “la

aceptación tácita a solicitudes o reclamos de particulares

presentadas a conocimiento de la administración

pública”53.

52

Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental. Ed.

Legales. Quito-Ecuador. 2008. Art. 68. 53

GRANJA Galindo, Nicolás. Obra Citada. Pág. 167.

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- 72 -

Este nuevo concepto de silencio administrativo fue

recogido por el artículo 28 de la Ley de Modernización,

publicada en el Registro Oficial No. 349 de 31 de

diciembre de 1993.

La Ley de Modernización del Estado, dice:

Art. 28.- “DERECHO DE PETICIÓN.- Todo reclamo,

solicitud o pedido a una autoridad pública deberá ser

resuelto en un término no mayor a quince días, contados

a partir de la fecha de su presentación, salvo que una

norma legal expresamente señale otro distinto. En

ningún órgano administrativo se suspenderá la tradición

ni se negará la expedición de una decisión sobre las

peticiones o reclamaciones presentadas por los

administrados. En todos los casos vencido el respectivo

término se entenderá por el silencio administrativo,

que la solicitud o pedido ha sido aprobada o que la

reclamación ha sido resuelta en favor del reclamante”.

El silencio Administrativo es un arma para hacer efectivo

el derecho constitucional de petición y contra la

negligencia, desidia, inoperancia y corrupción que,

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- 73 -

desgraciadamente, todavía no se logra imponer por la tenaz

resistencia de directivos y servidores públicos.

2.2.3. ESTIMACIÓN Y EFECTOS

El fundamento del silencio administrativo es lograr que en

los casos en que la administración no se pronuncie de

dictar una resolución, o no se encuentre al servicio de

los administrados o bien la dictación de la resolución no

sea dentro de los plazos máximos que establece la ley, ese

silencio, esa inactividad será valorada como una decisión

para evitar así el quiebre del sistema jurídico-

administrativo. Es decir su fundamento es lograr que aun

en inactividad la Administración cumpla con su deber de

poner fin a los procedimientos administrativos para lograr

así el acto terminal.

En este caso se entregan dos conceptos de silencio

administrativo, estableciendo discrepancias entre uno y

otro, ya que uno dice que el silencio administrativo es un

hecho jurídico y el otro concepto establece que el hecho

jurídico no es el silencio administrativo si no la falta

de actividad de la Administración; partiendo de la base

que en la inactividad debido a que no hay voluntad (que es

uno de los elementos de los actos administrativos) por

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- 74 -

parte de la Administración estaríamos frente a un hecho

jurídico

No olvidemos que la administración está obligada a dictar

resolución expresa, y a notificarla, en el plazo máximo

que señale la norma reguladora de cada tipo de

procedimiento.

Hay que poner de manifiesto que a los efectos de entender

cumplida la obligación de resolver y de notificar en

plazo, -para evitar que surja el silencio- basta con la

notificación defectuosa o el intento de notificación

debidamente acreditado. Por último, la obligación de

resolver y notificar persiste incluso aunque haya surgido

el silencio, si bien con el sentido y limitaciones que más

adelante se indica

En el caso del silencio positivo, se da lugar a un

auténtico acto presunto estimatorio que no puede ser

desconocido por la administración. En el del silencio

negativo surge un acto ficticio con los solos efectos de

posibilitar el acceso a los recursos administrativos o

jurisdiccionales, según proceda.

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- 75 -

“La estimación por silencio administrativo tiene a todos

los efectos la consideración de acto administrativo

finalizador del procedimiento, mientras que la

desestimación por silencio administrativo tiene solos los

efectos de permitir a los interesados la interposición del

recurso administrativo o contencioso-administrativo que

resulte procedente”54. Es más, su distinta naturaleza

condiciona también las posibilidades de actuación de la

administración una vez que surgen los dos tipos de actos,

pues en los casos de estimación por silencio

administrativo la resolución expresa posterior a la

producción del acto presunto estimatorio sólo podrá

dictarse de ser confirmatoria del mismo, mientras que en

los casos de desestimación por silencio administrativo, la

resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se

adoptará por la Administración sin vinculación alguna al

sentido del silencio.

2.2.4. CONSECUENCIAS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Los actos administrativos producidos por silencio

administrativo se podrán hacer valer tanto ante la

Administración como ante cualquier persona física o

jurídica, pública o privada, y su existencia puede ser

54

HERNANDEZ. Enrique Dr. Obra Citada. Pág. 112.

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- 76 -

acreditada por cualquier medio de prueba admitido en

Derecho.

El problema del silencio administrativo ha sido objeto de

vivas controversias en el campo del derecho y de la

doctrina. Existe silencio cuando la administración asume

una actitud de inercia respecto a una conducta que

requiere un pronunciamiento concreto. El derecho canónico

y la filosofía popular han sentado el aforismo de que

“quien calla, otorga” pero tal axioma no tiene valor de un

principio jurídico en el campo del derecho.

El silencio no es la decisión de la voluntad

administrativa, necesariamente querida, sino un hecho

negativo. El silencio suple a la decisión. Ante la

imposibilidad material de que la administración resuelva

positiva o negativamente, reclamos, peticiones, quejas,

recursos, consultas, formuladas por los particulares, y

ante la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y la

certeza de sus derechos, derivados de las relaciones con

los órganos de la administración, la doctrina y algunas

legislaciones han previsto el remedio del “silencio

administrativo”.

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- 77 -

En virtud de esta doctrina, y a efectos de dar solución a

un reclamo o a un pedido, se entiende que la petición ha

sido considerada favorablemente. Al producirse el

“silencio” se pone al descubierto la desidia, la dejadez,

el descuido y la deficiencia administrativa. Ante la

incertidumbre e inactividad de la administración se

presume en favor del administrado que la petición ha sido

aprobada o resuelta.

2.3. EL DEBER DE LA OBEDIENCIA.

El deber es el cumplimiento exacto de la letra y espíritu

de la ley que debe observar en su puesto de trabajo en

razón de que al tomar posesión de sus funciones prometió

defender la Constitución y Leyes de la República; y

ofreció acatar las órdenes impartidas por los órganos

jerárquicos de la administración y ser “leal” para con las

instituciones donde preste sus servicios.

