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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
GESTÃO EMPREENDEDORA: UMA NOVA POSTURA DA
GESTÃO PÚBLICA E DA SOCIEDADE
Por: Mariana Borges Medeiros
Orientadora
Profª Mary Sue Carvalho Pereira
Rio de Janeiro
2008
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
GESTÃO EMPREENDEDORA: UMA NOVA POSTURA DA
GESTÃO PÚBLICA E DA SOCIEDADE
Apresentação de monografia à Universidade
Candido Mendes como requisito parcial para
obtenção do grau de especialista em Gestão Pública
Por: Mariana Borges Medeiros
3
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus, por ser amor
incondicional e pela garra de lutar e
vencer todas as dificuldades.
À minha família que sempre me
incentivou e me deu coragem para
prosseguir.
Aos grandes amigos que fiz neste
curso. Obrigada pela presença em
minha vida, embora a distância física
muitas vezes tenha nos separado.
Aos professores que não se limitaram
somente em ensinar, mas que nos
ministraram verdadeiras lições de vida.
E a todos aqueles que de alguma
forma, contribuíram para a realização
deste sonho.
4
DEDICATÓRIA
São tantas as pessoas que passaram
pela minha vida que eu gostaria de
dedicar esta monografia...
Mas especialmente a vocês, pai, mãe e
Duda, meus portos seguros e fortaleza é
que eu dedico esta vitória.
5
RESUMO
Tendo como base de apoio uma estrutura pesada, burocrática e
centralizada, a administração pública brasileira não tem sido capaz de
responder às demandas e desafios da modernidade. As evidências disponíveis
revelam como resultado dessas deficiências e distorções uma reconhecida
incapacidade de satisfazerem as demandas dos usuários de seus serviços, a
falta de coerência do modelo de organização global, processos de decisão
demasiados longos e complexos, que impedem a resolução em tempo hábil,
criando desconfiança em matéria de transparência e de legalidade, além da
desmotivação e desvalorização dos servidores públicos.
Acompanhamos ao longo do século XX e início do século XXI, diversas
tentativas por parte da administração pública no que diz respeito a
implantação/implementação de modelos e mecanismos para uma
reformulação de sua gestão.
O que se buscou é a substituição do modelo burocrático pelo modelo
gerencial e deste para o governo empreendedor. No entanto, é sabido que a
modernização da administração pública só será possível quando houver
mudanças profundas em suas estruturas, regras e processos e medidas
efetivas para criar novos sistemas de valores. Em sentido amplo, deve buscar
de forma permanente a estruturação de um modelo de gestão que possa
alcançar diversos objetivos, como a melhoria da qualidade dos serviços
prestados à população, aperfeiçoamento do sistema de controle social,
valorização do servidor público e garantia da ética, moral e transparência em
suas ações.
Fica evidenciado,assim, que a solução não estará no desmantelamento
do aparelho estatal, mas em sua reconstrução.
6
METODOLOGIA
A presente pesquisa possui o caráter de análise teórico-empírica,
procurando correlacionar às teorias existentes, usando como fonte a utilização
de pesquisa bibliográfica pertinente ao tema, livros, sites, revistas
especializadas, artigos acadêmicos e etc.
A metodologia utilizada na elaboração deste trabalho destina-se a
apoiar os interessados na aplicação de método de pesquisa no seu dia a dia,
tornando o assunto mais atraente aos gestores públicos e os interessados por
este tema.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 08
CAPÍTULO I - Gestão Pública: Conceitos e Desafios 11
CAPÍTULO II - A trajetória da Reforma da Gestão 17
Pública no Brasil
CAPÍTULO III – Gestão Pública Empreendedora 33
CONCLUSÃO 44
BIBLIOGRAFIA 47
ATIVIDADE CULTURAL 51
ÍNDICE 52
FOLHA DE AVALIAÇÃO 54
8
INTRODUÇÃO
Após a Segunda Guerra Mundial, quando ocorreu a divisão do mundo
em dois grandes grupos, capitalistas e socialistas, surge o Welfare State, ou
Estado de Bem-estar, como tentativa de satisfazer algumas demandas da
população do mundo capitalista. Esse modelo de Estado, que primava por
estar presente em todas as faces da vida social, requerendo uma estrutura
estatal complexa, contribuiu decisivamente para modificar e desgastar
significativamente as relações do Estado com a sociedade civil e com suas
instituições, tendo em vista que o funcionamento do aparelho estatal era
precário, o governo, para cobrir os déficits, elevavam a carga tributária e a
população estava insatisfeita com o funcionalismo público, porque não
conseguiam enxergar uma relação direta entre o acréscimo nos tributos e a
melhoria dos serviços públicos.
Além disso, as profundas transformações que ocorreram na economia
e no setor produtivo, fenômeno da globalização, também refletiram no Estado.
O cenário econômico externo juntamente com os desequilíbrios no padrão de
financiamentos insustentáveis a médio e longo prazo agravaram a crise
interna.
A resposta para esse problema foi a adoção de um modelo neoliberal-
conservador que tinha como única preocupação a redução do tamanho do
Estado e a limitação do seu papel (Estado Mínimo), viabilizando o predomínio
total do mercado. O Estado deixa de ser protagonista do desenvolvimento e
persegue uma política de ajustes, que levará ao processo de desestatização.
A utilização desta ideologia neoliberal pôde ser observada em todo o
mundo, tendo como referência Margareth Tathcher na Grã-Bretanha e Ronald
Reagan nos Estados Unidos. Como medidas aos ideais do Estado mínimo,
estes atores limitaram a dimensão do setor público através das privatizações,
9
comercializando e corporativizando os órgãos públicos. Outras estratégias
como desconcentração do governo central, uso de mecanismos típicos de
mercado, novas atribuições aos órgãos da administração, enfim, iniciativas de
reestruturação ou racionalização da administração pública, foram tomadas.
Esse novo modelo de gestão pública começou a ser implantado na
América Latina na década de 1990. O primeiro país a adotá-lo foi o Chile. No
Brasil, sua adoção correu a partir de 1995.
Podemos observar algumas iniciativas neoliberais já no governo
Figueiredo, quando permitiu a transferência de empresas estatais para o
capital privado nacional. Sarney também teve uma grande contribuição no
processo de desestatização do Estado quando revogou uma medida que
deixava livre a internacionalização das estatais e a crença da sociedade de
que o Estado era o grande vilão da crise que o país passava, ganhando apoio
político às privatizações, radicalizadas no governo Collor e Fernando Henrique
Cardoso.
A administração pública brasileira, a partir do final do século XX e início
do século XXI, foi marcada por ações que visavam a reconstrução do aparelho
do Estado, que continuava sendo um instrumento indispensável para a
promoção do desenvolvimento econômico, social e político, tendo como foco o
fortalecimento da democracia, da retomada do desenvolvimento econômico e
da redução das desigualdades regionais.
Como resposta a essa nova dinâmica, foram propostas várias
reformas:
- Reforma da administração pública gerencial: baseada nos modelos de
gerência privada, este modelo tinha como estratégia uma administração
pública gerencial moderna e eficiente em substituição à burocrática; a redução
dos custos; e a melhoria dos serviços traduzindo nas significativas
10
transformações da relação Estado/sociedade e nas formas tradicionais de
administração do bem público.
