UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO FACULDADE DE ECONOMIA ... · Sanitation: Deficit of Access and Performance of the Services Offered. 2007. 317 f. Dissertation (Master) - Faculdade de Administração,

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO E CONTABILIDADE DE

RIBEIRÃO PRETO DEPARTAMENTO DE ECONOMIA

CARLOS CÉSAR SANTEJO SAIANI

ORIENTADOR: PROF. DR. RUDINEI TONETO JÚNIOR

RESTRIÇÕES À EXPANSÃO DOS INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO BÁSICO

NO BRASIL: DÉFICIT DE ACESSO E DESEMPENHO DOS PRESTADORES

RIBEIRÃO PRETO 2007

PROFA. DRA. SUELY VILELA Reitora da Universidade de São Paulo

PROF. DR. RUDINEI TONETO JÚNIOR Diretor da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão Preto

PROFA. MARIA CHRISTINA SIQUEIRA DE SOUZA CAMPOS Chefe do Departamento de Economia

CARLOS CÉSAR SANTEJO SAIANI

RESTRIÇÕES À EXPANSÃO DOS INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO BÁSICO

NO BRASIL: DÉFICIT DE ACESSO E DESEMPENHO DOS PRESTADORES

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Economia Aplicada do Departamento de Economia da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão Preto, Universidade de São Paulo, para obtenção do título de Mestre em Economia. Orientador: Prof. Dr. Rudinei Toneto Júnior

RIBEIRÃO PRETO 2007

AUTORIZO A REPRODUÇÃO E DIVULGAÇÃO TOTAL OU PARCIAL DESTE TRABALHO, POR QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRÔNICO, PARA FINS DE ESTUDO E PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.

FICHA CATOLOGRÁFICA

Saiani, Carlos César Santejo Restrições à expansão dos investimentos em saneamento básico no Brasil:

déficit de acesso e desempenho dos prestadores. Ribeirão Preto, 2006. 315 p.

Dissertação de Mestrado, apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Economia Aplicada, Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão Preto, Universidade de São Paulo. Concentração: Economia Aplicada – Desenvolvimento Econômico Orientador: Toneto Júnior, Rudinei. 1. Saneamento básico. 2. Déficit de acesso. 3. Economias de escala e densidade. 4. Desestatização. 5 Descentralização. 6. Probit.

FOLHA DE APROVAÇÃO

Carlos César Santejo Saiani

Restrições à Expansão dos Investimentos em Saneamento Básico no Brasil: Déficit de Acesso

e Desempenho dos Prestadores

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Economia Aplicada do Departamento de Economia da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão Preto, Universidade de São Paulo, para obtenção do título de Mestre em Economia.

Aprovada em: _____________________

BANCA EXAMINADORA

Prof. Dr. ___________________________________________________________________

Instituição: ___________________________ Assinatura: ____________________________

Prof. Dr. ___________________________________________________________________


Prof. Dr. ___________________________________________________________________


Realizado, dedico esse trabalho a

meus pais, a Marilu e a meu

irmão, as pessoas que mais

acreditaram em meu sucesso. Sem

eles, nada disso seria possível.

AGRADECIMENTOS

Em um dos momentos mais importantes e felizes da minha vida, algumas pessoas merecem os

meus sinceros agradecimentos. Primeiramente, devo compartilhar essa conquista com meus

pais, Paulo e Lúcia. Agradeço a eles pela vida, pela dedicação, pelo apoio, pela abnegação,

pelos sacrifícios, pelo incentivo, pela torcida, pela alegria, pelos conselhos, enfim, por tudo. É

mais um sonho que realizamos juntos. Mais uma vez, obrigado por tudo. Amo muito vocês.

A Marilu, minha namorada, meu amor. Por todos os conselhos em momentos de dúvida, pelo

incentivo dado para o meu ingresso no curso de Mestrado e durante a elaboração desse

trabalho. Por todos os momentos de alegria, de preocupação e de mau-humor que ela esteve

ao meu lado, sempre me apoiando e me motivando a seguir em busca de novas conquistas.

A meu irmão, Renato, pela amizade, pelo companheirismo e pela cumplicidade demonstrados

ao longo de minha vida e pelas tentativas frustradas de mudança do meu humor nos

momentos de preocupação, principalmente durante a realização dessa dissertação.

Ao meu orientador e amigo professor Rudinei Toneto Júnior, pelos conselhos, pelo apoio e

pelo auxílio durante todo o meu período acadêmico, por me incentivar a ingressar no

Mestrado e pela importante orientação dada para o desenvolvimento desse trabalho.

A Deus, por me dar a oportunidade de conviver com tais pessoas.

Ao apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP).

Por último, devo agradecer a ajuda de amigos (Mazinha e Maúna) e de professores (Maria

Christina, Júlio e Elaine), assim como as dicas recebidas de participantes do X e XI Encontro

Nacional de Economia Política.

RESUMO

SAIANI, C. C. S. Restrições à Expansão dos Investimentos em Saneamento Básico no Brasil: Déficit de Acesso e Desempenho dos Prestadores. 2007. 317 f. Dissertação de Mestrado - Faculdade de Administração, Economia e Contabilidade, Universidade de São Paulo, Ribeirão Preto, 2007.

O Brasil apresenta elevado déficit de acesso a serviços de saneamento básico. Devido aos

impactos positivos desses serviços sobre o desenvolvimento econômico, é de fundamental

importância que a universalização do acesso seja alcançada. No entanto, um conjunto de

fatores restringe a expansão dos investimentos no setor: ausência de uma política clara,

fragmentação de competências, ausência de uma regulação específica, ineficiência de grande

parte dos prestadores, forte presença pública no setor, fazendo com que os investimentos

sejam inviabilizados pelos limites de endividamento, pelas metas de superávit e pelos

contingenciamentos de crédito ao setor público. Nesse contexto, o presente trabalho buscou

identificar e avaliar os fatores que restringem a expansão dos investimentos no saneamento

básico brasileiro. Inicialmente, foram discutidos os principais problemas institucionais

existentes. Após isso, o déficit de acesso domiciliar foi caracterizado, por meio de análises

descritivas e de estimações econométricas – método Probit. Constatou-se que esse déficit está

intimamente relacionado ao perfil de renda dos consumidores e à existência de economias de

escala e de densidade no setor, o que acaba sendo uma forte restrição à expansão dos

investimentos. Por último, foi comparado o desempenho dos diferentes tipos de prestadores

existentes em relação a diversos aspectos. Os dados sinalizaram que uma maior

descentralização e uma maior desestatização poderiam gerar ganhos de eficiência e elevar a

cobertura dos serviços.

Palavras-chave: Saneamento básico. Déficit de acesso. Economias de escala e densidade.

Desestatização. Descentralização. Probit.

ABSTRACT

SAIANI, C. C. S. Restrictions to the Expansion of the Investments in Brazilian’s Sanitation: Deficit of Access and Performance of the Services Offered. 2007. 317 f. Dissertation (Master) - Faculdade de Administração, Economia e Contabilidade, Universidade de São Paulo, Ribeirão Preto, 2007.

Brazil presents elevated access deficit to basic sanitation services. Due to the positive impact

of these services on economic development, it is fundamentally important that generalized

access be achieved. However, a number of factors restrict investment expansion in this area:

absence of clear politics, competency fragmentation, absence of specific regulations,

inefficiency in great part of services offered, strong public presence in the area, all of which

make it unviable because of indebtedness limits, superavit goals and credit contingency to the

public sector. Then, within this context, the principal aim of this paper is to identify and

evaluate the factors which restrict investment expansion in Brazilian basic sanitation. At first,

principal institutional problems were discussed; afterwards domestic deficit access was

distinguished by descriptive analyses and econometrics estimates – Probit method. It was

verified that this deficit is closely related to the consumers’ income profile - economical scale

and density in the sector, which leads to strong restriction in investment expansion. Finally,

the performance of the different types of services offered was compared in several aspects.

The data indicate that more decentralization and non-state conditions could bring benefits to

the efficiency and improve service coverage.

Key words: Basic sanitation. Access deficit. Economical scale and density. Privatization.

Decentralization. Probit.

LISTA DE GRÁFICOS

Capítulo 1

Gráfico 1.1 – Brasil: evolução da taxa de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), de 1901 a 2005 .............................................................................................

38

Gráfico 1.2 – Brasil: evolução dos investimentos totais e em infra-estrutura (% do PIB), de 1971 a 2000 .............................................................................................

40

Gráfico 1.3 – Brasil: evolução dos investimentos em setores de infra-estrutura (% do PIB), de 1971 a 2000 ...................................................................................

41

Gráfico 1.4 – Brasil: receitas municipais per capita, segundo o porte dos municípios (2005) ...........................................................................................................

44

Gráfico 1.5 – Brasil: despesa per capita com o poder legislativo, segundo o porte dos municípios (2005) ........................................................................................

45

Gráfico 1.6 – Brasil: evolução da taxa de urbanização brasileira, de 1940 a 2000 ............. 52

Gráfico 1.7 – Brasil: participação de cada serviço de saneamento básico nos investimentos totais realizados no setor, de 1968 a 1993 ............................

69

Gráfico 1.8 – Brasil: evolução da participação dos recursos do FGTS no total investido (%), de 1968 a 1993 .....................................................................................

78

Gráfico 1.9 – Brasil: evolução da arrecadação bruta, dos saques e da arrecadação do FGTS (US$), de 1968 a 1993 ......................................................................

79

Gráfico 1.10 – Brasil: evolução da arrecadação bruta, dos saques e da arrecadação líquida do FGTS (R$ milhões), de 1988 a 2005 ..........................................

80

Gráfico 1.11 – Brasil: contratação média anual de recursos do FGTS para o saneamento básico (R$ bilhões), de 1995 a 2006 ............................................................

82

Gráfico 1.12 – Brasil: investimento per capita realizados pelas CESBs (R$ milhões por habitante), segundo a situação dos contratos de concessão (2004) .............

101

Capítulo 2

Gráfico 2.1 – Brasil: acesso a serviços de saneamento básico por rede geral, segundo o PIB per capita estadual e do Distrito Federal ..............................................

114

Gráfico 2.2 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo o porte (tamanho da população) dos municípios (2000) ...

117

Gráfico 2.3 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a taxa de urbanização dos municípios (2000) ...................

119

Gráfico 2.4 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a renda per capita mensal dos municípios (2000) ............

121

Gráfico 2.5 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a renda domiciliar mensal (2000) ......................................

125

Gráfico 2.6 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a renda domiciliar per capita mensal ................................

127

Gráfico 2.7 – Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico (1970-2004) ..................................................................

152

Gráfico 2.8 – Brasil: variação da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico (1970-2000) ..................................................................

153

Gráfico 2.9 – Brasil: convergência dos índices de acesso domiciliar, segundo os tipos de serviços (1970-2000) ...................................................................................

154

Gráfico 2.10 – Brasil: convergência dos índices de acesso domiciliar, segundo os tipos de serviços (2001-2004) ..............................................................................

155

Gráfico 2.11 – Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (1970-2000) ................................................................

156

Gráfico 2.12 – Brasil: convergência dos índices de acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (1970-2000) ................................................................................

157

Gráfico 2.13 – Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (1970-2000) ................................................................

158

Gráfico 2.14 – Brasil:convergência dos índices de acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (1970-2000) .......................................................................................

159

Gráfico 2.15 – Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo o porte dos municípios (1970-2000) ........

160

Gráfico 2.16 – Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo o porte dos municípios (1970-2000) ..........

161

Gráfico 2.17 – Brasil: convergência dos índices de acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo o porte dos municípios (1970-2000) ............................

162

Gráfico 2.18 – Brasil: convergência dos índices de acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo o porte dos municípios (1970-2000) ...................................

163

Gráfico 2.19 – Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a taxa de urbanização dos municípios (1970-2000) ............................................................................................................

164

Gráfico 2.20 – Brasil: convergência dos índices de acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo a taxa de urbanização dos municípios (1970-2000).....

165

Gráfico 2.21 – Brasil: convergência dos índices de acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo a taxa de urbanização dos municípios (1970-2000) ............

166

Gráfico 2.22 – Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a localização do domicílio (1970-2000) ........

167

Gráfico 2.23 – Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a localização do domicílio (2001-2004) ........

168

Gráfico 2.24 – Brasil: convergência dos índices de acesso a serviços de saneamento básico, segundo a localização do domicílio (1970-2000) ............................

169

Gráfico 2.25 – Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo a renda mensal dos domicílios (1980-2000) ............................................................................................................

170

Gráfico 2.26 – Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo a renda mensal dos domicílios (1980-2000) ............................................................................................................

171

Gráfico 2.27 – Brasil: convergência dos índices de acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo a renda mensal dos domicílios (1980-2000) ................

172

Gráfico 2.28 – Brasil: convergência dos índices de acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo a renda mensal dos domicílios (1980-2000) ........................

173

Gráfico 2.29 – Brasil: distribuição dos municípios, segundo o porte, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000) ......................................................................

178

Gráfico 2.30 – Brasil: distribuição dos municípios, segundo a taxa de urbanização, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000) .........................................

179

Gráfico 2.31 – Brasil: distribuição dos municípios, segundo a renda municipal per capita mensal, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000) .......................

180

Gráfico 2.32 – Brasil: distribuição dos domicílios, segundo a localização (zona urbana ou zona rural), as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (2000) .................................................................................................

181

Gráfico 2.33 – Brasil: distribuição dos domicílios, segundo a renda domiciliar mensal, as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (2000) ...........

182

Gráfico 2.34 – Brasil: distribuição dos domicílios sem acesso a serviços de saneamento básico, segundo a renda domiciliar mensal (2000) ......................................

184

Capítulo 3

Gráfico 3.1 – Brasil: evolução dos investimentos anuais em saneamento básico (% do PIB), de 1970 a 2005 ...................................................................................

187

Gráfico 3.2 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico por rede geral, segundo o tipo de prestador (2000) ..........................

195

Gráfico 3.3 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo o tipo de prestador (1991 e 2000) ................................

206

Gráfico 3.4 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo o tipo de prestador (1991 e 2000) ........................................

207

Gráfico 3.5 – Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de perdas de faturamento, de perdas na distribuição e de hidrometração (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de prestador (2000 e 2004) ........................

222

Gráfico 3.6 – Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de atendimento total de água, de coleta e de tratamento de esgoto (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de prestador (2000 e 2004) ..................................................

224

Gráfico 3.7 – Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de economia por pessoal total e de pessoal próprio por mil ligações (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de prestador (2000 e 2004) ...................................

225

Gráfico 3.8 – Saneamento básico no Brasil: variação das tarifas médias praticadas, de água e de esgoto (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de prestador (2000 e 2004) ...............................................................................

226

Gráfico 3.9 – Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de evasão de receita e de desempenho financeiro (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de prestador (2000 e 2004) ..........................................................................

227

Gráfico 3.10 – Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de duração média das intermitências e de extravasamento de esgoto (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de prestador (2000 e 2004) ...................................

228

Gráfico 3.11 – Saneamento básico no Brasil: evolução do resultado médio, segundo o tipo de prestador (2000 e 2004) ...................................................................

238

Gráfico 3.12 – Saneamento básico no Brasil: investimento per capita anual médio (água e esgoto), segundo o tipo de prestador (2000-2004) ....................................

249

Gráfico 3.13 – Saneamento básico no Brasil: investimento per capita anual médio (água e esgoto), segundo o tipo de prestador e o porte (tamanho da população) dos municípios (2000-2004) ........................................................................

525

Gráfico 3.14 – Saneamento básico no Brasil: investimento per capita anual médio (água e esgoto), segundo o tipo de prestador e a taxa de urbanização dos municípios (2000-2004) ...............................................................................

253

Gráfico 3.15 – Saneamento básico no Brasil: origem dos recursos investidos, segundo o tipo de prestador (2004) ...............................................................................

255

Gráfico 3.16 – Saneamento básico no Brasil: recursos comprometidos pelo governo federal, segundo a fonte e o destino (jan/2003-jun/2006) ...........................

257

LISTA DE QUADROS

Capítulo 1

Quadro 1.1 – Brasil: principais programas federais para o saneamento básico após o Planasa .........................................................................................................

72

Quadro 1.2 – Brasil: principais legislações relacionadas ao saneamento básico ................ 89

Quadro 1.3 – Saneamento básico no Brasil: concessões privadas em operação (2007) ...... 104

Capítulo 3

Quadro 3.1 – SNIS: formulários utilizados para a coleta dos dados ................................... 191

Quadro 3.2 – Etapas para a concretização de operações de crédito com o Ministério das Cidades ........................................................................................................

247

Quadro 3.3 – Saneamento básico no Brasil: qual é o tipo de prestador que apresenta os melhores indicadores de acesso por rede geral? (1991 e 2000) ...................

258

Quadro 3.4 – Saneamento básico no Brasil: qual é o tipo de prestador com melhor desempenho? (2004) ....................................................................................

259

Quadro 3.5 – Saneamento básico no Brasil: quais são os tipos de prestadores que apresentaram melhora do desempenho? (2000-2004) .................................

260

Quadro 3.6 – Saneamento básico no Brasil: qual é o tipo de prestador que apresenta maior resultado médio? Qual investe mais? ................................................

261

LISTA DE TABELAS

Capítulo 1

Tabela 1.1 – Brasil: evolução da receita tributária por nível de governo, de 1960 a 2000 . 42

Tabela 1.2 – Brasil: resultado setorial da desestatização, de 1990 a 1994 (US$ milhões) .. 48

Tabela 1.3 – Brasil: resultado setorial da desestatização, de 1995 a 2002 (US$ milhões) .. 50

Tabela 1.4 – Brasil: evolução dos recursos do FGTS contratados para o saneamento básico (R$ milhões), de 2000 a 2006 ..............................................................

81

Tabela 1.5 – Brasil: situação contratual (abastecimento de água), segundo a amostra do SNIS (2004) ....................................................................................................

96

Capítulo 2

Tabela 2.1 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico (% dos domicílios) e PIB per capita, segundo as grandes regiões, o Estado de São Paulo e o Distrito Federal (2000) ............................................

110

Tabela 2.2 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico (% total), segundo as grandes regiões e os Estados, e ranking estadual (2000) ................................................................................................

112

Tabela 2.3 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo o porte (tamanho da população) dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000) ..........................................................

116

Tabela 2.4 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a taxa de urbanização dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000) .........................................................................

118

Tabela 2.5 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a renda per capita mensal dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000) ..........................................................

120

Tabela 2.6 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo o tipo de município, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000) ....................................................................................................

122

Tabela 2.7 – Brasil: proporção de domicílios urbanos e rurais com acesso a serviços de saneamento básico (% dos domicílios), segundo as grandes regiões, o Estado de São Paulo e o Distrito Federal (2000) ............................................

123

Tabela 2.8 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a renda domiciliar mensal, as grandes regiões, o Estado de São Paulo e o Distrito Federal (2000) ............................................................

124

Tabela 2.9 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a renda domiciliar per capita mensal, as grandes regiões, o Estado de São Paulo e o Distrito Federal (2000) ............................................

126

Tabela 2.10 – Brasil: volume per capita de água distribuída diariamente, 1989 e 2000 .... 129

Tabela 2.11 – Brasil: volume de água distribuída diariamente, segundo o porte (tamanho da população) dos municípios e as grandes regiões .......................................

129

Tabela 2.12 – Brasil: proporção de municípios, segundo a condição do esgotamento sanitário e as grandes regiões (2000) ..............................................................

130

Tabela 2.13 – Sinais esperados dos coeficientes a serem estimados ................................... 137

Tabela 2.14 – Brasil: distribuição dos domicílios com acesso a serviços de saneamento básico (Censo e amostra), segundo as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo .....................................................................................

139

Tabela 2.15 – Estatísticas descritivas das variáveis utilizadas nas estimações (amostra) ... 140

Tabela 2.16 – Resultados das estimações: variável dependente abastecimento de água por rede geral (2000) ......................................................................................

141

Tabela 2.17 – Resultados das estimações: variável dependente coleta de esgoto por rede geral (2000) .....................................................................................................

143

Tabela 2.18 – Resultados das estimações: variável dependente esgotamento sanitário por fossa séptica (2000) ........................................................................................

144

Tabela 2.19 – Resultados das estimações com dummies tipos de municípios (2000) ......... 145

Tabela 2.20 – Resumo dos resultados das estimações: variável dependente abastecimento de água por rede geral (1971, 1980, 1991, 2000 e 2004) ...............................

148

Tabela 2.21 – Resumo dos resultados das estimações: variável dependente coleta de esgoto por rede geral (1971, 1980, 1991, 2000 e 2004) .................................

149

Tabela 2.22 – Resumo das estimações: variável dependente esgotamento sanitário por fossa séptica (1971, 1980, 1991, 2000 e 2004) ...............................................

150

Tabela 2.23 – Brasil: participação da despesa com água e esgoto na despesa média mensal familiar, 2002-2003 ............................................................................

185

Capítulo 3

Tabela 3.1 – SNIS: distribuição dos prestadores de serviços da amostra (2004) ................ 192

Tabela 3.2 – SNIS: distribuição dos municípios da amostra e suas respectivas populações, segundos as grandes regiões geográficas ....................................

193

Tabela 3.3 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo o tipo de prestador, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000) ....................................................................................................

196

Tabela 3.4 – Brasil: distribuição dos domicílios (Censo e amostra), segundo o tipo de prestador e o acesso a serviços de saneamento básico por rede geral ............

198

Tabela 3.5 – Estatísticas descritivas das variáveis contínuas utilizadas nas estimações e comparação entre as amostras ........................................................................

199

Tabela 3.6 – Resultados das estimações com dummies tipos de prestadores: variável dependente acesso a abastecimento de água por rede geral (2000) ................

201

Tabela 3.7 – Resultados das estimações com dummies tipos de prestadores: variável dependente acesso a coleta de esgoto por rede geral (2000) ..........................

203

Tabela 3.8 – Resumo dos resultados das estimações com dummies tipos de prestadores: comparação entre os resultados obtidos .........................................................

208

Tabela 3.9 – Saneamento básico no Brasil: indicadores operacionais e de cobertura, segundo o tipo de prestador do serviço (2004) ...............................................

212

Tabela 3.10 – Saneamento básico no Brasil: indicadores econômicos, financeiros e administrativos, segundo o tipo de prestador do serviço (2004) ....................

216

Tabela 3.11 – Saneamento básico no Brasil: indicadores de qualidade, segundo o tipo de prestador do serviço (2004) ............................................................................

219

Tabela 3.12 – Saneamento básico no Brasil: tarifa média praticada e despesa total com os serviços por m³ faturado, segundo o tipo de prestador do serviço (2004) .

233

Tabela 3.13 – Resultados da estimação: variável dependente binária resultado do prestador (2004) ..............................................................................................

235

Tabela 3.14 – Resultados da estimação: variável dependente contínua investimentos realizados (2004) ............................................................................................

235

Tabela 3.15 – Saneamento básico no Brasil: distribuição dos prestadores da amostra, segundo a abrangência espacial e o resultado obtido (2004) ..........................

236

Tabela 3.16 – Saneamento básico no Brasil: receita total, despesa total e resultado (total e médio), segundo o tipo de prestador (2004) ................................................

237

Tabela 3.17 – Saneamento básico no Brasil: resultado médio (R$ milhões), segundo o tipo de prestador do serviço, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2004) ..............................................................................................................

239

Tabela 3.18 – Saneamento básico no Brasil: investimento per capita anual médio, segundo o tipo de prestador do serviço, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000-2004) ...................................................................................

250

Tabela 3.19 – Saneamento básico no Brasil: gastos federais, segundo a origem dos recursos (jan/2003-jun/2006) ..........................................................................

256

Apêndice

Tabela 1 – Brasil: PIB per capita estadual e do Distrito Federal, segundo as grandes regiões, e ranking estadual (2000) ..................................................................

273

Tabela 2 – Brasil: proporção de domicílios com acesso simultâneo a água e a esgoto por rede geral, segundo o porte (tamanho da população) dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000) ............................................

274

Tabela 3 – Brasil: proporção de domicílios com acesso simultâneo a água e a esgoto por rede geral, segundo a taxa de urbanização dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000) ..........................................................

274

Tabela 4 – Brasil: proporção de domicílios com acesso simultâneo a água e a esgoto por rede geral, segundo a renda per capita mensal dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000) ..........................................................

275

Tabela 5 – Brasil: proporção de domicílios com acesso simultâneo a água e a esgoto por rede geral, segundo o tipo de município, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000) .............................................................................................

275 Tabela 6 – Brasil: proporção de domicílios com acesso simultâneo a água e a esgoto por

rede geral, segundo a renda domiciliar mensal, as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (2000) ............................................

276

Tabela 7 – Brasil: proporção de domicílios com acesso simultâneo a água e a esgoto por rede geral, segundo a renda domiciliar per capita mensal, as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (2000) ...........................

276

Tabela 8 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo o porte dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (1970) ..............................................................................................................

277

Tabela 9 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo o porte dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (1980) ..............................................................................................................

278

Tabela 10 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo o porte dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (1991) .............................................................................................

279

Tabela 11 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a taxa de urbanização dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (1970) .........................................................................

280


281


282

Tabela 14 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a renda per capita mensal dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (1970) ..........................................................

283


284


285

Tabela 17 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a renda do chefe da família, as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (1970) .........................................................

286

Tabela 18 – Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a renda domiciliar mensal, as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (1980) .........................................................

287


288


289


290


291


292

Tabela 24 – Brasil: proporção de domicílios urbanos e rurais com acesso a serviços de saneamento básico, segundo as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (1970-1991) ...................................................................

293

Tabela 25 – Brasil: proporção de domicílios urbanos e rurais com acesso a serviços de saneamento básico, segundo as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (2001-2004) ...................................................................

294

Tabela 26 – Resultados das estimações: variável dependente acesso a abastecimento de água por rede geral (1970) ..............................................................................

295


296


297

Tabela 29 – Resultados das estimações: variável dependente acesso a coleta de esgoto por rede geral (1970) ......................................................................................

298


299


300

Tabela 32 – Resultados das estimações: variável dependente acesso a fossa séptica por rede geral (1970) .............................................................................................

301


302


303

Tabela 35 – Resultados das estimações (2004) ................................................................... 304

Tabela 36 – Brasil: variação da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (1970-2000) ...................................................................

305

Tabela 37 – Brasil: variação da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo o porte dos municípios (1970-2000) ................

305

Tabela 38 – Brasil: variação da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a taxa de urbanização dos municípios (1970-2000) ...............................................................................................................

306

Tabela 39 – Brasil: variação da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a renda domiciliar mensal (1980-2000) ...........

306

Tabela 40 – Brasil: variação da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a localização dos domicílios (1970-2000) ........

306

Tabela 41 – Brasil: distribuição dos municípios em 2000, segundo o porte (tamanho da população) dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (%)

307

Tabela 42 – Brasil: distribuição dos municípios em 2000, segundo a taxa de urbanização dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (%) ..................

307

Tabela 43 – Brasil: distribuição dos municípios em 2000, segundo a renda municipal per capita mensal, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (%) ....................

308

Tabela 44 – Brasil: distribuição dos domicílios em 2000, segundo a localização do domicílio, as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (%) ..................................................................................................................

308

Tabela 45 – Brasil: distribuição dos domicílios em 2000, segundo a renda domiciliar mensal, as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (%) .

308

Tabela 46 – Brasil: distribuição dos domicílios sem acesso aos serviços (%), segundo a renda domiciliar mensal (2000) ......................................................................

309

Tabela 47 – Brasil: distribuição dos municípios (2006), segundo o tipo de prestador (abrangência de atuação) ................................................................................

309

Tabela 48 – Resultados das estimações com dummies tipos de prestadores: variável dependente acesso a abastecimento de água por rede geral (1991) ................

310

Tabela 49 – Resultados das estimações com dummies tipos de prestadores: variável dependente acesso a coleta de esgoto por rede geral (1991) ..........................

311

Tabela 50 – Saneamento básico no Brasil: evolução de alguns indicadores (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de prestador do serviço (2000-2004) ............

312

Tabela 51 – Saneamento básico no Brasil: receita total, despesa total e resultado (total e médio), segundo o tipo de prestador (2000-2003) ..........................................

313

Tabela 52 – Saneamento básico no Brasil: investimento per capita anual médio, segundo o tipo de prestador do serviço e o porte dos municípios (2000-2004) ............

314

Tabela 53 – Saneamento básico no Brasil: investimento per capita anual médio, segundo o tipo de prestador do serviço e taxa de urbanização dos municípios (2000-2004) ...............................................................................................................

315

LISTA DE SIGLAS

ABCON

Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto

AESBE Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais

AGESPISA Águas e Esgotos do Piauí S/A

ANA Agência Nacional de Água

ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária

ASSEMAE Associação dos Serviços Municipais de Água e Esgoto

BACEN Banco Central

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento

BIRD Banco Mundial

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

BNH Banco Nacional de Habitação

CAEMA Companhia de Águas e Esgotos do Maranhão

CAER Companhia de Águas e Esgotos de Roraima

CAERD Companhia de Águas e Esgotos de Rondônia

CAEN Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte

CAESA Companhia de Água e Esgoto do Amapá

CAESB Companhia de Saneamento do Distrito Federal

CAGECE Companhia de Água e Esgoto do Ceará

CAGEPA Companhia de Águas e Esgotos da Paraíba

CASAL Companhia de Abastecimento de Água e Saneamento do Estado de Alagoas

CASAN Companhia Catarinense de Águas e Saneamento

CEDAE Companhia Estadual de Águas e Esgotos

CESAN Companhia Espírito-Santense de Saneamento

CESB Companhia Estadual de Saneamento Básico

CEF Caixa Econômica Federal

CMN Conselho Monetário Nacional

CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba

COMPESA Companhia Pernambucana de Saneamento

COPASA Companhia de Saneamento de Minas Gerais

CORSAN Companhia Rio-Grandense de Saneamento

COSAMA Companhia de Saneamento do Amazonas

COSANPA Companhia de Saneamento do Pará

CSN Companhia Siderúrgica Nacional

CVM Comissão de Valores Mobiliários

CVRD Companhia Vale do Rio Doce

DEAS Departamento Estadual de Água e Saneamento

DESO Companhia de Saneamento do Sergipe

DNERU Departamento Nacional de Endemias Rurais

DNOCS Departamento Nacional de Obras contra as Secas

DNOS Departamento Nacional de Obras de Saneamento

EFISAN Subprograma de Estímulo do Sistema Financeiro de Saneamento

EMBASA Empresa Baiana de Águas e Saneamento

FAE Fundo Estadual de Água e Esgoto

FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador

FCP/SAN

Programa de Financiamento a Concessionários Privados de Serviços de Saneamento

FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

FICON

Subprograma de Financiamento Suplementar para Controle da Poluição das Águas

FIDC Fundos de Investimento em Direitos Creditórios

FIDREN

Subprograma de Financiamento e/ou Refinanciamento para Implantação ou Melhoria de Sistemas de Drenagem

FII Fundos de Investimento Imobiliário

FINANSA Programa de Financiamento de Saneamento

FINEST

Subprograma Suplementar para Composição da Participação dos Estados na Execução do Planasa

FISAG Subprograma de Financiamento Suplementar para Abastecimento de Água

FMI Fundo Monetário Internacional

FPE Fundo de Participação Estadual

FPM Fundo de Participação Municipal

FSEP Fundação Serviços de Saúde Pública

FUNASA Fundação Nacional de Saúde

FUNDEF

Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério

IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano

INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

ISS Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza

LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

MAS Ministério da Ação Social

MBES Ministério do Bem-Estar Social

MCIDADES Ministério das Cidades

MDA Ministério do Desenvolvimento Agrário

MDU Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente

MHU Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente

MPO Ministério do Planejamento e Orçamento

OGU Orçamento Geral da União

PAEG Programa de Ação Econômica do Governo

PASS Programa de Ação Social em Saneamento

PAT

Programa Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários

PIB Produto Interno Bruto

PIPS Programa de Incentivo à Implementação de Projetos de Interesse Social

PLANASA Plano Nacional de Saneamento Básico

PMSS Programa de Modernização do Setor de Saneamento

PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios

PNCDA Programa Nacional de Combate ao Desperdício de Água

PND Plano Nacional de Desestatização

PNSB Pesquisa Nacional de Saneamento Básico

POF Pesquisa de Orçamentos Familiares

PPP Parceria Público-Privada

PRODISAN Subprograma de Desenvolvimento Institucional das Companhias de Saneamento Básico

PRONAF Programa Nacional de Agricultura Familiar

PRONURB Programa de Saneamento para Núcleos Urbanos

PROPAR Programa de Assistência Técnica à Parceria Público-Privada em Saneamento

PROSAB Programa de Pesquisa em Saneamento Básico

PROSANEAR Programa de Saneamento para População de Baixa Renda

PROSEGE Programa Social de Emergência e Geração de Empregos em Obras de Saneamento

REFINAG Subprograma de Financiamento e Refinanciamento da Implantação e Melhoria dos Sistemas de Abastecimento de Água

REFINESG Subprograma de Financiamento e Refinanciamento da Implantação, Ampliação e Melhoria dos Sistemas de Esgotos Sanitários

SABESP Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo

SAC Sistema de Amortização Constante

SAF Secretaria da Agricultura Familiar

SANAT Subprograma de Apoio Técnico ao Sistema Financeiro de Saneamento

SANEAGO Saneamento de Goiás S/A

SANEATINS Companhia de Saneamento do Tocantins

SANEPAR Companhia de Saneamento do Paraná

SANESUL Empresa de Saneamento do Mato Grosso do Sul

SBPE Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo

SEDU Secretaria do Desenvolvimento Urbano

SEPURB Secretaria de Política Urbana

SFH Sistema Financeiro da Habitação

SFS Sistema Financeiro do Saneamento

SNIS Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento Básico

SNVS Sistema Nacional de Vigilância Sanitária

SPE Sociedade de Propósito Específico

SUCAM Superintendência de Campanhas de Saúde

SUS Sistema Único de Saúde

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 24

1 HISTÓRICO E PROBLEMAS INSTITUCIONAIS .................................................. 31 1.1 ESTADO DESENVOLVIMENTISTA, DESCENTRALIZAÇÃO E

DESESTATIZAÇÃO ....................................................................................................

35

1.2 HISTÓRICO DO SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL ......................................... 50

1.3 PROBLEMAS INSTITUCIONAIS E FINANCIAMENTO DE LONGO PRAZO ..... 83

2 DÉFICIT DE ACESSO AOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO .............. 107

2.1 CARACTERIZAÇÃO DO DÉFICIT DE ACESSO .................................................... 109

2.2 PROBABILIDADE DE ACESSO: ESTIMAÇÃO PELO MÉTODO PROBIT ........... 131

2.3 EVOLUÇÃO DO DÉFICIT DE ACESSO ................................................................... 146

2.4 DETERMINANTES DO DÉFICIT DE ACESSO ....................................................... 177

3 PRESTADORES DE SERVIÇOS: DESEMPENHO E INVESTIMENTOS ............ 186

3.1 O SISTEMA NACIONAL DE INFORMAÇÕES SOBRE SANEAMENTO (SNIS) .. 189

3.2 PROBABILIDADE DE ACESSO E TIPOS DE PRESTADORES .............................. 194

3.3 DESEMPENHO DOS PRESTADORES DE SERVIÇOS ............................................ 209

3.4 RESTRIÇÕES À EXPANSÃO DOS INVESTIMENTOS ........................................... 229

3.5 INVESTIMENTOS REALIZADOS PELOS PRESTADORES ................................... 248

3.6 DESCENTRALIZAÇÃO E DESESTATIZAÇÃO: SOLUÇÕES? .............................. 258

CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................ 262

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................. 265

APÊNDICE ........................................................................................................................ 273

24

INTRODUÇÃO

A partir do trabalho seminal de Aschauer (1989), vários foram os estudos que

apresentaram resultados claros de uma relação positiva entre o capital/investimento em infra-

estrutura e a produtividade total dos fatores e entre o capital/investimento em infra-estrutura e

o crescimento econômico – por exemplo: Ferreira e Malliagros (1997), Munnell (1992),

Gramlich (1994) e Ferreira e Issler (1995). Esses trabalhos apontaram um novo aspecto com o

qual as políticas fiscais deveriam preocupar-se – muitos economistas e políticos passaram a

defender o aumento dos investimentos em infra-estrutura como uma forma de estimular o

desenvolvimento econômico.

No entanto, conforme aponta Munnell (1992), surgiram também críticos que não

concordaram com os resultados obtidos por Aschauer e seus seguidores (p. 190). Na opinião

desses críticos, foram utilizadas metodologias inadequadas e os resultados obtidos nos vários

estudos diferem bastante para serem considerados como indicadores relevantes para políticas

correntes. Além disso, afirmam que a direção de causalidade entre o investimento em infra-

estrutura e o crescimento do produto não ficou clara.

Apesar das críticas, não se pode ignorar a importância econômica da infra-estrutura.

Para Munnell (1992), o mínimo que pode ser sugerido é que a infra-estrutura é um insumo

produtivo que pode ter grandes benefícios (p. 195).

O Banco Mundial (1994) também compartilha essa visão, afirmando que os serviços de

infra-estrutura são insumos no processo de produção de quase todos os setores e que os

“usuários demandam serviços infra-estruturais para aumentar suas produtividades”. Porém, a

infra-estrutura deve ser considerada como uma precondição necessária, mas não suficiente,

para o crescimento econômico, devendo ser complementada por outros fatores, como a

25

eliminação de gargalos em certos pontos do sistema e a localização da área onde serão

efetuados os acréscimos à capacidade – uma vez que o investimento em infra-estrutura só

gera resultados positivos em locais em que há um “clima” propício à atividade econômica.

Além disso, para a infra-estrutura ter impacto na produtividade é necessário que ela consiga

atender de forma eficaz às necessidades dos que a demandam (p. 15).

De acordo com Rigolon e Piccinini (1997), o investimento em infra-estrutura contribui

para o crescimento econômico à medida que eleva o retorno dos insumos privados,

incentivando novos investimentos e a diminuição do desemprego (p. 7). Munnell (1992), por

sua vez, afirma que o investimento em infra-estrutura tende a expandir a capacidade produtiva

de um local, tanto por incrementar recursos como por aumentar a produtividade dos recursos

já existentes (p. 191).

Além disso, a infra-estrutura pode proporcionar grandes benefícios em termos de

mitigação da pobreza e de sustentabilidade ambiental. A mitigação da pobreza ocorre porque

a construção e a manutenção de certos tipos de infra-estrutura, além de proporcionarem

empregos diretos, melhoram a qualidade de vida das pessoas e garantem maiores

oportunidades de acesso, de forma mais barata, aos mercados. A implementação de serviços

compatíveis com o meio ambiente, por sua vez, também é essencial para a qualidade de vida e

para a saúde pública. Nesse sentido, deve-se destacar a importância do saneamento básico1.

Segundo o MPO/Sepurb/IPEA (1995), a ausência de serviços adequados de saneamento

básico é causa de diversas doenças transmitidas pela água, cuja qualidade é afetada pela

disposição inadequada dos resíduos domésticos, agrícolas e/ou industriais produzidos pela

população (p. 43). Devem ser apontados, também, os impactos negativos sobre o meio

ambiente e sobre a saúde causados pela ausência de condições adequadas de esgotamento

1 Deve-se destacar que são considerados como serviços de saneamento básico o abastecimento de água (tratamento e distribuição), o esgotamento sanitário (coleta e tratamento), a coleta e disposição dos resíduos sólidos (lixo) e a drenagem urbana. No presente trabalho, serão analisados apenas os dois primeiros: abastecimento de água e esgotamento sanitário.

26

sanitário e de disposição de resíduos sólidos: contaminação dos mananciais e dos cursos

d’água; assoreamento dos rios, contribuindo para inundações, e formação de ambientes

propícios à proliferação de agentes transmissores de doenças.

Assim, algumas ações básicas no setor ganham destaque, dado os profundos impactos

na situação da saúde pública, podendo-se destacar (MPO/SEPURB/IPEA, 1995):

(i) água de boa qualidade para o consumo (potável) e fornecimento contínuo – asseguram

a redução e controle de diarréias, cólera, dengue, febre amarela, tracoma, hepatites,

conjuntivites, poliomielite, febre tifóide, esquistossomose e outras verminoses;

(ii) coleta regular, acondicionamento e destino final adequado do lixo – diminuem a

incidência de casos de peste, febre amarela, dengue, toxoplasmose, leishmaniose,

cisticercose, salmonelose, teníase, leptospirose, cólera e febre tifóide;

(iii) realização de drenagem – contribui para a eliminação, redução dos criadouros dos

vetores transmissores da malária e de seus índices de prevalência e incidência;

(iv) esgotamento sanitário adequado (coleta e tratamento) – contribui para reduzir ou

eliminar doenças e agravos como a esquistossomose, outras verminoses, diarréias,

cólera, febre tifóide, cisticercose, teníase e hepatites – e

(v) melhorias sanitárias nos domicílios – reduzem a incidência de esquistossomose e de

outras verminoses, de cólera, de diarréias, de febre tifóide, de hepatites etc.

Auniversalização do acesso aos serviços de saneamento básico deve ser considerada,

portanto, como uma das principais metas a ser atingida nos países em desenvolvimento,

principalmente se for considerado que condições inadequadas no setor também geram

impactos econômicos negativos.

As perdas econômicas estão relacionadas à produção e à produtividade do trabalho. A morbidade (dias de permanência em internações hospitalares) [...] pode diminuir a produtividade do trabalhador que está debilitado e, conseqüentemente, a produção total (OHIRA, 2005, p. 10).

27

Além disso, é importante destacar que, de acordo com Moreira (s.d.), cerca de 80% das

doenças e 65% das internações hospitalares no país estão correlacionadas com o saneamento

(p. 3), o que acaba caracterizando uma alocação ineficiente de recursos públicos, uma vez

que, conforme aponta Mello (2001), cada um real aplicado em saneamento básico gera dois

reais e cinqüenta centavos de economia em saúde (p. 19) – tal relação varia bastante de estudo

para estudo.

Estudo recente realizado pela Organização da Saúde [...] indica que, em países em desenvolvimento, o retorno proporcionado por projetos de saneamento situa-se entre US$ 5 e US$ 28 para cada US$ 1 investido. Ademais, o gasto em saneamento gera externalidades positivas na saúde pública, tais como prevenção de pelo menos 80% dos casos de febre tifóide, redução de 60 a 70% de casos de tracoma e esquistossomose e prevenção de 40 a 50% dos casos de desinteria bacilar, amebíase gastroenterites e infecções cutâneas (MCIDADES, 2005, p. 2).

Portanto, em função dos vários benefícios que podem ser gerados, é fundamental que a

situação dos serviços de saneamento básico seja adequada, o que não se observa no Brasil. De

acordo com o MPO/Sepurb/IPEA (s.d), ocorre, atualmente uma “crise do setor saneamento no

Brasil”, que pode ser caracterizada por quatro fatores: (i) déficit de acesso aos serviços, tanto

ao abastecimento de água como, principalmente, ao esgotamento sanitário (coleta e

tratamento de esgoto); (ii) dificuldades de financiamento dos operadores públicos; (iii)

ineficiência na prestação dos serviços e (iv) inadequação do desenho institucional e do marco

regulatório (p. 9). Moreira (1998), por sua vez, afirma que o saneamento básico brasileiro

apresenta grandes oportunidades e significativo potencial de crescimento, mas, ao mesmo

tempo, há reduzidos níveis de eficiência e produtividade (p. 189).

Nos últimos três anos, a proporção de domicílios ligados à rede de abastecimento de água subiu pouco mais de um ponto percentual, passando de 81,1% para 82,2%, enquanto a de casas e apartamentos com rede de esgoto sanitário passou de 66,7% para 68,9%. Nesse ritmo, a meta de universalizar os serviços de saneamento básico no país só será atingida em 2047, no caso do esgoto, e em 2053, no da água. Para antecipar essa meta em duas décadas, seria necessário aplicar 10 bilhões de reais ao ano. No entanto, os investimentos realizados por todas as esferas de governo não têm alcançado sequer um terço desse valor. A grande dificuldade para sanar o déficit histórico é que a demanda continua crescendo em ritmo acelerado. Nos últimos três anos, o número de domicílios no país saltou de 46,9 milhões para 51,7 milhões. Assim, o aumento absoluto da cobertura ocorrido no período [...] foi praticamente anulado pelo crescimento da demanda (EXAME, 2006, p. 116).

28

Diante do déficit de acesso aos serviços (água e esgoto), da conseqüente necessidade de

investimentos e da existência de uma série de fatores que restringem a expansão destes –

serão apresentados ao longo do trabalho –, é clara a importância de se aprofundar o debate

sobre questões relacionadas ao setor. Ou seja, justifica-se a relevância do presente trabalho.

Uma opção que vem sendo incentivada para reverter a situação desfavorável do

saneamento básico brasileiro é o aprofundamento dos processos de descentralização e de

desestatização no setor. Contudo, a descentralização e a maior participação da iniciativa

privada podem ser consideradas soluções ideais para a retomada dos investimentos no

setor (conseguiriam elevar a eficiência e, conseqüentemente, a capacidade dos

provedores de alavancarem recursos)?

As análises que serão realizadas para responder essa questão também gerarão as

respostas de outros importantes problemas investigativos: quais são as restrições existentes,

atualmente, que limitam os investimentos no setor (e, dentro destas, quais impedem um

aprofundamento dos processos de descentralização e de desestatização no saneamento

básico)? Quais são os determinantes do déficit domiciliar de acesso aos serviços de

saneamento básico no Brasil? As características do déficit de acesso também podem ser

consideradas como um entrave à expansão dos investimentos no setor?

Em consonância com esses problemas, o objetivo principal da dissertação é identificar e

avaliar os fatores que restringem a expansão dos investimentos no saneamento básico

brasileiro. Paralelamente ao objetivo principal e complementando este, alguns objetivos

específicos deverão ser atingidos:

(i) analisar o quadro regulatório referente aos vários aspectos que serão levantados no

decorrer do trabalho (Constituição Federal, Lei de Concessões, Lei de Parcerias

Público-Privadas, Lei de Responsabilidade Fiscal, Resoluções do Senado Federal e do

29

Conselho Monetário Nacional, entre outras), apontando as principais restrições

impostas por esse quadro aos investimentos em saneamento básico;

(ii) caracterizar o setor de saneamento básico brasileiro (evolução histórica, situação

institucional atual, problemas atuais etc.), principalmente no que se refere ao déficit de

acesso domiciliar a abastecimento de água e a esgotamento sanitário e

(iii) comparar o desempenho (eficiência) dos diferentes tipos de prestadores de serviços.

Para atingir os objetivos propostos – e, conseqüentemente, responder aos problemas

investigativos –, além da revisão da bibliografia referente ao assunto e da análise de várias

leis brasileiras, serão avaliadas informações (dados) disponibilizadas pelo Instituto Brasileiro

de Geografia e Estatística (IBGE) – Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) 2002-2003;

Censos Demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000; Pesquisa Nacional de Saneamento Básico

(PNSB) de 1989 e 2000 e Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2000 a

2004 – e pelo Ministério das Cidades – Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento

Básico (SNIS) de 2000 a 2004.

Por último, é importante apontar que a presente dissertação é dividida em três capítulos,

além dessa introdução e das considerações finais. No primeiro capítulo, além do histórico do

setor, será analisada a situação institucional atual do saneamento básico no Brasil, apontando

seus principais problemas e impactos sobre o setor. Esse capítulo iniciará, também, a

discussão sobre as principais regras fiscais existentes que limitam o endividamento público e,

conseqüentemente, a expansão dos investimentos em saneamento.

No segundo capítulo, serão realizadas análises quantitativas descritivas, além de

estimações econométricas – método Probit –, para avaliar a evolução e as características do

déficit de acesso domiciliar aos serviços de saneamento básico. Deve-se destacar que a

literatura especializada em saúde aponta a rede geral como a forma ideal de abastecimento de

água e de esgotamento sanitário – “a fossa séptica pode ser uma solução satisfatória em

30

localidades pouco adensadas, desde que não haja contaminação das águas subterrâneas e dos

solos, seja uma solução provisória e sua instalação permita interligação à sua futura rede

coletora” (BNDES, 1996, p. 5). Dessa forma, as análises levarão em conta apenas o

abastecimento de água por rede geral, a coleta de esgoto por rede geral e o esgotamento

sanitário por fossa séptica2.

No terceiro capítulo, serão realizadas análises descritivas e estimações econométricas

para comparar o desempenho (eficiência) dos diferentes tipos de provedores de serviços de

saneamento básico existentes atualmente no Brasil – pretende-se, dessa forma, avaliar se os

processos de descentralização e desestatização, tão defendidos, podem ser considerados como

soluções para os problemas existentes no setor, principalmente aumentando a eficiência dos

prestadores e, consequentemente, elevando a capacidade interna de geração de recursos.

Nesse capítulo, também será aprofundada a discussão sobre as regras fiscais.

2 O IBGE, na realização de suas pesquisas, considera que o domicílio possui rede geral de esgoto quando a canalização das águas servidas e dos dejetos provenientes do banheiro ou do sanitário é ligada a um sistema de coleta que os conduza a um desaguadouro geral da área, região ou município, mesmo que o sistema não disponha de estação de tratamento da matéria esgotada. Por outro lado, o domicílio possui fossa séptica quando a canalização do banheiro ou sanitário esgota a matéria para uma fossa próxima, onde passa por um processo de tratamento ou decantação sendo, ou não, a parte líquida conduzida em seguida para um desaguadouro geral da área, região ou município. No caso da água, é considerado como abastecimento por rede geral quando o domicílio, o terreno ou a propriedade onde ele está localizado é ligado a um sistema geral de abastecimento.

31

I - HISTÓRICO E PROBLEMAS INSTITUCIONAIS

Segundo Jouravlev (2000), é possível dividir os serviços públicos em dois grupos distintos:

(i) aqueles que podem ser reestruturados para assegurar a competição efetiva em, pelo menos,

alguns de seus segmentos e que são caracterizados por rápidas transformações na tecnologia e nas

condições do mercado – por exemplo, eletricidade e telecomunicação – e (ii) aqueles que

possuem características próprias que os classificam como monopólios naturais1 (p. 10). O

saneamento básico pode ser considerado como um caso clássico de monopólio natural – “the

water industry is perhaps the most monopolistic of all public utility services” (p. 3). As principais

características do saneamento básico – inclusive as que o qualificam como um caso clássico de

monopólio natural – são as seguintes:

(i) custos fixos elevados em capital altamente específico (sunk costs) – “in the water sector,

sunk costs are more significant because most of the sector’s fixed assets have few

alternative uses” (SPILLER; SAVEDOFF, 1999, p. 5);

(ii) existência de economias de escala e/ou densidade: os custos de expansão e de manutenção

das redes tendem a diminuir à medida que aumenta o número de domicílios conectados e

que a concentração destes é maior;

(iii) duplicação das redes de água e esgoto nas ruas das cidades é economicamente inviável – a

rede de canalização, tanto de abastecimento de água como de coleta de esgoto, é “o

principal elemento dos custos totais” (BNDES, 1998b, p. 6);

1 Indústria na qual, em virtude de suas próprias características técnicas, os custos totais de produção são menores quando há um único produtor no mercado. Desse modo, a entrada no mercado não é lucrativa e é eficiente manter um único prestador do serviço em uma dada área geográfica.

32

(iv) especificidade dos ativos;

(v) investimentos têm altas escalas de inversão – redes de distribuição e estações de

tratamento –, com retornos de longa maturação e custos crescentes ligados à preservação

do meio ambiente;

(vi) serviços públicos e meritórios, sem substitutos diretos e com caráter social – “serviços de

água e esgoto são [...] identificados como aqueles que possuem o maior caráter social

entre todas as indústrias de utilidades públicas” (FOSTER, 1996, p. 8);

(vii) essencialidade superior aos demais serviços públicos – a água é fundamental para a

sobrevivência e serviços adequados de esgoto diminuem a incidência de algumas doenças;

(viii) consumo de massa – “water is the quintessential massively consumed product, and access

to water is generally perceived to be more of a “social” and “basic” service than other

utility services” (SPILLER; SAVEDOFF, 1999, p. 6) – e

(ix) serviços geram externalidades importantes sobre o meio ambiente, a saúde e o

desenvolvimento urbano e econômico – fato apontado na introdução;

Por se tratar de um monopólio natural, não é possível incentivar a produtividade e a

eficiência alocativa dos prestadores e, ao mesmo tempo, fazer com que estes atendam as

demandas dos consumidores por meio da simples exposição ao mercado. Por um lado, a ausência

de competição e de fontes alternativas de oferta dos serviços demandados pelos consumidores

pode viabilizar a maximização dos lucros do monopolista por meio de práticas que diminuam o

bem-estar da população – preços de monopólio, redução da qualidade dos serviços, investimentos

abaixo do nível de eficiência e discriminação de preços. No caso do saneamento básico, a perda

de bem-estar em função da prática de preços de monopólio é bem alta, uma vez que os serviços

33

têm uma pequena elasticidade preço de demanda e que a falta de competição no setor transforma

os consumidores em “reféns” dos prestadores monopolistas.

Por outro lado, a possibilidade de rivais entrarem no mercado (contestabilidade) é

baixíssima, o que diminui o incentivo à redução de custos, à busca de inovações e ao aumento de

eficiência – o que acaba sendo um sério problema, uma vez que falhas nos serviços geram

elevadas perdas financeiras, sociais e políticas (JOURAVLEV, 2000).

Dessa forma, a provisão de serviços de saneamento básico apresenta um trade-off entre

eficiência produtiva – prestação com o máximo de rendimento e menor custo –, eficiência

distributiva – redução da apropriação de excedentes por parte do prestador, aumentando o bem-

estar do consumidor – e eficiência alocativa – maior volume de transações econômicas, com

geração da maior renda agregada possível.

Destaca-se também o fato das decisões referentes ao setor sofrerem uma politização

superior à dos demais serviços públicos. Isso ocorre em função do saneamento básico possuir

uma maior importância política, uma vez que a expansão do acesso a água e a coleta de esgoto

têm uma grande capacidade de atrair votos – serviços públicos e meritórios, com consumo de

massa e caráter social (SHIRLEY, 2000). Assim, mesmo que ganhos de qualidade e de acesso

possam ser obtidos por meio da concessão dos serviços à iniciativa privada, o setor público pode

optar por não implantar o processo para não perder uma “fonte” de votos.

É importante apontar que o consumo de massa, a essencialidade dos serviços, a

especificidade do capital e o longo prazo de maturação dos investimentos tornam o setor mais

suscetível a ações oportunistas por parte dos governos responsáveis pelos serviços. As duas

primeiras características fazem com que os consumidores demandem os serviços sob quaisquer

circunstâncias. Já a terceira e a quarta, tornam o prestador “refém” do empreendimento, uma vez

que, depois de realizados os investimentos, o retorno é de longo prazo e os ativos não podem ser

34

utilizados em outras atividades – a especificidade dos ativos é um dos principais fatores que

desestimulam os investimentos no setor.

O governo pode, por exemplo, interferir de forma prejudicial nos ajustes tarifários do setor,

fixando tarifas abaixo do nível financeiramente recomendável – motivações políticas –, o que

descapitaliza as empresas públicas e privadas que prestam serviços de saneamento básico. As

conseqüências diretas de tal ação são: redução dos investimentos, fraco desempenho dos

provedores, baixo índice de cobertura e queda na qualidade dos serviços. “Com esse resultado, os

consumidores tornam-se resistentes a aumentos de preços, pois não acreditam na melhoria dos

serviços. Há, portanto, falta de suporte político para que o governo possa reverter a situação

mediante aumento de preços”, gerando, assim, um círculo vicioso (FARIA; NOGUEIRA;

MUELLER, 2005, p. 482-3). Esse círculo vicioso foi chamado por Spiller e Savedoff (1999) de

“equilíbrio de baixo nível”.

Diante desses fatos, pode-se dizer que as características do saneamento básico impõem uma

série de obstáculos para o desenvolvimento do setor. Nesse contexto, é fundamental que exista

um quadro institucional eficiente que, além de inibir as ações oportunistas por parte do governo:

(i) assegure a prestação dos serviços de acordo com padrões aceitáveis; (ii) proteja os cidadãos de

práticas monopolistas e (iii) crie um ambiente de negócio que viabilize o empreendimento

(IDELOVITCH; RINGSKOG, 1995, p. 27).

Ou seja, é necessário um quadro institucional que estimule o desempenho geral do setor e

que garanta estabilidade e credibilidade, aspectos fundamentais para a atração de investimentos.

Para isso, também é importante a existência de um mercado de financiamento de longo prazo

bem desenvolvido, uma vez que os investimentos para a construção de redes de distribuição e de

estações de tratamento têm altas escalas de inversão e seus retornos são de longa maturação.

35

No Brasil, não existe um quadro institucional eficiente e o mercado de financiamento de

longo prazo é pouco desenvolvido. Tais problemas serão caracterizados no presente capítulo

(terceira seção). Antes disso, é importante analisar a evolução do saneamento básico no país

(segunda seção), enfatizando alguns aspectos institucionais – as formas de provisão dos serviços,

as políticas públicas adotadas para o setor e suas fontes de financiamento. Conforme ficará claro,

essa evolução é intimamente relacionada à conjuntura econômica e política pela qual o país e

passou em cada momento (primeira seção).

1 Estado desenvolvimentista, descentralização e desestatização

De acordo com Moreira (1994), ao analisar as características fundamentais da

industrialização brasileira, principalmente após a década de 1950, deve-se destacar, além do

mecanismo de substituição de importações2, a forte participação do Estado, seja como investidor

e produtor direto, seja como indutor e sinalizador de investimentos (p. 107) – conhecido como

modelo do Estado keynesiano-desenvolvimentista ou, simplesmente, modelo do Estado

desenvolvimentista. Ou seja, o governo federal desempenhava um papel central na condução do

desenvolvimento econômico, tanto planejando a industrialização como investindo diretamente

em segmentos considerados estratégicos para esse processo, como o de infra-estrutura – com o

objetivo de induzir os investimentos privados no setor industrial.

O Estado nacional foi, historicamente, o grande protagonista do processo de desenvolvimento do Brasil. Sobre ele recaía a responsabilidade não apenas de investir diretamente (em infra-estrutura e em setores considerados estratégicos) como a de atrair investimentos (por meio de incentivos fiscais, crédito subsidiado, regimes tarifários diferenciados, intervenção no mercado de trabalho etc.) e de prover proteção social aos segmentos excluídos (REIS; URANI, 2004, p. 9).

2 Para maiores detalhes, ver Tavares (1975).

36

A maior intervenção do Estado na economia decorreu da incapacidade e/ou desinteresse do

setor privado em atuar em setores marcados pela necessidade de elevados recursos para

investimentos com longo prazo de maturação. Conforme salientam Giambiagi e Além (2001), o

objetivo não era a ampliação deliberada da intervenção do Estado em detrimento da iniciativa

privada, mas, sobretudo, a ocupação de espaços vazios correspondentes a atividades essenciais

para o desenvolvimento econômico e para o fortalecimento do próprio setor privado. A

Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) exemplifica bem esse fato, uma vez que o governo

federal arcou com o investimento para sua criação somente após várias tentativas fracassadas de

induzir o investimento privado (p. 86). Além disso, deve-se destacar a existência de segmentos

nos quais o monopólio estatal era a estrutura de mercado mais viável, em função de aspectos

tecnológicos e/ou do próprio mercado.

Assim, para incentivar a industrialização e o desenvolvimento econômico do país, o

governo federal teve de agir de forma complementar ao setor privado, investindo em indústrias

tecnologicamente mais sofisticadas – petroquímica, siderúrgica e equipamentos de transporte – e

suprindo as necessidades infra-estruturais do país.

O setor de infra-estrutura, devido às externalidades positivas que podem gerar –

comentadas na introdução –, tem elevada importância para o sistema econômico como um todo.

Percebendo essa importância, o governo federal, principalmente a partir dos anos 1950, passou a

aumentar gradativamente sua participação no setor. Além disso, o governo utilizava as próprias

tarifas dos serviços públicos para induzir a industrialização, mantendo-as em níveis baixos, o que,

ao subsidiar o consumo, reduzia os custos e incentivava os investimentos privados.

Nem sempre a provisão de infra-estrutura no Brasil foi centrada no Estado. A fase inicial dos investimentos tanto em transportes e energia como em vários outros setores é caracterizada pela forte presença do capital estrangeiro. A passagem para o modelo estatal decorre de vários fatores [...]: fraco desempenho do setor privado em alguns setores, elevado custo fiscal para o governo cumprir as garantias de retorno para os

37

investimentos privados, ausência de mecanismos de financiamento adequados [...], entre outros fatores. [...] Com isso, na maior parte dos setores, foram sendo abandonados, ao longo do tempo, os modelos de provisão privados baseados no capital estrangeiro e os setores foram passando por processos de nacionalização e estatização da prestação dos serviços. Com o golpe militar de 1964 e as reformas institucionais que se seguiram, verificou-se a consolidação do modelo de provisão estatal “centralizado” (TONETO JÚNIOR, 2004, p. 81-2).

A participação do governo federal teve sua importância elevada com as políticas

empregadas de 1967 a 19793. Nesse período, o país atingiu elevadas taxas de crescimento

econômico, conforme pode ser observado no gráfico 1.1 – principalmente entre 1967 e 1973, os

anos do “milagre econômico”. Para atingir um nível tão elevado de crescimento, foi fundamental

o papel desempenhado pelo governo federal, seja estimulando a demanda e o investimento em

setores e regiões específicas, por meio de incentivos e/ou subsídios, seja mantendo um elevado

nível de dispêndio, particularmente com novos investimentos em infra-estrutura. Na década de

1980, contudo, não foi possível manter uma elevada taxa de crescimento, em função,

principalmente, da profunda crise financeira pela qual o país nesse momento.

Tal crise resultou, principalmente, do segundo choque do preço do petróleo (1979), do

aumento da taxa de juros norte-americana, da insolvência da Polônia e da Argentina e da

moratória mexicana de 1982, fatores que levaram à redução do fluxo de recursos externos, do

qual o país tornara-se bastante dependente para a realização de investimentos. A conseqüente

recessão acabou levando à queda das receitas tributárias, o que reduziu ainda mais os recursos

disponíveis para a realização de investimentos – deve-se ter em mente, conforme salientam

Afonso et alii (s.d.), que a arrecadação tributária brasileira sempre foi “bastante sensível ao

desempenho da economia, uma vez que há grande participação dos tributos sobre vendas em

relação àqueles que incidem sobre o patrimônio” (p. 2).

3 Para maiores detalhes sobre esse período, ver Lago (1990) e Carneiro (1990).

38

-10,0

-5,0

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

1901

1906

1911

1916

1921

1926

1931

1936

1941

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1951

1956

1961

1966

1971

1976

1981

1986

1991

1996

2001

Ano

(%)

Taxa de Crescimento Anual do PIB (%) Crescimento Médio do PIB na Década

Fonte: IPEA. Elaboração própria.

Gráfico 1.1

Brasil: evolução da taxa de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), de 1901 a 2005

Paralelamente, ocorreu também uma deterioração da base de formação dos fundos de

poupança compulsória, principalmente a base do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

(FGTS) – em decorrência da liberalização das regras de saque, da inadimplência e da

informalização das relações de trabalho (GREMAUD; TONETO JÚNIOR, 2000, p. 1). A

importância do FGTS para os investimentos públicos ficará clara no decorrer do capítulo.

Segundo Giambiagi e Além (2001), a crise também contribuiu para a deterioração da

situação econômico-financeira das empresas estatais, fato que decorreu, principalmente, da

utilização dessas empresas como instrumento de política econômica – seja na manutenção das

tarifas com o objetivo de conter o processo inflacionário, seja pelo incentivo ao endividamento

das estatais como meio de captação de recursos externos (p. 372-3). Assim, no momento em que

39

os empréstimos externos se tornaram mais difíceis, com elevadas taxas de juros e maiores

exigências, e que o governo federal tornou-se incapaz de transferir recursos fiscais para financiar

os investimentos necessários, as empresas estatais viram-se em uma situação bastante difícil.

Baer (1993) relata que, após a crise de 1982 até o início da década de 1990, “o setor público

brasileiro não conseguiu recompor um fluxo mínimo de recursos financeiros externos de longo

prazo que lhe permitisse retomar investimentos e reestruturar sua base patrimonial mais

ordenadamente” (p. 203). Além disso, a crise “intensificou as pressões políticas de estados e

municípios por um federalismo fiscal, sem que isso tivesse como contrapartida uma

descentralização equivalente das responsabilidades de com custeio” (p. 201) – tal argumento será

retomado mais adiante.

Uma conseqüência direta dos fatos comentados até o momento foi a forte retração dos

investimentos nas décadas de 1980 e 1990, conforme pode ser observado no gráfico 1.2. Além da

evolução dos investimentos totais (como parcela do PIB), também é apresentado a evolução dos

investimentos em infra-estrutura (como parcela do PIB). Verifica-se que os investimentos em

infra-estrutura também sofreram uma significativa redução durante toda a década de 1980 e

meados dos anos 1990. No biênio 1995-1996, a queda dos investimentos em infra-estrutura foi

parcialmente revertida.

Diante da incapacidade do governo federal e de suas estatais de realizar investimentos que

impulsionariam o desenvolvimento e a modernização da economia, passou-se a buscar uma

reforma do papel desempenhado pelo Estado na economia, reforma esta cujos “principais

objetivos passaram a ser a privatização e a descentralização” (SANTOS et alii, s.d., p. 3) de

serviços e programas essenciais, na esperança de que as esferas subnacionais e o setor privado

conseguissem provê-los de forma mais eficiente e melhor atendendo às demandas dos cidadãos.

Nesse contexto, “o Estado produtor cede cada vez mais espaço ao Estado regulador”

40

(GIAMBIAGI; ALÉM, 2000, p. 374). Na infra-estrutura como um todo, tal reforma, apesar de ter

ajudado a reverter a tendência de queda, não conseguiu gerar níveis de investimentos semelhantes

aos obtidos na década de 1970 – conforme também pode ser observado no gráfico 1.2.

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20

25

1971-1980 1981-1989 1990-1994 1995-1996 1997-1998 1999 2000

Anos

% P

IB

Infra-Estrutura Total

Fonte: Bielschowsky et alii (2002, p. 28). Elaboração própria.

Gráfico 1.2

Brasil: evolução dos investimentos totais e em infra-estrutura (% do PIB), de 1971 a 2000

Bielschowsky et alii (2002), analisando quatro setores específicos de infra-estrutura –

energia elétrica, telecomunicações, transportes e saneamento básico –, observaram que apenas o

setor de telecomunicações não apresentou a mesma tendência dos investimentos totais em infra-

estrutura, sendo o único dos quatro com taxas recentes de investimento superiores “ao auge

inversor dos anos 1970” (p. 27). O saneamento básico foi um dos três setores que sofreram uma

sensível queda de investimentos na década de 1980 e meados dos anos 1990 – situação

parcialmente revertida a partir de1995.

41

0,00

0,50

1,00

1,50

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2,50

1971-1980 1981-1989 1990-1992 1993-1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Anos

% d

o PI

B

Energia Elétrica Telecomunicações Transportes Saneamento Básico

Fonte: Bielschowsky et alii (2002, p. 29). Elaboração própria.

Gráfico 1.3

Brasil: evolução dos investimentos em setores de infra-estrutura (% do PIB), de 1971 a 2000

A dinâmica dos investimentos em saneamento básico é o tema norteador das análises que

serão realizadas no presente trabalho. Tais análises iniciam-se na próxima seção. Antes disso,

porém, é importante discutir brevemente as características e as conseqüências dos processos de

descentralização fiscal e de desestatização adotados no Brasil.

1.1 Descentralização fiscal no Brasil

O processo de descentralização fiscal no Brasil teve início ainda nos primeiros anos da

década de 1980, sendo aprofundado pela Constituição de 1988, que assegurou “a regulamentação

42

e a regularização” necessárias ao processo em andamento (AFONSO et alii, s.d., p. 5)4. Uma vez

que os condutores do processo foram os políticos ligados aos estados e municípios,

principalmente aos menos desenvolvidos, a nova Constituição teve como principal objetivo e

resultado o fortalecimento financeiro das esferas subnacionais. Conseqüentemente, gerou-se uma

profunda distribuição de receitas entre os diferentes níveis de governo, tanto pelo aumento das

competências tributárias dos governos subnacionais quanto, principalmente, pelo aumento

excessivo das transferências intergovernamentais, sendo os municípios os mais beneficiados,

conforme pode ser observado na tabela 1.1.

Tabela 1.1

Brasil: evolução da receita tributária por nível de governo, de 1960 a 2000

Receita Tributária (% do PIB)

Distribuição da Receita Tributária (%) Ano União Estados Municípios Total União Estados Municípios

Arrecadação Direta 1960 11,1 5,5 0,8 17,4 64,0 31,2 4,8 1980 18,5 5,4 0,7 24,6 75,1 22,0 2,9 1988 15,8 6,0 0,7 22,4 70,5 26,6 2,9 2000 22,6 9,1 1,7 33,4 67,7 27,2 5,1

Receita Disponível 1960 10,4 5,9 1,1 17,4 59,4 34,0 6,6 1980 17,0 5,5 2,1 24,6 69,2 22,2 8,6 1988 14,0 6,0 2,4 22,4 62,3 26,9 10,8 2000 19,1 8,6 5,6 33,4 57,3 25,9 16,9

Fonte: Araújo e Oliveira (2001, p. 5).