La supremacía de la Constitución y de los órganos

jerárquicos determina la subordinación y el deber de

obediencia. “Este deber de obediencia está relacionado con

los conceptos de jerarquía y competencia, pues sin la

jerarquía, no puede explicarse la obediencia —en su

justificación jurídica— y, sin la competencia, no es

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- 78 -

posible determinar los límites de ese deber. También está

vinculada la obediencia con el deber de lealtad o

fidelidad, pues constituye una de sus expresiones

específicas”55.

“La obediencia puede ser absoluta o relativa. Será

absoluta cuando el funcionario inferior tenga que cumplir

la orden sin apreciar la legalidad ni su formalidad; la

voluntad superior es la ley y el inferior no incurre en

responsabilidad si ejecuta sus órdenes. La obediencia es

relativa cuando el inferior puede calificar la orden que

ha recibido. La obediencia absoluta nace de los gobiernos

absolutos, monárquicos, tiránicos, dictatoriales,

autoritarios, en donde la ley debe ser obedecida y acatada

a ciegas. La obediencia relativa nace y se desarrolla en

los gobiernos democráticos, que permiten analizar”56.

2.4. SANCIONES ADMINISTRATIVAS QUE ESTABLECE EL ESTATUTO

DEL REGIMEN JURIDICO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION

EJECUTIVA.

Las sanciones que establece el Estatuto del Régimen

Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva son las

siguientes:

55

ANBAR. Diccionario Jurídico con legislación ecuatoriana. Fondo de la cultura ecuatoriana. 1999. Tomo V.

Pág. 231. 56

BORJA, Rodrigo. Enciclopedia de la Política. Ed. Heliasta. México. Pág. 347

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- 79 -

Art. 114.- Responsabilidad de la tramitación.

1. Los titulares de las unidades

administrativas y el personal al servicio de la

Administración Pública Central que tuviesen a su

cargo la resolución o el despacho de los asuntos,

serán responsables directos de su tramitación y

adoptarán las medidas oportunas para remover los

obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el

ejercicio pleno de los derechos de los interesados o

el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo

necesario para evitar y eliminar toda anormalidad o

retraso en la tramitación de procedimientos. Los

titulares de las unidades administrativas y el

personal al servicio de la Administración Pública

Central tiene la obligación de recibir todas la

peticiones o solicitudes que se dirijan a la

Administración Pública Central, sin perjuicio de que

éstas satisfagan o no los requisitos establecidos en

las normas aplicables. Adicionalmente, los titulares

de las unidades administrativas y el personal al

servicio de la Administración Pública Central en la

tramitación de los procedimientos administrativos no

suspenderán el curso de dicho procedimiento por la

falta de requisitos formales, en cuyo caso

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- 80 -

solicitarán de oficio al ciudadano que complete su

petición o escrito, siendo obligatorio el despacho

del procedimiento administrativo.

2. Los titulares de las unidades

administrativas y el personal al servicio de la

Administración Pública Central no exigirán a los

interesados o ciudadanos, para efectos del despacho

de los escritos o peticiones otros requisitos que los

establecidos en la ley o norma reglamentaria

correspondiente. En cualquier caso, los titulares de

las unidades administrativas y el personal al

servicio de la Administración Pública Central no

podrán negarse a recibir los escritos y peticiones de

los ciudadanos.

3. Los interesados podrán solicitar la

exigencia y cumplimiento de esa responsabilidad a

quien corresponda.”57

57

ESTATUTO DEL REGIMEN JURIDICO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION EJECUTIVA. Ed.

Legales. Quito. 2008. Pág. 34.

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- 81 -

CAPITULO III

DISEÑO

METODOLOGICO

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- 82 -

MÉTODOS.

Para la realización del presente trabajo de

investigación jurídica, referente a la “LA EJECUCIÒN DEL

SILENCIO ADMINISTRATIVO EN ECUADOR”, utilicé el método

científico y dentro de él y como métodos auxiliares se

utilizará la inducción que intenta obtener de los casos

particulares observados una ley general válida también

para los no observados. De esta manera pude analizar el

problema como parte principal del estudio lo que nos

ayudará a realizar un análisis crítico de los aspectos

que lo constituyen y lo rodean.

Fue indispensable partir de la observación, ordenación,

clasificación y utilización de una metodología crítica

participativa, que permitió interrelacionar a las personas

involucradas con el objeto del estudio mediante la

utilización de diferentes Métodos, Técnicas e

instrumentos.

Método Científico.- Se aplicó para desarrollar la

investigación formulada de manera lógica, y lograr la

adquisición, organización y expresión de conocimientos en

la parte teórica práctica, hasta la obtención de

conclusiones y recomendaciones.

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- 83 -

Método Inductivo.- Estuvo dirigido al estudio de casos

particulares de casos reales en la práctica del derecho a

diversos abogados de la sociedad lojana, permitiéndonos

arribar a las conclusiones que explicaron los conceptos

estudiados a lo largo de la investigación.

Método Deductivo.- Se lo utilizó para obtener conclusiones

particulares de la realidad general, siendo aplicado

principalmente en lo referente a la propuesta de la

investigación al aplicar la encuesta y la entrevista.

Método Analítico.- Mediante el cual se efectúo el análisis

y comparaciones de la información proporcionada y

obtenida.

Método Sintético.- Con el pudimos sintetizar la

información para llegar a la elaboración de las

conclusiones y recomendaciones.

El Método de Inserción de la Realidad.

Siendo un método de intervención profesional y que se lo

aplicó, mientras realizamos las prácticas profesionales

en el derecho, concretamos el proyecto de tesis lo que

significa que el problema surgió de la intervención del

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- 84 -

sujeto con la realidad intervenida con este método pudimos

lograr realizar el proyecto de tesis, con la aplicación de

sus fases niveles y técnicas, que las detallamos a

continuación.

MATERIALES UTILIZADOS

Para la realización de la presente Tesis, me he servido de

los distintos materiales, métodos, procedimientos y

técnicas que la investigación científica proporciona, que

permiten descubrir, sistematizar, enseñar y ampliar nuevos

conocimientos.