- Reforma administrativa: que tinha como objetivo central o enxugamento da
máquina pública, que acabou por sucatear as empresas públicas ao invés de
adaptá-la ao novo cenário, que exigia uma eficiência no atendimento ao
cidadão e gastos compatíveis com a receita arrecadada.
- Reforma fiscal: passou a ser solicitada, devido a necessidade do Estado
para equilibrar as contas públicas. No entanto, pode-se observar que na
prática, as políticas adotadas não correspondiam à melhoria da gestão e nem
ao equilíbrio desejado, protegendo tão somente uma classe elite minoritária.
Torna-se claro que a proposta neoconservadora (Welfare State) ou
neoliberal (Estado Mínimo) não corresponde aos anseios da sociedade nem da
economia. Isto evidencia que a reforma do Estado brasileiro, na qual está
inserida a reforma administrativa, deve ser orientada para o desenvolvimento e
levar em consideração a absoluta necessidade do Estado e sua construção em
novas bases. Isso implica em afirmar que não se trata de reformar uma
estrutura que se encontrava pronta, mas uma estrutura inacabada, com uma
enorme quantidade de lacunas.
É evidente que as novas funções do Estado em um mundo globalizado
exigem novas competências, novas estratégias administrativas e novas
instituições. O desafio é construir instituições que fortaleçam a capacidade do
Estado em fazer aquilo que deve fazer e o impeçam daquilo que não devem,
construindo uma estrutura mais flexível com baixos custos e mais eficientes,
eficazes e efetivos, ou seja, uma gestão empreendedora.
11
CAPÍTULO I
GESTÃO PÚBLICA: CONCEITOS E DESAFIOS
“ Ser líder é como ser uma dama: se você precisa provar que é, então você não é”. Margareth Thatcher
O grande desafio hoje do Estado é promover a compatibilização da
crescente demanda dos cidadãos com a limitação de recursos. Para realizar
esta adequação, os reformadores prometem agilizar a administração. Têm
lutado muito para dotar os serviços públicos de maior eficácia, de maior
eficiência e para reduzir custos. A grande maioria comprometeu-se com a idéia
de reduzir o tamanho do Estado, mudando-se a velha convicção de que o
Estado deveria ser promover do bem-estar social.
A Reforma da administração pública é uma realidade que se impõe às
sociedades modernas. Dada a complexidade e dinamismo da sociedade, seja
qual for o governo, a administração pública é muito cara e deve ser modificada
para oferecer maior eficiência e eficácia, com a otimização de seus recursos,
ou seja, funcionar melhor custando menos, sempre atento ao fator de que os
cortes orçamentários não interfiram no desempenho de longo prazo.
Para isso, só resta uma alternativa ao aparelho do Estado, senão
descentralizar e controlar por resultados, por competição administrativa e por
excelência.
12
1.1 – Gestão Pública: conceitos
O Estado, por meio da administração pública, é responsável por
atender as demandas da sociedade, com serviços públicos de qualidade, de
modo eficaz, eficiente, efetivo e transparente.
Nesse sentido, argumentam KICKERT & STILLMANN (1999) “que a
gestão pública não é meramente uma questão de eficiência e eficácia, mas é
também uma questão de legalidade e legitimidade e ainda de outros valores
que transcendem os padrões restritivos dos negócios”.
Assim, a reforma e a modernização do Estado devem ser prioridade:
...esses esforços visam permitir que os governantes, além
de atuar com maior transparência na gestão pública,
alcancem maior eficiência, eficácia e efetividade na
qualidade dos serviços públicos ofertados à população,
criando um ambiente favorável para a inclusão social e o
fortalecimento da capacidade de formulação e
implementação de políticas públicas (MATIAS-PEREIRA,
2007).
A administração pública pode ser entendida como “todo sistema de
governo, todo o conjunto de idéias, atitudes, normas, processos, instituições e
outras formas de conduta humana, que determinam a forma de distribuir e de
exercer a autoridade política e como se atendem os interesses públicos”.
(MATIAS-PEREIRA, 2007).
Para WHITE (1950, p. 8), “a administração pública envolve todas as
operações que têm por propósito a realização ou o cumprimento dos desígnios
públicos, tendo a missão de coordenar e implementar políticas públicas”.
13
Para BANDEIRA DE MELLO (2007), o serviço público é “toda atividade
de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos
administrados, prestados pelo Estado ou por quem lhe faça às vezes”.
Assim, fica evidenciado que a gestão da coisa pública é algo mais do
que simplesmente a interpretação de gestão de negócios. O principal desafio
da gestão pública é promover o desenvolvimento econômico e social
sustentável, impondo as administrações públicas a necessidade de repensar a
questão da governança e do modelo de gestão pública, ao mesmo tempo que
exige mecanismos inovadores de relacionamento com a sociedade.
1.2 – Eficiência, Eficácia e transparência como mecanismos
de um governo empreendedor
Além de ser capaz de construir democraticamente uma estrutura legal
adequada à consecução dos objetivos da sociedade, a organização do Estado
ou administração pública deve ser eficaz, eficiente e efetiva no fornecimento
dos serviços públicos, além de ter como valores a ética e a transparência.
Segundo CHIAVENATO (1999, p. 126):
Eficácia é a medida do alcance dos resultados, enquanto
a eficiência é a medida da utilização dos recursos nesse
processo. Assim, a eficiência está voltada para a melhor
maneira (the best way) pelas quais as coisas devem ser
feitas ou executadas (métodos) a fim de que os recursos
(pessoas, máquinas, matérias-primas) sejam aplicados da
forma mais racional possível. O alcance dos objetivos
visados é um assunto da eficácia (CHIAVENATO ,1999).
14
Para BARNARD (1971): “o indivíduo deve ser eficaz à medida que o seu
trabalho consegue atingir os objetivos da organização e eficiente à medida que
seu trabalho consegue atingir objetivos pessoais para sobreviver no sistema”.
A efetividade ocorre quando os bens e serviços resultantes de
determinada ação alcançam os resultados mais benéficos, sendo, portanto, a
soma da eficiência e da eficácia.
Pode-se afirmar que a efetividade diz respeito à capacidade de se atingir
objetivos utilizando bem os recursos disponíveis. A eficiência indica a
competência para se produzir resultados com dispêndio mínimo de recursos e
esforços; e a eficácia, por sua vez, remete à capacidade de alcançar as metas
definidas para uma ação ou experimento.
A avaliação da eficiência não pode ser dissociada da avaliação da
efetividade. Pois, se a eficiência mede o custo do que foi produzido, a
efetividade mede a qualidade dos resultados. Desta maneira, “quando
medimos a eficiência, podemos saber quanto nos custa alcançar uma
produção determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso investimento
valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com eficiência o que não deveria
continuar a ser feito”. (OSBORNE & GAEBLER,1994)
OSBORNE & GAEBLER (1994) tentam definir a relação entre eficiência
e efetividade a partir dos objetivos do governo. E concluem:
Não há dúvida de que o público quer um governo mais
eficiente, mas ele deseja ainda mais um governo efetivo
(OSBORNE & GAEBLER, idem: 382).