O fortalecimento financeiro subnacional, contudo, ocorreu em detrimento ao federal. A

União, vendo-se com menos recursos disponíveis – após ter sua competência tributária reduzida,

suas transferências às outras esferas incrementadas e seus gastos com seguridade social elevados

–, “abandonou” a provisão de alguns serviços e programas, que passaram a ser assumidos pelos

4 Em um processo de descentralização fiscal, as esferas subnacionais passam a contar com certo grau de autonomia para tomar suas decisões de gasto e de arrecadação, ao mesmo tempo em que aumentam suas responsabilidades em relação à promoção de políticas de desenvolvimento, à prestação de serviços públicos e ao financiamento destes (GREMAUD, 2000, p. 3).

43

governos subnacionais, principalmente pelos municípios, à medida que estes eram pressionados

por suas populações.

Ou seja, a descentralização de encargos (ou de custeio) não foi prevista pela nova

Constituição. Na verdade, ocorreu como uma conseqüência da maneira pela qual foi conduzida a

descentralização de receitas, o que gerou sérios problemas de competências conjuntas ou

concorrentes ou, mesmo, de lacunas na provisão de alguns serviços – algumas medidas foram

tomadas, recentemente, na tentativa de solucionar esses problemas, como a municipalização da

saúde – Sistema Único de Saúde (SUS) – e a criação do Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef) – vinculação de

recursos das três esferas de governo para serem investidos na educação.

O processo de descentralização gerou também um sério de “desequilíbrio horizontal” das

receitas (REZENDE, 1995) – municípios pequenos com maiores receitas per capita. Esse

desequilíbrio ocorre devido ao “caráter redistributivo” dos critérios de rateio do fundo de

participação municipal (FPM) – principal mecanismo de transferência de recursos federais para

os municípios. A definição dos critérios levou em conta o fato dos grandes municípios tenderem

a ter uma arrecadação própria maior, em função da maior concentração de propriedades

valorizadas e de atividades de serviços, bases dos principais tributos cobrados diretamente pelas

prefeituras (IPTU e ISS) – o desequilíbrio horizontal, o “caráter redistributivo” do FPM e a maior

arrecadação própria nos municípios grandes são ilustrados no gráfico 1.4.

O grande problema é que não foi considerada a dinâmica demográfica pela qual os grandes

municípios e, principalmente, as metrópoles brasileiras passam, assim como suas respectivas

demandas. Os municípios de maior porte possuem uma grande concentração populacional e um

alto grau de urbanização e agem como pólos de atração de pessoas, principalmente de baixa

44

renda, em busca de empregos e melhores condições de vida, fenômeno conhecido como

“metropolização da pobreza” (REZENDE, 1998).

0

500

1000

1500

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até 5.000hab.

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20.000 a50.000 hab.

50.000 a100.000 hab.

100.000 a500.000 hab.

500.000 a1.000.000

hab.

mais de1.000.000

hab.Porte

R$/

habi

tant

e

Receita Corrente Arrecadação Própria Cota-parte do FPM

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (receitas) e IBGE (população). Elaboração própria.

Gráfico 1.4

Brasil: receitas municipais per capita, segundo o porte dos municípios (2005)

Nesse contexto, mesmo que os grandes municípios utilizassem plenamente a capacidade de

arrecadação própria, talvez não conseguiriam suprir todas as suas necessidades. Enquanto isso, há

“excesso” de recursos nos municípios pequenos. Um resultado direto desse desequilíbrio é

ilustrado no gráfico 1.5: maior despesa per capita com o poder legislativo nos municípios de

pequeno porte, principalmente naqueles com até cinco mil habitantes – a curva da despesa per

capita com o poder legislativo é semelhante à curva da a receita corrente per capita (gráfico 1.4).

Deve-se destacar também que os critérios de rateio do FPM incentivaram a criação de

novos municípios, principalmente de pequeno porte. A possibilidade de maiores recursos

45

despertou o interesse das populações e das elites políticas de certos distritos, que, frente à

facilidade das regras impostas pela Constituição, optaram pela emancipação – de 1984 a 1997,

foram instalados 1.405 novos municípios no Brasil, sendo aproximadamente 95% destes com

menos de vinte mil habitantes (GOMES; MAC DOWELL, 2000).

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até 5.000hab.

5.000 a10.000 hab.

10.000 a20.000 hab.

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100.000 a500.000 hab.

500.000 a1.000.000

hab.

mais de1.000.000

hab.

Porte

R$/

habi

tant

e

Despesa com o Poder Legislativo

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (despesa) e IBGE (população). Elaboração própria.

Gráfico 1.5

Brasil: despesa per capita com o poder legislativo, segundo o porte dos municípios (2005)

Conseqüentemente, elevaram-se os gastos com o pagamento do poder legislativo e com

custeio em geral, reduzindo os recursos disponíveis para programas sociais e para investimentos,

inclusive em infra-estrutura. Ou seja, ocorreu uma deterioração dos gastos públicos, uma vez que

recursos que deveriam ser aplicados em “atividades fim” (saúde, transporte, educação,

saneamento etc.) foram alocados em “atividades meio” (poder legislativo).

46

1.2 Desestatização no Brasil

A origem do processo de desestatização brasileiro remonta aos anos 1980, porém, somente

na década 1990 passou a ser uma política econômica prioritária. É possível dividir esse processo

em três fases, de acordo com as características assumidas em momentos diferentes. A primeira

fase (anos 1980) foi marcada por pequenas “reprivatizações” de empresas que já haviam sido

privadas, mas que, naquele momento, pertenciam à carteira do Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) – das trinta e oito empresas privatizadas, treze

eram controladas direta ou indiretamente pela instituição. O objetivo, portanto, era o saneamento

financeiro da carteira do BNDES (GIAMBIAGI; ALÉM, 2000).

A compra das empresas só era possível mediante moeda corrente, à vista ou a prazo, sendo

permitido, em muitos casos, o financiamento de até 70% do valor – o que aumentou o número de

candidatos interessados e, consequentemente, o valor obtido nas vendas. O resultado total para o

setor público foi de, aproximadamente, US$ 700 milhões, dos quais aproximadamente 70%

foram obtidos por meio das “reprivatizações” – conforme ficará claro mais adiante, esse

montante é muito inferior aos obtidos nas outras duas fases. Para Giambiagi e Além (2000), o

principal resultado dessa primeira fase não se reflete em números, mas sim na experiência

adquirida, principalmente, pelo BNDES, que se tornou, ao longo de todo o processo, o principal

agente de privatização do governo (p. 377).

A segunda fase do processo de desestatização (de 1990 a 1994) iniciou-se com a

promulgação da Medida Provisória nº 155, em 12 de abril de 1990 – posteriormente transformada

na Lei nº 8.031 –, que instituiu o Programa Nacional de Desestatização (PND), tornando a

desestatização uma das prioridades da política econômica. O BNDES era o gestor do programa.

De acordo com Giambiagi e Além (2001, p. 383-4), eram cinco os principais objetivos do PND:

47

(i) reordenamento estratégico do papel do Estado na economia: o Estado deveria concentrar-

se em atividades tipicamente públicas, como educação, saúde, justiça, segurança e

regulação, e retirar-se de setores nos quais a iniciativa privada estivesse apta a operar;

(ii) redução da dívida pública e, conseqüentemente, da vulnerabilidade financeira do governo:

utilização das receitas geradas pela desestatização;

(iii) retomada dos investimentos: a iniciativa privada realizaria os investimentos necessários

tanto para a expansão da capacidade produtiva das empresas e como para a modernização

das mesmas, “buscando, dessa forma, aumentar seus níveis de produtividade, com

reflexos positivos no sentido de aumento de sua eficiência e, conseqüentemente, da

competitividade da economia brasileira como um todo” (p. 383) – deve-se lembrar que o

“Estado desenvolvimentista” estava em crise, ou seja, o governo federal não conseguiria

realizar tais investimentos –, e

(iv) fortalecimento do mercado de capitais: aumentar a colocação de ações junto ao público e

reduzir a concentração das atividades das bolsas de valores em poucos papéis.

As desestatizações também foram utilizadas de forma estratégica pelo governo, na tentativa

de recuperar a imagem externa do Brasil, que fora negativamente afetada pela alta inflação e pela

crise da dívida externa, e de “credenciar” o país para se beneficiar da reabertura do mercado de

crédito internacional, que havia se fechado aos países latino-americanos após a moratória

mexicana de 1982. Por meio das desestatizações, o governo queria demonstrar que o país estava

comprometido com a realização de reformas estruturais que poderiam abrir espaço para uma nova

fase de desenvolvimento – a escolha da Usiminas para inaugurar o processo ilustra bem essa

preocupação, por se tratar de uma empresa que era lucrativa e atualizada tecnologicamente.

Percebe-se, portanto, que a privatização era justificada tanto por argumentos microeconômicos, com a possibilidade de ampliação da eficiência e da competitividade

48

da economia, além da retomada dos investimentos; como por argumentos macroeconômicos associados ao ajuste fiscal e à atração de capitais estrangeiros que contribuiriam para o equacionamento das contas externas e o afrouxamento das restrições cambiais (TONETO JÚNIOR, 2004, p. 90).

Na segunda fase, foram desestatizadas trinta e três empresas – dezoito empresas estatais e

quinze participações minoritárias da Petroquisa e da Petrofértil –, pertencentes, principalmente, a

setores estratégicos da economia, como o siderúrgico (oito empresas), o petroquímico (cinco

empresas) e o de fertilizantes (cinco empresas) – “dos grandes setores industriais com presença

do Estado, ficaram fora, nessa fase, a mineração e o petróleo” (TONETO JÚNIOR, 2004, p. 94).

O resultado total para o setor público foi de US$ 11,9 bilhões, sendo US$ 8,6 bilhões em receitas

de vendas – moeda corrente (19%) e “moedas de privatização” (81%)5 – e US$ 3,3 bilhões em

transferências de dívidas das estatais. Destaca-se as privatizações no setor siderúrgico,

responsáveis por aproximadamente 69% do total arrecadado, e as do setor petroquímico,

responsáveis por aproximadamente 18% do total arrecadado – fato ilustrado na tabela 1.2.

Tabela 1.2

Brasil: resultado setorial da desestatização, de 1990 a 1994 (US$ milhões)

Setor Receita de Venda Dívida Transferida Resultado Total Participação no Total (%) Siderúrgico 5.562 2.625 8.167 68,8 Petroquímico 1.882 296 2.178 18,3 Fertilizantes 418 75 493 4,2 Outros 350 269 619 5,2 Decreto 1.068 396 --- 396 3,5 Total 8.608 3.266 11.874 100,0

Fonte: BNDES (2002).

5 “Moedas de privatização” ou “moedas podres” eram títulos representativos da dívida pública federal. O governo permitiu a utilização desses títulos, inclusive criando novos, como os certificados de privatização (CP), com o objetivo duplo de contribuir para o ajuste fiscal e incluir o sistema financeiro no PND. Esse último objetivo deve-se ao fato de ter ficado estipulado que os novos títulos lançados junto ao PND seriam nominativos, inegociáveis, emitidos somente pelo Tesouro Nacional e de aquisição compulsória pelos bancos, seguradoras e fundos de pensão – o que garantia a antecipação das receitas de privatização por parte do governo independentemente das negociações de compra. A utilização dessas “moedas” é um dos pontos mais atacados pelos críticos da desestatização.

49

A participação do investidor estrangeiro foi pequena, representando apenas 5% do total da

receita arrecadada. Ou seja, os investidores nacionais foram predominantes na segunda fase – das

empresas nacionais, das instituições financeiras, das pessoas físicas e dos fundos de pensão

originaram-se, respectivamente, 36%, 25%, 20% e 14% da arrecadação total (BNDES, 2002).

Em 1995, com a inclusão dos setores de infra-estrutura e de serviços no PND, o processo de

desestatização brasileiro entrou em sua terceira fase, na qual ocorreram as “megaprivatizações”

de prestadores de serviços públicos e o aumento das concessões públicas à iniciativa privada –

contribuiu para isso a promulgação, no mesmo ano, da Lei de Concessões (Lei nº 8.987). Outra

característica importante foi o significativo número de empresas estaduais incluídas no processo.

Na indústria, o governo federal concluiu a desestatização do setor petroquímico, vendendo

doze participações acionárias da Petroquisa e da Petrofértil e realizando duas ofertas públicas de

ações da Petrobrás – em agosto de 2000 e em julho de 2001. Destaca-se também a privatização

da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), empresa que já era referência mundial no setor de

mineração. Portanto, os setores de petróleo e de mineração foram incluídos no processo.

Apesar disso, prevaleceram as desestatizações nos setores de infra-estrutura e de serviços.

De acordo com a tabela 1.3, esses setores foram responsáveis por 79% do montante total

arrecadado (receitas e transferências de dívidas), contra 16,2% do setor industrial e 4,8% da

venda de participações minoritárias. No setor de serviços, além de uma empresa de informática

vinculada à Caixa Econômica Federal (CEF), foram privatizados doze bancos – oito estaduais e

quatro federalizados. Já no setor de infra-estrutura, destacam-se as privatizações nos segmentos

de telecomunicações e de energia elétrica – responsáveis por 66,9%do montante arrecadado.

O resultado total da terceira fase foi de aproximadamente US$ 93,4 bilhões, sendo US$

78,6 bilhões em receitas de vendas e US$ 14,8 bilhões em transferências de dívidas. Ou seja,

montantes bem superiores aos obtidos anteriormente.

50

Tabela 1.3

Brasil: resultado setorial da desestatização, de 1995 a 2002 (US$ milhões)

Setor Receita de Venda Dívida Transferida Resultado Total Participação no

Total (%) Indústria 10.852 4.265 15.117 16,2

Petroquímica 816 706 1.522 1,6 Petróleo 4.840 --- 4.840 5,2 Mineração 5.196 3.559 8.755 9,4

Infra-Estrutura/Serviços 63.281 10.545 73.826 79,0 Financeiro 6.329 --- 6.329 6,8 Elétrico 22.238 7.510 29.748 31,8 Transporte 2.321 --- 2.321 2,5 Portuário 421 --- 421 0,5 Gás/Saneamento 2.111 88 2.199 2,4 Telecomunicações 29.811 2.947 32.758 35,1 Informática 50 --- 50 0,1

Participações Minoritárias 4.481 --- 4.481 4,8 Decreto nº 1.068 753 --- 753 0,8 Estaduais 3.728 --- 3.728 4,0

Total 78.614 14.810 93.424 100,0

Fonte: BNDES (2002).

Em comparação às fases antecedentes, também se destacam: (i) a queda da utilização de

“moedas de privatização” – corresponderam a apenas 5% do total das receitas – e (ii) o aumento

da participação estrangeira, que foi responsável por 53% do total arrecadado – das empresas

nacionais, das instituições financeiras, das pessoas físicas e dos fundos de pensão originaram-se,

respectivamente, 26%, 7%, 8% e 6% (BNDES, 2002).

2 Histórico do saneamento básico no Brasil

A participação do setor público no saneamento básico brasileiro apresentou, ao longo do

tempo, um “movimento pendular”, tanto no que se refere à provisão dos serviços como às

políticas públicas adotadas. Até a década de 1930, não havia uma política nacional e o governo

federal limitava-se a incentivar uma maior participação privada no setor, mas, na maioria das

51

localidades, o acesso aos serviços dependia de soluções individuais. A partir dos anos 1940, o

governo federal começou a esboçar uma maior intervenção no setor, mas cabia aos municípios a

oferta dos serviços. Em 1971, foi implantado um programa nacional para o setor, cujo resultado

principal foi a centralização da provisão dos serviços e do financiamento dos investimentos. Após

a extinção desse programa, não foi adotada uma nova política nacional e o governo federal voltou

a incentivar uma maior descentralização e desestatização no setor.

O objetivo da presente seção é caracterizar, de forma detalhada, esse “movimento

pendular” – ficará claro que ele ocorreu devido ao processo de urbanização e à conjuntura

política e econômica pela qual o país passou em cada momento. Além disso, será avaliada a

evolução das aplicações dos recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) no

saneamento básico brasileiro – destacando-se o impacto das regras de contingenciamento de

crédito ao setor público sobre essas aplicações.

2.1 Ausência de uma política nacional (até 1970): provisão descentralizada

Os serviços de saneamento básico no Brasil, “até o início da década de 30, [...] eram

prestados segundo modelo institucional e financeiro bastante flexível, do qual participavam o

setor público e empresas privadas”, por meio de concessões públicas realizadas pelo Estado. A

atuação do governo federal limitava-se a algumas ações adotadas com o objetivo de aumentar a

atratividade do setor, principalmente para as empresas estrangeiras, que praticamente

monopolizavam a tecnologia e os recursos necessários6. Tal objetivo foi atingido apenas em

6 Dentre as principais ações adotadas, pode-se destacar: (i) garantia de uma rentabilidade mínima às concessionárias; (ii) permissão para a livre importação de máquinas e de equipamentos, assim para a livre remessa de lucros para o

52

algumas localidades. Nas demais, “a solução das questões de saneamento básico [...] dependia da

ação individual” (MPO/SEPURB/IPEA, 1995, p. 76-7).

Em um contexto de cidades com pequena densidade populacional e com baixo crescimento

da urbanização, até é possível uma atuação federal pouco efetiva no saneamento básico – mas

não ideal, devido às externalidades desse setor sobre a saúde pública, o meio ambiente e o

desenvolvimento econômico, discutidas na introdução. Contudo, à medida que a taxa de

urbanização foi expandindo, impulsionada pelo processo de industrialização, a demanda por

infra-estrutura urbana também foi crescendo – a evolução da taxa de urbanização brasileira pode

ser observada no gráfico 1.6.

81,2%78,4%

75,6%

67,6%

55,9%

44,7%

36,2%31,2%

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

1940 1950 1960 1970 1980 1991 1996 2000

Popu

laçã

o U

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a (%

)

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

Cre

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ento

Anu

al M

édio

(%)

Taxa de Urbanização Crescimento Médio Anual da Taxa de Urbanização

Fonte: IBGE. Elaboração própria.

Gráfico 1.6

Brasil: evolução da taxa de urbanização brasileira, de 1940 a 2000

exterior – essas não oneravam o balanço de pagamentos – e (iii) adoção de tarifas reais – ainda não existia a prática de subsídios cruzados, tão difundida posteriormente.

53

A demanda por serviços de saneamento é determinada pelo crescimento da população total e, em especial, pelo crescimento da população urbana. Sem prejuízo da atenção que deve ser conferida pelo setor público à população rural, é nas cidades que se localiza a maior parte da demanda, bem como os problemas decorrentes da ausência de abastecimento de água e esgotamento sanitário, isto é, as questões de saúde pública e meio ambiente (MPO/SEPURB/IPEA, 1995, p. 35).

O grande problema foi que a grave crise econômica pela qual quase todos os países do

mundo passaram – principalmente nos anos 1930 –, o que reduziu a possibilidade de atrair

empresas estrangeiras para a realização dos investimentos necessários.

A convergência desses dois fatores – necessidade de investimentos e crise externa –

obrigou o governo federal a tomar, pela primeira vez, algumas medidas de maior intervenção no

setor, destacando-se: (i) a promulgação do “Código de Águas” (Decreto nº 24.643, de 1934), que

garantiu a ele o poder de fixar tarifas; (ii) a nacionalização e a estatização das concessionárias

estrangeiras – dessa forma, os recursos para investimentos passaram a originar-se, basicamente,

do orçamento fiscal –; (iii) a criação da Fundação Serviços de Saúde Pública (FSESP), com o

objetivo de implantar sistemas de saneamento básico nos municípios mais pobres das regiões

menos desenvolvidas e implementar programas de educação sanitária, e (iv) a transferência da

responsabilidade pelos serviços para os municípios. É importante destacar também que as tarifas

foram mantidas “em níveis irrisórios, uma espécie de populismo que, na prática, estagnou os

serviços de saneamento básico, com gravíssimos reflexos sobre a saúde da população e até

mesmo sobre as atividades econômicas” (MAGALHÃES, 1993, p. 11-2).

As medidas adotadas, contudo, não geraram os resultados esperados. Os investimentos

realizados não foram suficientes para elevar, significativamente, o acesso aos serviços, o que,

juntamente com o aumento da taxa de urbanização, levou aos baixos índices de atendimento

urbanos observados no início da década de 1960. De acordo com o MPO/Sepurb/IPEA (1995), os

baixos investimentos em saneamento básico não eram condizentes com o desempenho econômico

do período, uma vez que o final dos anos 1950 e o período 1960/62 foram marcados por um bom

54

desempenho da economia – por exemplo, industrialização com taxas médias anuais de

crescimento iguais a 8% do PIB (p. 78-9).

A qualidade dos serviços, na maioria dos casos, também não era ideal. No abastecimento de

água, por exemplo, grande parte dos serviços não possuía tratamento químico e apresentava

operação defeituosa.

A melhor situação era encontrada no estado de São Paulo: o governo estadual vinha desde 1934 incentivando a construção de sistemas de água e de esgoto, o que acarretou um atendimento que atingia 57% dos 369 municípios, sendo que 40 cidades contavam com tratamento químico em estações apropriadas e 127 já dispunham de redes de esgoto (TUROLLA, 2002, p. 11).

Portanto, a partir de meados de 1930, os municípios – em alguns casos, apoiados pelos

estados – eram os principais responsáveis pela construção das redes e pela posterior provisão dos

serviços de saneamento básico no Brasil, de modo que aqueles que possuíam maior

disponibilidade de recursos financeiros conseguiam prestá-los mais adequadamente7. Contudo, na

maioria dos casos, o orçamento dos municípios e as tarifas cobradas não eram suficientes para

cobrir custos e necessidades de investimentos (BARAT, 1998, p. 140).

O resultado era um déficit considerável na oferta dos serviços fundamentais de água e esgoto, não obstante sua essencialidade para a saúde da população. Do estigma da deficiência não escaparam nem as duas maiores metrópoles brasileiras, a cidade do Rio de Janeiro e de São Paulo, atingidas, no correr da década dos 50 e início dos anos 60, por crônicas restrições no fornecimento de água (MAGALHÃES, 1993, p. 1).

Diante desse quadro, o Plano Trienal de Desenvolvimento8, que deveria vigorar de 1963 a

1965, previu o repasse de recursos para o Ministério da Saúde apoiar programas de saneamento

básico. No entanto, esse plano acabou sendo precocemente abandonado, em função dos

problemas políticos existentes naquele momento, que acabaram levando ao golpe militar (1964).

7 A organização administrativa dos serviços de água e de esgoto no Brasil dessa época não possuía um padrão uniforme. Existiam municípios que operavam de forma autônoma, enquanto outros operavam conjuntamente com municípios vizinhos, como Santos, São Vicente e Guarujá. Havia ainda departamentos estaduais que centralizavam desde o planejamento e a execução das obras até a operação dos serviços (modelo mais bem sucedido). “Em muitos casos, a centralização estadual não se estendeu à fase de operação, com resultados menos satisfatórios em virtude de os municípios não disporem de elementos próprios na execução do serviço conforme os padrões sanitários apropriados” (TUROLLA, 2002, p. 11).

55

O governo militar elegeu a ampliação da cobertura dos serviços de saneamento como uma de suas prioridades explicitadas nos planos de desenvolvimento do período. Isso reflete a consciência, que [...] já se havia formado na época entre os setores ligados ao planejamento, de que o cenário de baixo desenvolvimento desses serviços comprometia os objetivos de desenvolvimento socioeconômico e afetava as atividades industriais e as condições de saúde (TUROLLA, 2002, p. 11).

Já no primeiro ano do governo militar, foi formulado um novo plano econômico, o

Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG)9. No setor de saneamento básico, a meta do

PAEG era elevar o acesso ao abastecimento de água por rede geral para 70% da população

urbana e o acesso à coleta de esgoto por rede geral para 30% da população urbana. Porém, “mais

importante para o setor de saneamento que o discurso do PAEG, foram as medidas adotadas entre

1964 e 1967, que iriam moldar, no futuro, a instituição de políticas explícitas para o setor”

(MPO/SEPURB/IPEA, 1995, p. 82). Entre as principais medidas, pode-se destacar – a

importância de algumas delas ficará clara mais adiante:

(i) promulgação da Lei nº 4.380, de 1964, que criou o Banco Nacional de Habitação (BNH),

com a missão inicial de desenvolver programas habitacionais e de implantar uma política

de desenvolvimento urbano;

(ii) obtenção de recursos junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para

implantação do Programa de Abastecimento de Água para Pequenas Comunidades –

primeiro programa federal de financiamento do setor, garantido certa experiência para a

implantação dos programas posteriores;

(iii) promulgação da Lei nº 5.107, de 1966, que criou o Fundo de Garantia por Tempo de

Serviço (FGTS) – substitui a estabilidade de emprego de trabalhadores com mais de dez

anos de serviço consecutivo em uma mesma empresa;

(iv) centralização dos poderes e dos recursos – reforma tributária de 1967 – na esfera federal;

8 Para mais detalhes sobre o Plano Trienal, ver Abreu (1990). 9 Para mais detalhes sobre o PAEG, ver Resende (1990).

56

(v) promulgação do Decreto-Lei nº 200, de 1967, por meio do qual o então Ministério do

Interior foi encarregado de formular e implantar uma política nacional para o saneamento

básico – responsabilidade que foi delegada ao BNH;

(vi) realização de estudos com o objetivo de definir as diretrizes básicas que deveriam constar

em uma política nacional de saneamento básico e

(vii) promulgação da Lei nº 5.318, de 1967, que tinha como objetivo instituir as diretrizes da

futura política nacional de saneamento.

Em 1968, a conjuntura econômica favorável – “milagre econômico”10 – e a crescente

arrecadação do FGTS viabilizaram a criação, pelo BNH, do Sistema Financeiro do Saneamento

(SFS) e dos primeiros programas de financiamento do setor. Originalmente, o SFS contaria

apenas com os recursos próprios do BNH e com as transferências a fundo perdido do governo

federal. Porém, o Decreto-Lei nº 949, de 31 de outubro de 1969, definiu algo que mudaria

profundamente o saneamento básico brasileiro, viabilizando a realização de grandes

investimentos: a partir da promulgação desse decreto, o BNH passou a poder aplicar recursos do

FGTS no setor. “A utilização dos recursos do FGTS viabilizou o Sistema e permitiu a criação de

diversos programas de financiamento” (MPO/SEPURB/IPEA, 1995, p. 96).

Os principais subprogramas/linhas de financiamento criados no período 1968/70 foram: (i)

Subprograma de Estímulo do Sistema Financeiro de Saneamento (Efisan); (ii) Subprograma de

Financiamento e Refinanciamento da Implantação e Melhoria dos Sistemas de Abastecimento de

Água (Refinag) e (iii) Subprograma de Financiamento e Refinanciamento da Implantação,

Ampliação e Melhoria dos Sistemas de Esgotos Sanitários (Refinesg). Estes compunham o Fundo

de Financiamento para o Saneamento, que contava com recursos do FGTS, de empréstimos

externos e de contribuições a fundo perdido do orçamento federal.

57

Por último, é importante destacar que o BNH e o SFS adotaram, entre 1968 e 1970,

diversas medidas que alteraram a configuração do setor, viabilizando a implantação, em 1971, de

uma política nacional de saneamento básico. Entre essas medidas, destaca-se: (i) o estímulo à

criação de companhias estaduais de saneamento básico (CESBs); (ii) a criação de fundos

estaduais de água e esgoto (FAEs); (ii) o financiamento conjunto dos investimentos – o

BNH/SFS e os estados, por meio dos FAEs, passaram a ser responsáveis, cada um, por 37,5%

dos recursos necessários e os demais 25% cabiam aos municípios, por meio de seus orçamentos

e/ou de transferências a fundo perdido11 – e (iii) a centralização das transferências a fundo

perdido da União no SFS, como forma de auxiliar os estados e municípios a compor a

contrapartida local.

2.2 O Plano Nacional de Saneamento (de 1971 a 1992): provisão centralizada

Segundo o Censo Demográfico de 1970 (IBGE, 1970), apenas 50% da população urbana

possuíam, naquele ano, abastecimento de água por rede geral e 24% possuíam rede coletora de

esgoto, mas sem tratamento adequado. Ou seja, o país apresentava um sério desequilíbrio entre a

demanda e a oferta de serviços de água e esgoto, agravado pela aceleração da urbanização. O

resultado era a existência de sérios problemas sociais nos municípios – mais uma vez é

importante enfatizar que os serviços de saneamento básico impactam sobre a saúde pública, o

meio ambiente e o desenvolvimento econômico. Diante desse quadro, o governo federal

10 Para mais detalhes sobre esse período, ver Lago (1990). 11 Essa medida baseava-se no princípio da reciprocidade ou do auto-financiamento. “Este saudável princípio do self-help tornava os Estados e Municípios participantes efetivos do esforço de investimento. E não, como habitual, em meios captores de fundos federais” (MAGALHÃES, 1993, p. 9).

58

implantou, em 1971, o Plano Nacional de Saneamento (Planasa)12 – em consonância com as

medidas adotadas no final da década de 1960, discutidas no tópico anterior.

Somente depois da criação dessas instituições [BNH, SFS e Planasa] é possível falar de uma política nacional de abastecimento de água e serviço de esgoto. Até então, a questão era tratada de modo totalmente descentralizado, compatível com os estágios relativamente precários de desenvolvimento das diversas regiões do país. As instituições criadas na década de 60 trazem na marca o regime autoritário que se instalou no país em 1964, pautado por forte centralização política e implantação de planos de desenvolvimento em âmbito nacional (PARLATORE, 2000, p. 283).

Conforme aponta Barat (1998), os principais objetivos do Planasa eram: (i) reverter o

déficit do setor, atendendo à crescente demanda pelos serviços e instituindo, de forma

centralizada, as funções de planejamento, coordenação e formulação de políticas tarifárias; (ii)

reduzir custos operacionais pelas economias de escala, pois as empresas estatais – serão

comentadas mais adiante – concentrariam esforços para a ampliação do sistema no maior número

possível de municípios e (iii) desenvolver a capacitação técnica, financeira e institucional do

setor (p. 141). “Para o atingimento das metas previstas no Planasa, organizou-se [...] um esquema

de financiamento baseado em dois instrumentos: o Finansa [...] e o FAE” (TUROLLA, 2002, p.

12). O FAE já foi comentado anteriormente. O Finansa era o programa de financiamento de

saneamento do BNH/SFS13.

Deve-se destacar que o “esquema de financiamento” englobava diferentes fontes de

recursos. Na formulação inicial do Planasa, previu-se a utilização de recursos do FGTS, dos

orçamentos fiscais da União, dos estados, dos municípios, do BNH, de empréstimos internos e

externos e do retorno das aplicações. Os governos estaduais deveriam aplicar, no máximo, 5% de

12 Na verdade, o Planasa já havia sido institucionalizado pelo Decreto-Lei nº 949, de 1969, mas só foi efetivamente implantado em 1971. 13 De acordo com o MPO/Sepurb/IPEA (1995, p. 103-4), o Finansa agrupava as linhas de financiamento (subprogramas) adotadas no Planasa – algumas delas já haviam sido criadas quando este foi implantado: (i) Subprograma de Financiamento e Refinanciamento da Implantação, Ampliação e/ou Melhoria de Abastecimento de Água (Refinag); (ii) Subprograma de Estímulo do Sistema Financeiro do Saneamento (Efisan); (iii) Subprograma de Financiamento e Refinanciamento da Implantação, Ampliação e/ou Melhoria dos Sistemas de Esgotos Sanitários (Refinesg); (iv) Subprograma de Financiamento Suplementar para Abastecimento de Água (Fisag); (v) Subprograma

59

suas receitas tributárias na constituição dos FAEs – para não comprometer os recursos para

outros programas –, sendo que esses fundos seriam responsáveis por 37,5% dos investimentos

realizados pela CESB do respectivo estado – foi criada uma CESB para cada estado e uma para o

Distrito Federal. Se a participação estadual não fosse suficiente para cobrir essa contrapartida, o

BNH deveria emprestar o restante necessário – por meio de recursos do FGTS e de transferências

a fundo perdido do orçamento fiscal da União.

Além disso, o BNH emprestaria, diretamente às CESBs, outros 37,5% dos recursos

necessários para os investimentos – FGTS, recursos próprios, empréstimos internos e externos e

retorno das aplicações. Aos municípios, caberia 25% do total necessário – recursos orçamentários

e/ou transferências a fundo perdido da União. Ou seja, manteve-se, pelo menos inicialmente, o

financiamento conjunto dos investimentos adotado no final dos anos 1960

A criação do FGTS em substituição à estabilidade no emprego, constituiu-se, assim, em condição absoluta para a implantação do Planasa. E por se constituir em fundo de poupança compulsória, com enorme estabilidade, formado com base num percentual do valor global da massa dos salários pagos no país, movimentável, por seu titular em condições especialíssimas, o FGTS permitiu ao BNH financiar, a longo prazo e a juros inferiores ao do mercado, programas e projetos de saneamento básico (MAGALHÃES, 1993, p. 3).

Ainda em relação ao financiamento, é importante enfatizar que, originalmente, os recursos

só eram emprestados às companhias estaduais. Os municípios, principais responsáveis pelos

serviços até então, eram “estimulados” a conceder os serviços às CESBs de seus respectivos

estados – era obrigatória a celebração de contratos de concessão14. “Nessa tarefa, respaldados no

autoritarismo do governo federal, os governos estaduais e as CESBs usaram todos os mecanismos

de pressão política e de verdadeira chantagem econômica” (PEIXOTO, 1994 apud TUROLLA,

2002, p. 12). De acordo com Magalhães (1993), “na qualidade de administrador de recursos de

de Apoio Técnico ao Sistema Financeiro de Saneamento (Sanat) e (vi) Subprograma de Financiamento Suplementar para Controle da Poluição das Águas (Ficon). 14 “Em algumas cidades os serviços já eram prestados por órgãos estaduais que foram sucedidos pelas empresas do Planasa, sem nenhuma espécie de contrato” (MCIDADES, 2005, p. 10).

60

terceiros – os trabalhadores titulares das contas do FGTS –, o BNH teria de ser, necessariamente,

prudente na concessão de financiamentos” (p. 4).

Era, portanto, do ponto de vista operacional, bastante compreensível que o BNH optasse por operar [...] com Estados e não com os Municípios. Por conseqüência, sua preferência em tornar as companhias estaduais de água e esgoto os seus principais agentes operadores, era perfeitamente justificável. Era, sem dúvida, muito mais seguro operar, concentradamente, com [...] companhias estaduais que com um número muito maior de instituições municipais. [Além disso], a estadualização do sistema permitia a introdução de uma tarifa domiciliar diferenciada de modo a garantir significativos subsídios para os consumidores de baixa renda (p. 5-7).

Nesse contexto, conforme destaca o MPO/Sepurb/IPEA (1995), as tarifas cobradas pelas

CESBs deveriam ser reais, assumindo valores suficientes para “operar e manter os serviços,

retornar os empréstimos contratados junto ao BNH/SFS e permitir o uso de subsídios cruzados

entre consumidores de maior e menor renda, considerados todos os sistemas situados na mesma

unidade da Federação, sob operação das CESBs” (p. 99).

Os subsídios cruzados deveriam ser adotados de modo a permitir o atendimento das famílias mais pobres, conforme sua capacidade de pagamento, e a estender os serviços aos municípios dotados de sistemas de menor rentabilidade, sem comprometer o equilíbrio financeiro das CESBs e o retorno dos investimentos (p. 105).

Outro argumento utilizado para justificar a opção pela operação estadual – que constava

explicitamente nos objetivos do Planasa, comentados anteriormente – é que esta poderia levar à

redução de custos operacionais em função da existência de economias de escala no setor – quanto

maior a população ou área atingida, menor o custo. De acordo com o MCidades (2005),

“buscava-se a economia de escala reunindo diversos territórios para a prestação dos serviços,

bem como a economia de escopo, atribuindo-se ao mesmo prestador os serviços de abastecimento

de água e de esgotamento sanitário” (p. 10).

No papel de financiador, e de novo responsável pela aplicação de recursos de terceiros, o BNH se reservou, o que é comum nos organismos financiadores, competência para examinar e aprovar os programas estaduais e respectivos projetos, reduzindo [...] a liberdade das companhias estaduais. [...] Ocorreu, sem dúvida, uma acentuada padronização dos programas e dos projetos, adotando, afinal, os operadores do sistema, o ponto de vista do BNH e reduzindo sua capacidade de programação e projetação autônomos. [...] O BNH transformou-se [assim] no órgão central de um sistema nacional de saneamento no qual exercia decisivo papel na fixação das diretrizes e dos princípios a

61

que deveriam se submeter as instâncias estaduais e municipais. E nesse sistema [...] hierarquizado, a competência operacional competia à esfera estadual, aderindo os Municípios por via de convênio (MAGALHÃES, 1993, p. 7-8).

Pode-se dizer, assim, que o Planasa foi um modelo centralizado de financiamento que se

baseava na concessão, por parte dos municípios, dos direitos de exploração dos serviços às

CESBs de seus respectivos estados – que passaram a ser responsáveis pela execução de obras e

pela operação dos sistemas. Ao BNH cabia, além de parte do financiamento, a fixação de normas,

o controle, a coordenação, a análise e a aprovação dos planos estaduais de saneamento,

especialmente em relação à viabilidade técnica e tarifária, monitorando também os custos das

concessionárias estaduais e a remuneração do capital – que deveria ser destinada à realização de

investimentos para a ampliação da cobertura dos serviços. Portanto,

para a União [por meio do BNH], o Planasa reservava dois papéis centrais: (i) fornecer recursos financeiros para os investimentos, especialmente por meio do FGTS, e (ii) atuar como reguladora, aprovando as tarifas praticadas pelas empresas estaduais, definindo suas remunerações máximas [regulação por taxa de retorno] e aprovando seus planos de investimento. É evidente que a função reguladora federal substituía o papel dos Municípios, o que somente se tornou possível tendo em vista o quadro político de exceção (MCIDADES, 2005, p. 10).

Na verdade, conforme destaca Turolla (2002), “na concepção do sistema, previa-se que o

papel do BNH seria gradualmente reduzido à medida que os fundos estaduais fossem capazes de

obter autonomia financeira, a partir do fluxo de tarifas gerado pelos investimentos” (p. 12),

contudo, ficará claro, a seguir, que isso não foi possível.

Dificuldades, adaptações, crise e extinção

De acordo com o MPO/Sepurb/IPEA (1995), “do período de sua criação, em 1971, até

1984, ao fim do ciclo dos governos militares, o Planasa encontrou dificuldades e

[conseqüentemente] sofreu mudanças ao longo do tempo, sem, entretanto, modificar seus

objetivos básicos”. Tais mudanças ocorreram em função tanto da dinâmica econômica brasileira

62

como de aspectos internos ao Plano (p.116). A primeira dificuldade enfrentada foi a não adesão

de diversos municípios, o que acabou prejudicando a adoção de subsídios cruzados no âmbito de

cada CESB. Destaca-se o caso de Porto Alegre (RS), capital de estado que permaneceu com

serviços autônomos. Portanto, “apesar da hegemonia do Planasa, parcela importante dos serviços

continuou a ser prestado pelos próprios municípios” (MCIDADES, 2005, p. 10).

De um modo geral, eram municípios de grande e médio porte, como Porto Alegre, Caxias do Sul, Pelotas e Bagé (RS); Campinas, Ribeirão Preto, São Bernardo do Campo, Santo André, Osasco, Sorocaba, Jundiaí, Bauru, Presidente Prudente, Araraquara e Piracicaba (SP); Juiz de Fora, Uberaba, Uberlândia, Barbacena e Sete Lagoas (MG); Petrópolis, Barra Mansa, Volta Redonda e Rezende (RJ); Cachoeiro do Itapemirim e Colatina (ES) (MPO/SEPURB/IPEA, 1995, p. 116).

No final dos anos 1970, aproximadamente 75% dos municípios brasileiros existentes

naquele momento eram vinculados ao Planasa – principalmente, conforme aponta Moreira (s.d.),

aqueles que não possuíam, anteriormente, serviços próprios e tampouco dispunham de recursos

para o desenvolvimento, a implantação, a operação e a manutenção desses sistemas (p. 3). Ou

seja, um quarto dos municípios existentes naquele momento não haviam concedido às CESBs o

direito sobre a exploração dos serviços – esses municípios “se opuseram ao que consideravam

como ingerência na vida das populações locais” (PNSB, 2000, p. 30). Isto porque

o poder concedente passou a não ter a menor ingerência no planejamento e implantação dos serviços nos municípios. Em decorrência, as prefeituras não puderam, por exemplo, harmonizar a expansão das redes de água e esgotos com os planos de ocupação físico-territorial e de desenvolvimento local. [Já] os municípios que não aderiram ao Plano [...] ficaram à margem dos financiamentos e foram obrigados a custear os investimentos com recursos de outras fontes, notadamente os do orçamento fiscal. Apesar disso, os municípios de melhor situação financeira conseguiram elevar os níveis de atendimento em volume igual ou superior aos do Planasa (MPO/SEPUB/IPEA, 1995, p. 158).

A segunda dificuldade enfrentada pelo Planasa foi a impossibilidade de manter, por muito

tempo, a estrutura de financiamento originalmente prevista – 37,5% federais, 37,5% estaduais e

25% municipais. A contrapartida municipal teve de ser logo abandonada, em decorrência da

centralização dos recursos tributários nas mãos do governo federal – iniciada na reforma

tributária de 1967. Assim, o BNH/SFS passou a se responsabilizar por 50% dos investimentos e

63

os FAEs pelos outros 50%. Como as receitas estaduais também foram limitadas pela reforma

tributária, “os FAEs [...] passaram a receber outros empréstimos do BNH para integralizar sua

participação”. Além disso, “as transferências a fundo perdido, que deveriam ser alocadas pela

União ao SFS, em vez de aplicadas pulverizadamente, deixaram de existir a partir de 1974/75”.

Para compensar essa queda de recursos, o BNH passou a tomar empréstimos externos – em

consonância com a política adotada pelo presidente Geisel para tentar manter níveis elevados de

crescimento econômico (MPO/SEPURB/IPEA, 1995, p. 117)15.

Parlatore (2000) aponta a rigidez do modelo, “excessivamente uniforme e centralizado”,

como um sério problema do Planasa, uma vez que não eram consideradas “as diferenças

regionais, as peculiaridades locais e as capacidades financeiras, organizacionais e institucionais

das diversas esferas de governo”. Além disso, destaca que o êxodo rural cresceu durante a

vigência do Plano, “causando crescimento excessivo e desordenado na periferia das cidades

médias e grandes, tornando cada vez mais difícil e oneroso o saneamento dessas áreas” (p. 286).

Conforme destaca Magalhães (1993), o Planasa enfrentou, ainda, dificuldades relacionadas

à manutenção de tarifas realistas. Por um lado, grande parte da população de baixa renda não

dispunha de recursos para pagar o preço necessário, mesmo com o uso de subsídios cruzados – “a

possibilidade dos consumidores mais ricos subsidiarem os mais pobres tinha, obviamente,

limites” (p. 8). Por outro lado, o país passou por um significativo processo inflacionário no final

dos anos 1970 – e durante a década de 1980.

O governo federal tomou algumas medidas na tentativa de reverter tal processo, dentre as

quais se destaca a política de contenção das tarifas e dos preços dos serviços e bens produzidos

pelo setor (p. 11). Ou seja, ao final dos anos 1970, os estados perderam a autonomia para fixar as

15 Para mais detalhes sobre a política adotada pelo presidente Geisel, ver Carneiro (1990).

64

tarifas de água e de esgoto, o que contribuiu para a redução da capacidade de financiamento das

CESBs e inadimplência das mesmas junto aos FAEs e ao BNH16.

É importante destacar que, mesmo com a recuperação da autonomia de fixar tarifas, na

década de 1980, os governos estaduais parecem ter tido pouca disposição para assumir o ônus

pela recuperação tarifária, uma vez que, vários deles mantiveram as defasagens tarifárias

(FERREIRA, 1996).

A consistência do mecanismo financeiro do Planasa repousa[va], [...], no FGTS, como fonte primária de recursos para o programa, e na possibilidade de receita tarifária remunatória dos serviços de água e esgoto, lançada pelas Companhias Estaduais, garantir o pagamento dos empréstimos do BNH e do FAE, além de cobrir as despesas de custeio. Sem uma tarifa dita realista [...] a equação do Planasa estaria furada (MAGALHÃES, 1993, p. 11).

Diante desse quadro, “passados o período de carência dos empréstimos e os primeiros anos

de retorno das aplicações, as CESBs e os governos estaduais tiveram dificuldades em saldar seus

compromissos, tornando-se cada vez mais inadimplentes” (MPO/SEPURB/IPEA, 1995, p. 118).

Na tentativa de solucionar tal problema, foram realizadas algumas adaptações na estrutura de

financiamento do Planasa. Além da alteração da composição dos recursos para investimentos,

comentada anteriormente, destaca-se a criação de novos subprogramas/linhas de financiamento17.

Essas adaptações, contudo, não geraram o efeito desejado – na verdade, agravaram algumas

dificuldades e criaram novas. O resultado foi o gradual enfraquecimento do Plano.

16 Mesmo com a recuperação da autonomia de fixar tarifas, na década de 1980, os governos estaduais parecem ter tido pouca disposição para assumir o ônus pela recuperação tarifária, uma vez que, vários deles mantiveram as defasagens tarifárias (FERREIRA, 1996). 17 As linhas de financiamento criadas foram: (i) Subprograma de Financiamento e/ou Refinanciamento para Implantação ou Melhoria de Sistemas de Drenagem (Fidren) – canalização de pequenos cursos de água, drenagem pluvial, pavimentação e urbanização de fundos de vale –; (ii) Subprograma Suplementar para Composição da Participação dos Estados na Execução do Planasa (Finest) – incorporação dos antigos subprogramas Efisan e Fisag, com o objetivo de viabilizar empréstimos para que os governos estaduais pudessem integralizar sua participação nos FAEs e ampliar os investimentos das CESBs nas comunidades de pequeno porte – e (iii) Subprograma de Desenvolvimento Institucional das Companhias de Saneamento Básico (Prodisan) – apoio às CESBs para melhoria de seu desempenho institucional, aumento de sua produtividade, redução de seus custos operacionais e qualificação de seus recursos humanos (MPO/SEPURB/IPEA, 1995, p. 118-9).

65

A década de 1980 se iniciou com um índice de cobertura dos serviços de abastecimento de água próximo a 80% da população urbana, o que evidencia que o Planasa atingira resultados concretos. Entretanto, já naquele momento, vários fatores contribuíram para a deterioração da saúde financeira das companhias. As fontes de financiamento esgotaram-se acompanhando as dificuldades macroeconômicas, ao mesmo tempo em que terminaram as carências dos empréstimos obtidos nos anos anteriores e aumentaram as despesas de amortizações e os encargos financeiros das dívidas. [...] O uso político das companhias e o crescimento da inflação impuseram um ônus adicional sobre os custos de operação (TUROLLA, 2002, p. 13).

Os problemas apresentados pelas CESBs, em função do excessivo endividamento e da

cobrança de tarifas não realistas, foram agravados pelo fraco desenvolvimento institucional e

operacional destas. De acordo com o MPO/Sepurb/IPEA (1995), o padrão de funcionamento foi

prejudicado pelos sistemas de baixa produtividade, “que registraram perdas de 50% do volume de

água produzido e excessivos custos operacionais e administrativos” (p. 159).

Esses últimos decorrentes de ingerências políticas na condução dos negócios que deveriam, por princípio, se reger por normas comerciais à margem do sistema político-partidário. Às questões gerenciais das CESBs somaram-se os padrões excessivamente elevados na construção, ampliação e melhoria dos sistemas, a partir da adoção de tecnologias sofisticadas, que nem sempre redundavam em benefícios para a população. Não se buscou [...] o uso efetivo de tecnologias alternativas capazes de reduzir os custos das obras e serviços (MPO/SEPURB/IPEA, 1995, p. 159).

Deve-se destacar também que, em um contexto de luta pela redemocratização, de abertura

política e de busca por um processo gradual de descentralização – início dos anos 1980 –, a

recém criada Associação dos Serviços Municipais de Água e Esgoto (Assemae) passou a

pressionar o governo federal para que os órgãos municipais autônomos também participassem do

Planasa18. Em 1985, essa reivindicação foi atendida, mantendo-se as mesmas condições

estabelecidas para os governos estaduais. Ou seja, o BNH deveria emprestar 50% dos

investimentos e as prefeituras, por sua vez, seriam responsáveis pelos outros 50% necessários –

sendo facultativa a criação de fundos municipais semelhantes aos FAEs.

Naquele mesmo ano, o Ministério do Interior foi extinto. As funções relacionadas ao

saneamento básico, que pertenciam a esse ministério, foram transferidas para o então criado

66

Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU) – que passou a ser

responsável, conseqüentemente, pelo BNH e pelo Planasa. Iniciava-se aí um longo período de

crise institucional do setor de saneamento – crise que, de certa forma, permanece até hoje (2007)

–, cuja conseqüência principal foi a fragmentação das responsabilidades e dos recursos referentes

ao setor – no decorrer desse capítulo, tal fato será retomado e discutido mais detalhadamente.

Em 1986, foi a vez do BNH ser extinto. Segundo Magalhães (1993), a extinção do BNH

deveu-se à crise do Sistema Financeiro de Habitação (SFH) – generalização de subsídios aos seus

devedores –, “mas atingiu, de tabela, o Planasa, cuja situação era incomparavelmente mais sólida

que a do sistema habitacional” (p. 16). Todas as responsabilidades dessa instituição relacionadas

ao saneamento básico – e à habitação – foram transferidas para a Caixa Econômica Federal

(CEF), que, “submetida a limitações orçamentárias mais severas, teve de reduzir sensivelmente a

oferta de recursos” (TUROLLA, 2002, p. 13). Além disso,

a estrutura anterior do BNH, responsável pelo Planasa, não foi assimilada pela CEF e acabou desintegrada e pulverizada na instituição. Esse fenômeno de decomposição [...] deveu-se, inclusive, ao contraste entre a filosofia do Planasa e a cultura da CEF, especializada em administrar um sistema de crédito de estritamente social e sem vocação para desempenhar as funções da orientação, coordenação e controle que o Planasa reservava ao BNH (MAGALHÃES, 1993, p. 17).

O governo federal, com a extinção do BNH, deixou de atuar na regulação do setor,

desaparecendo os controles sobre as tarifas e a remuneração das empresas, “que deixa[ra]m de

considerar inclusive as concessões, passando a prevalecer somente a realidade econômica e

financeira de seus custos” (MCIDADES, 2005, p. 10).

Uma outra séria dificuldade à continuidade do Planasa foi a significativa queda da

arrecadação do FGTS no período 1983/85 e em 1988 – em função da crise econômica ocorrida na

década de 1980, comentada anteriormente. Além disso, ocorreu um aumento constante dos

18 Associação criada em 1984 – integrada, naquele momento, “por mais de mil municípios que não se filiaram ao Planasa e que, por essa razão, não recebiam financiamento do BNH/SFS” (MPO/SEPURB/IPEA, 1995 c, p. 116-7).

67

saques ao longo do período, em função, principalmente, da liberalização das regras – aumento

das possibilidades de uso dos depósitos. Contribuiu para esse aumento “a mudança do status

jurídico dos funcionários públicos, que compulsoriamente deixaram de ter suas relações de

emprego regidas pela Consolidação das Leis do Trabalho, passando a se subordinar ao Regime

Jurídico Único, conforme determinado pela Constituição de 1988” (MPO/SEPURB/IPEA, 1995,

p. 155). Tais fatos prejudicaram o aporte dos elevados recursos que se tornaram necessários em

um contexto de baixa capacidade financeira dos estados e das CESBs – a evolução do FGTS será

discutida detalhadamente no decorrer do presente capítulo.

Por meio da análise realizada até o momento, é possível observar que o Planasa foi

enfrentando uma série de dificuldades ao longo de sua vigência, que contribuíram, juntamente

com fatores conjunturais, para o seu colapso financeiro e para sua posterior extinção. Diante

desse quadro desfavorável, o governo federal realizou várias adaptações na tentativa de

solucionar os problemas enfrentados, culminando na introdução de significativas alterações em

1990. “As mudanças introduzidas [naquele ano] foram de tal monta que correspondem,

praticamente, à extinção do Planasa e à criação do Programa de Saneamento para Núcleos

Urbanos (Pronurb), que só viria a ser formalizada mais tarde, pela Resolução nº 076, de

09/07/92” – essa resolução unificou as antigas linhas de financiamento (Refinag, Refinesg,

Fidren, Prodisan e Finest) em um único programa (MPO/SEPURB/IPEA, 1995, p. 146-7).

Resultados alcançados pelo Planasa

De acordo com Parlatore (2000), “nas décadas de 70 e 80, o Planasa realizou grandes

investimentos e melhorou expressivamente o abastecimento de água e os serviços de esgoto em

relação aos baixos níveis observados na década anterior” – apesar das “diretrizes e metas

68

propostas não terem sido totalmente atingidas” (p. 285-6). O abastecimento de água, por meio de

rede geral, que atendia a menos de 50% da população urbana em 1971, atingiu 86% da população

urbana em 1991 e a coleta de esgoto, por meio de rede coletora, evoluiu de 24%, em 1971, a 49%

da população urbana em 1991.

Tais números mostram que o Planasa elevou de forma substancial a parcela da população

atendida com água e, em menor escala, com coleta de esgoto, “embora não se tenha avançado

muito na questão do tratamento dos esgotos” (BNDES, 1996, p. 1) – “o atendimento [com água]

das populações das periferias urbanas e nas pequenas localidades do meio rural [também] ficou

comprometido” (MPO/SEPURB/IPEA, 1995, p. 158). Dada a limitação de recursos institucionais

e financeiros, as empresas públicas de saneamento básico (CESBs) investiram mais em

abastecimento de água, “em detrimento dos serviços de esgotamento sanitário, distanciando-se do

previsto em sua concepção original” (MCIDADES, 2005, p. 10). O gráfico 1.7 ilustra esses fatos,

mostrando que a proporção dos investimentos em abastecimento água, durante todo o Planasa

(1971/1992), sempre foi superior a dos investimentos em esgoto – alternando períodos em que a

diferença entre eles aumentava e períodos em que esta diminuía.

Turolla (2002) apresenta uma importante característica do Planasa: a ênfase na construção e

na ampliação dos sistemas em detrimento aos aspectos operacionais. Na verdade, o setor de

operação não era financiado pelo BNH. O resultado dessa ênfase foi a posterior degradação dos

sistemas e o nível bastante elevado de perdas de água, que acabaram contribuindo para a

descontinuidade do modelo (p. 12-3). De acordo com Parlatore (2000), a prioridade para a

produção de água, em detrimento da otimização da distribuição, “se explica pela perspectiva

histórica de executar obras, como meio de prestar serviços satisfatórios, dando preferência à

ampliação da produção, ao invés da redução de perdas e racionalização do consumo” (p. 290).

69

0

20

40

60

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100

120

1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Anos

% T

otal

Água/Total (%) Esgoto/Total (%) Drenagem Urbana/Total (%) Outros/Total (%)

Fonte: BNH e CEF (apud MPO/SEPURB/IPEA, 1995, p. 179). Elaboração própria

Gráfico 1.7

Brasil: participação de cada serviço de saneamento básico nos investimentos totais realizados no setor (%),

de 1968 a 1993

O MPO/Sepurb/IPEA (1995) defende que, mesmo inexistindo critérios que orientassem a

distribuição espacial dos investimentos – instituídos apenas em 1990 –, o Planasa, ao contrário de

“muitos outros programas supostamente sociais”, não concentrou suas aplicações nas regiões

mais desenvolvidas do país. “A arrecadação líquida do FGTS no Sudeste, somada a outras fontes

de financiamento, permitiu que o Norte e o Nordeste recebessem o dobro da arrecadação líquida

do Fundo nessas regiões, enquanto o Sul e o Centro-Oeste tiveram investimentos do mesmo nível

de sua arrecadação”. Além disso, “foi também possível beneficiar os municípios mais pobres e

atender, por meio de subsídios cruzados, grande número de famílias de baixa renda” (p. 156-7).

70

Tal fato, de certo modo, é verdadeiro, mas ficará claro no próximo capítulo que o Planasa não

eliminou os desequilíbrios inter-regionais e inter-municipais de acesso aos serviços.

2.3 Políticas após o Planasa (a partir de 1992) e diversidade de prestadores

O Planasa, conforme destaca Turolla (2002), foi o “único mecanismo articulado de

financiamento e de modernização do setor de saneamento no Brasil”, de modo que as iniciativas

governamentais posteriores podem ser consideradas como “pontuais e desarticuladas” (p. 13). Ou

seja, ainda não foi implantada uma nova política nacional – apesar de vários projetos já terem

tramitado pelo Congresso Nacional. Nesse contexto, o autor destaca também que as políticas

públicas relativas ao setor empregadas na década de 1990 “apresentaram um padrão comum,

caracterizado pela ênfase na modernização e na ampliação marginal da cobertura dos serviços”

(p. 14). Na verdade, a maioria das políticas empregadas de 1992 – extinção do Planasa – até hoje

(2007) possui essas características.

A gestão do período também enfatizou a integração da política de saneamento com as políticas de desenvolvimento urbano, de saúde e de meio ambiente. No caso das políticas de saúde, a integração apresenta vitórias mais importantes com a atuação da Fundação Nacional de Saúde (Funasa) (TUROLLA, 2002, p. 17).

Após o Planasa, passou-se a incentivar também uma maior participação da iniciativa

privada (desestatização) e dos governos subnacionais (descentralização) nas decisões, no

financiamento e na provisão dos serviços. Ou seja, ações que estão em consonância com a busca

de alteração do papel do Estado na economia, devido à crise financeira pela qual o país passou na

década de 1980, cuja conseqüência principal foi o esgotamento do modelo de desenvolvimento

econômico conhecido como Estado desenvolvimentista – conforme discutido anteriormente.

71

Em face das tendências de redefinição do papel do Estado, a partir da Constituição de 1988, a ênfase na descentralização e privatização traz de volta a responsabilidade de políticas públicas ao poder local. No que se refere aos serviços de saneamento básico, o processo de municipalização encontra vários desafios, entre eles, a capacidade desigual dos municípios em atender às demandas na implantação e/ou aprimoramento dos serviços prestados (PNSB, 2000, p. 30).

Assim, os programas federais pós-Planasa podem ser divididos, grosso modo, em três

grupos, de acordo com seus objetivos: (i) programas para a redução das desigualdades

socioeconômicas e que privilegiavam os sistemas sem viabilidade econômico-financeira; (ii)

programas voltados para a modernização e o desenvolvimento institucional dos sistemas de

saneamento e (iii) programas para aumentar a participação privada no setor.

No quadro 1.1, são apresentados os principais programas federias implantados de 1992 até

hoje (2007). Uma análise mais detalhada de todos os programas foge do escopo do presente

trabalho. Dessa forma, optou-se por comentar brevemente apenas alguns deles – devido às suas

características próprias, que ajudam a ilustrar as políticas públicas após-Planasa:

O Programa de Saneamento para Núcleos Urbanos (Pronurb), cuja criação, em 1992,

formalizou a extinção do Planasa, tinha como objetivo principal financiar empreendimentos que

elevassem o acesso aos serviços, principalmente os que priorizavam o atendimento à população

urbana de baixa renda. Para isso, contava com recursos do FGTS e de contrapartidas. Tal

programa foi extinto 1994.

Destaca-se ainda, entre os programas que visa(va)m a redução das desigualdades

socioeconômicas o Programa de Saneamento Básico da Fundação Nacional de Saúde (Funasa),

vinculada ao Ministério da Saúde. A Funasa “aloca recursos para o desenvolvimento de ações de

saneamento a partir de critérios epidemiológicos e de indicadores sociais” (TUROLLA, 2002, p.

16), privilegiando localidades de até trinta mil habitantes, áreas rurais e indígenas e periferias de

grandes cidades – em muitos dos municípios, a Fundação atua também na gestão e na assistência

técnica dos serviços municipais autônomos de saneamento básico.

72

Quadro 1.1

Brasil: principais programas federais para o saneamento básico após o Planasa

Objetivos Programa Recursos/ Situação

Benefícios/ Desdobramentos

Programa de Saneamento para Núcleos Urbanos (Pronurb)

FGTS e contrapartida /

Extinto

população urbana em geral, com prioridade à de baixa renda

Programa de Saneamento para População de Baixa Renda

(Pró-Saneamento e Prosanear)

FGTS e contrapartida /

Extinto

áreas com famílias com renda de até 12 S.M. (Pró-Saneamento) ou de até 3 S.M.

(Prosanear)

Programa Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários (PAT

– Prosanear)

(*) / Vigente

assentamentos precários (favelas ou outros núcleos urbanos de baixa renda)

Programa de Ação Social em Saneamento (Pass)

OGU, BIRD, BID e

contrapartida / Vigente (BID)

população de baixa renda em municípios com maior concentração de pobreza

Programa Social de Emergência e Geração de Empregos em Obras de Saneamento (Prosege)

BID e contrapartida /

Extinto

população de baixa renda, privilegiando comunidades com renda de até 7 S.M.

Programa de Saneamento Integrado em Pequenos Municípios (Sede Zero)

(*) / Vigente

municípios de até 20 mil habitantes da área de abrangência do Programa Fome Zero

(semi-árido com incidência de seca)

redução das desigualdades

socioeconômicas e privilégio aos sistemas sem viabilidade econômico-financeira

(A)

Fundação Nacional de Saúde – Programa de Saneamento

Básico (Funasa/SB)

OGU e contrapartida /

Vigente

apoio técnico e financeiro no desenvolvimento de ações com base em

critérios epidemiológicos e sociais

Programa de Pesquisa em Saneamento Básico (Prosab)

Finep, CNPq e Capes / Extinto

desenvolvimento de pesquisa em tecnologia de saneamento ambiental

Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS)

BIRD e contrapartida /

Vigente

estudos e assistência técnica aos estados e municípios; investimentos em

modernização empresarial e aumento de cobertura e estudos de desenvolvimento

institucional

modernização e desenvolvimento institucional dos

sistemas de saneamento

(B)

Programa Nacional de Combate ao Desperdício de

Água (PNCDA)

OGU e contrapartida /

Vigente

uso racional de água em prestadores de serviços de saneamento, fornecedores e

segmentos de usuários

Programa de Assistência Técnica à Parceria Público-

Privada em Saneamento (Propar)

BNDES / Extinto

estados, municípios e concessionários contratando consultoria para viabilização de

parcerias público-privadas

aumento da participação

privada no setor (C)

Programa de Financiamento a Concessionários Privados de

Serviços de Saneamento (FCP/SAN)

FGTS, BNDES e contrapartida

/ Extinto

concessionários privados em empreendimentos de ampliação de

cobertura de áreas com renda de até 12 S.M.

(A + B + C)

Programa Saneamento para Todos

FGTS, FAT e OGU

substituiu os programas Pró-Saneamento, Prosanear e FCP/SAN

Fonte: Turolla (2002). Adaptações e atualizações próprias, com informações do Ministério das Cidades. (*) informação não encontrada. S.M.: salários mínimos.

73

Atualmente, as ações da Funasa são desenvolvidas em parceria com outros órgãos do

governo: (i) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama),

quando implantadas em reservas extrativistas; (ii) Fundação Palmares e Secretaria Especial de

Promoção da Igualdade Racial, quando implantadas em comunidades remanescentes de

quilombos; (iii) Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), quando

implantadas em assentamentos da reforma agrária, e (iv) Ministério das Cidades, quando

implantadas em áreas carentes de regiões metropolitanas.

O Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS) pode ser considerado como

um dos mais importantes programas adotados após o Planasa. Criado em 1993, o PMSS financia,

com recursos do BIRD e de contrapartidas (União e prestadores), a elaboração de estudos,

projetos e planos para: (i) o desenvolvimento institucional e operacional do setor; (ii) a

capacitação de recursos humanos; (iii) a reformulação dos marcos regulatórios e (iv) a

estruturação e a consolidação de sistemas de informação. Destaca-se, nesse último aspecto, a

criação e o desenvolvimento do Sistema Nacional de Informações em Saneamento (SNIS), em

1995, principal base de dados sobre o setor existente atualmente no Brasil – por conforme ficará

claro no decorrer do presente trabalho.

A primeira etapa do PMSS foi concluída no ano de 2000 e procurou induzir a reforma do setor mediante ações institucionais em âmbito nacional por meio de estudos e de assistência técnica dada a estados e municípios, bem como mediante a realização de investimentos e de ações de desenvolvimento empresarial nas companhias estaduais dos estados de Santa Catarina, Bahia e Mato Grosso do Sul. A segunda etapa do PMSS [que se iniciou em junho de 1999 e se encerrará em outubro de 2007] ampliou o escopo dos financiamentos de investimentos e desenvolvimento empresarial nos estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste (TUROLLA, 2002, p. 16)

O Programa Nacional de Combate ao Desperdício de Água (PNCDA), por sua vez, tem

como principal objetivo promover o uso racional da água de abastecimento público. Para isso,

além de agir de forma complementar aos demais programas federais, estaduais e municipais –

não tem caráter executivo, ou seja, não gere recursos para ações fim –, o programa apoia o

74

desenvolvimento, a transferência e a disseminação de ações e tecnologias que obtiveram sucesso

no combate ao desperdício de água – por meio de seminários nacionais e internacionais e de

cursos de capacitação.

Atualmente, no âmbito PNCDA, participam diversos parceiros, tanto do setor público como

do setor privado: (i) ministérios – Ministério das Cidades, Ministério do Meio Ambiente e

Ministério das Minas e Energias –; (ii) entidades representativas do setor – Associação Brasileira

de Engenharia Sanitária e Ambiental (Abes), Associação das Empresas de Saneamento Básico

Estaduais (Aesbe) e Associação dos Serviços Municipais de Água e Esgoto (Assemae) –; (iii)

organizações não-governamentais; (iv) entidades normativas – Associação Brasileira de Norma

Técnicas (ABNT) e Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial

(INMETRO) –; (v) fabricantes de materiais e equipamentos; (vi) prestadores de serviços

(públicos e privados) e (vii) comunidade acadêmica (universidades e centros de pesquisa).

O Programa de Assistência Técnica à Parceria Público-Privada em Saneamento (Propar) foi

criado a partir do convênio de cooperação mútua, firmado pela CEF e pelo BNDES em 1997,

para incentivar o desenvolvimento da desestatização do setor. Tal programa financiava a

contratação, pelos estados e municípios, de consultoria técnica para a implantação de modelos de

parcerias público-privadas no setor.

O FCP/SAN, por sua vez, “inaugura um incentivo explícito do BNDES aos sistemas

operados pela iniciativa privada. Ainda que moderadamente, o FCP/SAN introduziu a

possibilidade de competição pelos recursos do FGTS, inovação essa que tende a constituir-se

num incentivo à eficiência” (TUROLLA, 2002, p. 17). O programa pretendia aumentar a

atratividade do setor para investidores privados, garantindo um fluxo de recursos relativamente

estável para a realização de investimentos – recursos do BNDES e do FGTS.

75

Deve-se apontar o Programa Saneamento para Todos – destacado no quadro 1.1 por possuir

características dos três grupos considerados. Criado em 2005 para substituir os programas Pró-

Saneamento, Prosanear e FCP/SAN, tem como objetivo principal, segundo informações da

Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, promover a melhoria das condições de saúde e da

qualidade de vida da população por meio de ações de saneamento integradas com outras políticas

públicas. Utiliza, para isso, recursos do FGTS, do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e do

Orçamento Geral da União (OGU). As principais modalidades de financiamento do Programa

Saneamento para Todos são as seguintes: abastecimento de água, esgotamento sanitário,

saneamento integrado, desenvolvimento institucional, manejo de resíduos sólidos e de águas

pluviais, estudos e projetos, preservação e recuperação de mananciais e manejo de resíduos de

construção e demolição.

A criação desse programa trouxe uma mudança significativa em relação às práticas até

então adotadas: as esferas governamentais e as concessionárias privadas obtêm recursos em um

mesmo processo de seleção. Tanto para o setor público como para o setor privado aplicam-se

regras semelhantes: (i) carência igual ao prazo de execução mais quatro meses, com limites

variáveis entre doze e quarenta e oito meses, conforme modalidade pleiteada; (ii) amortização de

até 240 meses (SAC), limitada à vida útil do empreendimento; (iii) desembolso por meio de

parcelas mensais, respeitando o cronograma fisico-financeiro; (iv) taxa de juros entre 5 e 8% ao

ano; (v) taxa de administração igual a 2% ao ano e (vi) vinculação de receitas tarifárias como

garantia – assim como outras que se julgarem necessárias. A diferença está na contrapartida: para

o setor público exige-se, no mínimo, 10% do valor investido; para o setor privado, 25%. Em

2006, o orçamento de contratação para o setor público foi de R$ 2,06 bilhões e para o setor

privado foi de R$ 640 milhões (TAVARES, 2006).

76

Deve-se destacar, por último, que também podem ser enquadrados no programa operações

estruturadas de financiamento em que, uma Sociedade de Propósito Específico (SPE), de caráter

privado, tome recursos para implantação de projeto de água, esgoto ou lixo, com garantia de

recebíveis (estrutura de Project Finance19). Financia-se, nesse caso, 100% do investimento.

Provisão dos serviços hoje (2007): diversidade de prestadores

Conforme destaca o MCidades (2005), os serviços de saneamento básico no Brasil são,

atualmente, “prestados em uma diversidade de arranjos institucionais, em que convivem

prestadores municipais, estaduais e privados” (p. 9).