Técnica de la observación.- Que permitió obtener

información correcta del objeto a investigar, la lectura

científica, análisis de contenidos que permitieron la

información necesaria para la estructura de la

investigación.

Técnica del diálogo.- A través del cual, pudimos lograr

interrelacionarnos con los actores en derecho.

Técnica de la entrevista.- A la cual se la desarrolló de

una manera directa con un número de cinco (5) para obtener

información sobre aspectos importantes del problema de los

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- 85 -

peritos y la realidad local en la justicia, como son los

varios problemas que se presentan.

Encuesta.- Con ella se diseñó el formulario de

preguntas, que luego se aplicó a los abogados, docentes,

funcionarios judiciales, de la ciudad de Loja, en un

número de treinta (30), mismos que nos proporcionaron

información precisa de la problemática como objeto de

estudio.

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- 86 -

CAPITULO IV

RESULTADOS

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- 87 -

4.1 Introducción

Para dar cumplimiento a los lineamientos dados por la

Universidad Técnica Particular de Loja, para el desarrollo

del trabajo investigativo, es necesario realizar la

investigación de campo.

Nuestra tesina intitulada “LA EJECUCIÒN DEL SILENCIO

ADMINISTRATIVO EN ECUADOR”, es necesario conocer si el

silencio suple a la decisión vía praxis. Mo olvidemos que

ante la imposibilidad material de que la administración

resuelva positiva o negativamente, reclamos, peticiones,

quejas, recursos, consultas, formuladas por los

particulares, y ante la necesidad de garantizar la

seguridad jurídica y la certeza de sus derechos, derivados

de las relaciones con los órganos de la administración, la

doctrina y algunas legislaciones han previsto el remedio

del “silencio administrativo”.

En virtud de esta doctrina, y a efectos de dar solución a

un reclamo o a un pedido, se entiende que la petición ha

sido considerada favorablemente. Al producirse el

“silencio” se pone al descubierto la desidia, la dejadez,

el descuido y la deficiencia administrativa. Ante la

incertidumbre e inactividad de la administración se

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- 88 -

presume en favor del administrado que la petición ha sido

aprobada o resuelta.

Sin más preámbulos, presento la siguiente investigación de

campo.

4.2 Presentación y análisis de la investigación.

PRIMERA PREGUNTA

Cree usted que existe la necesidad de sancionarle al

servidor público que materializa el silencio

administrativo.

Cuadro Nº 1

VARIABLE F %

SI 16 80

NO 4 20

TOTAL 20 100

Elaboración : El Autor

Fuente : Encuesta directa

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- 89 -

Gráfico Nº 1

80%

20%

SI

NO

ANÁLISIS:

De la población encuestada, un 80% manifiestan que si es

necesario sancionarle al servidor público que materialice

el silencio administrativo, en cambio el 20% manifiestan

que no es necesario sancionarlo.

INTERPRETACIÓN:

Al materializarse el silencio administrativo, se da un

acto presunto en Derecho administrativo, cuya consecuencia

jurídica es la inacción de la Administración Pública,

permitiendo al administrado seguir defendiendo sus

intereses mediante los recursos pertinentes, dándose un

perjuicio al Estado.

De esta manera el silencio administrativo se produce

cuando la Administración agota el plazo máximo de

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- 90 -

resolución del procedimiento sin haber dictado resolución

expresa, siempre que el procedimiento no haya concluido

por alguna de las otras causas legalmente admisibles.

SEGUNDO PREGUNTA

Qué tipo de sanciones cree usted que se debe imponer al

funcionario público que ha permitido que en más de una

ocasión, se opere el silencio administrativo.

Cuadro Nº 2

VARIABLE F %

ADMINISTRATIVA 8 40

MULTA 4 20

DESTITUCIÓN 8 40

OTROS 0 0

TOTAL 20 100%

Elaboración : El Autor

Fuente : Encuesta directa

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- 91 -

Gráfico Nº 2

INTERPRETACIÓN:

De la encuesta aplicada, en esta pregunta, el 40% nos

manifiestan que la sanción que debía aplicarse es la

administrativa, otros en un 20% la multa, un 40% la

destitución.

ANÁLISIS:

El personal al servicio de las Administraciones públicas

que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como

los titulares de los órganos administrativos competentes

para instruir y resolver son directamente responsables, en

el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la

obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. El

incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la

exigencia de responsabilidad disciplinaria

40%

20%

40%

Administrativa Multa Destitución Otros

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- 92 -

La sanción impuesta al funcionario que ha permitido que se

opere el silencio administrativo en más de una ocasión,

debe ser aplicable, ya que dicho funcionario con su

actitud, está perjudicando al Estado, por lo cual, debe

existir el derecho de repetición a favor del Estado.

TERCERA PREGUNTA

Considera usted que si un servidor público materializa el

silencio administrativo, está violando los derechos

civiles de los ecuatorianos.

Cuadro Nº 3

VARIABLE F %

SI 16 80

NO 4 20

TOTAL 20 100

Elaboración: El Autor

Fuente: Encuesta directa

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- 93 -

Gráfico Nº 3

80%

20%

SI

NO

INTERPRETACIÒN

De la población encuestada, considera en un 80% que el

servidor público si esta violentando los derechos civiles

de los ecuatorianos. En cambio, un 20% manifiestan que no

se están violentando de los derechos civiles.

ANÁLISIS.

Los derechos civiles y políticos son una clase de derechos

que protegen las libertades individuales de la infracción

injustificada de los gobiernos y organizaciones privadas,

y garantizar la capacidad para participar en la vida civil

y política del Estado sin discriminación o represión.

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- 94 -

Los derechos civiles incluyen la garantía de la integridad

física de las personas y su seguridad, la protección

contra la discriminación por motivos de discapacidad

física o mental, género, religión, raza, origen nacional,

edad u orientación sexual; y los derechos individuales

como la libertad intelectual y conciencia, de expresión,

de culto o religión, de prensa, y de circulación.

CUARTA PREGUNTA

Considera usted pertinente que el funcionario

administrativo que operatice el Silencio Administrativo,

sea sancionado por la Ley.