No entanto, para melhorar o desempenho da administração pública,
além de se ter como premissas básicas a eficiência, eficácia e efetividade,
15
torna-se necessário que o governo garanta a sua legitimidade junto à
população através da transparência.
“Transparência administrativa significa que atrás do
invólucro formal de uma instituição se perfilam relações
concretas entre indivíduos e grupos percebidos pelo
observador” (CHEVALIER, 1988, p. 251).
A respeito disso, MATHESON (2006), afirma que a administração
pública moderna:
Requer servidores politicamente responsáveis e capazes
de interagir com grupos sociais diversos; requer pessoas
intelectualmente preparadas para analisar problemas
complexos e oferecer assessoramento para solucioná-los;
requer equipes suficientemente estáveis para assegurar
que o conhecimento institucional permaneça
independentemente das mudanças de governo; e por fim,
requer uma base ética profissional, de forma que os
políticos recebam dos servidores assessoramento
apartidário, e os cidadãos recebam tratamento equânime.
(MATHESON, 2006)
Segundo OSBORNE & GAEBLER (1994), “torna-se necessário
transformar as burocracias públicas em governos empreendedores, produtivos
e eficientes, através da modificação dos sistemas, estruturas, regras,
procedimentos e leis que inibem a capacidade criativa”. Para este autor, esta
“reinvenção” não é mudar os fins – o que e para que – mas sim mudar a forma
tradicional e burocrática como funciona o governo.
Sem modificações profundas no formato das instituições públicas, nas
formas de controle, nas relações de trabalho e cultura do setor público, sem
16
foco na sua missão e orientação para os resultados, dificilmente a
administração pública conseguirá produzir confiança pública em sua
capacidade de desempenho.
Tais reformas, para que atinjam seus objetivos, deverá estar baseada
nos três pilares: governo, administração pública e sociedade. Este enfoque se
pauta pela visão de referência do Estado como um processo que se destina
não apenas a apoiar as ações voltadas unicamente para o governo, mas que
envolvam outros aspectos políticos e sociais que estimulem a participação das
esferas subnacionais, do setor privado, dos estados e municípios, seja
lucrativo ou não, e da sociedade civil na formulação e implementação de
políticas.
17
CAPÍTULO II
A TRAJETÓRIA DA REFORMA DA GESTÃO PÚBLICA
NO BRASIL
“Os Estados democráticos contemporâneos não são simples instrumentos para garantir a propriedade e os contratos, mas formulam e implementam políticas estratégicas para suas respectivas sociedades [...] e para isso é necessário que o Estado utilize práticas gerenciais modernas, sem perder de vista sua função eminentemente pública.” Luiz Carlos Bresser Pereira
Nos últimos anos, assistimos em todo o mundo um debate acalorado -
ainda longe de concluído - sobre o papel que o Estado deve desempenhar na
vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia.
Visando um melhor entendimento da evolução da gestão pública e os
mecanismos adotados, faremos uma divisão por períodos desde a década de
30 até o advento da chamada Nova Administração Pública:
• 1930/45 – Burocracia da Era Vargas
• 1956/60 – Administração paralela de JK
• 1967 – A Reforma Militar (Dec. Lei 200)
• 1988 – A Administração pública na nova Constituição
• 1990 – O governo Collor e o desmonte da máquina pública
• 1995/2002 – O gerencialismo da Era FHC
• Nova Administração Pública (New Public Management)
18
2.1 – 1930/45 – Burocracia da Era Vargas
No Brasil, o modelo de administração burocrática emerge a partir dos
anos 30. Surge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que
o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de
bens e serviços. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por
Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública sofre um
processo de racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras
carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de
acesso ao serviço público. A implantação da administração pública burocrática
é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país.
Em decorrência do sufocante Estado patrimonial, da
falta de qualificação técnica dos servidores, da crise
econômica mundial que explodiu em 1929 e da
difusão da teoria Keynesiana – que pregava a
intervenção do Estado na economia – o governo
autoritário de Vargas resolve modernizar a máquina
administrativa brasileira através dos paradigmas
burocráticos difundidos por Max Weber (Rabello,
2007).
Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a
profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade,
o formalismo, em síntese, o poder racional legal. Os controles administrativos
visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma
desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles
dirigem demandas. Por isso, são sempre necessários controles rígidos dos
processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no
atendimento a demandas.
19
Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-
se na própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se
para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à
sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a
efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-
referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos
como clientes. Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época
do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do
Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e
administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.
Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o
Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936. Nos
primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da
administração científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a
simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de
estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se
que, nesse período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade
formal e permanentemente vinculada ao planejamento. Este Departamento
tinha caráter autoritário e centralizador, e a implementação de uma burocracia
aos moldes “weberianos” na tentativa de suplantar a administração
patrimonialista1.
1 No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do
soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são
considerados prebendas. A res publica não é diferenciada da res principis. Em conseqüência, a
corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o
capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se
distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se
uma excrescência inaceitável.
20
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP
representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos,
baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido
valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do
concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente
uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do
Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administração pública burocrática
se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua
própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao
clientelismo e ao fisiologismo.
Segundo GIRGLIOLI (1995:24), “o termo burocracia já surgiu com uma
forte conotação negativa, numa reação à centralização administrativa e ao
absolutismo”. Esse elemento pejorativo está associado às disfunções da
burocracia, como abundância de papéis, rigorosidade de normas, excesso de
formalismo, etc.
2.2 – 1956/60 – Administração paralela de Juscelino
Kubistschek
A administração paralela do governo JK surgiu em face de se garantir o
crescimento econômico através do Plano de Metas (50 anos em 5). Esta
administração criou estruturas alheias à Administração Direta para fugir das
amarras burocráticas impostas na burocratização da Era Vargas.
2.3 – 1967 – A Reforma Militar (Decreto Lei 200)
Durante a ditadura militar, houve a criação de várias empresas estatais,
baseado no Welfare State. Esse modelo de Estado, que primava por estar
presente em todas as faces da vida social, contribui decisivamente para
21
modificar e desgastar significativamente as relações do Estado com a
sociedade civil e com suas instituições.
Em termos de utilização de mecanismos de governança2, em decorrêcia
da natureza autoritária do regime e do aprofundamento da divisão da
administração pública, através do Decreto-Lei 200/67 buscou-se dar maior
efetividade à ação governamental, com a introdução de valores gerenciais
como autonomia de gestão, e a promoção da descentralização administrativa,
ao se distinguir claramente a Administração Direta e Indireta. Além disso,
houve a padronização nas áreas de pessoal, compras e execução
orçamentária, estabelecendo ainda cinco princípios estruturais da
administração pública: planejamento, coordenação, descentralização,
delegação de competência e controle.
A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei nº 200 constitui um marco
na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada
como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o
referido decreto-lei, realizou-se a transferência de atividades para autarquias,
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de
obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional.
Instituíram-se, como princípios de racionalidade administrativa, o planejamento
e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores
(desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e
informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o
controle.
O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal
na área produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração
indireta, numa tentativa de "flexibilizar a administração" com o objetivo de
atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado.
2 Entende-se como governança a capacidade que determinado governo tem para formular e
implementar as suas políticas.