No abastecimento de água, as empresas estaduais são responsáveis pela prestação dos serviços a aproximadamente três quartos da população urbana [70%]; os serviços municipais a 25% e a iniciativa privada a aproximadamente 3%. No esgotamento sanitário, as empresas estaduais operam em cerca de 14% dos municípios. Os municípios são responsáveis pela demanda restante, sendo irrelevante a participação da iniciativa privada nestes serviços. [...] A situação atual deriva, em boa parte, do Plano Nacional de Saneamento [Planasa] (p. 9).

Ou seja, a estrutura organizacional existente hoje (2007) no setor originou-se no Planasa

que, conforme foi apontado anteriormente, “incentivou e induziu a estadualização do setor”

(MOREIRA, 1998, p. 191). Assim, a prestação dos serviços de saneamento básico ainda é

concentrada em operadores públicos. A participação privada é recente e pequena – conforme

ficará claro no decorrer do trabalho, alguns fatores limitam a expansão da iniciativa privada no

setor. Outro tipo de provedor de serviços que, nos últimos anos, tem ganhado destaque são os

19 O Project Finance é uma estrutura/técnica de financiamento de projetos. De acordo com Finnerty (1999), tal estrutura pode ser utilizada quando uma determinada instalação ou um conjunto de ativos relacionados forem capazes de funcionar de forma lucrativa como unidade econômica independente. “O(s) patrocinador(es) de tal unidade pode(m) achar vantajoso formar uma nova entidade jurídica [SPE] para construir, deter a propriedade e operar o projeto. Se forem previstos lucros suficientes, a empresa do projeto poderá financiar a construção com base no projeto, que envolve a emissão de títulos patrimoniais (geralmente por patrocinadores do projeto) e de títulos de dívida que são projetados para serem autoliquidáveis através das receitas derivadas das operações do projeto” (p. 1).

77

prestadores microrregionais – trata-se dos consórcios municipais, sejam eles de responsabilidade

pública ou privada.

Deve-se apontar, por último, que são várias as naturezas jurídico-administrativas assumidas

pelos prestadores de serviços de saneamento básico existentes atualmente no Brasil, podendo-se

destacar: (i) secretarias, departamentos ou outros órgãos da administração pública direta; (ii)

autarquia; (iii) empresa pública; (iii) sociedade de economia mista com gestão pública; (iv)

sociedade de economia mista com gestão privada; (v) empresa privada e (vi) organização social.

Esse assunto será retomado no terceiro capítulo.

2.4 Evolução dos recursos do FGTS e contingenciamento de crédito ao setor público

De acordo com Faria, Nogueira e Muller (2005), “historicamente, no Brasil, os programas

de saneamento básico têm sido financiados por meio de três fontes de recursos: (i) os orçamentos

fiscais da União, Estados, Distrito Federal e municípios; (ii) recursos do FGTS e (iii)

empréstimos internos e externos” (p. 494) – o quadro 1.1, apresentado anteriormente, ilustra bem

esse fato, ao mostrar as fontes de financiamento dos programas pós-Planasa. No presente item,

serão avaliados alguns aspectos relacionados ao FGTS.

Os recursos do FGTS são fundamentais para a execução de uma política de saneamento com qualidade e coerência, pois, em função das peculiaridades do sistema político representativo brasileiro, os recursos do OGU [Orçamento Geral da União], em sua maior parte, já saem comprometidos do processo orçamentário legislativo, restando pouca margem de manobra para o Executivo alocar livremente os recursos disponíveis (OLIVEIRA FILHO, 2006, p. 30-1).

É importante destacar que o FGTS é uma das principais fontes de recursos para

investimentos em saneamento básico desde 1968 – ano em que foi permitida a aplicação de seus

recursos no setor. Tal fato é ilustrado no gráfico 1.8, que apresenta a evolução da participação dos

78

recursos do FGTS no total investido no setor durante a vigência do Planasa e do Pronurb (1968-

1993). Observa-se que essa participação é relevante em todos os anos analisados e que ela

aumentou ao longo do tempo – em função dos problemas financeiros apresentados pelos estados

e suas CESBs, comentados anteriormente.

0

10

20

30

40

50

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100

1968

1969

1970

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1973

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1975

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1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

Tot

al

%

Recursos do FGTS Outros Recursos

Fonte: BNH e CEF (apud MPO/SEPURB/IPEA, 1995, p. 179). Elaboração própria

Gráfico 1.8

Brasil: evolução da participação dos recursos do FGTS no total investido (%), de 1968 a 1993

Após 1983, apenas em um ano (1986) a participação dos recursos do FGTS no total

investido em saneamento básico foi inferior a 50%. No período como um todo, os recursos do

Fundo foram responsáveis por pouco menos da metade do investimento total realizado (48,2%).

Fica claro, assim, o porquê da queda da arrecadação líquida do FGTS ter sido apontada, no item

2.2, como um dos principais fatores que levaram ao colapso financeiro do Planasa.

79

A evolução da arrecadação bruta, dos saques e da arrecadação líquida do FGTS, durante a

vigência do Planasa e do Pronurb, é apresentada no gráfico 1.9. Observa-se que, após um longo

período de expansão, a arrecadação líquida sofreu uma redução no início dos anos 1980. Tal

queda foi revertida em meados dessa mesma década, mas voltou a sofrer uma inflexão no início

dos anos 1990. É importante fazer uma ressalva em relação ao gráfico: devido à disponibilidade

de dados, foram utilizados valores em dólares para a sua confecção, o que prejudica um pouco a

análise – uma vez que esses valores ficam sujeitos às valorizações e desvalorizações cambiais.

0

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

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1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

Anos

US$

Arrecadação Bruta Saques Arrecadação Líquida

Fonte: BNH e CEF (apud MPO/SEPURB/IPEA, 1995, p. 177). Elaboração própria.

Gráfico 1.9

Brasil: evolução da arrecadação bruta, dos saques e da arrecadação líquida do FGTS(US$), de 1968 a 1993

O gráfico 1.10, por sua vez, apresenta a evolução da arrecadação bruta, dos saques e da

arrecadação líquida do FGTS (em milhões de reais) de 1988 a 2005. Observa-se que a

arrecadação bruta sofreu uma significativa expansão a partir do início da década de 1990. No

80

entanto, os saques também cresceram. Durante a década de 1990, a arrecadação líquida foi

pequena – chegando a ser negativa em alguns anos. Conseqüentemente, os recursos disponíveis

do Fundo para serem aplicados no saneamento básico também foram baixos no período. Nos anos

mais recentes – primeira metade da década de 2000 –, a arrecadação líquida do FGTS apresentou

uma tendência de crescimento – a arrecadação bruta elevou-se mais do que os saques. Conforme

pode ser observado na tabela 1.4, as contratações de recursos do Fundo – para serem aplicados no

saneamento básico – não acompanharam a tendência da arrecadação líquida.

-5.000

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

R$

mil

hões

Arrecadação Bruta Saques Arrecadação Líquida

Fonte: CEF, Relatório de Gestão. Elaboração própria.

Gráfico 1.10

Brasil: evolução da arrecadação bruta, dos saques e da arrecadação líquida do FGTS (R$ milhões),

de 1988 a 2005

As contratações não seguiram a tendência apresentada pela arrecadação líquida devido à

existência de regras de contingenciamento de crédito ao setor público, impostas por resoluções do

81

Conselho Monetário Nacional (CMN) – promulgadas a partir de meados da década de 1990 com

o objetivo de garantir que as metas de superávit primário fossem atingidas. Conseqüentemente,

entre 1995 e 1998, cerca de 7,4 bilhões retornaram aos cofres do FGTS como serviço da dívida, amortizações e juros de empréstimos contraídos em períodos anteriores pelas CESBs e autarquias municipais. Nesse mesmo período, o FGTS desembolsou como empréstimo ao setor público apenas R$ 1,8 bilhão, gerando um saldo líquido de R$ 5,7 bilhões para o Fundo (OLIVEIRA FILHO, 2006, p. 30).

Tabela 1.4

Brasil: evolução dos recursos do FGTS contratados para o saneamento básico (R$ milhões), de 2000 a 2006

Ano Caixa Econômica Federal Outros Agentes Financeiros Total 2000 0 16.656 16.656 2001 0 0 0 2002 184.190 41.707 225.897 2003 1.583.956 53.183 1.637.139 2004 1.744.494 198.446 1.942.940 2005 33.903 0 33.903

2006 * 1.027.853 0 1.027.853 Total 4.574.396 309.992 4.884.388

Fonte: Caixa Econômica Federal (CEF). * Até 20 de outubro de 2006.

A Resolução nº 2.827, por exemplo, definiu, entre outros aspectos: (i) a limitação do

montante das operações de crédito de cada instituição financeira e demais instituições autorizadas

a funcionar pelo Banco Central (Bacen) com órgãos e entidades do setor público a 45% do valor

do patrimônio líquido dessas instituições (art. 1º) e (ii) a fixação de um montante máximo para

todas as operações de crédito entre o setor público e as instituições financeiras (art. 9º).

No caso específico do saneamento básico, “tendo em vista o valor global [...] ser menor do

que a demanda por financiamentos, o Conselho Monetário Nacional (CMN) deliberou um

montante específico” para o setor, que foi publicado na Resolução nº 3.153, de 2003 (OLIVEIRA

FILHO, 2005, p. 172-3). Essa resolução autorizou a contratação de novas operações de crédito

para a execução de ações de saneamento, definindo inclusive os limites permitidos.

82

A Resolução nº 3.153, na verdade, foi promulgada para oficializar a autorização do FMI e

do Ministério da Fazenda que excluiu os investimentos em saneamento básico das metas de

superávit primário vigentes naquele momento. “Foi ampliado o montante de crédito de estados e

municípios e respectivas empresas, junto ao sistema financeiro interno, em até R$ 2,9 bilhões

para a contratação de operações destinadas exclusivamente a financiar projetos para a execução

de obras de saneamento ambiental [básico]” (MCIDADES, 2004, p. 6). Esse limite foi,

posteriormente, redefinido por outras resoluções, sendo, atualmente, igual a R$ 2,2 bilhões.

O gráfico 1.11 compara as contratações anuais médias de recursos do FGTS realizadas em

três períodos: (i) de 1995 a 1998; (ii) de 1999 a 2002 e (iii) de 2003 a 2006. Observa-se as

contratações “salta[m] de uma média anual de R$ 68 milhões entre 1999 e 2002 para R$ 1,3

bilhão no período 2003-2006” (OLIVEIRA FILHO, 2006, p. 30).

0,68

0,07

1,3

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

R$

bilh

ões

1995-1998 1999-2002 2003-2006

Fonte: Oliveira Filho (2006, p. 30).

Gráfico 1.11

Brasil: contratação média anual de recursos do FGTS para o saneamento básico (R$ bilhões), de 1995 a 2006

83

Por meio da análise da evolução das contratações de recursos do FGTS, ficou claro,

portanto, que as regras de contingenciamento de crédito ao setor público tornaram-se uma das

principais restrições à expansão dos investimentos em saneamento básico. Durante a década de

1990 e o início dos anos 2000, as regras eram mais rígidas. A partir de 2003, elas foram

abrandadas – o que explica a dinâmica das contratações do FGTS ao longo do tempo –, mas

continuaram a existir e a limitar os investimentos. Esse assunto será retomado no terceiro capítulo

3 Problemas institucionais e financiamento de longo prazo

No início do presente capítulo, foi apontado que, devido às características do saneamento

básico, é de fundamental importância a existência de um quadro institucional eficiente. Esse

quadro, no entanto, está longe de ser alcançado no saneamento básico brasileiro. Além da

ausência de uma política nacional – fato comentado na seção anterior – o setor enfrenta uma série

de outras dificuldades institucionais. Tais dificuldades serão analisadas na presente seção, assim

como a ausência de um mercado de financiamento de longo prazo bem desenvolvido. Finalizando

o capítulo –, serão apontadas as principais conseqüências desses dois fatores.

3.1 Fragmentação das responsabilidades e dos recursos federais

Até o início da década de 1970, um dos grandes problemas do saneamento básico brasileiro

era a existência de vários órgãos da esfera federal exercendo funções dispersas relativas ao setor

84

– por exemplo, o Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS), o Departamento

Nacional de Endemias Rurais (DNERU) e o Departamento Nacional de Obras contra as Secas

(DNOCS) –, sem, contudo, possuírem recursos e poderes suficientes para reduzir os problemas

ou para coordenar uma ação mais integrada. A implantação do Planasa reverteu esse quadro, ao

centralizar o financiamento e, conseqüentemente, as principais decisões do setor no BNH,

vinculado ao Ministério do Interior.

Em 1985, contudo, o Ministério do Interior foi extinto, sendo todas as suas funções

relacionadas ao saneamento básico transferidas para o então criado Ministério do

Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU) – ou seja, esse ministério passou a ser

responsável pelo BNH e pelo Planasa. Em 1986, foi a vez do BNH ser extinto. Todas as

responsabilidades dessa instituição relacionadas ao setor – e à habitação – foram repassadas para

a CEF. Conforme apontado anteriormente, iniciava-se aí um longo período de crise institucional

do saneamento básico brasileiro – “o final dos anos 1980 e o início dos anos 1990 são marcados

por uma série de mudanças administrativas (ministeriais) [...] que foram, na melhor das hipóteses,

inócuas para setor saneamento” (FARIA; NOGUEIRA; MUELLER, 2005, p. 481)..

Em 1987, o MDU foi transformado em Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio

Ambiente (MHU), incorporando a Caixa Econômica Federal – que deixou de fazer parte do

Ministério da Fazenda. Contudo, um ano depois (1988), o MHU foi transformado em Ministério

do Bem-Estar Social (MBES) e a CEF voltou a vincular-se ao Ministério da Fazenda. Em 1989, o

Ministério do Interior foi recriado, incorporando novamente as funções relativas ao saneamento

básico – o MBES foi extinto.

O governo Collor, logo que assumiu, extinguiu o Ministério do Interior e “criou, em 1990,

a Secretaria do Saneamento vinculada ao então criado Ministério da Ação Social (MAS). A

antiga Superintendência de Campanhas de Saúde (Sucam) foi transformada em Fundação

85

Nacional de Saúde (Funasa) e incorporou funções de outros órgãos também extintos”

(TUROLLA, 2002, p. 14). A administração do FGTS ficou no Ministério do Trabalho e da

Previdência Social – mas o MAS era o gestor da aplicação de seus recursos – e a CEF

permaneceu na área fazendária, no Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento.

Em 1993, o Ministério da Ação Social foi transformado em Ministério do Bem-Estar Social. Em 1995, com a extinção daquele órgão, as atribuições da política de saneamento passam à Secretaria de Política Urbana (Sepurb), ligada ao Ministério do Planejamento [...]. A partir de 1999, a Sepurb passou a se vincular à Secretaria do Desenvolvimento Urbano (Sedu), ligada à Presidência da República (TUROLLA, 2002, p. 14).

No início do governo Luís Ignácio Lula da Silva, a responsabilidade pelo saneamento

básico passou para a então criada Secretaria de Saneamento Ambiental, vinculada ao também

criado Ministério das Cidades (MCidades) – o que se mantém até hoje (2007). Esse ministério

passou a ser o gestor da aplicação dos recursos do FGTS destinados ao setor e CEF continuou a

desempenhar as funções de agente operador e de agente financeiro desses recursos – outras

instituições financeiras também podem atuar como agente financeiro, desde que sejam

devidamente habilitadas pela CEF.

Além das constantes mudanças de ministérios com a responsabilidade sobre o saneamento

básico, havia (e ainda há) vários órgãos com competências relacionadas ao setor. Por exemplo, o

Ministério da Saúde teve (e ainda tem) importância fundamental na condução de serviços de

saneamento básico, principalmente apoiando os municípios autônomos de até trinta mil

habitantes, as áreas rurais e indígenas e as periferias de grandes cidades, por meio da FUNASA.

Ainda em relação ao Ministério da Saúde, é importante apontar que, de acordo com o artigo

200 da Constituição de 1988, as ações de vigilância sanitária fazem parte das competências do

Sistema Único de Saúde (SUS) – "executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica,

bem como as de saúde do trabalhador". Diante desse fato, o SUS integra o Sistema Nacional de

Vigilância Sanitária (SNVS), definido na Lei nº 9.782, de 26 de janeiro de 1999, que também

86

criou a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) – agência reguladora responsável

pelo estabelecimento de normas e pela execução das políticas, das diretrizes e das ações de

vigilância sanitária.

Estão sujeitos ao controle e à fiscalização sanitária: (i) os serviços voltados para a atenção

ambulatorial, tanto de rotina quanto de emergência; (ii) os serviços realizados em regime de

internação; (iii) os serviços de apoio diagnóstico e terapêutico; (iv) os serviços que impliquem em

incorporação de novas tecnologias e (v) as instalações físicas, equipamentos, tecnologias,

ambientes e procedimentos envolvidos em todas as fases do processo de produção dos bens e

produtos submetidos ao controle e fiscalização sanitária, incluindo a destinação dos respectivos

resíduos, o que reduz o impacto destes sobre os serviços de saneamento – ou seja, diminui a

incidência de águas contaminadas.

Alguns órgãos vinculados ao Ministério do Meio Ambiente também possuem competências

relacionadas, direta ou indiretamente, ao saneamento, destacando-se a Secretaria de Recursos

Hídricos, responsável pela formulação da Política Nacional de Recursos Hídricos, e a Agência

Nacional de Água (ANA) – criada pela Lei nº 9.984 –, responsável pela implementação dessa

política. Além disso, conforme foi apontado anteriormente, o Ministério do Meio Ambiente e o

Ministério das Minas e Energias são parceiros do Ministério das Cidades na execução do

Programa Nacional de Combate ao Desperdício de Água (PNCDA).

Deve-se apontar ainda que a Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), vinculada ao

Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e o Ministério da Integração Nacional também

possuem ações relacionadas ao setor. A primeira por meio do Programa Nacional de Agricultura

Familiar (Pronaf), que tem como uma de suas principais linhas de ação o financiamento da infra-

estrutura necessária para o desenvolvimento da agricultura familiar em determinada localidade –

zona rural. O Ministério da Integração Nacional, por sua vez, constrói, por intermédio da

87

Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba (Codevasf), obras de

saneamento básico – principalmente de abastecimento de água para atendimento comunitário –

ao longo das bacias dos rios São Francisco e Parnaíba.

Em um setor como o de saneamento básico, cujos serviços são essenciais ao bem-estar das

pessoas e à economia como um todo – conforme ficou claro na introdução –, até é justificável a

existência de vários órgãos com competências a ele relacionadas. Contudo, no caso brasileiro,

isto ocorre em demasia, gerando uma fragmentação e uma superposição das responsabilidades,

assim como uma pulverização dos recursos federais destinados ao setor.

3.2 Indefinições regulatórias e problemas contratuais

De acordo com Rees (1998), um quadro regulatório “ideal” para o saneamento básico deve

ser composto pelos seguintes elementos legais (p. 27):

(i) estrutura geral de leis – deve conter, entre outras definições, a divisão constitucional de

responsabilidades entre as diferentes esferas de governo e a titularidade dos serviços;

(ii) leis ambientais e de recursos hídricos – definição de mecanismos de alocação e de

proteção dos direitos sobre a água e de controle/fiscalização da conservação dos recursos;

(iii) lei específica do setor – definição dos termos para a autorização da participação privada

no setor, dos poderes e capacidade do(s) regulador(es), dos instrumentos regulatórios, dos

mecanismos de fiscalização e de consulta pública, entre outras – e

(iv) contratos individuais – no caso de concessões, define de que modo ocorrerá a participação

privada, assim como, no caso brasileiros, a participação das CESBs.

88

No Brasil, a maioria desses elementos já existe – estrutura geral de leis, contratos

individuais e leis ambientais e de recursos hídricos. O grande problema é que ainda não foi

promulgada uma lei específica para o saneamento básico. Além disso, as leis existentes não são

claras em relação a alguns aspectos e se omitem em relação a outros. Ou seja, o setor apresenta

sérias indefinições regulatórias – as principais conseqüências dessas indefinições serão discutidas

no final da seção.

O quadro 1.2 mostra as principais leis brasileiras relacionadas, direta ou indiretamente, ao

saneamento básico. Uma análise detalhada dessas leis foge do escopo do presente trabalho.

Interessa, na verdade, comentar suas principais definições referentes ao setor.

É importante destacar, primeiramente, que a Constituição de 1988 não definiu, de maneira

clara, as atribuições de cada esfera governamental no que se refere ao setor. Isso porque, “a

promoção de ações de saneamento enquadra-se constitucionalmente como atividade de

responsabilidade comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios”. No artigo

21 da Constituição, ficou estabelecido como competência da União “instituir diretrizes para o

desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos”. Já no

artigo 23, definiu-se que é uma competência conjunta da União, dos estados, do Distrito Federal e

dos municípios, “promover programas de construção de moradias e melhoria das condições

habitacionais e de saneamento básico” (MPO/SEPURB/IPEA, s.d., p. 16).

Ou seja, “fica evidente a sobreposição [...] de competência dos diferentes níveis de governo

no setor de saneamento básico” (PARLATORE, 2000, p. 289). De acordo com Barat (1998), se

for considerada “a abrangência do conceito de saneamento e suas inevitáveis interfaces com os

aspectos relacionados à saúde pública, ao meio ambiente, assim como ao gerenciamento dos

recursos hídricos, a definição de competências entre os níveis de governo torna-se ainda mais

complexa” (p. 142).

89

Quadro 1.2

Brasil: principais legislações relacionadas ao saneamento básico

Constituição Federal de 1988

Lei nº 8.666

→ “nome popular”: Lei de Licitações; → ano de promulgação: 1993; → estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços – inclusive

de publicidade –, compras, alienações e locações no âmbito dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.

Lei nº 8.987

→ “nome popular”: Lei de Concessões; → ano de promulgação: 1995; → dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no artigo 175 da

Constituição Federal.

Lei nº 9.074

→ ano de promulgação: 1995; → estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos e dá outras

providências.

Lei nº 9.433

→ “nome popular”: Lei dos Recursos Hídricos ou Lei de Águas; → ano de promulgação: 1997; → institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos

Hídricos e regulamenta o inciso XIX do artigo 21 da Constituição Federal – inciso que define como competência da União instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso.

Lei nº 9.984

→ ano de promulgação: 2000; → cria a Agência Nacional de Água (ANA), autarquia federal responsável pela implementação da Política

Nacional de Recursos Hídricos e pela coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.

Lei nº 10.735

→ “nome popular”: Programa de Incentivo à Implementação de Projetos de Interesse Social (PIPS); → ano de promulgação: 2003; → dispõe sobre o direcionamento de depósitos à vista captados pelas instituições financeiras para operações de

crédito destinadas à população de baixa renda e a microempreendedores.

Lei nº 11.079

→ “nome popular”: Lei de Parcerias Público-Privadas (PPP) → ano de promulgação: 2004; → institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração

pública.

Lei nº 11.107

→ “nome popular”: Lei dos Consórcios Públicos e Gestão Associada; → ano de promulgação: 2005; → dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem

consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum.

90

Tal fato deve-se, entre vários aspectos, ao artigo 200 da Constituição, que prevê a

participação do Sistema Único de Saúde (SUS) na formulação da política e na execução das

ações de saneamento básico, e à Lei de Recursos Hídricos (Lei nº 9.433), que instituiu a Política

Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos

Hídricos, sendo que esses contam com a participação de membros provenientes das três esferas

governamentais – União, estados e municípios. Para implementar a política de recursos hídricos

foi criada a Agência Nacional de Água (ANA) – Lei nº 9.984. Essas duas últimas leis afetam

diretamente o saneamento básico, uma vez que disciplinam “o uso da água no que se refere à

[sua] extração dos recursos (corpos) hídricos e à sua devolução (coleta e tratamento de esgoto)”

(TONETO JÚNIOR, 2004, p. 205).

A Lei dos Recursos Hídricos pode ser considerada como um importante avanço do

arcabouço legal-institucional relacionado às questões sócio-ambientais e, conseqüentemente, ao

desenvolvimento sustentável. De acordo com Borsoi e Torres (1997), essa lei reúne os mais

modernos princípios e instrumentos de gestão de águas, contribuindo para a implantação, no

Brasil, de estruturas realmente eficientes e eficazes de planejamento e gerenciamento – “[...] vem

ao encontro dos principais aspectos do modelo sistêmico de integração participativa, que requer

instrumentos legais específicos para a sua implementação” (p. 1-2).

Além disso, considera a água como um bem/recurso econômico – finito, vulnerável e

essencial para a conservação da vida e do meio ambiente –, definindo mecanismos que buscam

um consumo mais racional desse recurso na tentativa de retardar sua escassez. Para Motta (2004),

sendo a água de uso múltiplo e, muitas vezes, excludente, a Lei de Recursos Hídricos surge para gerir a escassez de água e corrigir as externalidades negativas da sua poluição. Em situações similares, quando se disciplina o acesso a redes de telefonia e gasodutos, entre outros, o instrumento mais importante é o preço desse acesso. Assim, outra inovação da Lei de Recursos Hídricos foi a introdução do instrumento de cobrança pelo uso das águas para orientar o acesso aos nossos rios (p. 7).

91

Retornando à Constituição de 1988, o artigo 30 estabelece que compete aos municípios

“legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e a estadual no que

couber e organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços

públicos de interesse local [...] que tem caráter essencial”. Ou seja, esse artigo garante aos

municípios a titularidade dos serviços de saneamento básico, pois estes podem ser considerados

como essenciais. Contudo, essa mesma Constituição, em seu artigo 25, estabelece que “os estados

poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e

microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a

organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum”.

A quem caberia, então, a titularidade dos serviços nos casos em que existe alguma

interligação ou integração dos sistemas de distribuição com uma única fonte de captação –

regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões? Aos municípios, como defende o

artigo 30, ou ao estado, por se tratar de funções públicas de interesse comum (artigo 25)? Esse é

um dos principais questionamentos – juntamente com a necessidade de universalização dos

serviços, a baixa eficiência dos prestadores e a falta de uma lei específica ao setor – que movem

os principais debates sobre os problemas atuais do saneamento básico brasileiro.

Outro aspecto importante sobre a Constituição de 1988 é que essa instituiu, em seu artigo

175, a obrigação de serem promulgadas leis para reger os serviços públicos – que deveriam ser

prestados diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre precedidos de licitação.

Dentre outros aspectos, essas leis deveriam dispor sobre: (i) o regime das empresas

concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua

prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou

permissão; (ii) os direitos dos usuários; (iii) a política tarifária e (iv) a obrigação de manter

92

serviço adequado. Nesse sentido, foram promulgadas a Lei nº 8.666, a Lei nº 8.987, a Lei nº

9.074 e, mais recentemente, a Lei nº 11.079.

A Lei nº 8.666 – conhecida como Lei de Licitações – estabeleceu que qualquer obra,

serviço, compra, alienação, concessão, permissão e locação realizados pela Administração

Pública, quando contratados com terceiros, devem ser, obrigatoriamente, precedidos por uma

licitação – que deve ser processada e julgada “em estrita conformidade com os princípios básicos

da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade

administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes

são correlatos”. Nesse contexto, os agentes públicos não podem: (i) “admitir, prever, incluir ou

tolerar”, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que “comprometam, restrinjam ou

frustrem o seu caráter competitivo e estabeleçam preferências ou distinções em razão da

naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente

ou irrelevante para o específico objeto do contrato” e (ii) “estabelecer tratamento diferenciado de

natureza comercial, legal, trabalhista, previdenciária ou qualquer outra, entre empresas brasileiras

e estrangeiras” (artigo 3º).

A Lei nº 8.987, ou Lei de Concessões, é a legislação que dispõe diretamente sobre o regime

de concessão e permissão da prestação de serviços públicos – de acordo com o previsto no artigo

175 da Constituição Federal. A primeira definição da lei que deve ser apontada é a necessidade

das concessões e as permissões serem formalizadas em um contrato, que tem de respeitar a lei e o

edital de licitação (artigo 4º) – no sexto capítulo da lei, são apresentadas as cláusulas que devem

constar em um contrato. Nesse contexto, é fundamental que se defina um agente

regulador/fiscalizador desses contratos – o que é previsto na própria Lei de Concessões. No

entanto, no saneamento básico, essa questão ainda foi solucionada.

93

De acordo com Toneto Júnior (2004), a concessão pública deve ser encarada como um

empreendimento público comercial, que concilie o interesse público de obter os serviços em

condições adequadas (quantidade e qualidade) com o interesse privado de obter lucro com o

negócio. “Pode-se dizer que a Lei de Concessões brasileira possui este objetivo e faz uma série de

referências às questões acima: interesse público e rentabilidade privada”.

Para garantir o interesse público, a lei prevê uma série de itens: fiscalização do poder concedente (art. 3º), acesso à concessão por meio de licitação (art. 4º), prestação de serviços adequados (Capítulo II), possibilidades de cassação e caducidade da concessão, entre outros aspectos. Em relação à rentabilidade privada, vários são os pontos contemplados na lei [...]: possibilidades de revisão tarifária para manter o equilíbrio econômico-financeiro; possibilidade de exploração de fontes alternativas de receitas complementares ao objeto da concessão; proteção contra alterações unilaterais dos contratos de concessão, entre outras garantias (p. 194).

Destaca-se também, entre outras, suas definições em relação ao regime tarifário dos

serviços públicos concedidos – as tarifas deverão ser fixadas pelo preço da proposta vencedora da

licitação e preservadas pelas regras de revisão previstas nessa lei, no edital e no contrato, assim

como poderão ser diferenciadas em função das características técnicas e dos custos específicos

provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usuários.

Conforme aponta Motta (2004), a Lei de Concessão “declarou que a aprovação de ajustes

nas tarifas estaria a critério do outorgante da concessão. Conseqüentemente, estabelece riscos

para qualquer concessionário quando não existe uma política tarifária clara e bem definida [como

ocorre no saneamento básico]”. A lei também especificou que os municípios apenas poderiam

renovar o contrato de concessão por meio de licitações públicas – “as empresas estaduais

poderiam participar desses leilões, mas competindo com operadores [...] do setor privado” (p. 6).

Além disso, ficou estabelecido, em seu artigo 42, que as concessões de serviços públicos

outorgadas anteriormente à entrada de vigor da lei deverão ser consideradas válidas pelo prazo

fixado no contrato ou no ato de outorga. O artigo 43, por sua vez, tornou obrigatória a extinção de

todas as concessões de serviços públicos outorgados sem licitação na vigência da Constituição de

94

1988 e de todas as concessões outorgadas sem licitação anteriormente a essa constituição, cujas

obras ou serviços não tinham sido iniciados ou que se encontravam paralisados no momento em

que a Lei entrou em vigor. “Os novos contratos devem conter termos totalmente diferentes e mais

detalhados, não sendo mais admitido que os Municípios apenas entreguem os serviços para as

empresas estaduais confiando numa regulação federal” (MCIDADES, 2005, p. 11-2).

Nesse contexto, encontra-se um dos grandes problemas existentes atualmente no

saneamento básico brasileiro: muitos dos contratos firmados pelos municípios e pelas CESBs

encontram-se vencidos, mas o(s) serviço(s) continua(m) sendo prestado(s). Ao mesmo tempo, em

muitos municípios nem existe o contrato de concessão – principalmente naqueles que surgiram de

desdobramentos de antigos municípios que haviam concedido o serviço para as companhias.

Além disso, conforme aponta Moreira (1998), em grande parte dos casos, os contratos

apresentam condições precárias, sem a definição adequada das obrigações, direitos e padrões da

prestação dos serviços, assim como estruturas e mecanismos de controle, fiscalização e regulação

dos serviços por parte dos municípios (poder concedente) sobre os prestadores (p. 204-5).

Na tentativa de solucionar, pelo menos em parte, esse problema, algumas CESBs

conseguiram renovar vários contratos de concessão, mas não da forma prevista pela legislação.

Como a maioria das concessões às CESBs foi efetivada nos anos 1970, com um prazo máximo de

vinte e cinco anos (em geral, vinte), “elas tendem a estar vencidas, não havendo uma situação

uniforme perante as CESBs. Algumas relatam terem logrado renovar suas concessões por mais

20 anos”, [...], porém não através de licitações”, desrespeitando os aspectos estabelecidos na Lei

de Licitações, na Lei de Concessões e na Lei nº 9.074 (MOREIRA, s.d., p. 6).

Tais problemas são ilustrados na tabela 1.5. Observa-se que, do total dos municípios

constantes na amostra do SNIS em 2004, em 13,4% as concessões (abastecimento de água) estão

95

vencidas e em 7,5% o serviço é prestado sem concessão20. Destaca-se, negativamente, os casos

das CESBs de Roraima (CAER), Rondônia (CAERD) e Amapá (CAESA) e da autarquia do Acre

(DEAS), com uma grande proporção de municípios sem concessões, e das CESBs do Rio Grande

do Norte (CAERN), Paraíba (CAGEPA), Alagoas (CASAL), Sergipe (DESO) e Rio de Janeiro

(CEDAE), com grande parcela de suas concessões vencidas.

Complementando a Lei de Concessões, a Lei nº 9.074 estabelece normas para outorga e

prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos. Apesar de tratar de forma mais

detalhada dos serviços de energia elétrica, algumas definições estabelecidas nessa lei são de

relevante importância para o setor de saneamento básico. Em seu segundo artigo, estabeleceu que

é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios executarem obras e serviços

públicos por meio de concessão e permissão, sem lei que lhes autorize e fixe os termos –

respeitadas as definições da Lei de Concessões –, dispensada a lei autorizativa nos casos de

saneamento básico e limpeza urbana. Além disso, estabeleceu – em seu artigo 35 – que a

concessão de qualquer benefício tarifário somente poderá ser atribuída a uma classe ou

coletividade de usuários dos serviços, vedado, sob qualquer pretexto, o benefício singular.

A Lei nº 11.079 – Lei de Parcerias Público-Privadas – também complementa a Lei de

Concessões. Deve-se apontar, primeiramente, que ela institui normas gerais sobre parcerias

público-privadas, no âmbito dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos

municípios. Para a lei, parceria público-privada (PPP) é o contrato administrativo de concessão,

na modalidade patrocinada ou administrativa. Concessão patrocinada é a concessão de serviços

públicos ou de obras públicas de que trata a Lei de Concessões, quando envolver, adicionalmente

à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.

20 A metodologia do Sistema Nacional de Informação sobre Saneamento (SNIS), a representatividade de sua amostra e seus principais problemas serão discutidos de forma mais detalhada no terceiro capítulo.

96

Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública

seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e

instalação de bens.

Tabela 1.5

Brasil: situação contratual (abastecimento de água), segundo a amostra do SNIS (2004)

Concessão em Vigor Concessão Vencida Concessão Inexistente Prestador/ Região

Municípios Atendidos

(Água) Municípios % do Total Municípios % do Total Municípios % do Total

CAER/RR 15 1 6,7 0 0,0 14 93,3 CAERD/RO 37 3 8,1 0 0,0 34 91,9 CAESA/AP 14 0 0,0 0 0,0 14 100,0 COSANPA/PA 59 48 81,4 0 0,0 11 18,6 DEAS/AC 17 0 0,0 0 0,0 17 100,0 SANEATINS/TO 118 118 100,0 0 0,0 0 0,0 AGESPISA/PI 142 81 57,0 32 22,5 29 20,4 CAEMA/MA 140 89 63,6 37 26,4 14 10,0 CAERN/RN 147 42 28,6 63 42,9 42 28,6 CAGECE/CE 148 115 77,7 32 21,6 1 0,7 CAGEPA/PB 171 40 23,4 115 67,3 16 9,4 CASAL/AL 77 6 7,8 53 68,8 18 23,4 COMPESA/PE 169 166 98,2 0 0,0 3 1,8 DESO/SE 71 26 36,6 31 43,7 14 19,7 EMBASA/BA 349 332 95,1 17 4,9 0 0,0 CAESB/DF 1 1 100,0 0 0,0 0 0,0 SANEAGO/GO 223 179 80,3 34 15,2 10 4,5 SANESUL/MS 68 66 97,1 0 0,0 2 2,9 CEDAE/RJ 64 23 35,9 32 50,0 9 14,1 CESAN/ES 52 49 94,2 0 0,0 3 5,8 COPASA/MG 561 561 100,0 0 0,0 0 0,0 SABESP/SP 368 368 100,0 0 0,0 0 0,0 CASAN/SC 216 176 81,5 15 6,9 25 11,6 CORSAN/RS 318 300 94,3 12 3,8 6 1,9 SANEPAR/PR 342 290 84,8 44 12,9 8 2,3

Norte 260 170 65,4 0 0,0 90 34,6 Nordeste 1.414 897 63,4 380 26,9 137 9,7 Centro-Oeste 292 246 84,2 34 11,6 12 4,1 Sudeste 1.045 1.001 95,8 32 3,1 12 1,1 Sul 876 766 87,4 71 8,1 39 4,5 Brasil 3.887 3.079 79,2 521 13,4 292 7,5

Fonte: SNIS (2004). Elaboração própria.

97

No caso do saneamento básico, por meio de uma PPP, os riscos de construção e operação

seriam transferidos para o setor privado – o que poderia garantir uma gestão eficiente – e o setor

público compartilharia o risco de demanda – o que poderia viabilizar o investimento. A lei prevê

a criação de um fundo fiduciário para garantir o cumprimento das obrigações assumidas pelo

setor público. Além disso, suas contraprestações podem ser liquidadas em favor da instituição

que financiou o projeto. Deve-se destacar, ainda, que o pagamento dos créditos da PPP podem ser

vinculadas a receitas e/ou instituídos fundos especiais – respeitando a proibição constitucional de

vinculação de impostos – e que as garantias oferecidas ao parceiro privado podem ser tomadas

como garantias colaterais para os financiadores (FIOCCA, 2004).

Do conjunto de leis apresentadas no quadro 1.2, resta comentar duas: (i) a Lei nº 10.735 e

(ii) a Lei nº 11.107. Em relação à primeira lei, é importante apontar que, ao determinar que uma

parcela dos depósitos à vista das instituições financeiras deve ser direcionada para operações de

crédito destinadas à população de baixa renda – e a microempreendedores –, ela ampliou as

possibilidades de financiamento de investimentos em saneamento básico voltados para esse

segmento da população.

Além disso, essa lei autorizou o poder executivo federal a instituir o Programa de Incentivo

à Implementação de Projetos de Interesse Social (PIPS), voltado à implementação de projetos

estruturados na área de desenvolvimento urbano em infra-estrutura, nos segmentos de

saneamento básico, energia elétrica, gás, telecomunicações, rodovias, sistemas de irrigação e

drenagem, portos e serviços de transporte em geral, habitação, comércio e serviços. Tal incentivo

dar-se-á por meio de Fundos de Investimento Imobiliário (FII) e de Fundos de Investimento em

Direitos Creditórios (FIDC), ambos lastreados em recebíveis originados de contratos de

compromisso de compra, de venda, de aluguéis e de taxas de serviços, provenientes de

financiamento de projetos sociais, com participação dos setores público e privado – a esses

98

fundos são aplicadas as regras estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) e pela

Comissão de Valores Mobiliários (CVM).

O objetivo básico desse programa é facilitar o acesso à moradia e à universalização da

infra-estrutura. Os recursos do PIPS devem ser destinados ao financiamento, pelo prazo máximo

de sessenta meses, de até 35% do valor total de cada projeto. As instituições financeiras poderão

comprar cotas dos FIIs e dos FIDCs, que também poderão contar com outros tipos de recursos –

por exemplo, da União, com o objetivo de financiar os projetos de interesse social.

Finalmente, a Lei nº 11.107 – ou simplesmente Lei dos Consórcios Públicos e Gestão

Associada – dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os

municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum.

De acordo com essa lei, os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou

autorização de obras ou serviços públicos. Ou seja, é possível a celebração de um consórcio

municipal para a provisão de serviços de saneamento básico. O prestador do(s) serviço(s) poderia

ser: (i) um já existente em algum desses municípios, (ii) uma nova entidade, criada com esse

objetivo, ou (iii) um concessionário – seja ele público (CESBs, por exemplo) ou privado.

3.3 Poucas fontes alternativas de financiamento de longo prazo

Conforme foi apontado no início do capítulo, os investimentos em saneamento básico têm

altas escalas de inversão – redes de distribuição e estações de tratamento – e retornos de longa

maturação. Dessa forma, para que os investimentos sejam realizados, é fundamental que exista

um mercado de financiamento de longo prazo bem desenvolvido – seja por meio de instituições

financeiras, seja por meio do mercado de capitais (ou ambos).

99

No Brasil, os recursos financeiros de longo prazo para a realização de investimentos sempre

foram obtidos no exterior ou junto aos fundos de poupança compulsória – uma vez que,

historicamente, o país nunca apresentou um mercado de capitais desenvolvido. Destaca-se, nesse

sentido, o papel desempenhado pelo BNDES, no financiamento de empreendimentos industriais e

de infra-estrutura em geral – utilizando, para isso, principalmente os recursos do Fundo de

Amparo do Trabalhador (FAT). No caso específico do saneamento básico, a análise realizada ao

longo do presente capítulo, mostrou o papel desempenhado, inicialmente, pelo BNH e, depois,

pela CEF – com recursos externos, do OGU e do FGTS.

Atualmente, a situação é praticamente a mesma. O mercado de capitais brasileiro continua

pouco desenvolvido e não há muitas experiências de sua utilização para investimentos em

saneamento básico. Os prestadores de serviços de saneamento básico pleiteiam recursos junto ao

BNDES ou, principalmente, à CEF. As únicas mudanças relevantes foram: (i) algumas

instituições financeiras particulares passaram a poder emprestar recursos do FGTS para

empreendimentos em saneamento básico – desde que sejam devidamente aprovadas pela CEF e

respeitem as regras de contingenciamento de crédito – e (ii) aumentou, relativamente, os casos de

estados e municípios que obtiveram empréstimos externos diretamente, junto a agências

multilaterais de crédito, como o Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de

Desenvolvimento (BID) – segundo Motta (2004), o aporte das agências multilaterais, entre 2001

e 2003, “foi expressivo, atingindo quase 30% do total de investimentos em saneamento no Brasil

[no período]” (p. 10).

No decorrer do presente capítulo, o papel da CEF no financiamento do setor foi, várias

vezes, comentado. Na seção 2.4, analisou-se, inclusive, a evolução dos recursos do FGTS

aplicados no setor – lembrando que a CEF atua com agente gestor e financeiro desses recursos.

Dessa forma, é importante comentar, agora, alguns aspectos relacionados à participação do

100

BNDES no setor. Primeiramente, deve-se apontar que essa instituição iniciou suas operações com

saneamento em 1996. Até 2006, já tinha apoiado estados, companhias estaduais de capital

fechado ou aberto, municípios com serviços autônomos e concessionárias privadas – naquele ano,

sua carteira referente ao setor era de aproximadamente R$ 5,4 bilhões (GASPAR, 2006).

As modalidades de apoio do BNDES são as seguintes: (i) contratos de financiamento; (ii)

subscrição de debêntures públicas ou privadas; (iii) operações indiretas e (iv) financiamento à

contrapartida de projetos apoiados por organismo multilaterais. Por último, é importante apontar

as garantias exigidas pela instituição: (i) garantias reais; (ii) seguro; (iii) vinculação de recebíveis;

(iv) fiança bancária e (v) parcela do Fundo de Participação Municipal (FPM), no caso de

municípios, ou do Fundo de Participação Estadual (FPE), no caso de estados (GASPAR, 2006).

3.4 Ações coordenadas, participação privada e investimentos (considerações finais)

Ao longo do presente capítulo, foram apontados vários problemas institucionais existentes,

atualmente, no saneamento básico brasileiro. Resta comentar seus principais impactos negativos

sobre o setor.

Primeiramente, deve-se destacar que, em um setor como o de saneamento básico, cujos

serviços são essenciais ao bem-estar das pessoas e à economia como um todo, até é justificável a

existência de vários órgãos com competências a ele relacionadas. Contudo, no caso brasileiro,

isso ocorre em demasia, gerando uma fragmentação das responsabilidades e, conseqüentemente,

dos recursos federais destinados ao setor, o que acaba prejudicando a adoção de ações

coordenadas que possam melhorar a qualidade dos investimentos – o que é fundamental em um

contexto de poucas fontes alternativas de financiamento de longo prazo e de contingenciamento

101

de crédito ao setor público, ou seja, de recursos restritos. Nesse sentido, mesmo que os resultados

das políticas “pontuais e desarticuladas” sejam relevantes – conforme ficará claro no segundo

capítulo –, também é importante a implantação de uma política nacional articulada.

Outro problema institucional existente no setor, apontado anteriormente, é o grande número

de concessões para as CESBs em condições irregulares – contratos vencidos ou inexistentes. A

principal conseqüência negativa de tal situação seria um montante menor investido pelas

companhias nos municípios com concessões irregulares, uma vez que estas enfrentariam riscos

mais elevados do que em uma concessão adequada – os dados do gráfico 1.12 sinalizam que, pelo

menos na média, isso realmente ocorre.

6,34

2,06

4,32

9,92

2,49

1,15

0

2

4

6

8

10

12

Concessões em Vigor Concessões Vencidas Concessões Inexistentes

R$

mil

hões

Investimento em Água Investimento em Esgoto

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2004).

Gráfico 1.12

Saneamento básico no Brasil: investimento per capita realizado pelas CESBs (R$ milhões por habitante),

segundo a situação dos contratos de concessão (2004)

102

Deve-se destacar também que, no quadro 1.2 foram apresentadas várias leis com definições

relacionadas, direta ou indiretamente, ao saneamento básico brasileiro. Apesar da existência de

todas essas leis, ainda persiste uma série de indefinições regulatórias no setor, o que torna

fundamental a promulgação de uma lei específica que institua as diretrizes nacionais para a

prestação desses serviços. Além da questão da titularidade dos serviços, tal lei deveria estabelecer

os parâmetros em que se daria a prestação dos serviços – questão tarifária, por exemplo – e

definir o agente regulador/fiscalizador, aspectos que viabilizariam o processo de concessões tanto

para o setor privado como para as empresas públicas. Conforme destaca Motta (2004), as

“indefinições regulatórias criam incertezas nos investidores privados e desestimulam os

investimentos nas empresas estaduais com concessões prestes a encerrarem-se” (p. 8).

O importante é definir a titularidade e as regras, de modo que as incertezas sejam eliminadas e que as pendências hoje existentes sejam sanadas: concessões vencidas, prestação de serviços sem existência de concessões, concessões realizadas sem licitação (ilegais), entre outros aspectos (TONETO JÚNIOR; SAIANI, 2005, p. 10).

Apesar da Lei nº 9.074 ter estabelecido que não é necessária uma lei autorizativa para a

execução de obras e de serviços de saneamento básico por meio de concessão e permissão, uma

lei específica a esse setor também é fundamental para atrair uma maior participação privada e,

conseqüentemente, para viabilizar os investimentos necessários, devido às características próprias

do setor e às vantagens de uma regulação eficiente diante de tais características.

Participação privada no saneamento básico brasileiro

Para o BNDES (1998b), “as restrições ao aumento do endividamento público, a crescente

necessidade de recursos para investimentos no setor e a necessária agilidade para dar rápidas

respostas aos clientes mostram um claro espaço para a participação da iniciativa privada” (p. 1).

103

As empresas privadas tendem a desenvolver, em geral, estratégias bem distintas daquelas desenvolvidas pelas empresas públicas [...]. Isto porque, ao tomar decisões, o setor público esbarra numa série de limitações. A principal delas é o restrito orçamento para garantir investimentos e outras melhorias operacionais. A alternativa seria recorrer ao endividamento. Mas a capacidade de endividamento da empresa pública também não comporta o investimento necessário (BNDES, 1998b, p. 1).

Contudo, decorridos alguns anos da promulgação da Lei de Concessões (1995), ainda são

relativamente poucas as concessões à iniciativa privada no setor. Ou seja, “o ritmo de entrada do

setor privado não tem sido condizente com a informação veiculada no próprio mercado, quanto às

possibilidades de retorno do investimento no setor de saneamento” (BNDES, 1998a, p. 10).

Por um lado, isso pode denotar pouca iniciativa das municipalidades em deflagrar

processos de desestatização, devido ao impacto político negativo que tal ação pode resultar –

rejeição por parte dos eleitores – e/ou à permanência de certo grau de insegurança em relação ao

processo – ausência de um quadro regulatório ideal para o setor. Por outro lado, pode denotar

certa insegurança do próprio setor privado, em função da existência de indefinições regulatórias e

da ausência de fontes alternativas de financiamento de longo prazo. Conforme aponta o BNDES

(1999), “acredita-se que as indefinições acerca da titularidade dos serviços, além da ausência de

estruturas de regulação, tenham atuado como fator de inibição a novas iniciativas privadas, uma

vez que o retorno do investimento no setor é considerado atraente em muitas áreas” (p. 5).

A falta de regras claras também gerou conflitos, como o que ocorreu com a empresa Águas de Limeira, controlada pela construtora brasileira Norberto Odebrecht e pelo grupo francês Suez Ambiental, que formara a primeira concessionária privada de serviços de água e esgoto do Brasil. Em 1995, o consórcio ganhou a concessão em Limeira, no interior de São Paulo, mas ficou vários anos sem poder reajustar as tarifas, o que resultou numa disputa judicial com a prefeitura. Sem um claro marco legal, cada troca do comando municipal pode implicar disputas ou mesmo rupturas de contratos (FERNANDES JÚNIOR, 2006, p. 21).

A participação privada vem ocorrendo, principalmente, por meio de algumas concessões

realizadas pelos municípios autônomos, “segmento que a iniciativa privada tem encontrado um

melhor ambiente institucional para participar no setor de saneamento” (BNDES, 1998a, p. 7). O

quadro 1.3 apresenta as concessões privadas em operação atualmente (2007).

104

Quadro 1.3

Saneamento básico no Brasil: concessões privadas em operação (2007)

Município(s) Atendido(s) População Atendida Modalidade Prazo

(Anos)

Investimentos Comprometidos

(R$ Milhões) Guará 20.300 Plena 25 6,00 Limeira 262.000 Plena 30 170,21 Mairinque 38.186 Plena 30 30,00 Mineiros do Tietê 9.462 Plena 20 2,00 Mirassol 48.312 Plena 5 0,75 Araçatuba 231.050 Esgoto 21 17,00 Birigui 40.000 Água 15 2,00 Birigui 30.000 Água 15 3,10 Cajamar 55.000 Sub-Concessão Água 14 3,50 Itu 123.956 Esgoto 20 25,30 Jaú 92.000 Água 21 10,00 Jaú 92.000 Esgoto 25 29,13 Jundiaí 289.103 Esgoto 20 40,00 Marília 50.000 Água 20 3,88 Matão 72.200 Esgoto 30 18,00 Mauá 398.482 Esgoto 30 135,75 Ourinhos 22.000 Água 17 1,75 Ribeirão Preto 580.000 Esgoto 23 106,49 São Carlos 25.000 Água 10 0,83 Araruama, Silva Jardim, Saquarema 148.200 Plena 25 72,94 Armação de Búzios, Arraial do Cabo, Cabo Frio, Iguaba Grande, São Pedro da Aldeia 489.340 Plena 25 419,06

Campos dos Goytacazes 366.000 Plena 30 120,00 Guapimirim 25.788 Plena 30 6,08 Niterói 480.200 Plena 30 314,30 Petrópolis 238.835 Sub-Concessão Plena 30 105,77 Nova Friburgo 125.686 Plena 25 139,91 Santo Antônio de Pádua 13.929 Água 30 3,29 Cachoeiro de Itapemirim 183.969 Plena 30 60,00 Carlinda 6.000 Plena 30 0,14 Cláudia 10.150 Plena 30 0,18 Guarantã do Norte 26.120 Plena 30 4,53 Matupá 10.350 Plena 30 0,27 Nobres 12.600 Plena 30 2,60 Primavera do Leste 30.739 Plena 30 31,95 Sorriso 68.000 Plena 30 35,50 Campo Grande 804.902 Plena 30 332,98 Itapema 31.510 Plena 25 48,00 Araújos 5.280 Plena 30 1,19 Bom Sucesso 15.709 Plena 25 3,09 Paraguaçu 16.545 Plena 30 5,28 Paranaguá 131.100 Sub-Concessão Plena 28 56,81 Novo Progresso 4.400 Plena 30 1,20 Manaus 1.100.000 Plena 30 1.293,80

Fonte: Abcon.

105

Embora, no caso dos municípios autônomos a situação institucional seja mais clara, [ainda] pesa o fato de algumas posições divergentes, relativas àqueles municípios localizados em regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões, por força de projetos de lei em tramitação no Congresso (BNDES, 1998a, p. 10).

De acordo com Moreira (s.d.), observa-se uma tendência, no Brasil, para as concessões “na

ponta” nos grandes municípios – principalmente para a implantação de tratamento de esgotos – e

um movimento de concessões plenas – água e esgoto – nos municípios de menor porte,

notadamente no estado de São Paulo (p. 6). Segundo Parlatore (2000), há um grande interesse de

empreiteiros de obras públicas, “motivados [...] pela expectativa de poder seguir construindo

obras por meio de suas concessões”. Além disso, é comum a constituição de consórcios de

empreiteiras que incluem uma empresa estrangeira especializada em operação e gestão, suprindo

a falta de experiência nacional. Deve-se apontar também que as concessões à iniciativa privada já

realizadas “apresentam relativa diversidade de características quanto ao financiamento e às

estruturas tarifárias” – em alguns casos o capital é exclusivamente aportado pelos sócios, em

outros, são formuladas operações financeiras (p. 302).

O novo marco regulatório para o setor

Em julho de 2006, o Senado aprovou o Projeto de Lei nº 5.296/05 – ou Projeto de Lei nº

219 do Senado Federal. No início de 2007 (5 de janeiro), esse projeto foi sancionado pelo

Presidente da República. Ou seja, hoje (final de janeiro de 2007), o saneamento básico brasileiro

já possui um novo marco regulatório.

O acordo em torno desse projeto de lei define uma regulamentação, mas deixa de estabelecer, deliberadamente, quem será o responsável pelos serviços de saneamento básico – estados ou municípios. Isso porque a questão aguarda julgamento no Supremo Tribunal Federal (STF). [...] Definido quem será o titular, o projeto de lei do Senado estabelece sua responsabilidade de planejar, regulamentar, fiscalizar e prestar ou contratar os serviços públicos de saneamento. [...] O novo marco regulatório deixa a propriedade dos ativos – represas, adutoras, encanamentos, estações de tratamento – a quem tem a titularidade, mas estabelece regras claras para os contratos de concessão dos

106

serviços, inclusive o ressarcimento dos investimentos realizados pela concessionária, ao final do contrato ou em caso de rompimento. [Além disso], estabelece com precisão os direitos e deveres de todas as partes envolvidas: do detentor da titularidade, dos usuários e dos prestadores de serviços [...]. Assim, deverá estimular a competição no setor (FERNANDES JÚNIOR, 2006, p. 20-1).

Outras definições importantes do projeto são as seguintes: (i) criação de órgãos colegiados

para exercerem o controle social (fiscalização); (ii) formulação de um plano de saneamento –

condição indispensável para validar os contratos de prestação dos serviços e para a delegação

destes –; (iii) no caso de concessões onerosas, veda o repasse de recursos federais e

financiamentos com recursos do FGTS e do FAT; (iv) institucionalização de um fundo de

universalização – alocação de recursos públicos federais e financiamentos com recursos da União

–; (v) os investimentos em ativos fixos realizados pelos prestadores poderão ser compensados

com reduções do valor da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e do

Programa de Integração Social (PIS); (vi) respeito à Lei de Consórcios Públicos e Gestão

Associada e (vii) em casos de cortes por inadimplência, obediência a prazos e critérios que

preservem condições mínimas de manutenção da saúde das pessoas atingidas.

Especialistas apontam como falhas do novo marco regulatório a possibilidade do detentor

da titularidade contratar serviços de saneamento básico sem licitação pública, o que poderá gerar

acordos entre prefeitos e governadores para a entrega da prestação de serviços a empresas

estaduais de saneamento. Além disso, o projeto de lei não define regras que estimulem os

prestadores a buscarem ganhos de produtividade (FERNANDES JÚNIOR, 2006, p. 21).

107

II - DÉFICIT DE ACESSO AOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO

Em 2000, o Brasil possuía aproximadamente 9,9 milhões de domicílios sem acesso a

abastecimento de água por rede geral – de acordo com o Censo Demográfico de 2000. No

caso do esgoto, pouco menos de vinte milhões de domicílios não possuíam coleta por rede

geral – se for considerado também o acesso à fossa séptica, o número de domicílios sem

acesso a formas adequadas de esgotamento sanitário cai para aproximadamente treze milhões.

Há, portanto, um sério déficit de acesso domiciliar aos serviços de saneamento básico no país.

Esse déficit distribui-se “de forma desigual pelo país” (BARAT, 1998, p. 145). É

possível observar, por exemplo: (i) um sério desequilíbrio entre o número de domicílios

servidos por rede de água e o número de domicílios que possuem rede coletora de esgoto

(BNDES, 1996, p. 5); (ii) um menor acesso rural aos serviços e (iii) uma “concentração do

melhor atendimento nos grandes centros, em detrimento da periferia e do interior” (BNDES,

1998b, p. 2). Além disso, conforme destacam Mejia et alii (2003), a proporção de domicílios

com acesso aos serviços difere bastante de uma região para outra e “os mais pobres têm

menor probabilidade de obter acesso a um nível adequado de serviços do que o restante da

população” (p. 3). Portanto, “o padrão de investimentos do setor não logrou universalizar os

serviços tanto em termos regionais quanto distributivos” (MOTTA, 2004, p. 3).

Nesse contexto, o objetivo principal do presente capítulo é caracterizar o déficit de

acesso domiciliar aos serviços de saneamento básico no Brasil. Por meio de análises

descritivas (primeira seção) e econométricas (segunda seção), será avaliado se o déficit de

acesso relaciona-se a: (i) duas variáveis estaduais – localização geográfica (grandes regiões) e

PIB per capita –; (ii) quatro variáveis municipais – tamanho da população (porte), taxa de

urbanização, renda municipal per capita mensal e tipos de municípios (capitais estaduais ou

108

capital Federal, municípios do interior e municípios pertencentes a uma região metropolitana)

– e (iii) três variáveis domiciliares – localização do domicílio (urbano ou rural), renda

domiciliar mensal e renda domiciliar per capita mensal. Para a realização de tais análises,

serão utilizadas as informações disponibilizadas pela Pesquisa Nacional de Saneamento

Básico (PNSB) de 2000 e, principalmente, pelo Censo Demográfico de 2000.

Complementando o estudo, será analisada a evolução da cobertura dos serviços do

início da década de 1970 até 2004 (terceira seção) – levando em consideração algumas das

variáveis estaduais, municipais e domiciliares apresentadas anteriormente. Serão utilizadas as

informações disponibilizadas pelos Censos Demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000 e pelas

Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2001, 2002, 2003 e 2004.

Essa análise permitirá avaliar: (i) se as características do déficit de acesso domiciliar são

recentes ou já existiam em 1970 e (ii) se está ocorrendo uma convergência dos índices de

acesso domiciliar – ou seja, se dentro das categorias analisadas, está diminuindo a diferença

entre os melhores e os piores índices de acesso Além disso, será possível averiguar qual tipo

de política pública adotada para o setor gerou investimentos que conseguiram atingir as

localidades mais necessitadas – as políticas adotadas no período foram comentadas no

primeiro capítulo.

Finalizando o capítulo, serão discutidas as principais causas (determinantes) e

conseqüências das características do déficit de acesso domiciliar aos serviços de saneamento

básico (quarta seção). Além das análises realizadas ao longo do capítulo, tal discussão

também levará em conta outras informações disponibilizadas pelo Censo Demográfico de

2000 e pela Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) 2002-2003.

Antes de começar as análises, é importante fazer uma ressalva em relação aos Censos

Demográficos e às PNADs: por se tratarem de pesquisas domiciliares, as informações

dependem do “entendimento do morador sobre a natureza dos serviços disponíveis em seu

109

próprio domicílio”, o que pode prejudicar, em parte a qualidade das informações1. Além disso,

as características domiciliares são investigadas apenas nos “domicílios particulares

permanentes ocupados, o que significa dizer que [aproximadamente] nove milhões de

domicílios classificados como fechados, vagos ou de uso ocasional e onde não são

encontrados moradores não respondem ao questionário” (PNSB, 2000, p. 30). Uma vez que o

IBGE toma medidas para contorná-los e que serão utilizadas amostras relativamente grandes,

tais problemas não prejudicarão as análises do presente capítulo.

1 Caracterização do déficit de acesso

De acordo com o Censo Demográfico de 2000, 78% dos domicílios brasileiros

possuíam, naquele ano, abastecimento de água por rede geral, 52% estavam ligados à rede

geral de esgoto e em 16% o esgotamento sanitário se dava por meio de fossa séptica. Tais

indicadores são apresentados na tabela 2.1, na qual também é possível observar outras

importantes características do acesso domiciliar a serviços de saneamento básico no Brasil:

(i) existência de profundos desequilíbrios inter-regionais – por exemplo, região Norte

com os piores índices de acesso por rede geral e região Sudeste com os melhores;

(ii) pior desempenho da coleta de esgoto por rede geral – em todas as regiões, com

exceção do Sudeste, o índice de acesso a esse serviço, por rede geral, é menos da

metade do índice de abastecimento de água;

(iii) tendência de aumento dos índices de acesso aos serviços por rede geral à medida que

se eleva o PIB per capita;

1 “Nem sempre o entrevistado informa adequadamente sobre as condições de saneamento. [Por exemplo], são comuns casos de domicílios com algum tipo de encanamento, de água ou esgoto, ser confundido pelo entrevistado como sendo ligação à rede geral de esgoto ou de água” (PNSB, 2000, p. 29).

110

(iv) significativa redução dos índices de acesso por rede geral do Sudeste ao excluir os

dados de São Paulo da região, o mesmo ocorrendo com o Centro-Oeste ao excluir o

Distrito Federal – nesse último caso, deve-se destacar a sensível diferença do índice de

acesso a coleta de esgoto2;

Tabela 2.1

Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico (% dos domicílios) e PIB per

capita, segundo as grandes regiões, o Estado de São Paulo e o Distrito Federal (2000)

Esgoto

Serviço / Região Água (Rede Geral) Rede

Geral

Fossa Séptica

Rede Geral ou Fossa Séptica

Água e Esgoto

(Rede Geral)

PIB per capita

(R$) Norte 48,24 11,36 30,29 41,66 9,64 3.871 Nordeste 66,73 33,06 16,71 49,77 31,37 2.998 Centro-Oeste (1) 73,34 35,10 7,82 42,92 33,71 6.498

Centro-Oeste (2) 70,11 24,34 8,17 32,52 22,73 --- Distrito Federal 88,72 84,29 6,2 90,49 83,9 14.224

Sudeste (3) 88,45 74,98 9,02 84,00 73,48 8.713 Sudeste (4) 83,12 67,13 11,69 78,82 64,56 --- São Paulo 93,51 82,27 6,54 88,81 81,75 9.919

Sul 80,11 30,69 34,75 65,44 29,87 7.650 Brasil 77,99 51,73 16,24 67,97 50,29 6.430

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000 e PIB Municipal. Elaboração própria. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

(v) considerando apenas São Paulo, observa-se que os índices de acesso por rede geral

desse estado são superiores aos apresentados por todas as regiões, excetuando-se a

coleta de esgoto, cujo índice de acesso era inferior ao do Distrito Federal;

(vi) existência de domicílios apenas com coleta de esgoto ligada à rede geral, o que,

inicialmente, não era esperado – tal fato pode ser constatado comparando os índices de

acesso a esgoto por rede geral com os índices de acesso simultâneo a água e a esgoto

2 Na coleta dos dados, observou-se que o Estado de São Paulo e o Distrito Federal apresentam, ao mesmo tempo, os maiores PIBs per capita e os melhores indicadores de cobertura por rede geral. Assim, sempre que possível, também serão avaliados seus indicadores separadamente, retirando suas influências sobre os indicadores regionais, o que permitirá uma visualização mais clara da atual situação do setor.

111

por rede geral, ou seja, comparando os valores da terceira coluna da tabela 2.1 com os

da penúltima coluna – e

(vii) aumento significativo da cobertura de esgoto ao considerar também os domicílios com

fossa séptica – deve-se destacar os casos das regiões Norte e, surpreendentemente, Sul,

com índices de fossa séptica superiores aos de coleta de esgoto por rede geral.

Observa-se, portanto, que o Brasil apresenta um sério déficit de acesso domiciliar aos

serviços de saneamento básico. Deve-se destacar também que o déficit não se distribui de

maneira uniforme ao longo do país, o que ficará mais claro nas análises a seguir.

1.1 Caracterização estadual do déficit de acesso

A distribuição não uniforme do déficit, apontada anteriormente, também pode ser

observada ao analisar índices estaduais de acesso domiciliar aos serviços. A tabela 2.2

apresenta a proporção de domicílios com acesso aos serviços de saneamento básico em todos

os estados brasileiros e no Distrito Federal. Em relação ao abastecimento de água por rede

geral, o estado que possuía, em 2000, uma maior proporção de domicílios com acesso era São

Paulo e o que possuía uma menor proporção era Rondônia – diferença de aproximadamente

sessenta e dois pontos percentuais entre os dois.

Em relação à coleta de esgoto por rede geral, o Distrito Federal possuía a maior

proporção de domicílios com acesso e Tocantins a menor – diferença de aproximadamente

setenta e nove pontos percentuais. Já em relação à fossa séptica, o Piauí possuía a maior

proporção de domicílios com acesso e Minas Gerais a menor – diferença de aproximadamente

cinqüenta e nove pontos percentuais.

112

A tabela 2.2 também apresenta um ranking estadual de acesso aos serviços de

saneamento básico, por meio do qual é possível comparar a cobertura em cada um dos estados

brasileiros e no Distrito Federal. É interessante observar que:

(i) as cinco primeiras posições do ranking de acesso a abastecimento de água por rede

geral são ocupadas por três estados do Sudeste, um do Sul e pelo Distrito Federal; já as

cinco últimas, são ocupadas por quatro estados do Norte e um do Nordeste;

Tabela 2.2

Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico (% do total), segundo as

grandes regiões e os Estados, e ranking estadual (2000)

Abastecimento de Água (Rede Geral)

Coleta de Esgoto (Rede Geral) Fossa Séptica Região Estado

% Posição % Posição % Posição

Acre 35,7 26º 19,5 17º 14,5 17º Amapá 50,3 24º 6,4 24º 19,7 11º Amazonas 59,4 22º 20,3 15º 30,7 6º Pará 42,0 25º 7,4 23º 34,9 5º Rondônia 30,2 27º 3,7 26º 19,6 12º Roraima 77,0 10º 11,1 21º 58,4 2º

Norte

Tocantins 65,2 18º 3,0 27º 23,1 9º

Alagoas 78,5 7º 22,8 13º 13,6 18º Bahia 69,0 15º 34,6 7º 10,2 22º Ceará 60,5 20º 21,7 14º 16,4 14º Maranhão 52,8 23º 9,3 22º 25,9 8º Paraíba 68,2 17º 29,3 10º 12,3 19º Pernambuco 70,0 14º 34,5 8º 11,2 20º Piauí 60,5 21º 4,2 25º 61,6 1º Rio Grande do Norte 77,8 9º 17,0 18º 26,8 7º

Nordeste

Sergipe 74,7 12º 28,2 11º 17,2 13º

Distrito Federal 87,2 2º 82,4 1º 6,2 25º Goiás 68,5 16º 30,4 9º 5,7 26º Mato Grosso do Sul 61,6 19º 15,7 19º 6,8 23º

Centro-Oeste

Mato Grosso do Sul 76,4 11º 12,0 20º 15,1 16º

Espírito Santo 80,0 6º 56,1 5º 10,4 21º Minas Gerais 82,1 5º 67,8 3º 2,7 27º Rio de Janeiro 82,1 4º 62,3 4º 21,6 10º Sudeste

São Paulo 91,7 1º 80,4 2º 6,5 24º

Paraná 82,3 3º 37,7 6º 15,6 15º Rio Grande do Sul 78,4 8º 27,4 12º 41,7 4º Sul Santa Catarina 73,6 13º 19,8 16º 54,6 3º

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria.

113

(ii) as cinco primeiras posições do ranking de acesso a coleta de esgoto por rede geral são

ocupadas por quatro estados do Sudeste e pelo Distrito Federal, enquanto que as cinco

últimas posições são ocupadas por quatro estados do Norte e um do Nordeste;

(iii) as cinco primeiras posições do ranking de esgotamento sanitário por fossa séptica são

ocupadas por dois estados do Norte, um do Nordeste e, surpreendentemente, por dois

estados do Sul; as cinco últimas posições, por sua vez, são ocupadas por dois estados

do Sudeste, por dois estados do Centro-Oeste e pelo Distrito Federal.

Portanto, mais uma vez é possível observar a inferioridade da cobertura dos serviços de

saneamento básico na região Norte. Os índices estaduais de acesso por rede geral dessa região

são, na média, inferiores aos índices das demais regiões – principalmente aos do Sudeste. O

grande problema é que, no caso do esgoto, eram esperados indicadores maiores de acesso à

fossa séptica nessa região, para compensar a deficiência do acesso a coleta por rede geral –

apenas dois estados do Norte estão entre o melhores no ranking de acesso à fossa séptica,

enquanto quatro estão entre os piores no ranking de acesso a coleta de esgoto por rede geral.

Diante desse quadro, uma pergunta vem à tona: quais os fatores determinantes da

distribuição não uniforme do déficit de acesso domiciliar aos serviços de saneamento básico?