Cuadro Nº 4

VARIABLE F %

SI 18 90

NO 2 10

TOTAL 20 100

Elaboración : El Autor

Fuente : Encuesta directa

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Gráfico Nº 5

90%

10%

SI

NO

INTERPRETACIÓN:

De la población encuestada, un 90% manifiestan que es

pertinente que el funcionario que operatice el silencio

administrativo sea sancionado por la Ley, en cambio un 10%

consideran que no.

ANÁLISIS:

Los efectos del silencio administrativo positivo son muy

importantes para el administrado ya que generan y producen

derechos, y son además muy peligrosos para la

Administración, en la medida en que, si no actúa con la

debida diligencia, queda vinculada en términos muy

estrictos de la misma manera que si hubiera dictado una

resolución favorable. Por aquello es pertinente que el

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- 96 -

Silencio Administrativo sea expresamente sancionado en la

Ley.

QUINTA PREGUNTA

Considera usted que debe reformarse o crearse una ley

especial con el fin de puntualizar en ella la sanción

expresa para el funcionario que incurre en el silencio

Administrativo

Cuadro Nº 4

VARIABLE F %

SI 18 90

NO 2 10

TOTAL 20 100

Elaboración : El Autor

Fuente : Encuesta directa

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Gráfico Nº 4

90%

10%

SI

NO

INTERPRETACIÓN:

Los resultados en esta pregunta son similares a la

pregunta Nº 4, de los cuales un 90% considera que si debe

reformarse la ley o crearla, a fin de sancionar el

silencio administrativo materializado por un funcionario.

En cambio el 10% considera que no es necesario.

ANÁLISIS:

El silencio administrativo produce la caducidad de la

competencia de la Administración, lo cual implica la

pérdida de esa competencia por el transcurso del tiempo, y

en consecuencia, la imposibilidad de la Administración

para rever o revisar su propio acto: Por estas

circunstancias, y, por existir violación de derechos y

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- 98 -

garantías constitucionales es necesario una reforma de

ley.

4.3 Contrastación de la Hipótesis

La Hipótesis de la presente investigación fue la

siguiente:

CUANDO ALGÚN SERVIDOR PÚBLICO OBSTACULICE LA APLICACIÓN

DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO, SE ESTÁN VIOLACIÓN DE LOS

DERECHOS CIVILES DE LOS ECUATORIANOS CONSAGRADOS EN LA

CONSTITUCIÓN.

La Hipótesis fue constratada al momento del desarrollo de

la presente investigación, en especial, en la

investigación de campo.

En la investigación de campo, en la pregunta tres, que

dice: ¿Considera usted que si un servidor público

materializa el silencio administrativo, está violando los

derechos civiles de los ecuatorianos?, fue constrastada la

hipótesis, ya que al momento de tabular los resultados, se

comprobó que se está violando los derechos civiles de los

ecuatorianos, al momento que un servidor público

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- 99 -

materializa el silencio administrativo. Con esto, se está

violando los derechos de los ecuatorianos, consagrados en

la constitución de la republica

Los derechos civiles son parte de los derechos humanos y

junto a los derechos políticos, son reconocidos como

derechos naturales, o sea, como pertenecientes al hombre

por ser dados por la naturaleza, y no por creación del

estado. O sea que los derechos civiles son los mismos

derechos naturales, pero ahora con consagración en las

leyes y constitución que los deben proteger,

reconociéndolos, y no pudiendo negarlos ya que no es una

potestad estatal, sino un compromiso, su consagración y

garantía. El hombre nace con derechos naturales, el estado

los debe plasmar en la ley.

Los derechos civiles son los propios del hombre en sí, por

su calidad humana, y oponibles a todos aquellos que

quieran desconocerlos, ya que no dependen ni de la

condición de esa persona, ni de su rol social, ni de

ningún otro condicionante que no sea el de existir.

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- 100 -

CONCLUSIONES Y

RECOMENDACIONES

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- 101 -

Conclusiones.

1. El silencio de la administración es equivalente a

una respuesta positiva, a una aceptación tácita,

que nace por mandato de la ley, es decir, ipso

jure, y no requiere ningún otro pronunciamiento de

la administración para ser reconocido.

2. El Silencio Administrativo en nuestra legislación

es la aceptación tácita a solicitudes o reclamos de

particulares presentada a conocimiento de la

administración pública.

3. El silencio administrativo en materia ambiental es

positivo pero obliga al regulado a tomar medidas en

defensa del ambiente si por el silencio

administrativo este podría estar en riesgo.

4. Que el silencio administrativo, al materializarse,

está produciendo efectos negativos contra los

intereses del Estado.

5. El Silencio administrativo está violando los

derechos constitucionales que tienen los

ecuatorianos y ecuatorianas, consagrados en la

Constitución de la República.

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- 102 -

6. El efecto positivo del silencio administrativo, no

es una presunción de hecho que admite prueba en

contrario, sino más bien, una presunción de derecho

que da origen a un accionar procesal autónomo.

7. En el silencio administrativo negativo es en

realidad una ficción procesal, que permite acceder

a la siguiente instancia administrativa, o en su

caso, al proceso contencioso-administrativo.

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- 103 -

Recomendaciones.

1. Debe capacitarse y concientizarse al servidor

público, a fin de que brinde un servicio eficiente,

en especial, en lo que tiene que ver con el despacho

oportuno de peticiones de los administrados

2. Que el Gobierno Nacional, realice políticas de

Estado, a fin de concientizar a los servidores

públicos sobre los efectos de la materialización del

silencio administrativo.

3. Que se reforme la Ley de Modernización del Estado con

el fin de sancionar el silencio administrativo,

cuando es materializado por la administración

pública.

4. Que se reforme las leyes ecuatorianas, con el fin de

dar el derecho de repetición a favor del Estado y en

contra del funcionario que materialice el silencio

administrativo.

5. Que la Corte Constitucional, mediante las

resoluciones, ampare los efectos del silencio

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- 104 -

administrativo, y, sanciones a las instituciones que

obstaculicen o retardan su aplicación.

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- 105 -

BIBLIOGRAFIA

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- 106 -

- CABANELLAS, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual,

4TA Edición, Buenos Aires, 1962.

- CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO ECUATORIANO.