22
Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não
desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central,
permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na
administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da
administração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na verdade,
enfraquecido indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime
militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto
nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração
através das empresas estatais.
2.4 – 1988 – A Administração Pública na nova Constituição
As ações rumo a uma administração pública gerencial são, entretanto,
paralisadas na transição democrática de 1985 que, embora representasse uma
grande vitória democrática, teve como um de seus custos mais surpreendentes
o loteamento dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias
dos ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo
populismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta burocracia
passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a
culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento
excessivo.
A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um
retrocesso burocrático sem precedentes. Sem que houvesse maior debate
público, o Congresso Constituinte promoveu um surpreendente engessamento
do aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias
empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas
adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituição determinou a
perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos
públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores
civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da
administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações
23
e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a
administração direta.
Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que
dominou o país naqueles anos. Foi também uma conseqüência de uma atitude
defensiva da alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu
defender-se de forma irracional.
O retrocesso burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso
da descentralização e da flexibilização da administração pública que o Decreto-
Lei nº 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em
seu nome, seja em termos de excessiva autonomia para as empresas estatais,
seja em termos do uso patrimonialista das autarquias e fundações (onde não
havia a exigência de processo seletivo público para a admissão de pessoal),
não é correto afirmar que tais distorções possam ser imputadas como causas
do mesmo. Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em
meio à crise do Estado, esta última foi equivocadamente identificada pelas
forças democráticas como resultado, entre outros, do processo de
descentralização que o regime militar procurara implantar. Por outro lado, a
transição democrática foi acompanhada por uma ampla campanha contra a
estatização, que levou os constituintes a aumentar os controles burocráticos
sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rígidas para a criação de
novas empresas públicas e de subsidiárias das já existentes.
Afinal, segundo RABELLO (2007), geraram-se dois resultados:
... de um lado, o abandono do caminho rumo a uma
administração pública gerencial e a reafirmação dos
ideais da administração pública burocrática clássica; de
outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo,
a instituição de uma série de privilégios, que não se
24
coadunam com a própria administração pública
burocrática. (Rabello, 2007).
Temos como conseqüência, a estabilidade rígida para todos os
servidores civis, diretamente relacionada à generalização do regime estatutário
na administração direta e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com
proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou com a
contribuição do servidor. Todos esses fatos contribuíram para o desprestígio
da administração pública brasileira.
Essas qualidades, que eles demonstraram desde os anos 30, quando a
administração pública profissional foi implantada no Brasil, foram um fator
decisivo para o papel estratégico que o Estado jogou no desenvolvimento
econômico brasileiro. A implantação da indústria de base nos anos 40 e 50, o
ajuste nos anos 60, o desenvolvimento da infra-estrutura e a instalação da
indústria de bens de capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma
financeira, nos anos 80, e a liberalização comercial nos anos 90, não teriam
sido possíveis se não fosse a competência e o espírito público da burocracia
brasileira.
2.5 – 1990 – O governo Collor e o desmonte da máquina
pública
O governo Collor foi marcado por um desmonte da máquina
administrativa através das privatizações, extinção de milhares de cargos de
confiança e demissões, sem qualquer planejamento. O resultado disso é uma
avalanche de processos judiciais sem precedentes.
25
2.6 Nova Administração Pública (New Public Management)
Dando prosseguimento à política neoliberal-conservador, em
decorrência da necessidade de reformar o Estado, reduzindo-o ao mínimo,
uma nova onda de reformas foi delineada com o objetivo de promover a
reconstrução do aparelho do Estado, que continua sendo um instrumento
indispensável para a promoção do desenvolvimento econômico, social e
político, tendo como foco o fortalecimento da democracia, da retomada do
desenvolvimento econômico e da redução das desigualdades regionais.
Segundo MATIAS-PEREIRA (2003):
A partir da redefinição do seu papel, o Estado deixa de
ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico
e social via a produção de bens e serviços, para se
adequar a uma nova função de “Estado gerencial”. Assim,
a reforma do Estado priorizou a transferência para o setor
privado das atividades que podem ser controladas pelo
mercado. Através da liberalização comercial, esse mesmo
mercado passa a ter mais liberdade de ação, com o
abandono da estratégia protecionista de substituição das
importações (MATIAS-PEREIRA, 2003).
A utilização deste modelo pode ser observada em todo o mundo, tendo
como referência Margareth Thatcher na Grã-Bretanha e Ronald Reagan nos
Estados Unidos. Como medidas aos ideais do Estado mínimo, este atores
limitaram a dimensão do setor público através das privatizações,
comercializando e corporativizando os órgãos públicos. Outras estratégias
como desconcentração do governo central, uso de mecanismos típicos de
mercado, novas atribuições aos órgãos da administração, enfim, iniciativas de
reestruturação ou racionalização da administração pública, foram tomadas.
26
No Brasil, o processo de reforma do Estado teve com marco o governo
Fernando Henrique Cardoso através do da transformação da antiga e
burocrática Secretaria da Presidência em um novo Ministério, o Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), em 1995, e depois com
o Plano Plurianual e a Integração da Organização e PPA.
2.6. 1 – Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
A crise brasileira da última década foi também uma crise do Estado. Em
razão do modelo de desenvolvimento que Governos anteriores adotaram, o
Estado desviou-se de suas funções básicas para ampliar sua presença no
setor produtivo, o que acarretou, além da gradual deterioração dos serviços
públicos, a que recorre, em particular, a parcela menos favorecida da
população, o agravamento da crise fiscal e, por conseqüência, da inflação.
Nesse sentido, a reforma do Estado passou a ser instrumento indispensável
para consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da
economia. “Somente assim será possível promover a correção das
desigualdades sociais e regionais” (PDRAE, 1995).
A partir dessa discussão, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado, visando criar condições para a reconstrução da
administração pública em bases modernas e racionais, reorganizando as
estruturas da administração com ênfase na qualidade e na produtividade do
serviço público, com a profissionalização do servidor.
Conforme o PDRAE (1995:15),
O discurso governamental, à época do lançamento do
plano, era pensar a crise sob o foco do desafio de sua
superação, donde a noção de que havia que se
‘reformar’, ‘reconstruir’ o Estado, de forma a resgatar sua
27
autonomia financeira e sua capacidade de implementar
políticas públicas (PDRAE, 1995).
Essa iniciativa concreta buscou estabelecer as bases de um Estado
regulador e promotor do desenvolvimento do país, mediante implantação de
modelos organizacionais/institucionais e introdução de uma cultural gerencial,
associados a mecanismos que privilegiem valores democráticos como
transparência, participação e controle social.
Em termos de reforma administrativa, o principal marco de renovação
seria a proposta de implementar um novo “paradigma” de organização
administrativa, a saber, a Administração Pública Gerencial, que vem introduzir
a perspectiva do desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações
estatais. “Reformar o aparelho do Estado significa garantir a esse aparelho
maior governança, ou seja, maior capacidade de governar, maior condição de
implementar as leis e políticas públicas” (PDRAE, 1995).