Uma primeira pista já havia sido dada na tabela 2.1 e é retomada no gráfico 2.1, que relaciona

o acesso aos serviços e o PIB per capita estadual e do Distrito Federal. Observa-se, nesse

gráfico, a existência de uma tendência de aumento da cobertura por rede geral à medida que

se eleva o PIB per capita3. Já em relação à fossa séptica, a tendência – menos acentuada – é

de redução da cobertura à medida que se eleva o PIB per capita.

3 A tabela 1 do Apêndice apresenta o valor do PIB per capita, em 2000, de cada estado e do Distrito Federal.

114

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0

% dos domicílios

PIB

per

cap

ita

Abastecimento de Água (rede geral) Tendência (exponencial)

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0

% dos domicílios

PIB

per

cap

ita

Coleta de Esgoto (rede geral) Tendência (Exponencial)

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0

% dos domicílios

PIB

per

cap

ita

Fossa Séptica Tendência (Exponenecial)

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000 e PIB Municipal. Elaboração própria.

Gráfico 2.1

Brasil: acesso a serviços de saneamento básico por rede geral, segundo o PIB per capita estadual e do

Distrito Federal (2000)

115

1.2 Caracterização municipal do déficit de acesso

Conforme foi apontado anteriormente, serão utilizadas quatro variáveis municipais para

caracterizar o déficit de acesso domiciliar aos serviços de saneamento básico no Brasil: (i)

tamanho da população (porte), (ii) taxa de urbanização, (iii) renda per capita mensal e (iv)

tipo de município (capital estadual ou federal, município do interior ou pertencente a uma

região metropolitana). Em relação ao porte municipal (tamanho da população), é possível

observar, por meio da tabela 2.3, alguns aspectos interessantes:

(i) os índices de acesso domiciliar apresentam uma tendência de aumento à medida que o

porte do município se eleva – o que pode ser observado em todas as regiões e no

Brasil como um todo;

(ii) a região Norte possui, em quase todos os estratos populacionais, os piores índices de

acesso por rede geral – excetuando-se o abastecimento de água nos municípios de até

cinco mil habitantes, faixa em que o Nordeste apresenta o pior indicador;

(iii) a exclusão do Estado de São Paulo altera significativamente os índices de acesso do

Sudeste – o mesmo ocorre no último estrato populacional do Centro-Oeste com a

exclusão dos dados do Distrito Federal – e

(iv) exceto no Sudeste, com e sem São Paulo, a fossa séptica é superior à coleta de esgoto

por rede geral nos municípios de menor porte – na região Norte, essa superioridade

ocorre em todos os estratos populacionais e, na Sul, só não ocorre no último estrato.

A relação entre o acesso domiciliar aos serviços de saneamento básico e o porte dos

municípios pode ser ilustrada graficamente – o que é feito no gráfico 2.2, que considera dados

do Brasil como um todo. Observa-se, claramente, a tendência de aumento do acesso por rede

116

geral – abastecimento de água, coleta de esgoto e, conseqüentemente, ambos4 – à medida que

se eleva o porte dos municípios. Já no caso do esgotamento sanitário por fossa séptica, não é

possível observar uma tendência clara.

Tabela 2.3

Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo o porte (tamanho da

população) dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000)

Região / Porte N NE CO (1) CO (2) SE (3) SE (4) São

Paulo S Brasil

Água – Rede Geral (% dos domicílios) até 5.000 hab. 46,20 43,27 60,55 60,55 66,87 61,41 74,40 44,70 53,82 5.000 a 10.000 hab. 43,64 48,69 59,24 59,24 67,68 62,63 79,16 56,29 57,23 10.000 a 20.000 hab. 28,98 48,26 62,66 62,66 71,05 66,21 80,15 65,49 57,40 20.000 a 50.000 hab. 35,57 52,74 67,05 67,05 79,65 72,92 87,46 75,97 64,13 50.000 a 100.000 hab. 39,80 67,65 69,23 69,23 86,04 83,21 88,76 84,38 75,87 100.000 a 500.000 hab. 52,69 83,53 69,46 69,46 90,38 85,09 94,90 90,93 86,29 500.000 a 1.000.000 hab. * 87,30 87,72 87,72 90,36 83,21 96,89 * 89,27 mais de 1.000.000 hab. 74,30 91,53 88,24 87,41 98,22 98,18 98,25 98,40 94,73 Total 48,24 66,73 73,34 70,11 88,45 83,12 93,51 80,11 77,99

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) até 5.000 hab. 1,09 9,23 1,92 1,92 53,01 44,73 63,46 3,23 22,28 5.000 a 10.000 hab. 0,56 13,06 4,54 4,54 56,46 48,54 72,66 7,08 25,10 10.000 a 20.000 hab. 1,56 16,14 6,15 6,15 59,65 52,40 72,49 13,62 27,35 20.000 a 50.000 hab. 1,62 21,53 14,27 14,27 67,07 55,70 79,60 23,74 35,56 50.000 a 100.000 hab. 4,71 33,52 20,82 20,82 71,60 66,51 76,38 29,20 45,09 100.000 a 500.000 hab. 11,05 42,35 31,54 31,54 76,55 70,08 82,05 38,47 57,72 500.000 a 1.000.000 hab. * 30,73 19,76 19,76 73,86 60,58 85,97 * 58,05 mais de 1.000.000 hab. 31,23 58,97 81,12 75,61 85,00 82,51 86,85 64,28 75,22 Total 11,36 33,06 35,10 24,34 74,98 67,13 82,27 30,69 51,73

Fossa Séptica (% dos domicílios) até 5.000 hab. 10,54 19,66 7,62 7,62 4,93 3,17 7,15 21,72 13,02 5.000 a 10.000 hab. 15,09 13,10 5,10 5,10 4,65 3,52 6,96 23,38 12,49 10.000 a 20.000 hab. 14,71 11,88 6,15 6,15 6,82 6,17 7,97 30,45 14,12 20.000 a 50.000 hab. 15,33 13,49 5,41 5,41 8,40 9,49 7,21 36,13 15,44 50.000 a 100.000 hab. 23,90 13,56 10,30 10,30 11,03 10,68 11,36 35,47 17,70 100.000 a 500.000 hab. 44,87 20,14 12,94 12,94 9,78 12,61 7,37 42,80 20,25 500.000 a 1.000.000 hab. * 32,20 10,54 10,54 14,12 22,68 6,32 * 19,29 mais de 1.000.000 hab. 44,79 13,96 5,86 5,28 7,14 11,58 3,86 29,11 12,53 Total 30,29 16,71 7,82 8,17 9,02 11,69 6,54 34,75 16,24

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo. * Não há município com esse porte na região.

4 Para cada uma das tabelas que relacionam o acesso a uma variável municipal ou domiciliar, há, no Apêndice, uma tabela correspondente com informações sobre o acesso simultâneo a abastecimento de água e a coleta de esgoto por rede geral – tabelas 2, 3, 4, 5, 6 e 7.

117

0102030405060708090

100

Até 5.000hab.

5.000 a10.000 hab.

10.000 a20.000 hab.

20.000 a50.000 hab.

50.000 a100.000

hab.

100.000 a500.000

hab.

500.000 a1.000.000

hab.

Mais de1.000.000

hab.

% d

os d

omic

ílio

s

Abastecimento de Água (Rede Geral) Coleta de Esgoto (Rede Geral)

Fossa Séptica Água e Esgoto (Rede Geral)


Gráfico 2.2

Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo o porte (tamanho da

população) dos municípios (2000)

A taxa de urbanização – população urbana do município dividida por sua população

total – é a segunda variável municipal utilizada para caracterizar o déficit de acesso domiciliar

a serviços de saneamento básico – o que é feito na tabela 2.4. Primeiramente, deve-se apontar

a existência de uma tendência de elevação da proporção de domicílios com acesso aos

serviços por rede geral à medida que aumenta a taxa de urbanização dos municípios – fato

observado em todas as regiões. No caso do esgotamento sanitário por fossa séptica, não é

observada uma tendência clara de aumento ou diminuição do acesso a esse serviço à medida

que a taxa de urbanização se eleva.

Além disso, é importante destacar que a região Sudeste apresenta indicadores de acesso

por rede geral superiores às demais regiões em quase todos os estratos de urbanização – o que

se mantém mesmo desconsiderando São Paulo. Por outro lado, a região Norte apresenta os

118

piores indicadores em todas as faixas e nos dois tipos de serviços – mais uma vez fica clara a

existência de um desequilíbrio inter-regional no acesso.

Tabela 2.4

Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a taxa de

urbanização dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000)

Região / Taxa de Urbanização N NE CO (1) CO (2) SE (3) SE (4) São

Paulo S Brasil

Água – Rede Geral (% dos domicílios) menos de 50% 25,03 41,72 40,52 40,52 46,97 46,49 49,53 43,27 40,44 de 50% a 60% 36,55 52,27 49,48 49,48 60,64 60,14 63,99 60,19 53,39 de 60% a 70% 45,48 61,34 58,49 58,49 66,67 66,76 66,39 65,73 61,26 de 70% a 80% 45,67 70,58 64,48 64,48 76,83 76,61 77,27 75,72 71,01 de 80% a 90% 44,53 77,02 75,49 75,49 81,46 78,68 85,44 81,49 77,51 de 90% a 95% 59,71 82,31 70,98 70,98 93,36 79,09 96,76 88,07 89,76 mais de 95% 70,94 89,65 81,77 77,94 93,73 92,28 95,44 93,99 90,97 Total 48,24 66,73 73,34 70,11 88,45 83,12 93,51 80,11 77,99

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) menos de 50% 1,36 12,96 1,36 1,36 30,18 29,05 35,40 6,50 12,28 de 50% a 60% 3,07 18,44 2,19 2,19 41,99 40,28 52,42 10,00 19,80 de 60% a 70% 3,13 25,14 5,14 5,14 50,34 49,50 52,74 14,39 25,41 de 70% a 80% 1,16 31,64 6,97 6,97 61,50 58,88 66,73 19,37 34,25 de 80% a 90% 13,01 38,71 13,87 13,87 69,31 62,29 79,19 27,07 44,69 de 90% a 95% 2,35 29,88 23,00 23,00 84,43 70,26 87,77 36,70 67,61 mais de 95% 24,98 49,34 57,82 43,14 77,86 74,88 81,36 44,98 64,36 Total 11,36 33,06 35,10 24,34 74,98 67,13 82,27 30,69 51,73

Fossa Séptica (% dos domicílios) menos de 50% 12,66 11,45 6,65 6,65 7,30 6,04 13,16 23,57 13,49 de 50% a 60% 21,15 14,20 7,93 7,93 6,82 6,46 9,04 24,85 14,97 de 60% a 70% 19,97 12,59 4,84 4,84 10,70 10,12 12,36 27,79 14,68 de 70% a 80% 24,63 15,60 8,06 8,06 7,59 6,51 9,76 32,47 16,29 de 80% a 90% 27,37 15,57 6,32 6,32 9,72 12,08 6,40 34,80 17,76 de 90% a 95% 39,47 37,44 8,76 8,76 5,15 10,96 3,78 35,32 13,47 mais de 95% 47,40 17,82 8,40 9,62 11,07 13,32 8,42 40,86 17,85 Total 30,29 16,71 7,82 8,17 9,02 11,69 6,54 34,75 16,24

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

No caso do Distrito Federal, como este pertence à última faixa de urbanização (mais de

95%), ao desconsiderá-lo, os indicadores do Centro-Oeste só se alteram – significativa

redução – nessa faixa e no total (destacados em negrito). Deve-se apontar também que, apesar

de possuir índices de cobertura por rede geral inferiores aos do Nordeste em quase todos os

119

estratos de urbanização e nos dois tipos de serviços, o fato da população do Centro-Oeste ser

mais concentrada em municípios com maiores taxas de urbanização faz com que o índice

médio da região supere o do Nordeste. Destaca-se ainda o fato do esgotamento por fossa

séptica ser superior à coleta de esgoto por rede geral em quase todas as faixas de urbanização

das regiões Norte e, surpreendentemente, Sul.

A existência, ou não, de uma tendência de aumento da proporção de domicílios com

acesso aos serviços à medida que a taxa de urbanização se eleva fica mais visível

graficamente, por meio do gráfico 2.3, que considera os dados do Brasil como um todo.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

menos de50%

de 50% a60%

de 60% a70%

de 70% a80%

de 80% a90%

de 90% a95%

mais de 95%

% d

os d

omic

ílio

s




Gráfico 2.3


urbanização dos municípios (2000)

Outra variável que pode ser utilizada para caracterizar o déficit de acesso domiciliar é a

renda municipal per capita mensal – somatório das rendas mensais dos domicílios

pertencentes ao município dividido por sua população total. Por meio da tabela 2.5, é possível

120

observar que os índices de acesso por rede geral do Nordeste superam os apresentados pela

região Sul em quase todas as faixas de renda, excetuando-se a maior faixa no caso do

abastecimento de água. Tal fato faz com que a cobertura total de água por rede geral do Sul

supere a do Nordeste, uma vez que nessa última há uma maior concentração da população

(domicílios) em municípios de baixa renda per capita. Portanto, pode-se dizer que os

municípios pobres do Nordeste possuem uma situação melhor do que os do Sul.

Tabela 2.5

Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a renda per capita

mensal dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000)

Região / Renda N NE CO (1) CO (2) SE (3) SE (4) São

Paulo S Brasil

Água – Rede Geral (% dos domicílios) até 1 S.M. 36,68 54,57 48,85 48,85 61,35 61,26 63,14 45,85 52,67 de 1 a 2 S.M. 52,09 82,44 65,44 65,44 80,59 78,03 86,29 71,52 75,04 de 2 a 3 S.M. 67,59 92,69 79,89 79,89 90,03 85,45 92,33 86,41 88,22 mais de 3 S.M. * 82,44 87,89 86,54 97,38 96,96 97,60 95,37 96,25 Total 48,24 66,73 73,34 70,11 82,95 83,12 93,51 80,11 77,99

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) até 1 S.M. 1,69 21,69 0,83 0,83 33,87 33,44 41,87 5,14 19,15 de 1 a 2 S.M. 15,10 39,11 14,89 14,89 62,25 59,39 68,53 19,77 41,55 de 2 a 3 S.M. 22,36 54,75 27,60 27,60 80,25 77,37 81,70 30,87 58,47 mais de 3 S.M. * 60,66 79,10 70,67 86,49 82,25 88,79 59,28 82,06 Total 11,36 33,06 35,10 24,34 75,73 67,13 82,27 30,69 51,73

Fossa Séptica (% dos domicílios) até 1 S.M. 19,33 13,66 4,79 4,79 3,95 3,84 5,84 11,81 13,19 de 1 a 2 S.M. 31,41 22,70 7,41 7,41 12,62 13,45 10,79 31,79 19,05 de 2 a 3 S.M. 51,51 18,09 12,63 12,63 8,63 10,09 7,90 42,71 20,44 mais de 3 S.M. * 35,40 6,01 5,69 6,53 11,46 3,85 31,55 9,96 Total 30,29 16,71 7,82 8,17 13,39 11,69 6,54 34,75 16,24

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria. S.M.: Salário mínimo de 2000 (R$ 151,00). (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo. * Não há município com essa renda per capita na região.

Já no caso do Norte, mais uma vez é possível observar que essa região apresenta os

piores indicadores em todas as faixas de renda, enquanto o Sudeste apresenta os melhores

índices totais – que sofrem uma redução se os dados de São Paulo não forem agregados aos da

121

região, o mesmo ocorrendo com o Centro-Oeste, na última faixa de renda e no total, ao

excluir os dados do Distrito Federal.

É importante destacar também a existência de uma relação positiva entre a proporção de

domicílios com acesso aos serviços por rede geral e a renda per capita mensal dos

municípios. No caso do esgotamento por fossa séptica, mais uma vez não é possível observar

uma tendência clara. Tais relações ficam mais claras graficamente, por meio do gráfico 2.4,

que considera dados do Brasil como um todo.

0

20

40

60

80

100

120

até 1 S.M. de 1 a 2 S.M. de 2 a 3 S.M. mais de 3 S.M.

% d

os d

omic

ílios




Gráfico 2.4


mensal dos municípios (2000)

Por último, é importante comparar o déficit de acesso domiciliar em três tipos distintos

de municípios – a importância de tal análise ficará clara no decorrer do trabalho: (i) capitais

(estaduais e Federal), (ii) municípios do interior e (iii) municípios pertencentes a uma região

metropolitana – excetuando-se as capitais. A tabela 2.6 mostra que, no Brasil como um todo,

122

as capitais são os municípios com maior proporção de domicílios com acesso aos serviços por

rede geral, seguidos pelos municípios pertencentes a uma região metropolitana e, por último,

pelos municípios do interior. Essa seqüência é observada em quase todas as regiões – só não

ocorre, no abastecimento de água, no Norte e no Centro-Oeste (com e sem o Distrito Federal)

e, na coleta de esgoto, no Sudeste e no Estado de São Paulo.

Tabela 2.6

Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo o tipo de município,

as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000)

Região / Tipo de Município N NE CO (1) CO (2) SE (3) SE (4) São Paulo S Brasil

Água – Rede Geral (% dos domicílios) Capital * 69,55 90,70 88,55 88,40 98,44 98,22 98,62 97,51 93,17 Região Metropolitana ** 37,18 76,69 49,16 49,16 88,48 81,66 94,18 84,33 84,90 Municípios do Interior 38,00 57,61 65,55 65,55 82,34 75,91 89,46 74,26 68,70 Total 48,24 66,73 73,34 70,11 82,95 83,12 93,51 80,11 77,99

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) Capital * 27,20 49,81 68,45 54,58 85,52 82,76 87,84 62,58 68,98 Região Metropolitana ** 5,79 28,64 14,86 14,86 66,91 58,41 73,96 27,69 52,89 Municípios do Interior 2,37 26,21 14,21 14,21 73,57 63,38 84,37 24,38 42,49 Total 11,36 33,06 35,10 24,34 75,73 67,13 82,27 30,69 51,73

Fossa Séptica (% dos domicílios) Capital * 43,28 21,39 8,34 10,21 7,16 11,46 3,53 30,79 15,50 Região Metropolitana ** 74,54 21,86 4,73 4,73 14,69 18,98 11,12 52,01 23,94 Municípios do Interior 19,18 13,72 7,73 7,73 6,56 7,70 5,35 28,27 13,55 Total 30,29 16,71 7,82 8,17 13,39 11,69 6,54 34,75 16,24

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal – no caso, excluindo a Capital Federal (Brasília). (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo. * Capitais estaduais e Federal (Brasília). ** Municípios pertencentes a uma região metropolitana.

No caso do esgotamento por fossa séptica, apenas no Centro-Oeste (com e sem o

Distrito Federal) os municípios com maior acesso a esse serviço não são os pertencentes a

uma região metropolitana e apenas no Estado de São Paulo o acesso dos municípios do

interior é maior do que o acesso das capitais. Deve-se destacar também que,

surpreendentemente, a fossa séptica está presente em mais de 50% dos domicílios localizados

123

em áreas metropolitanas das regiões Norte e Sul – esperava-se o contrário, devido à existência

de economias de escala e densidade no setor, fato que será detalhado no decorrer do trabalho.

1.3 Caracterização domiciliar do déficit de acesso

A localização do domicílio – isto é, se este é urbano ou rural – é a primeira variável

domiciliar utilizada para caracterizar o déficit de acesso domiciliar a serviços de saneamento

básico no Brasil. A tabela 2.7 mostra a superioridade do acesso urbano ao abastecimento de

água por rede geral em relação ao rural. No caso do esgoto, o baixo grau de cobertura por rede

geral não se limita à zona rural – apesar de ser maior nesta.

Tabela 2.7

Brasil: proporção de domicílios urbanos e rurais com acesso a serviços de saneamento básico (% dos

domicílios), segundo as grandes regiões, o Estado de São Paulo e o Distrito Federal (2000)

Esgoto Água (Rede Geral) Rede Geral Fossa Séptica

Água e Esgoto (Rede Geral) Serviço / Região

Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Norte 62,66 9,90 14,07 1,40 36,09 8,98 11,91 1,29 Nordeste 85,68 18,96 38,50 2,94 17,71 11,14 36,60 2,45 Centro-Oeste (1) 82,53 10,78 39,19 1,12 7,93 6,90 37,67 0,84

Centro-Oeste (2) 80,34 10,39 27,65 0,54 8,51 5,78 25,84 0,37 Distrito Federal 91,83 17,31 87,46 9,06 5,52 22,34 87,13 7,32

Sudeste (3) 94,58 22,28 80,18 12,04 8,46 15,80 78,68 10,41 Sudeste (4) 91,49 15,65 73,46 6,37 11,75 11,14 70,82 4,44 São Paulo 97,36 33,76 86,19 20,38 5,52 22,65 85,71 19,19

Sul 93,44 18,06 36,58 1,61 37,01 23,58 35,65 1,31 Brasil 89,82 18,19 58,01 5,15 16,40 15,08 56,49 4,40


Além disso, é possível observar que os índices urbanos de esgotamento sanitário por

fossa séptica, em quase todas as regiões – excetuando-se o Estado de São Paulo e o Distrito

124

Federal –, eram superiores aos índices rurais. Verifica-se, portanto, um sério problema de

acesso aos serviços na zona rural – mesmo considerando a fossa séptica.

O perfil da renda dos domicílios com e sem atendimento é outro aspecto relevante que

deve ser considerado. Assim, a tabela 2.8 apresenta a relação entre a renda domiciliar mensal

e o déficit de acesso domiciliar a serviços de saneamento básico.

Tabela 2.8

Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a renda domiciliar

mensal, as grandes regiões, o Estado de São Paulo e o Distrito Federal (2000)

Região / Renda N NE CO (1) CO (2) DF SE (3) SE (4) São

Paulo Sul Brasil

Água – Rede Geral (% dos domicílios) menos de 1 S.M. 34,93 49,86 63,15 61,81 75,42 77,74 70,87 88,43 66,99 58,90 de 1 a 2 S.M. 41,09 62,38 62,86 61,15 77,35 78,69 74,13 85,84 69,58 67,15 de 2 a 3 S.M. 48,20 71,56 68,13 66,04 84,16 84,37 79,88 89,70 76,64 75,87 de 3 a 5 S.M. 52,83 79,70 72,82 70,39 88,03 88,37 83,96 92,60 80,76 81,99 de 5 a 10 S.M. 60,36 87,32 79,98 77,14 92,11 92,66 88,75 95,61 85,54 88,14 de 10 a 20 S.M. 65,26 90,27 86,14 83,06 93,73 95,56 92,89 97,37 89,58 91,92 mais de 20 S.M. 65,69 89,70 89,27 85,64 94,16 96,49 94,64 97,70 91,56 93,15 Total 48,24 66,73 73,34 70,11 88,72 88,45 83,12 93,51 80,11 77,99

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) menos de 1 S.M. 5,35 22,76 20,51 14,29 71,93 60,12 52,43 71,09 19,53 33,76 de 1 a 2 S.M. 6,17 25,52 20,61 13,98 73,47 61,16 55,28 70,02 19,66 35,84 de 2 a 3 S.M. 8,16 30,13 24,88 17,36 80,39 67,23 61,22 74,23 23,59 43,51 de 3 a 5 S.M. 10,46 36,14 30,37 21,48 84,84 72,76 66,41 78,79 27,67 50,84 de 5 a 10 S.M. 16,45 45,12 41,74 30,56 88,84 80,09 73,41 85,11 34,03 61,01 de 10 a 20 S.M. 23,79 54,34 56,85 43,34 90,02 86,66 80,56 90,78 43,92 70,45 mais de 20 S.M. 31,47 63,10 67,73 54,20 85,90 90,62 85,57 93,94 54,92 77,55 Total 11,36 33,06 35,10 24,34 84,29 74,98 67,13 82,27 30,69 51,73

Fossa Séptica (% dos domicílios) menos de 1 S.M. 17,95 13,11 6,50 6,60 5,65 10,27 11,57 8,42 25,28 13,62 de 1 a 2 S.M. 22,05 15,17 6,50 6,61 5,63 10,27 11,28 8,74 28,26 15,29 de 2 a 3 S.M. 28,61 16,55 7,09 7,38 4,95 10,07 11,81 8,05 31,95 16,36 de 3 a 5 S.M. 34,16 18,07 7,27 7,82 3,91 9,71 12,10 7,44 36,60 17,50 de 5 a 10 S.M. 40,83 20,12 8,25 9,24 4,07 8,88 12,42 6,22 40,40 17,88 de 10 a 20 S.M. 45,01 22,42 9,13 10,56 5,64 7,43 11,42 4,73 39,16 16,64 mais de 20 S.M. 45,26 22,44 11,90 12,21 11,49 6,32 9,87 3,99 34,38 14,66 Total 30,29 16,71 7,82 8,17 6,20 9,02 11,69 6,54 34,75 16,24

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria. S.M.: Salário mínimo de 2000 (R$ 151,00). (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

125

Observa-se, mais uma vez, a superioridade dos indicadores de acesso por rede geral da

região Sudeste, principalmente em relação aos apresentados pela região Norte, sendo a

cobertura de São Paulo superior à apresentada pelo restante do país em todas as faixas de

renda e nos dois serviços – exceto em relação ao Distrito Federal no caso da coleta de esgoto.

Além disso, verifica-se, claramente, a existência de uma tendência de aumento da proporção

de domicílios com acesso aos serviços por rede geral à medida que aumenta a renda

domiciliar. Já no caso do esgotamento sanitário por fossa séptica, não é possível identificar

uma tendência clara de aumento ou redução do acesso à medida que a renda domiciliar se

eleva. Esse fato pode ser ilustrado graficamente, o que é feito no gráfico 2.5, que considera os

dados do Brasil como um todo.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

menos de 1S.M.

de 1 a 2S.M.

de 2 a 3S.M.

de 3 a 5S.M.

de 5 a 10S.M.

de 10 a 20S.M.

mais de 20S.M.

% d

os d

omic

ílio

s




Gráfico 2.5

Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo

a renda domiciliar mensal (2000)

126

Finalmente, a tabela 2.9 apresenta a relação entre o déficit de acesso domiciliar e a

renda domiciliar per capita mensal. Observa-se, mais uma vez, a inferioridade dos índices de

acesso por rede geral da região Norte e a superioridade dos índices da região Sudeste e do

Estado de São Paulo. Além disso, assim como no caso da renda domiciliar, há uma relação

positiva entre o acesso por rede geral e a renda domiciliar per capita mensal. No caso da fossa

séptica, não é possível identificar uma relação positiva ou negativa entre o acesso e a renda.

Tabela 2.9


per capita mensal, as grandes regiões, o Estado de São Paulo e o Distrito Federal (2000)

Região / Renda N NE CO (1) CO (2) DF SE (3) SE (4) São

Paulo Sul Brasil

Água – Rede Geral (% dos domicílios) menos de 1 S.M. 42,22 59,82 65,43 63,54 80,37 80,51 75,05 88,03 71,22 67,22 de 1 a 2 S.M. 56,48 83,62 75,05 72,45 89,75 90,18 85,77 93,96 81,77 84,69 de 2 a 3 S.M. 63,28 89,19 81,49 78,45 92,80 93,83 90,20 96,43 87,01 89,87 de 3 a 5 S.M. 64,76 90,15 85,23 82,47 93,15 95,29 92,47 97,23 89,53 91,81 de 5 a 10 S.M. 65,61 90,45 87,79 84,86 93,21 96,23 94,14 97,70 92,00 93,20 de 10 a 20 S.M. 63,94 88,93 89,82 85,82 94,67 96,69 95,08 97,83 93,28 93,81 mais de 20 S.M. 63,24 88,29 89,60 83,28 96,39 96,60 95,18 97,57 92,46 93,65 Total 48,24 66,73 73,34 70,11 88,72 88,45 83,12 93,51 80,11 77,99

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) menos de 1 S.M. 6,78 25,84 21,99 14,68 76,54 62,59 56,20 71,00 20,59 37,31 de 1 a 2 S.M. 13,82 41,05 34,58 25,17 86,84 75,98 69,26 81,70 28,75 55,30 de 2 a 3 S.M. 19,66 49,61 46,22 34,45 89,52 82,13 75,24 87,05 35,57 64,27 de 3 a 5 S.M. 23,91 54,62 54,23 41,98 89,11 85,91 79,42 90,37 42,39 69,75 de 5 a 10 S.M. 29,82 60,67 63,90 50,87 87,94 89,42 83,72 93,40 50,74 75,46 de 10 a 20 S.M. 34,74 66,85 69,41 55,87 85,81 91,37 86,83 94,57 59,40 80,08 mais de 20 S.M. 36,06 69,15 70,66 55,99 86,41 91,70 87,29 94,74 63,37 81,84 Total 11,36 33,06 35,10 24,34 84,29 74,98 67,13 82,27 30,69 51,73

Fossa Séptica (% dos domicílios) menos de 1 S.M. 23,75 15,10 6,80 7,05 4,94 10,21 11,41 8,64 28,80 15,32 de 1 a 2 S.M. 39,23 18,95 7,47 8,07 4,19 9,48 12,41 6,98 38,37 17,89 de 2 a 3 S.M. 44,16 20,41 8,48 9,58 4,41 8,65 12,76 5,71 41,50 17,88 de 3 a 5 S.M. 44,86 21,78 9,10 10,15 6,10 7,79 12,05 4,87 40,05 16,93 de 5 a 10 S.M. 44,11 22,60 10,43 11,53 8,42 6,68 10,51 4,02 37,21 15,49 de 10 a 20 S.M. 43,86 21,10 12,14 12,26 12,01 6,09 9,42 3,74 32,43 13,66 mais de 20 S.M. 42,00 19,35 12,43 13,02 11,79 6,16 9,36 3,96 28,94 12,46 Total 30,29 16,71 7,82 8,17 6,20 9,02 11,69 6,54 34,75 16,24

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria. S.M.: Salário mínimo de 2000 (R$ 151,00). (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

127

A tendência de aumento do acesso por rede geral à medida que aumenta a renda

domiciliar per capita mensal e a relação não clara entre o esgotamento por fossa séptica e a

renda também podem ser ilustrados graficamente – o que é feito no gráfico 1.6. Para o Brasil

como um todo, observa-se que o acesso por rede geral aumenta em função do aumento da

renda domiciliar per capita mensal, mas de forma decrescente. A fossa séptica, por sua vez,

apresenta uma pequena tendência de aumento até a segunda faixa de renda (de um a dois

salários mínimos), a partir da qual apresenta uma tendência de queda.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

menos de 1S.M.

de 1 a 2S.M.

de 2 a 3S.M.

de 3 a 5S.M.

de 5 a 10S.M.

de 10 a 20S.M.

mais de 20S.M.

% d

os d

omic

ílio

s




Gráfico 2.6

Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a

renda domiciliar per capita mensal (2000)

A análise realizada até esse momento sugere, portanto, que os problemas de acesso

domiciliar aos serviços de saneamento básico no Brasil concentram-se, principalmente, nas

regiões menos desenvolvidas e nos municípios de menor porte, menor taxa de urbanização,

128

menor renda per capita e localizados no interior, assim como nos domicílios de baixa renda e

situados na zona rural. Na segunda seção, tais relações serão estimadas pelo método Probit.

1.4 Tratamento de água e de esgoto

Conforme destaca o BNDES (1997), grande parte do esgoto coletado no Brasil é

despejado sem tratamento nos rios, lagos e mares que servem de corpos receptores. “Em

conseqüência, a poluição das águas [...] é bastante elevada, dificultando e encarecendo, cada

vez mais, a própria captação de água para abastecimento” (p. 1). Diante desse quadro, apesar

do presente trabalho enfatizar mais a questão do acesso domiciliar aos serviços de saneamento

básico – abastecimento de água por rede geral, coleta de esgoto por rede geral e esgotamento

sanitário por fossa séptica –, é importante discutir, brevemente, a situação do tratamento de

água e de esgoto no Brasil.

A tabela 2.10 apresenta o volume per capita de água distribuída e o volume per capita

de água tratada distribuída, segundo as grandes regiões, nos anos 1989 e 2000.

Comparando-se os resultados obtidos em 2000 com os de 1989, observa-se que houve um aumento do volume de água per capita distribuída, tanto da água bruta quanto da água tratada. [...] É importante mencionar que, entre 1989 e 2000, o volume de água distribuída sem tratamento aumentou proporcionalmente. Do volume total de água distribuída no conjunto do país, em 1989, apenas 3,9% não era tratado. Em 2000, esta proporção quase que dobrou, passando para 7,2% (PNSB, 2000, p. 35-6).

Pode-se observar também que, em 2000, o volume de água distribuída diariamente na

região Sudeste atingiu a média de 0,36m³ per capita, enquanto as demais regiões

permaneceram abaixo da média brasileira – destacando-se o caso da região Nordeste, na qual

a média foi 35% menor do que a média brasileira. Além disso, observando a proporção do

volume de água distribuída diariamente, com e sem tratamento, pode-se constatar uma

diferença no nível de tratamento entre as regiões. A região Norte tratava apenas 67,6% de sua

129

água distribuída diariamente, enquanto que, nas demais regiões e no Brasil como um todo,

essa parcela era superior a 92%.

Tabela 2.10

Brasil: volume per capita de água distribuída diariamente, 1989 e 2000

Água Distribuída (m³)

Água Tratada (m³)

Proporção do Volume de Água Distribuída por dia em 2000 (%)

Região 1989 2000 1989 2000 Com Tratamento Sem Tratamento

Norte 0,17 0,19 0,15 0,13 67,6 32,4 Nordeste 0,12 0,17 0,11 0,15 93,6 6,4 Centro-Oeste 0,19 0,20 0,18 0,19 96,4 3,6 Sudeste 0,27 0,36 0,26 0,34 94,4 5,6 Sul 0,19 0,20 0,16 0,19 94,1 5,9 Brasil 0,20 0,26 0,19 0,24 92,8 7,2

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB, 2000, p. 35-6).

A tabela 2.11 aprofunda essa discussão, ao considerar o volume de água distribuída

diariamente segundo o porte dos municípios (tamanho da população) e as grandes regiões.

Tabela 2.11

Brasil: volume de água distribuída diariamente, segundo o porte (tamanho da população) dos municípios

e as grandes regiões (2000)

Proporção do Volume de Água Distribuída Diariamente (%)

Água Distribuída com Tratamento (em m³ per capita)

Porte Com Tratamento Sem Tratamento N NE CO SE S

até 20 mil hab. 67,9 32,1 0,04 0,08 0,12 0,16 0,10 20 mil a 45 mil hab. 89,6 10,4 0,05 0,09 0,15 0,41 0,18 45 mil a 100 mil hab. 92,0 8,0 0,08 0,16 0,14 0,34 0,22 100 mil a 300 mil hab. 98,2 1,8 0,19 0,18 0,14 0,45 0,24 mais de 300 mil hab. 98,5 1,5 0,26 0,27 0,28 0,34 0,25

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB, 2000, p. 37).

Na tabela 2.11, observam-se três fatos interessantes: (i) a proporção de água tratada

apresenta uma relação positiva com o tamanho populacional, ou seja, à medida que a

população dos municípios aumenta, eleva-se a proporção de água tratada distribuída; (ii) o

volume de água distribuída com tratamento (em m³ per capita) é menor nos municípios de até

vinte mil habitantes, independentemente da região a que pertencem e (iii) os municípios da

130

região Sudeste possuem uma distribuição de água maior do que as demais, inclusive dentro de

cada estrato populacional.

Em relação ao tratamento de esgoto, a tabela 2.12 mostra que, em 2000, 47,8% dos

municípios brasileiros não contavam com o serviço de coleta de esgoto, enquanto que 32%

apenas coletavam o esgoto, sendo que o tratamento era realizado em somente 20,2% dos

municípios. É possível observar, mais uma vez, a existência do desequilíbrio inter-regional de

acesso aos serviços, com o Sudeste a maior proporção de municípios com coleta e tratamento

de esgoto, acima da média do país, e o Norte a menor – contudo, nenhuma região possui

índices ideais.

Tabela 2.12

Brasil: proporção de municípios, segundo a condição do esgotamento sanitário e

as grandes regiões (2000)

Proporção de Municípios por Condição de Esgotamento Sanitário (%) Região

Sem Coleta Só Coletam Coletam e Tratam Norte 92,9 3,5 3,6 Nordeste 57,1 29,6 13,3 Centro-Oeste 82,1 5,6 12,3 Sudeste 7,1 59,8 33,1 Sul 61,1 17,2 21,7 Brasil 47,8 32,0 20,2

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB, 2000, p. 44).

Deve-se destacar também que, segundo dados da Pesquisa Nacional de Saneamento

Básico de 2000 (PNSB, 2000), o volume diário de esgoto tratado cresceu, aproximadamente,

77,4% de 1989 a 2000, passando de 19,9m³ para 35,3m³. Contudo, apesar desse crescimento,

“apenas 27% do esgoto coletado é tratado” atualmente no Brasil (MOTTA, 2004, p. 2). É

importante ter em mente que o tratamento do esgoto gera alguns subprodutos que podem ser

utilizados para algumas finalidades, conforme aponta o BNDES (1997): (i) lodo – rico em

matéria orgânica, nitrogênio, fósforo e micronutrientes, podendo ser aproveitado na

agricultura (aplicação direta no solo) –; (ii) efluente tratado – pode ser utilizado para fins não

131

potáveis (reuso da água) – e (iii) biogás – pode ser utilizado para a geração de energia elétrica,

como gás doméstico, gás industrial ou como combustível para veículos.

Portanto, além do déficit de acesso domiciliar a abastecimento de água e a coleta de

esgoto – comentado anteriormente –, o saneamento básico brasileiro também apresenta um

sério problema de falta de tratamento de água e de esgoto, o que torna a situação do setor

ainda mais preocupante.

2 Probabilidade de acesso: estimação pelo método Probit

Conforme ficará claro mais adiante, os modelos a serem estimados nessa seção possuem

variáveis dependentes binárias, ou seja, variáveis que assumem somente os valores zero e um

– a distribuição de probabilidade de tais variáveis não é uma normal, mas sim uma

distribuição de Bernoulli. De acordo com Johnston e DiNardo (2000, p. 452), modelos como

estes partem do pressuposto de que existe uma variável latente y* tal que:

(1) y* = x� + �

A variável latente é, portanto, função de um conjunto de características x. Contudo, ela

não é observável. É possível observar, na verdade, uma variável y que assume valores 0 ou 1

de acordo com a seguinte regra:

(2) y = 1, se y* > 0

0, caso contrário

Ou seja, y representa um fato já concretizado – decorrência de y*. É importante destacar

que esses modelos devem gerar como resultado a probabilidade de algum evento ocorrer,

podendo ser representados, genericamente, da seguinte maneira (WOOLDRIDGE, 2002, p.

457-9):

132

(3) Prob(y = 1 | x) = Prob (y = 1 | x1, x2, ..., xk) = G(xββββ) � p(x)

Prob(y = 0 | x) = Prob (y = 0 | x1, x2, ..., xk) = 1 - G(xββββ) � 1 - p(x),

em que:

(i) y: variável explicada (também chamada de variável de escolha, de variável dependente

ou de variável endógena);

(ii) y = 1: evento ocorre;

(iii) y = 0: evento não ocorre;

(iv) x: conjunto de variáveis explicativas (também chamado de regressores, de variáveis

independentes ou de variáveis exógenas);

(v) G: função que restringe as probabilidades estimadas ao intervalo entre 0 e 1;

(vi) ββββ: conjunto de parâmetros que refletem o impacto de alterações de x sobre a

probabilidade de um evento ocorrer;

(vii) xββββ = β1 + β2x2 + ... + βkxk e

(viii) p(x): probabilidade de resposta.

O grande desafio desses modelos é, por se tratar de probabilidade, limitar o valor

estimado de xββββ ao intervalo entre 0 e 1, o que não ocorre na estimação por métodos

convencionais (lineares). Para solucionar tal problema, costuma-se utilizar funções (G) que

limitam as probabilidades – ou seja, 0 < G (xββββ) < 1. Uma função bastante utilizada para esse

fim é a função cumulativa de probabilidade normal padronizada, gerando o chamado método

Probit – utilizado na estimação dos modelos do presente trabalho.

Para uma variável independente contínua, xj, o efeito marginal (parcial) de xj sobre a

probabilidade de resposta é:

(4) [� P(y = 1 | x) / � xj] = [� p(x) / � xj] = g(xββββ)βj,

133

sendo: g(z) � [dG / dz](z) e z = xββββ (ou seja, g é a função densidade de probabilidade avaliada

no ponto y* = xββββ).

Multiplicando a equação acima por �xj, obtém-se a variação aproximada em P(y = 1 | x)

em função de uma variação �xj em xj, mantendo-se todas as outras variáveis fixas. Já para

uma variável independente binária xk, o efeito marginal (parcial) é obtido da seguinte

maneira:

(5) p(x1, x2, ..., xk-1, 1) - p(x1, x2, ..., xk-1, 0) =

(6) G(β1 + β2x2 + ... + βK-1xK-1 + βK) - G(β1 + β2x2 + ... + βK-1xK-1)

Ou seja, o efeito marginal (parcial) de uma variável independente binária xk é dado pela

diferença entre a probabilidade de escolha quando xk = 1 e a probabilidade quando xk = 0.

Contudo, conforme aponta Greene (1997), “simply taking the derivative with respect to the

binary variable as if it were continuous provides an approximation that is often surprisingly

accurate” (p. 878).

A equação (4) mostra que o efeito marginal (parcial) de xj sobre p(x) depende de todas

as variáveis explicativas pertencentes ao conjunto x por meio de g(xββββ) – as equações (5) e (6)

também mostram a dependência de todos os outros valores de x. Dessa forma, em uma

estimação por Probit, “the parameters of the model […] are not necessarily the marginal

effects we are accustomed to analyzing (GREENE, 1997, p. 876). “The magnitude of �j is not

especially meaningful except in special cases” (WOOLDRIDGE, 2002, p. 458).

Johnston e DiNardo (2001) também destacam esse fato, afirmando que, no método

Probit, a derivada da probabilidade em relação a uma variável varia em função desta, mas

também em função das demais variáveis explicativas do modelo. Conseqüentemente, “não é

útil apresentar apenas os coeficientes [...], a não ser que estejamos apenas interessados no

sinal e na significância” (p. 455) – a significância estatística de xj é determinada testando se é

possível rejeitar a hipótese de que �j seja igual a zero.

134

Portanto, os sinais dos �´s estimados (parâmetros) indicarão as relações existentes

(sinais) entre as variáveis explicativas e a probabilidade do evento ocorrer – uma vez que a

função de densidade g é sempre positiva. Mas para encontrar a magnitude desses efeitos é

necessário estimar as equações (4) e/ou (6) – no caso de uma variável explicativa contínua,

esta é determinada por �j e pela magnitude de g(xββββ). É importante destacar também que “for

computing marginal effects, one can evaluate the expressions at the sample means of the data

or evaluate the marginal effects at every observation and use the sample average of the

individual marginal effects” (GREENE, 1997, p. 876).

2.1 Os modelos

Os modelos a serem estimados – com o objetivo de mensurar o impacto das variáveis

municipais e domiciliares consideradas na seção anterior sobre a probabilidade de um

domicílio brasileiro possuir acesso aos serviços de saneamento básico – possuem as seguintes

formulações básicas:

(1) y = α + β1 renda domiciliar mensal + β2 renda domiciliar per capita mensal + β3

população do município (porte) + β4 taxa de urbanização do município + β5 renda

municipal per capita mensal + β6 localização do domicílio (urbano ou rural) + β7

Norte + β8 Nordeste + β9 Centro-Oeste (2) + β10 Distrito Federal + β11 Sudeste (4) +

β12 Sul,

(2) y = α + β1 Norte + β2 Nordeste + β3 Centro-Oeste (2) + β4 Distrito Federal + β5

Sudeste (4) + β6 Sul + β7 Capital + β8 Região Metropolitana,

em que:

135

(i) y: variáveis dependentes binárias, assumindo o valor um se o domicílio possuir acesso

aos serviços – abastecimento de água por rede geral, coleta de esgoto por rede geral e

esgotamento sanitário por fossa séptica – e zero caso contrário;

(ii) α: constante;

(iii) β’s: parâmetros que refletem o impacto de alterações das variáveis explicativas sobre a

probabilidade do domicílio possuir acesso aos serviços;

(iv) localização do domicílio: dummy representativa que assume o valor um se o domicílio

está localizado na zona rural e zero se está localizado na zona urbana;

(v) Norte: dummy representativa que assume o valor um se o domicílio está localizado na

região Norte e zero caso contrário;

(vi) Nordeste: dummy representativa que assume o valor um se o domicílio está localizado

na região Nordeste e zero caso contrário;

(vii) Centro-Oeste (2): dummy representativa que assume o valor um se o domicílio está

localizado na região Centro-Oeste e não pertence ao Distrito Federal e zero caso

contrário;

(viii) Distrito Federal: dummy representativa que assume o valor um se o domicílio está

localizado no Distrito Federal e zero caso contrário;

(ix) Sudeste (4): dummy representativa que assume o valor um se o domicílio está

localizado na região Sudeste e não pertence ao Estado de São Paulo e zero caso

contrário – ou seja, os domicílios de São Paulo serão utilizados como base de

comparação (controle);

(x) Sul: dummy representativa que assume o valor um se o domicílio está localizado na

região Sul e zero caso contrário;

(xi) Capital: dummy representativa que assume o valor um se o domicílio está localizado

em uma capital estadual ou Federal e zero caso contrário e

136

(xii) Região Metropolitana: dummy representativa que assume o valor um se o domicílio

está localizado em um município pertencente a uma região metropolitana e zero caso

contrário – os domicílios localizados em municípios do interior serão utilizados,

portanto, como base de comparação (controle).

Portanto, serão estimados dois tipos de modelo: (i) um modelo com variáveis

independentes contínuas e discretas (tipo 1) e (ii) um modelo apenas com variáveis

independentes discretas (tipo 2). No primeiro, espera-se captar o impacto de algumas

características municipais e domiciliares sobre a probabilidade de acesso. Já no segundo, o

interesse é, basicamente, captar as diferenças do acesso em tipos distintos de municípios.

Tomando por base o pressuposto básico do método Probit, apresentado anteriormente,

pode-se dizer, grosso modo, que a variável latente (não observada) dos modelos é o

investimento realizado no setor ao longo do tempo. Ou seja, como é difícil obter o montante

de investimento já realizado em cada localidade, utiliza-se a informação da existência ou não

do acesso aos serviços para estimar, indiretamente, a influência (impacto) das variáveis

explicativas sobre os investimentos já realizados no saneamento básico brasileiro.

Deve-se destacar que as variáveis independentes contínuas – renda domiciliar mensal,

renda domiciliar per capita mensal, renda municipal per capita mensal e população do

município – serão utilizadas em suas formas logarítmicas – logaritmo neperiano –, para evitar

problemas decorrentes da grande variação destas e da baixa variação da variável dependente,

que, por ser binária, só pode assumir os valores zero e um. Excetua-se, nesse caso, a variável

taxa de urbanização municípios, que só pode assumir valores no intervalo entre 0 e 1.

A análise realizada na seção anterior apontou evidências de uma relação positiva entre a

proporção de domicílios com acesso aos serviços por rede geral e a população, a taxa de

urbanização, a renda dos municípios e a renda dos domicílios. Além disso, mostrou que o

acesso por rede geral é maior no Sudeste – principalmente em São Paulo, exceto na coleta de

137

esgoto em relação ao Distrito Federal –, nas capitais estaduais ou na capital Federal, em

municípios de regiões metropolitanas e na zona urbana. No caso da fossa séptica, as relações

com essas variáveis, de uma maneira geral, não ficaram tão claras. Tomando por base tal

análise, é possível fazer previsões sobre os sinais dos coeficientes a serem estimados, o que é

ilustrado na tabela 2.13.

Tabela 2.13

Sinais esperados dos coeficientes a serem estimados

Variáveis Água (rede geral)

Esgoto (rede geral) Fossa Séptica

Dummy Localização do Domicílio (rural ou urbano) (-) (-) (+)

Dummies Regionais (-) (-) (+)

Dummy Distrito Federal (-) (+) (-)

Renda Domiciliar Mensal (+) (+) (-)

Renda Domiciliar per capita Mensal (+) (+) (-)

População do Município (+) (+) (-)

Renda Municipal per capita Mensal (+) (+) (-)

Taxa de Urbanização Municipal (+) (+) (-)

Dummy Capital (+) (+) (-)

Dummy Região Metropolitana (+) (+) (-)

Dessa forma, para as variáveis dependentes abastecimento de água por rede geral e

coleta de esgoto por rede geral, espera-se que os coeficientes da dummy localização e de todas

as dummies regionais sejam negativos – exceto a dummy Distrito Federal no caso da coleta de

esgoto – e que os coeficientes das demais variáveis sejam positivos. No caso da variável

dependente acesso à fossa séptica, apesar das relações não terem ficado tão claras, o lógico –

e o ideal – seria que os coeficientes das variáveis apresentassem sinais contrários aos sinais

dos coeficientes estimados para a coleta de esgoto por rede geral – isto porque, apesar de não

ser ideal, a fossa séptica deveria ser a primeira alternativa no caso da ausência de rede

coletora de esgoto.

138

2.2 Os dados e a amostra

Antes de apresentar os resultados das estimações, é importante fazer alguns comentários

sobre os dados utilizados. Primeiramente, deve-se apontar que foram coletadas informações

para todos os domicílios que constavam no Censo Demográfico de 2000 – total de,

aproximadamente, 5,3 milhões de domicílios. A análise descritiva do capítulo anterior

considerou todas essas informações. Contudo, para a realização das estimações, optou-se por

utilizar uma amostra aleatória menor, com aproximadamente 10% do total de domicílios com

informações disponibilizadas pelo Censo, ou seja, aproximadamente quinhentos e trinta mil.

A tabela 2.14 mostra como os domicílios do Censo e da amostra utilizada distribuem-se

entre as grandes regiões e de acordo com o acesso aos três tipos serviços. Deve-se destacar

que a utilização de uma amostra aleatória pouco alterou a proporção de domicílios em cada

região, assim como a proporção de domicílios com acesso aos serviços.

A tabela 2.15, por sua vez, apresenta as estatísticas descritivas das variáveis utilizadas

nas estimações (amostra). A análise dessa tabela é importante, pois o cálculo dos efeitos

marginais levará em conta a média das variáveis – grosso modo, as características do

“domicílio médio” da amostra. Dessa forma, é possível apontar alguns aspectos relevantes:

(i) população do município: média da amostra superior a um milhão de habitantes –

devido ao maior número de domicílios em municípios mais populosos – e desvio-

padrão bastante elevado (2.740.688) – grande diferença entre o valor mínimo e o

máximo;

(ii) taxa de urbanização: média igual a 0,83 e desvio-padrão igual a 0,22. Em relação a

essa variável, o interessante a observar é que a amostra tem pelo menos um município

com toda população morando na zona rural – mínimo igual a zero – e pelo menos um

município com toda população morando na zona urbana – máximo igual a um;

139

Tabela 2.14

Brasil: distribuição dos domicílios com acesso a serviços de saneamento básico (Censo e amostra), segundo

as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo

Esgoto (% dos domicílios) Domicílios /

Regiões Domicílios (% do total)

Água (Rede Geral)

(% dos domicílios) Rede Geral Fossa Séptica

Censo Norte 6,32 48,24 11,36 28,35 Nordeste 26,30 65,94 31,71 16,05 Centro-Oeste (1) 7,29 73,34 35,1 7,45

Centro-Oeste (2) 6,25 70,11 24,34 7,67 Distrito Federal 1,03 88,72 84,29 6,18

Sudeste (3) 43,20 85,64 72,46 8,85 Sudeste (4) 21,76 83,12 67,13 10,94 São Paulo 21,44 93,51 82,27 6,79

Sul 16,90 80,11 30,69 32,89 Brasil 100,00 77,89 51,62 15,83

Amostra Norte 6,27 47,99 11,71 30,05 Nordeste 25,41 66,95 33,21 16,84 Centro-Oeste (1) 7,10 73,05 35,08 7,90

Centro-Oeste (2) 5,88 69,72 24,18 8,25 Distrito Federal 1,22 88,91 84,88 6,32

Sudeste (3) 45,15 88,40 75,03 8,98 Sudeste (4) 21,95 82,99 67,19 11,57 São Paulo 23,20 93,55 82,32 6,57

Sul 16,08 80,00 30,67 34,94 Brasil 100,00 77,97 51,78 16,28


(iii) renda municipal per capita mensal: média igual a R$ 310,05 – aproximadamente 2,05

salários-mínimos de 2000 (R$ 151,00) – e desvio-padrão igual a R$ 176,43, sendo a

renda mínima igual a R$ 4,54 (0,03 salário mínimo de 2000) e a máxima igual a R$

1.672,90 (11,08 salários mínimos de 2000);

(iv) renda domiciliar mensal: média da amostra é de R$ 1.119,75 – 7,42 salários-mínimos

de 2000. Deve-se apontar também que a renda altera-se bastante de domicílio para

domicílio, o que leva a um desvio-padrão elevado (R$ 3.256,97), sendo o valor

mínimo igual a zero e o máximo igual a R$ 619.750,00;

140

Tabela 2.15

Estatísticas descritivas das variáveis utilizadas nas estimações (amostra)

Variáveis Média Desvio-Padrão Mínimo Máximo

Abastecimento de Água por Rede Geral

---

---

0

1

Coleta de Esgoto por Rede Geral

---

---

0

1

Fossa Séptica

---

---

0

1

Localização do Domicílio --- --- 0 1

Dummies Regionais --- --- 0 1

Dummy Distrito Federal --- --- 0 1

Dummy Capital --- --- 0 1

Dummy Região Metropolitana --- --- 0 1

População do Município 1.259.482,89 2.740.688,40 795,00 10.434.252,00

Taxa de Urbanização Municipal 0,83 0,22 0,00 1,00

Renda Municipal per capita Mensal (R$) 310,05 176,43 4,54 1.672,90

Renda Domiciliar Mensal (R$) 1.119,75 3.256,97 0,00 619.750,00

Renda Domiciliar per capita Mensal (R$) 371,55 1.221,63 0,00 229.395,00

(v) renda domiciliar per capita mensal: média igual a R$ 371,55 – 2,46 salários-mínimos

de 2000 – e desvio-padrão elevado (R$ 1.221,63), sendo o valor mínimo igual a zero e

o máximo igual a R$ 229.395,00.

2.3 Os resultados

Primeiramente, serão apresentados os resultados obtidos com as estimações dos

modelos do tipo (1). Ou seja, modelos que buscam captar o impacto de algumas

características municipais e domiciliares sobre a probabilidade de acesso aos serviços de

saneamento básico no Brasil – abastecimento de água por rede geral, coleta de esgoto por rede

geral e esgotamento sanitário por fossa séptica. É importante destacar que, devido à

multicolinearidade existente entre algumas variáveis independentes e a coeficientes que se

mostraram não significativos, foram estimados modelos “alternativos”, que consideram um

conjunto menor das variáveis explicativas apresentadas anteriormente.

141

A tabela 2.16 apresenta os resultados das estimações com o acesso a abastecimento de

água por rede geral como variável dependente. Além dos coeficientes, tal tabela também

apresenta os efeitos marginais – e, em alguns casos, as elasticidades – das variáveis

explicativas sobre a variável dependente.

Tabela 2.16

Resultados das estimações: variável dependente abastecimento de água por rede geral (2000)

Abastecimento de Água (Rede Geral) Coeficiente Efeito

Marginal Coeficiente Efeito Marginal Coeficiente Efeito

Marginal

Ln (Renda Domiciliar Mensal)

0,0779 * (0,0049)

0,0205 * (0,0013) [0,1297]

0,0883 * (0,0049)

0,0235 * (0,0013) [0,1485]

0,0807 * (0,0049)

0,0214 * (0,0013) [0,1351]

Ln (Renda Domiciliar per capita Mensal)

0,0703 * (0,0047)

0,0185 * (0,0012) [0,0945]

0,0780 * (0,0046)

0,0207 * (0,0012) [0,1059]

0,0601 * (0,0047)

0,0159 * (0,0012) [0,0812]

Ln (População do Município)

0,0662 * (0,0014)

0,0174 * (0,0004) [0,2022]

Taxa de Urbanização do Município

0,2392 * (0,0125)

0,0636 * (0,0033)

Ln (Renda Municipal per capita Mensal)

0,2425 * (0,0055)

0,0642 * (0,0015) [0,3514]

Localização do Domicílio

-2,0206 * (0,0061)

-0,6649 * (0,0017)

-2,0555 * (0,0066)

-0,6761 * (0,0018)

-2,0357 * (0,0060)

-0,6699 * (0,0017)

Dummy Norte

-1,2970 * (0,0110)

-0,4595 * (0,0040)

-1,3003 * (0,0111)

-0,4621 * (0,0040)

-1,1609 * (0,0116)

-0,4088 * (0,0044)

Dummy Nordeste

-0,4971 * (0,0087)

-0,1445 * (0,0027)

-0,5024 * (0,0089)

-0,1474 * (0,0028)

-0,3033 * (0,0103)

-0,0855 * (0,0030)

Dummy Centro-Oeste (2)

-0,8019 * (0,0112)

-0,2681 * (0,0043)

-0,8726 * (0,0111)

-0,2973 * (0,0042)

-0,7986 * (0,0112)

-0,2679 * (0,0043)

Dummy Distrito Federal

-0,6153 * (0,0263)

-0,2017 * (0,0100)

-0,4806 * (0,0261)

-0,1528 * (0,0095)

-0,5724 * (0,0261)

-0,1862 * (0,0098)

Dummy Sudeste (4)

-0,4272 * (0,0088)

-0,1242 * (0,0028)

-0,4436 * (0,0088)

-0,1304 * (0,0028)

-0,3781 * (0,0089)

-0,1093 * (0,0028)

Dummy Sul

-0,3231 * (0,0094)

-0,0930 * (0,0029)

-0,3836 * (0,0093)

-0,1130 * (0,0030)

-0,3598 * (0,0092)

-0,1050 * (0,0029)

Constante

0,1123 * (0,0231)

0,6003 * (0,0207)

-0,4785 * (0,0341)

y = Pr (agua) (predict)

0,819021 0,816204 0,817536

LR �² (10) 235.631,96 233.657,87 235.239,33

Prob > �² 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,4228 0,4193 0,4221

Obs.: Erro-padrão entre parênteses e elasticidades das variáveis contínuas entre colchetes, calculadas na forma d(y) / d(lnx). * Significativo a 1%.

142

Em primeiro lugar, deve-se apontar que todos os coeficientes são significativos e que a

hipótese de todos eles serem iguais a zero deve ser rejeitada, o que pode ser observado nas

estatísticas do teste LR com distribuição �² (chi-quadrado). O “poder de explicação” do teste é

dado pela estatística pseudo-R² – o teste R² convencional não é adequado em uma estimação

pelo método Probit, uma vez que o resultado é uma probabilidade limitada ao intervalo entre

0 e 1, o que gera, necessariamente, um valor muito baixo.

Observa-se também que a probabilidade de um domicílio qualquer da amostra possuir

abastecimento de água por rede geral é superior a 80%. Conforme era esperado, renda

domiciliar mensal, renda domiciliar per capita mensal, renda municipal per capita mensal,

população e taxa de urbanização do município impactam positivamente sobre a probabilidade

(aumentam) de acesso ao serviço. Por outro lado, todas as dummies impactam negativamente

sobre essa probabilidade (diminuem), comprovando o maior acesso urbano –

aproximadamente sessenta e sete pontos percentuais superior ao rural –, assim como a maior

cobertura no Estado de São Paulo.

A tabela 2.17, por sua vez, apresenta os resultados das estimações que consideram o

acesso domiciliar a coleta de esgoto por rede geral como variável dependente. Observa-se que

a probabilidade de um domicílio qualquer da amostra possuir rede coletora de esgoto é de 44-

45% – bastante inferior à probabilidade de possuir abastecimento de água por rede geral.

Conforme era esperado, renda domiciliar mensal, renda domiciliar per capita mensal, renda

municipal per capita mensal, população e taxa de urbanização impactam positivamente sobre

a probabilidade (aumentam) de acesso ao serviço, enquanto as dummies impactam

negativamente (diminuem) – maior acesso urbano e maior cobertura no Estado de São Paulo.

Contrariando as expectativas, a dummy Distrito Federal apresentou sinal negativo. Além

disso, deve-se apontar que todos os coeficientes são significativos e que a hipótese de todos

eles serem nulos deve ser rejeitada.

143

Tabela 2.17

Resultados das estimações: variável dependente coleta de esgoto por rede geral (2000)

Coleta de Esgoto (Rede Geral) Coeficiente Efeito


Marginal


0,0259 * (0,0045)

0,0103 * (0,0018) [0,0660]

0,0320 * (0,0045)

0,0126 * (0,0018) [0,0812]

0,0230 * (0,0045)

0,0091 * (0,0018) [0,0584]


0,2020 * (0,0043)

0,0185 * (0,0799) [0,4172]

0,2098 * (0,0043)

0,0828 * (0,0017) [0,4323]

0,1746 * (0,0044)

0,0690 * (0,0017) [0,3602]


0,0983 * (0,0011)

0,0389 * (0,0004) [0,4569]


1,0343 * (0,0132)

0,4081 * (0,0052)


0,5697 * (0,0050)

0,2250 * (0,0020) [1,2510]


-1,6977 * (0,0102)

-0,4919 * (0,0015)

-1,6376 * (0,0103)

-0,4776 * (0,0016)

-1,7087 * (0,0102)

-0,4906 * (0,0015)

Dummy Norte

-2,0295 * (0,0124)

-0,4733 * (0,0012)

-1,9665 * (0,0125)

-0,4630 * (0,0012)

-1,7172 * (0,0128)

-0,4433 * (0,0015)

Dummy Nordeste

-1,1675 * (0,0068)

-0,3997 * (0,0019)

-1,0911 * (0,0070)

-0,3764 * (0,0020)

-0,7500 * (0,0079)

-0,2750 * (0,0026)


-1,5911 * (0,0103)

-0,4359 * (0,0015)

-1,6512 * (0,0101)

-0,4381 * (0,0014)

-1,5351 * (0,0103)

-0,4255 * (0,0015)


-0,1681 * (0,0232)

-0,0655 * (0,0089)

-0,2121 * (0,0231)

-0,0819 * (0,0087)

Dummy Sudeste (4)

-0,3782 * (0,0066)

-0,1460 * (0,0025)

-0,3697 * (0,0066)

-0,1423 * (0,0024)

-0,2582 * (0,0067)

-0,1005 * (0,0026)

Dummy Sul

-1,3740 * (0,0072)

-0,4434 * (0,0017)

-1,4071 * (0,0065)

-0,4470 * (0,0016)

-1,3971 * (0,0071)

-0,4462 * (0,0017)

Constante

-1,4400 * (0,0194)

-1,2523 * (0,0188)

-3,4330 * (0,0304)

y = Pr (esgoto) (predict)

0,447570 0,440939 0,443365

LR �² (10) 210.787,85 209.302,17 216.528,17

Prob > �² 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,3345 0,3321 0,3436


Os resultados das estimações que consideram como variável dependente a existência de

esgotamento sanitário por fossa séptica no domicílio são apresentados na tabela 2.18. Mais

uma vez, a hipótese de todos os coeficientes serem nulos deve ser rejeitada.

Contrariando as expectativas, observa-se que a probabilidade do domicílio ter acesso à

fossa séptica aumenta à medida que se eleva a renda domiciliar mensal, a renda domiciliar per

144

capita mensal, a renda municipal per capita mensal, a população e a taxa de urbanização. O

sinal negativo da dummy localização também não era esperado – previa-se que o acesso a

coleta de esgoto por rede geral menor na zona rural seria compensado por um maior acesso à

fossa séptica. Em relação às dummies regionais e à dummy Distrito Federal, os sinais previstos

foram observados.

Tabela 2.18

Resultados das estimações: variável dependente esgotamento sanitário por fossa séptica (2000)

Fossa Séptica Coeficiente Efeito Marginal Coeficiente Efeito

Marginal Coeficiente Efeito Marginal


0,0533 * (0,0024)

0,0119 * (0,0005) [0,0763]

0,0461 * (0,0024)

0,0102 * (0,0005) [0,0656]


0,0409 * (0,0023)

0,0091 * (0,0005) [0,0476]


0,0346 * (0,0012)

0,0077 * (0,0003) [0,0905]


0,7419 * (0,0118)

0,1643 * (0,0026)


0,1505 * (0,0053)

0,0336 * (0,0012) [0,1867]


-0,1192 * (0,0070)

-0,0254 * (0,0014)

-0,1242 * (0,0070)

-0,0264 * (0,0014)

Dummy Norte

1,0194 * (0,0103)

0,3254 * (0,0039)

1,0999 * (0,0105)

0,3554 * (0,0040)

1,1057 * (0,0110)

0,3589 * (0,0042)

Dummy Nordeste

0,6126 * (0,0079)

0,1621 * (0,0024)

0,6854 * (0,0080)

0,1836 * (0,0024)

0,7175 * (0,0091)

0,1947 * (0,0028)


0,1608 * (0,0125)

0,0386 * (0,0032)

0,1531 * (0,0124)

0,0364 * (0,0031)

0,1577 * (0,0125)

0,0378 * (0,0032)


-0,1184 * (0,0280)

-0,0248 * (0,0055)

-0,0730 * (0,0279)

-0,0156 * (0,0057)

-0,1121 * (0,0279)

-0,0236 * (0,0055)

Dummy Sudeste (4)

0,2970 * (0,0079)

0,0719 * (0,0020)

0,3082 * (0,0079)

0,0744 * (0,0020)

0,3188 * (0,0079)

0,0777 * (0,0021)

Dummy Sul

1,1563 * (0,0077)

0,3476 * (0,0026)

1,1838 * (0,0076)

0,3560 * (0,0026)

1,1303 * (0,0075)

0,3386 * (0,0026)

Constante

-2,2902 * (0,0212)

-2,4979 * (0,0184)

-2,6178 * (0,0313)

y = Pr (fossa) (predict)

0,140322 0,139008 0,140513

LR �² (10) 33.526,22 36.118,16 33.457,78

Prob > �² 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,0841 0,0906 0,0839


145

Finalmente, a tabela 2.19 apresenta os resultados obtidos com as estimações dos

modelos do tipo (2), que consideram como explicativas apenas variáveis dummies.

Confirmando as expectativas, observa-se que um domicílio localizado em uma capital

estadual ou na capital Federal – ou em um município pertencente a uma região metropolitana

– tem uma probabilidade maior de possuir acesso aos serviços de saneamento básico – tanto

abastecimento de água e coleta de esgoto por rede geral como esgotamento sanitário por fossa

séptica – do que um domicílio pertencente a um município do interior.

Tabela 2.19

Resultados das estimações com dummies tipos de municípios (2000)


Coleta de Esgoto (Rede Geral)

Fossa Séptica

Variável Coeficiente Efeito


Marginal

Dummy Norte

-1,5614 * (0,0093)

-0,5624 * (0,0029)

-2,2915 * (0,0117)

-0,5190 * (0,0010)

1,1057 * (0,0101)

0,3363 * (0,0038)

Dummy Nordeste

-0,9889 * (0,0068)

-0,3286 * (0,0023)

-1,4016 * (0,0061)

-0,4740 * (0,0016)

0,6396 * (0,0076)

0,1674 * (0,0022)


-0,8551 * (0,0094)

-0,3053 * (0,0037)

-1,7065 * (0,0096)

-0,4733 * (0,0013)

0,2360 * (0,0121)

0,0575 * (0,0033)


-1,0763 * (0,0240)

-0,3969 * (0,0092)

Dummy Sudeste (4)

-0,5479 * (0,0072)

-0,1773 * (0,0025)

-0,4796 * (0,0058)

-0,1865 * (0,0022)

0,2893 * (0,0077)

0,0687 * (0,0020)

Dummy Sul

-0,5981 * (0,0074)

-0,1984 * (0,0027)

-1,4196 * (0,0064)

-0,4691 * (0,0015)

1,1434 * (0,0074)

0,3398 * (0,0025)

Dummy Capital

1,1682 * (0,0069)

0,2511 * (0,0010)

0,7512 * (0,0051)

0,2898 * (0,018)

0,2441 * (0,0058)

0,0572 * (0,0015)

Dummy Região Metropolitana

0,3659 * (0,0058)

0,0965 * (0,0014)

0,0112 ** (0,0053)

0,0045 ** (0,0021)

0,5634 * (0,0060)

0,1467 * (0,0018)

Constante

1,1191 * (0,0059)

0,6882 * (0,0048)

-1,7518 * (0,0065)

y = Pr (y) (predict)

0,785089 0,478860 0,136415

LR chi²(10) 84.199,97 146.787,43 40.122,36

Prob > chi² 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,1413 0,2240 0,0970

Obs.: Erro-padrão entre parênteses. * Significativo a 1%. ** Significativo a 5%.

146

Os resultados obtidos nas estimações comprovam, portanto, a grande maioria das

relações levantadas na primeira seção, mostrando que as variáveis analisadas realmente

impactam sobre a probabilidade de acesso domiciliar aos serviços.

3 Evolução do déficit de acesso

As análises realizadas nas seções anteriores mostraram que, em 2000, o déficit de acesso

domiciliar aos serviços de saneamento básico no Brasil concentrava-se, principalmente, nas

regiões menos desenvolvidas e nos municípios de menor porte, menor taxa de urbanização e

menor renda per capita, assim como nos domicílios rurais e de baixa renda.

Essas características do déficit de acesso são recentes ou “sempre” existiram? Como

elas variaram ao longo do tempo – aumentaram ou diminuíram? Ocorreu uma convergência

dos índices de acesso? Qual tipo de política impactou mais sobre as características do déficit

de acesso e qual foi esse impacto – aumento ou redução? As análises que serão realizadas na

presente seção tentarão responder a essas perguntas – utilizando, para isso, dados

disponibilizados pelos Censos Demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000 e pelas PNADs de

2001, 2002, 2003 e 2004.