Ediciones Legales, 2006.

- GRANJA G. Nicolás. Fundamentos de Derecho

Administrativo. Editorial UTPL.

- JARAMILLO. Dr. Hernán. La Actividad Jurídica de la

Administración. Ed. Universitaria.

- LEY DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO. Ediciones Legales,

2006.

- LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y CONTROL

(LOAFYC)

- OSORIO, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas

Políticas y Sociales.

- RODRIGO BORJA, Diccionario de Ciencias Políticas,

Edino.

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- 107 -

ANEXO

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- 108 -

ANEXO 1

PROYECTO DE TESIS

1. TEMA:

LA EJECUCIÒN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN ECUADOR

2. PROBLEMATIZACION

A lo largo de la historia el Derecho ha mostrado su

preocupación por otorgar un efecto jurídico a la

abstención de pronunciamientos o de manifestación de

voluntad que puede darse en las relaciones jurídicas. Así

por ejemplo, el asignatario constituido en mora de

declarar si acepta o repudia una herencia, se entiende que

repudia (artículo 1278 del Código Civil); o el caso de

falta de contestación a la demanda o de pronunciamiento

expreso sobre las pretensiones del actor, se considera

negativa para y simple de los fundamentos de hecho y de

derecho de la demanda (artículo 107 del Código de

Procedimiento Civil). La razón, más que justificable para

ello, a más de defender los derechos subjetivos.

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- 109 -

En el caso del Derecho Administrativo, el problema del

silencio administrativo ha sido objeto de vivas

controversias en el campo del derecho y de la doctrina.

Existe silencio cuando la administración asume una actitud

de inercia respecto a una conducta que requiere un

pronunciamiento concreto. El derecho canónico y la

filosofía popular han sentado el aforismo de que “quien

calla, otorga” pero tal axioma no tiene valor de un

principio jurídico en el campo del derecho. El silencio no

es la decisión de la voluntad administrativa,

necesariamente querida, sino un hecho negativo.

El silencio suple a la decisión. Ante la imposibilidad

material de que la administración resuelva positiva o

negativamente, reclamos, peticiones, quejas, recursos,

consultas, formuladas por los particulares, y ante la

necesidad de garantizar la seguridad jurídica y la certeza

de sus derechos, derivados de las relaciones con los

órganos de la administración, la doctrina y algunas

legislaciones han previsto el remedio del “silencio

administrativo”.

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- 110 -

En virtud de esta doctrina, y a efectos de dar solución a

un reclamo o a un pedido, se entiende que la petición ha

sido considerada favorablemente. Al producirse el

“silencio” se pone al descubierto la desidia, la dejadez,

el descuido y la deficiencia administrativa. Ante la

incertidumbre e inactividad de la administración se

presume en favor del administrado que la petición ha sido

aprobada o resuelta.

Debe tenerse presente una primerísima reflexión acerca del

aspecto de valor jurídico que encierra el silencio: la

abstención del pronunciamiento en que puede incurrir la

Administración Pública cuando le ha sido formulada una

petición o pretensión (silencio administrativo), implica

la violación de un deber de acción, y como tal, una

infracción a la Ley. La circunstancia de que el

ordenamiento jurídico haya previsto y regulado unas

consecuencias para el silencio administrativo, no debe

llevarnos a pensar que el mutismo es una alternativa a la

decisión expresa, ni que se trata de un modo regular o

admitido de concluir los procedimientos administrativos.

Todo lo contrario, de conformidad con el artículo 23

numeral 15 de la Constitución de la República, la

autoridad administrativa tiene el deber de resolver

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- 111 -

expresamente y conforme a derecho todo aquello que se le

plantea, lo cual no se exime, ni por la calidad jurídica

que lo que se solicita o pretende, ni por la oscuridad o

falta de ley.

La previsión legal de unos efectos jurídicos para aquel

tipo de silencio se configura como un medio de impedir que

las instancias administrativas queden identificadamente

pendientes y se vulneren los derechos subjetivos. Es en

este contexto en el cual se han previsto dos tipos de

efectos para el silencio administrativo: el que supone una

denegación y el que supone una aceptación.

El silencio administrativo negativo surge paralelamente a

la carga de agotar la vía administrativa, como requisito

previo para acudir a la vía jurisdiccional, y se configura

como un medio de defensa de los derechos del administrado

frente a la autoridad que, con el simple expediente de

callar, podría evitar el juzgamiento de sus actos. De esta

manera, transcurrido cierto tiempo dentro del cual la

Administración no se haya pronunciado, se entiende que ha

negado lo requerido y el administrado tendría abiertas las

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- 112 -

puertas para demandar ante la denominada jurisdicción

contenciosa administrativa.

Cabe destacar que la ocurrencia del silencio no otorga ni

resta ningún derecho del administrado y por ello, como

dicen Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández,

“se trata de una ficción legal de efectos exclusivamente

procesales”58. Este régimen jurídico imperó en nuestro

país, hasta la promulgación de la Ley de Modernización del

Estado y la Ley 05, del R.O. 396 de 10 de marzo de 1994,

salvo ciertas excepciones como la del artículo 486 inciso

tercero de la Ley de Régimen Municipal.

A partir de la vigencia de las mencionadas leyes se

generalizó, tanto en materia administrativa general como

en materia tributaria, los efectos estimatorios del

silencio administrativo para cualquier petición,

reclamación o recurso y, a diferencia de lo que sucedía

anteriormente, surge una ficción de acto administrativo en

el cual la voluntad de la Administración es suplida por la

de la ley, mientras que el administrado adquiere un

derecho subjetivo que, en principio, no podría ser

desconocido por aquella. Tal acto administrativo facto,

58

GARCÍA de Enterría. Eduardo y otro. Derecho Administrativo. Ed. Edino. 2002. Pág. 93.

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- 113 -

por consiguiente, liga de tal modo a la Administración que

está únicamente podría eliminarlo del mundo jurídico o a

través de la declaración de lesividad y la formulación de

la acción correspondiente ante los tribunales competentes.