SANTANA (2002), alega que para viabilizar o atendimento das
demandas sociais e a inserção competitiva do país nos mercados
internacionais, torna-se necessário:
A revisão da estrutura do Estado, ajustando-o ao papel
de promotor e regulador do desenvolvimento social e
econômico e fortalecendo a sua capacidade de
formulação e avaliação das políticas públicas, além de
garantir o aumento da governança, ou seja, sua
capacidade de implementação de políticas públicas, sob a
ótica de eficiência, eficácia e efetividade, mediante a
introdução de novos modelos organizacionais e novas
parcerias com a sociedade civil, o estabelecimento de
contratos de gestão/termos de parceria e, finalmente, a
modernização da gestão. (SANTANA, 2002).
28
Nesse sentido, o Plano Diretor da Reforma do aparelho do Estado visa
implementar a administração gerencial, contemplando a autonomia com
flexibilidade de gestão, atingimento de resultados sob a ótica da eficiência,
eficácia e efetividade, através de mecanismos de controle, sempre com foco
no cidadão-cliente e de controle social, tendo em vista a introdução de
ferramentas que garantam a transparência e a publicidade da política e da
ação governamental.
O PDRAE (1994) redefine as bases da descentralização do Estado
Desenvolvimentista através da segmentação de quatro áreas de atuação:
- núcleo estratégico: corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que
define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o
setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes
Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao
Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores
diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.
- atividades exclusivas: é o setor em que são prestados serviços que só o
Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do
Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos:
a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o
serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o
serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do
meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de
passaportes etc.
- serviços não exclusivos: corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas.
As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto,
está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais,
como os da educação e da saúde, ou porque possuem "economias externas"
29
relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados
por esses serviços através do mercado. As economias produzidas
imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser
transformadas em lucros. São exemplos desse setor: as universidades, os
hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
- produção de bens e serviços para o mercado: corresponde à área de
atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas
para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por
exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou
capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são
atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é
possível, tornando-se necessária, no caso de privatização, a regulamentação
rígida.
E para implementar a reconstrução do Estado, de Desenvolvimentista
para Regulador e Promotor do desenvolvimento, o Ministério da Administração
Federal e Reforma do Estado (MARE) elabora e implanta os seguintes
projetos:
- reestruturação e qualidade: visa a revisão de competências através da
descentralização, com a adoção de novos modelos institucionais e
privatizações. Este projeto estimula a utilização de ferramentas de gestão para
a modernização organizacional que incluem o planejamento estratégico,
diagnóstico da gestão, implementação da qualidade da gestão e melhoria de
processos de trabalho. O objetivo deste projeto é focar o Núcleo estratégico e
capacitá-lo na formulação, acompanhamento, controle e avaliação das
políticas públicas implantadas;
- agências executivas: a responsabilização por resultados e a conseqüente
autonomia de gestão inspiraram a formulação desse projeto, que tem como
objetivo a transformação de autarquias e de fundações que exerçam atividades
30
exclusivas do Estado, em agências autônomas, com foco na modernização da
gestão;
- organizações sociais: baseado no segmento de serviços não-exclusivos,
este modelo preconiza a absorção por parte de entidades públicas não-estatal
de serviços antes providos pelo setor público federal, habilitando a estas
organizações sociais a gerir equipamentos e instalações do órgão extinto do
poder público e receber recursos do orçamento da União para execução de
suas atividades.
Esses três modelos organizacionais/institucionais, juntamente com as
Agências reguladoras e a privatização, formam o cerne do Plano Diretor.
2.6. 2 – O Plano Plurianual
A responsabilidade de dar prosseguimento ao processo de implantação
da reforma do Estado passou, a partir do segundo governo Fernando Henrique
Cardoso (1999-2002), para o Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão. Essa mudança alterou a forma de execução da reforma gerencial, que
passou a usar como instrumento básico o Orçamento Anual da República e,
em particular, o Plano Plurianual (PPA). Buscou-se assim, o fortalecimento das
funções de regulação e de coordenação do Estado, especialmente em nível
federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e
municipal, das funções executivas no campo da prestação dos serviços sociais
e de infra-estrutura.
A maioria dos projetos preconizados no Plano Diretor são desativados e
a agenda prioritária do Governo passa a ser o Plano Plurianual (PPA) nos
moldes do Projeto Brasil em Ação – piloto da experimentação de instituir a
metodologia de gestão de projetos na administração pública.
31
Segundo SANTANA (2002),
Utilizando a metodologia de gestão por projetos, com a
designação de gerente, com metas e prazos para
cumprimento e sistema de informações compartilhados, o
Programa apresenta resultados favoráveis nas áreas de
infra-estrutura, mas acirra conflitos tantos internos, nos
Ministérios, quanto intragovernamentais, no caso do
Ministério de Transportes com o Ministério do Meio
Ambiente. (SANTANA, 2002).
Sem dirimir tais problemas, buscando suas causas, o governo estende a
metodologia de Gestão por projetos para o PPA, através da implantação do
SIG (Sistema de Informações Gerenciais) em 2000, dando-se início a uma
nova cultura gerencial.
Pode-se verificar que os problemas continuaram a persistir, tendo em
vista:
- o presidente da República necessitar de alianças políticas que garantam a
sua governabilidade. Sem isso, os gerentes dos projetos tornam-se meros
captadores de informações, não tendo qualquer poder para gerenciar seus
projetos;
- não existir um Ministério que coordene a execução dos projetos, podendo
redundar na sobra de recursos em alguns e ausências nos outros;
- rotatividade dos gerentes de projetos, devido às constantes mudanças no
governo;
- ao se privilegiar a gestão por projetos, o governo deixa à margem a
necessidade de fortalecer o Núcleo estratégico, estimulando a fragmentação
32
em favor de um sistema centralizado de planejamento e em detrimento da
consolidação de um Estado Democrático.
Dessa forma, o Plano Plurianual se transforma em um mero instrumento
burocrático de prestação de informações, às vezes até não fidedignos.
2.6. 3 – A integração “Organização e PPA”
Segundo SANTANA (2002), a partir de 2001, tem-se a retormada
gradual dos modelos institucionais e organizacionais preconizados no 1°
mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, propiciada por dois
fatores:
... a nomeação de dois integrantes da equipe do extinto
MARE para cargos chaves e do alto escalão do Ministério
do Planejamento e a continuidade paralela da
implementação do modelo de Reestruturação e
Qualidade, no caso por iniciativa de dois Ministérios, e a
continuidade no processo de melhoria de gestão de duas
unidades pilotos. (SANTANA, 2002)
Em 2002, há uma iniciativa de se compatibilizar o PPA com a
organização, mediante a avaliação de gestão do PPA em cinco Ministérios.
Essa iniciativa era insuficiente para estabelecer uma nova cultura gerencial na
administração pública.
33
CAPÍTULO III
GESTÃO PÚBLICA EMPREENDEDORA
“ Onde não falta vontade existe sempre um caminho.” Ronald Reagan
Tendo como divisor a década de 1980, o mundo caminhou de uma
administração pública clássica, burocrática, para uma nova administração
pública. A globalização fomentou mudanças, buscando resolver os problemas
como eficiência, eficácia, efetividade, legitimidade democrática e impacto das
tecnologias da informação da administração.