3.1 Características do déficit de acesso: antigas ou recentes?

Para avaliar se as características do déficit de acesso domiciliar a serviços de

saneamento básico no Brasil são recentes ou não, o ideal seria repetir, para os anos de 1970,

1980, 1991 e 2004, o procedimento utilizado na primeira e segunda seções. Ou seja, fazer

147

uma análise descritiva detalhada e, em seguida, estimar modelos pelo método Probit. O

capítulo, contudo, ficaria muito longo e sua leitura cansativa. Optou-se, assim, por apresentar

as tabelas descritivas no Apêndice5, assim como as tabelas com os resultados completos das

estimações6.

Aqui, serão analisados apenas os resultados mais relevantes para o trabalho: efeitos

marginais e, principalmente, seus sinais. Foram estimados modelos do tipo 1 – estrutura

apresentada na segunda seção – para os anos de 1970, 1980, 1991 e 2004, além de 2000, cujos

resultados já foram discutidos. Utilizou-se, assim como anteriormente, uma amostra aleatória

de 10% para todos os anos – exceto 2004, para o qual foi utilizada a amostra total da PNAD.

Deve-se destacar que algumas adaptações foram necessárias, devido à disponibilidade de

informações: (i) em nenhum dos anos, foi considerada a variável explicativa renda domiciliar

per capita mensal; (ii) em 1970, utilizou-se a renda mensal do chefe da família ao invés da

renda domiciliar mensal e, (iii) em 2004, não foram utilizadas variáveis municipais.

A tabela 2.20 apresenta o resumo dos resultados – sinal dos coeficientes, efeito marginal

mínimo e menor probabilidade estimada7 – obtidos nas estimações que consideraram como

variável binária dependente a existência ou não de abastecimento de água por rede geral no

domicílio. Por meio dessa tabela, é possível observar alguns aspectos interessantes:

(i) as relações positivas entre o acesso por rede geral e as variáveis municipais,

verificadas em 2000, já existiam em 1970 – e continuaram a existir em 1980 e 1991;

(ii) a relação positiva entre o acesso por rede geral e a renda domiciliar mensal, verificada

em 2000, existia em 1980 e em 1991 e se manteve em 2004 – em 1970, existia uma

relação positiva entre o acesso e a renda do chefe da família;

5 Da tabela 8 à tabela 25. 6 Da tabela 26 à tabela 35. 7 Para facilitar a visualização, optou-se por apresentar apenas o valor do menor efeito marginal estimado para cada uma das variáveis, em um contexto de pelo menos três “modelos alternativos” considerados. É bom lembrar que as tabelas completas com os resultados estimados estão no Apêndice.

148

(iii) a dummy localização do domicílio apresentou, em todos os anos, sinal negativo, ou

seja, o acesso urbano por rede geral sempre foi superior ao acesso rural e

(iv) as dummies regionais e Distrito Federal apresentaram, em todos os anos, sinais

negativos – excetuando-se a dummy Distrito Federal em 1980 –, mostrando que a

superioridade da cobertura no Estado de São Paulo já existia em 1970 e se manteve ao

longo do tempo.

Tabela 2.20

Resumo dos resultados das estimações: variável dependente abastecimento de água por rede geral

(1971, 1980, 1991, 2000 e 2004)

Efeito Marginal (Mínimo)

Sinal


1970 1980 1991 2000 2004 1970 1980 1991 2000 2004

Renda Domiciliar Mensal

0,17 * [0,89]

0,12 [1,08]

0,09 [0,98]

0,02 [0,13]

0,002 [0,02]

(+) (+) (+) (+) (+)

População do Município

0,02 [0,22]

0,05 [0,55]

0,04 [0,40]

0,02 [0,20]

--- (+) (+) (+) (+) ---

Taxa de Urbanização Municipal

0,25

0,34

0,03

0,06 --- (+) (+) (+) (+) ---

Renda Municipal per capita Mensal

0,15 [0,62]

0,10 [0,98]

0,10 [1,08]

0,06 [0,35]

--- (+) (+) (+) (+) ---

Dummy Localização do Domicílio

-0,41

-0,65

-0,71

-0,66

-0,58 (-) (-) (-) (-) (-)

Dummy Norte

-0,08

-0,19

-0,30

-0,41

-0,37 (-) (-) (-) (-) (-)

Dummy Nordeste

-0,14

-0,31

-0,09

-0,09

-0,06 (-) (-) (-) (-) (-)


-0,13

-0,38

-0,28

-0,27

-0,26 (-) (-) (-) (-) (-)


-0,04

0,15

-0,07

-0,15

-0,06 (-) (+) (-) (-) (-)

Dummy Sudeste (4)

-0,004

-0,18

-0,03

-0,11

-0,14 (-) (-) (-) (-) (-)

Dummy Sul

-0,07

-0,17

-0,10

-0,10

-0,12 (-) (-) (-) (-) (-)


0,20

0,49

0,73

0,82

0,90

Obs.: Elasticidades entre colchetes, calculadas na forma d(y) / d(lnx). * As estimações para o ano de 1970 consideraram a renda do chefe da família ao invés da renda domiciliar.

Os dados da tabela 2.20 mostram também que a probabilidade de um domicílio qualquer

possuir acesso a abastecimento de água por rede geral elevou-se ao longo dos anos – reflexo

direto da expansão da cobertura do serviço. Além disso, no caso das variáveis explicativas

contínuas, os dados “sugerem” que ocorreu, de uma maneira geral, a redução do impacto

dessas variáveis sobre a probabilidade de acesso, principalmente a partir de 1991. No caso das

149

variáveis explicativas dummies, os dados “sugerem” um aumento da diferença entre o acesso

urbano e o rural e a inexistência de uma tendência clara de aumento ou de diminuição do

impacto da localização geográfica – ou seja, de aumento ou de diminuição da diferença do

acesso em relação ao Estado de São Paulo.

A tabela 2.21, por sua vez, apresenta o resumo dos resultados obtidos nas estimações

que consideraram como variável binária dependente a existência ou não de coleta de esgoto

por rede geral no domicílio.

Tabela 2.21

Resumo dos resultados das estimações: variável dependente coleta de esgoto por rede geral

(1971, 1980, 1991, 2000 e 2004)

Efeito Marginal (Mínimo)

Sinal


1970 1980 1991 2000 2004 1970 1980 1991 2000 2004


0,03 * [0,18]

0,07 [0,64]

0,08 [0,88]

0,01 [0,06]

0,01 [0,06]

(+) (+) (+) (+) (+)


0,01 [0,09]

0,03 [0,32]

0,02 [0,25]

0,04 [0,46]

--- (+) (+) (+) (+) ---


0,05

0,28

0,01

0,41 --- (+) (+) (+) (+) ---


0,04 [0,16]

0,10 [0,86]

0,10 [1,07]

0,23 [1,25]

--- (+) (+) (+) (+) ---


-0,12

-0,23

-0,28

-0,48

-0,46 (-) (-) (-) (-) (-)

Dummy Norte

-0,03

-0,14

-0,22

-0,44

-0,52 (-) (-) (-) (-) (-)

Dummy Nordeste

-0,04

-0,21

-0,27

-0,28

-0,46 (-) (-) (-) (-) (-)


-0,03

-0,14

-0,18

-0,43

-0,44 (-) (-) (-) (-) (-)


0,01

-0,07

-0,02

-0,07

-0,07 (+) (-) (-) (-) (-)

Dummy Sudeste (4)

0,02

-0,02

-0,08

-0,10

-0,24 (+) (-) (-) (-) (-)

Dummy Sul

-0,02

-0,15

-0,26

-0,44

-0,50 (-) (-) (-) (-) (-)


0,03

0,14

0,18

0,44

0,39


No caso da coleta de esgoto, também é possível observar que as relações positivas entre

o acesso por rede geral e algumas características municipais – porte, taxa de urbanização e

renda per capita mensal – e entre o acesso e a renda domiciliar mensal – em 1970, a renda

150

mensal do chefe da família –, verificadas em 2000, já existiam em 1970 e se mantiveram ao

longo do tempo. O mesmo pode ser dito sobre a superioridade do acesso urbano e do acesso

no Estado de São Paulo – excetuando-se, nesse último caso, o acesso em relação ao Distrito

Federal e ao restante da região Sudeste em 1970. Verifica-se também um aumento, ao longo

do tempo, da probabilidade de um domicílio qualquer possuir acesso a coleta de esgoto –

reflexo direto da expansão da cobertura do serviço, que será discutida no item 3.2.

Finalmente, a tabela 2.22 apresenta o resumo dos resultados obtidos nas estimações que

consideraram como variável binária dependente a existência ou não de esgotamento sanitário

por fossa séptica no domicílio. Nesse caso, também é possível observar um aumento da

probabilidade de acesso ao longo do tempo.

Tabela 2.22

Resumo dos resultados das estimações: variável dependente esgotamento sanitário por fossa séptica

(1971, 1980, 1991, 2000 e 2004)

Efeito Marginal

Sinal

Fossa Séptica 1970 1980 1991 2000 2004 1970 1980 1991 2000 2004


0,06 * [0,30]

0,02 [0,17]

0,02 [0,26]

0,01 [0,07]

0,004 [0,03]

(+) (+) (+) (+) (+)


0,04 [0,41]

0,01 [0,13]

0,02 [0,20]

0,01 [0,09]

--- (+) (+) (+) (+) ---


0,17

0,18

0,002

0,16 --- (+) (+) (+) (+) ---


0,07 [0,28]

0,03 [0,34]

0,05 [0,56]

0,03 [0,19]

--- (+) (+) (+) (+) ---


-0,11

-0,09

-0,09

-0,03

-0,09 (-) (-) (-) (-) (-)

Dummy Norte

-0,04

0,05

0,26

0,33

0,64 (-) (+) (+) (+) (+)

Dummy Nordeste

-0,04

0,01

0,16

0,16

0,27 (-) (+) (+) (+) (+)


-0,01

-0,10

-0,03

0,04

0,12 (-) (-) (-) (+) (+)


-0,03

0,12

0,03

-0,02

0,18 (-) (+) (+) (-) (+)

Dummy Sudeste (4)

-0,02

-0,03

0,01

0,07

0,21 (-) (-) (+) (+) (+)

Dummy Sul

-0,002

0,15

0,39

0,34

0,67 (-) (+) (+) (+) (+)


0,07

0,13

0,14

0,14

0,22


151

Conforme foi apontado anteriormente, o ideal seria que a fossa séptica fosse uma

“segunda melhor escolha”, ou seja, ela deveria ser utilizada nos locais em que não houvesse

coleta de esgoto por rede geral. Contudo, verificou-se que isso não ocorria em 2000. Isto

porque o acesso a esgotamento sanitário por fossa séptica também apresentava relações

positivas com algumas características municipais – porte, taxa de urbanização e renda per

capita mensal – e com a renda domiciliar mensal. Além disso, surpreendentemente, era maior

na zona urbana do que na rural. Tais características, de acordo com a tabela 2.22, também

existiam em 1970 e mantiveram-se ao longo do tempo. Essa tabela mostra também a

existência de uma tendência de queda do acesso à fossa séptica no Estado de São Paulo em

relação às regiões geográficas e ao Distrito Federal – os sinais de todas as dummies regionais

e da dummy Distrito Federal foram se tornando positivos ao longo do tempo.

Nesse momento, é possível responder à primeira questão levantada no início da seção:

as características do déficit de acesso a serviços de saneamento básico no Brasil são recentes

ou “sempre” existiram? A análise realizada nesse item mostrou que essas características não

são recentes, uma vez que a grande maioria das relações verificadas nas primeiras seções já

existia em 1970. Resta saber se essas relações diminuíram ou aumentaram ao longo do tempo.

3.2 Evolução e convergência dos índices de acesso domiciliar8

A proporção de domicílios brasileiros com abastecimento de água por rede geral e com

rede coletora de esgoto elevou-se significativamente de 1970 a 2000, conforme pode ser

verificado no gráfico 2.7. Já a proporção de domicílios com esgotamento sanitário por fossa

séptica elevou-se um pouco até 1991, momento em que sofreu uma pequena queda. Nos

152

primeiros anos da década de 2000, a proporção de domicílios com acesso a qualquer um dos

serviços não variou significativamente.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1970 1980 1991 2000

% d

os d

omic

ílio

s

Água (Rede Geral) Esgoto (Rede Geral) Fossa Séptica Esgoto (Rede Geral) ou Fossa Séptica

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2001 2002 2003 2004

% d

os d

omic

ílio

s

Água (Rede Geral) Esgoto (Rede Geral) Fossa Séptica Esgoto (Rede Geral) ou Fossa Séptica

Fonte: IBGE, Censos Demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000 e PNADs 2001, 2002, 2003 e 2004. Elaboração própria.

Gráfico 2.7

Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico (1970-2004)

8 A análise desse item, para facilitar a visualização, será realizada por meio de gráficos. Os dados utilizados para a confecção desses gráficos estão no Apêndice – da tabela 8 à tabela 25 (proporção de domicílios com acesso) e

153

O maior crescimento do acesso, tanto a abastecimento de água por rede geral quanto a

coleta de esgoto por rede geral, ocorreu na década de 1970 – conforme é ilustrado no gráfico

2.8. Nos anos 1980, a variação do acesso aos dois serviços sofreu uma significativa redução.

Já na década de 1990, a variação do acesso à água voltou a cair e a variação do acesso a coleta

de esgoto elevou-se sensivelmente.

8,9730,15

65,4841,69

28,97

111,11

0

20

40

60

80

100

120

1970-1980 1980-1991 1991-2000

Var

iaçã

o T

otal

(%)

0

2

4

6

8

10

12

Var

iaçã

o A

nual

(%)

Variação Total - Água (Rede Geral) Variação Total - Esgoto (Rede Geral)

Vriação Anual - Água (Rede Geral) Variação Anual - Esgoto (Rede Geral)

Fonte: IBGE, Censos Demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000. Elaboração própria.

Gráfico 2.8

Brasil: variação da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico (1970-2000)

Por meio do gráfico 2.8, também é possível observar que a variação do acesso a coleta

de esgoto foi bastante superior à variação do acesso a água nas décadas de 1970 (1,7 vezes) e,

principalmente, de 1990 (4,65 vezes) – e um pouco inferior na década de 1980. Apesar disso,

o gráfico 2.9 mostra que a superioridade do acesso a água em relação ao acesso a coleta de

esgoto só se reduziu um pouco nos anos 1990. Ou seja, a cobertura da coleta de esgoto por

rede geral era tão deficitária que, mesmo crescendo mais, ou praticamente o mesmo (1980), a

da tabela 36 a 40 (variação do acesso).

154

diferença entre esta e a cobertura de água só diminuiu um pouco na última década – nas

anteriores, ocorreu um aumento dessa diferença.

0

10

20

30

40

50

60

70

1970 1980 1991 2000

Dif

eren

ça (p

onto

s pe

rcen

tuai

s)

Esgoto (Rede Geral) Fossa Séptica Esgoto (Rede Geral) ou Fossa Séptica


Gráfico 2.9

Brasil: convergência dos índices de acesso domiciliar, segundo os tipos de serviços (1970-2000)

Em relação à fossa séptica, a superioridade do acesso a água por rede geral aumentou

durante todo o período analisado. Conseqüentemente, ao considerar o acesso a coleta de

esgoto ou à fossa séptica, observa-se o mesmo padrão existente na coleta de esgoto por rede

geral – ou seja, aumento da superioridade do acesso à água nas duas primeiras décadas e

significativa redução na última década.

Diante da análise realizada nesse item, é possível dizer que ocorreu uma convergência

entre os índices brasileiros de acesso a abastecimento de água e à coleta de esgoto por rede

geral durante a década de 1990. No entanto, tal convergência não se concretizou plenamente

nessa década – a superioridade do acesso à água, apesar de menor, ainda persistiu – e tudo

indica que não se concretizará na década seguinte. Isto porque não ocorreu, no início dos anos

155

2000, uma queda acentuada da diferença entre os índices de acesso, semelhante à observada

anteriormente – fato ilustrado no gráfico 2.10.

0

10

20

30

40

50

60

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2001 2002 2003 2004

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Esgoto (Rede Geral) Fossa Séptica Esgoto (Rede Geral) ou Fossa Séptica

Fonte: IBGE, PNADs de 2001, 2002, 2003 e 2004. Elaboração própria.

Gráfico 2.10

Brasil: convergência dos índices de acesso domiciliar, segundo os tipos de serviços (2001-2004)

A seguir, essa análise será aprofundada. Considerando algumas das variáveis utilizadas

nas análises anteriores9 – e a mesma tipologia –, pretende-se avaliar: (i) como as

características do déficit de acesso variaram ao longo do tempo – de 1970 a 2004 – e (ii) se,

dentro das categorias analisadas, diminuiu a diferença entre os melhores e os piores índices de

acesso – ou seja, se os índices de acesso aos serviços de saneamento básico convergiram no

período analisado.

9 Além da região geográfica, serão utilizadas duas variáveis municipais – porte (tamanho da população) e taxa de urbanização – e duas variáveis domiciliares – localização do domicílio (zona urbana ou rural) e renda mensal.

156

Análise regional

O gráfico 2.11 mostra que aumentou, de 1970 a 2000, a proporção de domicílios com

acesso a abastecimento de água por rede geral em todas as regiões – o mesmo ocorreu no

Estado de São Paulo e no Distrito Federal. Analisando por décadas, verifica-se que a

tendência sempre foi de crescimento do acesso à água por rede geral, exceto no caso do

Distrito Federal. É interessante observar que este possuía o maior índice de acesso até 1980,

sendo ultrapassado, em 1991, pelo Estado de São Paulo.

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Norte Nordeste Centro-Oeste (2) Distrito Federal

Sudeste (4) São Paulo Sul Brasil

Fonte: IBGE, Censos Demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000. Elaboração própria. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

Gráfico 2.11

Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo

as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (1970-2000)

Para avaliar se houve ou não uma convergência do acesso à água no período, serão

utilizados os índices do Estado de São Paulo como base de comparação. De acordo com

gráfico 2.12, a diferença entre o acesso nesse estado e o acesso nas demais regiões aumentou

157

na década de 1970 – exceto em relação ao Sul. A partir de 1980, essa diferença passou a

apresentar uma tendência de queda – o que também pode ser observado pela redução do

desvio-padrão entre os índices regionais de acesso. Tal tendência não ocorreu em relação: (i)

ao Norte, até 1991 – a diferença em relação a essa região diminuiu um pouco em 2000 –, e (ii)

ao Distrito Federal, a partir de 1991 – momento em que seu índice de acesso foi

“ultrapassado” pelo índice paulista, conforme apontado anteriormente.

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1970 1980 1991 2000

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Norte Nordeste Centro-Oeste (2) Distrito Federal Sudeste (4) Sul Brasil

Ano / Estatística 1970 1980 1991 2000 Índice Mínimo 12,32 31,40 44,81 48,24 Índice Máximo 66,67 94,69 91,07 93,51 Desvio-Padrão 20,72 22,95 15,99 14,06


Gráfico 2.12

Brasil: convergência dos índices de acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo as grandes

regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (1970-2000)

No caso da coleta de esgoto por rede geral, o gráfico 2.13 mostra que os índices

regionais de acesso a esse serviço também se elevaram de 1970 a 2000 – mesmo na região

158

Norte, que sofreu uma queda do acesso na década de 1980. Deve-se destacar também que o

Distrito Federal possuía o maior índice de acesso a coleta de esgoto em 1970 e em 2000 e o

Estado de São Paulo em 1980 e em 1991.

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1970 1980 1991 2000

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Norte Nordeste Centro-Oeste (2) Distrito Federal



Gráfico 2.13

Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo as

grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (1970-2000)

Apesar do crescimento durante todo o período analisado, os índices regionais de acesso

a coleta de esgoto por rede geral só apresentaram uma tendência de convergência a partir de

1991. Utilizando, mais uma vez, os índices do Estado de São Paulo como base de

comparação, o gráfico 2.14 ilustra esse fato. Observa-se que a diferença entre o índice paulista

e os índices regionais elevou-se significativamente durante as décadas de 1970 e 1980,

situação que se reverteu nos anos 1990. Em relação ao Distrito Federal, essa diferença sempre

foi pequena em comparação às demais e seu sinal oscilou ao longo do período – nos

momentos em que o Distrito Federal possuía o maior índice de acesso (1970 e 2000), a

159

diferença era negativa; nos momentos em que o índice paulista era o maior (1980 e 1991), a

diferença era positiva. A queda do desvio-padrão na década de 1990 é outro indicador da

diminuição, nesse momento, da diferença entre os índices regionais de acesso ao serviço.

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1970 1980 1991 2000

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Norte Nordeste Centro-Oeste (2) Distrito Federal Sudeste (4) Sul Brasil



Gráfico 2.14

Brasil: convergência dos índices de acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo as grandes regiões, o

Distrito Federal e o Estado de São Paulo (1970-2000)

Diante da análise realizada, é possível dizer que ocorreu uma convergência dos índices

regionais de acesso a abastecimento de água por rede geral (a partir de 1980) e a coleta de

esgoto por rede geral (a partir de 1991) – exceto nos casos já comentados. Essa convergência,

contudo, não foi completa. Conseqüentemente, o desequilíbrio inter-regional do acesso – uma

160

das características do déficit de acesso domiciliar aos serviços de saneamento básico –

reduziu-se, mas não foi eliminado.

Análise municipal

Considerando o porte do município (tamanho da população), os gráficos 2.15 e 2.16

mostram que aumentou a proporção de domicílios com acesso a abastecimento de água e a

coleta de esgoto por rede geral em todos os estratos populacionais analisados – no período

como um todo e em todas as décadas. Destaca-se a grande expansão do acesso a coleta de

esgoto em municípios com mais de um milhão de habitantes – principalmente durante a

década de 1970.

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Até 5.000 hab. 5.000 a 10.000 hab. 10.000 a 20.000 hab.

20.000 a 50.000 hab. 50.000 a 100.000 hab. 100.000 a 500.000 hab.

500.000 a 1.000.000 hab. Mais de 1.000.000 hab.


Gráfico 2.15

Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo o

porte dos municípios (1970-2000)

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1970 1980 1991 2000

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Até 5.000 hab. 5.000 a 10.000 hab. 10.000 a 20.000 hab.

20.000 a 50.000 hab. 50.000 a 100.000 hab. 100.000 a 500.000 hab.

500.000 a 1.000.000 hab. Mais de 1.000.000 hab.


Gráfico 2.16

Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo o


Conforme foi constatado anteriormente, há uma tendência de aumento do acesso

domiciliar aos serviços de saneamento básico por rede geral à medida que se eleva a

população do município – fato que pode ser observado nos gráficos 2.15 e 2.16. Dessa forma,

para avaliar se os índices de acesso de municípios de diferentes portes convergiram ao longo

do tempo – ou seja, se diminuiu a diferença entre os piores e os melhores indicadores –, serão

utilizados como base de comparação os índices do último estrato populacional considerado –

municípios com mais de um milhão de habitantes.

No caso do abastecimento de água por rede geral, o gráfico 2.17 mostra que ocorreu, na

década de 1970, um aumento da diferença entre o acesso em municípios com mais de um

milhão de habitantes e o acesso nos demais – exceto em relação aos municípios com

população entre cinqüenta e cem mil habitantes. A partir da década de 1980, essa diferença

162

apresentou uma tendência de queda em todos os estratos populacionais – o que levou à

redução do desvio-padrão entre os índices de acesso dos estratos populacionais.

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1970 1980 1991 2000

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Até 5.000 hab. 5.000 a 10.000 hab. 10.000 a 20.000 hab.

20.000 a 50.000 hab. 50.000 a 100.000 hab. 100.000 a 500.000 hab.

500.000 a 1.000.000 hab.



Gráfico 2.17

Brasil: convergência dos índices de acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo o


No caso da coleta de esgoto por rede geral, também houve, na década de 1970, um

aumento da diferença entre o acesso em municípios com mais de um milhão de habitantes e o

acesso nos demais – mais acentuado do que no abastecimento de água, em função do grande

crescimento do acesso a esgoto nos municípios com mais de um milhão de habitantes. A

partir da década de 1980, ocorreu, de uma maneira geral, uma redução da diferença dos

índices de acesso. Contudo, essa redução foi pequena e, em alguns casos, foi revertida.

Destaca-se, nesse sentido, a diferença em relação aos municípios de até cinco mil habitantes –

163

que, após uma diminuição na década de 1980, atingiu, em 2000, seu maior patamar durante

todo o período considerado. Outro fato interessante é o aumento, em todas as décadas, do

desvio-padrão entre os índices de acesso dos estratos populacionais. Esses fatos são ilustrados

no gráfico 2.18.

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1970 1980 1991 2000

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Até 5.000 hab. 5.000 a 10.000 hab. 10.000 a 20.000 hab.

20.000 a 50.000 hab. 50.000 a 100.000 hab. 100.000 a 500.000 hab.

500.000 a 1.000.000 hab.



Gráfico 2.18

Brasil: convergência dos índices de acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo o


Outra característica municipal que pode ser utilizada na análise é a taxa de urbanização.

O gráfico 2.19 mostra que, entre 1970 e 2000, aumentou a proporção de domicílios com

acesso a abastecimento de água e a coleta de esgoto por rede geral em todas as faixas de

urbanização consideradas – mesmo naquelas que apresentaram redução do acesso a um dos

serviços em alguma década, o aumento no período como um todo foi observado.

164

Água (Rede Geral)

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Menos de 50% de 50% a 60% de 60% a 70% de 70% a 80%

de 80% a 90% de 90% a 95% mais de 95%

Esgoto (Rede Geral)

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1970 1980 1991 2000

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de 80% a 90% de 90% a 95% mais de 95%


Gráfico 2.19

Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a taxa

de urbanização dos municípios (1970-2000)

A análise da existência ou não de convergência entre os índices de acesso aos serviços

pode ser feita, nesse caso, avaliando se o acesso nas demais faixas de urbanização aproximou-

se ou não do acesso na última faixa – ou seja, nos municípios com mais de 95% de sua

165

população vivendo na zona urbana. Tal escolha deve-se à tendência de aumento da cobertura

dos serviços por rede geral à medida que se eleva a taxa de urbanização do município – fato

constatado anteriormente e que pode ser observado no gráfico 2.19.

De acordo com o gráfico 2.20, a superioridade do acesso a abastecimento de água por

rede geral nos municípios com taxa de urbanização acima de 95% aumentou durante a década

de 1970 – exceto em relação aos municípios com taxa de urbanização entre 90 e 95%. Nos

anos 1980, em algumas faixas de urbanização essa superioridade apresentou uma tendência de

queda. Já na década seguinte (1990), tal tendência ocorreu em todas as faixas analisadas.

Analisando o desvio-padrão entre os índices de acesso das faixas de urbanização, observa-se

que este passou a sofrer uma redução gradual a partira da década de 1980.

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1970 1980 1991 2000

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de 80% a 90% de 90% a 95%



Gráfico 2.20

Brasil: convergência dos índices de acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo a

taxa de urbanização dos municípios (1970-2000)

166

No caso do acesso a coleta de esgoto por rede geral, o gráfico 2.21 mostra que a

superioridade do índice de acesso dos municípios mais urbanizados aumentou sensivelmente

nas décadas de 1970 e 1980 – principalmente na primeira. Nos anos 1990, essa superioridade

diminuiu um pouco em todas as faixas – destaca-se a penúltima faixa de urbanização (de 90%

a 95%), cujo índice de acesso a coleta de esgoto “ultrapassou”, nesse momento, o da última

faixa (acima de 95%). Destaca-se também o fato do desvio-padrão entre os índices de acesso

das faixas de urbanização ter aumentado durante todo o período analisado.

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1970 1980 1991 2000

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de 80% a 90% de 90% a 95%



Gráfico 2.21

Brasil: convergência dos índices de acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo a

taxa de urbanização dos municípios (1970-2000)

A análise realizada nesse item mostrou que ocorreu, no início do período analisado, um

aumento da superioridade do acesso aos serviços de saneamento básico por rede geral nos

167

municípios mais populosos e mais urbanizados – principalmente durante os anos 1970. Após

esse aumento, verificou-se uma tendência de queda de tal superioridade (convergência) – no

caso da água, a partir da década de 1980; no caso do esgoto, na década seguinte. É importante

enfatizar, mais uma vez, que essa convergência não foi completa – conforme foi constatado

anteriormente, ainda há um sério desequilíbrio de acesso entre os municípios.

Análise domiciliar

Nas primeiras seções do presente capítulo, foi constatado que o acesso urbano aos

serviços de saneamento básico no Brasil era, em 2000, superior ao rural, mesmo no caso da

fossa séptica. De acordo com o gráfico 2.22, essa superioridade já existia em 1970.

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1970 1980 1991 2000

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Urbano - Água (Rede Geral) Rural - Água (Rede Geral)

Urbano - Esgoto (Rede Geral) Rural - Esgoto (Rede Geral)

Urbano - Esgoto (Rede Geral) ou Fossa Séptica Rural - Esgoto (Rede Geral) ou Fossa Séptica


Gráfico 2.22

Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a

localização do domicílio (1970-2000)

168

Por meio do gráfico 2.22, também é possível observar que a proporção de domicílios

com acesso a qualquer um dos serviços considerados aumentou de 1970 a 2000, tanto na zona

rural como na zona urbana – nesta última, o crescimento do acesso foi mais significativo. No

início dos anos 2000, não ocorreu uma grande variação do acesso aos serviços e superioridade

do acesso urbano persistiu – conforme ilustrado no gráfico 2.23.

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Urbano - Água (Rede Geral) Rural - Água (Rede Geral)

Urbano - Esgoto (Rede Geral) Rural - Esgoto (Rede Geral)

Urbano - Esgoto (Rede Geral) ou Fossa Séptica Rural - Esgoto (Rede Geral ou Fossa Séptica

Fonte: IBGE, PNADs 2001, 2002, 2003 e 2004. Elaboração própria.

Gráfico 2.23

Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a


O gráfico 2.24, por sua vez, mostra que a superioridade do acesso urbano aumentou

durante as décadas de 1970 e 1980. A partir dos anos 1990, no caso do abastecimento de água

por rede geral e das duas formas de esgotamento sanitário, essa superioridade apresentou uma

tendência de queda. Analisando a coleta de esgoto por rede geral isoladamente, observa-se

que a diferença entre o acesso urbano e o rural aumentou durante todo o período. Ou seja, o

169

resultado para as duas formas de esgotamento sanitário é influenciado por uma diminuição da

diferença do acesso à fossa séptica – lembrando que a literatura aponta a fossa séptica como

uma solução provisória que deve ser substituída pela rede geral, essa sim uma forma ideal.

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Água (Rede Geral) Esgoto (Rede Geral) Esgoto (Rede Geral) ou Fossa Séptica

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2001 2002 2003 2004

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Água (Rede Geral) Esgoto (Rede Geral) Esgoto (Rede Geral) ou Fossa Séptica

Fonte: IBGE, Censos Demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000 e PNADs 2001, 2002, 2003 e 2004. Elaboração própria.

Gráfico 2.24

Brasil: convergência dos índices de acesso a serviços de saneamento básico, segundo a


170

A renda domiciliar mensal é a última variável que será considerada na análise. Deve-se

destacar, primeiramente, que a proporção de domicílios com acesso a abastecimento de água

por rede geral elevou-se significativamente, entre 1980 e 2000, em todas as faixas de renda

consideradas – mesmo naquelas que apresentaram redução do acesso em um determinado

momento10. Tal fato pode ser observado no gráfico 2.25.

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menos de 1 S.M. de 1 a 2 S.M. de 2 a 3 S.M. de 3 a 5 S.M.

de 5 a 10 S.M. de 10 a 20 S.M. Mais de 20 S.M.

Fonte: IBGE, Censos Demográficos de 1980, 1991 e 2000. Elaboração própria.

Gráfico 2.25

Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo a

renda mensal dos domicílios (1980-2000)

No caso da coleta de esgoto por rede geral, o gráfico 2.26 mostra que a proporção de

domicílios com acesso a esse serviço também aumentou, entre 1980 e 2000, em todas as

faixas de renda consideradas. Analisando por décadas, observa-se que ocorreu, na primeira

(década de 1980), uma redução do acesso a coleta de esgoto em quase todas as faixas de

10 Lembrando que, em 1970, não foi possível calcular, com as informações disponibilizadas pelo Censo daquele ano, a renda mensal dos domicílios.

171

renda. Nos anos 1991, essa redução foi revertida, fazendo com que os índices subissem

significativamente em 2000 – superiores aos de 1980. As duas únicas faixas de renda que

apresentaram crescimento durante todo o período analisado foram a maior (mais de 20

salários mínimos) e, surpreendentemente, a menor (até um salário mínimo).

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de 5 a 10 S.M. de 10 a 20 S.M. Mais de 20 S.M.


Gráfico 2.26

Brasil: evolução da proporção de domicílios com acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo a renda

mensal dos domicílios (1980-2000)

Anteriormente, constatou-se que o acesso aos serviços por rede geral possui uma

relação positiva com a renda domiciliar mensal – ou seja, há uma tendência de aumento do

acesso à medida que se eleva a renda mensal do domicílio. Dessa forma, para avaliar se houve

ou não uma convergência entre os indicadores de acesso das diferentes faixas de renda

domiciliar, serão utilizados como base de comparação os índices da maior faixa – ou seja, dos

domicílios com renda mensal superior a vinte salários mínimos.

172

No gráfico 2.27, é possível observar que a superioridade do acesso a água por rede geral

nos domicílios de maior renda aumentou na década de 1980 e diminuiu, significativamente,

na década de 1990 – no caso da menor faixa (menos de um salário mínimo), essa redução já

vinha ocorrendo desde 1980. Destaca-se também a significativa redução do desvio-padrão

entre os índices de acesso das faixas de renda ocorrido nos anos 1990.

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de 5 a 10 S.M. de 10 a 20 S.M.

Ano / Estatística 1980 1991 2000 Índice Mínimo 19,41 38,95 67,22 Índice Máximo 90,29 94,33 93,81 Desvio-Padrão 26,57 21,97 9,60


Gráfico 2.27

Brasil: convergência dos índices de acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo a


No caso da coleta de esgoto por rede geral, o gráfico 2.28 mostra que a superioridade do

acesso nos domicílios de maior renda também aumentou na década de 1980 e diminuiu,

significativamente, na década de 1990. O desvio-padrão entre os índices de acesso a coleta de

173

esgoto das faixas de renda reduziu-se significativamente ao longo do tempo – principalmente

nos anos 1990.

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de 5 a 10 S.M. de 10 a 20 S.M.

Ano / Estatística 1980 1991 2000 Índice Mínimo 5,09 11,78 37,31 Índice Máximo 65,78 69,05 81,84 Desvio-Padrão 24,36 22,11 15,77


Gráfico 2.28

Brasil: convergência dos índices de acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo a


Portanto, a análise por características domiciliares também mostrou que alguns índices

de acesso a serviços de saneamento básico convergiram, de forma incompleta, ao longo do

tempo. Em relação à renda domiciliar mensal, observou-se que a superioridade do acesso,

tanto à água como à coleta de esgoto, nos domicílios de alta renda sofreu uma significativa

redução na década de 1990 – mas ainda existe. Já em relação à localização do domicílio,

ocorreu uma diminuição da superioridade do acesso urbano no caso do abastecimento de água

– também na década de 1990 – e um aumento ao longo de todo o período analisado no caso da

174

coleta de esgoto por rede geral – a situação do esgotamento sanitário rural só melhora se

também for considerado o acesso à fossa séptica.

3.3 Análise das políticas públicas adotadas para o setor (1970-2004)

Para finalizar o estudo proposto nessa seção – e, de certa forma, complementar o

histórico do setor apresentado no primeiro capítulo –, resta avaliar qual tipo de política

impactou mais sobre as características do déficit de acesso domiciliar aos serviços de

saneamento básico – e qual foi esse impacto.

Deve-se destacar, primeiramente, que as análises realizadas nos itens anteriores

utilizaram dados disponibilizados pelos Censos Demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000 e

pela PNADs de 2001, 2002, 2003 e 2004. Dessa forma, foi possível avaliar a evolução do

acesso aos serviços de saneamento básico no Brasil ao longo de trinta e quatro anos – de 1970

a 2004. Em relação às políticas públicas adotadas para o setor, esse período engloba três

momentos distintos: (i) auge do Planasa (década de 1970); (ii) crise do Planasa (década de

1980) e (iii) ausência de uma política nacional (a partir de 1992).

De acordo com o primeiro capítulo, pode-se dizer que o Plano Nacional de Saneamento

(Planasa) foi, grosso modo, um modelo centralizado de financiamento de investimentos em

saneamento básico. Baseava-se na concessão, por parte dos municípios, dos direitos de

exploração dos serviços às Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs) de seus

respectivos estados – responsáveis pela execução de obras e pela operação dos sistemas. Ao

Banco Nacional de Habitação (BNH), órgão responsável pela administração do Sistema

Financeiro de Saneamento (SFS), cabia, entre outras responsabilidades, a realização de

empréstimos, com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), para

175

financiar parte dos investimentos. Até meados dos anos 1980, apenas as CESBs se

beneficiavam desse financiamento.

O auge desse modelo de financiamento foi na década de 1970, momento em que foram

realizados grandes investimentos e que, conseqüentemente, ocorreu a maior expansão dos

índices de acesso aos serviços – conforme foi ilustrado no gráfico 2.8, apresentado

anteriormente. Na década de 1980, várias dificuldades internas e conjunturais fizeram com

que o Planasa entrasse em crise. Na tentativa de superá-las, foram tomadas algumas medidas,

entre as quais, destaca-se a inclusão dos municípios no esquema de financiamento – ou seja,

passaram a poder realizar empréstimos junto ao BNH. Essas medidas, contudo, não surtiram o

efeito desejado. Em 1992, o Plano foi extinto.

Após esse ano, não foi adotada uma outra política nacional para o saneamento básico.

As iniciativas governamentais passaram a ser “pontuais e desarticuladas” (TUROLLA, 2002,

p. 13). Conforme foi apontado no primeiro capítulo, os programas federais pós-Planasa

podem ser divididos em três grupos, de acordo com seus objetivos: (i) programas para a

redução das desigualdades socioeconômicas e que privilegia(va)m os sistemas sem

viabilidade econômico-financeira; (ii) programas voltados para a modernização e o

desenvolvimento institucional dos sistemas de saneamento e (iii) programas para aumentar a

participação privada no setor.

No item 3.2, foi constatado que, entre 1970 e 2000, o acesso aos serviços de saneamento

básico no Brasil aumentou significativamente em todas as categorias analisadas. Na década de

1970, essa expansão gerou um agravamento dos desequilíbrios do déficit de acesso – ou seja,

aumentou a diferença entre os melhores e os piores índices de acesso. Durante os anos 1980,

no caso do abastecimento de água por rede geral, ocorreu uma tendência de redução

(convergência) desses desequilíbrios em algumas categorias analisadas. Tal tendência tornou-

se mais acentuada na década de 1990, momento em que as diferenças entre os índices de

176

acesso a coleta de esgoto por rede geral também sofreram uma queda. Já nos primeiros anos

da década de 2000, a cobertura dos serviços não variou muito – os índices de acesso

mantiveram-se praticamente constantes.

É possível relacionar essa dinâmica do acesso aos serviços de saneamento básico às

características próprias das políticas adotadas em cada momento. Conforme foi apontado no

primeiro capítulo, alguns autores defendem que o Planasa, apesar de ter elevado

significativamente o acesso a coleta de esgoto, privilegiou o abastecimento de água, o que

justifica o aumento inicial da diferença dos índices de acesso a esse serviço.

Esse privilégio tornou possível, em um segundo momento (década de 1980), o

crescimento do acesso a água também nos locais mais necessitados – lembrando que, de uma

maneira geral, a tendência de convergência dos índices de acesso a esse serviço é anterior à

dos índices de acesso a coleta de esgoto. Outro fator que talvez tenha contribuído para isso foi

a entrada dos municípios, em meados dos anos 1980, no esquema de financiamento do Plano.

Deve-se destacar ainda que a análise realizada no item anterior também sugere que, nos

dois serviços, o Planasa ampliou quantitativamente o acesso, mas não conseguiu atingir, de

maneira significativa, as localidades mais deficitárias, principalmente no caso da coleta de

esgoto por rede geral – mesmo com o esquema de subsídios cruzados.

A despeito dos avanços obtidos, principalmente no que se refere aos serviços de abastecimento de água, o modelo estava orientado fundamentalmente para realizar inversões nas áreas urbanas e nos serviços mais rentáveis, deixando de lado os serviços de esgotamento sanitário e os segmentos sociais que não podiam assumir os custos da política tarifária (OLIVEIRA FILHO, 2006, p. 29).

Já as políticas posteriores (a partir de 1992), apesar de “desarticuladas e pontuais”,

focalizaram mais suas ações nas localidades deficitárias, gerando uma maior convergência

dos índices de acesso a água e o início de uma convergência também nos índices de acesso a

coleta de esgoto. Vale notar que tal fato decorre, em grande parte, da natureza dos recursos

direcionados ao setor, com origem em organismos internacionais de assistência, que definem

177

critérios de natureza social para os investimentos – tal fato é ilustrado no quadro 1.1,

apresentado no primeiro capítulo.

4 Determinantes do déficit de acesso

Finalizando o capítulo, a presente seção tem como objetivo apresentar os determinantes

do déficit de acesso aos serviços de saneamento básico no Brasil. Ou seja, mostrar os fatores

que motivaram os investimentos realizados no setor ao longo do tempo e que,

conseqüentemente, geraram as características do déficit de acesso constatadas nas seções

anteriores. Além disso, serão discutidas as principais conseqüências dessas características.

Antes de entrar nessa discussão, é importante consolidar um pouco mais o argumento a ser

utilizado. Para isso, será avaliada a distribuição dos municípios e dos domicílios brasileiros

nas regiões geográficas, no Estado de São Paulo e no Distrito Federal.

4.1 Distribuição dos municípios e dos domicílios

O gráfico 2.29 mostra que os municípios de pequeno porte – até vinte mil habitantes –

eram maioria em 2000, seguidos pelos municípios de médio porte – de vinte a cem mil

habitantes – e, por último, pelos municípios de grande porte – mais de cem mil habitantes11.

Esse padrão se repete em todas as regiões e no Estado de São Paulo. Outros aspectos podem

ser destacados:

11 A análise desse item também será realizada por meio de gráficos. Os dados utilizados para a confecção desses gráficos estão no Apêndice – da tabela 41 à tabela 45.

178

(i) a proporção de municípios de grande porte em São Paulo era bastante superior a do

Brasil e a de todas as regiões e a proporção de municípios de pequeno porte era

inferior às demais;

(ii) o Norte e o Nordeste possuíam uma grande proporção de municípios de pequeno e

médio portes – em comparação às demais regiões – e, consequentemente, uma

pequena proporção de municípios de grande porte e

(iii) no Sul e no Centro-Oeste, mais de 79% dos municípios eram de pequeno porte e

menos de 20% eram de médio porte.

67,27 69,8479,59 74,80

63,7280,67

72,90

29,62 27,5917,71 20,12

26,66

15,9723,02

4,083,369,625,082,702,573,11

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Norte Nordeste Centro-Oeste(1)


% d

os m

unic

ípio

s

Municípios Pequenos Municípios Médios Municípios Grandes

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

Gráfico 2.29

Brasil: distribuição dos municípios, segundo o porte, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000)

Em 2000, 62% dos municípios brasileiros possuíam a maioria de sua população vivendo

na zona urbana, conforme pode ser observado no gráfico 2.30. Naquele ano, as regiões Norte

e Nordeste eram as únicas que possuíam mais da metade de seus municípios com taxa de

urbanização inferior a 50%. Por outro lado, a maioria dos municípios das regiões Centro-

179

Oeste e Sudeste, assim como do Estado de São Paulo, possuíam taxas de urbanização

superiores a 50% . No Sul, também havia uma maioria de municípios urbanos – maior parte

da população vivendo na zona urbana –, mas a diferença em relação aos municípios rurais era

menor do que no Centro-Oeste e no Sudeste.

51,67 52,77

16,5927,29

45,3038,00

48,33 47,23

83,4172,71

94,11

54,7062,00

5,890

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100



% d

os m

unic

ípio

s

Taxa de Urbanização até 50% Taxa de Urbanização superior a 50%


Gráfico 2.30

Brasil: distribuição dos municípios, segundo a taxa de urbanização, as grandes regiões e o

Estado de São Paulo (2000)

De acordo com o gráfico 2.31, 51% dos municípios brasileiros possuíam, em 2000,

renda per capita mensal superior a um salário mínimo. Ou seja, a renda per capita mensal de

uma grande parcela dos municípios (49%) inferior a um salário mínimo. Essa porcentagem

decorria, em grande parte, do elevado número de municípios com renda per capita mensal

baixa nas regiões Norte e Nordeste – 75,95% e 96,03%, respectivamente. Nas demais regiões,

os municípios de renda mais alta eram maioria. Deve-se destacar o Estado de São Paulo, no

180

qual aproximadamente 96% dos municípios tinham renda per capita mensal superior a um

salário mínimo.

75,95

96,03

21,3035,36

13,55

49,00

24,05

78,7064,64

95,9786,45

51,00

4,03

3,97

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100



% d

os m

unic

ípio

s

até 1 S.M. mais de 1 S.M.


Gráfico 2.31

Brasil: distribuição dos municípios, segundo a renda municipal per capita mensal, as grandes regiões e o

Estado de São Paulo (2000)

Por último, é importante analisar a distribuição dos domicílios – não mais dos

municípios –, levando em consideração duas variáveis: (i) a localização (zona urbana ou zona

rural) e (ii) a renda domiciliar mensal. Em relação à primeira variável, deve-se apontar que,

em 2000, a grande maioria dos domicílios brasileiros estava localizado na zona urbana

(83,34%). Nas regiões, no Estado de São Paulo e no Distrito Federal, a superioridade dos

domicílios urbanos também existia em maior ou em menor grau. Destacam-se o Norte e o

Nordeste, regiões em que mais de um quarto dos domicílios ainda se localizavam na zona

181

rural – 27,71% e 28,49%, respectivamente. Já em São Paulo e no Distrito de São Paulo,

menos de 10% dos domicílios eram rurais. Tais fatos podem ser observados no gráfico 2.32.

72,29 71,5184,88

95,83 88,92 93,9182,16 83,34

27,71 28,4915,12 11,08

17,84 16,66

6,094,17

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Norte Nordeste Centro-Oeste (2)

DistritoFederal


% d

os d

omic

ílio

s

Zona Urbana Zona Rural

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

Gráfico 2.32

Brasil: distribuição dos domicílios, segundo a localização (zona urbana ou zona rural), as grandes regiões,

o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (2000)

Finalmente, o gráfico 2.33 mostra a distribuição dos domicílios nas regiões geográficas,

no Estado de São Paulo e no Distrito Federal segundo a renda domiciliar mensal. Para a

confecção desse gráfico, considerou-se baixa a renda domiciliar mensal de até cinco salários-

mínimos e média ou alta a renda superior a esse valor – seguindo a classificação adotada por

Andrade e Lobão (1996).

É possível observar que, no Brasil como um todo, os domicílios de renda baixa eram

predominantes em 2000. Essa predominância só não ocorria no Distrito Federal e no Estado

de São Paulo. Destacam-se as regiões Norte e Nordeste, nas quais mais de 70% dos

domicílios possuíam renda baixa – 73,64% e 81,54%, respectivamente.

182

73,6481,54

67,02

41,86

59,7046,03

57,80 62,89

32,98

58,14

40,3053,97

42,20 37,1126,3618,46

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Norte Nordeste Centro-Oeste (2)

DistritoFederal


% d

os d

omic

ílio

s

Renda Domiciliar Baixa Renda Domiciliar Média ou Alta

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

Gráfico 2.33

Brasil: distribuição dos domicílios, segundo a renda domiciliar mensal, as grandes regiões, o Distrito

Federal e o Estado de São Paulo (2000)

Anteriormente, na tabela 2.1, observou-se que as regiões Norte e Nordeste eram as que

possuíam, em 2000, os menores PIBs per capita regionais. Já a tabela 1, do Apêndice, mostra

que os cinco piores PIBs per capita estaduais pertenciam a essas duas regiões. No presente

item, ficou constatado que estas possuíam, naquele mesmo ano, uma proporção menor do que

as demais de municípios grandes, urbanizados e de renda per capita mensal superior a um

salário mínimo, assim como uma proporção menor de domicílios urbanos e de domicílios com

renda média ou alta. Já as análises realizadas nas primeiras seções, mostraram que seus

índices de acesso, por rede geral, aos serviços de saneamento básico eram, em 2000,

inferiores aos das demais regiões – no caso da coleta de esgoto, o índice de acesso do

Nordeste é um pouco superior ao do Sul (tabela 2.1). Esses fatos sinalizam, portanto, que o

183

desequilíbrio inter-regional de acesso aos serviços de saneamento básico está intimamente

relacionado à distribuição dos municípios e dos domicílios em cada região.

4.2 Causas e conseqüências do déficit (considerações finais)

Diante das análises realizadas ao longo do capítulo, é possível afirmar que o déficit de

acesso aos serviços de saneamento básico no Brasil está intimamente relacionado ao perfil de

renda dos consumidores – capacidade de pagamento (tarifas) – e à existência de economias de

escala e de densidade no setor – maior facilidade de ofertar os serviços em grandes

concentrações populacionais (aglomerações), uma vez que a expansão e a manutenção destes

tendem a ter custos reduzidos à medida que aumenta o tamanho da população a ser atingida12.

Tal fato sugere que os investimentos realizados, ao longo do tempo, no saneamento

básico brasileiro foram motivados mais pela possibilidade de retorno econômico do que pelo

grande retorno social que tais serviços podem gerar – apontados na introdução13. As

características do déficit de acesso aos serviços – analisadas detalhadamente ao longo do

capítulo – teriam resultado, portanto, dessa motivação econômica. O grande problema é que

essas características acabam restringindo a expansão dos investimentos no setor e,

conseqüentemente, a universalização do acesso aos serviços.

Isso porque, conforme foi constatado, as deficiências concentram-se, principalmente,

nas localidades em que a provisão dos serviços possui um custo mais elevado – menor escala

(menores aglomerações) – e que a capacidade de pagamento pelos serviços (tarifas) é

12 O porte municipal, a taxa de urbanização municipal, o tipo de município (capital ou região metropolitana) e a localização do domicílio (urbano ou rural) foram as variáveis utilizadas para captar a relação do déficit com as economias de escala e densidade. Já o PIB per capita (regional e estadual), a renda municipal per capita mensal e a renda domiciliar mensal (total e per capita) foram as variáveis utilizadas para captar as relações do déficit com o perfil de renda dos consumidores.

184

significativamente mais reduzida. Para ilustrar esse último fato, o gráfico 2.3414 mostra que a

grande maioria dos domicílios sem acesso aos serviços são aqueles que possuem renda

domiciliar baixa. Na tabela 2.23, por sua vez, é possível observar que a participação das

despesas com água e esgoto aumenta à medida que diminui a renda familiar – ou seja, é difícil

para a população mais pobre pagar as tarifas necessárias para a universalização dos serviços.

79,71

14,3618,38

72,50

83,37

23,84

1,913,662,270

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Água (Rede Geral) Coleta de Esgoto (Rede Geral) Coleta de Esgoto (Rede Geral) ouFossa Séptica

% d

os d

omic

ílio

s (s

em a

cess

o)

Renda Domiciliar Baixa Renda Domiciliar Média Renda Domiciliar Alta


Gráfico 2.34

Brasil: distribuição dos domicílios sem acesso a serviços de saneamento básico,

segundo a renda domiciliar mensal (2000)

A convergência desses dois fatores – maior custo e menor capacidade de pagamento

pelos serviços (tarifas) – faz com que o retorno esperado dos investimentos, pela ótica

privada, seja pequeno, desestimulando sua participação, além de também dificultarem os

investimentos públicos. Portanto, dificilmente a universalização do acesso será alcançada

13 O que é, no mínimo, “estranho”, pois grande parte dos investimentos no saneamento foi – e ainda é – realizado pelo setor público – conforme ficou claro no primeiro capítulo.

185

apenas com uma maior participação privada ou uma maior descentralização das decisões e da

provisão dos serviços de saneamento básico – processos incentivados após a extinção do

Planasa. Ou seja, é necessário que o governo federal continue a atuar ativamente no setor,

investindo e planejando – e não apenas fiscalizando e monitorando as ações de outros agentes,

como ocorre em alguns setores.

Tabela 2.23

Brasil: participação da despesa com água e esgoto na despesa média mensal familiar, 2002-2003

Despesa com água e esgoto / Despesa monetária e não-monetária média mensal familiar (%)

Rendimento monetário e não-monetário mensal familiar (em R$) Despesa com Água e Esgoto /

Localização Total Até

400

Mais de

400 a 600

Mais de 600

a 1.000

Mais de

1.000 a

1.200

Mais de

1.200 a

1.600

Mais de

1.600 a

2.000

Mais de

2.000 a

3.000

Mais de

3.000 a

4.000

Mais de

4.000 a

6.000

Mais de

6.000

Zona Rural 0,23 0,30 0,24 0,28 0,17 0,18 0,23 0,16 0,18 0,25 0,09 Zona Urbana 0,82 1,86 1,71 1,45 1,35 1,06 0,94 0,84 0,66 0,51 0,30

Brasil 0,78 1,46 1,41 1,27 1,22 0,98 0,89 0,81 0,64 0,51 0,29

Fonte: IBGE, Pesquisa de Orçamento Familiar (POF) 2002-2003. Elaboração própria.

Além disso, são necessárias fontes alternativas de recursos, públicos ou não, para

reduzir o custo dos investimentos ou para possibilitar o pagamento pelos serviços. Uma outra

possibilidade seria o desenho de mecanismos de provisão que possibilitem a geração

necessária de escala (e densidade) para a oferta de serviços em localidades que hoje são

deficitárias – por exemplo: subsídios, consórcios municipais, regionalizações etc.

14 Os dados para a confecção desse gráfico estão no Apêndice – tabela 46. Considerou-se baixa a renda domiciliar mensal de até cinco salários-mínimos, média a renda superior de cinco a vinte salários-mínimos e alta a renda superior a vinte salários-mínimos – seguindo a classificação adotada por Andrade e Lobão (1996).

186

III - PRESTADORES DE SERVIÇOS: DESEMPENHO E INVESTIMENTOS

O déficit de acesso domiciliar aos serviços de saneamento básico no Brasil,

caracterizado no segundo capítulo, poderia ser eliminado até 2020 com um investimento total

de aproximadamente R$178,4 bilhões – essa estimativa levou em conta a demanda atual

(atendida ou não) e a demanda futura decorrente do crescimento populacional no período, ou

seja, a reposição e a expansão dos sistemas. Para atingir tal montante, seria necessário um

investimento anual, a partir de 2000, de 0,45% do PIB (aproximadamente R$6 bilhões anuais)

– considerando a hipótese de crescimento médio do PIB de 4% ao ano (MCIDADES, 2002).

Diante dessa necessidade, é importante destacar que, após o auge do Planasa (década de

1970), os investimentos em saneamento básico (como parcela do PIB) reduziram-se

significativamente, conforme é ilustrado no gráfico 3.1. Tal queda só foi revertida durante a

década de 1990. De 1995 a 1998, a parcela do PIB referente aos investimentos no setor

elevou-se sensivelmente, mas voltou a se retrair em 1999. A partir de então, manteve-se

praticamente constante ao longo do tempo.

Na primeira metade da década de 2000, o investimento médio anual foi de 0,20% do

PIB e em nenhum ano foi alcançada a meta considerada ideal para a universalização do acesso

aos serviços. Diante desse fato e do crescimento do PIB, no período, ter sido inferior a 4% ao

ano1, a universalização dos serviços até 2020 só seria alcançada com um investimento anual

de 0,63% do PIB (aproximadamente R$11 bilhões anuais) – mantendo a estimativa de um

montante total de R$178,4 bilhões (AESBE, 2006). Ou seja, seria necessário um investimento

anual superior ao do auge do Planasa – o investimento médio anual na década de 1970 foi de

0,46% do PIB, conforme pode ser observado no gráfico 3.1.

1 Segundo dados divulgados pelo IPEA em seu site (www.ipea.gov.br), o crescimento médio anual do PIB no período foi de aproximadamente 2,29%.

187

0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45

0,03

0,28

0,22

0,19

0,190,16

0,100,10

0,46

0,24

0,35

0,21

0,20

0,21

0,20

0

0,05

0,1

0,15

0,2

0,25

0,3

0,35

0,4

0,45

0,5

1971-1980

1981-1989

1990-1992

1993-1994

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Anos

% d

o PI

B

Investimento Necessário Investimento Realizado

Fonte: Bielchowsky (2002, p. 29), Aesbe (2006) e MCidades (2002). Elaboração própria.

Gráfico 3.1

Brasil: evolução dos investimentos anuais em saneamento básico (% do PIB), de 1970 a 2005

Os investimentos realizados no início da década de 2000 não atingiram o nível

considerado ideal – e dificilmente atingirão nos próximos anos – em função da existência de

uma série de questões institucionais, fiscais e internas ao setor que restringem a sua expansão:

(i) problemas institucionais – fragmentação das responsabilidades e dos recursos federais,

indefinições regulatórias, irregularidades contratuais –; (ii) poucas fontes alternativas de

financiamento –; (iii) baixa eficiência operacional e financeira (fraco desempenho) dos

prestadores de serviços; (iv) regras fiscais – metas de superávit, limites de endividamento e

contingenciamento de crédito ao setor público e (v) alta tributação2.

No primeiro capítulo, os problemas institucionais e de financiamento de longo prazo

foram analisados. Além disso, iniciou-se a discussão sobre as regras fiscais. Já no segundo

capítulo, foi apontado que o déficit de acesso domiciliar aos serviços de saneamento básico

2 “A tributação sobres as empresas de saneamento básico chega a consumir 20% da receita bruta, fator que contribui para desencorajar investimentos no setor” (EXAME, 2006, p. 118).

188

também deve ser considerado como entrave à expansão dos investimentos, em função deste

estar concentrado nas localidades em que o custo de construção, manutenção e operação dos

sistemas é maior e que a capacidade de pagamento (tarifas) dos consumidores é menor. A

principal conclusão que se chega por meio das análises realizadas naqueles capítulos é que,

tanto os problemas institucionais e de financiamento como as características do déficit de

acesso, dificultam as ações públicas e, principalmente, a maior participação privada no setor.

Um outro sério problema do saneamento básico brasileiro é o fraco desempenho – baixa

eficiência – apresentado por grande parte dos prestadores de serviços existentes no setor, cuja

principal conseqüência é a pequena geração de excedentes para a realização de investimentos.

Ou seja, a maioria dos prestadores não tem recursos próprios disponíveis para investir. A

opção seria a tomada de empréstimos, mas estes também sofrem restrições, impostas pelo

próprio baixo desempenho dos provedores de serviços – que faz com que estes tenham uma

pequena capacidade de pagamento – e pelas regras fiscais.

Tais fatores serão discutidos na quarta seção. Nessa seção, assim como nas demais do

presente capítulo, o objetivo principal é avaliar qual tipo de prestador de serviços apresenta

um melhor desempenho e qual tipo investe. Para isso, serão comparados alguns indicadores

operacionais, econômicos, financeiros, administrativos, de atendimento (cobertura) e de

investimento. Os dados necessários são disponibilizados pelos Censos Demográficos de 1991

e de 2000 e, principalmente, pelo Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS)

de 2000 a 2004.

Por meio de tal análise, talvez seja possível apontar se uma maior descentralização ou se

uma maior desestatização das decisões e da provisão dos serviços seria benéfica para o

saneamento básico brasileiro – lembrando que, conforme defendido anteriormente, não será

possível um afastamento total do governo federal das decisões e do financiamento do setor,

devido às características do déficit de acesso e aos retornos sociais gerados pelos serviços.

189

1 O Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS)

Antes de iniciar as análises, é importante comentar, brevemente, alguns aspectos

relacionados ao Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento Básico (SNIS), principal

fonte dos dados que serão utilizados no presente capítulo3. Conforme foi apontado

anteriormente, o SNIS surgiu em 1995, no âmbito do Programa de Modernização do Setor

Saneamento (PMSS). Atualmente, já conta com dez anos de informações – de 1995 a 2004.

Deve-se destacar, primeiramente, que os prestadores de serviços de saneamento básico

são agrupados, no SNIS, segundo três categorias: (i) a abrangência da sua atuação –

diferencia os prestadores pela quantidade e complexidade dos seus sistemas, em suas

dimensões físicas e em sua distribuição espacial/geográfica –; (ii) a natureza jurídico-

administrativa – diferencia os prestadores do ponto de vista da formalidade legal e

administrativa a que estão submetidos em todas as dimensões da sua atuação – e (iii) o(s)

tipo(s) de serviço(s) de saneamento ofertado(s) aos usuários (somente abastecimento de água,

somente esgotamento sanitário ou ambos).

De acordo com a abrangência, os prestadores são classificados da seguinte maneira:

(i) prestador regional: entidade legalmente constituída para administrar serviços e operar

sistema(s), atendendo a vários municípios com sistema(s) isolado(s) ou integrado(s) –

as companhias estaduais de saneamento (CESBs) e a autarquia estadual do Acre;

(ii) prestador microrregional: entidade legalmente constituída para administrar serviços e

operar sistema(s) isolado(s) ou integrado(s), atendendo a mais de um município,

normalmente adjacentes e agrupados em uma pequena quantidade – os consórcios

intermunicipais;

3 Disponibilizado pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, vinculada ao Ministério das Cidades.

190

(iii) prestador local: entidade legalmente constituída para administrar serviços e operar

sistema(s) no município em que está sediada, podendo atender, eventualmente e quase

sempre em caráter não oficial, a frações de municípios adjacentes – os serviços

municipais, públicos ou privados.

Segundo a natureza jurídica, os prestadores são classificados como: (i) entidades de

direito público – serviços municipais administrados diretamente, por intermédio de

departamentos da prefeitura ou de autarquias – ou (ii) entidades de direito privado – empresas

públicas, sociedades de economia mista e empresas privadas.

Considerando conjuntamente a abrangência e a natureza jurídica, o SNIS agrupa seus

dados em cinco tipos de prestadores: (i) prestadores de serviços de abrangência regional –

todos de direito privado, exceto a autarquia do Acre –; (ii) prestadores de serviços de

abrangência microrregional – alguns de direito público e alguns de direito privado –; (iii)

prestadores de serviços de abrangência local de direito público – departamentos, secretarias e

autarquias –; (iv) prestadores de serviços de abrangência local de direito privado – empresas

públicas municipais e sociedades de economia mista municipais – e (v) prestadores privados

(abrangência local) – empresas privadas.

Os dados [...] são atualizados anualmente, a partir da coleta em uma amostra de prestadores de serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário em todo o país, que fornece suas informações agregadas (correspondentes à soma dos municípios atendidos) e também desagregadas por município, neste caso para um sub-conjunto dos municípios atendidos (SNIS, 2004, p. 1).

As informações são coletadas por meio de questionários/formulários eletrônicos

enviados aos prestadores – foi desenvolvido um aplicativo específico para essa finalidade. Os

questionários/formulários utilizados são caracterizados no quadro 3.1. É importante destacar

que cada prestador de abrangência regional preenche formulários adicionais, desagregando as

informações para uma determinada amostra de municípios pertencentes ao seu universo de

operação. Os prestadores de abrangência microrregional, por sua vez, desagregam as

informações para todos os municípios nos quais eles ofertam os serviços.

191

Quadro 3.1

SNIS: formulários utilizados para a coleta dos dados

Formulário Descrição Exemplos de Dados Coletados

Formulário de Dados Descritivos → 30 informações de cadastro → endereço, telefone, inscrições fiscais etc.

Formulário de Dados Gerais → 16 informações gerais → situação das concessões,

população, quantidade de funcionários etc.

Formulário de Dados de Água → 23 informações específicas sobre abastecimento de água

→ cobertura, quantidades de ligações e economias, extensão de rede etc.

Formulário de Dados de Esgoto → 9 informações específicas sobre esgotamento sanitário

→ cobertura, número de ligações, volumes, extensão da rede etc.

Formulário de Dados Financeiros → 26 informações financeiras → Receita, arrecadação, despesas, custos etc.

Formulário de Dados de Qualidade → 21 informações sobre a qualidade dos serviços

→ paralisações, intermitências, reclamações, extravasamentos etc.

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2004). Elaboração própria.

O SNIS calcula, a partir das informações coletadas, uma série de indicadores: (i) trinta e

dois índices econômicos, financeiros e administrativos; (ii) vinte e três índices operacionais de

água; (iii) oito índices operacionais de esgoto; (iv) nove índices de balanço e (v) treze índices

de qualidade. As informações coletadas junto aos prestadores de serviços e os indicadores

calculados são divulgados no Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgoto, publicação anual

elaborada pela Unidade de Gerenciamento do PMSS – “o Diagnóstico apresenta também

algumas análises com o objetivo de retratar as características e a situação do abastecimento de

água e do esgotamento sanitário no Brasil” (SNIS, 2004, p. 1).

Deve-se destacar que as amostras do SNIS são bastante representativas. No diagnóstico

mais recente (2004), por exemplo, a amostra de prestadores de serviços com dados

disponibilizados foi formada por trezentos e setenta e quatro entidades, sendo: (i) vinte e

cinco de abrangência regional; (ii) sete de abrangência microrregional e (iii) trezentos e

quarenta e dois de abrangência local – trezentos e vinte e sete públicos e quinze privados.

192

De acordo com a tabela 3.1, no caso do abastecimento de água, os prestadores

informantes eram responsáveis pelo serviço em 4.241 municípios e, no caso do esgotamento

sanitário, em 1.092 municípios – respectivamente, 76,2% e 19,6% do total de municípios

brasileiros existentes em 20044. “Municípios que possuem uma população urbana de 137,8

milhões de pessoas, no caso dos serviços de água, e de 106,8 milhões no caso dos serviços de

esgotos (respectivamente, 93,2% e 72,3% do total do país)” (SNIS, 2004, p. 42).

Tabela 3.1

SNIS: distribuição dos prestadores de serviços da amostra (2004)

Prestador

População Urbana dos Municípios Atendidos

(em milhões)

Quantidade de Municípios Atendidos

Abrangência Quantidade Água Esgoto Água Esgoto Regional 25 109,3 81,0 3.887 893 Microrregional 7 0,6 0,3 20 11 Local 342 29,5 26,9 341 190 Brasil 374 139,4 108,3 4.248 1.094

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2004, p. 40-1).

A amostra de municípios com informações desagregadas também é bastante

representativa. No diagnóstico mais recente (2004), o SNIS disponibilizou informações

referentes a 2.693 municípios – aproximadamente 54% dos municípios brasileiros existentes

em 2004. “No total, esses municípios possuem uma população urbana de 128,3 milhões de

pessoas (86,7% do país)” (SNIS, 2004, p. 45). A tabela 3.2 apresenta a distribuição dos

municípios da amostra desagregada do SNIS em 2004 – e suas respectivas populações.

Por último, é importante fazer algumas ressalvas em relação ao SNIS:

(i) como todo banco de dados auto-declarativo, ele tende a apresentar uma série de

imperfeições decorrentes de erros de preenchimento por parte dos informantes, em

4 A quantidade total de municípios brasileiros atendidos (água e esgoto) pelos diferentes tipos de prestadores é apresentada na tabela 47 do Apêndice.

193

função de desconhecimento, de falta de entendimento da pergunta ou de qualquer

outro motivo;

(ii) sua amostra de prestadores sofre alterações ao longo do tempo, tanto pela

incorporação de novos informantes – a cada ano tenta-se manter os informantes

anteriores e acrescentar novos informantes –, como pela ausência de informações

sobre alguns prestadores em determinados anos – por algum motivo, estes deixam de

informar – e

Tabela 3.2

SNIS: distribuição dos municípios da amostra e suas respectivas populações, segundo

as grandes regiões geográficas (2004)

Quantidade de municípios População urbana

Região Total (a)

Amostra do SNIS

(b)

% (b/a)

Total (em milhões)

(c)

Amostra do SNIS (em milhões)

(d)

% (d/c)

Norte 449 281 62,6 10,1 9,8 97,8 Nordeste 1.793 800 44,6 35,0 29,1 83,1 Centro-Oeste 466 252 54,1 11,1 7,9 71,4 Sudeste 1.668 710 42,6 70,0 61,9 88,5 Sul 1.188 650 54,7 21,7 19,5 89,7 Brasil 5.564 2.693 48,4 147,9 128,3 86,7

Fonte: Apud SNIS (2004, p. 46).

(iii) sua amostra desagregada, além de também variar ao longo do tempo, privilegia os

municípios com mais de cem mil habitantes – “a escolha dos maiores serviços

justificou-se pelo seu potencial de organização e, conseqüentemente, pela maior

possibilidade de retorno das informações coletadas” (SNIS, 2004, p. 6), contudo, pode

gerar um sério viés de seleção.

Apesar desses problemas, os dados do SNIS podem ser utilizados para realizar

inferências sobre o setor como um todo – desde que sejam tomadas algumas precauções.

194

Contribui para isso o fato das amostras do sistema (prestadores e municípios) serem bastante

representativas, conforme foi ilustrado nas tabelas apresentadas anteriormente.

2 Probabilidade de acesso e tipos de prestadores

Nas primeiras seções do segundo capítulo, foram utilizadas algumas variáveis regionais,

estaduais, municipais e domiciliares para caracterizar o déficit de acesso a serviços de

saneamento básico no Brasil. Complementando essa análise, o objetivo agora é avaliar se o

acesso por rede geral a água e a coleta de esgoto, em 2000, variava significativamente de um

prestador para outro. Serão considerados, para isso, quatro tipos de prestadores – adaptando a

classificação utilizada pelo SNIS: (i) prestadores regionais, (ii) prestadores microrregionais,

(iii) prestadores locais privados e (v) prestadores locais públicos – os prestadores locais de

direito público e os prestadores locais de direito privado serão analisados conjuntamente.

Conforme foi apontado anteriormente, o SNIS disponibiliza informações detalhadas

apenas para uma amostra de municípios. Conseqüentemente, não foi possível identificar o

tipo de prestador responsável pelos serviços em cada um dos municípios brasileiros existentes

em 2000. Referentes a esse ano, são disponibilizados dados para 1.025 municípios, dos quais:

(i) 826 com serviços providos por prestadores regionais (vinte e cinco companhias estaduais e

uma autarquia estadual); (ii) cento e setenta por prestadores locais públicos; (iii) dezessete por

prestadores locais privados e (iv) doze por prestadores microrregionais. Trata-se de uma

amostra bastante representativa – correspondia a aproximadamente 19% dos municípios

existentes naquele momento –, a partir da qual é possível fazer algumas inferências.

De acordo com o gráfico 3.2, a proporção de domicílios com acesso a abastecimento de

água por rede geral era maior, em 2000, no conjunto dos municípios atendidos por prestadores

195

locais públicos. O índice de acesso a água dos prestadores regionais era o segundo maior,

seguido de perto pelo índice dos prestadores locais privados e, por último, pelo índice dos

prestadores microrregionais – bastante inferior aos demais. No caso da coleta de esgoto por

rede geral, os locais privados possuíam o melhor índice de acesso, seguidos pelos locais

públicos, pelos locais regionais e, por último, pelos microrregionais.

67,3281,490,2785,3

23,59

73,3369,7957,39

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Regional Local Público Local Privado Microrregional

% d

os d

omic

ílio

s

Água (Rede Geral) Coleta de Esgoto (Rede Geral)

Fonte: IBGE e Ministério das Cidades, Censo Demográfico de 2000 e SNIS (2000). Elaboração própria.

Gráfico 3.2

Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico por rede geral, segundo o tipo

de prestador (2000)

Tais padrões de diferença da cobertura dos serviços entre os grupos considerados não se

repetiam em todas as regiões, conforme pode ser observado na tabela 3.3. Dessa forma, é

difícil apontar, apenas por meio de análises descritivas, em qual tipo de prestador a

probabilidade de acesso domiciliar aos serviços de saneamento básico era maior em 2000.

Justifica-se, assim, a estimação – método Probit – de modelos semelhantes aos da segunda

seção do capítulo anterior, incorporando os tipos de prestadores como variáveis explicativas.

196

Tabela 3.3

Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo o tipo de prestador,

as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000)

Região / Tipo de Prestador

N NE CO SE (3) SE (4) São Paulo S Brasil

Água – Rede Geral (% dos domicílios) Regional 50,74 81,17 80,49 91,70 88,22 95,72 88,31 85,30 Local Público 54,23 71,69 84,72 94,57 91,89 95,48 92,64 90,27 Local Privado * 91,39 73,34 80,36 74,00 96,74 88,56 81,40 Microrregional * * * 64,19 64,19 * 80,24 67,32 Total 48,24 66,73 73,34 88,45 83,12 93,51 80,11 77,99

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) Regional 9,74 41,57 59,08 74,54 69,13 80,71 40,79 57,39 Local Público 20,68 26,91 32,49 87,76 85,82 88,42 41,18 69,79 Local Privado * 80,50 0,59 73,26 66,00 91,83 71,64 73,33 Microrregional * * * 28,61 28,61 * 3,22 23,59 Total 11,36 33,06 35,10 74,98 67,13 82,27 30,69 51,73

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo. * Não há prestadores desse tipo na região ou no estado.

Os modelos a serem estimados possuem a seguinte formulação básica:

�� y = α + β1 renda domiciliar mensal + β2 renda domiciliar per capita mensal + β3

população do município (porte) + β4 taxa de urbanização do município + β5 renda

municipal per capita mensal + β6 localização do domicílio (urbano ou rural) + β7

Norte + β8 Nordeste + β9 Centro-Oeste (2) + β10 Distrito Federal + β11 Sudeste (4) +

β12 Sul + β13 local público + β14 local privado + β15 microrregional,

em que:

(i) y: variáveis dependentes binárias, assumindo o valor um se o domicílio possuir acesso

aos serviços – abastecimento de água por rede geral e coleta de esgoto por rede geral –

e zero caso contrário;

(ii) α: constante;

197

(iii) β’s: parâmetros que refletem o impacto de alterações das variáveis explicativas sobre a

probabilidade do domicílio possuir acesso aos serviços;

(iv) local público: dummy representativa que assume o valor um se o serviço no domicílio

for ofertado por um prestador local público e zero caso contrário;

(v) local privado: dummy representativa que assume o valor um se o serviço no domicílio

for ofertado por um prestador local privado e zero caso contrário e

(vi) microrregional: dummy representativa que assume o valor um se o serviço no

domicílio for ofertado por um prestador microrregional e zero caso contrário –

portanto, serão utilizados como base de comparação (controle) os domicílios nos quais

o serviço é ofertado por um prestador regional.

As demais variáveis foram apresentadas no segundo capítulo. Em relação aos

coeficientes a serem estimados, deve-se apontar que são esperados sinais semelhantes aos

obtidos no segundo capítulo para as variáveis explicativas já utilizadas naquele momento. No

caso das novas variáveis explicativas – dummies tipos de prestadores –, é difícil prever os

sinais dos coeficientes a serem estimados, pois a análise descritiva mostrou que não existia,

em 2000, uma tendência clara de diferença do acesso aos serviços entre os prestadores.

2.1 A amostra

Conforme apontado anteriormente, foi possível identificar o tipo de prestador

responsável pelos serviços apenas para 1.025 municípios. Esses municípios possuíam mais de

três milhões de domicílios pertencentes à amostra do Censo Demográfico de 2000 – 57% do

total. Diante de um número tão elevado de observações, optou-se por utilizar, assim como no

segundo capítulo, uma amostra aleatória menor, com 10% das observações – ou seja,

198

aproximadamente trezentos mil domicílios. De acordo com a tabela 3.4, essa simplificação

pouco alterou a distribuição dos domicílios (com e sem acesso) entre os diferentes tipos de

prestadores, assim como a proporção de domicílios com acesso aos serviços.

Tabela 3.4

Brasil: distribuição dos domicílios (Censo e amostra), segundo o tipo de prestador e o acesso a serviços de

saneamento básico por rede geral

Domicílio e Serviço / Prestador

Domicílios (% total)

Água – Rede Geral (% dos domicílios)

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios)

Domicílios do Censo (que foram identificados os prestadores) Regional 77,61 85,30 57,39 Local Público 19,33 90,27 69,79 Local Privado 2,70 81,40 73,33 Microrregional 0,37 67,32 23,59 Total 100,00 86,09 60,11

Domicílios da Amostra Regional 77,55 85,41 57,48 Local Público 19,42 90,15 69,72 Local Privado 2,67 81,72 73,74 Microrregional 0,37 69,26 24,45 Total 100,00 86,17 60,19

Fontes: IBGE e Ministério das Cidades, Censo Demográfico de 2000 e SNIS (2000). Elaboração própria.

A tabela 3.5, por sua vez, apresenta as estatísticas descritivas das variáveis explicativas

contínuas utilizadas nas estimações (amostra). A análise dessa tabela é importante, pois o

cálculo dos efeitos marginais levará em conta a média das variáveis – grosso modo, as

características do “domicílio médio” da amostra. Dessa forma, é possível apontar alguns

aspectos relevantes:

(i) população do município: média da amostra próxima de dois milhões de habitantes –

devido ao maior número de domicílios em municípios mais populosos – e desvio-

padrão bastante elevado (3.186.820);

(ii) taxa de urbanização: média igual a 0,91 e desvio-padrão igual a 0,16 – é interessante

observar que a amostra tem pelo menos um município com quase toda população

199

morando na zona rural (mínimo próximo de zero) e pelo menos um município com

toda população morando na zona urbana (máximo igual a um);

Tabela 3.5

Estatísticas descritivas das variáveis contínuas utilizadas nas estimações e comparação entre as amostras

Variáveis Média Desvio-Padrão Mínimo Máximo 1.841.477,00 3.186.820,00 958,00 10.434.252,00

População do Município (1.259.482,89) (2.740.688,40) (795,00) (10.434.252,00) 0,91 0,16 0,02 1,00

Taxa de Urbanização Municipal (0,83) (0,22) (0,00) (1,00) 368,15 173,98 38,32 876,16

Renda Municipal per capita Mensal (R$) (310,05) (176,43) (4,54) (1.672,90) 1.310,93 4.072,51 0,00 901.600,00

Renda Domiciliar Mensal (R$) (1.119,75) (3.256,97) (0,00) (619.750,00) 436,02 1.332,79 0,00 300.533,30

Renda Domiciliar per capita Mensal (R$) (371,55) (1.221,63) (0,00) (229.395,00)

Obs.: Estatísticas da amostra do segundo capítulo entre parênteses – apresentadas, anteriormente, na tabela 2.15.

(iii) renda municipal per capita mensal: média igual a R$ 368,15 – aproximadamente 2,44

salários-mínimos de 2000 (R$ 151,00) – e desvio-padrão igual a R$ 173,98, sendo a

renda mínima igual a R$ 38,32 (0,25 salário mínimo de 2000) e a máxima igual a R$

876,16 (5,80 salários mínimos de 2000);

(iv) renda domiciliar mensal: média da amostra é de R$ 1.310,93 – 8,68 salários-mínimos

de 2000. A renda altera-se bastante de domicílio para domicílio, o que leva a um

desvio-padrão elevado (R$ 4.072,51), sendo o valor mínimo igual a zero e o máximo

igual a R$ 901.6000,00;

(v) renda domiciliar per capita mensal: média igual a R$ 436,02,55 – 2,89 salários-

mínimos de 2000 – e desvio-padrão elevado (R$ 1.221,63), sendo o valor mínimo

igual a zero e o máximo igual a R$ 300.533,30.

Por meio da tabela 3.5, também é possível comparar a amostra utilizada no segundo

capítulo (tabela 2.15) e a amostra atual. Observa-se que as médias das variáveis explicativas

contínuas na amostra atual são maiores do que as médias na amostra do segundo capítulo. Tal

200

fato decorre do privilégio dado pelo SNIS aos municípios com mais de cem mil habitantes –

fato comentado anteriormente. Esse privilégio não prejudicará a análise dos resultados das

estimações, uma vez que o interesse é apenas comparar em qual tipo de prestador a

probabilidade de acesso aos serviços de saneamento básico era maior em 2000.

2.2 Os resultados

Na tabela 3.6, são apresentados os resultados das estimações com o acesso a

abastecimento de água por rede geral como variável dependente. Deve-se destacar,

primeiramente, que todos os coeficientes estimados são significativos e que a hipótese de

todos eles serem iguais a zero deve ser rejeitada – o que pode ser verificado nas estatísticas do

teste LR com distribuição �² (chi-quadrado).

Os sinais dos coeficientes e dos efeitos marginais das variáveis explicativas que também

foram utilizadas no segundo capítulo são iguais aos obtidos naquele momento – ou seja,

confirma-se, mais uma vez, as relações apontadas anteriormente. Já a análise dos sinais dos

coeficientes e dos efeitos marginais das dummies tipos de prestadores – local público

(positivo), local privado (negativo) e microrregional (negativo) – mostra que, em 2000:

(i) um domicílio atendido por um prestador local público tinha probabilidade maior de

acesso ao serviço do que um domicílio atendido por um regional;

(ii) um domicílio atendido por um prestador local privado tinha probabilidade menor de

acesso ao serviço do que um domicílio atendido por um regional e

(iii) um domicílio atendido por um prestador microrregional também tinha probabilidade

menor de acesso ao serviço do que um domicílio atendido por um regional.

201

Tabela 3.6

Resultados das estimações com dummies tipos de prestadores: variável dependente acesso a

abastecimento de água por rede geral (2000)

Abastecimento de Água por Rede Geral Coeficiente Efeito


Marginal


0,0891 * (0,0067)

0,0147 * (0,0012) [0,0966]

0,0976 * (0,0069)

0,0165 * (0,0012) [0,1081]

0,0902 * (0,0070)

0,0149 * (0,0012) [0,0981]


0,0863 * (0,0066)

0,0143 * (0,0011) [0,0767]

0,1036 * (0,0066)

0,0175 * (0,0011) [0,0940]

0,0702 * (0,0067)

0,0116 * (0,0011) [0,0626]


0,0999 * (0,0022)

0,0165 * (0,0004) [0,2131]


0,1481 * (0,0252)

0,0250 * (0,0043)


0,4086 * (0,0085)

0,0676 * (0,0014) [0,3912]


-1,8748 * (0,0107)

-0,5831 * (0,0038)

-1,9551 * (0,0115)

-0,6144 * (0,0039)

-1,8789 * (0,0106)

-0,5851 * (0,0037)

Dummy Norte

-1,2851 * (0,0148)

-0,3722 * (0,0055)

-1,4476 * (0,0148)

-0,4384 * (0,0055)

-1,1566 * (0,0156)

-0,3242 * (0,0057)

Dummy Nordeste

-0,4478 * (0,0121)

-0,0875 * (0,0027)

-0,5315 * (0,0148)

-0,1090 * (0,0029)

-0,2188 * (0,0137)

-0,0394 * (0,0027)


-0,8325 * (0,0169)

-0,2114 * (0,0056)

-0,9648 * (0,0166)

-0,2610 * (0,0059)

-0,8230 * (0,0169)

-0,2086 * (0,0056)


-0,6127 * (0,0272)

-0,1434 * (0,0082)

-0,5274 * (0,0272)

-0,1203 * (0,0078)

-0,6471 * (0,0271)

-0,1543 * (0,0084)

Dummy Sudeste (4)

-0,4599 * (0,0116)

-0,0878 * (0,0025)

-0,5258 * (0,0115)

-0,1044 * (0,0026)

-0,3996 * (0,0118)

-0,0751 * (0,0025)

Dummy Sul

-0,1996 * (0,0138)

-0,0362 * (0,0027)

-0,3440 * (0,0134)

-0,0677 * (0,0030)

-0,2668 * (0,0135)

-0,0499 * (0,0028)

Dummy Local Público

0,2193 * (0,0102)

0,0331 * (0,0014)

0,1632 * (0,0101)

0,0258 * (0,0015)

0,1703 * (0,0101)

0,0263 * (0,0015)

Dummy Local Privado

-0,3634 * (0,0187)

-0,0744 * (0,0046)

-0,4191 * (0,0188)

-0,0900 * (0,0049)

-0,4565 * (0,0187)

-0,0985 * (0,0050)

Dummy Microrregional

-0,2753 * (0,0430)

-0,0541 * (0,0098)

-0,4565 * (0,0431)

-0,1011 * (0,0119)

-0,4333 * (0,0427)

-0,0934 * (0,0114)

Constante

-0,5251 * (0,0369)

0,5538 * (0,0341)

-1,5680 * (0,0534)


0,907993 0,905320 0,907622

LR chi²(10) 78.205,40 76.173,98 78.474,18

Prob > chi² 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,3298 0,3212 0,3310

Obs.: Erro-padrão entre parênteses e elasticidades entre colchetes, calculadas na forma d(y) / d(lnx). * Significativo a 1%.

Ou seja, a probabilidade de acesso era maior nos prestadores locais públicos.

Analisando a magnitude dos efeitos marginais, verifica-se que, na seqüência, vinham os

202

regionais, os locais privados e, por último, os microrregionais – ou seja, por meio das

estimações, foi comprovado o padrão de cobertura observado no gráfico 3.2. Destaca-se ainda

o fato da probabilidade de um domicílio qualquer da amostra possuir acesso a água por rede

geral (aproximadamente 91%) ser bastante superior às probabilidades obtidas no segundo

capítulo – o que pode ser um reflexo do critério de seleção do SNIS, apontado anteriormente.

A tabela 3.7, por sua vez, apresenta os resultados das estimações com o acesso a coleta

de esgoto por rede geral como variável dependente. Observa-se que todos os coeficientes são

significativos e que a hipótese de todos eles serem iguais a zero deve ser rejeitada. Deve-se

destacar ainda que a probabilidade de um domicílio qualquer da amostra possuir acesso a

coleta de esgoto por rede geral é aproximadamente 61% – superior às probabilidades obtidas

no segundo capítulo, assim como havia acontecido no caso do abastecimento de água.

Os sinais dos coeficientes e dos efeitos marginais das variáveis explicativas que também

foram utilizadas no segundo capítulo são iguais aos obtidos naquele momento Já os sinais dos

coeficientes das dummies tipos de prestadores – local público (positivo), local privado

(positivo) e microrregional (negativo) –, mostram que, em 2000:

(iv) um domicílio atendido por um prestador local público tinha probabilidade maior de

acesso ao serviço do que um domicílio atendido por um regional;

(v) um domicílio atendido por um prestador local privado também tinha probabilidade

maior de acesso ao serviço do que um domicílio atendido por um regional e

(vi) um domicílio atendido por um prestador microrregional tinha probabilidade menor de

acesso ao serviço do que um domicílio atendido por um regional.

Analisando a magnitude dos efeitos marginais, verifica-se que a probabilidade de acesso

era maior nos locais públicos – seguidos pelos locais privados, pelos regionais, e, por último,

pelos microrregionais. Ou seja, o gráfico 3.2 sinalizou um acesso maior nos locais privados,

mas as estimações apontaram uma probabilidade maior de acesso nos locais públicos.

203

Tabela 3.7


coleta de esgoto por rede geral (2000)

Coleta de Esgoto por Rede Geral Coeficiente Efeito


Marginal


0,0229 * (0,0056)

0,0088 * (0,0022) [0,0582]

0,0269 * (0,0055)

0,0104 * (0,0021) [0,0686]

0,0213 * (0,0056)

0,0082 * (0,0022) [0,0543]


0,2302 * (0,0054)

0,0886 * (0,0021) [0,4814]

0,2483 * (0,0053)

0,0958 * (0,0021) [0,5204]

0,2079 * (0,0054)

0,0800 * (0,0021) [0,4350]


0,1225 * (0,0017)

0,0471 * (0,0007) [0,6122]


1,0450 * (0,0271)

0,4030 * (0,0105)


0,6147 * (0,0070)

0,2366 * (0,0027) [1,3762]


-1,5726 * (0,0017)

-0,5297 * (0,0033)

-1,5145 * (0,0161)

-0,5161 * (0,0034)

-1,5827 * (0,0161)

-0,5314 * (0,0030)

Dummy Norte

-1,9155 * (0,0163)

-0,5839 * (0,0023)

-2,0011 * (0,0163)

-0,5927 * (0,0021)

-1,6981 * (0,0168)

-0,5499 * (0,0029)

Dummy Nordeste

-0,9434 * (0,0084)

-0,3628 * (0,0030)

-0,9933 * (0,0085)

-0,3802 * (0,0030)

-0,6342 * (0,0096)

-0,2482 * (0,0037)


-1,0488 * (0,0137)

-0,3919 * (0,0042)

-1,1917 * (0,0135)

-0,4329* (0,038)

-1,0293 * (0,0139)

-0,3858 * (0,0043)


0,0693 * (0,0230)

0,0265 * (0,0087)

-0,1168 * (0,0231)

-0,0456 * (0,0091)

Dummy Sudeste (4)

-0,3115 * (0,0079)

-0,1215 * (0,0031)

-0,3734 * (0,0079)

-0,1459 * (0,0031)

-0,2230 * (0,0082)

-0,0868 * (0,0032)

Dummy Sul

-1,0781 * (0,0090)

-0,4079 * (0,0030)

-1,2102 * (0,0088)

-0,4495 * (0,0027)

-1,1594 * (0,0089)

-0,4340 * (0,0028)


0,2841 * (0,0075)

0,1061 * (0,0027)

0,2127 * (0,0075)

0,0803 * (0,0028)

0,2032 * (0,0075)

0,0767 * (0,0028)

Dummy Local Privado

0,2350 * (0,0170)

0,0871 * (0,0060)

0,1437 * (0,0170)

0,0543 * (0,0063)

0,1247 * (0,0170)

0,0471 * (0,0063)


-0,7693 * (0,0445)

-0,2977 * (0,0157)

-0,9513 * (0,0446)

-0,3582 * (0,0141)

-0,9490 * (0,0444)

-0,3579* (0,0141)

Constante

-2,1109 * (0,0288)

-1,5497 * (0,0315)

-4,0254 * (0,0437)


0,605870 0,602772 0,605151

LR chi²(10) 96.479,52 92.796,69 99.190,94

Prob > chi² 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,2580 0,2481 0,2652


Tomando como base de comparação os prestadores regionais, as estimações realizadas

mostraram, portanto, que a probabilidade de um domicílio da amostra possuir acesso a

204

abastecimento de água por rede geral é maior se este estiver localizado em um município

atendido por um prestador local público e menor se estiver localizado em um município

atendido por um prestador local privado ou por um prestador microrregional. Em relação à

coleta de esgoto, observou-se que a probabilidade de um domicílio da amostra possuir acesso

a esse serviço é maior se este pertencer a um município atendido por um prestador local

público ou por um local privado e menor se pertencer a um município atendido por um

prestador microrregional.

A análise desses resultados, contudo, é limitada. É importante ter em mente que, para

alcançá-los, foram considerados apenas os municípios da amostra do SNIS (2000). O

problema é que, por ser um sistema com informações declaradas pelos próprios prestadores,

pode existir um viés de seleção, ou seja, apenas os que possuem melhor desempenho

disponibilizam as informações. Contribui para isso o fato do sistema privilegiar, na coleta de

informações, os municípios com mais de cem mil habitantes.

Além disso, os resultados obtidos podem não estar refletindo apenas o desempenho dos

prestadores. Por exemplo, o acesso em um município atendido por prestador regional é

influenciado pelo custo de provisão não só em seu território, mas também pelo custo de

provisão nos demais municípios por ele atendidos. Já o acesso a abastecimento de água

inferior nos privados pode ser resultado de uma situação inadequada existente nos municípios

antes mesmo da desestatização – talvez tenha sido o motivo que levou a esse processo.

2.3 Evolução do acesso: o impacto da desestatização

Pode-se verificar se o último fato comentado no item anterior é verdadeiro ou não –

situação inadequada antes do processo de desestatização – avaliando a evolução do acesso por

205

rede geral aos serviços de saneamento básico, de 1991 a 2000, segundo os tipos de

prestadores considerados anteriormente. Uma vez que não há informações disponíveis que

permitam identificar o tipo de prestador em cada município no ano de 1991, é necessário

supor que os serviços já eram ofertados pelo mesmo tipo de prestador existente em 2000.

Dessa forma, é possível utilizar a amostra de municípios do SNIS 2000 para servir de base

para a coleta de informações no Censo Demográfico de 1991.

Deve-se enfatizar que, em 1991, o tipo de prestador existente em um município não era,

necessariamente, o mesmo do ano de 2000. Os prestadores privados, por exemplo, só

adquiriram alguma relevância no setor após a inclusão dos serviços públicos no Plano

Nacional de Desestatização (PND), em 1996. Nesse contexto, a análise também permitirá

verificar se, em 2000, o processo de desestatização no setor, apesar de recente e com poucos

casos, já tinha contribuído para aumentar o acesso por rede geral aos serviços – conforme

ficou claro no primeiro capítulo, a participação privada no setor é pequena até hoje (2006).

O gráfico 3.3 mostra que a proporção de domicílios com acesso a abastecimento de

água por rede geral já era maior, em 1991, no conjunto dos municípios atendidos por

prestadores locais públicos em 2000. O índice de acesso a água dos prestadores regionais era

o segundo maior, seguido pelo índice dos prestadores locais privados e, por último, pelo

índice dos prestadores microrregionais. Ou seja, em 1991 já era possível verificar o mesmo

padrão de diferença do acesso a água existente em 2000. Observa-se também uma variação

maior do acesso, no período considerado, no conjunto de municípios atendidos, em 2000, por

prestadores locais públicos.

No caso da coleta de esgoto por rede geral, o gráfico 3.4 mostra que, ao contrário do

ocorrido com o abastecimento de água, o mesmo padrão de diferença do acesso ao serviço

não se manteve ao longo do tempo. Em 1991, o conjunto de municípios atendidos por

prestadores locais públicos possuía o maior índice de acesso. Já em 2000, era o conjunto de

206

municípios atendidos por prestadores locais privados que possuía o maior índice. Deve-se

destacar a grande expansão do acesso nos municípios atendidos, em 2000, por prestadores

microrregionais e por locais privados – o índice de acesso a coleta de esgoto destes últimos

tornou-se superior aos índices dos demais no último ano analisado.

71,0577,5184,9981,41 67,3281,490,2785,3

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100


% d

os d

omic

ílio

s

1991 2000

Prestador Variação do Acesso (1991-2000) – em % Regional 4,78 Local Público 6,21 Local Privado 5,02 Microrregional -5,25

Fonte: IBGE e Ministério das Cidades, Censos Demográficos de 1991 e 2000 e SNIS (2000). Elaboração própria.

Gráfico 3.3

Brasil: proporção de domicílios com acesso a abastecimento de água por rede geral, segundo o

tipo de prestador (1991 e 2000)

Por último, é importante repetir as estimações realizadas no início da seção,

considerando, dessa vez, os dados do Censo Demográfico de 1991 – e mantendo a suposição

de que os prestadores nesse ano eram os mesmos existentes em 2000. Os resultados completos

dessas estimações são apresentados nas tabelas 46 e 47 do Apêndice. A tabela 3.8 mostra

207

apenas um resumo desses resultados – sinais dos coeficientes e menor probabilidade estimada

– e dos resultados obtidos anteriormente, com dados do ano de 2000. Comparando os sinais

dos coeficientes e dos efeitos marginais obtidos nas duas estimações, verifica-se o mesmo que

havia sido sugerido pelos gráficos 3.3 e 3.4: o padrão de diferença do acesso a abastecimento

de água por rede geral entre os grupos considerados manteve-se ao longo do tempo; já o

padrão de diferença do acesso a coleta de esgoto por rede geral sofreu uma alteração.

42,39 58,35

45,99

1,69

57,39 69,79

73,33

23,590

10

20

30

40

50

60

70

80


% d

os d

omic

ílio

s

1991 2000

Prestador Variação do Acesso (1991-2000) – em % Regional 35,39 Local Público 19,61 Local Privado 59,45 Microrregional 1.295,86

Fonte: IBGE e Ministério das Cidades, Censos Demográficos de 1991 e 2000 e SNIS (2000). Elaboração própria.

Gráfico 3.4

Brasil: proporção de domicílios com acesso a coleta de esgoto por rede geral, segundo o

tipo de prestador (1991 e 2000)

Diante da análise realizada, pode-se dizer que o acesso a abastecimento de água por

rede geral já era inferior, em 1991, no conjunto de municípios atendidos, em 2000, por

208

prestadores locais privados – em comparação ao conjunto de municípios atendidos por

prestadores regionais. Dessa forma, é difícil creditar o menor nível relativo de cobertura

apenas a um baixo desempenho da iniciativa privada, principalmente se for levado em

consideração que sua participação no setor era recente e pequena. Além disso, o gráfico 3.3,

apresentado anteriormente, mostrou que ocorreu uma expansão de aproximadamente 5% do

acesso a água no conjunto de municípios atendidos, em 2000, por prestadores privados.

Tabela 3.8

Resumo dos resultados das estimações com dummies tipos de prestadores: comparação entre os

resultados obtidos (1991 e 2000)

Sinal do Coeficiente e do Efeito Marginal

Água (Rede Geral)


Serviço / Variável

1991 2000 1991 2000

Dummy Local Público (+) (+) (+) (+)

Dummy Local Privado (-) (-) (-) (+)

Dummy Microrregional (-) (-) (-) (-)


0,86 0,91 0,38 0,60

No caso da coleta de esgoto por rede geral, o acesso a esse serviço nos municípios

atendidos por prestadores locais privados também era, em 1991, inferior ao acesso nos

municípios atendidos por prestadores regionais. Contudo, houve uma inversão dessa situação

em 2000, devido à grande expansão do acesso ocorrida no primeiro grupo – conforme

mostrou o gráfico 3.4, apresentado anteriormente. Pelo menos parte da expansão pode ter

ocorrido devido à participação privada no setor, mesmo essa sendo, em 2000, pequena e

recente – ainda hoje é pequena, devido aos fatos comentados nos capítulos anteriores.

É importante enfatizar que a análise realizada no presente item utilizou informações dos

Censos Demográficos de 1991 e 2000 e que a participação privada no saneamento básico

ganhou uma pequena relevância em 1996, com a inclusão dos serviços públicos no Plano

Nacional de Desestatização (PND). Em função de ter considerado dois pontos no tempo

209

relativamente distantes (nove anos) – devido à disponibilidade de dados – e tentar inferir se

um acontecimento entre esses pontos – início do processo de desestatização no setor – teve

algum impacto, a análise ficou um pouco comprometida e os resultados podem ser

considerados apenas como sugestões. Na próxima seção, a questão do desempenho dos

prestadores – entre estes, dos locais privados – será discutida mais detalhadamente.

3 Desempenho dos prestadores de serviços

A literatura especializada atribui uma maior eficiência à administração privada e a

formas descentralizadas de gestão do que à centralização da provisão dos serviços públicos na

esfera federal. A administração privada é tida como mais eficiente por possibilitar a

eliminação – ou, pelo menos, a diminuição – de ingerências políticas, de conflitos de

interesse, de empreguismo, de desperdícios, entre outros aspectos. A gestão descentralizada,

por sua vez, é considerada como uma forma mais eficiente em função da maior proximidade

entre os beneficiários dos serviços e os responsáveis por eles, o que faz com que estes últimos

sofram uma maior pressão social, ampliando a possibilidade de que as demandas sejam

atendidas, tanto em quantidade como em qualidade.

No caso do saneamento básico brasileiro, uma maior eficiência da administração

privada e de formas descentralizadas de gestão, corresponderia a um melhor desempenho dos

prestadores locais privados e dos prestadores locais públicos em comparação aos regionais. O

objetivo do estudo a ser realizado na presente seção é contribuir para esse debate.

Antes de começar as análises, é importante destacar que Ohira (2005), ao medir e

quantificar – pelo método de fronteira estocástica – o nível de eficiência dos prestadores de

serviços de saneamento básico do Estado de São Paulo, constatou que não há diferenças

210

significativas de eficiência entre a CESB paulista (Sabesp) e os prestadores públicos locais

existentes no estado. Já Fujiwara (2005), ao estimar – pelo método de diferença-em-

diferenças – o efeito da desestatização dos serviços de saneamento básico sobre a redução da

mortalidade infantil, em municípios paulistas e cariocas, encontrou evidências de que a

qualidade e não o maior acesso é afetado positivamente pelo processo – ao contrário do que

tinha sido constatado por Galiani, Gertler e Schargrodsky (2005) para o caso argentino.

3.1 Comparação do desempenho dos prestadores de serviços

Nesse item, o objetivo é verificar qual tipo de prestador de serviços de saneamento

básico existente no Brasil apresenta um melhor desempenho – ou seja, é mais eficiente. Para

atingir tal objetivo, será analisado um conjunto de indicadores de desempenho fornecidos pelo

SNIS, referentes ao ano de 2004: (i) indicadores operacionais e de cobertura (água e esgoto);

(ii) indicadores econômicos, financeiros e administrativos e (iii) indicadores de qualidade.

É importante destacar que, para cada um dos índices analisados, serão confrontados o

valor médio e o desvio-padrão dos diferentes prestadores. A análise do valor médio permitirá

comparar o desempenho dos prestadores em relação aos diferentes aspectos considerados. Já a

análise do desvio-padrão tornará possível averiguar em qual grupo de prestador há uma maior

padronização do desempenho entre as entidades que o compõem – ou seja, uma menor

diferença dos índices dessas entidades.

Para a realização de tal análise, optou-se por não considerar os prestadores

microrregionais – devido à existência de poucas entidades desse tipo, o que dificulta qualquer

generalização e pode prejudicar a comparação do desempenho das demais – e por agregar os

dados dos prestadores locais de direito público e dos locais de direito privado em um único

211

tipo, chamado genericamente de prestador local público – assim como já havia sido feito na

seção anterior. Dessa forma, será comparado o desempenho de três tipos de prestadores de

serviços: (i) regionais, (ii) locais públicos e (iii) locais privados.

Indicadores operacionais e de cobertura

Iniciando a análise, a tabela 3.9 apresenta alguns indicadores operacionais e de

cobertura referentes aos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário. Em

relação ao abastecimento de água, é possível destacar os seguintes aspectos:

(i) índice de perdas de faturamento (grosso modo, parcela do volume não faturado de

água no volume total produzido): maior valor médio nos prestadores regionais, mas

com desvio-padrão menor do que os demais – ou seja, pior desempenho relativo nos

regionais, mas o desempenho varia menos entre as entidades pertencentes a esse tipo

de prestador. O melhor desempenho é o dos locais privados (menor valor médio);

(ii) índice de perdas na distribuição (grosso modo, parcela do volume não consumido de

água no volume total produzido): assim como no índice anterior, pior desempenho

relativo nos regionais (maior valor médio), mas o desempenho varia menos entre as

entidades pertencentes a esse tipo de provedor de serviço (menor desvio-padrão). O

melhor desempenho relativo é o dos prestadores locais públicos (menor valor médio);

(iii) índice de hidrometração (razão entre a quantidade de ligações micromedidas de água e

a quantidade de ligações ativas): valor médio maior e desvio-padrão menor nos

prestadores locais privados – ou seja, melhor desempenho relativo nos locais privados

e o desempenho varia menos entre as entidades pertencentes a esse tipo de provedor.

O pior desempenho relativo, nesse índice, é o dos locais públicos (menor valor médio)

– que também apresentam maior desvio-padrão;

212

Tabela 3.9

Saneamento básico no Brasil: indicadores operacionais e de cobertura, segundo

o tipo de prestador do serviço (2004)

Local Prestador / Indicador Operacional Regional

Público Privado Água

- Índice de perdas de faturamento (%) 44,19 29,46 27,30 (14,71) (23,70) (21,60) - Índice de perdas na distribuição (%) 48,67 27,13 29,36 (13,14) (20,14) (20,38) - Índice de hidrometração (%) 75,43 74,30 88,04 (27,17) (34,15) (15,84) - Densidade de economias por ligação (econ./lig.) 1,23 1,11 1,20 (0,21) (0,16) (0,26) - Extensão da rede de água por ligação (m/ligação) 12,18 15,70 14,07 (3,98) (12,90) (4,28) - Consumo médio de água por economia (m³/mês/econ.) 14,36 19,30 16,00 (3,60) (12,33) (5,50) - Consumo médio per capita (l/hab./dia) 129,20 170,52 132,01 (33,63) (96,53) (42,05) - Índice de atendimento urbano de água (% da população) 89,06 95,62 92,70 (15,59) (12,47) (10,74) - Índice de atendimento total de água (% da população) 71,37 83,52 81,08 (16,97) (19,99) (16,85)

Esgoto - Índice de coleta de esgoto (%) 28,96 65,45 43,92 (21,08) (34,45) (31,67) - Índice de tratamento de esgoto (%) 74,52 45,96 54,37 (33,59) (43,96) (42,98) - Índice de esgoto tratado por água consumida (%) 22,23 20,67 18,02 (18,39) (28,42) (22,85) - Índice de atendimento urbano de esgoto (% da pop.) 25,07 73,56 53,49 (22,35) (33,57) (37,51) - Índice de atendimento total de esgoto (% da população) 20,86 64,09 48,86

(21,13) (33,10) (36,26)

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2004). Elaboração própria. Obs.: Desvio-padrão entre parênteses.

(iv) densidade de economias por ligação5 (razão entre a quantidade de economias ativas de

água e a quantidade de ligações ativas): valores médios próximos, com uma ligeira

superioridade nos regionais. O menor desvio-padrão é o dos locais públicos;

5 “Por economias, pode-se entender o número de unidades consumidoras; e por ligação, a entrada de água. Assim, por exemplo, em um edifício existe uma ligação de água, mas várias economias, pois cada apartamento constitui-se uma unidade consumidora” (TONETO JÚNIOR, 2004, p. 269).

213

(v) extensão da rede de água por ligação (razão entre a extensão da rede de água e a

quantidade de ligações totais): maior valor médio nos prestadores locais públicos e

menor desvio-padrão nos regionais. Por meio desse índice e do anterior, é possível

inferir qual tipo de prestador tem seu desempenho beneficiado pela existência de

economias de escala e de densidade em sua área de atuação – quanto maior a

concentração dos consumidores, ou seja, quanto menor a distância entre eles, maior os

ganhos que podem ser gerados. Como não foi verificada, nos dois índices, uma

diferença significativa entre os tipos de prestadores, não é possível atribuir a ganhos

de escala e de densidade o melhor desempenho apresentado por qualquer um deles;

(vi) consumo médio de água por economia (grosso modo, razão entre o volume consumido

de água e a quantidade de economias ativas): maior valor médio nos prestadores locais

públicos, mas menor desvio-padrão nos prestadores regionais;

(vii) consumo médio per capita (grosso modo, razão entre o volume consumido de água e a

população total atendida): maior valor médio nos prestadores locais públicos, mas

menor desvio-padrão nos prestadores regionais. Os padrões observados nesse índice e

no anterior podem estar refletindo a diferença média das tarifas entre os grupos;

(viii) índice de atendimento urbano de água (razão entre a população urbana atendida e a

população urbana total do[s] município[s]): maior valor médio nos prestadores locais

públicos e menor desvio-padrão nos prestadores locais privados – ou seja, os locais

públicos atendem a uma parcela maior da população urbana que reside em sua área de

atuação, mas há uma maior padronização do índice de atendimento entre as entidades

que compõem o grupo dos prestadores locais privados;

(ix) índice de atendimento total de água (razão entre a população total atendida e a

população total do[s] município[s]): maior valor médio nos prestadores locais públicos

e menor desvio-padrão nos prestadores locais privados – ou seja, os locais públicos

214

atendem a uma parcela maior da população que reside em sua área de atuação, mas há

uma maior padronização do índice de atendimento entre as entidades que compõem o

grupo dos prestadores locais privados. Observa-se, portanto, o mesmo padrão de

atendimento à população urbana e à população total.

A tabela 3.9 apresenta também alguns índices referentes ao esgotamento sanitário. Em

relação a esse serviço, é possível destacar os seguintes aspectos:

(i) índice de coleta de esgoto (grosso modo, razão entre o volume coletado de esgoto e o

volume consumido de água): maior valor médio nos prestadores locais públicos e

menor desvio-padrão nos regionais – ou seja, na média, os locais públicos coletam um

volume maior de esgoto, mas há uma maior padronização da coleta (menor diferença

entre o volume coletado pelas entidades pertencentes ao grupo) nos regionais;

(ii) índice de tratamento de esgoto (razão entre o volume tratado de esgoto e o volume

coletado): maior valor médio e menor desvio-padrão nos regionais, ou seja, melhor

desempenho e maior padronização dos índices das entidades nesse tipo de prestador.

Comparando os dois últimos indicadores, observa-se que os locais públicos coletam

mais e tratam menos e os regionais tratam mais e coletam menos6;

(iii) índice de esgoto tratado por água consumida (grosso modo, razão entre o volume de

tratado esgoto e o volume consumido de água): assim como no índice anterior,

observa-se um melhor desempenho e uma maior padronização nos regionais;

(iv) índices de atendimento urbano e total (razão entre a população atendida com

esgotamento sanitário, urbana e total, e a população atendida com abastecimento de

água, urbana e total): maiores valores médios nos locais públicos e menores desvios-

6 O baixo grau de tratamento nos prestadores locais públicos pode ser resultado da existência de externalidades ambientais e da necessidade de coordenação regional das políticas para o setor. Isto porque os prestadores locais podem estar preocupados com a coleta e com o afastamento do esgoto que beneficia diretamente seus habitantes, enquanto a ausência de tratamento distribui o ônus com os municípios vizinhos.

215

padrão nos prestadores regionais – ou seja, maior cobertura nos locais públicos e

maior padronização dos índices de acesso entre as entidades regionais.

A comparação dos indicadores operacionais e de cobertura não mostra, portanto, qual

tipo de prestador é mais eficiente. Isto porque, em alguns indicadores, o desempenho dos

prestadores regionais é melhor, enquanto em outros é o desempenho dos locais públicos ou

dos locais privados que se destaca. Da mesma forma, não é possível apontar em qual grupo de

prestador há uma maior padronização do desempenho entre as entidades que o compõem.

É importante destacar que baixo desempenho dos prestadores privados em alguns

índices pode ser decorrência da relativa “juventude” da participação privada no setor e da

situação inadequada existente antes mesmo da desestatização e ainda não revertida – situação

que pode ter desencadeado o processo de concessão do serviço.

Indicadores econômicos, financeiros e administrativos

Para comparar o desempenho dos diferentes tipos de prestadores de serviços de

saneamento básico, é possível utilizar também alguns indicadores econômicos, financeiros e

administrativos, ilustrados na tabela 3.10. Em relação a esses indicadores, destacam-se os

seguintes aspectos:

(i) índice de produtividade (razão entre a quantidade total de economias ativas de água e

de esgoto e a quantidade de pessoal total – próprio e terceirizado): maior valor médio

(maior produtividade) nos locais privados e menor desvio-padrão (maior

padronização) nos regionais;

(ii) pessoal próprio por mil ligações (razão entre a quantidade total de empregados

próprios e a quantidade total de ligações ativas de água e de esgoto): assim como o

anterior, esse indicador mede a produtividade física do pessoal na prestação dos

216

serviços. Observa-se um menor valor médio e um menor desvio-padrão nos locais

privados – ou seja, melhor desempenho e maior padronização. O pior desempenho

(maior valor médio) ocorre nos locais públicos, o que pode ser decorrência da maior

proximidade entre o eleitor e o gestor do serviço – pressão por mais empregos que,

muitas vezes, é atendida em função de interesses eleitorais;

Tabela 3.10

Saneamento básico no Brasil: indicadores econômicos, financeiros e administrativos, segundo o

tipo de prestador do serviço (2004)

Local Prestador / Indicador Econômico, Financeiro e Administrativo

Regional Público Privado

- Índice de produtividade: economias por pessoal total 328,19 245,85 352,12 (140,49) (165,89) (163,93)

- Pessoal próprio por mil ligações (água e esgoto) 3,63 5,03 3,09 (3,23) (16,55) (1,31)

- Despesa total com serviço por m³ faturado (R$) – água e esgoto 1,90 0,80 1,10 (0,71) (0,48) (0,46)

- Despesa de exploração por m³ faturado (R$) 1,42 0,74 0,80 (0,55) (0,43) (0,26)

- Despesa de exploração por economia (R$) 263,57 130,99 149,33 (107,06) (66,26) (57,00)

- Despesa média anual por empregado (R$) 46.596,04 15.679,46 18.861,73 (16.233,80) (9.639,93) (9.831,86)

- Participação da despesa com pessoal na despesa de exploração (%) 61,66 56,93 45,54 (9,31) (17,90) (14,53)

- Tarifa média praticada (R$/m³) – água e esgoto 1,56 0,83 1,33 (0,44) (0,43) (0,42)

- Tarifa média de água (R$/m³) 1,59 0,85 1,37 (0,46) (0,43) (0,44)

- Tarifa média de esgoto (R$/m³) 1,41 0,78 1,25 (0,34) (1,02) (0,72)

- Índice de evasão de receita (%) 12,96 2,34 7,54 (11,98) (14,67) (12,65)

- Margem da despesa de exploração (%) 96,03 99,55 82,76 (52,43) (66,23) (88,88)

- Dias de faturamento comprometidos com contas a receber 165,61 121,13 99,73 (132,82) (125,84) (74,98)

- Índice de desempenho financeiro (%) 87,50 107,90 124,00 (24,63) (44,26) (45,71)

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2004). Elaboração própria. Obs.: Desvio-padrão entre parênteses.

217

(iii) indicadores de despesa: valores médios maiores nos regionais e, de uma maneira geral,

menores nos locais públicos, exceto no caso do índice de participação da despesa com

pessoal na despesa de exploração, no qual os locais privados apresentam melhor

desempenho (menor valor médio). Esse último grupo de prestadores possuía também

os menores desvios-padrão (maior uniformidade dos índices das entidades que o

compõem) nos três primeiros indicadores de despesa – no quarto indicador, os locais

públicos apresentam menor desvio-padrão e, no quinto, os regionais;

(iv) tarifas médias (razão entre a receita operacional direta – água, esgoto ou ambos – e o

volume total faturado – água, esgoto ou ambos): nos três tipos de tarifas, os maiores

valores médios são os dos regionais e os menores os dos locais públicos. O desvio-

padrão é menor nos locais públicos, no caso da tarifa média praticada; nos locais

privados, no caso da tarifa de água; e nos regionais, no caso da tarifa de esgoto;

(v) índice de evasão de receita (grosso modo, proporção da receita não arrecadada na

receita operacional total que deveria ser arrecadada): valor médio bem menor nos

prestadores locais públicos e menor desvio-padrão nos prestadores regionais – ou seja,

os locais públicos deixam de arrecadar, na média, uma parcela menor do total da

receita operacional que poderia ser obtida;

(vi) margem da despesa de exploração (grosso modo, razão entre as despesas de

exploração e a receita operacional direta de água e de esgoto): valor médio menor nos

prestadores locais privados e desvio-padrão menor nos prestadores regionais – ou seja,

desempenho melhor nos locais privados, que apresentam um melhor

comprometimento da receita com despesas de exploração;

(vii) dias de faturamento comprometidos com contas a receber: esse indicador reflete os

atrasos nos pagamentos, mostrando quantos dias de faturamento encontram-se na

218

forma de contas a receber. Observa-se um menor valor médio e menor desvio-padrão,

ou seja, um melhor desempenho e uma maior padronização nos locais privados;

(viii) índice de desempenho financeiro (grosso modo, razão entre a receita operacional

direta, água e esgoto, e as despesas totais com os serviços): relaciona as receitas totais

às despesas totais com os serviços. Verifica-se um maior valor médio nos locais

privados (melhor desempenho) e menor desvio-padrão (maior padronização) nos

regionais. Deve-se destacar também que, na média, as receitas dos regionais não

cobrem suas despesas.

Assim como no caso dos indicadores operacionais e de cobertura, a comparação dos

indicadores econômicos, financeiros e administrativos também não aponta, claramente, qual

grupo de prestador apresenta melhor desempenho e em qual há uma maior padronização dos

índices das entidades que o compõem. Destaca-se o fato dos prestadores regionais não

apresentarem melhor desempenho em nenhum dos indicadores analisados nesse item – mas,

em alguns, apresentam maior padronização (maior desvio-padrão).

Indicadores de qualidade

Por último, também é importante comparar o desempenho dos diferentes tipos de

prestadores levando em consideração alguns aspectos relacionados à qualidade dos serviços

ofertados. Analisando os dados da 3.11, é possível destacar os seguintes aspectos:

(i) duração média dos serviços executados (razão entre o tempo de execução e a

quantidade de serviços executados): maior valor médio nos prestadores regionais e

menor desvio-padrão nos prestadores locais públicos – ou seja, melhor desempenho

médio nos regionais e maior padronização nos locais públicos;

219

Tabela 3.11

Saneamento básico no Brasil: indicadores de qualidade, segundo o tipo de prestador do serviço (2004)

Local Indicador de qualidade Regional

Público Privado - Duração média dos serviços executados (horas/serviço) 6,89 2,72 5,59

(12,80) (6,90) (12,69) - Duração média das paralisações (horas/paralisação) 11,10 13,32 10,21

(13,46) (44,98) (7,86) - Duração média das intermitências (horas/interrupção) 17,55 9,63 7,27

(68,05) (41,70) (11,93) - Incidência de análises de cloro residual fora do padrão (%) 3,32 4,12 0,92

(9,16) (11,31) (2,19) - Incidência de análises de turbidez fora do padrão (%) 6,77 4,04 0,38

(15,31) (10,03) (0,94) - Incidência de análises de coliformes fecais fora do padrão (%) 2,79 3,73 0,52

(7,65) (9,80) (1,03) - Extravasamentos de esgoto por extensão de rede (extravas./Km) 3,93 3,44 3,79

(8,94) (6,40) (3,78)

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2004). Elaboração própria. * Dados não disponíveis.

(ii) duração média das paralisações (razão entre a duração e a quantidade de paralisações):

melhor desempenho (menor valor médio) e maior padronização (menor desvio-

padrão) nos prestadores locais privados;

(iii) duração média das intermitências (razão entre a duração das intermitências

prolongadas e a quantidade de interrupções sistemáticas): melhor desempenho (menor

valor médio) e maior padronização (menor desvio-padrão) nos locais privados;

(iv) incidência de análises de cloro residual fora do padrão: melhor desempenho (menor

valor médio) e maior padronização (menor desvio-padrão) nos locais privados;

(v) incidência de análises de turbidez fora do padrão: melhor desempenho (menor valor

médio) e maior padronização (menor desvio-padrão) nos prestadores locais privados;

(vi) incidência de análises de coliformes fecais fora do padrão: melhor desempenho

(menor valor médio) e maior padronização (menor desvio-padrão) nos privados;

(vii) extravasamentos de esgoto por extensão de rede: melhor desempenho (menor valor

médio) nos locais públicos e maior padronização (menor desvio-padrão) nos privados;

220

A comparação dos indicadores de qualidade sugere, portanto, que os prestadores locais

privados apresentam, em relação a esse aspecto, um melhor desempenho e uma maior

padronização entre os índices das entidades que compõem o grupo – melhor desempenho em

quatro dos seis indicadores analisados e menor desvio-padrão em cinco. Ou seja, os dados

sinalizam que a desestatização no setor, apesar de recente e com poucos casos, levou a uma

melhora da qualidade dos serviços – corroborando o resultado do estudo de Fujiwara (2005),

comentado no início da seção.

3.2 Evolução do desempenho dos prestadores de serviços (2000-2004)7

As análises realizadas na seção anterior mostraram que, pela simples comparação dos

indicadores referentes ao ano de 2004, é difícil apontar qual tipo de prestador é mais eficiente

e em qual há uma maior padronização (menor desvio-padrão) dos índices das entidades que o

compõem – em alguns indicadores, o desempenho dos regionais é melhor e, em outros, é

melhor o desempenho dos locais públicos ou dos locais privados; da mesma forma, em alguns

indicadores, a maior padronização ocorre nos regionais e, em outros, nos locais públicos ou

nos locais privados.

Nesse contexto, também é importante analisar a evolução de alguns indicadores ao

longo do tempo – de 2000 a 2004 –, com o objetivo de avaliar qual tipo de prestador

conseguiu, nesse período, melhorar seu desempenho médio e aumentar a padronização dos

índices das entidades que o compõem.

Para a realização da análise, optou-se por considerar apenas as entidades com

informações disponibilizadas em 2000 e em 2004, na tentativa de reduzir o impacto da

7 As análises da presente seção, para facilitar a visualização, serão realizadas por meio de gráficos. Os dados utilizados para a confecção desses gráficos estão no Apêndice – tabela 50.

221

variação, a cada ano, do tamanho da amostra de prestadores do SNIS – fato comentado

anteriormente8. Dessa forma, variações nos valores médios e nos desvios-padrão captarão

mudanças no desempenho dos prestadores considerados e não a inclusão de novos

informantes na amostra. Deve-se apontar também que, em função de tal adaptação, é possível

que alguns valores médios e alguns desvios-padrão a serem calculados difiram daqueles

apresentados na seção anterior.

Indicadores operacionais e de cobertura

Do conjunto de indicadores operacionais e de cobertura analisados anteriormente, foram

selecionados seis para avaliar a evolução do desempenho dos prestadores de serviços de

saneamento básico: (i) índice de perdas de faturamento, (ii) índice de perdas na distribuição,

(iii) índice de hidrometração, (iv) índice de atendimento total de água, (v) índice de coleta de

esgoto e (vi) índice de tratamento de esgoto.

Conforme foi apontado anteriormente, o índice de perdas de faturamento mede a

proporção não faturada do volume produzido de água, ou seja, a parcela da água produzida

que não gera receita para o provedor do serviço. As perdas de faturamento podem ocorrer em

função de problemas na rede de distribuição e de deficiências na medição da água consumida.

Dessa forma, para reduzir tais perdas, é necessário que ocorra, grosso modo, uma redução das

perdas na distribuição ou um esforço para elevar a micromedição (hidrometração) do

consumo de água – ou ambos. Ou seja, há uma diminuição do índice de perdas de faturamento

quando o índice de perdas na distribuição também se reduz ou quando o índice de

hidrometração se eleva – ou quando os dois fatos ocorrem ao mesmo tempo.

8 Obteve-se, assim, uma amostra com cento e noventa e oito prestadores, sendo: (i) vinte e cinco regionais (12,6%), (ii) cento e cinqüenta e seis locais públicos (78,8%), (iii) treze locais privados (6,6%) e (iv) quatro microrregionais (2%). Assim como foi feito na seção anterior, os prestadores microrregionais não serão considerados na análise.

222

Analisando a evolução dos indicadores entre 2000 e 2004, o gráfico 3.5 mostra que os

prestadores locais privados foram os que, na média, apresentaram uma melhora de

desempenho nos três indicadores considerados: (i) redução das perdas na distribuição, (ii)

aumento da hidrometração e, conseqüentemente, (iii) queda das perdas de faturamento. Nos

prestadores locais públicos, os índices médios de perdas de faturamento e de perdas na

distribuição também sofreram uma queda no período, mas o índice médio de hidrometração

piorou. Nos prestadores regionais, apenas esse último índice apresentou uma pequena melhora

– as perdas, tanto de faturamento como na distribuição, aumentaram.

4,54 4,44

1,40

-5,36

-10,51

-2,16 -0,90

12,71

-9,01

-15

-10

-5

0

5

10

15

Índice de Perdas de Faturamento Índice de Perdas na Distribuição Índice de Hidrometração

Var

iaçã

o (%

)

Prestador Regional Prestador Local Público Prestador Local Privado

Variação do Desvio-Padrão (2000-2004) – em % Indicador / Prestador Perdas de

Faturamento Perdas na

Distribuição Hidrometração

Regional -1,47 -8,62 13,11 Local Público -3,79 12,91 7,06 Local Privado 19,21 16,13 -42,36

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2000 e 2004). Elaboração própria.

Gráfico 3.5

Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de perdas de faturamento, de perdas na distribuição e

de hidrometração (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de prestador (2000 e 2004)

223

Por meio do gráfico 3.5, também é possível observar que a melhora do desempenho dos

prestadores privados nos índices de perdas de faturamento e de perdas na distribuição ocorreu

apenas na média, uma vez que, aumentou os desvios-padrão referentes a esses indicadores.

Ou seja, uma entidade ou um conjunto de entidades privadas reduziram sensivelmente suas

perdas, o que acabou levando a uma queda dos índices do grupo – já no caso da

hidrometração, ocorreu uma melhora geral, que resultou em uma redução do desvio-padrão

referente a esse indicador. Destacam-se também: (i) nos regionais, a queda dos desvios-

padrão referentes aos índices de perdas de faturamento e na distribuição e, (ii) nos locais

públicos, a diminuição do desvio-padrão do índice de perdas na distribuição.

É importante analisar também a evolução dos índices de atendimento dos serviços. O

gráfico 3.6 mostra que todos os tipos de prestadores apresentaram uma redução dos índices de

atendimento de água e de coleta de esgoto, assim como um aumento dos desvios-padrão

referentes a esses indicadores. Em relação ao índice de tratamento de esgoto, observa-se um

aumento do valor médio nos locais privados bem superior ao ocorrido nos demais prestadores

– essa melhora, contudo, não ocorreu no grupo dos privados como um todo. Deve-se destacar

ainda o aumento da padronização dos índices de tratamento de esgoto dos regionais e dos

locais públicos.

A análise da evolução dos indicadores operacionais e de cobertura mostrou, portanto,

que os prestadores privados foram os que mais melhoraram, no período considerado, seu

desempenho médio em relação aos aspectos operacionais e de cobertura considerados –

melhoraram o desempenho em quatro dos seis indicadores analisados, enquanto que os locais

públicos melhoraram em três e os regionais apenas em dois. Deve-se destacar também que a

melhora do desempenho, na maioria dos casos, não ocorreu em todas as entidades que

compõem o grupo de prestadores privados – em alguns indicadores, houve um aumento dos

desvio-padrão, ou seja, diminuiu a padronização dos índices das entidades.

224

1,25 8,98

194,19

-17,20 -0,99-10,53 -2,57-7,22 -16,51

-50

0

50

100

150

200

250

Índice de Atendimento Total deÁgua

Índice de Coleta de Esgoto Índice de Tratamento de Esgoto

Var

iaçã

o (%

)


Variação do Desvio-Padrão (2000-2004) – em % Indicador / Prestador Atendimento de

Água Coleta de Esgoto Tratamento de Esgoto

Regional 1,02 15,89 -28,15 Local Público 87,88 2,68 -7,42 Local Privado 11,14 34,91 69,28


Gráfico 3.6

Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de atendimento total de água, de coleta e de tratamento

de esgoto (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de prestador (2000 e 2004)

Indicadores econômicos, financeiros e administrativos

A análise da evolução do desempenho dos prestadores de serviços de saneamento básico

também pode ser realizada levando em consideração aspectos econômicos, financeiros e

administrativos. Para isso, foram selecionados sete indicadores: (i) índice de economias por

pessoal total, (ii) índice de pessoal próprio por mil ligações, (iii) tarifa média praticada, (iv)

225

tarifa média de água, (v) tarifa média de esgoto e (vi) índice de evasão de receita e (vii) índice

de desempenho financeiro.

A evolução dos dois primeiros é apresentada no gráfico 3.7. Observa-se que todos os

prestadores apresentaram, na média, aumento de produtividade – nos dois indicadores, as

maiores variações foram as apresentadas pelos locais privados. Deve-se destacar que o

aumento da produtividade não ocorreu em todas as entidades que compõem os grupos de

prestadores. Ou seja, a variação dos valores médios foi influenciada por melhoras de

desempenho de uma ou algumas entidades pertencentes à amostra e não de todas.

-12,95

-29,62

12,47 13,94

-2,22

27,66

-40

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

Economias por Pessoal Total Pessoal Próprio por mil Ligações

Var

iaçã

o (%

)


Variação do Desvio-Padrão (2000-2004) – em % Indicador / Prestador Economias por Pessoal

Total Pessoal Próprio por mil

Ligações Regional 17,84 -21,22 Local Público 54,75 8,93 Local Privado 30,37 -39,10


Gráfico 3.7

Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de economias por pessoal total e de pessoal próprio

por mil ligações (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de prestador (2000 e 2004)

226

O gráfico 3.8, por sua vez, mostra a evolução das tarifas médias. É possível observar

que estas aumentaram nos três tipos de prestadores e que esse aumento não ocorreu de forma

uniforme em nenhum deles. Destaca-se o fato das tarifas médias terem aumentado mais nos

locais privados. Comparando a evolução das tarifas dos dois serviços, em cada um dos

prestadores, verifica-se uma maior variação da tarifa média de água nos locais privados e uma

maior elevação da tarifa média de esgoto nos regionais e nos locais públicos.

37,88

48,57 52,8854,95

35,38

58,49

104,00

88,73

110,39

0

20

40

60

80

100

120

Tarifa Média Praticada Tarifa Média de Água Tarifa Média de Esgoto

Var

iaçã

o (%

)


Variação do Desvio-Padrão (2000-2004) – em % Indicador / Prestador Tarifa Média

Praticada Tarifa Média de

Água Tarifa Média de

Esgoto Regional 51,72 58,62 25,93 Local Público 46,43 44,44 353,85 Local Privado 34,48 57,69 30,56


Gráfico 3.8

Saneamento básico no Brasil: variação das tarifas médias praticadas, de água e de esgoto (valor médio e

desvio-padrão), segundo o tipo de prestador (2000 e 2004)

Finalmente, o gráfico 3.9 apresenta a variação dos índices de evasão de receita e de

desempenho financeiro. É possível observar que ocorreu uma piora de desempenho nos

227

regionais, no caso do índice de evasão de receitas, e nos locais públicos, no caso do índice de

desempenho financeiro. Nos demais casos, ocorreu uma melhora do desempenho médio,

destacando-se a grande redução do índice médio de evasão de receitas dos locais privados.

Deve-se apontar também que só é possível observar um aumento da padronização (redução do

desvio-padrão) no caso dos índices de evasão de receita das entidades regionais e privadas.

7,02 6,24

-44,40

-5,97

-58,52

2,74

-70

-60

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

20

Índice de Evasão de Receita Índice de Desempenho Financeiro

Var

iaçã

o (%

)


Variação do Desvio-Padrão (2000-2004) – em % Indicador / Prestador Evasão de Receita Desempenho

Financeiro Regional -50,33 4,28 Local Público 1,87 11,32 Local Privado -56,82 79,08


Gráfico 3.9

Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de evasão de receita e de desempenho financeiro

(valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de prestador (2000 e 2004)

A análise da evolução dos indicadores econômicos, financeiros e administrativos

mostrou, portanto, que os prestadores locais privados foram os únicos que, na média,

apresentaram melhora de desempenho em todos os indicadores analisados. Contudo, os locais

228

privados também foram os prestadores que mais elevaram, na média, suas tarifas. Além disso,

foi possível observar que as melhoras de desempenho ocorreram, de uma maneira geral, em

apenas algumas entidades existentes na amostra.

Indicadores de qualidade

Para avaliar a evolução do desempenho em relação a aspectos de qualidade, foram

selecionados dois indicadores, ilustrados no gráfico 3.10: (i) o índice de duração média das

intermitências e (ii) o índice de extravasamento de esgoto por extensão de rede.

122,44130,92

-79,61

54,57

-25,28

-80,07-100

-50

0

50

100

150

Duração Média das Intermitências Extravasamentos de Esgoto por Extensão de Rede

Var

iaçã

o (%

)


Variação do Desvio-Padrão (2000-2004) – em % Indicador / Prestador Duração Média das

Intermitências Extravasamentos de

Esgoto Regional 503,82 -68,50 Local Público 63,56 105,48 Local Privado -85,18 -56,03


Gráfico 3.10

Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de duração média das intermitências e de

extravasamentos de esgoto (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de prestador (2000 e 2004)

229

Assim como nas anteriores, a análise da evolução dos indicadores de qualidade sugere

que o desempenho médio dos prestadores locais privados é o que mais melhorou entre 2000 e

2004. Deve-se destacar que o aumento do desempenho desses prestadores não foi decorrência

de um esforço para reverter uma situação inicial desfavorável – conforme é possível observar

na tabela 50 do Apêndice, eles já possuíam, em 2000, desempenho médio superior aos demais

em alguns dos indicadores analisados.

4 Restrições à expansão dos investimentos

No início do capítulo, foi comentada a existência de uma série de questões que

dificultam a expansão dos investimentos em saneamento básico no Brasil. Algumas delas já

foram discutidas ao longo do trabalho – problemas institucionais, poucas fontes alternativas

de financiamento e características do déficit de acesso domiciliar aos serviços. Resta avaliar a

baixa geração de excedentes – conseqüência direta do fraco desempenho apresentado pelos

prestadores de serviços – e aprofundar o debate sobre os impactos das regras fiscais. Tais

análises serão realizadas na presente seção.

4.1 Baixa geração de excedentes

De acordo com Parlatore (2000), o saneamento básico brasileiro acumulou, ao longo

dos anos, “uma longa lista de problemas”: (i) preferência à ampliação da produção de água, ao

invés da redução de perdas e da racionalização do consumo; (ii) atuação deficiente na área

comercial – falta de cadastro adequado de usuários, baixa medição do consumo e inexistência

230

de políticas e de estruturas tarifárias ideais, assim como de regras eficazes de corte por falta

de pagamento –; (iii) atendimento deficiente aos usuários – demora ou falta de resposta às

solicitações e dificuldades na comunicação –; (iv) aumento excessivo do quadro de pessoal,

em razão do uso político da organização; (v) atraso em relação às oportunidades de

modernização gerencial e tecnológica, contribuindo para a elevação dos custos operacionais e

(vi) descontinuidade administrativa, associada à gestão não profissional (p. 290-1).

Moreira (1998) também destaca alguns problemas observados no setor: (i) significativas

perdas de faturamento – decorrentes tanto de perdas físicas (água produzida e não

contabilizada) quanto comerciais (água produzida, distribuída, consumida e não medida) –;

(ii) intermitência no fornecimento de água tratada; (iii) baixo índice de produtividade de

pessoal; (iv) esgotos sem tratamento e (vi) baixo padrão de qualidade (p. 192-3).

Carmo e Távora Júnior (2003), utilizando dados do SNIS para o ano de 2000,

realizaram um estudo para determinar o grau de eficiência técnica dos vinte e seis prestadores

regionais de saneamento básico – vinte e cinco CESBs e a autarquia estadual do Acre.

Adotaram, para isso, a metodologia de Análise Envoltória de Dados (DEA), por meio da qual

é possível obter uma fronteira não-paramétrica de eficiência. Os resultados mostraram que

existe um relevante número de companhias ineficientes e que a região Sudeste é a mais

eficiente, seguida pelo Sul, Centro-Oeste, Norte e, por último, Nordeste.

Ohira (2005), por sua vez, utilizou dados do SNIS referentes ao ano de 2002 para

calcular uma fronteira estocástica da função custo dos prestadores de serviços que atuam no

Estado de São Paulo. Os resultados obtidos sinalizaram que esses prestadores apresentam um

grande intervalo em relação às fronteiras de custo estimada. “Isso indica que existe um

significativo potencial para o aprimoramento das empresas, buscando uma redução de custo

(para os mesmos níveis de prestação de serviço) ou, alternativamente, elas poderiam – com o

mesmo custo – expandir os serviços prestados” (p. 88).

231

Portanto, além do déficit de acesso aos serviços – discutido no capítulo anterior – o

saneamento básico brasileiro apresenta sérios problemas de eficiência na utilização da

capacidade já instalada. Ou seja, uma parte significativa dos prestadores apresenta um fraco

desempenho operacional, econômico, financeiro e administrativo, assim como não conseguem

ofertar os serviços de maneira adequada, tanto em termos quantidade como de qualidade.

As ineficiências observadas podem ter origem em causas diversas. De um lado, podem refletir razões fora do controle humano. Altos custos na obtenção de água para abastecimento e/ou dificuldades na implantação das redes de água e esgoto (causada por variáveis topográficas ou geológicas) são exemplos dessa natureza. Por outro lado, as ineficiências podem estar relacionadas com fatores humanos. Deficiências gerenciais na administração das empresas de saneamento básico e a falta de fiscalização do uso correto dos recursos orçamentários dessas empresas são, tipicamente, as principais fontes do desperdício e malversão no uso de recursos, resultando no conseqüente aumento dos custos e o aparecimento de ineficiências (OHIRA, 2005, p. 88-9).

Segundo Mejia et alii (2003), deve-se destacar também o fato das “autoridades

[federais], estaduais e municipais tende[re]m a politizar o processo decisório” dos prestadores

de serviços – mesmo os privados –, além de interferirem diretamente em seu gerenciamento.

“Consequentemente, os gestores dos serviços com freqüência não dispõem de autonomia para

operar de forma eficiente” (p. 32). Trata-se do fenômeno chamado por Spiller e Savedoff

(1999) de “equilíbrio de baixo nível” – comentado no primeiro capítulo.

Nesse tipo de equilíbrio, existe um círculo vicioso entre o oportunismo do governo, preços abaixo dos custos de fornecimento, ausência de investimentos e a baixa qualidade dos serviços de utilidade pública. [...] Com poucas exceções, a qualidade dos serviços de abastecimento urbano de água e de esgotamento sanitário no Brasil é de baixo nível. Esse resultado está associado ao modelo institucional e regulatório adotado. No entanto, as particularidades no caso brasileiro deixam mais evidente que o baixo nível está também associado às condições econômicas, uma vez que os estados e municípios de maior renda possuem serviços de alta qualidade, independentemente do sistema regulatório (FARIA; NOGUEIRA; MUELLER, 2005, p. 481).

Na seção anterior, observou-se que, em alguns indicadores, o desempenho médio dos

prestadores de serviços melhorou significativamente entre 2000 e 2004. Essa melhora,

contudo, não eliminou a baixa eficiência apresentada por grande parte das entidades que

ofertam serviços de saneamento básico – na maioria dos casos, ocorreu um aumento dos

desvios-padrão, ou seja, diminuiu a padronização dos índices das entidades que compõem

232

cada grupo de prestador analisado. Além disso, o desempenho médio dos prestadores ainda

não é ideal.

Nesse contexto, é importante comentar mais detalhadamente alguns indicadores

analisados na terceira seção: (i) tarifas médias, (ii) índice de perdas de faturamento, (iii)

índice de perdas na distribuição, (iv) índice de hidrometração e (v) índice de pessoal próprio

por mil ligações.

Em relação às tarifas, deve-se destacar que os prestadores locais públicos foram os que

apresentaram os menores valores médios em 2004 e os locais privados foram os que mais

expandiram esse valor entre 2000 e 2004. As tarifas médias menores nos prestadores locais

públicos pode ser resultado tanto de facilidades tributárias como da maior dificuldade política

de se cobrar os consumidores, pela proximidade entre o eleitor e o gestor do(s) serviço(s). Já a

maior expansão nos prestadores locais privados, pode ser resultado de regras de reajustes

definidos nos contratos de concessões.