La particular problemática de la susodicha generalización

del silencio positivo, ha sido objeto de justificadas

críticas, no sólo por la amplitud de su aplicación, sino

también por la falta absoluta de una regulación que haga

efectivo lo ganado por el silencio administrativo. En

torno a lo primero, cabe destacar que no siempre puede

hacerse valer los derechos adquiridos por la figura en

cuestión, sin sólo cuando la petición o pretensión sean

posibles, conformes a derecho, y no excedan de lo que

expresamente se pudiere haber obtenido. En efecto, aun

cuando el legislador no lo haya dicho, resulta ilógico que

una creación de la ley, el silencio administrativo, se

utilice para conculcar al ordenamiento jurídico, y se

obligue a la autoridad a violar el deber fundamental de

cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes.

Resumiendo, el silencio administrativo normado en el Art.

28 de la Ley de Modernización del Estado, en el supuesto

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- 114 -

de que la solicitud o la pretensión sean lícitas y

posibles, habrán casos en que se pueda llevar a la

práctica lo adquirido por el silencio positivo, como puede

ser una autorización o un permiso, pero existirán también

situaciones en que se requiera de la voluntad de la

administración para tales fines, como por ejemplo la

reincorporación de un funcionario público destituido: y

entonces, ¿cómo puede obligarse a la Administración a

acatar algo que no ha consentido?. Téngase presente

también que el proceso contencioso administrativo es

considerado como impugnatorio de actos previos, y absurdo

sería que quien ganó algo por el silencio positivo impugne

algo que le favorece. La solución puede ser el plantear

una nueva reclamación para que se otorgue lo que se

adquirió por el silencio, y si éste ocurre nuevamente,

proponer una demanda ante los tribunales competentes por

violación de derechos adquiridos.

En si, la problemática que plantearía sería la siguiente:

DEFICIENCIA DE LA LEY DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN LO

REFERENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO, LO QUE CONTRAE UNA

VIOLACIÓN A LOS DERECHOS CIVILES CONSAGRADOS EN LA

CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA.

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- 115 -

3. JUSTIFICACIÓN

El desarrollo y progreso de los pueblos se debe a gran

medida por el aporte de la Universidades hacia la

sociedad, aporte que ha convertido en la luz en medio del

oscurantismo campante en este sistema capitalista. Aporte

entregado a través de las investigaciones que realizan sus

estudiantes para tratar en algo de contribuir con

eficiencia e inteligencia al bien común.

Este trabajo lo realiza con dignidad y empeño nuestra

Universidad Técnica Particular de Loja, en especial

nuestra la Modalidad Abierta y a Distancia, a través del

Área de Postgrado.

Mi trabajo de tesis pretende realizar un estudio sobre la

naturaleza jurídica del silencio administrativo, así como

un análisis del marco jurídico que lo regula, con la

finalidad de determinar los vacíos que existen en torno a

su aplicación en las instituciones del sector público y la

forma como afectan a la violación de los derechos civiles

consagrados en la Constitución, pues al no existir un

marco jurídico que establezca en forma clara sobre el

silencio administrativo; surgen una infinidad de

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- 116 -

conflictos jurídicos por la producción de infinidad de

actos administrativos ineficaces y consecuentemente nulos,

que afectan no solamente los derechos e intereses de los

administrados, sino de la misma entidad pública a la que

pertenece la autoridad administrativa que produce una de

las formas esenciales de manifestación de voluntad de la

administración pública.

En el presente trabajo investigativo realizare un análisis

crítico jurídico acerca del tema planteado y su

repercusión en la sociedad actual, lo cual permite dar

una.

Creo que es un problema de trascendental importancia

porque es pertinente y en nuestra sociedad se evidencia

como un problema lacerante en los actuales momentos.

Con relación a la factibilidad de nuestra investigación

jurídica, puedo mencionar que considero completamente

viable realizarla, puesto que contamos con el apoyo de

acreditados catedráticos, contando con el suficiente

material bibliográfico y la asesoría técnica en está

materia.

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- 117 -

4. OBJETIVOS

4.1. General

Realizar un análisis del marco jurídico que regula al

silencio administrativo.

2. Específicos

Conocer como se aplica el silencio administrativo.

Indagar las consecuencias que contrae el silencio

administrativo.

Relacionar las diferentes leyes que aplican el

silencio administrativo.

Investigar sobre la procedencia del Silencio

Administrativo.

5. MARCO TEÓRICO E HIPÓTESIS DEL TRABAJO

MARCO TEÓRICO

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- 118 -

En la mayoría de las legislaciones, el silencio opuesto a

actos o a una interrogación, no es considerado como una

manifestación de voluntad, conforme al acto o a la

interrogación, sino en los casos en que haya una

obligación de explicarse por la ley o por las relaciones

de familia, o a causa de una relación entre el silencio

actual y las declaraciones precedentes.

Esta regla está sacada del derecho romano: Qui tacet, non

utique fatetur; sed tamen verum est eum non negare; que es

lo mismo que decir que el que calla ni otorga ni niega.

También fue adoptada por el antiguo derecho español,

diciendo la Ley de Partidas: "El que calla no se entiende

que siempre otorga lo que le dicen, maguer non responda;

mas esto es verdad que no niega lo que oye".

Mas la aplicación de esta regla depende absolutamente de

la naturaleza de los casos y de las circunstancias. El que

calla cuando debe hablar, da a entender que consiente y

aprueba; y en tal caso puede decirse que quien calla

otorga. Si lacuit, decía Paulo, palam est eum voluisse;

patientiae consensus inest: qui tacet, videtur consentire.

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- 119 -

En el mundo del derecho, el silencio ha tenido y tiene

varias interpretaciones.

a) En el derecho común, el silencio frente a una demanda

que ha sido citada, se considera negativa pura y simple.

b) En el derecho administrativo tradicional, el silencio

se consideraba como denegación tácita de la solicitud y

abría la posibilidad de emprender una acción para cambiar

su signo.

c) Modernamente, en cambio, el silencio de la

administración es equivalente a una respuesta positiva, a

una aceptación tácita, que nace por mandato de la ley, es

decir, ipso jure, y no requiere ningún otro

pronunciamiento de la administración para ser reconocido.

Para concluir, el Silencio Administrativo es “la

aceptación tácita a solicitudes o reclamos de particulares

presentadas a conocimiento de la administración

pública”59.

59

GRANJA Galindo, Nicolás. Obra Citada. Pág. 167.

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- 120 -

Este nuevo concepto de silencio administrativo fue

recogido por el artículo 28 de la Ley de Modernización,

publicada en el Registro Oficial No. 349 de 31 de

diciembre de 1993.

La Ley de Modernización del Estado, dice:

Art. 28.- “DERECHO DE PETICIÓN.- Todo reclamo,

solicitud o pedido a una autoridad pública deberá ser

resuelto en un término no mayor a quince días, contados

a partir de la fecha de su presentación, salvo que una

norma legal expresamente señale otro distinto. En

ningún órgano administrativo se suspenderá la tradición

ni se negará la expedición de una decisión sobre las

peticiones o reclamaciones presentadas por los

administrados. En todos los casos vencido el respectivo

término se entenderá por el silencio administrativo,

que la solicitud o pedido ha sido aprobada o que la

reclamación ha sido resuelta en favor del

reclamante”60.

60

LEY DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO. Ed. Legales. Quito-Ecuador. 2000. Art. 28.

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- 121 -

El silencio Administrativo es un arma para hacer efectivo

el derecho constitucional de petición y contra la

negligencia, desidia, inoperancia y corrupción que,

desgraciadamente, todavía no se logra imponer por la tenaz

resistencia de directivos y servidores públicos.

El fundamento del silencio administrativo es lograr que en

los casos en que la administración no se pronuncie de

dictar una resolución, o no se encuentre a al servicio de

los administrados o bien la dictación de la resolución no

sea dentro de los plazos máximos que establece la ley, ese

silencio, esa inactividad será valorada como una decisión

para evitar así el quiebre del sistema jurídico-

administrativo. Es decir su fundamento es lograr que aun

en inactividad la Administración cumpla con su deber de

poner fin a los procedimientos administrativos para lograr

así el acto terminal.

En este caso se entregan dos conceptos de silencio

administrativo, estableciendo discrepancias entre uno y

otro, ya que uno dice que el silencio administrativo es un

hecho jurídico y el otro concepto establece que el hecho

jurídico no es el silencio administrativo si no la falta

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- 122 -

de actividad de la Administración; partiendo de la base

que en la inactividad debido a que no hay voluntad (que es

uno de los elementos de los actos administrativos) por

parte de la Administración estaríamos frente a un hecho

jurídico

El problema del silencio administrativo ha sido objeto de

vivas controversias en el campo del derecho y de la

doctrina. Existe silencio cuando la administración asume

una actitud de inercia respecto a una conducta que

requiere un pronunciamiento concreto. El derecho canónico

y la filosofía popular han sentado el aforismo de que

“quien calla, otorga” pero tal axioma no tiene valor de un

principio jurídico en el campo del derecho.

El silencio no es la decisión de la voluntad

administrativa, necesariamente querida, sino un hecho

negativo. El silencio suple a la decisión. Ante la

imposibilidad material de que la administración resuelva

positiva o negativamente, reclamos, peticiones, quejas,

recursos, consultas, formuladas por los particulares, y

ante la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y la

certeza de sus derechos, derivados de las relaciones con

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- 123 -

los órganos de la administración, la doctrina y algunas

legislaciones han previsto el remedio del silencio

administrativo.

En virtud de esta doctrina, y a efectos de dar solución a

un reclamo o a un pedido, se entiende que la petición ha

sido considerada favorablemente. Al producirse el

“silencio” se pone al descubierto la desidia, la dejadez,

el descuido y la deficiencia administrativa. Ante la

incertidumbre e inactividad de la administración se

presume en favor del administrado que la petición ha sido

aprobada o resuelta.

HIPÓTESIS

CUANDO ALGÚN SERVIDOR PÚBLICO OBSTACULICE LA APLICACIÓN

DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO, SE ESTÁN VIOLANDO DE LOS

DERECHOS CIVILES DE LOS ECUATORIANOS CONSAGRADOS EN LA

CONSTITUCIÓN.

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- 124 -

6. METODOLOGÍA Y PLAN DE TRABAJO

Fuentes de Información.

Como fuentes de información académica utilizaré libros de

doctrina sobre el derecho administrativo, es especial, en

lo que tiene que ver con el silencio administrativo, tanto

nacional como internacional, como también revistas

jurídicas sobre la materia y compendios de las memorias de

foros internacionales sobre el silencio administrativo en

los que se ha abordado algunos de los contenidos materia

de mi investigación. Igualmente utilizaré cuerpos

normativos nacionales e internacionales sobre el derecho

administrativo, nacional e internacional; y finalmente

debo indicar que también haré uso de diversas noticias

publicadas en diarios y revistas de circulación nacional.

Procesamiento.-

La información será procesada utilizando la técnica de

fichero, compuesta de fichas bibliográficas, mnemotécnicas

y hemerográficas, las que me permitirán sistematizar los

conocimientos obtenidos de la bibliografía y legislación

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- 125 -

materia de mi investigación, y los resultados de la misma

serán presentados mediante una estructura de capítulos,

contenidos y subcontenidos que se describen en el

siguiente item.

7. ESQUEMA DE CONTENIDOS

La presentación de contenidos de la tesis estará

estructurada en una introducción y cuatro capítulos. El

Primer Capítulo contendrá una descripción de los elementos

básicos sobre la Administración Pública; el Segundo

Capítulo hará referencia a la Decisión Administrativo, su

definición, naturaleza, marco jurídico y regulación en

legislaciones extranjeras, situación que se repetirá en el

Capítulo Tercero pero en referencia al Silencio

Administrativo, incluyendo demás este capítulo un análisis

comparativo entre el procedimiento y el proceso

administrativo; y, en el Capítulo Cuarto presentaré las

„conclusiones y recomendaciones a las que arribaré al

finalizar mi investigación, en las que puntualizaré las

principales deficiencias encontradas en nuestra

legislación al respecto.