Entre as novas realidades surgidas no final do séc. XX, em contraste
com posturas estabelecidas durante os últimos dois séculos, PETER
DRUCKER (1991, pp. 3-14) identifica uma nova consciência das funções do
governo:
Sucessos do passado, como o Welfare State, o Estado de
Bem Estar, inaugurado por Bismarck contra a luta de
classes e o New Deal de Franklin Roosevelt, voltado,
após a crise de 1929, para o estímulo à prosperidade
americana e ao equilíbrio entre os grupos de interesse
econômico, perderam seu atrativo num mundo de
pluralismo social centrado cada vez mais na “uniclasse”
(id. p. 21) dos “trabalhadores do conhecimento”
(DRUCKER, 2000).
34
O Estado passou, assim, a reconhecer os seus limites fiscais e de
endividamento, tendo que selecionar atividades a partir de recursos escassos.
Com isso tem sido levado a concentrar-se nas suas funções mais essenciais e
a entregar à sociedade, mediante terceirizações e privatizações, muitas das
suas atividades anteriormente assumidas (id. pp. 55ss).
Do ponto de vista dos cidadãos, essa nova realidade se manifesta, tanto
na desconfiança diante das ineficiências da administração pública tradicional
como em exigências sempre maiores de que os serviços proporcionados pelo
governo à sociedade sejam otimizados em relação aos recursos que
consomem. Assim, nos Estados Unidos constatam OSBORNE & GAEBLER
(1995, p. 152):
Os cidadãos de hoje se recusam a pagar altos impostos
por serviços cujos preços disparam, enquanto a qualidade
despenca; (...) uma frustração crescente entre os
contribuintes é não saber exatamente o que estão
recebendo pelo dinheiro que investem. (OSBORNE &
GAEBLER, 1995).
Essa consciência de limitação de recursos e ação do Estado, fez surgir
na última década do séc. XX a postura do Governo Empreendedor em
oposição ao governo burocrático tradicional.
A gestão burocrática teve grande sucesso desde a Revolução Industrial
ao substituir o governo das famílias reais e da nobreza por uma administração
baseada na impessoalidade, profissionalismo e racionalidade técnica, como
estudado por Weber (OSBORNE & GAEBLER 1995, p. 13).
No entanto, a burocracia logo se tornou um fim em si mesma, mediante
o carreirismo e corporativismo, fechando-se às mudanças que se aceleraram
35
após à II Guerra, tendo sido desde então sinônimo de um “governo lento,
ineficiente e impessoal” (id., p. 15) pouco sensível aos problemas reais da
comunidade.
O governo empreendedor caracteriza-se, pelo contrário, como um
governo que “pertence à comunidade, dando responsabilidade ao cidadão em
vez de servi-lo” (OSBORNE & GAEBLER, 1995, pp. 51-80), e visa atender aos
cidadãos como clientes e não aos interesses da burocracia (id., pp. 181-213).
Mas a reinvenção do governo deve ser realizada ainda garantindo o princípio
da eqüidade.
3.1 Princípios propostos por Osborne & Gaebler para a
reinvenção do governo
OSBORNE & GAEBLER (1994) propõem dez princípios básicos para
reinventar o governo, listados a seguir:
- ser um governo catalisador: a função do governo deve ser o de promotor e
coordenador e não mais de provedor direto, através da promoção de parcerias
com empresas, organizações não governamentais, sociedade civil organizada
e outros níveis e esferas de governo;
- ser um governo competitivo: através da quebra de monopólios, de forma a
liberar as forças do mercado;
- ser um governo inspirado em missões:a razão de ser e quais estratégias
utilizarão para o alcance de seus objetivos;
- ser um governo orientado para resultados: através do estabelecimento de
metas claras e objetivas, qualidade na prestação dos serviços;
36
- ser um governo voltado para os clientes: o cidadão torna-se o cliente, o
consumidor dos serviços públicos, tendo a administração pública o objetivo de
atender suas necessidades;
- ser um governo empreendedor: que garanta o equilíbrio da máquina
pública, com ferramentas eficientes de gestão que não emperra a máquina
pública;
- ser um governo descentralizador: que delega autoridade para a tomada de
decisão mais próxima do cliente, e que esteja voltado somente para suas
atividades essenciais e delegue seus outros serviços para instituições
parceiras;
- ser um governo da comunidade: que proporcione maior participação da
sociedade civil organizada nas decisões governamentais, com o pensamento
de que é a comunidade quem mais conhece os seus próprios problemas;
- ser um governo que antevê: um governo que previne os problemas e não
que busca soluções de qualquer forma, quando os problemas acontecem;
- ser um governo orientado para o mercado: ser um governo que utilize
mecanismos eficientes de gestão para se tornar competitivo e prestar serviços
públicos de qualidade.
A primeira refere-se ao conceito de governo catalisador, que “navega
em vez de remar”. O intuito desse conceito não é tornar o Estado mínimo, mas
redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o
conceitual privatista, típico do neoliberalismo. “A privatização é uma resposta,
não a resposta”, afirmam OSBORNE & GAEBLER (1994).
O sentido do governo catalisador é reformular as relações
Estado/mercado e governo/sociedade. Neste sentido, o governo catalisador se
37
aproxima das idéias de POLLITT (1990: 149-150), “que conceitualiza a relação
pública entre cidadãos e governo como uma parceria e não como uma
dependência”.
Indo para outra discussão do Reinventando o governo, encontramos
também um referencial sobre o tratamento da população como cliente e como
cidadão. Cliente dos serviços públicos, que deseja a melhor qualidade possível
dos equipamentos sociais. E cidadão que quer participar das decisões da
comunidade, e por isso a descentralização da autoridade é um objetivo
fundamental para alcançar esse grau de accountability3. Em suma, não há uma
antinomia entre os conceitos de cliente e cidadão, eles são complementares, e
fazem parte da reinvenção do governo em sua relação com a sociedade.
No que tange à gestão da burocracia, são basicamente dois os
instrumentos propostos. O primeiro é a orientação administrativa por missões.
A partir dela, o governo pode ser mais flexível. A orientação por missões é um
mecanismo que congrega os ideais da flexibilidade com os da corrente
gerencial mais preocupada com a avaliação de resultados.
Quanto a definição da competição como um dos valores fundamentais
de um setor público reconstruído, a competição seria uma forma de melhorar a
qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos serviços públicos
pela população. Competição, para os autores, não é um conceito que só tem
validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade,
serve para acabar com o monopólio — que tanto pode reinar no setor público
como no privado — e encorajar a inovação organizacional. Por isso,
OSBORNE & GAEBLER (1994) afirmam que para resolver os problemas da
3 O termo accountability pode ser aceito como o conjunto de mecanismos e procedimentos que
induzem os dirigentes governamentais a prestar contas dos resultados de suas ações à
sociedade , garantindo-se dessa forma maior nível de transparência e a exposição pública das
políticas públicas.
38
prestação de serviços públicos, “a questão não é público versus privado, mas
competição versus monopólio” (OSBORNE & GAEBLER, idem: 80).
Quanto ao planejamento estratégico, entendido como “a possibilidade
mais flexível de gestão frente às constantes mudanças do mundo
contemporâneo” (CROZIER, 1992), trata-se de uma visão de mais curto prazo.