Faria, Nogueira e Mueller (2005), utilizando a amostra de prestadores do SNIS com

dados referentes ao ano de 1999, constatou que, “na maior parte dos casos analisados, a tarifa

média cobrada não paga o custo dos serviços por metro cúbico, principalmente quando

prestados por companhias estaduais de saneamento (CESBs)” (p. 507). Por meio da amostra

de 2004 do SNIS, também é possível verificar esse fato. Observa-se, na tabela 3.12, que 43%

dos prestadores apresentavam, naquele ano, tarifas médias inferiores às despesas totais com os

serviços – no grupo dos regionais, essa proporção era de 75%.

Em relação às perdas de água na distribuição, Mejia et alii (2003) afirmam que níveis

elevados não apenas afetam o desempenho financeiro das companhias, como também

desperdiçam um valioso e escasso recurso (p. 34). Esses mesmos autores salientam que,

“tendo em vista os crescentes custos incorridos no desenvolvimento de novas fontes de

suprimento de água, muitas vezes situadas a grandes distâncias, e o aumento da competição

233

pela água entre vários setores usuários, as companhias de saneamento não podem se dar ao

luxo de desperdiçar água” (p. 34).

Tabela 3.12

Saneamento básico no Brasil: tarifa média praticada e despesa total com os serviços por m³ faturado,

segundo o tipo de prestador do serviço (2004)

Indicador / Prestador

Tarifa Média Praticada (a)

(R$/m³)

Despesa Total com os Serviços (b)

(R$/m³)

(a) - (b) (R$/m³)

(a) - (b) negativo (quantidade de

prestadores) Regional 1,56 1,90 -0,34 18 (75%) Local 0,83 0,80 0,03 101 (41%) Privada 1,33 1,10 0,23 7 (29%) Total 0,94 0,92 0,02 126 (43%)


Na seção anterior, observou-se que os prestadores locais privados são os que

apresentam um menor índice de perdas de faturamento. Contudo, esse índice é de

aproximadamente 27%, um valor bastante elevado – nos regionais, esse índice é superior a

40%. Conforme já foi apontado, as perdas de faturamento decorrem, grosso modo, de perdas

na distribuição e de falta de micromedição (hidrometração) do consumo. Os índices de perdas

na distribuição dos prestadores também são bastante elevados – aproximadamente 49% nos

regionais e um pouco mais que 25% nos demais prestadores – e uma grande parcela das

ligações ativas de água ainda não é micromedida (índice de hidrometração) – 12% nos locais

públicos e aproximadamente 25% nos demais prestadores.

Segundo Idelovitch e Ringskog (1995), o excesso de pessoal é um outro importante

indicador de ineficiência na provisão de serviços de saneamento básico, uma vez que

caracteriza uma baixa produtividade dos prestadores. Esses autores relatam que um prestador

eficiente, seguindo padrões internacionais, é aquele que possui dois ou três empregados para

cada mil ligações de água (p. 9). Meija et alii (2003), por sua vez, afirmam que o número

234

ideal seria de dois funcionários por mil ligações, independentemente de ser ligação de água ou

de esgoto – “embora o número ideal dependa das condições locais” (p. 32).

Conforme foi observado na seção anterior, o número médio de pessoal próprio por mil

ligações em qualquer tipo de prestador de serviços existente no Brasil já é superior a três – se

também for considerado o pessoal terceirizado, esse número é maior. Ou seja, de acordo com

os padrões internacionais os prestadores são, na média, ineficientes no que se refere à

produtividade do pessoal.

A principal conseqüência do fraco desempenho apresentado por grande parte dos

prestadores de serviços de saneamento básico é a baixa geração de excedentes para a

realização de investimentos no setor. Tal fato pode ser constatado por meio de duas

estimações. Na primeira, o objetivo é avaliar se algumas variáveis de desempenho impactam

sobre a probabilidade do prestador gerar excedente ou, pelo menos, cobrir suas despesas – ou

seja, resultado (receita operacional total menos despesa total) maior ou igual a zero. Na

segunda, o objetivo é estimar se o resultado de um prestador influencia os investimentos

realizados por este – o que parece ser óbvio, mas que vale a pena ser comprovado

econometricamente. Os dados necessários são disponibilizados pelo SNIS – amostra de

prestadores referente ao ano de 2004.

Primeiramente, foi estimado, pelo método Probit, um modelo bastante simples, em que:

(i) a variável dependente binária assume o valor um, se o resultado do prestador for maior ou

igual a zero, ou o valor zero, caso contrário e (ii) as variáveis explicativas são três indicadores

de desempenho – índice de perdas na distribuição, índice de hidrometração e índice de pessoal

próprio por mil ligações. Os resultados da estimação são apresentados na tabela 3.13. Foram

obtidos os seguintes sinais para os coeficientes e os efeitos marginais das variáveis

explicativas: (i) positivo, para o índice de hidrometração, e (ii) negativos, para os índices de

perdas na distribuição de pessoal próprio por mil ligações.

235

Tabela 3.13

Resultados da estimação: variável dependente binária resultado do prestador (2004)

Resultado do Prestador Coeficiente Efeito Marginal

Índice de Perdas na Distribuição

-0,0071 ** (0,0038)

-0,0027 ** (0,0014)

Índice de Hidrometração

0,0119 * (0,0024)

0,0045 * (0,0009)

Índice de Pessoal Próprio por mil ligações

-0,1421 * (0,0406)

-0,0536 * (0,0160)

Constante 0,3046

(0,2791)


0,6304

Número de Observações 328

LR chi²(10) 45,67

Prob > chi² 0,0000

Pseudo-R² 0,1091

Obs.: Erro-padrão entre parênteses. * Significativo a 1%. ** Significativo a 10%.

A seguir, estimou-se, pelo método dos Mínimos Quadrados Ordinários, um modelo

mais simples ainda, em que as variáveis dependentes contínuas são: (i) investimentos

realizados, pelo prestador, em água e (ii) investimentos realizados, pelo prestador, em esgoto.

A única variável explicativa (contínua) considerada foi o resultado (receita operacional total

menos despesa total) do prestador. Os resultados obtidos são apresentados na tabela 3.14.

Observa-se que o sinal do coeficiente da variável explicativa é positivo.

Tabela 3.14

Resultados da estimação: variável dependente contínua investimentos realizados (2004)

Variável Dependente / Explicativa Investimento em Água Investimento em Esgoto

Resultado do Prestador

0,4001 * (0,0262)

0,7095 * (0,0399)

Número de Observações 347 348

F (1,345) 232,54 316,18

Prob > F 0,0000 0,0000

R² 0,4026 0,4775

R² Ajustado 0,4009 0,4760

Obs.: Erro-padrão entre parênteses. * Significativo a 1%.

236

Portanto, os resultados das estimações comprovam que a probabilidade de um prestador

apresentar resultado maior ou igual a zero aumenta à medida que melhora o seu desempenho

– diminuição das perdas na distribuição e do pessoal próprio por mil ligações e aumento da

hidrometração – e que, quanto mais elevado for esse resultado, maiores serão os

investimentos realizados em água e em esgoto: (i) o prestador terá mais recursos próprios para

investir ou (ii) sua capacidade de pagamento será maior, o que aumenta a chance de obtenção

de empréstimos para realizar investimentos.

Receita, despesa e resultado dos prestadores de serviços

Para finalizar esse item, é importante comparar o resultado dos diferentes tipos

prestadores de serviços. Primeiramente, deve-se apontar que, na amostra de prestadores do

SNIS referente ao ano de 2004, 35% das entidades apresentavam resultado negativo, ou seja,

suas receitas operacionais totais eram menores do que as suas despesas totais. No grupo dos

regionais, 50% das entidades apresentavam resultado negativo – nos locais públicos e nos

locais privados, essa proporção era de 34% e de 30%, respectivamente. Tais fatos podem ser

observados na tabela 3.15.

Tabela 3.15

Saneamento básico no Brasil: distribuição dos prestadores da amostra, segundo a abrangência espacial e o

resultado obtido (2004)

Resultado Positivo Resultado Negativo Prestador Total

(número de entidades) Quantidade % Total Quantidade % Total Regional 24 12 50% 12 50% Local Público 293 194 66% 99 34% Local Privado 27 19 70% 8 30% Total 344 225 65% 119 35%


237

A tabela 3.16, por sua vez, mostra que o maior resultado total, em 2004, foi o dos

prestadores regionais, seguidos pelos locais públicos e, por último, pelos locais privados.

Contudo, os maiores resultados totais dos regionais e dos locais públicos decorrem, em parte,

do maior número de municípios atendidos pelos primeiros e da maior quantidade de entidades

do segundo tipo. Dessa forma, a comparação do resultado médio (resultado total do grupo

divido pelo número de entidades) é mais relevante.

Tabela 3.16

Saneamento básico no Brasil: receita total, despesa total e resultado (total e médio), segundo

o tipo de prestador (2004)

Prestador Receita Operacional Total (R$ milhões)

Despesa Total (R$ milhões)

Resultado Total (R$ milhões)

Resultado Médio (R$ milhões)

Regional (1) 13.996,62 13.607,97 388,65 16,19 Regional (2) 9.354,13 9.331,06 23,07 1,00

Local Público 2.259,86 2.012,97 246,90 0,84 Local Privado 442,99 411,48 31,50 1,17

Prestadores Regionais Caerd/RO 42,88 75,11 -32,24 -32,24 Deas/AC 4,05 13,99 -9,94 -9,94 Caer/RR 21,88 32,54 -10,65 -10,65 Cosanpa/PA 124,16 235,71 -111,55 -111,55 Caesa/AP 21,31 36,60 -15,29 -15,29 Saneatins/TO 79,06 70,25 8,81 8,81 Caema/MA 140,70 219,88 -79,18 -79,18 Agespisa/PI 104,02 182,74 -78,72 -78,72 Cagece/CE 351,55 306,99 44,56 44,56 Caern/RN 176,33 161,36 14,96 14,96 Cagepa/PB 215,96 226,90 -10,93 -10,93 Compesa/PE 446,74 424,41 22,33 22,33 Casal/AL 116,37 124,30 -7,93 -7,93 Deso/SE 144,67 142,63 2,04 2,04 Embasa/BA 625,05 665,60 -40,55 -40,55 Saneago/GO 477,14 466,01 11,12 11,12 Caesb/DF 484,67 494,19 -9,52 -9,52 Copasa/MG 1.316,97 1.277,53 39,44 39,44 Cesan/ES 276,23 205,42 70,81 70,81 Cedae/RJ 1.894,21 1.869,36 24,85 24,85 Sabesp/SP 4.642,49 4.276,91 365,58 365,58 Sanepar/PR 1.104,70 917,28 187,43 187,43 Casan/SC 355,48 350,45 5,02 5,02 Corsan/RS 830,02 831,81 -1,8 -1,8

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2004). Elaboração própria. (1) Prestadores regionais incluindo a Sabesp (companhia estadual do Estado de São Paulo). (2) Prestadores regionais excluindo a Sabesp (companhia estadual do Estado de São Paulo).

238

Analisando o resultado médio, observa-se uma alteração em relação ao anterior: o

desempenho dos prestadores locais privados torna-se melhor do que o dos locais públicos.

Deve-se ressaltar também que o maior resultado (total e médio) dos prestadores regionais é

influenciado pelo desempenho de uma única entidade pertencente ao grupo, a Sabesp – CESB

do Estado de São Paulo. Se os dados dessa CESB forem desconsiderados, observa-se que o

resultado total do grupo é inferior aos dos demais e o resultado médio ao dos locais privados.

Destaca-se ainda o fato do resultado médio ser pequeno em quase todos os prestadores, exceto

nos regionais incluindo a Sabesp.

A evolução do resultado médio dos diferentes tipos de prestadores de serviços de

saneamento básico, entre 2000 e 2004, é ilustrada no gráfico 3.119.

-80

-70

-60

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

20

30

2000 2001 2002 2003 2004

R$

mil

hões

Prestador Regional (1) Prestador Regional (2)

Prestador Local Público Prestador Local Privado

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2000 e 2004). Elaboração própria. (1) Prestadores regionais incluindo a Sabesp (companhia estadual do Estado de São Paulo). (2) Prestadores regionais excluindo a Sabesp (companhia estadual do Estado de São Paulo).

Gráfico 3.11

Saneamento básico no Brasil: evolução do resultado médio, segundo o tipo de prestador (2000 e 2004)

9 Os dados utilizados para a confecção desse gráfico estão no Apêndice – tabela 51.

239

Observa-se, no gráfico 3.11, que o resultado médio dos regionais variou bastante de um

ano para o outro, atingindo, inclusive, valores bem abaixo de zero – apenas em 2004, o valor

médio dos regionais sem a Sabesp foi positivo. Nos locais públicos e privados, a variação foi

pequena e, em nenhum ano, estes apresentaram um resultado médio muito alto – ou seja, em

nenhum ano, geraram elevados excedentes.

Por último, também é importante avaliar o resultado médio de cada tipo de prestador

segundo as grandes regiões e o Estado de São Paulo – o que pode ser feito por meio da análise

dos dados apresentados na tabela 3.17.

Tabela 3.17

Saneamento básico no Brasil: resultado médio (R$ milhões), segundo o tipo de prestador do serviço, as

grandes regiões e o Estado de São Paulo (2004)

Prestador / Região Regional Local Público Local Privado Total

Norte -28,48 0,11 -2,27 -6,94 Nordeste -14,83 0,15 * -1,47 Centro-Oeste (1) 0,53 0,08 0,14 0,11

Centro-Oeste (2) 5,56 0,08 0,14 0,24 Sudeste (3) 125,17 1,65 2,45 5,67

Sudeste (4) 45,03 0,92 2,54 3,28 São Paulo 365,58 2,27 2,30 7,95

Sul 63,55 0,96 6,58 4,68 Brasil 16,19 0,84 1,17 1,84

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2004). Elaboração própria. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo. * Não há esse tipo de prestador na região.

Observa-se que os prestadores regionais localizados no Norte e no Nordeste

apresentaram, em 2004, resultado médio negativo, o mesmo ocorrendo com os locais privados

que atuam nessa última região. Nas demais regiões e no Estado de São Paulo, todos os

prestadores apresentaram resultado positivo – destaca-se o fato do resultado médio do Sudeste

ser superior aos demais em todos os tipos de prestadores.

240

4.2 Regras fiscais

Em um setor cuja provisão dos serviços é realizada, predominantemente, pelos estados e

pelos municípios, como o saneamento básico brasileiro – conforme ficou claro no primeiro

capítulo –, o endividamento subnacional apresenta-se como uma importante fonte de

“alavancagem” dos recursos necessários para a realização dos investimentos. Trata-se, porém,

de um assunto polêmico que gera acirrado debate.

Para seus defensores, o endividamento subnacional, num contexto de crescimento das

despesas de capital, é fundamental, uma vez que possibilita uma maior flexibilidade

orçamentária – antecipa receitas e permite a realização e a manutenção de despesas. Gera-se,

assim, uma distribuição eqüitativa dos recursos, tanto em termos setoriais como

intertemporais. Peterson (2000), por exemplo, afirma que o endividamento promove uma

“eqüidade inter-geracional”, compatibilizando o período de pagamento da dívida com o

tempo de vida/consumo do projeto (p. 6) – ou seja, a geração beneficiada pelos serviços é

aquela que paga por sua implantação.

Deve-se ressaltar que, para isso ocorrer, o endividamento tem de ser usado somente em

investimentos capazes de gerar retornos financeiros futuramente (MUSGRAVE;

MUSGRAVE, 1973). Nos investimentos de caráter exclusivamente social – não geram

retorno financeiro no futuro –, é aconselhável o financiamento com recursos fiscais, assim

como nos gastos correntes. Caso contrário, não ocorrerá uma “eqüidade inter-geracional”,

mas sim uma transferência para o futuro dos custos dos benefícios desfrutados hoje.

Já para seus críticos, o endividamento subnacional poderia ser usado de acordo com

interesses políticos, viabilizando despesas com objetivos eleitorais e deixando os encargos

para os próximos administradores. Além disso, restringiria a condução eficiente da gestão

macroeconômica, uma vez que, para os críticos, há uma incompatibilidade entre a

241

descentralização fiscal – e a conseqüente necessidade de endividamento subnacional – e a

estabilização econômica – argumentam que a condução da política fiscal é uma função

federal, por esta ser intimamente relacionada à política monetária, que continua sendo uma

responsabilidade central (GREMAUD; TONETO JÚNIOR, 2000, p. 4).

É importante apontar que em muitos dos países, citados pelos críticos como exemplos

de localidades onde o endividamento subnacional se tornou parte fundamental do excessivo

déficit público – Argentina, Colômbia, Hungria, Rússia, entre outros –, as esferas

subnacionais tomaram recursos para financiar gastos correntes, o que, conforme foi

comentado anteriormente, não é apropriado – efeito inter-geracional negativo.

Destaca-se também o fato de que alguns países – Suíça e Canadá, por exemplo – terem

conduzido programas de descentralização que auxiliaram a manutenção de políticas

macroeconômicas estáveis – conseqüência de ganhos de eficiência na gestão dos recursos. Ou

seja, é possível existir um alto nível de descentralização financeira sem que a estabilidade

macroeconômica nacional seja comprometida. Para isso ocorrer, é fundamental a existência

de um arcabouço institucional adequado que controle mais estritamente as finanças

subnacionais, sem chegar ao extremo de proibir o endividamento dessas esferas de governo.

Ou seja, o endividamento subnacional não precisa ser proibido, mas deve ser controlado para

não se tornar excessivo.

O que seria endividamento excessivo? Peterson (2000) aponta três interpretações

diferentes para essa questão. Para os envolvidos diretamente na transação – grosso modo,

aqueles que emprestam e as esferas subnacionais (tomadores) –, endividamento excessivo

seria aquele acima da capacidade de pagamento, ou seja, haveria o risco de default. De acordo

com a perspectiva de eficiência econômica, endividamento excessivo ocorre quando os

estados e os municípios tomam recursos para financiar projetos com taxas de retorno

inferiores a outros projetos ou ao custo do capital – o crédito poderia ser mais produtivo se

242

fosse realocado. Há também a visão macroeconômica, na qual endividamento excessivo é

aquele que financia déficit corrente, diminuindo o crédito que poderia ser utilizado para

financiar investimentos e podendo ter efeitos sobre a estabilidade do país – esse conceito é o

mais utilizado para justificar o controle sobre o endividamento subnacional (p. 16).

Para controlar o endividamento subnacional, evitando que ele se torne excessivo, é

importante a definição de um quadro regulatório apropriado que permita a elevação da dívida

de longo prazo dos estados e dos municípios apenas para financiar aumentos de investimentos

de capital – como é caso dos investimentos em saneamento básico.

Diversos países desenvolveram regras para limitação de endividamento público, quer de forma direta, com limites para o montante, quer de forma indireta, limitando-se os fatores que aumentam a dívida pública, como o nível de gastos ou de déficit público. [Essas] regras fiscais teriam o papel de assegurar credibilidade para a política econômica, garantindo o equilíbrio intertemporal do orçamento do governo, e de evitar, ou pelo menos reduzir, a geração de externalidades negativas de um país (LIMA, 2002, p. 4).

No Brasil, as regras e os limites fiscais10 referentes ao endividamento subnacional foram

previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF, promulgada em de 4 de maio de

2000, “configura um sistema de planejamento, execução orçamentária e disciplina fiscal, até

então inexistente” (OLIVEIRA, 2000, p. 5), estabelecendo normas de finanças públicas

voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Ou seja, pode ser considerada como um

código de conduta que busca disciplinar os administradores públicos de todo o país – relativos

tanto aos três poderes (executivo, legislativo e judiciário) como às três esferas de governo

(federal, estadual e municipal) –, tornando-os compromissados com metas e limites que visam

a melhora da administração das contas públicas. De acordo com a própria lei, partiu-se do

princípio de que

a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e

10 “Entende-se regra fiscal como uma restrição legal ou constitucional a determinadas variáveis fiscais como endividamento, déficit, gastos etc.” (LIMA, 2002, p. 4). “Por “limites fiscais”, entendemos os parâmetros determinados pela legislação em sentido amplo – Constituição, leis, resoluções e similares – para a atividade financeira do ente público” (OLIVEIRA FILHO, 2005, p. 163).

243

a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar (LEI COMPLEMENTAR Nº 101, 2000, art. 1º, § 1º).

Outras definições importantes da LRF referem-se ao comportamento de um governante

em um ano de eleição e à necessidade de uma administração pública mais transparente, por

meio de ampla divulgação dos planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias, inclusive

com a publicação de um Relatório de Gestão Fiscal, no qual todos os administradores

públicos devem prestar conta. Além disso, também previu sanções e penalidades que devem

ser adotadas no caso do descumprimento de alguma de suas definições – complementa-a,

nesse sentido, a Lei nº 10.028 de 2000, conhecida como Lei de Crimes Fiscais.

Antes de comentar mais detalhadamente as definições da LRF em relação ao

endividamento subnacional, deve-se apontar que, para este se viabilizar, é de suma

importância o desenvolvimento de sistemas de crédito subnacional. Conforme salienta

Peterson (2000), os sistemas de crédito subnacional têm como principal função fazer com que

ocorra o “encontro” entre aqueles que demandam recursos – autoridades subnacionais – e

aqueles que ofertam recursos individualmente ou por meio de instituições financeiras (p. 1).

Ou seja, o objetivo é prover recursos (créditos) para financiar os projetos de investimentos das

autoridades subnacionais11.

Além de facilitarem o acesso a outras fontes de financiamento, os sistemas de crédito a

esferas subnacionais podem ajudar na melhora da eficiência dos investimentos e da provisão

dos serviços, dado que os governos beneficiados pelos recursos passam a perceber o

“verdadeiro custo” do capital, buscando projetos e preços mais realistas.

11 Para a implantação de sistemas de crédito subnacional em países em desenvolvimento, dois “grandes paradigmas” apresentam-se: (i) o modelo europeu, baseado em bancos especializados e (ii) o modelo norte-americano, baseado em títulos. Além disso, para o início do desenvolvimento, é comum, no mundo todo, a criação de instituições monopolistas públicas – bancos estatais ou fundos de desenvolvimento – que emprestam às autoridades subnacionais, introduzindo o crédito subnacional, até que a iniciativa privada sinta-se atraída a participar desse mercado. Para mais detalhes, ver Peterson (2000).

244

Peterson (2000) e Fernandes (2000) apontam três condições que devem ser observadas

para que o mercado de crédito subnacional se desenvolva e passe a apresentar um bom

desempenho: (i) sistema tributário moderno, com distribuição clara de receitas e encargos; (ii)

clareza das finanças estaduais e municipais, com regras explícitas sobre prestação de contas e

transparência, bem como sobre as responsabilidades dos administradores, e (iii) definição, de

maneira clara, justa e lógica, dos limites e dos controles sobre o endividamento.

A distribuição clara de receitas e encargos entre as diferentes esferas de poder é

importante, pois, caso contrário, “as autoridades não podem elaborar orçamentos eficientes,

estender seu horizonte de planejamento por um período mais longo, dar garantias aceitáveis

aos seus credores, nem implantar, operacionalizar ou, eventualmente, regular seus diversos

projetos” (FERNANDES, 2000, p. 6).

Conforme foi apontado no primeiro capítulo, a Constituição de 1988 aprofundou o

processo de descentralização fiscal que já vinha sendo implementado desde 1984. Esse

processo, contudo, acabou gerando alguns problemas, destacando-se a descentralização

“forçada” de encargos, que prejudica o desenvolvimento de sistemas de crédito municipal.

Essa situação só começou a ser revista em meados dos anos 1990. No entanto, muito ainda

tem de ser feito para solucionar o problema da distribuição de encargos no país.

Por outro lado, a LRF satisfaz a segunda condição necessária – clareza das finanças

estaduais e municipais. Isto porque a Lei, ao estabelecer normas de finanças públicas voltadas

para a responsabilidade na gestão fiscal, acabou contribuindo para o disclosure das finanças

dos estados e dos municípios brasileiros. A transparência da administração pública é tão

importante para a LRF, que todos os administradores públicos são obrigados a publicar, a

cada quatro meses, o Relatório de Gestão Fiscal, no qual estes prestam conta aos cidadãos.

A questão do endividamento subnacional também é tratada na LRF, assim como, nas

posteriores Resoluções nº 40 e nº 43 do Senado Federal – previstas na lei. Nessas resoluções,

245

definiu-se que a capacidade de endividamento de um governo subnacional, por meio das

chamadas operações de crédito – entre as quais, se encontram os empréstimos bancários e os

títulos municipais – é igual a 16% da sua receita corrente líquida12. Além disso, o pagamento

anual de amortizações, juros e demais encargos da dívida não pode ser superior a 11,5% da

receita corrente líquida e a dívida consolidada não poderá exceder, após o prazo de quinze

exercícios contados a partir do ano subseqüente à promulgação da LRF, a 1,2 vezes o

montante dessa receita13.

Portanto, a LRF e as conseqüentes Resoluções do Senado Federal podem ser

consideradas como um avanço, uma vez que facilitaram o controle e a padronização das

contas municipais. Ou seja, garantiram uma maior transparência das finanças estaduais e

municipais e estipularam regras de endividamento – pré-requisitos fundamentais para o

desenvolvimento de sistemas de crédito subnacional.

Contudo, ao mesmo tempo em que representaram um avanço, a LRF e as Resoluções do

Senado Federal podem ser consideradas como mecanismos coercivos e punitivos, agindo no

“policiamento” das condutas dos governos locais. Isto porque, ao estipularem regras gerais de

endividamento que devem ser cumpridas e que são rígidas e universais a todos os estados e

municípios, acabaram impondo sérias limitações à obtenção de recursos que poderiam ser

utilizados para investimentos com rentabilidade futura suficiente para suprir as obrigações da

dívida e, em alguns casos, obter lucro – tanto é verdade que muitos setores de infra-estrutura

urbana, inclusive o saneamento básico, atraem a iniciativa privada em busca de rentabilidade.

12 Somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, menos a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social. 13 Deve ser respeitado também o artigo 167, inciso III da Constituição de 1988, que veda a realização de operações de crédito que excedam as despesas de capital, ressalvados os créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. “Esse comando traz a chamada “regra de ouro”, que pretende coibir o financiamento, via operação de crédito, de despesas correntes. É matéria orçamentária, ou seja, o limite das operações de crédito é o montante das despesas de capital previsto na lei orçamentária anual” (NASCIMENTO; GERARDO, 2003, p. 9).

246

Simonetti (2006) relata que uma das conseqüências da LRF foi a concentração de um

grande volume de dívidas nos grandes municípios. “Antes de 2000, quarenta municípios

estavam acima dos limites estabelecidos na LRF. O número caiu para doze em 2004. A capital

paulista, quarta maior cidade do planeta, é responsável por 49,76% do total [da dívida dos

municípios]” (p. 29). Menezes (2005), por sua vez, constatou que a LRF reduziu os

investimentos como um todo e, especificamente, as despesas com infra-estrutura. O autor

apontou três fatores como as possíveis causas dessa redução: (i) restrição de gastos em anos

eleitorais – momento em que, historicamente, os investimentos são maiores –; (ii)

“engessamento” de grande parte do orçamento subnacional, comprometido com despesas

vinculadas, e (iii) restrições ao endividamento (p. 797).

O endividamento subnacional no Brasil também é controlado, mesmo que

indiretamente, pelas resoluções do Conselho Monetário Nacional, que dispõem sobre o

contingenciamento de crédito ao setor público. É importante destacar que tais resoluções

assumem todos os pré-requisitos sobre os limites individuais de endividamento para cada

esfera de governo definidos na LRF e nas resoluções do Senado Federal, mas introduzem

dificuldades adicionais, principalmente definindo limites globais e por instituição financeira

para operações com o setor público como um todo. Conforme foi apontado no primeiro

capítulo, atualmente, o limite global para operações de crédito com o setor público,

relacionadas ao saneamento básico, é de R$ 2,2 bilhões – além disso, deve ser respeitado o

limite de 45% do patrimônio líquido de cada instituição para operações com o setor publico.

Uma outra resolução importante para o setor, não apontada anteriormente, é a de nº

3.347, de janeiro de 2006, entidades do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE)

a direcionarem até 2% das aplicações obrigatórias de recursos da poupança para o

financiamento de projetos de investimentos de concessionárias privadas de saneamento ou

para os municípios – ou consórcio de municípios que, em conjunto, tenham mais de cem mil

247

habitantes – contratarem estudos técnicos para a estruturação de modelos de parceria entre o

setor público e o setor privado no setor. Trata-se, portanto, de um incentivo para o aumento da

participação privada no setor.

4.3 Baixa geração de excedentes e regras fiscais: conseqüências

O Ministério das Cidades, para a concretização de operações de crédito relacionadas ao

saneamento básico, adota as etapas de análise apresentadas no quadro 3.2. Por meio desse

quadro, fica claro que o desempenho do prestador (eficiência) é um fatores analisados – isso

ocorre na quinta etapa (hierarquização e habilitação). Comprova-se, assim, que um prestador

de serviço, seja ele público ou privado, precisa apresentar um bom desempenho (eficiência)

para obter empréstimos.

Quadro 3.2

Etapas para a concretização de operações de crédito com o Ministério das Cidades

Etapas Caracterização

1ª

Apresentação da Carta-Consulta

→ após protocoladas, integram o conjunto de operações analisadas por técnicos do Ministério

2ª

Enquadramento Prévio

→ definição de quais modalidades de serviços obterão financiamentos

3ª

Análise Institucional

→ análise da forma jurídica pela qual o prestador está constituído, fazendo exigências em função desta

4ª

Análise de Viabilidade → análises de risco de crédito e de sustentabilidade do empreendimento pretendido

5ª

Hierarquização e Habilitação

→ hierarquização segundo critérios que consideram a situação da saúde do município beneficiado, a eficiência do prestador de serviço, o avanço na preparação do projeto de engenharia, o percentual da contrapartida do tomador e o estágio da obra a ser financiada, privilegiando-se aquelas para as quais o financiamento permitiria sua conclusão

→ habilitação considerando os limites impostos pelo CMN, a disponibilidade do orçamento das fontes onerosas e a hierarquização das operações

Fonte: MCidades (2005, p. 9-13). Elaboração própria.

248

Pode-se observar também que a habilitação das operações só é realizada se os limites

impostos pelo CMN forem respeitados – contingenciamento de crédito ao setor público. Para

se ter uma idéia, a CEF recebeu, em 2006, “mais de 2,2 mil pedidos de financiamento, no

valor de 16 bilhões de reais, sendo 14 bilhões do setor público. Entretanto, o Conselho

Monetário Nacional só autorizou a liberação de 2,2 bilhões de reais, sendo 2 bilhões de

responsabilidade da CEF” (FERNANDES JÚNIOR, 2006, p. 24).

É importante destacar que muitos desses pedidos são de prestadores sem capacidade de

pagamento, fazendo com que os recursos, mesmo sendo restritos, não sejam totalmente

utilizados. Contribui para isso o fato das instituições financeiras, em muitos momentos, não

conseguirem expandir o crédito para o saneamento básico em função de grande parte de suas

operações com o setor público já estarem comprometidas com outros segmentos – ou seja, as

instituições já atingiram o limite de 45% do seu patrimônio líquido para operações de crédito

com o setor público.

Além disso, “certas prefeituras ou governos estaduais não podem ter acesso [a esses

recursos], por já terem estourado os limites de endividamento definidos pela Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF)” (FERNANDES JÚNIOR, 2006, p. 24). Esse argumento

poderia ser contestado pelo fato, apontado anteriormente, de apenas doze municípios, em

2004, estarem acima do limite de endividamento imposto pela LRF. Contudo, muitos

municípios não estouraram o limite, mas estão próximos dele, o que inibe o endividamento.

5 Investimentos realizados pelos prestadores

Nas seções anteriores, foi comparado o desempenho dos prestadores de serviços em

relação a aspectos operacionais, econômicos, financeiros, administrativos, de qualidade e de

249

cobertura. Agora, o objetivo é compará-los em relação aos investimentos realizados – destino

e origem dos recursos.

O gráfico 3.12 mostra os investimentos per capita anuais médios (água e esgoto)

realizados, de 2000 a 2004, pelos diferentes tipos de provedores de serviços. Deve-se apontar,

primeiramente, que o investimento em água foi superior ao de esgoto em todos os prestadores.

É importante destacar, também, que os locais privados investiram mais do que os demais,

tanto em esgoto como em água – nesse último serviço, a diferença é significativamente maior.

Os prestadores regionais investiram mais em esgoto do que os locais públicos, o contrário

ocorrendo no caso da água.

5,09 5,26

12,78

5,194,45

2,44

6,48

4,21

0

2

4

6

8

10

12

14

Prestador Regional Prestador Local Público Prestador Local Privado Total

R$

por

hab

itan

te

Investimento em Água Investimento em Esgoto

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2000, 2001, 2002, 2003 e 2004). Elaboração própria.

Gráfico 3.12

Saneamento básico no Brasil: investimento per capita anual médio (água e esgoto),

segundo o tipo de prestador (2000-2004)

Na tabela 3.18, é possível observar os investimentos per capita anuais médios (água e

esgoto) realizados, de 2000 a 2004, pelos prestadores de serviços em cada uma das regiões

250

brasileiras e no Estado de São Paulo. Em relação à água, observa-se que os investimentos

realizados pelos locais privados foram superiores aos demais em todas as regiões em que

existia um prestador desse tipo – e no Estado de São Paulo. Além disso, é possível verificar

que o investimento médio em água maior nos locais públicos, em comparação aos regionais,

deve-se ao grande investimento realizado pelos locais localizados no Centro-Oeste – nas

demais regiões, seus investimentos em água foram inferiores aos dos regionais.

Tabela 3.18

Saneamento básico no Brasil: investimento per capita anual médio, segundo o tipo de prestador do serviço,

as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000-2004)

Prestador / Região Regional Local Público Local Privado Total

Água (R$ milhões) Norte 5,44 1,43 12,73 5,15 Nordeste 3,59 2,06 * 3,44 Centro-Oeste (1) 5,75 9,41 11,88 7,52



Sul 6,61 5,66 9,91 6,54 Brasil 5,09 5,26 12,78 5,19

Esgoto (R$ milhões) Norte 0,62 0,57 0,45 0,62 Nordeste 1,74 0,33 * 1,60 Centro-Oeste (1) 14,42 1,80 1,38 8,85



Sul 4,56 2,21 15,80 4,39 Brasil 4,45 2,44 6,48 4,21

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2000, 2001, 2002, 2003 e 2004). Elaboração própria. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo. * Não há esse tipo de prestador na região.

Em relação ao esgoto, os investimentos realizados pelos locais privados são superiores

aos demais apenas nas regiões Sudeste e Sul – bastante elevados, o que influencia o resultado

total. Comparando os regionais e os locais públicos, observa-se que os primeiros investem

251

mais em esgoto em todas as regiões e no Estado de São Paulo. Destaca-se o grande

investimento realizado pela CESB desse estado (Sabesp) – conforme foi visto anteriormente,

essa CESB apresenta um elevado resultado (receita operacional menos despesa total), ou seja,

gera bastante excedente, fundamental para a realização de investimentos com recursos

próprios ou para captar recursos por meio de endividamento (capacidade de pagamento).

5.1 Investimentos e características municipais14

Os investimentos per capita anuais médios (água e esgoto) realizados, de 2000 a 2004,

também podem ser avaliados levando em consideração a população e a taxa de urbanização

apresentada pelos municípios em 2000, de modo que seja possível sinalizar se tem ocorrido

um esforço para reverter as características do déficit de acesso discutidas no segundo capítulo

– maior concentração nos municípios de pequeno porte e com baixa taxa de urbanização.

Para a realização dessa análise, serão utilizadas as amostras de municípios do SNIS

referentes aos anos de 2000 a 2004 – até o momento, estavam sendo usadas as amostras de

prestadores. Deve-se destacar que a idéia original era também utilizar a renda municipal per

capita mensal. No entanto, foi constatado que, nas amostras do SNIS, existem apenas

municípios que possuíam, em 2000, renda per capita mensal superior a três salários-mínimos,

o que prejudicaria a análise.

Considerando a população do município, o gráfico 3.13 mostra que os investimentos

realizados em água pelos locais privados foram superiores aos dos demais em quase todos os

extratos populacionais. No caso do esgoto, isso só ocorre nos municípios de até cinco mil

habitantes e entre cem mil e quinhentos mil habitantes. Deve-se destacar que não há uma

14 As análises do presente item, para facilitar a visualização, serão realizadas por meio de gráficos. Os dados utilizados para a confecção desses gráficos estão no Apêndice – tabelas 52 e 53.

252

tendência clara de elevação dos investimentos (água e esgoto) à medida que aumenta o porte

dos municípios – essa tendência só é observada nos investimentos em esgoto realizados pelos

regionais e pelos locais públicos.

Investimento em Água

0

5

10

15

20

25

Até 5.000hab.

5.000 a10.000 hab.

10.000 a20.000 hab.

20.000 a50.000 hab.

50.000 a100.000 hab.

100.000 a500.000 hab.

500.000 a1.000.000

hab.

Mais de1.000.000

hab.

R$

por

hab

itan

te


Investimento em Esgoto

0

5

10

15

20

Até 5.000hab.

5.000 a10.000 hab.

10.000 a20.000 hab.

20.000 a50.000 hab.

50.000 a100.000 hab.

100.000 a500.000 hab.

500.000 a1.000.000

hab.

Mais de1.000.000

hab.

R$

por

hab

itan

te


Fonte: Ministério das Cidades e IBGE, SNIS (2000 a 2004) e Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria.

Gráfico 3.13

Saneamento básico no Brasil: investimento per capita anual médio (água e esgoto), segundo o tipo de

prestador e o porte (tamanho da população) dos municípios (2000-2004)

253

Por último, o gráfico 3.14 apresenta os investimentos per capita anuais médios

realizados, de 2000 a 2004, em água e em esgoto, segundo o tipo de prestador e a taxa de

urbanização dos municípios em 2000.

Investimento em Água

0

5

10

15

20

25

Menos de50%

de 50% a 60% de 60% a 70% de 70% a 80% de 80% a 90% de 90% a 95% mais de 95%

R$

po

hab

itan

te


Investimento em Esgoto

0

10

20

30

40

Menos de50%

de 50% a 60% de 60% a 70% de 70% a 80% de 80% a 90% de 90% a 95% mais de 95%

R$

por

hab

itan

te


Fonte: Ministério das Cidades e IBGE, SNIS (2000 a 2004) e Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria.

Gráfico 3.14

Saneamento básico no Brasil: investimento per capita anual médio (água e esgoto), segundo o tipo de

prestador e a taxa de urbanização dos municípios (2000-2004)

254

No gráfico 3.14, é possível observar que os investimentos em água dos locais privados

foram superiores aos dos demais em quase todos os extratos populacionais. No caso do

esgoto, isso só ocorreu nos municípios de até cinco mil habitantes – nos outros, os

investimentos dos regionais foram os mais elevados. No caso da água, não se verifica uma

tendência clara de elevação dos investimentos em função do crescimento da urbanização em

nenhum dos prestadores. Já no caso do esgoto, essa tendência, apesar de pequena, é observada

em todos os prestadores – mas, nos privados, o maior investimento ocorreu nos municípios

com menores populações (até cinco mil habitantes).

A análise realizada no presente item mostrou, portanto, que os investimentos per capita

anuais médios (água e esgoto) realizados, de 2000 a 2004, não foram influenciados, de

maneira significativa, pela população e pela taxa de urbanização dos municípios. Por um lado,

isso é benéfico, uma vez que não agravou os desequilíbrios de acesso discutidos no segundo

capítulo – o que ocorreria se tivesse sido observada uma relação positiva significativa entre os

investimentos e as características municipais. Por outro lado, porém, é negativo, uma vez que

também não reduziu esses desequilíbrios – o que ocorreria se tivesse sido constatada uma

relação negativa significativa entre os investimentos e as características municipais.

5.2 Origem dos recursos investidos

Os prestadores de serviços de saneamento básico no Brasil realizam investimentos

utilizando três tipos de recursos: (i) próprios – provenientes dos serviços prestados –; (ii)

onerosos – financiamentos reembolsáveis por meio de amortizações, juros e outros encargos e

(iii) não onerosos (não reembolsáveis) – transferências orçamentárias, recursos a fundo

perdido, programas especiais etc. O gráfico 3.15 apresenta a participação de cada um desses

255

tipos de recursos no total investido pelos prestadores em 2004 – em função de uma regra

contábil, o sistema também considera as despesas capitalizáveis como uma fonte de recursos

para investimentos15.

9,30 10,19 9,51

47,85

66,5870,78

49,79

19,46

19,79 25,43

20,45

3,41

20,2523,40

3,44 0,38

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Prestador Regional Prestador Local Público Prestador Privado Total

Despesas capitalizáveis Recursos próprios Recursos onerosos Recursos não onerosos


Gráfico 3.15

Saneamento básico no Brasil: origem dos recursos investidos, segundo o tipo de prestador (2004)

Observa-se, no gráfico 3.15, que grande parte dos investimentos realizados, em 2004,

por todos os prestadores de serviços originou-se de recursos próprios. Ou seja, as regras

fiscais limitam o endividamento, fazendo com que a maioria dos investimentos seja realizada

com recursos próprios, mas estes também são escassos – em função da baixa geração de

excedentes, apontada anteriormente. Destacam-se, também, os seguintes aspectos: (i) recursos

não onerosos significativos apenas nos regionais e (ii) recursos onerosos mais elevados nos

locais privados, o que reflete a maior facilidade destes para obter empréstimos, por não

15 Despesas capitalizáveis é o valor anual das despesas realizadas com o funcionamento das áreas do prestador de serviços que, pelas suas finalidades (projetos e fiscalização de obras, por exemplo), a Contabilidade adota o procedimento de capitalizar nos respectivos custos (projetos e obras), não contabilizando como despesas de exploração (SNIS, 2004).

256

estarem sujeitos aos limites de endividamento impostos pela LRF e pelas Resoluções do

Senado e do CMN.

Origem dos investimentos federais em saneamento básico (2003-2006)

De acordo com o MCidades (2006), entre janeiro de 2003 e junho de 2006, “foram

comprometidos (contratos com recursos onerosos e empenhos de recursos não onerosos) R$

10,563 bilhões e desembolsados (efetivamente pagos) R$ 4,48 bilhões”. No âmbito do

governo federal, recursos onerosos são os financiamentos do FGTS e do BNDES e recursos

não onerosos são os recursos orçamentários. Conforme pode ser observado na tabela 3.19, “os

financiamentos representam 58% dos recursos comprometidos, enquanto os recursos

orçamentários são responsáveis por 54% dos desembolsos realizados” (p. 1)

Tabela 3.19

Saneamento básico no Brasil: gastos federais, segundo a origem dos recursos (jan/2003-jun/2004)

Recursos Onerosos Recursos não Onerosos Origem / Situação

Total (R$ bilhões) R$ bilhões % Total R$ bilhões % Total

Comprometidos 10,563 6,134 58,07 4,429 41,93 Desembolsados 4,480 2,063 46,86 2,417 53,96

Fonte: MCidades (2006, p. 1).

O FGTS foi a principal fonte dos recursos federais destinados ao saneamento básico

durante o período (49% do total comprometido). Na seqüência, vieram os recursos não

onerosos (42%) e, por último, os recursos do BNDES (9%). Do total de recursos não onerosos

comprometidos com o setor, 35% foram destinados ao Ministério das Cidades, 49% para a

Funasa, 14% para o Ministério do Interior e 2% para os demais órgãos do governo – o que

comprova a fragmentação dos recursos federais apontada no primeiro capítulo. Tais fatos são

ilustrados no gráfico 3.16.

257

BNDES; 9%

FGTS; 49%Ministério das Cidades; 15%

Ministério do Interior; 6%

Funasa; 21%

Outros órgãos do Governo; 1%

BNDES FGTS Ministério das Cidades Ministério do Interior Funasa Outros órgãos do Governo

Região Recursos onerosos contratados Recursos não onerosos empenhados Norte 7% 10% Nordeste 25% 43% Centro-Oeste 10% 17% Sudeste 47% 22% Sul 11% 8%

Fonte: MCidades (2006, p. 1-2). Elaboração própria.

Gráfico 3.16

Saneamento básico no Brasil: recursos comprometidos pelo governo federal, segundo a fonte e o destino

(jan/2003-jun2006)

No gráfico 3.16, também é possível observar a distribuição dos recursos onerosos

contratados e dos recursos não onerosos empenhados entre as grandes regiões geográficas

brasileiras. A contratação dos recursos onerosos tem beneficiado mais os municípios da região

Sudeste, “onde existem melhores condições sócio-econômicas para arcar com os custos do

financiamento [...]. Em contrapartida, [...] 53% dos recursos não onerosos estão sendo

aplicados nas Regiões Norte e Nordeste, onde são mais restritas as possibilidades de

autofinanciamento” (MCIDADES, 2006, p. 1).

258

6 Descentralização e desestatização: soluções? (considerações finais)

O quadro 3.3 resume os principais fatos sinalizados pelas análises realizadas na segunda

seção do presente capítulo. Observa-se que o acesso a abastecimento de água por rede geral

era maior nos prestadores locais públicos, tanto em 1991 como em 2000 – esse tipo de

provedor apresentou, inclusive, o maior crescimento do acesso a água no período. Em relação

à coleta de esgoto por rede geral, no primeiro ano analisado, o acesso era maior nos locais

públicos, mas, no segundo ano, esses foram “ultrapassados” pelos locais privados – tipo de

provedor que apresentou o maior crescimento do acesso a esgoto no período.

Quadro 3.3

Saneamento básico no Brasil: qual é o tipo de prestador que apresenta os melhores indicadores de acesso

por rede geral? (1991 e 2000)

Indicador Regional Local Público

Local Privado

- Acesso a abastecimento de água por rede geral (2000) X - Acesso a coleta de esgoto por rede geral (2000) X - Acesso a abastecimento de água por rede geral (1991) X - Acesso a coleta de esgoto por rede geral (1991) X - Variação do acesso a abastecimento de água (1991-2000) X - Variação do acesso a coleta de esgoto (1991-2000) X

O quadro 3.4, por sua vez, resume as análises realizadas na terceira seção, na qual o

desempenho dos provedores de serviços de saneamento básico foi comparado em relação a

diversos aspectos: operacionais, de cobertura, econômicos, financeiros, administrativos e de

qualidade. Conforme pode ser observado nesse quadro, os dados sugerem que, de uma

maneira geral, os locais públicos e os locais privados apresentavam, em 2004, um

desempenho superior ao dos regionais – uma vez que estes possuíam melhor desempenho

apenas em quatro dos trinta e cinco indicadores analisados. No caso da maior padronização,

eram nos locais públicos que ocorriam as maiores diferenças dos índices entre as entidades

259

pertencentes ao grupo – apenas em quatro indicadores esse grupo de prestador apresentava

menor desvio-padrão.

Quadro 3.4

Saneamento básico no Brasil: qual é o tipo de prestador com melhor desempenho? (2004)

Valor Médio Desvio-Padrão Prestador / Indicador Regio-

nal Local

Público Local

Privado Regio-

nal Local

Público Local

Privado - Índice de perdas de faturamento (%) X X

- Índice de perdas na distribuição (%) X X

- Índice de hidrometração (%) X X

- Densidade de economias por ligação (econ./lig.) X X

- Extensão da rede de água por ligação (m/ligação) X X

- Consumo médio de água (m³/mês/economia) X X

- Consumo médio per capita (l/hab./dia) X X

- Índice de atendimento urbano (% da população) X X

- Índice de atendimento total de água (% da pop.) X X

- Índice de coleta de esgoto (%) X X

- Índice de tratamento de esgoto (%) X X

- Índice de esgoto tratado por água consumida (%) X X

- Índice de atendimento urbano (% da população) X X

- Índice de atendimento total de esgoto (% da pop.) X X

- Índice de produtividade (economias/ pessoal total) X X

- Pessoal próprio por mil ligações (água e esgoto) X X

- Despesa total com serviço por m³ faturado (R$) X X

- Despesa de exploração por m³ faturado (R$) X X

- Despesa de exploração por economia (R$) X X

- Despesa média anual por empregado (R$) X X

- Despesa com pessoal / despesa de exploração (%) X X

- Tarifa média praticada (R$) – água e esgoto X X

- Tarifa média de água X X

- Tarifa média de esgoto X X

- Índice de evasão de receita (%) X X

- Margem da despesa de exploração (%) X X

- Dias de faturamento comprometidos X X

- Índice de desempenho financeiro (%) X X

- Duração média dos serviços executados (h./serv.) X X

- Duração média das paralisações (h./paralisação) X X

- Duração média das intermitências (h./interrupção) X X

- Cloro residual e turbidez fora do padrão (%) X X

- Análises de coliformes fecais fora do padrão (%) X X

- Extravasamentos de esgoto (extravas./Km) X X

260

Na terceira seção, também foi avaliada a evolução do desempenho dos prestadores entre

2000 e 2004. De acordo com o quadro 3.5, os regionais e os locais públicos melhoraram seu

desempenho em seis dos doze indicadores analisados e os locais privados em dez dos doze – o

aumento do desempenho desses últimos, conforme já foi comentado anteriormente, não foi

decorrência de um esforço para reverter uma situação inicial desfavorável, uma vez que já

possuíam, em 2000, desempenho médio superior aos demais prestadores em alguns dos

indicadores analisados. Deve-se destacar que a melhora de desempenho não ocorreu de

maneira uniforme em todas as entidades pertencentes aos grupos de prestadores – em muitos

dos indicadores, ocorreu uma diminuição da padronização (aumento dos desvios-padrão).

Quadro 3.5

Saneamento básico no Brasil: quais são os tipos de prestadores que apresentaram melhora de

desempenho? (2000-2004)

Prestador / Indicador Regional Local Público Local Privado - Índice de perdas de faturamento (%) X X

- Índice de perdas na distribuição (%) X X

- Índice de hidrometração (%) X X

- Índice de atendimento total de água (% da pop.)

- Índice de coleta de esgoto (%)

- Índice de tratamento de esgoto (%) X X X

- Índice de produtividade (economias / pessoal total) X X X

- Pessoal próprio por mil ligações (água e esgoto) X X X

- Índice de evasão de receita (%) X X

- Índice de desempenho financeiro (%) X X

- Duração média das intermitências (h./interrupção) X

- Extravasamentos de esgoto (extravas./Km) X X

Finalmente, o quadro 3.6 resume os principais fatos sinalizados pelas análises realizadas

na quarta e na quinta seções. Os prestadores locais privados são os que apresentaram, em

2004, o maior resultado médio. Além disso, esse tipo de provedor de serviço foi o que mais

investiu, entre 2000 e 2004, no setor – tanto em água como em esgoto.

261

Quadro 3.6

Saneamento básico no Brasil: qual é o tipo de prestador que apresenta maior resultado médio?

Qual investe mais?

Prestador / Indicador Regional Local Público Local Privado - Resultado médio * 2º 3º 1º

- Investimento em água 3º 2º 1º

- Investimento em esgoto 2º 3º 1º

* Nesse indicador, está sendo considerado o resultado das regionais sem a Sabesp.

As análises realizadas sugerem, portanto, que uma maior descentralização e uma maior

desestatização no setor poderiam gerar ganhos de eficiência e de cobertura, uma vez que os

prestadores locais públicos e os prestadores locais privados existentes atualmente apresentam,

de uma maneira geral, desempenho médio e acesso aos serviços superiores aos dos regionais.

No caso dos privados, também é importante destacar que esse tipo de provedor é o que mais

investe, tanto em água como em esgoto.

O investimento superior nos privados decorre tanto do melhor desempenho médio –

geração de excedentes e capacidade de pagamento pelos empréstimos – como da maior

facilidade destes para se endividarem, uma vez que não estão sujeitos aos limites de

endividamento impostos pela LRF e pelas Resoluções do Senado e do CMN.

262

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme foi comentado na introdução, o objetivo principal do presente trabalho era

identificar e avaliar os fatores que restringem a expansão dos investimentos no saneamento

básico brasileiro. Para alcançar tal objetivo, a dissertação foi dividida em três capítulos.

No primeiro capítulo, além do histórico do setor, foi analisada a situação institucional

atual do saneamento básico no Brasil. Constatou-se que o setor enfrenta uma série de

problemas institucionais – políticas “pontuais e desarticuladas”, fragmentação das

responsabilidades e dos recursos federais, indefinições regulatórias e irregularidades

contratuais. Tais problemas dificultam a adoção de ações coordenadas, reduzem a qualidade

dos investimentos e desestimulam um aumento da participação privada no setor – contribui,

para isso, o mercado de financiamento de longo prazo pouco desenvolvido no país.

Deve-se destacar que o quadro regulatório, ao mesmo tempo em que impõe limites ao

desenvolvimento do setor, também possui importantes definições relacionadas à qualidade e

ao impacto ambiental – Lei dos Recursos Hídricos e Lei nº 9.984 (criação da ANA) –, assim

como a formas de gestão e de “alavancagem” dos recursos – Lei das Licitações, Lei das

Concessões, Lei das PPPs, Lei dos Consórcios , Programa de Incentivo à Implementação de

Projetos de Interesse Social (PIPS) e Lei dos Consórcios Públicos e Gestão Associada. Com a

promulgação do novo marco regulatório – lei já sancionada pelo Presidente da República –,

grande parte das indefinições acabará, garantindo uma maior credibilidade e,

conseqüentemente, uma maior atratividade ao setor. Restará sair a definição do STF sobre a

titularidade dos serviços a nova política nacional ser implementada – o que poderá reduzir o

problema da fragmentação de recursos.

263

No segundo capítulo, o déficit de acesso domiciliar aos serviços de saneamento básico

foi caracterizado e sua evolução avaliada. Observou-se que este se concentra, principalmente,

nas regiões menos desenvolvidas e nos municípios de menor porte, menor taxa de

urbanização, menor renda per capita e localizados no interior, assim como nos domicílios

rurais e de baixa renda. Ou seja, o déficit está intimamente relacionado ao perfil de renda dos

consumidores – capacidade de pagamento (tarifas) – e à existência de economias de escala e

de densidade no setor – maior facilidade de ofertar os serviços em grandes concentrações

populacionais (aglomerações), uma vez que a expansão e a manutenção destes tendem a ter

custos reduzidos à medida que aumenta o tamanho da população a ser atingida.

Finalmente, no terceiro capítulo, foi comparado o desempenho (eficiência) dos

diferentes tipos de provedores de serviços de saneamento básico existentes atualmente no

Brasil. Constatou-se que, de uma maneira geral, os prestadores locais público e os prestadores

locais privados apresentam desempenho médio e acesso aos serviços superiores aos dos

regionais e que os privados investem mais do que os demais, tanto em água como em esgoto.

No terceiro capítulo, também foi aprofundada a discussão – iniciada no primeiro

capítulo – sobre as regras fiscais que restringem o endividamento e, consequentemente, o

investimento público em saneamento básico: (i) limites de endividamento, (ii) metas de

superávit e (iii) contingenciamento de crédito ao setor público. Tais metas são importantes

para a condução estável da política macroeconômica, contudo, poderiam ser mais flexíveis.

A LRF e as Resoluções do Senado Federal, por exemplo, poderiam permitir que estados e

municípios, mesmo não estando em condições fiscais “ótimas”, se endividassem para

financiar projetos que apresentam possibilidade de rentabilidade futura – uma possibilidade

seria a obtenção de recursos baseada no fluxo de tarifas e nas garantias oferecidas.

Após as análises realizadas ao longo dos três capítulos, pode-se dizer que todos os

problemas investigativos da dissertação foram respondidos. Por se tratar da conclusão mais

264

relevante da presente dissertação, é importante destacar a resposta do principal problema

proposto: a descentralização e a maior participação da iniciativa privada podem ser

consideradas soluções ideais para a retomada dos investimentos no setor (conseguiriam

elevar a eficiência e, conseqüentemente, a capacidade dos provedores de alavancarem

recursos)?

Conforme já foi apontado, as análises realizadas no terceiro capítulo mostraram que os

prestadores locais públicos e os prestadores locais privados apresentam, no geral, melhor

desempenho e que os privados investem mais. Tais fatos sugerem, portanto, que uma maior

descentralização e uma maior desestatização no saneamento básico brasileiro poderiam gerar

ganhos de eficiência e de cobertura.

No entanto, dificilmente será possível alcançar a universalização do acesso apenas com

uma maior participação privada ou uma maior descentralização das decisões e da provisão dos

serviços, uma vez que o déficit de acesso está concentrado em localidades com maior custo e

menor capacidade de pagamento pelos serviços (tarifas), o que reduz o retorno econômico dos

investimentos. Ou seja, será necessário que o governo federal continue a atuar ativamente no

setor, investindo e planejando as ações de todos os agentes existentes.

265

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APÊNDICE

Tabela 1

Brasil: PIB per capita estadual e do Distrito Federal, segundo as grandes regiões, e ranking estadual (2000)

Região Estado PIB per capita (R$) Posição

Acre 3.048 20� Amapá 4.216 13� Amazonas 6.663 8� Pará 3.007 21� Rondônia 3.888 14� Roraima 3.347 17�

Norte

Tocantins 2.117 25��

Alagoas 2.471 24�� Bahia 3.666 15� Ceará 2.774 22� Maranhão 1.616 27�� Paraíba 2.670 23�� Pernambuco 3.655 16� Piauí 1.863 26�� Rio Grande do Norte 3.319 18�

Nordeste

Sergipe 3.283 19�

Distrito Federal 14.224 1�� Goiás 4.276 12� Mato Grosso 5.297 11� Centro-Oeste

Mato Grosso do Sul 5.656 10�

Espírito Santo 6.880 6� Minas Gerais 5.888 9� Rio de Janeiro 9.513 3�� Sudeste

São Paulo 9.919 2��

Paraná 6.847 7� Rio Grande do Sul 8.302 4�� Sul Santa Catarina 7.844 5��

Fonte: IBGE, PIB Municipal. Elaboração própria.

274

Tabela 2

Brasil: proporção de domicílios com acesso simultâneo a água e a esgoto por rede geral, segundo o porte

(tamanho da população) dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000)


Paulo S Brasil

até 5.000 hab. 1,02 8,48 1,85 1,85 51,79 42,86 63,05 2,96 21,63 5.000 a 10.000 hab. 0,39 12,15 4,35 4,35 54,80 46,44 71,89 6,79 24,21 10.000 a 20.000 hab. 1,29 14,67 5,91 5,91 57,93 50,05 71,90 13,05 26,20 20.000 a 50.000 hab. 1,20 20,25 12,70 12,70 65,81 53,87 78,96 22,74 34,39 50.000 a 100.000 hab. 4,11 31,76 19,27 19,27 70,08 64,09 75,72 28,37 43,73 100.000 a 500.000 hab. 8,45 40,89 29,89 29,89 74,40 66,13 81,42 37,21 55,86 500.000 a 1.000.000 hab. * 29,46 18,49 18,49 71,25 55,55 85,56 * 55,91 mais de 1.000.000 hab. 27,44 55,88 79,09 70,71 84,51 81,83 86,49 63,92 73,99 Total 9,64 31,37 33,71 22,73 73,48 64,56 81,75 29,87 50,29

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo. * Não há município com esse porte na região.

Tabela 3

Brasil: proporção de domicílios com acesso simultâneo a água e a esgoto por rede geral, segundo a taxa de

urbanização dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000)


Paulo S Brasil

menos de 50% 1,07 12,02 1,31 1,31 28,49 27,09 34,98 6,18 11,48 de 50% a 60% 2,29 17,07 1,96 1,96 40,23 38,38 51,50 9,78 18,67 de 60% a 70% 2,82 23,65 4,75 4,75 48,70 47,58 51,90 13,84 24,28 de 70% a 80% 0,98 30,13 6,55 6,55 60,29 57,33 66,18 18,84 33,23 de 80% a 90% 9,29 36,74 12,85 12,85 67,74 60,00 78,63 25,97 43,06 de 90% a 95% 1,82 28,34 20,70 20,70 83,02 64,58 87,37 35,76 66,23 mais de 95% 21,93 47,10 56,08 40,64 76,32 72,54 80,76 43,98 62,69 Total 9,64 31,37 33,71 22,73 73,48 64,56 81,75 29,87 50,29


275

Tabela 4

Brasil: proporção de domicílios com acesso simultâneo a água e a esgoto por rede geral, segundo a renda

per capita mensal dos municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000)

Região / Renda N NE CO (1) CO (2) SE (3) SE (4) São

Paulo S Brasil

até 1 S.M. 1,29 20,47 0,78 0,78 32,34 31,82 41,67 5,04 18,08 de 1 a 2 S.M. 12,96 37,04 13,83 13,83 59,66 55,92 67,89 19,02 39,62 de 2 a 3 S.M. 18,85 52,27 25,89 25,89 78,77 74,20 81,06 29,83 56,80 mais de 3 S.M. * 57,23 77,12 66,11 85,93 81,39 88,40 58,52 81,35 Total 9,64 31,37 33,71 22,73 72,74 64,56 81,75 29,87 50,29

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria. S.M.: Salário mínimo. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo. * Não há município com essa renda per capita na região.

Tabela 5

Brasil: proporção de domicílios com acesso simultâneo a água e a esgoto por rede geral, segundo o tipo de

município, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (2000)

Região / Tipo de Município N NE CO (1) CO (2) SE (3) SE (4) São Paulo S Brasil

Capital * 23,34 47,53 66,64 51,53 85,10 82,10 87,62 62,18 67,72 Região Metropolitana ** 3,60 27,18 13,38 13,38 64,43 53,72 73,33 26,22 50,76 Municípios do Interior 1,95 24,76 13,11 13,11 72,01 60,96 83,72 23,73 41,25 Total 9,64 31,37 33,71 22,73 72,74 64,56 81,75 29,87 50,29

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal – no caso, excluindo a Capital Federal (Brasília). (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo. * Capitais estaduais e Federal (Brasília). ** Municípios pertencentes a uma região metropolitana.

276

Tabela 6


domiciliar mensal, as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (2000)

Região / Renda N NE CO

(1) CO (2)

Distrito Federal SE (3) SE (4) São

Paulo Sul Brasil

menos de 1 S.M. 4,57 20,96 19,22 12,92 71,21 57,96 49,35 70,24 18,91 32,10 de 1 a 2 S.M. 5,34 24,07 19,47 12,77 72,87 59,16 52,42 69,31 19,04 34,40 de 2 a 3 S.M. 7,02 28,83 23,63 16,00 79,92 65,33 58,27 73,55 22,93 42,07 de 3 a 5 S.M. 9,00 34,81 28,88 19,83 84,33 71,11 63,60 78,25 26,87 49,44 de 5 a 10 S.M. 14,14 43,54 40,24 28,80 88,48 78,75 70,84 84,68 33,19 59,68 de 10 a 20 S.M. 20,04 51,84 55,27 41,21 89,78 85,71 78,72 90,44 42,92 69,15 mais de 20 S.M. 25,01 59,10 66,19 51,65 85,71 89,92 84,43 93,53 53,38 76,04 Total 9,64 31,37 33,71 22,73 83,90 73,48 64,56 81,75 29,87 50,29

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000. Elaboração própria. S.M.: Salário mínimo. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

Tabela 7


domiciliar per capita mensal, as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (2000)

Região / Renda N NE CO

(1) CO (2)

Distrito Federal

SE (3)

SE (4)

São Paulo Sul Brasil



277

Tabela 8

Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo o porte dos

municípios, as grandes regiões e o Estado de São Paulo (1970)

Região / Porte N NE CO SE (3) SE (4) São

Paulo S Brasil

Água – Rede Geral (% dos domicílios) até 5.000 hab. 3,36 0,93 2,08 24,38 25,20 22,64 6,31 7,61 5.000 a 10.000 hab. 4,59 1,80 4,86 25,35 23,12 30,31 5,64 7,13 10.000 a 20.000 hab. 4,40 2,81 7,26 29,67 27,61 34,11 8,11 9,02 20.000 a 50.000 hab. 7,39 5,20 9,52 32,65 26,15 40,88 11,62 14,32 50.000 a 100.000 hab. 5,61 8,32 25,40 39,39 33,09 52,45 19,91 25,20 100.000 a 500.000 hab. 41,36 27,19 48,86 62,87 61,79 64,53 39,50 53,74 500.000 a 1.000.000 hab. 55,54 13,16 * 35,24 35,24 * 68,24 48,45 mais de 1.000.000 hab. * 52,80 * 61,45 46,46 64,30 * 59,71 Total 19,82 12,32 19,90 51,56 45,58 58,56 25,27 33,23

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) até 5.000 hab. 0,00 0,00 0,00 5,94 6,69 4,33 0,00 1,42 5.000 a 10.000 hab. 0,00 0,29 0,00 10,65 8,94 14,42 0,00 1,97 10.000 a 20.000 hab. 0,00 0,14 0,04 12,79 11,62 15,30 0,14 2,27 20.000 a 50.000 hab. 0,00 0,31 1,93 14,94 11,77 18,94 0,79 4,43 50.000 a 100.000 hab. 0,15 0,89 5,08 22,87 18,20 32,56 3,14 11,25 100.000 a 500.000 hab. 0,00 5,83 26,30 38,45 34,38 44,75 9,70 28,82 500.000 a 1.000.000 hab. 8,25 2,82 * 9,84 9,84 * 38,53 21,19 mais de 1.000.000 hab. * 14,99 * 5,85 36,61 0,00 * 7,69 Total 1,55 2,40 7,41 24,03 24,93 22,96 7,27 13,41

Fossa Séptica (% dos domicílios) até 5.000 hab. 0,14 0,49 1,62 4,31 5,00 2,83 4,46 2,17 5.000 a 10.000 hab. 0,75 0,53 3,09 4,81 4,18 6,22 4,58 2,36 10.000 a 20.000 hab. 1,00 0,97 3,49 6,75 6,74 6,77 6,79 3,36 20.000 a 50.000 hab. 1,67 2,22 4,86 6,74 5,02 8,91 9,06 5,10 50.000 a 100.000 hab. 1,54 3,35 8,73 6,77 6,49 7,34 11,55 6,84 100.000 a 500.000 hab. 20,22 11,91 16,41 15,99 19,03 11,26 18,59 15,87 500.000 a 1.000.000 hab. 19,71 22,22 * 23,20 23,20 * 22,42 22,17 mais de 1.000.000 hab. * 19,77 * 54,24 8,34 62,98 * 47,31 Total 7,29 5,52 7,59 19,86 12,64 28,33 12,80 13,55

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 1970. Elaboração própria. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo. * Não há município com esse porte na região.

278

Tabela 9




Paulo S Brasil

Água – Rede Geral (% dos domicílios) até 5.000 hab. 15,60 9,19 8,60 39,51 32,66 48,12 21,11 26,99 5.000 a 10.000 hab. 13,35 12,04 16,26 42,92 35,45 55,97 23,68 25,72 10.000 a 20.000 hab. 16,53 14,10 18,14 48,48 40,38 60,75 28,70 27,72 20.000 a 50.000 hab. 18,81 20,31 26,66 56,26 44,51 71,45 37,13 34,41 50.000 a 100.000 hab. 26,81 28,76 45,21 67,44 59,83 75,41 56,64 50,84 100.000 a 500.000 hab. 36,76 60,23 54,72 78,43 67,47 87,51 70,95 70,61 500.000 a 1.000.000 hab. 80,18 * 45,97 72,36 54,42 84,48 * 70,66 mais de 1.000.000 hab. * 62,33 94,69 88,56 84,60 92,27 91,04 85,32 Total 39,28 31,66 41,76 72,66 63,08 82,37 52,04 54,99

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) até 5.000 hab. 0,00 0,05 0,32 14,82 14,11 15,71 0,01 7,99 5.000 a 10.000 hab. 0,00 0,40 0,90 24,45 18,46 34,93 0,10 8,94 10.000 a 20.000 hab. 0,00 0,24 0,56 30,79 24,08 40,97 1,84 9,74 20.000 a 50.000 hab. 0,23 1,04 3,52 38,59 27,53 52,89 3,89 12,50 50.000 a 100.000 hab. 1,11 2,79 8,45 46,11 44,18 48,12 8,26 20,87 100.000 a 500.000 hab. 2,18 14,65 20,80 57,35 47,15 65,79 13,42 36,38 500.000 a 1.000.000 hab. 16,71 * 27,11 40,89 4,59 65,35 * 32,82 mais de 1.000.000 hab. * 20,30 47,01 65,32 72,43 58,67 52,94 56,85 Total 5,16 5,78 14,55 50,95 45,66 56,32 12,30 28,31

Fossa Séptica (% dos domicílios) até 5.000 hab. 3,97 5,27 2,47 6,99 3,71 11,13 16,22 7,31 5.000 a 10.000 hab. 2,04 4,31 2,80 5,73 3,82 9,05 18,19 7,37 10.000 a 20.000 hab. 3,96 4,28 2,76 8,80 6,35 12,53 19,61 8,49 20.000 a 50.000 hab. 6,59 7,11 2,79 9,91 7,98 12,40 24,51 11,15 50.000 a 100.000 hab. 12,21 11,28 6,09 13,26 9,92 16,76 30,93 16,45 100.000 a 500.000 hab. 10,78 23,31 1,38 16,80 19,40 14,65 44,46 22,46 500.000 a 1.000.000 hab. 35,82 * 0,98 21,32 39,19 9,29 * 22,16 mais de 1.000.000 hab. * 33,48 33,08 14,68 7,38 21,51 28,22 19,51 Total 15,83 12,94 7,74 13,72 11,18 16,29 28,89 15,75


279

Tabela 10




Paulo S Brasil

Água – Rede Geral (% dos domicílios) Até 5.000 hab. 27,47 36,17 43,67 55,85 49,52 64,83 37,08 46,37 5.000 a 10.000 hab. 25,84 32,09 43,21 57,54 50,99 69,49 38,61 42,41 10.000 a 20.000 hab. 25,46 28,61 53,29 59,60 52,85 70,57 48,32 42,32 20.000 a 50.000 hab. 28,09 34,26 67,50 69,56 60,24 80,74 60,66 49,87 50.000 a 100.000 hab. 30,58 52,82 55,53 81,98 76,65 87,73 74,36 66,71 100.000 a 500.000 hab. 53,30 74,05 50,25 87,93 81,91 93,19 85,47 82,87 500.000 a 1.000.000 hab. 79,84 87,46 87,84 89,47 78,83 94,23 97,43 88,80 Mais de 1.000.000 hab. * 88,31 89,11 96,58 94,67 98,39 * 94,01 Total 44,81 52,83 75,21 84,76 78,23 91,07 70,94 71,57

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) Até 5.000 hab. 0,00 0,76 0,00 34,88 29,35 42,73 0,54 18,11 5.000 a 10.000 hab. 0,31 1,03 0,00 39,45 30,62 55,56 0,36 13,76 10.000 a 20.000 hab. 0,06 0,52 2,79 41,72 32,91 56,04 2,55 13,26 20.000 a 50.000 hab. 0,68 1,92 7,71 49,53 36,05 65,69 6,10 17,39 50.000 a 100.000 hab. 1,02 3,53 1,16 62,88 53,54 72,97 7,83 28,11 100.000 a 500.000 hab. 2,51 21,71 28,23 66,37 54,81 76,46 17,17 44,35 500.000 a 1.000.000 hab. 2,19 22,31 19,81 56,98 14,39 76,03 46,27 44,74 Mais de 1.000.000 hab. * 22,56 75,28 75,99 65,26 86,13 * 60,49 Total 1,05 8,88 41,72 63,41 50,38 76,02 13,68 36,51

Fossa Séptica (% dos domicílios) Até 5.000 hab. 1,75 3,72 9,00 3,53 3,25 7,57 20,68 4,63 5.000 a 10.000 hab. 2,99 7,01 6,11 8,15 7,96 9,08 22,79 10,58 10.000 a 20.000 hab. 4,95 6,31 2,51 10,68 11,61 9,04 29,18 12,39 20.000 a 50.000 hab. 10,53 7,96 7,54 11,87 13,01 10,05 36,26 14,57 50.000 a 100.000 hab. 19,81 15,11 6,98 20,39 37,33 9,57 42,67 22,97 100.000 a 500.000 hab. 30,77 21,23 1,86 10,91 20,65 7,06 53,50 24,56 500.000 a 1.000.000 hab. 54,68 35,92 2,33 16,31 20,25 9,18 41,34 19,11 Mais de 1.000.000 hab. * 31,39 12,04 8,53 10,59 4,80 * 20,60 Total 28,39 15,35 7,53 10,66 14,12 7,32 40,23 17,78


280

Tabela 11


urbanização dos municípios, as grandes regiões e Estado de São Paulo (1970)

Região / Taxa de Urbanização N NE CO SE (3) SE (4) São Paulo S Brasil

Água – Rede Geral (% dos domicílios) menos de 50% 5,69 4,10 6,39 22,24 18,85 33,33 10,89 10,10 de 50% a 60% 5,91 14,36 13,70 41,33 36,42 47,14 25,40 30,02 de 60% a 70% 19,57 17,45 34,31 47,41 42,38 54,09 28,74 38,01 de 70% a 80% * 24,76 44,61 54,29 42,81 60,93 50,64 48,12 de 80% a 90% * 26,31 39,28 60,95 57,57 62,31 48,18 53,17 de 90% a 95% 54,13 18,92 69,48 68,00 53,58 76,30 43,19 52,78 mais de 95% * 53,77 52,74 66,50 69,76 63,01 75,56 64,94 Total 19,82 12,32 19,90 51,56 45,58 58,56 25,27 33,23

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) menos de 50% 0,03 0,28 0,90 8,70 6,86 14,73 1,07 2,45 de 50% a 60% 0,00 2,00 5,48 22,00 18,25 26,44 4,68 12,48 de 60% a 70% 0,00 2,09 2,24 26,24 23,06 30,46 4,93 17,10 de 70% a 80% * 7,39 6,09 33,76 22,14 40,48 12,96 23,61 de 80% a 90% * 3,08 10,05 40,63 41,18 40,41 9,52 28,96 de 90% a 95% 5,42 4,28 16,45 47,63 26,43 59,84 25,31 28,69 mais de 95% * 14,15 33,56 23,70 40,80 5,39 40,19 23,84 Total 1,55 2,40 7,41 24,03 24,93 22,96 7,27 13,41

Fossa Séptica (% dos domicílios) menos de 50% 1,21 1,62 3,41 4,53 4,20 5,62 7,08 3,65 de 50% a 60% 2,47 5,78 7,49 8,21 8,81 7,50 16,04 9,42 de 60% a 70% 5,24 6,91 18,16 8,99 8,24 9,99 20,67 10,88 de 70% a 80% * 8,57 14,49 9,39 12,58 7,54 22,25 12,49 de 80% a 90% * 11,96 16,28 11,49 8,27 12,78 22,80 13,68 de 90% a 95% 22,22 22,37 14,29 12,06 15,77 9,92 24,07 17,45 mais de 95% * 21,94 15,89 38,52 22,09 56,11 22,16 34,63 Total 7,29 5,52 7,59 19,86 12,64 28,33 12,80 13,55

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 1970. Elaboração própria. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo. * Não há município com essa taxa de urbanização na região.

281

Tabela 12




Água – Rede Geral (% dos domicílios) menos de 50% 16,15 13,91 12,38 30,47 27,70 42,06 21,86 18,51 de 50% a 60% 41,22 39,28 18,83 47,86 45,90 52,00 44,81 41,42 de 60% a 70% 49,95 38,37 30,43 57,68 52,12 64,92 51,42 48,68 de 70% a 80% 39,47 46,26 43,02 67,26 61,90 73,02 57,86 56,65 de 80% a 90% 74,73 54,75 56,18 74,06 64,69 79,77 69,94 69,92 de 90% a 95% * 69,21 66,56 77,53 69,44 80,75 71,81 74,68 mais de 95% 85,05 67,78 71,73 85,22 79,28 90,55 88,08 82,49 Total 39,28 31,66 41,76 72,66 63,08 82,37 52,04 54,99

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) menos de 50% 0,01 0,60 0,28 14,56 13,50 19,00 0,83 3,15 de 50% a 60% 0,00 10,50 0,85 27,79 25,54 32,56 5,21 13,11 de 60% a 70% 7,27 0,71 2,85 39,05 33,52 46,26 8,45 17,91 de 70% a 80% 2,76 4,58 10,09 49,70 44,61 55,17 15,08 25,01 de 80% a 90% 15,14 11,93 5,97 59,15 53,18 62,79 14,73 39,37 de 90% a 95% * 17,80 23,27 64,18 53,99 68,22 4,44 43,10 mais de 95% 17,43 19,37 36,27 58,55 59,80 57,42 38,80 49,98 Total 5,16 5,78 14,55 50,95 45,66 56,32 12,30 28,31

Fossa Séptica (% dos domicílios) menos de 50% 6,70 5,28 3,12 7,04 6,41 9,67 16,92 7,75 de 50% a 60% 11,29 11,35 2,29 11,77 12,98 9,20 23,40 13,54 de 60% a 70% 9,11 13,16 4,00 9,67 7,14 12,97 26,87 14,04 de 70% a 80% 15,02 15,83 1,98 9,78 8,93 10,69 29,97 15,62 de 80% a 90% 37,20 20,37 6,62 8,87 7,96 9,42 34,52 17,22 de 90% a 95% * 16,94 1,66 8,84 5,34 10,23 61,47 21,35 mais de 95% 32,15 35,64 17,96 18,04 14,62 21,11 36,76 22,14 Total 15,83 12,94 7,74 13,72 11,18 16,29 28,89 15,75


282

Tabela 13




Água – Rede Geral (% dos domicílios) Menos de 50% 17,76 28,26 37,93 40,39 39,88 43,82 33,61 30,36 de 50% a 60% 27,27 44,02 35,00 56,14 55,08 60,19 53,18 47,62 de 60% a 70% 64,53 53,52 52,02 65,91 65,55 66,88 61,59 60,80 de 70% a 80% 37,42 58,39 62,34 72,20 70,45 75,41 71,18 66,47 de 80% a 90% 36,94 70,85 65,28 78,46 74,17 83,89 76,33 75,35 de 90% a 95% 19,70 83,20 86,50 89,80 88,57 90,72 85,27 86,53 mais de 95% 75,43 88,40 73,69 93,99 91,44 95,69 94,30 92,52 Total 44,81 52,83 75,21 84,76 78,23 91,07 70,94 71,57

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) Menos de 50% 0,04 2,32 0,00 20,35 18,62 31,87 0,98 4,58 de 50% a 60% 2,81 2,34 0,00 34,80 32,75 42,63 3,69 11,68 de 60% a 70% 1,63 1,87 8,44 41,75 39,38 48,05 3,87 14,21 de 70% a 80% 0,00 7,00 3,44 50,25 43,45 62,68 8,85 25,39 de 80% a 90% 0,00 13,08 0,00 56,05 42,07 73,74 7,63 34,08 de 90% a 95% 0,00 15,20 69,22 75,12 65,28 82,42 20,75 50,21 mais de 95% 1,62 25,16 16,00 71,77 61,36 78,72 29,67 58,33 Total 1,05 8,88 41,72 63,41 50,38 76,02 13,68 36,51

Fossa Séptica (% dos domicílios) Menos de 50% 7,70 6,10 4,61 5,00 3,38 15,82 21,37 8,72 de 50% a 60% 16,63 9,99 1,31 8,41 7,60 11,49 28,68 13,34 de 60% a 70% 46,33 14,41 7,67 7,76 7,16 9,33 34,78 22,19 de 70% a 80% 17,55 14,05 6,47 10,36 11,61 8,07 34,75 17,75 de 80% a 90% 17,68 20,43 6,66 10,51 13,38 6,87 50,99 21,67 de 90% a 95% 21,91 24,86 10,33 4,61 4,80 4,48 46,27 19,86 mais de 95% 48,98 32,79 3,40 12,73 20,59 7,49 52,43 20,46 Total 28,39 15,35 7,53 10,66 14,12 7,32 40,23 17,78


283

Tabela 14



Região / Renda N NE CO SE (3) SE (4) São Paulo S Brasil

Água – Rede Geral (% dos domicílios) Até 1 S.M. 19,82 12,32 16,86 43,26 39,01 50,93 20,12 26,30 de 1 a 2 S.M. * * 71,60 70,48 81,47 68,12 68,24 70,19 de 2 a 3 S.M. * * * 85,46 85,46 * * 85,46 mais de 3 S.M. * * * 89,29 89,29 * * 89,29 Total 19,82 12,32 19,90 51,56 45,58 58,56 25,27 33,23

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) Até 1 S.M. 1,55 2,40 4,53 21,76 17,14 30,09 3,52 10,19 de 1 a 2 S.M. * * 56,42 22,13 59,77 14,04 38,53 25,19 de 2 a 3 S.M. * * * 80,95 80,95 * * 80,95 mais de 3 S.M. * * * 87,18 87,18 * * 87,18 Total 1,55 2,40 7,41 24,03 24,93 22,96 7,27 13,41

Fossa Séptica (% dos domicílios) Até 1 S.M. 7,29 5,52 7,78 12,13 13,35 9,93 11,64 9,43 de 1 a 2 S.M. * * 4,49 44,81 14,31 51,36 22,42 40,77 de 2 a 3 S.M. * * * 1,69 1,69 * * 1,69 mais de 3 S.M. * * * 0,69 0,69 * * 0,69 Total 7,29 5,52 7,59 19,86 12,64 28,33 12,80 13,55

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 1970. Elaboração própria. S.M.: Salário mínimo. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo. * Não há município com essa renda per capita na região.

284

Tabela 15




Água – Rede Geral (% dos domicílios) Até 1 S.M. 19,62 9,41 4,29 38,53 32,42 47,91 24,68 22,94 de 1 a 2 S.M. 10,27 11,28 16,39 45,77 39,14 56,94 25,29 21,95 de 2 a 3 S.M. 29,03 19,98 22,86 54,75 48,31 66,44 34,70 35,58 mais de 3 S.M. 44,17 34,90 45,28 74,74 65,37 83,79 55,76 58,59 Total 39,28 31,66 41,76 72,66 63,08 82,37 52,04 54,99

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) Até 1 S.M. 0,00 0,00 0,57 13,21 10,32 17,63 0,61 4,80 de 1 a 2 S.M. 0,01 0,17 1,13 28,62 23,75 36,85 1,43 6,72 de 2 a 3 S.M. 0,04 1,06 2,17 38,59 32,02 50,52 3,21 14,41 mais de 3 S.M. 6,54 6,81 16,47 52,71 47,92 57,33 14,03 30,83 Total 5,16 5,78 14,55 50,95 45,66 56,32 12,30 28,31

Fossa Séptica (% dos domicílios) Até 1 S.M. 4,43 3,02 1,14 5,54 3,77 8,27 10,33 5,33 de 1 a 2 S.M. 2,19 3,34 2,78 6,12 3,68 10,24 16,26 6,36 de 2 a 3 S.M. 6,93 5,04 1,72 6,10 5,53 7,14 15,84 7,43 mais de 3 S.M. 18,77 14,69 8,59 14,42 11,93 16,83 31,28 17,03 Total 15,83 12,94 7,74 13,72 11,18 16,29 28,89 15,75

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 1980. Elaboração própria. S.M.: Salário mínimo. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

285

Tabela 16




Água – Rede Geral (% dos domicílios) Até 1 S.M. 23,28 32,14 29,03 51,05 52,12 33,84 23,29 31,58 de 1 a 2 S.M. 33,80 63,45 39,39 60,72 58,68 61,95 46,00 52,59 de 2 a 3 S.M. 46,32 85,40 70,15 76,26 47,19 79,50 71,99 75,06 mais de 3 S.M. 78,47 93,80 88,22 86,36 79,43 94,11 88,58 86,81 Total 44,81 52,83 75,21 84,76 78,23 91,07 70,94 71,57

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) Até 1 S.M. 0,04 1,40 0,00 29,20 30,02 15,85 0,11 1,74 de 1 a 2 S.M. 0,78 10,00 4,56 36,82 32,32 39,55 1,97 8,01 de 2 a 3 S.M. 3,00 21,77 19,43 54,62 19,63 58,51 9,44 23,81 mais de 3 S.M. 2,38 28,57 59,89 65,11 51,48 80,35 26,66 57,07 Total 1,05 8,88 41,72 63,41 50,38 76,02 13,68 36,51

Fossa Séptica (% dos domicílios) Até 1 S.M. 5,45 7,54 11,64 6,09 5,76 11,38 11,25 7,40 de 1 a 2 S.M. 18,02 16,51 5,17 8,68 7,06 9,67 22,04 17,39 de 2 a 3 S.M. 25,20 30,07 2,74 10,24 16,12 9,59 41,92 29,09 mais de 3 S.M. 51,69 34,01 9,58 10,78 14,31 6,84 51,89 17,68 Total 28,39 15,35 7,53 10,66 14,12 7,32 40,23 17,78

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 1991. Elaboração própria. S.M.: Salário mínimo. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

286

Tabela 17

Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a renda do chefe da

família, as grandes regiões, o Estado de São Paulo e o Distrito Federal (1970)

Região / Renda N NE CO (1) CO (2) Distrito Federal SE (3) SE (4) São

Paulo Sul Brasil

Água – Rede Geral (% dos domicílios) menos de 1 S.M. 8,97 4,65 6,26 5,44 36,91 23,41 18,29 34,09 9,23 11,27 de 1 a 2 S.M. 18,64 20,58 20,06 14,65 51,44 47,19 45,26 49,26 21,67 34,20 de 2 a 3 S.M. 37,88 43,85 45,41 34,97 73,16 65,42 67,89 63,29 40,64 56,81 de 3 a 5 S.M. 56,34 54,96 50,87 40,59 84,68 75,83 78,97 73,50 51,81 68,38 de 5 a 10 S.M. 74,48 72,20 69,37 58,16 94,97 87,63 89,98 85,73 69,96 82,37 de 10 a 20 S.M. 86,39 85,63 82,17 72,17 99,21 94,67 95,66 93,84 83,00 91,51 Mais de 20 S.M. 89,18 88,64 82,47 73,83 98,61 96,09 96,65 95,71 83,58 93,53 Total 19,82 12,32 19,90 14,42 66,67 51,56 45,58 58,56 25,27 33,23

Esgoto – Rede Geral (% dos domicílios) menos de 1 S.M. 0,42 0,53 1,06 0,87 8,40 8,45 6,80 11,90 1,44 3,09 de 1 a 2 S.M. 0,70 2,91 4,66 3,00 14,33 19,76 19,20 20,37 3,70 11,64 de 2 a 3 S.M. 2,30 8,74 16,75 10,33 33,83 30,59 34,57 27,16 10,47 23,07 de 3 a 5 S.M. 4,90 12,66 22,71 14,36 50,16 38,64 48,65 31,21 17,93 31,34 de 5 a 10 S.M. 10,82 22,82 39,78 26,03 71,19 48,36 67,07 33,18 32,71 42,38 mais de 10 S.M. 22,75 34,74 59,27 42,66 87,57 54,83 84,08 30,33 48,70 51,66 Mais de 20 S.M. 25,59 39,41 61,69 46,62 89,86 48,71 90,22 19,93 53,71 48,67 Total 1,55 2,40 7,41 4,30 34,45 24,03 24,93 22,96 7,27 13,41

Fossa Séptica (% dos domicílios) menos de 1 S.M. 1,79 1,56 2,06 1,94 6,51 6,74 4,51 11,40 3,29 3,42 de 1 a 2 S.M. 4,95 8,61 7,00 6,61 9,29 16,26 14,54 18,10 10,10 12,63 de 2 a 3 S.M. 15,06 21,87 18,64 18,63 18,67 28,38 24,84 31,43 23,81 26,08 de 3 a 5 S.M. 28,40 30,59 24,42 25,57 20,64 33,71 24,85 40,28 33,21 32,86 de 5 a 10 S.M. 46,55 41,72 30,02 35,67 17,11 37,52 20,13 51,63 40,67 38,29 mais de 10 S.M. 53,01 46,33 25,66 35,31 9,21 38,34 10,32 61,81 37,56 38,75 Mais de 20 S.M. 55,73 44,13 22,82 32,23 5,23 46,01 5,76 73,92 33,34 43,77 Total 7,29 5,52 7,59 7,12 12,75 19,86 12,64 28,33 12,80 13,55


287

Tabela 18


mensal, as grandes regiões, o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (1980)


Paulo Sul Brasil


Rede Geral – Esgoto (% dos domicílios) menos de 1 S.M. 0,98 0,96 2,27 1,58 22,57 18,32 14,20 30,23 2,55 5,09 de 1 a 2 S.M. 1,42 2,64 4,98 2,92 21,81 29,22 26,98 32,96 4,49 12,95 de 2 a 3 S.M. 2,79 6,07 8,64 5,40 25,71 40,70 38,72 42,92 7,54 22,72 de 3 a 5 S.M. 5,20 11,09 13,87 9,27 32,58 51,09 50,21 51,83 11,76 33,61 de 5 a 10 S.M. 11,48 20,13 26,84 17,47 55,06 65,23 66,28 64,53 20,65 49,02 mais de 10 S.M. 23,14 33,08 48,40 30,86 83,49 79,93 81,52 78,89 34,32 64,93 Mais de 20 S.M. 26,12 29,68 53,36 32,37 84,68 83,48 82,01 84,64 39,13 65,78 Total 5,16 5,78 14,55 8,20 47,01 50,95 45,66 56,32 12,30 28,31



288

Tabela 19




Paulo Sul Brasil





289

Tabela 20




Paulo Sul Brasil




Fonte: IBGE, PNAD de 2001. Elaboração própria. S.M.: Salário mínimo. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

290

Tabela 21




Paulo Sul Brasil





291

Tabela 22




Paulo Sul Brasil





292

Tabela 23




Paulo Sul Brasil





293

Tabela 24

Brasil: proporção de domicílios urbanos e rurais com acesso a serviços de saneamento básico, segundo as




Fossa Séptica (% dos domicílios) Localização /

Região Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural

1970 Norte 4,39 1,01 0,35 0,00 1,60 0,47 Nordeste 28,65 0,55 5,65 0,06 12,79 0,27 Centro-Oeste (1) 1,99 19,90 0,03 7,41 1,13 7,59

Centro-Oeste (2) 30,83 1,92 9,90 0,02 14,84 1,07 Distrito Federal 68,22 10,33 34,75 1,12 12,80 8,44

Sudeste (3) 66,74 5,54 31,55 1,23 25,27 3,45 Sudeste (4) 63,93 4,46 35,71 0,77 17,22 2,39 São Paulo 69,50 7,75 27,44 2,19 33,21 5,63

Sul 49,48 3,32 15,18 0,10 24,56 2,13 Brasil 54,85 2,66 22,62 0,39 21,98 1,63




Sul 77,23 3,45 18,47 0,42 38,32 10,73 Brasil 76,20 4,30 39,56 1,46 19,76 6,18




Sul 90,72 7,62 17,88 0,24 47,35 17,50 Brasil 88,30 9,61 45,47 1,99 20,40 8,16

Fonte: IBGE, Censos Demográficos de 1970, 1980 e 1991. Elaboração própria. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

294

Tabela 25

Brasil: proporção de domicílios urbanos e rurais com acesso a serviços de saneamento básico, segundo as




Fossa Séptica (% dos domicílios) Localização /

Região Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural




Sul 94,87 24,78 27,99 0,96 51,30 33,30 Brasil 94,86 30,89 54,47 4,90 23,78 17,49




Sul 95,51 27,45 30,74 1,69 50,32 40,22 Brasil 94,72 33,06 55,13 5,44 23,70 19,35




Sul 95,23 28,62 30,84 1,29 51,90 42,04 Brasil 94,80 34,68 56,61 5,49 22,59 19,96




Sul 95,53 30,57 28,95 1,21 55,54 39,03 Brasil 94,98 35,40 57,13 5,20 22,24 21,27

Fonte: IBGE, PNAD de 2001, 2002, 2003 e 2004. Elaboração própria. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

295

Tabela 26

Resultados das estimações: variável dependente acesso a abastecimento de água por rede geral (1970)

Abastecimento de Água

(Rede Geral)

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal

Ln (Renda Mensal do Chefe

da Família)

0,601 * (0,003)

0,168 * (0,001) [0,885]


0,067 * (0,002)

0,019 * (0,0005) [0,221]

Taxa de Urbanização do

Município

0,888 * (0,010)

0,251 * (0,003)


0,514 * (0,004)

0,146 * (0,001) [0,618]


-1,639 * (0,007)

-0,410 * (0,001)

-1,845 * (0,007)

-0,458 * (0,001)

-1,651 * (0,007)

-0,412 * (0,001)

-1,650 * (0,007)

-0,413 * (0,001)

Dummy Norte

-0,525 * (0,016)

-0,116 * (0,003)

-0,632 * (0,015)

-0,137 * (0,002)

-0,560 * (0,016)

-0,123 * (0,003)

-0,341 * (0,015)

-0,084 * (0,003)

Dummy Nordeste

-0,706 * (0,008)

-0,170 * (0,002)

-0,990 * (0,007)

-0,232 * (0,001)

-0,884 * (0,007)

-0,209 * (0,001)

-0,552 * (0,007)

-0,140 * (0,002)


-0,761 * (0,015)

-0,151 * (0,002)

-0,796 * (0,014)

-0,161 * (0,002)

-0,711 * (0,013)

-0,147 * (0,002)

-0,587 * (0,013)

-0,129 * (0,002)


-0,141 * (0,027)

-0,037 * (0,007)

Dummy Sudeste (4)

-0,01 ** (0,007)

-0,004 ** (0,002)

-0,105 * (0,006)

-0,029 * (0,002)

-1,114 * (0,006)

-0,031 * (0,002)

Dummy Sul

-0,429 * (0,008)

-0,106 * (0,002)

-0,415 * (0,008)

-0,106 * (0,002)

-0,307 * (0,008)

-0,080 * (0,002)

-0,283 * (0,007)

-0,074 * (0,002)

Constante

-2,978 * (0,019)

-0,364 * (0,021)

-0,253 * (0,010)

-2,054 * (0,021)


0,198780 0,207552 0,203156 0,204640

Número de Observações

425.566 464.016 464.016 464.016

LR chi²(10) 229.543,26 203.461,42 210.029,82 214.865,72

Prob > chi² 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,4249 0,3471 0,3583 0,3666

Obs.: Erro-padrão entre parênteses e elasticidades entre colchetes, calculadas na forma d(y) / d(lnx). * Significativo a 1%. ** Significativo a 5%.

296

Tabela 27


Abastecimento de Água

(Rede Geral)

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal

Ln (Renda Domiciliar)

0,289 * (0,002)

0,115 * (0,0007) [1,078]


0,117 * (0,001)

0,047 * (0,0004) [0,546]


Município

0,858 * (0,009)

0,342 * (0,003)


0,242 * (0,003)

0,097 * (0,001) [0,977]


-2,200 * (0,006)

-0,685 * (0,001)

-2,123 * (0,006)

-0,670 * (0,001)

-2,055 * (0,006)

-0,653 * (0,001)

-2,243 * (0,006)

-0,689 * (0,0009)

Dummy Norte

-0,618 * (0,011)

-0,234 * (0,004)

-0,639 * (0,011)

-0,239 * (0,004)

-0,505 * (0,011)

-0,192 * (0,004)

-0,678 * (0,011)

-0,251 * (0,003)

Dummy Nordeste

-0,819 * (0,006)

-0,313 * (0,002)

-0,905 * (0,006)

-0,341 * (0,002)

-0,822 * (0,006)

-0,311 * (0,002)

-1,010 * (0,006)

-0,374 * (0,002)

Dummy Centro-Oeste

(2)

-1,221 * (0,010)

-0,404 * (0,002)

-1,129 * (0,010)

-0,378 * (0,002)

-1,167 * (0,010)

-0,383 * (0,002)

-1,277 * (0,010)

-0,407 * (0,002)


0,570 * (0,031)

0,215 * (0,010)

0,380 * (0,029)

0,148 * (0,011)

0,469 * (0,029)

0,182 * (0,011)

0,465 * (0,030)

0,181 * (0,011)

Dummy Sudeste (4)

-0,446 * (0,006)

-0,176 * (0,002)

-0,495 * (0,006)

-0,194 * (0,002)

-0,471 * (0,006)

-0,184 * (0,002)

-0,515 * (0,006)

-0,200 * (0,002)

Dummy Sul

-0,515 * (0,007)

-0,200 * (0,002)

-0,431 * (0,007)

-0,169 * (0,003)

-0,434 * (0,007)

-0,169 * (0,003)

-0,553 * (0,007)

-0,213 * (0,002)

Constante

-1,543 * (0,018)

-0,215 * (0,014)

0,488 * (0,009)

-1,213 * (0,034)


0,504411 0,493477 0,485564 0,487632


632.758 647.570 647.570 647.570

LR chi²(10) 385.471,22 384.998,83 382.829,46 378.874,53

Prob > chi² 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,4423 0,4306 0,4282 0,4238


297

Tabela 28


Abastecimento de Água (Rede Geral) Coeficiente Efeito


Marginal


0,263 * (0,003)

0,086 * (0,001) [0,981]

0,308 * (0,003)

0,102 * (0,0010) [1,166]

0,260 * (0,003)

0,085 * (0,001) [0,977]


0,110 * (0,002)

0,036 * (0,0006) [0,400]


0,010 * (0,002)

0,003 * (0,0006)


0,300 * (0,005)

0,099 * (0,002) [1,079]


-2,215 * (0,007)

-0,715 * (0,0017)

-2,273 * (0,007)

-0,744 * (0,002)

-2,157 * (0,007)

-0,717 * (0,002)

Dummy Norte

-0,972 * (0,013)

-0,366 * (0,005)

-1,018 * (0,013)

-0,385 * (0,005)

-0,797 * (0,014)

-0,299 * (0,005)

Dummy Nordeste

-0,539 * (0,010)

-0,186 * (0,003)

-0,590 * (0,009)

-0,207 * (0,003)

-0,273 * (0,011)

-0,093 * (0,004)


-0,775 * (0,022)

-0,292 * (0,009)

-0,870 * (0,022)

-0,331 * (0,008)

-0,736 * (0,022)

-0,278 * (0,009)


-0,446 * (0,034)

-0,162 * (0,009)

-0,205 * (0,034)

-0,072 * (0,012)

-0,311 * (0,034)

-0,111 * (0,013)

Dummy Sudeste (4)

-0,092 * (0,010)

-0,030 * (0,003)

-0,308 * (0,010)

-0,106 * (0,003)

-0,742 * (0,012)

-0,265 * (0,004)

Dummy Sul

-0,298 * (0,010)

-0,102 * (0,004)

-0,409 * (0,010)

-0,145 * (0,004)

-0,307 * (0,010)

-0,107 * (0,004)

Constante

-2,764 * (0,039)

-1,965 * (0,037)

-4,723 * (0,058)


0,737697 0,730207 0,733170


362.052 362.052 362.052

LR chi²(10) 228.579,78 224.423,84 228.385,45

Prob > chi² 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,5031 0,4939 0,5026


298

Tabela 29

Resultados das estimações: variável dependente acesso a coleta de esgoto por rede geral (1970)

Coleta de Esgoto

(Rede Geral)

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal


da Família)

0,450 * (0,003)

0,033 * (0,0005) [0,175]


0,045 * (0,002)

0,008 * (0,0003) [0,089]


Município

0,602 * (0,012)

0,050 * (0,001)


0,446 * (0,005)

0,037 * (0,0006) [0,157]


-1,537 * (0,015)

-0,117 * (0,0009)

-1,626 * (0,014)

-0,138 * (0,001)

-1,548 * (0,014)

-0,129 * (0,0009)

Dummy Norte

-1,117 * (0,033)

-0,034 * (0,0005)

-1,341 * (0,027)

-0,098 * (0,0006)

-1,150 * (0,030)

-0,040 * (0,0006)

-0,896 * (0,030)

-0,036 * (0,0006)

Dummy Nordeste

-0,744 * (0,011)

-0,042 * (0,0007)

-1,182 * (0,009)

-0,149 * (0,0009)

-0,894 * (0,010)

-0,057 * (0,0007)

-0,571 * (0,011)

-0,039 * (0,0007)


-0,594 * (0,020)

-0,027 * (0,0006)

-0,895 * (0,016)

-0,087 * (0,0008)

-0,596 * (0,019)

-0,031 * (0,0006)

-0,421 * (0,019)

-0,025 * (0,0008)


0,182 * (0,030)

0,016 * (0,003)

0,103 * (0,027)

0,009 * (0,003)

0,193 * (0,028)

0,019 * (0,003)

Dummy Sudeste (4)

0,330 * (0,007)

0,028 * (0,0008)

0,102 * (0,006)

0,018 * (0,001)

0,232 * (0,007)

0,022 * (0,0007)

0,351 * (0,007)

0,034 * (0,0008)

Dummy Sul

-0,401 * (0,010)

-0,024 * (0,0005)

-0,666 * (0,008)

-0,086 * (0,0008)

-0,346 * (0,009)

-0,024 * (0,0006)

-0,278 * (0,009)

-0,020 * (0,0006)

Constante

-3,287 * (0,021)

-1,321 * (0,021)

-1,100 * (0,012)

-2,829 * (0,027)


0,033057 0,095332 0,038601 0,038194


425.565 464.015 464.015 464.015

LR chi²(10) 106.540,54 45.896,41 93.722,60 98.794,95

Prob > chi² 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,3171 0,1271 0,2596 0,2736


299

Tabela 30


Coleta de Esgoto

(Rede Geral)

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal


0,303 * (0,0017)

0,069 * (0,004) [0,642]


0,116 * (0,001)

0,027 * (0,0003) [0,316]


Município

1,296 * (0,011)

0,284 * (0,002)


0,373 * (0,004)

0,085 * (0,0009) [0,861]


-1,618 * (0,009)

-0,267 * (0,0009)

-1,515 * (0,009)

-0,267 * (0,0009)

-1,383 * (0,009)

-0,232 * (0,001)

-1,641 * (0,009)

-0,277 * (0,0009)

Dummy Norte

-1,558 * (0,015)

-0,153 * (0,0008)

-1,510 * (0,015)

-0,159 * (0,0008)

-1,386 * (0,015)

-0,142 * (0,0008)

-1,553 * (0,015)

-0,155 * (0,0008)

Dummy Nordeste

-1,357 * (0,007)

-0,221 * (0,001)

-1,370 * (0,007)

-0,233 * (0,001)

-1,283 * (0,007)

-0,207 * (0,001)

-1,481 * (0,006)

-0,240 * (0,001)

Dummy Centro-Oeste

(2)

-1,383 * (0,012)

-0,151 * (0,0008)

-1,254 * (0,012)

-0,153 * (0,0008)

-1,283 * (0,012)

-0,141 * (0,0008)

-1,397 * (0,012)

-0,153 * (0,0008)


-0,351 * (0,017)

-0,065 * (0,003)

-0,432 * (0,016)

-0,080 * (0,002)

-0,403 * (0,016)

-0,070 * (0,002)

-0,418 * (0,016)

-0,075 * (0,002)

Dummy Sudeste (4)

-0,071 * (0,005)

-0,016 * (0,001)

-0,113 * (0,005)

-0,025 * (0,001)

-0,096 * (0,005)

-0,020 * (0,001)

-0,143 * (0,005)

-0,031 * (0,001)

Dummy Sul

-1,184 * (0,007)

-0,173 * (0,0009)

-1,053 * (0,007)

-0,167 * (0,0009)

-1,055 * (0,007)

-0,154 * (0,0009)

-1,194 * (0,007)

-0,175 * (0,0009)

Constante

-2,702 * (0,017)

-1,218 * (0,014)

-0,889 * (0,011)

-3,549 * (0,039)


0,143445 0,150191 0,136576 0,145137


632.300 647.125 647.125 647.125

LR chi²(10) 266.894,62 255.580,17 256.886,07 252.496,09

Prob > chi² 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,3547 0,3347 0,3364 0,3307


300

Tabela 31


Coleta de Esgoto (Rede Geral) Coeficiente Efeito


Marginal


0,314 * (0,003)

0,084 * (0,0008) [0,956]

0,353 * (0,003)

0,094 * (0,0008) [1,076]

0,2940 * (0,003)

0,077 * (0,0008) [0,882]


0,083 * (0,001)

0,022 * (0,0004) [0,247]


0,024 * (0,002)

0,006 * (0,0005)


0,374 * (0,005)

0,098 * (0,001) [1,072]


-1,574 * (0,013)

-0,289 * (0,0013)

-1,696 * (0,013)

-0,304 * (0,0013)

-1,529 * (0,013)

-0,278 * (0,001)

Dummy Norte

-2,773 * (0,027)

-0,230 * (0,001)

-2,850 * (0,027)

-0,231 * (0,0012)

-2,580 * (0,027)

-0,221 * (0,001)

Dummy Nordeste

-1,710 * (0,009)

-0,319 * (0,0016)

-1,740 * (0,009)

-0,324 * (0,0016)

-1,415 * (0,009)

-0,274 * (0,002)


-1,736 * (0,025)

-0,186 * (0,0011)

-1,814 * (0,025)

-0,188 * (0,0011)

-1,654 * (0,025)

-0,180 * (0,0012)


-0,205 * (0,025)

-0,050 * (0,0054)

-0,067 * (0,025)

-0,017 * (0,006)

-0,180 * (0,025)

-0,043 * (0,005)

Dummy Sudeste (4)

-0,328 * (0,008)

-0,080 * (0,0018)

-0,500 * (0,007)

-0,117 * (0,0016)

-1,103 * (0,010)

-0,216 * (0,002)

Dummy Sul

-1,718 * (0,009)

-0,266 * (0,0014)

-1,799 * (0,009)

-0,273 * (0,0014)

-1,692 * (0,009)

-0,259 * (0,001)

Constante

-3,977 * (0,036)

-3,413 * (0,034)

-6,867 * (0,055)


0,184040 0,184465 0,179441


361.414 361.414 361.414

LR chi²(10) 203.468,91 200.218,66 207.067,07

Prob > chi² 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,4421 0,4350 0,4499


301

Tabela 32

Resultados das estimações: variável dependente acesso a fossa séptica (1970)

Fossa Séptica Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal


da Família)

0,405 * (0,003)

0,056 * (0,0005) [0,296]


0,251 * (0,002)

0,036 * (0,0003) [0,411]


Município

1,201 * (0,012)

0,169 * (0,0017)


0,456 * (0,005)

0,066 * (0,0008) [0,279]


-0,993 * (0,009)

-0,131 * (0,0010)

-0,903 * (0,008)

-0,121 * (0,001)

-0,861 * (0,009)

-0,114 * (0,001)

-0,991 * (0,008)

-0,135 * (0,001)

Dummy Norte

-0,507 * (0,019)

-0,049 * (0,0009)

-0,328 * (0,019)

-0,037 * (0,0016)

-0,474 * (0,019)

-0,048 * (0,0013)

-0,297 * (0,019)

-0,035 * (0,0018)

Dummy Nordeste

-0,475 * (0,009)

-0,057 * (0,001)

-0,391 * (0,009)

-0,049 * (0,001)

-0,515 * (0,008)

-0,062 * (0,0009)

-0,276 * (0,001)

-0,037 * (0,001)


-0,463 * (0,016)

-0,047 * (0,001)

-0,053 * (0,016)

-0,007 * (0,002)

-0,325 * (0,015)

-0,037 * (0,0014)

-0,285 * (0,015)

-0,034 * (0,001)


-0,729 * (0,035)

-0,059 * (0,001)

-0,290 * (0,033)

-0,033 * (0,003)

-0,802 * (0,033)

-0,062 * (0,001)

-0,628 * (0,033)

-0,058 * (0,0017)

Dummy Sudeste (4)

-0,409 * (0,007)

-0,049 * (0,0008)

-0,164 * (0,007)

-0,022 * (0,0009)

-0,436 * (0,007)

-0,052 * (0,0007)

-0,328 * (0,007)

-0,042 * (0,0008)

Dummy Sul

-0,199 * (0,008)

-0,025 * (0,001)

-0,014 * (0,008)

-0,002 * (0,001)

-0,059 * (0,008)

-0,008 * (0,0011)

Constante

-2,854 * (0,019)

-3,810 * (0,025)

-1,483 * (0,012)

-2,736 * (0,026)


0,072860 0,075238 0,073973 0,077286


425.565 464.015 464.015 464.015

LR chi²(10) 76.143,86 83.000,22 73.239,01 70.449,19

Prob > chi² 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,2244 0,2272 0,2005 0,1928


302

Tabela 33


Fossa Séptica Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal

Coefici-ente

Efeito Marginal


0,083 * (0,0016)

0,018 * (0,0004) [0,169]


0,052 * (0,001)

0,011 * (0,0002) [0,131]


Município

0,845 * (0,010)

0,178 * (0,002)


0,157 * (0,003)

0,034 * (0,0007) [0,339]


-0,671 * (0,005)

-0,126 * (0,0008)

-0,649 * (0,006)

-0,121 * (0,0009)

-0,457 * (0,006)

-0,087 * (0,001)

-0,687 * (0,005)

-0,127 * (0,0008)

Dummy Norte

0,204 * (0,011)

0,049 * (0,0028)

0,221 * (0,011)

0,053 * (0,003)

0,357* (0,011)

0,089 * (0,003)

0,200 * (0,011)

0,047 * (0,003)

Dummy Nordeste

0,115 * (0,006)

0,026* (0,0014)

0,114 * (0,006)

0,025 * (0,001)

0,231 * (0,006)

0,052 * (0,001)

0,059 * (0,006)

0,013 * (0,001)

Dummy Centro-Oeste

(2)

-0,813 * (0,015)

-0,114 * (0,0011)

-0,737 * (0,015)

-0,106 * (0,001)

-0,701 * (0,015)

-0,101 * (0,001)

-0,815 * (0,015)

-0,112 * (0,001)


0,485 * (0,017)

0,133 * (0,006)

0,444 * (0,017)

0,118 * (0,005)

0,444 * (0,017)

0,117 * (0,005)

0,450 * (0,017)

0,120 * (0,005)

Dummy Sudeste (4)

-0,169 * (0,006)

-0,035 * (0,001)

-0,167 * (0,006)

-0,034 * (0,001)

-0,152 * (0,006)

-0,031 * (0,001)

-0,183 * (0,006)

-0,037 * (0,001)

Dummy Sul

0,590 * (0,006)

0,156 * (0,0018)

0,648 * (0,006)

0,172 * (0,002)

0,700 * (0,006)

0,186 * (0,002)

0,587 * (0,006)

0,153 * (0,002)

Constante

-1,743 * (0,017)

-1,603 * (0,015)

-1,697 * (0,010)

-2,533 * (0,035)


0,135085 0,132147 0,129506 0,131970


632.300 647.125 647.125 647.125

LR chi²(10) 46.667,95 48.257,35 53.741,67 48.170,95

Prob > chi² 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,0845 0,0862 0,0960 0,0861


303

Tabela 34


Fossa Séptica Coeficiente Efeito Marginal Coeficiente Efeito

Marginal Coeficiente Efeito Marginal


0,105 * (0,0027)

0,023 * (0,0006) [0,268]

0,203 * (0,0025)

0,047 * (0,0006) [0,539]

0,104 * (0,003)

0,023 * (0,0006) [0,264]


0,079 * (0,001)

0,018 * (0,0003) [0,196]


0,010 * (0,001)

0,002 * (0,0003)


0,228 * (0,005)

0,051 * (0,001) [0,556]


-0,511 * (0,008)

-0,099 * (0,0013)

-0,516 * (0,008)

-0,100 * (0,001)

Dummy Norte

1,010 * (0,012)

0,321 * (0,004)

0,833 * (0,012)

0,261 * (0,004)

1,100 * (0,012)

0,356 * (0,005)

Dummy Nordeste

0,722 * (0,009)

0,188 * (0,0025)

0,599 * (0,009)

0,158 * (0,0025)

0,875 * (0,010)

0,234 * (0,003)


-0,160 * (0,032)

-0,034 * (0,006)


0,117 * (0,028)

0,028 * (0,007)

0,221 * (0,028)

0,057 * (0,008)

0,156 * (0,028)

0,038 * (0,007)

Dummy Sudeste (4)

0,593 * (0,009)

0,154 * (0,0027)

0,428 * (0,009)

0,111 * (0,002)

0,039 * (0,012)

0,009 * (0,003)

Dummy Sul

1,438 * (0,009)

0,450 * (0,003)

1,256 * (0,008)

0,393 * (0,003)

1,392 * (0,008)

0,433 * (0,003)

Constante

-3,690 * (0,034)

-3,918 * (0,031)

-5,198 * (0,055)


0,140056 0,148628 0,140137


361.414 361.414 361.414

LR chi²(10) 43.439,26 32.753,07 42.977,49

Prob > chi² 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,1318 0,0994 0,1304


304

Tabela 35

Resultados das estimações (2004)

Abastecimento de Água Coleta de Esgoto Fossa Séptica Variável Coefici-

ente Efeito

Marginal Coefici-

ente Efeito

Marginal Coefici-

ente Efeito

Marginal Coefici-

ente Efeito

Marginal


0,012 * (0,002)

0,002 * (0,0004) [0,016]

0,021 * (0,001)

0,008 * (0,0006) [0,057]

0,012 * (0,001)

0,004 * (0,0004) [0,026]


-1,963 * (0,015)

-0,575 * (0,005)

-1,920 * (0,025)

-0,456 * (0,002)

-0,334 * (0,015)

-0,088 * (0,003)

Dummy Norte

-1,261 * (0,025)

-0,369 * (0,009)

-1,452 * (0,030)

-0,386 * (0,011)

-2,808 * (0,024)

-0,517 * (0,002)

1,823 * (0,022)

0,637 * (0,006)

Dummy Nordeste

-0,350 * (0,024)

-0,070 * (0,005)

-0,374 * (0,030)

-0,059 * (0,005)

-1,465 * (0,017)

-0,461 * (0,004)

0,815 * (0,021)

0,268 * (0,007)


-1,001 * (0,026)

-0,277 * (0,009)

-1,077 * (0,032)

-0,257 * (0,010)

-1,984 * (0,022)

-0,441 * (0,002)

0,377 * (0,027)

0,124 * (0,010)


-0,271 * (0,042)

-0,057 * (0,010)

-0,449 * (0,048)

-0,083 * (0,011)

-0,182 * (0,033)

-0,068 * (0,012)

0,529 * (0,035)

0,182 * (0,013)

Dummy Sudeste (4)

-0,654 * (0,024)

-0,149 * (0,006)

-0,768 * (0,030)

-0,145 * (0,007)

-0,682 * (0,018)

-0,239 * (0,006)

0,636 * (0,022)

0,212 * (0,008)

Dummy Sul

-0,724 * (0,024)

-0,171 * (0,007)

-0,668 * (0,030)

-0,124 * (0,007)

-1,983 * (0,019)

-0,501 * (0,003)

1,975 * (0,021)

0,671 * (0,006)

Constante

1,744 * (0,025)

2,272 * (0,027)

1,181 * (0,019)

-1,776 * (0,022)


0,895181 0,927561 0,392775 0,218664


98.786 99.852 104.985 104.985

LR chi²(10) 4.582,52 22.298,82 43.955,18 22.920,54

Prob > chi² 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,0635 0,3062 0,3052 0,1910


305

Tabela 36

Brasil: variação da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo as


Variação Anual Média (%) Água (Rede Geral) Esgoto (Rede Geral) Serviço / Região

1970- 1980

1980- 1991

1970- 1991

1991- 2000

1970- 1980

1980- 1991

1970- 1991

1991- 2000

Norte 9,82 1,28 6,00 0,85 23,29 -7,24 -1,54 109,10 Nordeste 15,70 6,08 15,66 2,92 14,08 4,88 12,86 30,26 Centro-Oeste (1) 10,99 7,28 13,24 -0,28 9,64 16,98 22,05 -1,76

Centro-Oeste (2) 11,78 9,38 16,31 1,10 9,07 5,98 10,29 8,79 Distrito Federal 4,20 -0,53 1,61 -0,06 3,65 5,49 5,66 1,31

Sudeste (3) 4,09 1,51 3,07 0,48 11,20 2,22 7,80 2,03 Sudeste (4) 3,84 2,18 3,41 0,69 8,32 0,94 4,86 3,69 São Paulo 4,07 0,96 2,64 0,30 14,53 3,18 11,00 0,91

Sul 10,59 3,30 8,61 1,44 6,92 1,02 4,20 13,82 Brasil 6,55 2,74 5,49 1,00 11,11 2,63 8,20 4,63

Fonte: IBGE, Censos Demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000. Elaboração própria. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

Tabela 37

Brasil: variação da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo o porte

dos municípios (1970-2000)

Variação Anual Média (%) Água (Rede Geral) Esgoto (Rede Geral) Serviço / Porte

1970- 1980

1980- 1991

1970- 1991

1991- 2000

1970- 1980

1980- 1991

1970- 1991

1991- 2000

Até 5.000 hab. 25,47 6,53 24,25 1,79 46,27 11,51 55,97 2,56 5.000 a 10.000 hab. 26,07 5,90 23,56 3,88 35,38 4,90 28,50 9,16 10.000 a 20.000 hab. 20,73 4,79 17,58 3,96 32,91 3,29 23,05 11,81 20.000 a 50.000 hab. 14,03 4,08 11,82 3,18 18,22 3,56 13,93 11,61 50.000 a 100.000 hab. 10,18 2,84 7,84 1,53 8,55 3,15 7,14 6,71 100.000 a 500.000 hab. 3,14 1,58 2,58 0,46 2,62 1,99 2,57 3,35 500.000 a 1.000.000 hab. 4,58 2,33 3,97 0,06 5,49 3,30 5,29 3,31 Mais de 1.000.000 hab. 4,29 0,93 2,74 0,09 63,93 0,58 32,70 2,71 Total 6,55 2,74 5,49 1,00 11,11 2,63 8,20 4,63

Fonte: IBGE, Censos Demográficos 1970, 1980, 1991 e 2000. Elaboração própria.

306

Tabela 38

Brasil: variação da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a taxa

de urbanização dos municípios (1970-2000)

Variação Anual Média (%) Água (Rede Geral) Esgoto (Rede Geral) Serviço / Taxa

de Urbanização 1970- 1980

1980- 1991

1970- 1991

1991- 2000

1970- 1980

1980- 1991

1970- 1991

1991- 2000

Menos de 50% 8,33 5,82 9,55 3,69 2,86 4,13 4,14 18,68 de 50% a 60% 3,80 1,36 2,79 1,35 0,51 -0,99 -0,31 7,72 de 60% a 70% 2,81 2,26 2,86 0,08 0,47 -1,88 -0,80 8,76 de 70% a 80% 1,77 1,58 1,82 0,76 0,59 0,14 0,36 3,88 de 80% a 90% 3,15 0,71 1,99 0,32 3,60 -1,22 0,84 3,46 de 90% a 95% 4,15 1,44 3,04 0,41 5,02 1,50 3,57 3,85 mais de 95% 2,70 1,11 2,02 -0,19 10,97 1,52 6,89 1,15 Total 6,55 2,74 5,49 1,00 11,11 2,63 8,20 4,63


Tabela 39

Brasil: proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a

renda domiciliar mensal (1980-2000)

Variação Anual Média (%) Água (Rede Geral) Esgoto (Rede Geral) Serviço / Renda

1980-1991 1991-2000 1980-1991 1991-2000 menos de 1 S.M. 9,15 8,06 12,40 23,35 de 1 a 2 S.M. 1,31 10,56 -0,82 41,05 de 2 a 3 S.M. -0,05 7,10 -1,97 29,03 de 3 a 5 S.M. -0,19 4,05 -2,10 18,88 de 5 a 10 S.M. -0,26 1,85 -1,87 10,43 de 10 a 20 S.M. -0,11 0,57 -1,58 5,48 Mais de 20 S.M. 0,95 -0,08 0,45 2,06 Total 2,74 1,00 2,63 4,63

Fonte: IBGE, Censos Demográficos 1980, 1991 e 2000. Elaboração própria.

Tabela 40

Brasil: variação da proporção de domicílios com acesso a serviços de saneamento básico, segundo a

localização dos domicílios (1970-2000)

Variação Anual Média (%) Água (Rede Geral) Esgoto (Rede Geral) Serviço / Localização

1970- 1980

1980- 1991

1970- 1991

1991- 2000

1970- 1980

1980- 1991

1970- 1991

1991- 2000

Zona Urbana 3,89 1,44 2,90 0,19 7,49 1,36 4,81 3,06 Zona Rural 6,70 11,23 12,44 9,92 27,44 3,30 19,54 17,64 Total 6,55 2,74 5,49 1,00 11,11 2,63 8,20 4,63


307

Tabela 41

Brasil: distribuição dos municípios em 2000, segundo o porte (tamanho da população) dos municípios, as

grandes regiões e o Estado de São Paulo (%)


Paulo S Brasil

até 5.000 hab. 21,83 14,61 32,06 32,13 25,59 24,10 27,91 34,08 24,03 5.000 a 10.000 hab. 20,27 22,38 24,44 24,49 24,14 28,19 17,83 26,49 23,77 10.000 a 20.000 hab. 25,17 32,85 23,09 23,15 20,74 22,51 17,98 20,10 25,10 20.000 a 50.000 hab. 23,16 22,16 13,90 13,93 16,25 14,94 18,29 11,48 17,54 50.000 a 100.000 hab. 6,46 5,43 3,81 3,82 6,43 5,18 8,37 4,49 5,48 100.000 a 500.000 hab. 2,67 2,07 2,02 2,02 5,94 4,38 8,37 3,19 3,52 500.000 a 1.000.000 hab. 0,00 0,34 0,22 0,22 0,67 0,50 0,93 0,00 0,33 mais de 1.000.000 hab. 0,45 0,17 0,45 0,22 0,24 0,20 0,31 0,17 0,24 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2000. Elaboração própria. (1) Centro-Oeste incluindo o Distrito Federal. (2) Centro-Oeste excluindo o Distrito Federal. (3) Sudeste incluindo São Paulo. (4) Sudeste excluindo São Paulo.

Tabela 42

Brasil: distribuição dos municípios em 2000, segundo a taxa de urbanização dos municípios, as grandes

regiões e o Estado de São Paulo (%)


Paulo S Brasil

menos de 50% 51,67 52,77 16,59 16,63 18,92 27,29 5,89 45,30 38,00 de 50% a 60% 14,70 16,28 10,09 10,11 11,04 15,04 4,81 11,22 13,01 de 60% a 70% 12,47 12,70 21,30 21,35 12,55 14,24 9,92 9,84 12,73 de 70% a 80% 10,02 9,46 21,30 21,35 18,68 17,73 20,16 12,34 13,84 de 80% a 90% 6,90 5,43 20,18 20,22 18,25 12,65 26,98 11,48 11,88 de 90% a 95% 2,23 1,57 6,73 6,74 9,88 6,97 14,42 5,09 5,28 mais de 95% 2,00 1,79 3,81 3,60 10,67 6,08 17,83 4,75 5,26 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00


308

Tabela 43

Brasil: distribuição dos municípios em 2000, segundo a renda municipal per capita mensal, as grandes

regiões e o Estado de São Paulo (%)

Região / Renda N NE CO (1) CO (2) SE (3) SE (4) São Paulo S Brasil

até 1 S.M. 75,95 96,03 21,30 21,35 23,10 35,36 4,03 13,55 49,00 de 1 a 2 S.M. 22,94 3,53 68,83 68,99 60,16 56,47 65,89 69,37 41,33 de 2 a 3 S.M. 1,11 0,39 7,85 7,87 14,61 7,37 25,89 15,27 8,47 mais de 3 S.M. --- 0,06 2,02 1,80 2,12 0,80 4,19 1,81 1,20 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00


Tabela 44

Brasil: distribuição dos domicílios em 2000, segundo a localização do domicílio, as grandes regiões,

o Distrito Federal e o Estado de São Paulo (%)

Região / Localização N NE CO (1) CO (2) Distrito

Federal SE (3) SE (4) São Paulo S Brasil

Zona Urbana 72,29 71,51 86,77 84,88 95,83 91,48 88,92 93,91 82,16 83,34 Zona Rural 27,71 28,49 13,23 15,12 4,17 8,52 11,08 6,09 17,84 16,66 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00


Tabela 45

Brasil: distribuição dos domicílios em 2000, segundo a renda domiciliar mensal, as grandes regiões, o

Distrito Federal e o Estado de São Paulo (%)


Paulo S Brasil



309

Tabela 46

Brasil: distribuição dos domicílios sem acesso aos serviços (%), segundo a renda domiciliar mensal (2000)

Região / Renda Água (Rede Geral) Coleta de Esgoto (Rede Geral)

Coleta de Esgoto (Rede Geral) ou Fossa Séptica

menos de 1 S.M. 31,76 19,12 22,89 de 1 a 2 S.M. 23,84 20,08 23,05 de 2 a 3 S.M. 13,45 14,55 15,58 de 3 a 5 S.M. 14,32 18,75 18,19 de 5 a 10 S.M. 10,53 16,94 13,83 de 10 a 20 S.M. 3,83 6,90 4,55 mais de 20 S.M. 2,26 3,65 1,91 Total 100,00 100,00 100,00

Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2000. Elaboração própria.

Tabela 47

Brasil: distribuição dos municípios (2006), segundo o tipo de prestador (abrangência de atuação)

Prestador Municípios com Abastecimento de Água (Rede Geral)

Municípios com Coleta de Esgoto (Rede Geral)

Regional 3.890 (70%) 855 (15%) Local (Público e Privado) 1.534 (28%) 2.012 (36%) Microrregional 22 (0,4%) 8 (0,1%) Brasil 5.446 (98,4%) 2.875 (51,1%)

Número Total de Municípios Existentes 5.561

Fonte: Aesbe (2006).

310

Tabela 48


abastecimento de água por rede geral (1991)

Abastecimento de Água por Rede Geral Coeficiente Efeito


Marginal


0,2911 * (0,0042)

0,0588 * (0,0008) [0,6900]

0,4471 * (0,0037)

0,1006 * (0,0008) [1,1810]

0,2840 * (0,0042)

0,0584 * (0,0008) [0,6856]


0,1534 * (0,0026)

0,0310 * (0,0005) [0,3819]


0,0299 * (0,0026)

0,0067 * (0,0006)


0,4272 * (0,0071)

0,0879 * (0,0015) [1,0016]


-1,9422 * (0,0115)

-0,6265 * (0,0038)

-1,9310 * (0,0115)

-0,6260 * (0,0038)

Dummy Norte

-0,8929 * (0,0175)

-0,2609 * (0,0063)

-1,4487 * (0,0147)

-0,4917 * (0,0054)

-0,7866 * (0,0176)

-0,2253 * (0,0062)

Dummy Nordeste

-0,3680 * (0,0131)

-0,0835 * (0,0032)

-0,6270 * (0,0111)

-0,1674 * (0,0033)

-0,1039 * (0,0141)

-0,0221 * (0,0031)


-1,0352 * (0,0355)

-0,3246 * (0,0139)

-1,1533 * (0,0336)

-0,3895 * (0,0133)

-1,0026 * (0,0355)

-0,3148 * (0,0139)


-0,4459 * (0,0341)

-0,1131 * (0,0103)

-0,2928 * (0,0308)

-0,0759 * (0,0090)

-0,3974 * (0,0336)

-0,1001 * (0,0100)

Dummy Sudeste (4)

-0,3097 * (0,0110)

-0,0751 * (0,0028)

-1,0243 * (0,0166)

-0,2671 * (0,0050)

Dummy Sul

-0,1524 * (0,0145)

-0,0327 * (0,0033)

-0,4940 * (0,0121)

-0,1315 * (0,0036)

-0,2164 * (0,0140)

-0,0484 * (0,0034)


0,0848 * (0,0110)

0,0166 * (0,0021)

Dummy Local Privado

-0,3686 * (0,0203)

-0,0898 * (0,0058)

-0,4285 * (0,0191)

-0,1171 * (0,0061)

-0,5277 * (0,0202)

-0,1399 * (0,0065)


-0,3973 * (0,0437)

-0,1082 * (0,0166)

Constante

-3,7520 * (0,0572)

-3,7966 * (0,0437)

-6,4145 * (0,0869)


0,878269 0,857614 0,875022


213.628 213.628 213.628

LR chi²(10) 83.204,80 37.808,55 83.352,58

Prob > chi² 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,4018 0,1826 0,4025


311

Tabela 49


coleta de esgoto por rede geral (1991)

Coleta de Esgoto por Rede Geral Coeficiente Efeito


Marginal


0,3231 * (0,0036)

0,1231 * (0,0013) [1,4443]

0,3574 * (0,0033)

0,1363 * (0,0012) [1,5993]

0,3029 * (0,0037)

0,1149 * (0,0013) [0,0543]


0,1230 * (0,0021)

0,0469 * (0,0008) [0,5776]


0,0321 * (0,0046)

0,0123 * (0,0018)


0,5387 * (0,0066)

0,2044 * (0,0025) [1,3762]


-1,1811* (0,0174)

-0,3456 * (0,0031)

-1,3005 * (0,0169)

-0,3678 * (0,0027)

-1,1226 * (0,0177)

-0,3313 * (0,0033)

Dummy Norte

-2,6113 * (0,0343)

-0,4368 * (0,0015)

-2,84001 * (0,0344)

-0,4448 * (0,0014)

-2,4234 * (0,0346)

-0,4254 * (0,0016)

Dummy Nordeste

-1,3567 * (0,0102)

-0,4106 * (0,0023)

-1,4656 * (0,0100)

-0,4336 * (0,0022)

-1,0463 * (0,0113)

-0,3364 * (0,0029)


-1,1912 * (0,0387)

-0,3156 * (0,0053)

-1,4368 * (0,0382)

-0,3442* (0,0037)

-1,0789 * (0,0385)

-0,2963 * (0,0060)


-0,1014 ** (0,0248)

-0,0380 ** (0,0091)

-0,0510 ** (0,0250)

0,0193 ** (0,0094)

-1,4346 * (0,0247)

-0,0531 * (0,0089)

Dummy Sudeste (4)

-0,1722 * (0,0100)

-0,0647 * (0,0037)

-0,4782 * (0,0085)

-0,1740 * (0,0029)

-1,4204 * (0,0145)

-0,4384 * (0,0034)

Dummy Sul

-1,4067 * (0,0107)

-0,3970 * (0,0021)

-1,5546 * (0,0104)

-0,4219 * (0,0019)

-1,4236 * (0,0106)

-0,3963 * (0,0021)


0,3362 * (0,0089)

0,1309 * (0,0035)

0,2174 * (0,0087)

0,0842 * (0,0034)

0,2529 * (0,0088)

0,0978 * (0,0035)

Dummy Local Privado

-0,1407 * (0,0180)

-0,0524 * (0,0066)

-0,2775 * (0,0087)

-0,1007 * (0,0062)

-0,2724 * (0,0181)

-0,0982 * (0,0061)


-2,2807 * (0,1884)

-0,3788 * (0,0031)

-2,5397 * (0,1890)

-0,3831 * (0,0020)

-2,2006 * (0,1845)

-0,3725* (0,0035)

Constante

-4,8072 * (0,0463)

-3,5361 * (0,0403)

-8,9321 * (0,0789)


0,381014 0,382373 0,375923


213.195 213.195 213.195

LR chi²(10) 101.800,17 98.304,41 105.180,06

Prob > chi² 0,0000 0,0000 0,0000

Pseudo-R² 0,3472 0,3353 0,3587


312

Tabela 50

Saneamento básico no Brasil: evolução de alguns indicadores (valor médio e desvio-padrão), segundo o

tipo de prestador do serviço (2000-2004)

2000 2004 Ano / Prestador / Indicador

Regional Local Público

Local Privado Regional Local

Público Local

Privado - Índice de perdas de faturamento (%) 42,27 32,34 39,57 44,19 31,64 35,41

(14,93) (17,96) (14,21) (14,71) (17,28) (16,94)

- Índice de perdas na distribuição (%) 46,60 33,58 40,74 48,67 31,78 37,07

(14,38) (15,57) (16,80) (13,14) (17,58) (19,51)

- Índice de hidrometração (%) 74,39 84,14 80,23 75,43 83,38 90,43

(24,02) (25,63) (22,76) (27,17) (27,44) (13,12) 86,20 96,74 94,81 71,37 86,55 87,96 - Índice de atendimento total de água

(% da pop.) (16,74) (9,65) (7,90) (16,91) (18,13) (8,78)

- Índice de coleta de esgoto (%) 29,25 68,13 68,93 28,96 66,38 57,55

(18,19) (29,88) (21,71) (21,08) (30,68) (29,29)

- Índice de tratamento de esgoto (%) 73,60 41,63 12,05 74,52 45,37 35,45

(46,75) (46,52) (22,72) (33,59) (43,07) (38,46) 291,81 222,46 351,80 328,19 253,47 449,10 - Índice de produtividade (economias /

pessoal total) (119,22) (105,94) (133,85) (140,49) (163,94) (174,5) 4,17 4,05 3,68 3,63 3,96 2,59 - Pessoal próprio por mil ligações (água e

esgoto) (4,10) (1,68) (1,56) (3,23) (1,83) (0,95)

- Índice de evasão de receita (%) 12,11 2,41 15,84 12,96 1,34 6,57

24,12 12,84 14,01 11,98 13,08 6,05

- Índice de desempenho financeiro (%) 82,36 116,19 114,25 87,50 109,25 117,38

23,62 35,78 16,06 24,63 39,83 28,76 7,60 3,94 32,27 17,55 6,09 6,43 - Duração média das intermitências

(h./interrupção) (11,27) (3,65) (61,47) (68,05) (5,97) (9,11) 19,27 2,05 7,16 3,93 4,56 5,35 - Extravasamentos de esgoto

(extravas./Km) (28,38) (3,65) (9,12) (8,94) (7,50) (4,01)

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2000 e 2004). Elaboração própria. Obs.: Desvio-padrão entre parênteses.

313

Tabela 51

Saneamento básico no Brasil: receita total, despesa total e resultado (total e médio), segundo

o tipo de prestador (2000-2003)

Prestador Receita

Operacional Total (R$ milhões)

Despesa Total (R$ milhões)

Resultado Total (R$ milhões)

Resultado Médio (R$ milhões)

Resultado Negativo (quantidade de prestadores) *

2000 Regional (1) 9.224,78 9.369,10 -144,32 -5,55 17 (26)

Regional (2) 5.766,82 6.208,53 -441,70 -17,67 17 (25) Local 1.271,33 1.062,44 208,89 1,49 36 (140) Privada 222,49 186,31 36,18 2,41 0 (15)

2001 Regional (1) 9.769,96 9.453,97 315,99 12,64 17 (25)

Regional (2) 6.226,45 6.569,16 -342,71 -14,28 17 (24) Local 1.594,81 1.354,69 240,12 1,58 32 (152) Privada 246,01 208,25 37,76 3,15 2 (12)

2002 Regional (1) 11.060,85 11.929,45 -868,60 -34,74 19 (25)

Regional (2) 7.098,41 8.749,21 -1.650,80 -68,78 19 (24) Local 1.998,38 1.687,45 310,93 1,53 51 (203) Privada 383,24 387,48 -4,24 -0,35 4 (12)

2003 Regional (1) 12.692,51 12.693,39 -0,88 -0,04 16 (25)

Regional (2) 8.384,98 8.899,08 -514,10 -21,42 16 (24) Local 2.267,34 1.937,31 330,03 1,31 66 (252) Privada 441,88 463,47 -21,59 -1,66 4 (13)

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2000, 2001, 2002 e 2003). Elaboração própria. (1) Prestadores regionais incluindo a Sabesp (companhia estadual do Estado de São Paulo). (2) Prestadores regionais excluindo a Sabesp (companhia estadual do Estado de São Paulo). * Número total de entidades pertencentes ao tipo de prestador entre parêntesis.

314

Tabela 52

Saneamento básico no Brasil: investimento per capita anual médio, segundo o tipo de prestador do serviço

e o porte dos municípios (2000-2004)

Prestador / Porte Regional Local Público Local Privado Total

Água (R$ milhões) Até 5.000 hab. 4,68 8,77 11,23 5,15 5.000 a 10.000 hab. 4,99 3,70 5,58 4,87 10.000 a 20.000 hab. 5,27 7,66 7,71 5,52 20.000 a 50.000 hab. 4,44 2,84 21,81 4,38 50.000 a 100.000 hab. 5,87 3,84 0,82 5,43 100.000 a 500.000 hab. 6,82 4,87 15,82 6,40 500.000 a 1.000.000 hab. 4,43 2,70 9,23 4,31 Mais de 1.000.000 hab. 8,90 8,84 12,73 9,18 Total 5,09 5,26 12,78 5,19

Esgoto (R$ milhões) Até 5.000 hab. 1,67 0,43 11,58 1,64 5.000 a 10.000 hab. 2,63 1,21 0,00 2,49 10.000 a 20.000 hab. 4,35 2,43 2,14 4,14 20.000 a 50.000 hab. 5,42 2,26 0,45 4,99 50.000 a 100.000 hab. 8,68 2,45 0,00 7,33 100.000 a 500.000 hab. 6,80 4,37 15,82 6,40 500.000 a 1.000.000 hab. 4,80 9,78 5,25 5,93 Mais de 1.000.000 hab. 13,96 5,31 0,45 11,59 Total 4,45 2,44 6,48 4,21

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2000, 2001, 2002, 2003 e 2004). Elaboração própria.

315

Tabela 53

Saneamento básico no Brasil: investimento per capita anual médio, segundo o tipo de prestador do serviço

e a taxa de urbanização dos municípios (2000-2004)

Prestador / Taxa de Urbanização Regional Local Público Local Privado Total

Água (R$ milhões) Menos de 50% 4,37 3,47 21,00 4,32 de 50% a 60% 4,22 2,58 * 4,08 de 60% a 70% 4,22 9,09 19,90 4,97 de 70% a 80% 4,25 5,99 7,36 4,53 de 80% a 90% 5,84 3,40 15,10 5,56 de 90% a 95% 5,91 6,01 6,08 5,93 mais de 95% 10,34 5,09 13,45 9,26 Total 5,09 5,26 12,78 5,19

Esgoto (R$ milhões) Menos de 50% 1,51 0,27 34,73 1,46 de 50% a 60% 1,99 0,92 * 1,90 de 60% a 70% 2,69 0,90 0,14 2,46 de 70% a 80% 4,60 2,40 2,50 4,26 de 80% a 90% 7,30 3,94 6,82 6,70 de 90% a 95% 6,24 2,80 1,41 5,51 mais de 95% 16,40 5,13 14,31 13,89 Total 4,45 2,44 6,48 4,21

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2000, 2001, 2002, 2003 e 2004). Elaboração própria. * Não há município atendido por esse tipo de prestador.

Documents

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO FACULDADE DE ECONOMIA ... · Sanitation: Deficit of Access and Performance of the Services Offered. 2007. 317 f. Dissertation (Master) - Faculdade de Administração,