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- 126 -

Siguiendo esta lógica de estructuración el esquema de

nuestra tesina será el siguiente:

Tema:

“EL SILENCIO ADMINISTRATIVO”

CAPITULO I

GENERALIDADES

1.6. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1.6.1. MARCO JURÍDICO APLICABLE A LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA BAJO EL PRINCIPIO DE JERARQUIA

1.6.2. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRAL

1.6.3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INSTITUCIONAL.-

1.6.4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SECCIONAL

1.7. EL SERVICIO PÚBLICO

1.8. LA EFICACIA ADMINISTRATIVA.

LA POTESTAD ADMINISTRATIVA

1.9. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

CAPITULO II

SILENCIO ADMINISTRATIVO

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- 127 -

a. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA

i. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA QUE CAUSA ESTADO.

ii. LA COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA

b. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

i. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN ECUADOR

ii. CONCEPTO

iii. ESTIMACIÓN Y EFECTOS

iv. CONSECUENCIAS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

c. EL DEBER DE LA OBEDIENCIA.

2.4. SANCIONES ADMINISTRATIVAS QUE ESTABLECE EL ESTATUTO

DEL REGIMEN JURIDICO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION

EJECUTIVA.

CAPITULO III

DISEÑO METODOLOGICO

MÉTODOS.

MATERIALES UTILIZADOS

CAPITULO IV

RESULTADOS

4.4 Introducción

4.5 Presentación y análisis de la investigación.

4.6 Contrastación de la Hipótesis

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- 128 -

VI. CONCLUSIONES Y

RECOMENDACIONES

Conclusiones.

Recomendaciones.

8. BIBLIOGRAFÍA

- CABANELLAS, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual,

4TA Edición, Buenos Aires, 1962.

- CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA. Ediciones Legales,

2009.

- GRANJA G. Nicolás. Fundamentos de Derecho

Administrativo. Editorial UTPL.

- JARAMILLO. Dr. Hernán. La Actividad Jurídica de la

Administración. Ed. Universitaria.

- LEY DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO. Ediciones Legales,

2006.

- LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y CONTROL

(LOAFYC)

- OSORIO, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas

Políticas y Sociales.

- RODRIGO BORJA, Diccionario de Ciencias Políticas,

Edino.

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- 129 -

ANEXO 2

FORMATO DE ENCUESTA

UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA

La Universidad Católica de Loja

ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS

MAESTRIA EN DERECHO ADMINISTRATIVO

Reciba un cordial saludo y por favor conteste el siguiente

cuestionario, objeto de mi investigación de campo de mi

tesis intitulada “LA EJECUCIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

EN ECUADOR”.

CUESTIONARIO

1. Cree usted que existe la necesidad de sancionarle al servidor público que materializa el silencio

administrativo.

SI ( )

NO ( )

2. Qué tipo de sanciones cree usted que se debe imponer al funcionario público que ha permitido que en más

de una ocasión, se opere el silencio administrativo.

( )

( )

( )

( )

( )

3. Considera usted que si un servidor público

materializa el silencio administrativo, está violando

los derechos civiles de los ecuatorianos.

SI ( )

NO ( )

ADMINISTRATIVA

MULTA

DESTITUCIÓN

OTROS

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4. Considera usted pertinente que el funcionario

administrativo que operatice el Silencio

Administrativo, sea sancionado por la Ley.

SI ( )

NO ( )

5. Considera usted que debe reformarse o crearse una ley especial con el fin de puntualizar en ella la sanción

expresa para el funcionario que incurre en el

silencio Administrativo

SI ( )

NO ( )

GRACIAS

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INDICE

CARATULA

CERTIFICACION DEL DIRECTOR ...................

AUTORÍA ....................................

CESIÓN DE DERECHOS DE AUTOR ..................

AGRADECIMIENTO ..............................

DEDICATORIA ................................

INDICE DE CONTENIDOS .......................

RESUMEN ....................................

INTRODUCCIÓN ...............................

DESARROLLO DE CAPÍTULOS.....................

CAPITULO I ....................................

1.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ……………………….

1.1.1 MARCO JURÍDICO APLICABLE A LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA BAJO EL

PRINCIPIO DE JERARQUIA …………………………………………

1.1.2 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRAL ……………………

1.1.3 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

INSTITUCIONAL…………………………………………………………………

1.1.4 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SECCIONAL ………………

1.2. EL SERVICIO PÚBLICO ………………………………………………………

1.3. LA EFICACIA ADMINISTRATIVA ……………………………………

1.4. LA POTESTAD ADMINISTRATIVA ……………………………………

1.5. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA ……………………………

I

II

III

IV

V

VI

VIII

3

10

11

12

15

19

25

27

31

36

41

42

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CAPITULO II …………………………………………………………………………………………

SILENCIO ADMINISTRATIVO

2.1. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA ………………………………………

2.1.1. LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA QUE CAUSA

ESTADO. ………………………………………………………………………………

2.1.2. LA COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA …………………

2.2. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO ……………………………………

2.2.1. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN ECUADOR.

2.2.2. CONCEPTO …………………………………………………………………………..

2.2.3. ESTIMACIÓN Y EFECTOS …………………………………………….

2.2.4. CONSECUENCIAS DEL SILENCIO

ADMINISTRATIVO. ……………………………………………………

2.3. EL DEBER DE LA OBEDIENCIA. …………………………………

2.4. SANCIONES ADMINISTRATIVAS QUE ESTABLECE EL

ESTATUTO DEL REGIMEN JURIDICO ADMINISTRATIVO DE

LA FUNCION EJECUTIVA. ……………………………………………………………

CAPITULO III ………………………………………………………………………………………

DISEÑO METODOLOGICO

MÉTODOS. ……………………………………………………………………………………………….

MATERIALES UTILIZADOS …………………………………………………………….

CAPITULO IV ………………………………………………………………………………………

RESULTADOS

4.7 Introducción ………………………………………………………

49

50

55

57

59

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4.8 Presentación y análisis de la

investigación. …………………………………………………

4.9 Contrastación de la Hipótesis ……….

3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ………………………………

Conclusiones. ……………………………………………………………………………………

Recomendaciones. …………………………………………………………………………….

BIBLIOGRAFÍA ……………………………………………………………………………………….

ANEXO …………………………………………………………………………………………………………

ÍNDICE ………………………………………………………………………………………………………

89

99

101

102

104

107

109

132