Para OSBORNE & GAEBLER (1994), contudo, o planejamento
estratégico procura antecipar o futuro, prevendo tendências de mais longo
prazo. Mas a antecipação de tendências futuras não pode ser uma atividade
confinada à burocracia. O planejamento estratégico tem que envolver a
sociedade e ser incorporado à cultura dos funcionários. Não é o planejamento
estratégico que importa, mas sim o pensamento estratégico e a conduta
estratégica:
O elemento importante não é o plano, mas sim, a
atividade do planejamento. Ao criar consenso em torno de
uma determinada visão de futuro, a organização ou a
comunidade promovem em todos os seus membros uma
percepção comum a alcançar (OSBORNE & GAEBLER,
1994: 256).
Distanciando-se do modelo tradicional burocrático, o governo
empreendedor não pretende controlar a economia, possuir empresas ou
concentrar-se no “fazer” em ampla escala, mas sim estimular a ação e a
parceria da sociedade. É o que OSBORNE & GAEBLER (id. pp. 26-50)
denominam de “governo catalisador”.
Com isso, o poder de realização do governo empreendedor, derivado de
sua postura de controle orientado por missões, metas e objetivos (id. pp. 116-
148) se torna expressivamente maior que o do governo burocrático. De fato,
este se volta prioritariamente para o controle do cumprimento dos custos
39
orçados e não para a consecução de metas otimizadas. Concentra-se, assim,
no detalhe em meio a tarefas amplas, perdendo tanto a capacidade de decidir
(id. p.32) como a visão de eficácia das políticas governamentais. Essa
diferença de posturas é destacada pelos mesmos autores citando DRUCKER
(id. p. 50):
Não estamos diante de um ‘desaparecimento do estado’.
Pelo contrário, precisamos de um governo forte, vigoroso
e muito ativo. Mas enfrentamos a escolha entre o governo
extenso e impotente e o governo que é forte porque se
limita a decidir e a dirigir, deixando o ‘fazer’ para outrem.
Precisamos de um governo que pode e deve governar.
Isto é, não um governo que ‘faz’; não um governo que
‘administra’– mas sim um governo que governa
(OSBORNE & GAEBLER, 1994).
A eficácia do governo empreendedor, justamente por serem escassos
os seus recursos orçamentários, centra-se na transparência de um “governo
competitivo, que introduz a competição na prestação de serviços” (id. pp. 80-
116) e, sobretudo, preocupa-se com a obtenção dos melhores resultados que
os recursos disponíveis possam proporcionar (REESE & OHREN, 1999).
3.2 Críticas ao modelo
Dentro dessa perspectiva, CHARLES GOODSELL (1993), em seu texto
Reinvent government or Rediscover it?, afirma que Osborne e Gaebler estão
tentando apenas retomar alguns temas abandonados pelo debate gerencial na
década de 80, mas mesmo assim não conseguiram entender a natureza da
administração pública da gestão democrática.
Como contraponto, GOODSELL (1993) apresenta o seu decálogo
definidor do que deve ser uma administração pública democrática:
40
1- através de seus representantes eleitos, os cidadãos, e não os empresários,
devem estar a cargo do governo;
2- a função de governo é servir o interesse público, não criar reservas de
mercado ou alimentar “egos empresariais”;
3- o governo tem que operar sob as regras da Constituição e das leis, e não a
partir de missões comandadas por particulares;
4- o governo pode entrar em associações com entidades privadas, sempre e
quando for o sócio principal;
5- o governo deve ser flexível e inovador, porém também deve ser suscetível à
prestação de contas ao público;
6- o governo deve buscar resultados, todavia sem atropelar aqueles que vão
desempenhar as tarefas, ou seja, os funcionários públicos;
7- no governo, a conduta dos gerentes deve se submeter ao ideal de igualdade
de oportunidades;
8- é importante simplificar regras, contanto que se respeite a integridade dos
processos legais;
9- a flexibilização orçamentária é aceitável, mas não a redução de controles
destinados a proteger os recursos públicos;
10- os problemas políticos devem ser solucionados com criatividade, sem no
entanto dar vantagens a quem pode se beneficiar das mudanças.
Esse pensamento elaborado por Goodsell, no entanto, apresenta alguns
enganos com relação os princípios propostos por Osborne e Gaebler, tendo
em vista que estes últimos consideram imprescindíveis os conceitos de
eqüidade, accountability e participação dos cidadãos no governo a fim de
reconstruir o setor público. Ademais, defendem a reinvenção do governo, e
não sua substituição pelo mercado.
Segundo ABRUSCIO (1997):
O problema de Goodsell é que ele se agarra ao antigo
modelo de Estado, e seu correspondente no âmbito
41
administrativo, o modelo burocrático weberiano. Num
momento de incertezas como o atual, a adoção dos
padrões de valores que realmente deram certo em uma
época de prosperidade tem uma certa lógica. Mas,
infelizmente, tais padrões não respondem às dificuldades
atuais. É preciso encontrar novas saídas (ABRUSCIO,
1997).
Para GRANT JORDAN (1994),
Os autores só contam os casos de sucesso e não
analisam situações em que não foram encontradas
respostas satisfatórias. Assim, perde-se o nexo
explicativo, ou seja, não podemos saber como sair de
situações realmente complicadas. Com isso, os valores
enunciados pelos autores, como qualidade e
redirecionamento da atividade governamental, podem se
tornar apenas e tão somente truísmos, aceitos por todos,
mas que ninguém sabe de fato como implementá-los.
(GRANT JORDAN, 1994)
OSBORNE & GAEBLER (1994) apresentam um eclético conjunto de
princípios que nos instigam a refletir sobre quais caminhos devem ser
utilizados pelo setor público no futuro. No entanto, não criam um arcabouço
teórico que explique e possibilite a implementação de reformas no setor
público.
3.3 Gestão Empreendedora no Brasil
No Brasil, os critérios do governo empreendedor vêm sendo
desenvolvidos durante a última década e constituem hoje um dos fundamentos
da política do governo federal (PRESIDENCY OF THE REPUBLIC, 1995), bem
42
como de alguns Estados, voltada para reformas centradas na entrega à
sociedade de tarefas antes assumidas pelo governo burocrático tradicional,
mediante privatizações, terceirizações e Contratos de Gestão (JOHNSON et
al., 1996, pp. 127 ss) com agências e entidades públicas.
Como notam OSBORNE & GAEBLER (1995, pp. 21 ss.), “a gestão
pública empreendedora adota ‘princípios de gestão de negócios’ – como
atendimento ao cidadão como cliente, pró-atividade, iniciativa e autonomia
gerencial, controle por objetivos e metas ou governo por parcerias”. Isso,
porém, não significa “governar como quem dirige uma empresa”, que visa obter
lucro com seus produtos, mas sim, gerenciar com eficiência recursos tributários
coletados, para atender com maior eficácia ao bem comum – gerando
resultados para a sociedade (PRESIDENCY OF THE REPUBLIC, 1995, p. 22).
De fato, ao visar resultados que melhor respondam às demandas dos
cidadãos como clientes, a gestão pública empreendedora é baseada em
avaliações contínuas da sociedade para ajustar suas estratégias, planos e
metas, bem como sua ação implementadora.
No Brasil, a experiência internacional de avaliação da gestão pública
tem despertado grande interesse como uma das condições básicas de
sucesso da reforma administrativa do Estado, nas diversas esferas
governamentais (BARBOSA, 1996; FREITAS, 1999; BRESSER-PEREIRA,
1999 E 2000; THOENIG, 2000; CAMPOS et al., 2000).
Contudo, como notam TEIXEIRA & SANTANA (1994, pp. 18ss), os
sistemas de avaliação de desempenho na gestão pública, ainda deficientes,
devem ser priorizados:
A avaliação de desempenho deveria ser priorizada num
novo modelo de gestão pública através de iniciativas
43
como: redirecionar o sistema de avaliação dentro da
administração governamental para uma ação centrada no
eixo da avaliação do desempenho do serviço prestado –
qualitativa e quantitativamente – pelos diversos setores e
unidades; elaborar e divulgar sistemas de indicadores de
desempenho do serviço público; garantir uma ampla
divulgação e acompanhamento dos indicadores e seus
valores; orientar as políticas de recursos humanos pelos
parâmetros de avaliação de desempenho. (TEIXEIRA &
SANTANA, 1994)
44
CONCLUSÃO
O governo reinventado é, em síntese, aquele que muda seu modo de
funcionar, eliminado as falhas que o tornaram ineficiente (estando a
ineficiência localizada nos seus meios e não nos seus fins). É o governo
empreendedor, inovador, maximizador da produtividade e da eficiência, criador
de oportunidades, delimitador de riscos, promotor da competição (interna e
externamente).
Apesar de ter ocorrido a transposição de técnicas de gestão do setor
privado para o setor público, a reforma não tem se mostrado eficiente, tendo
em vista que foi idealizada e conduzida por falhas, em especial, pela
insuficiência de mecanismos de coordenação política, contribuindo para
manter a fragmentação de ações no campo da gestão pública.
A reforma do Estado brasileiro deflagrada em 1995 teve como objetivo
manter equilibradas as contas públicas e elevar a capacidade de ação estatal;
a reforma propõe uma reconfiguração das estruturas estatais baseada na
substituição do modelo burocrático de administração pública por um modelo
gerencial, onde a simplificação, descentralização do controle administrativo,
gerência local, política de renúncia e redução de hierarquias, enfim, a
flexibilização dos mecanismos de gestão esteja presente.
Por tratar-se de um modelo pós-burocrático, buscou importar
ferramentas de gestão provenientes do setor privado, bem como a aplicação
da lógica de mercado dentro do setor público, focalizando o aumento da
eficiência econômica do Estado.
A face pouco visível dessas recomendações é a geração de estímulos
para promover o desmantelamento do Estado brasileiro. Esse Estado de
direito, sobre o qual se erigiram nossas instituições republicanas, federativas e
45
democráticas, apresenta enormes imperfeições estruturais, especialmente nos
âmbitos da justiça, das instituições políticas, da forma e regime de governo, e
em especial no campo social, onde não tem sido capaz de reduzir as
desigualdades e promover a inclusão digital.
O efetivo exercício do poder no Brasil depende da capacidade do Poder
Executivo em propor e implementar uma agenda de governo. No Brasil, a
paralisia do Poder Executivo conduz ao vácuo ou à predação política, devido à
deficiência estratégica, fragilidade nas estruturas, disfunções nos processos,
despreparo dos servidores, problemas de cultura organizacional onde impera a
burocracia e as práticas patrimonialistas, manifestando-se através do
clientelismo, do coorporativismo e na corrupção existente no país.
Fica, portanto, evidenciado que, além da ausência de vontade política,
as reformas foram desarticuladas e incoerentes. Os custos dessas distorções
se refletem na capacidade de competitividade do país, na vida dos cidadãos e
na motivação dos funcionários públicos. Uma ou duas estratégias apenas não
são suficientes para se criar força de mudança ou capacidade de
transformação. Assim, a Reforma do Estado brasileiro deve ser orientada para
o desenvolvimento e construção de novas bases.
O mundo contemporâneo exige instituições extremamente flexíveis e
adaptáveis, instituições que produzam bens e serviços de alta qualidade,
assegurando-se alta produtividade aos investimentos realizados. É por isso
que os governos devem passar a ser orientados por missões cujo centro esteja
focado na idéia de melhor atender o "cliente". Quando se tem uma missão
clara passa-se a trabalhar melhor. Autonomia e liberdade são fundamentais
para a administração pública que busca eficiência.
Governar significa mobilizar o poder do processo empreendedor e a
força do livre mercado, sem a necessidade de burocracia gigantesca e
ineficiente.
46
Por isso, torna-se necessário repensar a relação do Estado com a
sociedade e do governo com os cidadãos. É preciso redirecionar a atividade
governamental, tentando conjugar no setor público qualidade com eficiência,
flexibilidade organizacional com accountability, criatividade com busca de
eqüidade. Estas combinações de valores de fato não são fáceis de serem
obtidas; contudo, o desafio é exatamente este: encontrar novas saídas através
da imitação do que deu certo (inclusive no setor privado) e tentar sempre
inovar. Tudo isto numa era de escassez, rápidas mudanças sociais e
tecnológicas, globalização e, como já foi dito antes, falta de um consenso
totalmente estruturado acerca de qual deve ser o papel do Estado.
47
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51
ATIVIDADES CULTURAIS
52
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO 2
AGRADECIMENTO 3
DEDICATÓRIA 4
RESUMO 5
METODOLOGIA 6
SUMÁRIO 7
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I
GESTÃO PÚBLICA: CONCEITOS E DESAFIOS 11
1.1 – Gestão Pública: conceitos 12
1.2 –Eficiência, Eficácia e transparência como
mecanismos de um governo empreendedor 13
CAPÍTULO II
A TRAJETÓRIA DA REFORMA DA GESTÃO PÚBLICA
NO BRASIL 17 2.1- 1930/45 – Burocracia da Era Vargas 18
2.2- 1956/60 – Administração paralela de
Juscelino Kubistschek 20
2.3- 1967 – A Reforma Militar (Decreto Lei 200) 20
2.4- 1988 – A Administração Pública na nova Constituição 22
2.5- 1990 – O governo Collor e o desmonte
da máquina pública 24
2.6- Nova Administração Pública
(New Public Management) 25 2.6.1 – Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado 26
2.6.2 – O Plano Plurianual 30
2.6.3 – A integração “Organização e PPA” 31
53
CAPÍTULO III
GESTÃO PÚBLICA EMPREENDEDORA 33
3.1– Princípios propostos por Osborne & Gaebler
para a reinvenção do governo 35
3.2– Críticas ao modelo 39
3.3– Gestão Empreendedora no Brasil 41
CONCLUSÃO 44
BIBLIOGRAFIA 47
ATIVIDADE CULTURAL 51
ÍNDICE 52
FOLHA DE AVALIAÇÃO 54
54
FOLHA DE AVALIAÇÃO
Nome da Instituição: Universidade Candido Mendes
Título da Monografia: Gestão Empreendedora: Uma Nova Postura da
Gestão Pública e da Sociedade
Autor: Mariana Borges Medeiros
Data da entrega:
Avaliado por: Conceito:
