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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAI – UNIVALI PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA – PROPPEC CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – PMGPP

PONTOS CONTROVERSOS DA REDUÇÃO DO AUXÍLIO DOENÇA – UMA ANÁLISE JURÍDICO-POLÍTICA DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS 242/2005 E

529/2011 NO CRÍTICO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO

RENATO FELIPE DE SOUZA

ITAJAÍ (SC)2013

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAI – UNIVALI PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA – PROPPEC CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – PMGPP

PONTOS CONTROVERSOS DA REDUÇÃO DO AUXÍLIO DOENÇA – UMA ANÁLISE JURÍDICO-POLÍTICA DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS 242/2005 E

529/2011 NO CRÍTICO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO

__________________________ Renato Felipe de Souza

Dissertação apresentado à Banca Examinadora do Mestrado Profissional em Gestão de Políticas Públicas, da Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, sob orientação da Prof. Dra. Ana Cláudia Delfini Capistrano de Oliveira e Co-orientador Prof. MSc. Eduardo Guerini, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Gestão de Políticas Públicas.

ITAJAI (SC), 2013

Folha de Aprovação

Esta Dissertação foi julgada APTA para a obtenção do título de Mestre

em Gestão de Políticas Públicas e aprovada, em sua forma final, pela

Coordenação do Programa de Mestrado Profissional em Gestão de

Políticas Públicas – PMGPP/UNIVALI.

____________________________________ DR. FLÁVIO RAMOS

COORDENADOR Apresentada perante a Banca Examinadora composta pelos Professores __________________________________________________________ DRA. ANA CLÁUDIA DELFINI CAPISTRANO DE OLIVEIRA (UNIVALI)

PRESIDENTE E ORIENTADORA

__________________________________________________________ MSc. EDUARDO GUERINI (UNIVALI)

CO-ORIENTADOR E MEMBRO

__________________________________________________________ DR. LUIZ BRAULIO FARIAS BENITEZ (UNIVALI)

MEMBRO

__________________________________________________________ DR. GUILHERMO ALFREDO JOHNSON (UFGD)

MEMBRO

Itajaí (SC), 25 de abril de 2013.

AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus e a família.

Agradeço ao Professor Eduardo Guerini que sempre me

atendeu.

.

V

DEDICATÓRIA

Dedico a minha esposa, Tayana Cecília de Souza

Pintarelli, que sempre me incentivou a continuar

estudando,

ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade.

ADPF – Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental.

CEME – Central de Medicamentos.

CLPS – Consolidação das Leis da Previdência Social.

CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas.

CNIS – Cadastro Nacional de Informações Sociais.

COFINS – Contribuição Para o Financiamento da Seguridade Social.

CPMF – Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira.

CRFB/88 – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

CSLL – Contribuição Sobre Lucros Líquidos.

CUT – Central Única dos Trabalhadores.

DATAPREV – Empresa de Processamento de Dados de Previdência Social.

FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço.

FHC – Fernando Henrique Cardoso.

FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.

V

FUNABEM – Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor.

FUNRURAL – Programa de Assistência ao Trabalhador Rural.

GPIF – Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e de

Informações da Previdência Social.

IAP – Institutos de Aposentadoria e Pensões.

IAPAS – Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência

Social.

IAPASE – Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado.

IAPB – Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários.

IAPC – Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários.

IAPI – Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários.

IAPM – Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos.

INAMPS – Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social.

INPS – Instituto Nacional da Previdência Social.

INSS – Instituto Nacional do Seguro Social.

LBA – Legião Brasileira de Assistência.

LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social.

MP – Medida Provisória.

VI

OIT – Organização Internacional do Trabalho.

ONU – Organização das Nações Unidas.

PASEP – Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público.

PBC – Período Base de Cálculo.

PDT – Partido Democrático Trabalhista.

PEC – Proposta de Emenda Constitucional.

PFL – Partido da Frente Liberal.

PIB – Produto Interno Bruto.

PIS – Programa de Integração Social.

PPS – Partido Popular Socialista.

PSDB – Partido Social Democrata Brasileiro.

PT – Partido dos Trabalhadores.

RE – Recurso Extraordinário.

RGPS – Regime Geral de Previdência Social.

RPPS – Regimes Próprios de Previdência de Servidores Públicos.

SEDESP – Sindicato dos Empregadores Domésticos do Estado de São Paulo.

SESCON-SP – Sindicato das Empresas de Serviços Contábeis, Assessoramentos,

Perícias, Informações e Pesquisas no Estado de São Paulo.

VII

SINPAS – Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social.

STF – Supremo Tribunal Federal.

SUS – Sistema Único de Saúde.

VIII

ROL DE CATEGORIAS

Rol de categorias que o autor considera estratégicas para a

compreensão de seu trabalho, seguidas de seus respectivos conceitos operacionais.

Auxílio-doença

Renda mensal destinada ao segurado empregado, o trabalhador avulso e o

segurado especial quando, após consolidação das lesões decorrentes de acidente

de qualquer natureza, resultarem sequelas que impliquem redução da capacidade

laboral.1

Beneficiário

Destinatários das prestações da previdência social do RGPS.2

Benefício

Prestação pecuniária devida pelo Regime Geral de Previdência social aos

segurados, com o destino de garantir-lhes a subsistência, nas situações em que, por

seu esforço, estiverem impossibilitados de auferir recursos para este fim, ou a

reforçar-lhes os ganhos para suprir as despesas da família, ou, ainda, amparar, em

caso de morte ou prisão, seus dependentes econômicos.3

1 CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. 13.

ed. São Paulo: Conceito, 2012. p. 684.

2 TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário: regime geral de previdência social e regras

constitucionais dos regimes próprios de previdência social. 14. ed. ver. e atual. Niterói: Impetus, 2012. p. 72.

3 TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário: regime geral de previdência social e regras

constitucionais dos regimes próprios de previdência social. 14. ed. ver. e atual. Niterói: Impetus, 2012. p. 133.

V

Contribuição Social

“[...] contraprestação devida pela seguridade social e outros benefícios na área

social garantidos pelo Estado e determinado grupo da sociedade, de que decorra

benefício especial para o cidadão que dele participa. [...] A contribuição social é

forma de financiamento direto da seguridade e dos direitos sociais, pelos que

participam do mesmo grupo econômico, assim na posição de patrão como na de

empregado.”4 (CARRAZA, 1996, p. 96).

Fator Previdenciário

Fator aplicado para o cálculo das aposentadorias por tempo de contribuição e por

idade, com o objetivo de equiparar a contribuição do segurado ao valor do benefício,

levando em consideração a alíquota de contribuição, a idade do trabalhador, o tempo

de contribuição e a expectativa de sobrevida do contribuinte.5

Período de Carência

É o tempo mínimo de contribuição que o trabalhador precisa comprovar para ter

direito a um benefício previdenciário.6

Período de Graça

Lapso temporal no qual o indivíduo mantém a condição de segurado, com cobertura

plena, mesmo após a interrupção de sua atividade remunerada e sem contribuição.7

Previdência Social

4 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito tributário constitucional tributário. 22. ed. São

Paulo: Malheiros, 2006, p. 408-409

5 PREVIDÊNCIA SOCIAL. Carência. Disponível em:

<http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=88>. Acesso em: 02 abr. 2013.

6 PREVIDÊNCIA SOCIAL. Fator Previdenciário. Disponível em:

<http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=182>. Acesso em: 02 abr. 2013.

7 IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 17. ed. Rio de Janeiro: Impetus,

2012. p. 543.

VI

Seguro coletivo e de filiação compulsória (sui generis) para os regimes básicos

(RGPS e RPPS), de caráter contributivo e organização estatal, o qual ampara seus

beneficiários contra os riscos sociais.8

Proteção Social

“[...] rede protetiva formada pelo Estado e por particulares, com contribuições de

todos, incluindo parte dos beneficiários dos direitos, no sentido de estabelecer ações

para o sustento de pessoas carentes, trabalhadores em geral e seus dependentes,

providenciando a manutenção de um padrão mínimo de vida digna”.9

Salário-de-benefício

“[...] é a base de cálculo da renda mensal inicial da maioria dos benefícios

previdenciários. Assim, o salário-de-benefício é o valor básico utilizado para cálculo

da renda mensal dos benefícios de prestação continuada [...]”.10 (TAVARES, 2012, p.

119).

Salário-de-contribuição

“[...] expressão que quantifica a base de cálculo da contribuição previdenciária dos

segurados da previdência social, configurando a tradução numérica do fato

gerador.”11


2012. p. 28.


2012. p. 5.

10 TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário: regime geral de previdência social e

regras constitucionais dos regimes próprios de previdência social. 14. ed. ver. e atual. Niterói: Impetus, 2012. p. 119.


2012. p. 327.

VII

SUMÁRIO

ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS ................................................... IV

ROL DE CATEGORIAS ...................................................................... VIII

RESUMO................................................................................................ 4

ABSTRACT ............................................................................................ 2

INTRODUÇÃO ....................................................................................... 2

CAPÍTULO 1 .......................................................................................... 7

A PREVIDÊNCIA SOCIAL: CONSIDERAÇÕES SOBRE DESENVOLVIMENTO, ESTRUTURA, BENEFÍCIOS E BENEFICIÁRIOS NO BRASIL ............................................................... 7

1.1 ORIGEM DA PROTEÇÃO SOCIAL NO MUNDO ............................. 7

1.2 ORIGEM DA PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL ........................... 10

1.2.1 Do século XVI ao período de Redemocratização ......................................... 10

1.2.2 A proteção social na Constituição de 1988 ................................................... 13

1.2.3 A criação do INSS e as primeiras reformas .................................................. 14

1.2.3 A Emenda Constitucional Nº 20/1998 ........................................................... 14

1.2.4 O fator previdenciário e a nova base de cálculo ........................................... 15

1.3 PRINCÍPIOS DA SEGURIDADE SOCIAL ...................................... 16

1.3.1 Princípios gerais ........................................................................................... 16

1.3.2 Princípios Constitucionais da Seguridade Social .......................................... 17

1.3.3 Princípios constitucionais específicos do custeio ......................................... 18

1.3.4 Princípios específicos da previdência social ................................................. 19

1.4 FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL ........ 20

1.4.1 Sistema contributivo...................................................................................... 21

1.5 O REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA ......................................... 24

1.6 BENEFÍCIOS DA PREVIDÊNCIA EM ESPÉCIE ............................ 24

1.7 BENEFICIÁRIOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL .............................. 26

1.7.1 Segurados obrigatórios ................................................................................. 27

1.7.1.1 Segurado empregado ............................................................................. 27

2

1.7.1.2 Segurado empregado doméstico ........................................................... 31

1.7.1.4 Trabalhador Avulso ................................................................................. 34

1.7.1.5 Segurado Especial ................................................................................. 35

1.7.2 Segurado Facultativo .................................................................................... 35

1.7.3 Dependentes ................................................................................................ 36

1.7.3.1 Dependentes de primeira classe ............................................................ 37

1.7.3.2 Dependente de segunda classe ............................................................. 37

1.7.3.3 Dependentes de terceira classe ............................................................. 38

CAPÍTULO 2 ........................................................................................ 38

CONSIDERAÇÕES SOBRE A CRISE DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO E A CONCESSÃO DO AUXÍLIO-DOENÇA ................... 38

2.1 BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE OS MOTIVOS DA CRISE NA SEGURIDADE SOCIAL NA DÉCADA RECENTE ............................... 39

2.2 CONSIDERAÇÕES SOBRE O AUXÍLIO DOENÇA ....................... 45

2.3 CICLO DE REFORMAS GERAIS DA SEGURIDADE SOCIAL A PARTIR DA DÉCADA DE 1990, COM FOCO NO REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA ..................................................................................... 49

2.4 CICLO DE REFORMA RELATIVO AO AUXÍLIO-DOENÇA NA DÉCADA RECENTE ............................................................................ 57

2.5 MECÂNICA DO CÁLCULO DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS DE ACORDO COM A LEGISLAÇÃO ................................................... 62

CAPÍTULO 3 ........................................................................................ 66

A PROPOSTA DE REDUÇÃO DO AUXÍLIO DOENÇA: FUNDAMENTOS DO GOVERNO FEDERAL PARA REDUÇÃO DA RENDA X FUNDAMENTOS DO CONGRESSO NACIONAL, OPOSIÇÃO AO GOVERNO, SINDICATOS E DADOS ECONÔMICOS 66

3.1 A FORMA IDEALIZADA PELO GOVERNO FEDERAL PARA REDUZIR O AUXÍLIO DOENÇA – AS MEDIDAS PROVISÓRIAS Nº 242/2005 E 529/2011 ........................................................................... 66

3.1.1 A Medida Provisória Nº 242/2005 ................................................................. 67

3.1.2 A Medida Provisória Nº 529/2011 .................................................................. 70

3.2 OS FUNDAMENTOS APRESENTADOS PELO GOVERNO FEDERAL PARA A REDUÇÃO DA RENDA DO AUXÍLIO-DOENÇA .. 72

3.2.1 Argumentos Políticos .................................................................................... 73

3.2.2 Argumentos Econômicos .............................................................................. 77

3.3 MOTIVOS DO CONGRESSO NACIONAL PARA A REJEIÇÃO DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS Nº 242/2005 E 529/2011 ............................ 80

3

3.4 FUNDAMENTOS DA OPOSIÇÃO PARA A MANUTENÇÃO DA RENDA ................................................................................................ 83

3.5 ARGUMENTOS APRESENTADOS PELOS SINDICATOS PARA VETAR A REDUÇÃO DO AUXÍLIO DOENÇA ..................................... 87

3.6 DADOS ECONÔMICOS PARA MANTER O AUXÍLIO DOENÇA NA SITUAÇÃO ATUAL .............................................................................. 90

CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................. 95

REFERÊNCIAS DAS FONTES CITADAS ......................................... 101

4

RESUMO

O presente trabalho apresenta uma análise dos pontos controversos das tentativas de redução do auxílio-doença pelo Governo Federal, através das MP. 242/05 e 529/11. O objetivo geral da pesquisa foi analisar a consistência dos argumentos apresentados pelo Governo Federal para justificar a redução do auxílio doença em confronto com aqueles apresentados pela oposição. Os objetivos específicos consistiram na análise da evolução histórica da previdência social e sua estrutura; na identificação das propostas de redução do valor da renda do auxílio-doença, através das MP 242/2005 e 529/2011; e na análise dos motivos que levaram à sua rejeição no Congresso Nacional e fundamentos que justifiquem a manutenção da forma atual deste benefício. Para tal, utilizou-se da pesquisa bibliográfica, através da análise da doutrina, legislação, e dados econômicos relativos à previdência social e ao próprio auxílio doença. Durante o desenvolvimento da pesquisa foram utilizados os métodos indutivo e dedutivo, visto que alguns objetivos foram demonstrados partindo de premissas específicas para gerais, e, em outros momentos, foi necessária a dedução, partindo do geral para o específico. Constatou-se que, a partir da análise dos argumentos da corrente oposta, em como dos dados econômicos colhidos durante a pesquisa que as justificativas apresentadas para a redução do valor da renda do auxílio-doença não são consistentes, sendo, assim, inviáveis os argumentos levantados pelo Governo Federal.

Palavras-chave: Auxílio-Doença. Crise Previdenciária. MP 242/2005. MP 529/2011.

2

ABSTRACT

This paper presents an analysis of the controversial points of the attempts by the Federal Government to reduce sickness benefit, through MP. 242/05 and 529/11. The objective of the research was to analyze the consistency of the arguments presented by the government to justify the reduction of sickness benefit, in comparison with the arguments presented by the opposition. The specific objectives consisted in analyzing the historical development of social welfare and its structure, identifying proposals to reduce the amount of income from sickness, through MP 242/2005 and 529/2011, and analyzing the reasons for its rejection in Congress and the grounds for maintaining the benefit in its current form. A literature review was carried out, through an analysis of doctrine, legislation, and economic data related to social security and sickness benefit. During the development of the research, methods of inductive and deductive reasoning were used, as some of the stated goals were demonstrated based on a movement from specific to general assumptions, and at other times, deduction was necessary, moving from the general to the specific. It was found that based on analysis of the arguments of the opposing current and the economic data collected during the research, that the justifications presented for reducing the sickness benefit are not consistent, therefore the arguments raised by the Federal Government are invalid. Keywords: Sickness Benefit. Social Welfare Crisis. MP 242/2005. MP 529/2011.

INTRODUÇÃO

Tratar de previdência social implica em estudar um instituto que

acompanha o próprio curso da humanidade. Desde os primórdios encontram-se

registros de órgãos que garantiam o sustento de seus associados quando estes não

possuíssem mais a capacidade para garantir seu próprio sustento ou o de sua

família através do trabalho.

Para usufruir de tal direito, bastava que o indivíduo se

associasse a estas organizações, e contribuísse com as mesmas, doando parte de

seu salário. Posteriormente, quando o indivíduo não estivesse mais apto para

trabalhar, aposentando-se, recebia quantias equivalentes àquelas as quais havia

contribuído. Em alguns casos, era possível que a família do contribuinte recebesse

estas quantias, nos casos em que o mesmo viesse a falecer.

A preocupação com a segurança dos membros da sociedade

decorre da importância concedida ao trabalho, a qual também é histórica. Até os

tempos atuais sobrevive o ideal de que é através do trabalho que o homem é capaz

de prover o seu sustento e o de seus dependentes. Foi este o motivo que tornou

necessário encontrar um meio de garantir a sobrevivência dos indivíduos quando

suas condições físicas, seja por doença ou mesmo pelo envelhecimento, não o

permitirem mais praticar sua atividade de trabalho.

Com o passar dos anos, o instituto da previdência social

passou a ser vinculado ao Estado, assim como diversos tipos de benefícios foram

incorporados à sua cobertura: os casos de acidente de trabalho, gravidez, doença,

aposentadorias por invalidez, são alguns dos exemplos.

Durante as últimas décadas, a previdência social passou por

um período de tensão em diversos países. O fator apontado como o principal

catalisador desta crise foi o envelhecimento populacional, o qual fazia com que o

número de contribuintes para a previdência social diminuísse, enquanto o número de

beneficiários aumentava. Frente a isso, vários países privatizaram seus sistemas

previdenciários.

No Brasil, embora não tenha ocorrido o mesmo, também houve

grandes mudanças na previdência social, principalmente a partir da década de 1990,

3

período no qual o país sofria com o aumento da inflação. Destacam-se as alterações

ocorridas até o fim da década e início dos anos 2000, principalmente a instituição de

uma idade mínima para a aposentadoria por tempo de contribuição e a criação do

fator previdenciário.

Durante os últimos anos há grande divulgação por parte do

Governo Federal de um déficit bilionário da previdência social brasileira, o que, em

tese, demandaria gastos altíssimos para a Administração Pública. Deste modo, para

arcar com as despesas decorrentes da deficiência financeira da previdência, é

preciso redirecionar uma grande parte do orçamento da União para a manutenção

do INSS. Sob este ponto de vista, o sistema previdenciário é tido como um grande

entrave para o desenvolvimento econômico do Brasil.

Com o intuito de elevar o potencial econômico do País, o

Governo Federal atualmente vem tentando implantar uma política neoliberalista em

relação à previdência, tendendo a adotar os mesmos procedimentos que outros

países utilizaram com relação à previdência social. Uma vez que a mesma não é

capaz de se manter sem o auxílio de recursos financeiros de outra natureza que não

o arrecadado pelas contribuições, seria necessário operar uma redução de gastos.

Dentre as estratégias escolhidas, uma em especial merece

destaque pelo fato de ter sido tentada em duas ocasiões diferentes, sem obter êxito

em nenhuma delas. Trata-se da redução da renda de uma espécie de benefício

previdenciário, o auxílio-doença.

O auxílio-doença é um benefício de caráter temporário

concedido aos segurados da previdência social quando comprovada a existência de

incapacidade para o exercício de seu trabalho. O beneficiário, neste caso,

permanece recebendo o auxílio-doença enquanto perdurar a condição que o

incapacita para suas atividades. Este benefício é calculado pela média aritmética

simples de 80% das contribuições realizadas pelo segurado.

No entanto, existem estudos realizados por especialistas em

economia que vão de encontro aos argumentos apresentados pelo Governo Federal

no que tange à situação financeira da previdência social. De acordo com esta

corrente, o déficit divulgado oficialmente trata-se de uma manipulação de dados

financeiros, na qual apura-se somente o saldo previdenciário, resultado da diferença

entre o valor arrecadado pelo INSS e o valor pago em benefícios. Mas, a receita da

previdência social brasileira não é financiada puramente pela arrecadação de

4

contribuições, mas também por meio de outras fontes, inclusive previstas

constitucionalmente.

Segundo esta corrente, a manutenção da previdência social é

um dever constitucional do Estado, e já há previsão orçamentária para tal. Tal

posicionamento vai ainda além, afirmando que a previdência brasileira apresenta

superávits anuais, ao invés dos déficits divulgados pelo Governo.

É frente a estas considerações que surge o objeto de estudo da

presente pesquisa, o qual consiste em estudar os motivos da tomada de decisão do

poder público que objetiva reduzir o valor da renda do auxílio-doença concedido pelo

regime geral de previdência social.

O objetivo institucional desta pesquisa é o de produzir uma

Dissertação de Mestrado para a obtenção do título de Mestre em Gestão de Políticas

Públicas vinculado ao Programa de Pós-Graduação da Universidade do Vale do

Itajaí – UNIVALI.

O objetivo investigativo do presente trabalho acadêmico-

científico encontra-se dividido em geral e específicos. O objetivo geral consiste em

investigar os motivos pelos quais o governo federal pretender reduzir o valor do

auxílio-doença do regime geral de previdência. Feito isso, buscou-se avaliar a

consistência dos argumentos do Poder Executivo em confronto com outros

fundamentos dos movimentos sociais contrários, bem como dados estáticos e a

fonte de arrecadação da seguridade social.

Os objetivos específicos, por sua vez, consistiram em verificar

no curso da história da seguridade social o valor da renda do auxílio-doença,

mediante apresentação da legislação; identificar os motivos pelo qual o Governo

deseja reduzir o valor do auxílio-doença, bem como constatar as manobras políticas

para tentar concretizar esta finalidade; apresentar os argumentos da oposição que

são contra a redução da renda do valor do auxílio-doença, bem como apresentar

dados econômicos favoráveis a manutenção do valor do auxílio-doença.

Para a realização da presente pesquisa, foi levantado o

seguinte problema de pesquisa:

Quais os argumentos que o Governo Federal apresenta para

justificar a redução do valor da renda do auxílio-doença, e são estes fundamentos

consistentes, considerando os movimentos sociais contrários, bem como a questão

política e econômica?

5

Frente ao problema de pesquisa apresentado, foram

elaboradas as seguintes hipóteses:

a) Os argumentos apresentados pelo Governo Federal para

a redução do valor da renda do auxílio-doença são consistentes, tendo-se em vista a

situação irrefutável do déficit da previdência social e a necessidade urgente de

transformações no sistema previdenciário;

b) Os argumentos apresentados pelo Governo Federal para

a redução do valor da renda do auxílio-doença não são consistentes, uma vez que

se leva em consideração a contra-argumentação de correntes opostas, as quais

apresentam outra visão do sistema previdenciário brasileiro que não justifica a

redução desta renda.

c) A redução do valor da renda do auxílio-doença foi uma

manobra política realizada para diminuir a carga de responsabilidade do Estado para

com a previdência social, possibilitando o direcionamento do orçamento

previdenciário para outras áreas de maior interesse da atual Administração Pública.

A presente pesquisa científica encontra-se estruturada em três

capítulos. O primeiro capítulo trata dos aspectos gerais sobre a previdência social,

incluindo seu histórico, desenvolvimento do instituto e sua atual estrutura. Também é

abordado neste capítulo o benefício do auxílio-doença, seu fator desencadeante e a

forma de cálculo.

O segundo capítulo trata da atual situação da previdência

social no Brasil, trazendo, de modo específico, considerações sobre a crise

previdenciária das últimas décadas, seu reflexo no Brasil, além das medidas

tomadas pelo Estado neste período para atualizar o sistema previdenciário nas

décadas de 90 e nos anos 2000.

O terceiro capítulo entra de modo mais específico nos objetivo

geral da presente pesquisa, apresentando as mudanças realizadas pelo Governo

Federal ao auxílio-doença, os argumentos utilizados para justificar tais mudanças, os

quais são, logo em seguida, confrontados pelos argumentos apresentados por

correntes opostas.

Por fim, este relatório de pesquisa se encerra trazendo as

considerações finais, onde são apresentados os principais pontos conclusivos, bem

como a verificação das hipóteses propostas ao problema de pesquisa. Além disso,

encontram-se ali os incentivos à continuidade dos estudos aqui iniciados, visto que

6

se trata de uma área fundamental para as Políticas Públicas.

Quanto à metodologia utilizada na elaboração do presente

trabalho, registra-se que, durante a Fase de Investigação12, foram utilizados os

métodos indutivo13 e dedutivo14. Nas diversas fases de pesquisa, também foram

utilizadas as técnicas do Referente15, da Categoria16, do Conceito Operacional17 e

da Pesquisa Bibliográfica18.

Resta ressaltar que o presente trabalho não esgota os estudos

a respeito do tema em pauta, visto que há uma gama de questionamentos que

suscitam aprofundamento. O intuito desta pesquisa foi o de contribuir de alguma

forma para as discussões sobre a atual situação financeira da previdência social,

através da análise dos aspectos controvertidos da redução do valor da renda do

auxílio-doença idealizada pelo Governo Federal.

12

“[...] momento no qual o Pesquisador busca e recolhe os dados, sob a moldura do Referente estabelecido [...]”. (PASOLD, 2008. p. 83).

13 “[...] pesquisar e identificar as partes de um fenômeno e colecioná-las de modo a ter uma

percepção ou conclusão geral [...]”. (PASOLD, 2008, p. 86).

14 “[...] estabelecer uma formulação geral [...]”. (PASOLD, 2008, p. 86).

15 “[...] explicitação prévia do(s) motivo(s), do(s) objetivo(s) e do produto desejado, delimitando o

alcance temático e de abordagem para a atividade intelectual, especialmente para uma pesquisa.” (PASOLD, 2008. p. 54).

16 “[...] palavra ou expressão estratégica à elaboração e/ou à expressão de uma idéia.” (PASOLD,

2008 p. 25).

17 “[...] uma definição para uma palavra ou expressão, com o desejo de que tal definição seja aceita

para os efeitos das idéias que expomos [...]”. (PASOLD, 2008. p. 37).

18 “Técnica de investigação em livros, repertórios jurisprudenciais e coletâneas legais”. (PASOLD,

2008. p. 209).

CAPÍTULO 1

A PREVIDÊNCIA SOCIAL: CONSIDERAÇÕES SOBRE DESENVOLVIMENTO, ESTRUTURA, BENEFÍCIOS E

BENEFICIÁRIOS NO BRASIL

1.1 ORIGEM DA PROTEÇÃO SOCIAL NO MUNDO

A origem da proteção social está diretamente ligada à família,

célula fundamental da sociedade. Já na Antiguidade, o cuidado dos mais idosos e

dos incapacitados era dever dos mais jovens e aptos para o trabalho. No entanto,

nem todas as pessoas eram dotadas de proteção familiar, fazendo com que fosse

necessário auxílio externo, com natureza voluntária.19

Têm-se como exemplo histórico de auxílio externo as Hetarias

e os Elanos, sociedades de fins políticos, religiosos e profissionais, e estabelecia

assistência mútua entre os sócios na Grécia Antiga.20

Em Roma também existiam associações com fins semelhantes

às referidas instituições helênicas. Essas associações romanas, chamadas de

collegia ou sodalitia, recebiam contribuições destinadas para o custeio das despesas

funerárias de seus associados. O exército romano possuía uma proteção específica

para seus soldados: duas de cada sete partes do salário de um militar eram

guardadas, as quais seriam recebidas ao fim de sua carreira juntamente com uma

propriedade de terra.21

Observa-se que tais institutos são versões arcaicas de

previdência social, desvinculados da família, cuja principal característica estava na

contribuição monetária de cidadãos com o intuito de prover seu sustento ou o de sua

19

IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 17. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2012. p. 1.

20 MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 32. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 3-4.

21 HOVARTH JÚNIOR, Miguel. Lei Previdenciária Comentada. São Paulo: Quartier Latin, 2005. p.

16.

8

família quando não fossem mais aptos para trabalhar.

Ainda assim, seguros contra desastres levaram muito mais

tempo para surgirem. De acordo com Martins22 e Hovarth Júnior23 a mais remota

preocupação com o infortúnio surgiu apenas em 1334, com o primeiro contrato de

seguro marítimo, o qual já previa cobertura de riscos com incêndios.

Até o século XVIII não havia sistematização de qualquer forma

de proteção estatal, uma vez que não se atribuía ao Estado o dever de assistência

às pessoas necessitadas. A exceção registrada é em 1601, na Inglaterra, com a

Poor Law ou Poor Relieft Act (lei de amparo aos pobres).

Segundo Martins24 (2012, p. 3-4), a lei de amparo aos pobres

instituía contribuição obrigatória para fins sociais. A Poor Law garantia ao indigente o

direito de ser auxiliado pela paróquia, além de atribuir aos juízes da comarca o poder

de criar um imposto de caridade, a ser pago por todos os ocupantes e possuidores

de terras. Cada paróquia possuía inspetores, nomeados para efeito de fiscalização e

aplicação específica dos recursos arrecadados.

O próximo salto considerável em matéria de proteção social

surge em função da Revolução Industrial e dos problemas sociais decorrentes da

mesma. A realidade nas indústrias, reflexo de um modelo de trabalho sem nenhuma

garantia, que incluía jornadas laborais extensas e condições de trabalho

degradantes, foi necessária a intervenção estatal para a proteção do proletariado.

A iniciativa ocorreu na Alemanha, com o chanceler Oto Von

Bismarck, o qual inseriu uma série de seguros sociais com o intuito de amenizar a

tensão existente na classe trabalhadora. Nas palavras de Martins:

[...] em 15.06.1883, foi instituído o auxílio-doença (Krankunversicherung), custeado por contribuições dos empregados, empregadores e do Estado; em 06.07.1884, decretou-se o seguro contra acidentes de trabalho (Unfallversischerung), com o custeio dos empresários, e em 24.06.1889 criou-se o seguro de invalidez e velhice (Invaliditaets und Altervensicherung), custeado pelos trabalhadores, pelos empregadores e pelo Estado. As leis instituídas por Bismarck tornaram obrigatória a filiação às sociedades seguradoras ou entidades de socorros mútuos por parte de todos os trabalhadores que recebessem até 2.000 marcos anuais. 25

22 MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. p. 3-4.

23 HOVARTH JÚNIOR, Miguel. Lei Previdenciária Comentada. p. 17.

24 MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 32.. p. 3-4.

25 MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 32. p. 3-4.

9

Com a instituição de seguros define-se uma nova política

social, não somente assistencialista. Na Alemanha foi lançada a Pedra Fundamental

da Previdência Social, possibilitando o desenvolvimento nos moldes dos dias

atuais.26

Este modelo de política social espalhou-se por outros países d

Europa Ocidental entre as últimas décadas do século XIX e primeiras do século XX.

Em 1907 foi promulgada na Inglaterra uma lei de reparação de acidente de trabalho,

e em 1911, outra lei tratou da invalidez, doença e aposentadoria por velhice.

A consolidação da proteção social surge com a

constitucionalização dos direitos sociais. Castro e Lazzari apontam a Constituição

Mexicana de 1917 como a primeira a sistematizar os direitos sociais, além da

Constituição de Weimar, na Alemanha, em 1919, primeira a elencar os direitos de

segunda geração na Europa.27

Os autores ainda destacam a instituição da Organização

Internacional do Trabalho, com o tratado de Versalhes, e a criação da Associação

Internacional da Seguridade Social, em 1927, com sede em Bruxelas.

A doutrina especializada afirma que foi indicativo na fase de

amadurecimento do modelo Bismarck a experiência norte americana ao instituir a

política do New Deal, com forte intervenção no domínio econômico e injeção de

recursos orçamentários.28

No período pós-Segunda Guerra, destaca-se a disseminação

das ideias do economista inglês John Maynard Keynes, visando o crescimento

econômico aliado à intervenção estatal para uma melhor distribuição de renda. Lorde

William Henry Beveridge, revendo as experiências praticadas pelos estados que já

haviam adotado o regime de previdência, criou na Inglaterra em 1944 um sistema

universal com a participação de toda a população.

Nos dizeres de Borges:

Em seu trabalho, Beveridge, usando a teoria de Keynes e revendo o conjunto das poor laws, propôs um amplo sistema de proteção ao cidadão, chamado de 'Sistema Universal de Luta contra a Pobreza'.

26

CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. 13. ed. São Paulo: Conceito, 2012. p. 40.

27 CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.

43.

28 CRUZ, Paulo Márcio. Política, Poder, Ideologia e Estado Contemporâneo. Florianópolis: Diploma

Legal, 2001, p. 228

10

Este sistema propiciou a universalização da previdência social na Grã-Bretanha, já que a proteção social se estendia a toda a população, não apenas aos trabalhadores, e propiciava um amplo atendimento à saúde e um sistema de proteção ao desemprego.29

Nasce, assim, o regime beveridgeano, em que toda a

sociedade contribui para o fundo de previdência. Desta forma, os recursos utilizados

para fomentar a política de prestações àqueles que venham a ser atingidos por

algum dos eventos previstos na legislação são retirados deste fundo.

Observa-se que a distinção dessas teorias provocou o

desencadeamento de diferentes modelos de seguridade social, com variações

determinadas pela cultura do país e a legislação interna.

1.2 ORIGEM DA PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL

A proteção social no Brasil também possui raízes históricas

centenárias, compostas por institutos antigos que, ao longo do tempo, tomaram as

formas conhecidas hoje. Esta sessão destina-se ao estudo da evolução histórica da

proteção social no Brasil, partindo dos primórdios da colonização portuguesa até a

atualidade.

1.2.1 Do século XVI ao período de Redemocratização

À semelhança do que se observa no mundo, o embrião da

forma de proteção no Brasil tinha caráter beneficente e assistencial. Tavares (2012,

p. 61) cita a criação das Santas Casas de Misericórdia, datada a mais antiga no ano

de 1543 de Santos, seguindo-se as Irmandades de Ordem Terceira. Posteriormente,

no ano de 1795, foi estabelecido o Plano de Beneficência dos Órfãos e Viúvas dos

Oficiais da Marinha.30

No ano de 1821, um decreto do Príncipe Regente Pedro de

Alcântara tornou-se o primeiro texto legal a registrar o tema Previdência Social no

Brasil. Tratava-se de um Decreto concedendo aposentadoria aos mestres e

29

BORGES, Mauro Ribeiro, apud CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. 13. ed. São Paulo: Conceito, 2012.


68.

11

professores.

Em 1888 o Decreto 9.912-A dispôs sobre a concessão de

aposentadoria dos empregados do Correio. Em 1890, via Decreto 221, foi instituída

a aposentadoria dos empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil, a qual foi

estendida aos demais ferroviários pelo Decreto 565 do mesmo ano. (CAMPOS,

1996, p. 91).

Posteriormente, o art. 75 da Constituição de 1982, previu

aposentadoria por invalidez para servidores públicos e, em 1892, por meio da Lei

217, foi regulamentada a aposentadoria dos operários do Arsenal da Marinha do Rio

de Janeiro.31

A gênese da previdência brasileira foi em 1923, com a Lei Eloy

Chaves, a qual previa a criação de uma Caixa de Aposentadorias e Pensões para

cada empresa de estrada de ferro e com abrangência a todos os seus

empregados.32

A partir de referida lei, a proteção social no Brasil passou a

oferecer pensão, aposentadoria, assistência médica e auxílio farmacêutico aos

funcionários e dependentes.

Paralelamente às Caixas,

[...] proliferaram os Institutos de Aposentadoria e Pensões, restritos aos trabalhadores urbanos: Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (IAPM), em 1933, Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários (IAPC), em 1933, Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários (IAPB), em 1934, Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários (IAPI), em 1936, Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE), em 1938.33

Desta forma, verifica-se o surgimento de institutos voltados

para a proteção social de diversas classes de trabalhadores ao longo da década de

30. Tal acontecimento pode ser entendido como reflexo do processo vivenciado na

Europa durante o início do século XX, evidenciando a importância que o instituto

passou a obter, gradativamente, no mundo todo.

A Constituição Federal de 1934 foi a primeira a estabelecer a

31

CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p. 68-69.


69.

33 MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. Panorama Da Previdência Social Brasileira. 3. ed.

Brasília: MPS, SPS, SPC, ACS, 2007.

12

forma tripartida de custeio: contribuição dos trabalhadores, dos empregadores e do

Poder Público (art. 121, §1º, h).

Na década de 40, pelo Decreto-lei 4.890/42, foi autorizada a

organização e o funcionamento da Legião Brasileira de Assistência (LBA), cuja

principal função era a proteção à maternidade e à infância, o amparo aos velhos e

desvalidos e a assistência médica às pessoas necessitadas.34

No ano de 1960, a Lei Orgânica da Previdência Social (Lei no

3.807, de 26 de agosto de 1960) unificou a legislação aplicável aos Institutos, mas

não criou um único instituto para gerir a gestão. Em 01 de janeiro de 1967 houve a

unificação dos IAP, decorrentes do surgimento do Instituto Nacional da Previdência

Social – INPS, criado pelo Decreto-lei nº 72, de 21 de novembro do ano anterior.35

A Lei Complementar Nº 11, de 25 de maio de 1971, criou o

Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL), que concedia ao

trabalhador rural os benefícios de aposentadorias por velhice e invalidez, pensão por

morte, auxílio-funeral, serviços de saúde e serviço social.36

No ano de 1976, foi realizada nova compilação das normas

previdenciárias estatuídas em diplomas avulsos, gerando o Decreto nº 77.075/1976.

Em 01 de setembro do ano seguinte, surgiu o Sistema Nacional de Previdência e

Assistência Social (SINPAS), que trouxe nova transformação ao modelo

previdenciário, desta no tocante à sua gestão.

No mesmo período foram criados diversos órgãos no âmbito da

proteção social. Dentre estes, destacam-se o Instituto Nacional de Assistência

Médica da Previdência Social (INAMPS), Instituto Nacional de Previdência Social

(INPS), Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social

(IAPAS), Central de Medicamentos (CEME), Empresa de Processamento de Dados

da Previdência Social (DATAPREV), Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor

(FUNABEM) e Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA).37

Em 1984, a última Consolidação das Leis da Previdência Social

– CLPS, regulamentada via Decreto 89.312, reuniu toda a matéria atinente a custeio

e prestações previdenciárias, mais as decorrentes de acidente de trabalho.

34

MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. p. 9-11.

35 MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. p. 13.

36 IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 60.

37 IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 60-61.

13

1.2.2 A proteção social na Constituição de 1988

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

(CRFB/88) estabeleceu a Seguridade Social, como objetivo a ser traçado pelo

Estado Brasileiro, por meio da atuação simultânea na Previdência, Saúde e a

Assistência Social.

Conforme dispõe o art. 194 da CRFB/88: “a seguridade social

compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da

sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à

assistência social”.38

No que toca à previdência social, a mesma se subdivide em

três regimes: o regime geral de previdência social, o regime próprio de previdência e

o regime complementar de previdência.

Acerca deste assunto, leciona Ibrahim39:

A previdência social brasileira comporta dois regimes básicos, que são o Regime Geral de Previdência Social – RGPS e os Regimes Próprios de Previdência de Servidores Públicos – RPPS, estes últimos para servidores ocupantes de cargos efetivos (incluindo vitalícios) e militares. Em paralelo ao regime básico, há o complementar.

O regime complementar ao RGPS é privado, enquanto que o

complementar ao RPPS é público. Vale notar que em ambas as hipóteses o ingresso

é voluntário, tendo como escopo ampliar rendimentos quando da aposentação.

Portanto, a previdência social é dívida em vários segmentos,

cada uma apresentando uma abordagem específica e contornos próprios. Ressalta-

se que é objeto deste trabalho somente o regime geral de previdência.

Por outro lado, as ações na área de saúde são administradas

pelo Sistema Único de Saúde (SUS), segundo o art. 196 da Constituição Federal, de

caráter descentralizado. O direito à saúde é um direito entendido como aquele de ter

assistência e tratamento gratuitos no campo da medicina, assegurado a toda a

população, pouco importando a contribuição da pessoa para o Estado, seja por

38

BRASIL. Constituição Federal (1988).Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.


14

tributo ou por outra espécie.

O âmbito da Assistência Social encontra fundamentação legal

no art. 203 da CRFB/88, o qual assegura, independentemente de contribuição à

Seguridade Social, a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e

à velhice; o amparo às crianças e adolescentes carentes; a promoção da integração

ao mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de

deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; a garantia de um

salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso

que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la

provida por sua família, conforme dispuser a lei (art. 203 da CRFB/88).

1.2.3 A criação do INSS e as primeiras reformas

No ano de 1990 foi criado o Instituto Nacional do Seguro Social

– INSS, autarquia federal que substituiu o INPS e o IAPAS, na função de

arrecadação das contribuições, bem como no pagamento dos benefícios e prestação

dos serviços aos segurados e dependentes.

A arrecadação, fiscalização, cobrança e aplicação das

penalidades, foram transferidas no ano de 2007 para a Secretaria da Receita

Federal do Brasil, através da Lei 11.457/2007.

Em 1991, foram publicadas as leis Nº 8.213 e 8.213, que

tratavam, respectivamente, do custeio e dos benefícios da previdência social,

regulamentado as disposições constitucionais. No ano de 1993 foi editada a Lei

8.742, Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), que trouxe a transferência dos

benefícios de renda mensal vitalícia, auxílio-natalidade e auxílio-funeral.40

1.2.3 A Emenda Constitucional Nº 20/1998

Três anos após a criação da PEC Nº 33, foi publicada a

Emenda Constitucional Nº 20, de 20 de dezembro de 1998. Esta emenda trouxe

profundas transformações no sistema de previdência, as quais modificaram as

regras para obtenção da aposentadoria.

40

MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. p. 16-18.

15

Castro e Lazzari apontam a relevância da substituição do termo

“tempo de serviço” por “tempo de contribuição”, a qual transforma substancialmente

a concepção da aposentadoria. Tal termologia sugere que o que atribui ao cidadão o

direito ao benefício da aposentadoria é o valor contribuído à Previdência Social, e

não ao tempo de trabalho exercido.41

A Emenda Constitucional Nº 20/98 também excluiu a

aposentadoria proporcional, prevista no art. 52 da lei Nº 8.213/91, para todos os

assegurados que viessem a ingressar no sistema após quinze de dezembro de

1998.

Outra mudança prevista pelo referido dispositivo legal foi a

criação de uma regra transitória de aposentadoria proporcional com o

estabelecimento de idade mínima de 53 anos para homem e 48 anos para mulher,

com o acréscimo de um pedágio de 40% de contribuição equivalente ao tempo

restante de contribuição.

Destacam-se as mudanças na idade mínima para o ingresso do

trabalhador dos 14 para os 16 anos, salvo na condição de menor aprendiz (14 anos).

A aposentadoria especial do professor também foi modificada, passando a englobar

apenas às funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental,

excluindo deste benefício os professores universitários.

Por fim, uma das mais importantes modificações foi a

desconstitucionalização do cálculo de renda da aposentadoria, o qual passou a ser

regulado por lei infraconstitucional. Esta lei viria a ser a lei Nº 9.876, de 26 de

novembro de 1999, a qual trouxe as novas regras de cálculo do valor do benefício.

1.2.4 O fator previdenciário e a nova base de cálculo

A Lei 9.876/99 criou o fator previdenciário, uma forma de

cálculo que leva em consideração a idade do segurado, o tempo de contribuição do

mesmo e a expectativa de sobrevida da população brasileira. Trata-se de uma

fórmula que é aplicada obrigatoriamente à aposentadoria por tempo de contribuição

e facultativamente à aposentadoria por idade, quando para esta for mais vantajosa.42

41

CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p. 79.


16

Pela operação matemática do fator previdenciário, segurados

com idade e tempo de contribuição menor sofrerão uma redução na renda do

benefício. Em compensação, aplicada a segurados com idade e tempo de

contribuição maiores, o salário-de-benefício e a renda mensal tendem a ser

elevados.

Além da criação do fator previdenciário, estabeleceu-se nova

forma de cálculo dos benefícios de prestação continuada apurados com base no

salário-de-benefício (aposentadorias, pensões, auxílio-doença, auxílio-reclusão e

auxílio-acidente). O período base de cálculo foi ampliado para o período de 07/1994

até o mês anterior ao do benefício. (LEI 9.876/99).

Para os segurados que se ingressaram no RGPS após

07/1994, o período base de cálculo se inicia no mês em que o segurado iniciou a

atividade. Os temas referentes ao fator previdenciário e o novo período base de

cálculo serão abordados em capítulo próprio.

1.3 PRINCÍPIOS DA SEGURIDADE SOCIAL

Castro e Lazzari classificam os princípios em quatro divisões, a

saber: princípios gerais, princípios constitucionais da seguridade social, princípios

específicos do custeio e princípios específicos da seguridade social.43

1.3.1 Princípios gerais

Os princípios gerais são três: princípio da solidariedade,

princípio da vedação ao retrocesso social, princípio da proteção ao hipossuficiente.

O princípio da solidariedade parte da premissa de que o

esforço coletivo beneficie os mais necessitados. A solidariedade também traz a ideia

de que as gerações atuais contribuam para os atuais beneficiários de aposentadoria

e pensão e as futuras gerações contribuirão para financiar as futuras aposentadorias

e pensões (art. 3, I, da CRFB/88).

O princípio da vedação ao retrocesso social refere-se à

43


17

impossibilidade de redução de alcance de norma constitucional por legislação

superveniente, como nos casos de emenda ou lei infraconstitucional.

Por sua vez, o princípio da proteção ao hipossuficiente (in

dubio pro misero), afirma que nos casos de dúvida sobre entre as interpretações

sobre determinada controvérsia, deve prevalecer aquela mais favorável ao

trabalhador/segurado.

1.3.2 Princípios Constitucionais da Seguridade Social

Os princípios constitucionais da seguridade social encontram-

se dispostos pelo art. 194 da CRFB/88, em um número de sete: princípio da

universalidade de cobertura e atendimento; da uniformidade e equivalência dos

benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; da seletividade e

distributividade na prestação dos benefícios e serviços; da irredutibilidade do valor

do benefício; da equidade na forma de participação do custeio; da diversidade da

base de financiamento; e do caráter democrático e descentralização da gestão

administrativa.44 (LAZZARI, 2011, p. 111-116)

O princípio da universalidade de cobertura e atendimento parte

do entendimento de que a proteção social deve alcançar a todos os eventos cuja

reparação seja necessária para manter a subsistência daquele que necessita, bem

como prestar serviços a todos que necessitem.

O princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e

serviços às populações urbanas e rurais defende que as prestações securitárias

devem ser idênticas para os trabalhadores rurais ou urbanos, sendo vedada a

criação de benefícios diferenciados e serviços.

O princípio da seletividade e distributividade na prestação dos

benefícios e serviços sustenta-se em duas premissas. A seletividade significa que

algumas prestações da seguridade somente serão extensíveis a algumas parcelas

da população. A distributividade representa a intenção de eleger as necessidades

mais prementes que deverão ser satisfeitas prioritariamente.

A Irredutibilidade do valor do benefício é um princípio que

44


18

consagra a intenção de que o valor da renda do aposentado não pode ser reduzido,

independente de disposição legal posterior.

Equidade na forma de participação do custeio trata do princípio

que defende o pensamento de que cada segurado realizará o recolhimento da

contribuição para a seguridade social conforme sua capacidade financeira.

O princípio da diversidade da base de financiamento afirma

que a base de financiamento da seguridade social deve ser variada, de modo que as

oscilações de setor não venham a comprometer a arrecadação de contribuições.

Por fim, o caráter democrático e descentralização da gestão

administrativa: visa a participação da sociedade na organização e no gerenciamento

da seguridade social, mediante gestão quadripartida, com participação dos

trabalhadores, empregadores, aposentados e governo (art. 194, parágrafo único, VII,

da CRFB/88).

1.3.3 Princípios constitucionais específicos do custeio

Os princípios constitucionais específicos do custeio são quatro:

princípio do orçamento diferenciado; princípio da contrapartida; princípio da

compulsoriedade da contribuição; e princípio da anterioridade tributária em matéria

de contribuições sociais.45

O princípio do orçamento diferenciado, previsto nos art. 165,

§5º, III e art. 195, §1º e §2º, garante a existência de um orçamento próprio para a

receita da seguridade social, distinto daquele previsto pela União.

De acordo com o princípio da contrapartida, ou chamado

também de preexistência do custeio, é vedada a criação, majoração ou extensão do

benefício sem prévio fonte do custeio (art. 195, §5, da CRFB/88).

O princípio da compulsoriedade da contribuição refere-se à

obrigatoriedade do pagamento das contribuições previdenciárias, não podendo

nenhuma pessoa que exerça atividade remunerada ficar isenta da contribuição.

O princípio da anterioridade tributária em matéria de

contribuições sociais defende que as contribuições sociais, quando criadas ou

45


19

majoradas, só podem ser exigidas após um prazo legal.

1.3.4 Princípios específicos da previdência social

Estes princípios se dividem em um total de oito: princípio da

filiação obrigatória; do caráter contributivo; do equilíbrio financeiro e atuarial; da

garantia do benefício mínimo; da correção monetária dos salários de contribuição;

da preservação do valor real dos benefícios; da facultatividade da previdência

complementar; e da indisponibilidade dos direitos dos beneficiários.46

O princípio da filiação obrigatória segue a mesma linha do

princípio da compulsoriedade. Todo o trabalhador que se enquadre na condição de

segurado pelo regime geral está automaticamente filiado ao sistema.

O princípio do caráter contributivo refere-se ao sistema

utilizado pela previdência social no Brasil. Como a previdência social é custeada por

contribuições sociais, consequentemente, para que haja direito ao benefício, é

preciso que haja contribuição específica.

Por sua vez, o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial

defende que o poder público deverá, na execução da política previdenciária, se

atentar sempre para a relação de custeio e pagamento de benefícios, mantendo o

sistema equilibrado.

O princípio da garantia do benefício mínimo impede a

previdência social de pagar benefício inferior a um salário mínimo quando se tratar

de benefício substitutivo do salário do segurado.

O princípio da correção monetária dos salários de contribuição

garante que as contribuições vertidas pelo segurado deverão ser corrigidas

monetariamente antes de apurar a renda do benefício. Atrelado a este princípio,

encontra-se o princípio da preservação do valor real dos benefícios, que visa a

proteção da renda do benefício contra a inflação.

Além da previdência comum, ainda admite-se a participação da

iniciativa privada na atividade securitária, em complemento ao regime geral de

previdência social, como defende o princípio da facultatividade da previdência

46


20

complementar.

Por fim, o princípio da indisponibilidade dos direitos dos

beneficiários refere-se ao caráter intransferível dos mesmos. Em outras palavras,

não se admite a venda, penhora, arresto ou sequestro do direito ao benefício

previdenciário.

1.4 FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL

Castro e Lazzari (2012, p. 234) afirmam que, no Brasil, o

financiamento da seguridade social se dá de duas formas distintas: pelo sistema

contributivo e pelo sistema não contributivo.47

De acordo com o autor, o sistema contributivo é aquele no qual

a seguridade social é financiada por meio de contribuições específicas, que são

obtidas por meio de arrecadação. São recursos destinados única e exclusivamente

para o financiamento da seguridade social.

Diferentemente, no sistema não contributivo, as receitas para o

financiamento da seguridade social são obtidas por outras receitas tributárias, as

quais derivam do Tesouro Nacional. 48

O fundamento para o governo auxiliar a previdência social é o

princípio do tríplice custeio, previsto no art. 195 da CRFB/88. Este dispositivo

normativo traz a noção de que o financiamento da seguridade social deve ser

suportado pelos trabalhadores, pelas empresas e pela União (art. 195 da CRFB/88).

Efetivamente, a União não tem uma contribuição específica.

Ela participa com dotações orçamentárias à Seguridade Social, sendo responsável

pela cobertura de eventual insuficiência financeira da Seguridade, por força de

pagamento de benefícios de prestação continuada (art. 16 da Lei 8.212/91).

De outro lado, observa-se no art. 165, III, §5, da CRFB/88, que

a seguridade social tem receita própria, a qual não se confunde com a receita

tributária federal. Segundo o dispositivo, esta receita própria deve ser objeto de

47



234.

21

deliberação entre os órgãos competentes – Conselho Nacional de Previdência

Social, Conselho Nacional de Assistência Social e Conselho Nacional de Saúde,

sendo a gestão dos recursos descentralizada por área de atuação.49

Entretanto, Tavares ressalta que no momento da entrada de

recursos no sistema não existe distinção sobre a área de aplicação desta receita,

sendo os valores vertidos de forma global em favor da seguridade social.50

A exceção veio através da Emenda Constitucional nº 20/98,

com o acréscimo do art. 167, XI, da CRFB/88. Esta emenda proibiu a utilização de

recursos provenientes da arrecadação da contribuição patronal previdenciária e das

contribuições dos segurados para pagamento de despesa diversa do pagamento dos

benefícios previdenciários. Logo na sequência, criou-se o fundo do Regime Geral de

Previdência Social, regulamentado pelo art. 68 da Lei de Responsabilidade Fiscal.51

1.4.1 Sistema contributivo

No sistema contributivo, o financiamento da seguridade social é

realizado por meio das contribuições sociais, definido por Carraza como:

[...] contraprestação devida pela seguridade social e outros benefícios na área social garantidos pelo Estado e determinado grupo da sociedade, de que decorra benefício especial para o cidadão que dele participa. A prestação estatal, com em todas as contribuições, é entregue uti universi, e abrange a previdência social, a saúde e a assistência social, parcelas constitutivas do conceito maior de seguridade (art. 195 da CF), assim como a educação e o auxílio no desemprego. A contribuição social é forma de financiamento direto da seguridade e dos direitos sociais, pelos que participam do mesmo grupo econômico, assim na posição de patrão como na de empregado.52

A natureza jurídica da contribuição social tem várias correntes,

mais as mais expressivas, segundo Castro e Lazzari são a teoria fiscal, a teoria

49



regras constitucionais dos regimes próprios de previdência social. 14. ed. ver. e atual. Niterói: Impetus, 2012. p. 242.

51 BRASIL. Lei Complementar Nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças

públicas voltadas para a responsabilidade e gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.

52 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito tributário constitucional tributário. p. 408-409.

22

parafiscal, e a teoria da exação sui generis.53

De acordo com a primeira teoria, as contribuições sociais tem

natureza tributária, pois se trata de uma prestação pecuniária compulsória imposta

por lei e cobrado pelo poder público, e cuja finalidade é a de custear as ações da

seguridade.

A segunda teoria defende que as contribuições têm natureza

de parafiscalidade, pois visam suprir os encargos do Estado que não lhe sejam

próprios, no caso, o pagamento de benefícios previdenciários.

Por fim, a terceira teoria entende que a contribuição social não

é fiscal e nem parafiscal. Trata-se apenas de uma imposição estatal atípica, prevista

na Constituição Federal, cuja natureza jurídica é especial.

A posição do Supremo Tribunal Federal, após o julgamento

ADC 8-MC, é no sentido de que de prevalecer a teoria fiscal, entendendo que a

contribuição previdenciária é uma modalidade de tributo.

Definida a natureza jurídica da contribuição social, tem-se por

consequente que a mesma deve obedecer as normas gerais de direito tributário

(Código Tributário Nacional) e ao princípio da anterioridade.

Sobre o princípio da anterioridade, previsto no art. 150, III, “b”,

da CRFB/88, o mesmo veda a cobrança da contribuição no mesmo exercício

financeiro, que começa no dia 1º de janeiro do ano subsequente. Porém, para as

contribuições sociais, o prazo é de noventa dias (art. 195, §6º, da CRFB/88), por

haver regra especial pertinente.

Tavares ainda afirma que as contribuições sociais podem ser

classificadas como diretas e indiretas.54

As contribuições diretas são aquelas elencadas pelo art. 195 da

CRFB/88. Estas contribuições incluem: as das empresas, incidentes sobre a

remuneração paga, devida ou credita aos segurados e demais pessoas físicas a seu

serviço, mesmo sem vínculo empregatício; dos empregadores domésticos,

incidentes sobre o salário de contribuição dos empregados doméstico a seu serviço;

dos trabalhadores, incidentes sobre seu salário de contribuição; das associações

53



regras constitucionais dos regimes próprios de previdência social. p. 242.

23

desportivas que mantêm equipe de futebol profissional, incidentes sobre a receita

bruta decorrentes dos espetáculos desportivos de que participem em todo o território

nacional em qualquer modalidade desportiva, inclusive jogos internacionais, e de

qualquer forma de patrocínio, licenciamento de uso de marcas e símbolos,

publicidade, propaganda e transmissão de espetáculos esportivos; as incidentes

sobre a receita bruta proveniente da comercialização da produção rural; das

empresas, incidentes sobre a receita ou o faturamento e o lucro; as incidentes sobre

a receita de concurso de prognósticos.55

Por sua vez, as contribuições sociais indiretas encontram-se

arroladas no art. 27 da Lei Nº 8.212/91, a saber: As multas, a atualização monetária

e os juros moratórios; a remuneração recebida por serviços de arrecadação,

fiscalização e cobrança prestados a terceiros; receitas provenientes de prestação de

outros serviços e de fornecimento ou arrendamento de bens; demais receitas

patrimoniais, industriais e financeiras; doações, legados, subvenções e outras

receitas eventuais; 50% (cinquenta por cento) dos valores obtidos e aplicados na

forma do parágrafo único do art. 243 da Constituição Federal; 40% (quarenta por

cento) do resultado dos leilões dos bens apreendidos pelo Departamento da Receita

Federal; outras receitas previstas em legislação específica.56

As companhias seguradoras que mantem seguro obrigatório de

danos pessoais causados por veículo terrestre (Lei 6.194/74) devem repassar à

Seguridade Social 50% do valor total do premio recolhido, destinado ao Sistema

Único de Saúde.

Por fim, a competência para instituição das contribuições não é

privativa, estendendo-se aos Estados e Municípios, para que os mesmos instituam

os sistemas de previdência e assistência social próprios para seus servidores.

Apenas é ressalvada à União a competência de instituir regimes para a iniciativa

privada.57

55

BRASIL. Constituição Federal (1988).Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

56 BRASIL. Lei Nº 8.212, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre a organização da Seguridade

Social, institui o Plano de Custeio e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8212cons.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.


24

1.5 O REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA

O regime geral de previdência social (RGPS) é de caráter

compulsório e é administrado pelo INSS (Instituto Nacional da Seguridade Social). O

mesmo é regulamentado nas leis Nº 8.213/91, Nº 8.212/91 e Decreto 3.048/99.58

Dentro do regime geral são previstos diversas espécies de

benefícios, a saber: aposentadoria por idade, aposentadoria por tempo de

contribuição, aposentadoria especial, aposentadoria por invalidez, auxílio-doença,

salário-família, auxílio-acidente, pensão por morte, auxílio-reclusão, serviço social e

reabilitação profissional (art.18 da Lei 8.213/91).

O RGPS se destina aos trabalhadores da iniciativa privada, ou

seja, aqueles que são empregados de empresas privadas, trabalhadores rurais,

empregados domésticos e trabalhadores autônomos.

1.6 BENEFÍCIOS DA PREVIDÊNCIA EM ESPÉCIE

Como afirmado anteriormente, as espécies de benefícios da

previdência encontram-se arrolados no art. 18 da Lei Nº 8.213/91. Pelo fato de

tratar-se de espécies diversas, tais benefícios possuem características diferentes e

finalidades diversas.

O auxílio-reclusão é devido exclusivamente aos dependentes

do segurado de baixa renda, quando o instituidor (segurado) se encontrar preso. O

tema é tratado no art. 80 da Lei 8.213/91, com algumas particularidades na Lei

10.666/03 e art.116 até art. 119 do Decreto 3.048/99.59

O salário-família é um benefício (previdenciário) recebido

mensalmente pelo segurado empregado (exceto o doméstico) e o trabalhador avulso

que recebem até R$ 915.05. O objetivo deste benefício é o de auxiliar no sustento

dos filhos de até 14 anos de idade ou inválidos de qualquer idade, bem como os

equiparados a filhos. Tal benefício encontra-se regrado nos arts. 65 a 70 da Lei

58

IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 173.



25

8.213/91, e no arts. 81 a 92 do Decreto 3.048/99.60

O salário-maternidade consiste em uma renda mensal

destinada à segurada empregada, trabalhadora avulsa, empregada doméstica,

contribuinte individual ou facultativa e segurada especial durante o período final da

gestação e subsequentemente ao nascimento de seu filho. O benefício é concedido

durante 120 dias, com início em até 28 dias anteriores ao parto e término de 91 dias

após o mesmo, que também é contabilizado no período do salário-maternidade. A

previsão normativa se encontra no art. 71 da Lei 8.213/91.61

A pensão por morte é benefício pago ao dependente do

segurado, quando este falecer, conforme previsão do art. 201,VI, da CRFB/88. O

tema é tratado no art. 74 até art. 79 da Lei 8.213/91, bem como art. 105 até art. 115

do Decreto 3.048/99. 62

O auxílio doença é cabível quando configurada a incapacidade

temporária do segurado para o trabalho habitual em prazo superior a quinze dias. O

amparo legislativo é o art. 59 até 63 da Lei 8.213/91, bem como art. 71 até art. 80 do

Decreto 3.048/99. 63 Este benefício será abordado de modo mais aprofundado

posteriormente.

A aposentadoria por invalidez é o benefício devido para o

segurado que, estando ou não em gozo de auxílio-doença, apresentar incapacidade

total, multiprofissional e permanente para a atividade profissional, conforme art. 42

até art. 47 da Lei 8.213/91, bem como art. 43 até art. 50 do Decreto 3.048/99.64

O auxílio-acidente trata-se de uma renda mensal destinada ao

segurado empregado, o trabalhador avulso e o segurado especial quando, após

consolidação das lesões decorrentes de acidente de qualquer natureza, resultarem

sequelas que impliquem redução da capacidade laboral, segundo o art. 86 da Lei

8.213/91 e art. 104 do Decreto 3.048/99.65

60




658.




689-694.

26

A aposentadoria especial é cabível para o segurado que tiver

exercido atividade laboral sujeito a condições especiais que prejudiquem a saúde ou

a integridade física, durante 15 (quinze), 20 (vinte) ou 25 (vinte e cinco) anos,

segundo o art. 57 até art. 58 da Lei 8.213/91 e art. 64 até art. 70 do Decreto

3.048/99.66

Têm direito ao benefício da aposentadoria por idade os

trabalhadores urbanos do sexo masculino a partir dos 65 anos e do sexo feminino a

partir dos 60 anos de idade. Os trabalhadores rurais podem pedir aposentadoria por

idade com cinco anos a menos: a partir dos 60 anos, homens, e a partir dos 55 anos,

mulheres, conforme art. 48 até 51 da Lei 8.213/91 e art. 51 até art. 55 do Decreto

3.048/99.67

Por fim, a aposentadoria por tempo de contribuição pode ser

integral ou proporcional. Para ter direito à aposentadoria integral, o trabalhador

homem deve comprovar pelo menos 35 anos de contribuição e a trabalhadora

mulher, 30 anos. Para requerer a aposentadoria proporcional, o trabalhador tem que

combinar dois requisitos: tempo de contribuição e idade mínima.

Os homens podem requerer aposentadoria proporcional aos 53

anos de idade e 30 anos de contribuição, mais um adicional de 40% sobre o tempo

que faltava em 16 de dezembro de 1998 para completar 30 anos de contribuição. As

mulheres têm direito à proporcional aos 48 anos de idade e 25 de contribuição, mais

um adicional de 40% sobre o tempo que faltava em 16 de dezembro de 1998 para

completar 25 anos de contribuição.68

1.7 BENEFICIÁRIOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

O beneficiário do Regime Geral de Previdência Social (RGPS)

é toda a pessoa natural que faz jus ao recebimento de prestação (ou serviço)

quando atingida por algum risco previsto em lei.

Desse modo, são beneficiários do RGPS os segurados (os que

66

TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário: regime geral de previdência social e regras constitucionais dos regimes próprios de previdência social. p. 159..


619.


628.

27

mantêm vínculo em nome próprio) e dependentes (aqueles que dependem

economicamente do segurado).69

1.7.1 Segurados obrigatórios

Os segurados obrigatórios são aqueles vinculados

obrigatoriamente ao sistema de previdência, podendo ser divididos nas seguintes

espécies: empregado, empregado doméstico, contribuinte individual, trabalhador

avulso e o segurado especial.

1.7.1.1 Segurado empregado

É considerado segurado empregado toda a pessoa natural

(estrangeiro ou brasileiro) que presta serviço de natureza urbana ou rural, não

eventual, com subordinação e mediante remuneração, inclusive como diretor

empregado (art. 11, I, alínea “a”, da Lei 8.213/91, art. 12, I, alínea “a”, da Lei

8.212/91 e art. 9, I, alínea “a”, do Decreto 3.048/99).

Constata-se que o segurado empregado é toda a pessoa

natural que mantém contrato de trabalho e se enquadra como empregado nos

mesmos moldes do art. 3º da CLT, mediante os seguintes requisitos: pessoalidade

(serviço prestado somente pela própria pessoa); não eventual (trabalho contínuo

com habitualidade); subordinação (refere-se à hierarquia entre empregado e

empregador); e remuneração (pagamento em salário – onerosidade).

Por outro lado, é considerado também segurado empregado o

diretor empregado. O conceito é traçado pelo art. 9, §2º, do Decreto 3.048/99, que

dispõe “[...] diretor empregado aquele que, participando ou não do risco econômico

do empreendimento, seja contratado ou promovido para cargo de direção das

sociedades anônimas, mantendo as características inerentes à relação de

emprego”.70

69


70 BRASIL. Decreto Nº 3.048, de 03 de maio de 1999. Aprova o Regulamento da Previdência

Social, e dá outras providências. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/SISLEX/paginas/23/1999/3048.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.

28

Também é considerado segurado empregado aquele que,

contratado por empresa de trabalho temporário, definida em lei específica, presta

serviço para atender a necessidade transitória de substituição de pessoal regular e

permanente ou a acréscimo extraordinário de serviços de outras empresas (art. 11, I,

alínea “b”, da Lei 8.213/91, art. 12, I, alínea “b”, da Lei 8.212/91 e art. 9, I, alínea “b”,

do Decreto 3.048/99).

O brasileiro ou o estrangeiro domiciliado e contratado no Brasil

para trabalhar como empregado em sucursal ou agência de empresa nacional no

exterior também é considerado segurado empregado (art. 11, I, alínea “c”, da Lei

8.213/91, art. 12, I, alínea “c”, da Lei 8.212/91 e art. 9, I, alínea “c”, do Decreto

3.048/99).

Portanto, verifica-se que a previdência social resguarda ao

brasileiro e ao estrangeiro, contratado e domiciliado no Brasil, a proteção social,

mediante vinculação ao regime geral de previdência, na modalidade de segurado

empregado.

A própria Lei 7.064/82, que dispõe sobre a situação dos

trabalhadores transferidos para o exterior, afirma no art. 3º, parágrafo único, que “[...]

aplicar-se-á a legislação brasileira sobre Previdência Social, Fundo de Garantia por

Tempo de Serviço - FGTS e Programa de Integração Social – PIS/PASEP”.71

Este tipo de proteção visa resguardar o segurado empregado,

uma vez que alguns Estados estrangeiros, por exemplo, alguns países do Oriente

Médio, não possuem nenhum sistema de previdência social.

Também é considerado segurado empregado aquele que

presta serviço no Brasil a missão diplomática ou a repartição consular de carreira

estrangeira e a órgãos a elas subordinados. Considera-se ainda os membros

dessas missões e repartições, excluídos o não-brasileiro sem residência permanente

no Brasil e o brasileiro amparado pela legislação previdenciária do país da

respectiva missão diplomática ou repartição consular (art. 11, I, alínea “d”, da Lei

8.213/91, art. 12, I, alínea “d”, da Lei 8.212/91 e art. 9, I, alínea “e”, do Decreto

3.048/99).

Observa-se que caso se trate de trabalhador estrangeiro, sem

71

BRASIL. Lei Nº 7.064, de 06 de setembro de 1982. Dispõe sobra a situação de trabalhadores contratados ou transferidos para prestar serviços no exterior. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7064.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.

29

residência permanente no país, ou mesmo brasileiro, já amparado por regime

próprio de previdência de outro país, está automaticamente excluído no regime geral

de previdência.

A legislação também considera segurado empregado o

brasileiro civil que trabalha para a União, no exterior, em organismos oficiais

brasileiros ou internacionais dos quais o Brasil seja membro efetivo, ainda que lá

domiciliado e contratado, salvo se segurado na forma da legislação vigente do país

do domicílio (art. 11, I, alínea “e”, da Lei 8.213/91, art. 12, I, alínea “e”, da Lei

8.212/91 e art. 9, I, alínea “g”, do Decreto 3.048/99).

O brasileiro, que presta serviços à União em organismos

internacionais (ONU, OEA, etc.), exceto na condição de militar, visto a ressalva legal,

será segurado do regime geral de previdência na condição de empregado, exceto se

protegido pela legislação do país onde reside, daí estará excluído do RGPS.

Embora o art. 11, I, alínea “e”, da Lei 8.213/91 refira-se

somente a brasileiro civil trabalhando no exterior, o fato é que existem organismos

nacionais brasileiros no exterior, como embaixada e consulados, nos quais existe a

figura do auxiliar local (arts. 56 e 57 da Lei 11.440/06) , que pode ser tanto brasileiro

como estrangeiro. Nesse caso, havendo estrangeiro laborando para o governo

brasileiro no exterior, em conformidade com art. 9, inciso I, alínea “g”, do Decreto

3.048/99, o mesmo também será considerado segurado empregado.

Ressalva-se que o auxiliar local estrangeiro somente será

considerado segurado empregado do regime geral de previdência se, em razão da

proibição legal, não puder filiar-se ao sistema previdenciário local.

O brasileiro ou estrangeiro domiciliado e contratado no Brasil

para trabalhar como empregado em empresa domiciliada no exterior, cuja maioria do

capital votante pertença a empresa brasileira de capital nacional também é

considerado segurado empregado (art. 11, I, alínea “f”, da Lei 8.213/91, art. 12, I,

alínea “f”, da Lei 8.212/91 e art. 9, I, alínea “d”, do Decreto 3.048/99).

A lei também estende esta condição ao servidor público

ocupante de cargo em comissão, sem vínculo efetivo com a União, Autarquias,

inclusive em regime especial, e Fundações Públicas Federais (art. 11, I, alínea “g”,

da Lei 8.213/91, art. 12, I, alínea “g”, da Lei 8.212/91 e art. 9, I, alínea “i”, do Decreto

3.048/99).

O servidor público, ocupante em cargo de comissão, sujeita-se

30

ao regime geral de previdência social, conforme prevê o próprio art. 40, §13º, da

Constituição Federal. Aplica-se a mesma regra ao Ministro de Estado, Secretário

Estadual, Distrital ou Municipal, conforme art.12, §6º, da Lei 8.212/91.

É considerado segurado empregado o servidor contratado pela

União, Estado, Distrito Federal ou Município, bem como pelas respectivas autarquias

e fundações, por tempo determinado, para atender a necessidade temporária de

excepcional interesse público (art. 9, I, alínea “I”, Decreto 3.048/99).

O trabalho temporário exercido por pessoa natural contratada

pela administração pública, na hipótese prevista no art. 37, inciso IX, da CRFB/88

enquadra o servidor como segurado empregado. Vale ressaltar que contratação

temporária por excepcionalidade no serviço público é regulada pela Lei 8.745/97.

Também é considerado segurado empregado o empregado de

organismo oficial internacional ou estrangeiro em funcionamento no Brasil, salvo

quando coberto por regime próprio de previdência social (art. 11, I, alínea “i”, da Lei

8.213/91, art. 12, I, alínea “i”, da Lei 8.212/91 e art. 9, I, alínea “q”, do Decreto

3.048/99). Trata-se de pessoas naturais que trabalham em organismos

internacionais, como OIT, ONU, dentre outros, em funcionamento dentro do território

brasileiro.

A regra vale tanto para o brasileiro como para o estrangeiro, já

que a lei não faz distinção, somente existindo proteção no regime geral de

previdência social se o empregado de organismo internacional não for coberto por

regime próprio de previdência.

É também considerado segurado empregado o indivíduo no

exercício de mandato eletivo federal, estadual ou municipal, desde que não

vinculado a regime próprio de previdência social (art. 11, I, alínea “j”, da Lei 8.213/91,

art. 12, I, alínea “j”, da Lei 8.212/91 e art. 9, I, alínea “p”, do Decreto 3.048/99).

Os agentes políticos não eram considerados segurados

obrigatórios da previdência social. Somente após a extinção do Instituto de

Previdência dos Congressistas, pela Lei 9.506/97, o agente político foi considerado

segurado obrigatório da previdência social, na modalidade de segurado empregado,

diante da inclusão alínea do art. 11, I, alínea “h”, da Lei 8.213/91 e art. 12, I, alínea

“h” da Lei do Custeio 8.212/91.

Todavia o Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento do

RE 351.717-PR, disse ser inconstitucional o art. 12, I, alínea “h” da Lei do Custeio

31

8.212/91, por entender que:

A Lei 9.506/97, § 1º do art. 13, acrescentou a alínea h ao inc. I do art. 12 da Lei 8.212/91, tornando segurado obrigatório do regime geral de previdência social o exercente de mandato eletivo, desde que não vinculado a regime próprio de previdência social. II. - Todavia, não poderia a lei criar figura nova de segurado obrigatório da previdência social, tendo em vista o disposto no art. 195, II, C.F. Ademais, a Lei 9.506/97, § 1º do art. 13, ao criar figura nova de segurado obrigatório, instituiu fonte nova de custeio da seguridade social, instituindo contribuição social sobre o subsídio de agente político. A instituição dessa nova contribuição, que não estaria incidindo sobre "a folha de salários, o faturamento e os lucros" (C.F., art. 195, I, sem a EC 20/98), exigiria a técnica da competência residual da União, art. 154, I, ex vi do disposto no art. 195, § 4º, ambos da C.F. É dizer, somente por lei complementar poderia ser instituída citada contribuição. III. - Inconstitucionalidade da alínea h do inc. I do art. 12 da Lei 8.212/91, introduzida pela Lei 9.506/97, § 1º do art. 13. IV. - R.E. conhecido e provido.72

Com a declaração de inconstitucionalidade firmada pelo STF,

via controle incidental, o Senado Federal editou Resolução nº 26/2005,

determinando a imediata suspensão de efeito do art. 12, I, alínea “h” da Lei 8.212/91.

Visando contornar o problema, a Lei 10.997/04 inseriu nova

alínea, criando o art. 12, I, alínea “j” da Lei 8.212/91 e repetindo o artigo anterior de

forma literal no art. 11, I alínea “j”, da Lei 8.213/91.

1.7.1.2 Segurado empregado doméstico

É considerado segurado empregado doméstico aquele que

presta serviço de natureza contínua à pessoa ou à família, no âmbito residencial, em

atividade sem fins lucrativos (art.11, II, da Lei 8.213/91, art. 12, II, da Lei 8.212/91 e

art.9, II, do Decreto 3.048/99).

1.7.1.3 Segurado contribuinte individual

O alcance desta espécie de segurado é bem genérico e amplo,

comportando multiplicidade de trabalhadores que compartilham um ponto em

comum: nenhum se enquadra nas situações anteriores. Esta categoria foi criada

72

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário no. 351.717-PR. Disponível em: <www.jusbrasil.com.br/busca?s=jurisprudencia...RE%20351.717/PR>. Acesso em: 31 mar. 2013.

32

pela Lei 9.876/99, reunindo três categorias: empresário, autônomo e ainda

equiparado a autônomo, todos em um única sigla, a do contribuinte individual.

É considerado contribuinte individual empresário titular de firma

individual urbana ou rural, o diretor não empregado e o membro de conselho de

administração de sociedade anônima, o sócio solidário, o sócio de indústria, o sócio

gerente e o sócio cotista que recebam remuneração decorrente de seu trabalho em

empresa urbana ou rural, e o associado eleito para cargo de direção em cooperativa,

associação ou entidade de qualquer natureza ou finalidade, bem como o síndico ou

administrador eleito para exercer atividade de direção condominial, desde que

recebam remuneração (art.11, V, alínea “f”, da Lei 8.213/91, art. 12, V, alínea “f”, da

Lei 8.212/91).

Como contribuinte individual autônomo, é considerado quem

presta serviço de natureza urbana ou rural, em caráter eventual, a uma ou mais

empresas, sem relação de emprego (art.11, V, alínea “g”, da Lei 8.213/91, art. 12, V,

alínea “g”, da Lei 8.212/91) e a pessoa física que exerce, por conta própria, atividade

econômica de natureza urbana, com fins lucrativos ou não (art.11, V, alínea “h”, da

Lei 8.213/91, art. 12, V, alínea “h”, da Lei 8.212/91).

Existem aqui duas categorias diferentes de autônomos. A

primeira categoria inclui aquele que presta serviço de natureza urbana ou rural,

eventualmente, a uma ou mais empresas, sem relação de emprego. Lazzari (2012,

p. 188) classifica este tipo de contribuinte individual como “trabalhador eventual”, o

qual não tem profissão definida ou está iniciando a atividade e presta serviços

esporadicamente à empresa, sem chegar a ser empregado.

Por sua vez, a pessoa natural que exerce, por conta própria,

atividade econômica de natureza urbana (somente urbana), é considerado o

verdadeiro “autônomo” por Lazzari (2012, P. 189). Entre estes, podem ser incluídos

o advogado, o médico, o dentista, dentre outros.

A última figura do contribuinte individual é a do contribuinte

individual equiparado a autônomo. Esta figura refere-se a categorias indivíduos que

exercem atividades econômicas diferentes daquelas desenvolvidas pelos

autônomos, mas que, ainda assim, partilham da mesma posição por equiparação.

É considerado membro desta categoria a pessoa natural,

proprietária ou não, que explora atividade agropecuária, a qualquer título, em caráter

permanente ou temporário, em área superior a 4 (quatro) módulos fiscais; ou,

33

quando em área igual ou inferior a 4 (quatro) módulos fiscais ou atividade pesqueira,

com auxílio de empregados ou por intermédio de prepostos (art.. 11, incisos V,

alínea “a” da Lei 8.213/91, e art. . 12, V, alínea “a” da Lei 8.212/91).

Também é considerado contribuinte individual equiparado a

autônomo a pessoa natural, proprietária ou não, que explora atividade de extração

mineral - garimpo, em caráter permanente ou temporário, diretamente ou por

intermédio de prepostos, com ou sem o auxílio de empregados, utilizados a qualquer

título, ainda que de forma não contínua (art. 11, incisos V, alínea “b” da Lei 8.213/91,

e art. . 12, V, alínea “b” da Lei 8.212/91) .

Na mesma categoria encontra-se o ministro de confissão

religiosa e o membro de instituto de vida consagrada, de congregação ou de ordem

religiosa (art.. 11, incisos V, alínea “c” da Lei 8.213/91, e art. . 12, V, alínea “c” da Lei

8.212/91).

Também considera-se contribuinte individual equiparado a

autônomo o brasileiro civil que trabalha no exterior para organismo oficial

internacional do qual o Brasil é membro efetivo, ainda que lá domiciliado e

contratado, salvo quando coberto por regime próprio de previdência social (art.. 11,

incisos V, alínea “e” da Lei 8.213/91, e art. . 12, V, alínea “e” da Lei 8.212/91)

É considerado contribuinte individual o brasileiro contratado no

exterior para trabalhar para o próprio organismo internacional. Difere, assim, da

hipótese prevista no art. 11, I, alínea “e”, da Lei 8.213/91, art. 12, I, alínea “e”, da Lei

8.212/91 e art. 9, I, alínea “g”, do Decreto 3.048/99, pois neste o contratante é a

União e naquele o contratante é o próprio organismo internacional.

O magistrado nomeado da Justiça Eleitoral, na forma dos

incisos II do art. 119 ou III do §1º do art. 120 da Constituição Federal (art. 9, V, alínea

“m”, do Decreto 3.048/99) também é considerado contribuinte individual equiparado

a autônomo.

Por fim, em conformidade com o art. 9, §15, do Decreto

3.048/99, são ainda considerados equiparados a autônomos:

[...] o condutor autônomo de veículo rodoviário, assim considerado aquele que exerce atividade profissional sem vínculo empregatício, quando proprietário, co-proprietário ou promitente comprador de um só veículo; aquele que exerce atividade de auxiliar de condutor autônomo de veículo rodoviário, em automóvel cedido em regime de colaboração, nos termos da Lei nº 6.094, de 30 de agosto de 1974; aquele que, pessoalmente, por conta própria e a seu risco, exerce

34

pequena atividade comercial em via pública ou de porta em porta, como comerciante ambulante, nos termos da Lei nº 6.586, de 6 de novembro de 1978; o trabalhador associado a cooperativa que, nessa qualidade, presta serviços a terceiros; o membro de conselho fiscal de sociedade por ações; aquele que presta serviço de natureza não contínua, por conta própria, a pessoa ou família, no âmbito residencial desta, sem fins lucrativos; o notário ou tabelião e o oficial de registros ou registrador, titular de cartório, que detêm a delegação do exercício da atividade notarial e de registro, não remunerados pelos cofres públicos, admitidos a partir de 21 de novembro de 1994; aquele que, na condição de pequeno feirante, compra para revenda produtos hortifrutigranjeiros ou assemelhados; a pessoa física que edifica obra de construção civil; o médico residente de que trata a Lei nº 6.932, de 7 de julho de 1981; o pescador que trabalha em regime de parceria, meação ou arrendamento, em embarcação com mais de seis toneladas de arqueação bruta; o incorporador de que trata o art. 29 da Lei nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964; o bolsista da Fundação Habitacional do Exército contratado em conformidade com a Lei nº 6.855, de 18 de novembro de 1980; o árbitro e seus auxiliares que atuam em conformidade com a Lei nº 9.615, de 24 de março de 1998; os membro de conselho tutelar de que trata o art. 132 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, quando remunerado;o interventor, o liquidante, o administrador especial e o diretor fiscal de instituição financeira de que trata o §6º do art. 201.73

1.7.1.4 Trabalhador Avulso

A legislação previdenciária adotou o seguinte conceito de

trabalhador avulso: quem presta, a diversas empresas, sem vínculo empregatício,

serviço de natureza urbana ou rural definidos no Regulamento da Previdência Social

(art. 11, VI, da Lei 8.213/91 e art. 13, VI, da Lei 8.212/91).

O regulamento da previdência social arrola as seguintes

categorias como trabalhador avulso: o trabalhador que exerce atividade portuária de

capatazia, estiva, conferência e conserto de carga, vigilância de embarcação e

bloco; o trabalhador de estiva de mercadorias de qualquer natureza, inclusive carvão

e minério; o trabalhador em alvarenga (embarcação para carga e descarga de

navios); o amarrador de embarcação; o ensacador de café, cacau, sal e similares; o

trabalhador na indústria de extração de sal; o carregador de bagagem em porto;

prático de barra em porto; o guindasteiro; e o classificador, o movimentador e o

empacotador de mercadorias em portos. (art. 9,VI, do Decreto 3.048/99).

O aspecto fundamental para caracterizar o trabalhador avulso é

a prestação de serviços intermediada. Portanto, o sindicato ou o órgão gestor

73

BRASIL. Decreto Nº 3.048, de 03 de maio de 1999.

35

interpõe-se entre o avulso e o tomar do serviço, organizando o serviço, negociando

o preço da tarefa, recrutando os trabalhadores e dividindo o valor do serviço global

entre os trabalhadores.

1.7.1.5 Segurado Especial

Este tipo de segurado é derivado do comando constitucional

(art. 195, §8º, da CRFB/88), que impôs ao legislador ordinário a observância de

tratamento diferenciado para aqueles que, trabalhando por si ou com a ajuda de

familiares, realizem pequena produção, destinada a subsistência.

Considera-se, portanto, como segurado especial, o produtor,

seja proprietário, usufrutuário, possuidor, assentado, parceiro ou meeiro outorgados,

comodatário ou arrendatário rurais que explora agropecuária em área contínua ou

não de até quatro módulos fiscais. Também o é o seringueiro ou extrativista vegetal

na coleta e extração, de modo sustentável, de recursos naturais renováveis, e faça

dessas atividades o principal meio de vida (art.11, VII, alínea “a” da Lei 8.213/91 e

art. 12, VII, alínea “a” da Lei 8.212/91, art. 9, VII, alínea “a”, do Decreto 3.048/99).

Considera-se ainda segurado especial o pescador artesanal ou

a este assemelhado, que faça da pesca profissão habitual ou principal meio de vida,

desde que não utilize embarcação; ou utilize embarcação de até seis toneladas de

arqueação bruta, ainda que com auxílio de parceiro; ou ainda, exclusivamente, na

condição de parceiro outorgado, utilize embarcação de até dez toneladas de

arqueação bruta (art. 9, §14, do Decreto 3.048/99).

A lei estende também a condição de segurado especial ao

cônjuge ou companheiro, bem como filho ou a este equiparado, desde que

trabalhem com o grupo familiar respectivo, em qualquer modalidade - pesca, roça,

extrativismo, etc. - (art.11, VII, alínea “c” da Lei 8.213/91 e art. 12, VII, alínea “c” da

Lei 8.212/91, art. 9, VII, alínea “c”, do Decreto 3.048/99).

1.7.2 Segurado Facultativo

Considera-se segurado facultativo toda aquela pessoa natural

que deseja se filiar voluntariamente ao regime geral de previdência, para tornar-se

36

beneficiário de prestação ou (ou serviço) quando atingida por algum risco previsto

em lei (art. 11 da Lei 8.213/91, art. 14 da Lei 8.212/91 e art. 11 do Decreto 3.048/99).

O art. 11 do Decreto 3.048/99 elenca os segurados facultativos:

a dona-de-casa; o síndico de condomínio, quando não remunerado; o estudante; o

brasileiro que acompanha cônjuge que presta serviço no exterior; aquele que deixou

de ser segurado obrigatório da previdência social; o membro de conselho tutelar de

que trata o art. 132 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, quando não esteja

vinculado a qualquer regime de previdência social; o bolsista e o estagiário que

prestam serviços a empresa de acordo com a Lei nº 6.494, de 1977; o bolsista que

se dedique em tempo integral a pesquisa, curso de especialização, pós-graduação,

mestrado ou doutorado, no Brasil ou no exterior, desde que não esteja vinculado a

qualquer regime de previdência social; o presidiário que não exerce atividade

remunerada nem esteja vinculado a qualquer regime de previdência social; o

brasileiro residente ou domiciliado no exterior, salvo se filiado a regime

previdenciário de país com o qual o Brasil mantenha acordo internacional; o

segurado recolhido à prisão sob regime fechado ou semiaberto, que, nesta condição,

preste serviço, dentro ou fora da unidade penal, a uma ou mais empresas, com ou

sem intermediação da organização carcerária ou entidade afim, ou que exerce

atividade artesanal por conta própria.74

A lei previdenciária autoriza a inscrição da pessoa natural como

segurado facultativo a partir dos 14 anos de idade, desde que verta a contribuição

para o sistema previdenciário.

O segurado especial, caso queira, pode realizar contribuição

como segurado facultativo (art. 25, §1º, da Lei 8.213/91), a fim de obter

aposentadoria em valor superior a um salário mínimo. O recolhimento como

segurado facultativo não descaracteriza a condição de segurado especial.

1.7.3 Dependentes

Dependente é o indivíduo que se torna beneficiário do regime

geral de previdência em razão de vínculo com o segurado. Os dependentes são

divididos em três classes diferentes. Vale ressaltar que a existência de um

74

BRASIL. Decreto Nº 3.048, de 03 de maio de 1999.

37

dependente de hierarquia superior exclui o direito dos dependentes inferiores (art.

16, §1º, da Lei 8.213/91 e art. 16, §2º, do Decreto 3.048/99).

1.7.3.1 Dependentes de primeira classe

São considerados dependentes de primeira classe o cônjuge, a

companheira, o companheiro e o filho não emancipado, de qualquer condição,

menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido ou que tenha deficiência intelectual ou

mental que o torne absoluta ou relativamente incapaz, assim declarado

judicialmente. Ainda pode ser considerado dependente o enteado e o menor sob

tutela, por equiparação a condição de filho, bem como o menor sob guarda.

Destaca-se que a posição sobre este último não é absoluta (art. 16, I, §2º, da Lei

8.213/91 e art. 16, I, §3º do Decreto 3.048/99, art. 33, §3º, do Estatuto da Criança e

do Adolescente).

É resguardada a condição de dependente para a união

homoafetiva. O INSS já reconhecia a condição de dependente na união

homoafetiva, diante da decisão proferida na Ação Civil Pública nº

2000.71.00.009347-0, da Terceira Vara Federal de Porto Alegre.

Recentemente, em face da decisão da Suprema Corte

proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4277 e da Arguição de

Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 132, houve o reconhecimento

da união homoafetiva como entidade familiar, resguardando à mesma todos os

direitos, inclusive a condição de dependente junto a previdência social.

É também considerado dependente do segurado ainda o

conjugue, companheiro (a) que separado judicialmente ou de fato receba alimentos

(art. 17, I e II, do Decreto 3.048/99).

Por fim, considera-se também como dependente do segurado o

enteado e o menor sob tutela por se equipararem a filho, desde que comprovem a

dependência econômica em relação ao segurado (art. 16, §2º, da Lei 8.213/91, art.

16, §3º, do Decreto 3.048).

1.7.3.2 Dependente de segunda classe

38

A segunda classe de dependente é referente aos pais do

segurado, quando aqueles comprovarem a dependência econômica do mesmo.

(art.16, §4º, da Lei 8.213/91 art. 16, §6º, do Decreto 3.048/99).

Desta forma, os pais que não tiverem condições de se manter

financeiramente, e que recebem auxílio econômico de seu filho, sendo este

segurado da previdência social, podem ser considerados dependentes de segunda

classe.

1.7.3.3 Dependentes de terceira classe

É considerado dependente de terceira classe o irmão não

emancipado, de qualquer condição, menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido ou

que tenha deficiência intelectual ou mental que o torne absoluta ou relativamente

incapaz, assim declarado judicialmente (art. 16, II, da Lei 8.213/91 e art. 16, II, do

Decreto 3.048/99).

Da mesma forma que os pais do segurado, os irmãos que

deste dependerem economicamente, preenchidos os requisitos legais, são

considerados dependentes do mesmo. Ressalta-se, porém, que diferentemente dos

progenitores, os irmãos encontram-se na posição inferior da hierarquia de

dependentes.

Compreendidos os conceitos apresentados neste até o

momento, essenciais para a compreensão da evolução histórica e estrutura da

previdência social no Brasil, passar-se-á à análise da crise previdenciária brasileira e

do auxílio-doença, como será abordado na sequência, ao longo do próximo capítulo.

CAPÍTULO 2

CONSIDERAÇÕES SOBRE A CRISE DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO E A CONCESSÃO DO AUXÍLIO-DOENÇA

39

2.1 BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE OS MOTIVOS DA CRISE NA SEGURIDADE SOCIAL NA DÉCADA RECENTE

O sistema de previdência vem sofrendo alteração em vários

lugares do globo, atingindo diversos países ao longo dos últimos anos. A

desvinculação do Estado como administrador da previdência tornou-se cada vez

mais comum, remetendo a questão do sistema público para o privado.

Múltiplos aspectos se destacam para justificar esta reforma no

sistema previdenciário. Dentre estes, o argumento mais utilizado é o do

envelhecimento da população em função do aumento da expectativa de vida e da

baixa taxa de natalidade. Tal constatação, tida anteriormente como um problema

exclusivo dos países europeus, já é observada como realidade em potencial de

muitos outros países.

A história recente demonstra o impacto desta onda de

reformulação previdenciária, que atingiu diversos países da América Latina. O

processo se iniciou com o Chile, que alterou seu sistema previdenciário

transformando-o através da privatização, mediante adoção do regime de

capitalização individual administrado por empresas que operam no mercado,

investindo em ações e títulos. Acompanharam a reforma outros países latinos,

dentre os quais encontram-se México, Peru, Colômbia, Uruguai e Argentina.

Lazzari e Castro relatam:

No ano de 1980, época em que era governado pelo General Augusto Pinochet, o país (Chile) banhado pelo Pacífico experimentou uma radical alteração no conceito de proteção aos infortúnios. [...] Adotou-se um regime de capitalização individual [...]. As contribuições, contudo, não mais vertem para o Estado com o novo regime: o aporte se faz em conta individual numa das Administradoras de Fundo de Pensão – AFPs, entidades da iniciativa privada, do ramo de seguros privados, podendo o segurado optar por qual entenda melhor, e trocar de instituição, quando assim entender conveniente.[...] O modelo Chileno, durante a década passada, foi adotado por outros países latino-americanos. México, Peru, Colômbia, Uruguai e Argentina são exemplos de reformas similares. 75

Ainda que o Brasil não tenha tornado o seu sistema

previdenciário privado, evidenciam-se as duras críticas ao modelo atual. A principal

75


40

delas, compartilhada pelo Governo Federal e alguns estudiosos, é a de que a fonte

de financiamento da previdência social brasileira é ineficaz para manter o sistema, já

que existe um déficit entre arrecadação e pagamento.

As fontes de financiamento da seguridade social no Brasil

possuem o amparo legal, principalmente, do art. 195 da CRFB/88. De acordo com

este dispositivo legal, o custeio da seguridade social será realizado por contribuições

dos orçamentos fiscais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, da

contribuições sociais incidentes sobre a folha de salários dos trabalhadores, de

responsabilidade dos trabalhadores e das empresas, e a contribuição das empresas

sobre o faturamento (comercialização de produtos rurais, receitas de eventos

desportivos, percentual do SIMPLES); contribuição para o financiamento da

seguridade social – COFINS; contribuição social sobre o lucro – CSLL; contribuição

sobre a renda líquida de concursos de prognósticos e sobre a renda líquida da

loteria federal instantânea; contribuição sobre a movimentação financeira – CPMF

(extinta em 31/12/2007), em conformidade com o art. 195 da Constituição Federal,

bem como alíneas “a”, “b” e “c” do parágrafo único do art. 11 da Lei nº 8.212/91.

Este modelo de financiamento com base diversificada se

justifica para evitar que eventual oscilação do mercado financeiro não comprometa o

sistema de seguridade social, bem como para atender a universalidade de cobertura

e atendimento. De outra forma, dificilmente seria possível evitar a falência do

sistema, em função da falta de recursos.

Os motivos da base de financiamento diversificada é explicado

por Ibrahim:

[...] a ideia da diversidade da base do financiamento é apontar para um custeio da seguridade social o mais variado possível, de modo que as oscilações setoriais não venham a comprometer a arrecadação de contribuições. Da mesma forma, com amplo leque de contribuições, a seguridade social tem maior possibilidade de atingir sua principal meta, que é a universalidade de cobertura e atendimento. A diversidade da base de financiamento é que permitirá a evolução da seguridade social no sentido de assegurar os mandamentos constitucionais, em especial, a garantia efetiva do bem-estar e justiça sociais.76

Mesmo com uma base de financiamento diversificada,

inúmeras são as publicações institucionais do governo brasileiro afirmando sobre a

76

IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 72-73.

41

crise da seguridade social. Entretanto, de acordo com o Livro Branco da Previdência

Social77:

Nos primórdios havia poucos aposentados e muitos contribuintes. Às vésperas da reforma [ocorrida em 1998], o sistema de repartição simples brasileiro já havia ultrapassado o seu limite de segurança no que diz respeito à razão de dependência entre contribuintes e beneficiários. Esse fenômeno ocorreu principalmente em função das regras de acesso a benefícios previdenciários e, secundariamente, a mudanças demográficas, como a diminuição da taxa de natalidade e o aumento da expectativa de sobrevida, que passariam, após as reformas já implementadas, a ser determinantes sobre o futuro do sistema.78

Verifica-se que, embora inicialmente o número de beneficiados

fosse muito menor do que a quantidade dos contribuintes, com o decorrer do tempo

e consequente envelhecimento da população, esta proporção não foi mantida. Tal

situação fez com que se chegasse a ponto perigoso, o qual comprometeria o

sistema de previdência social brasileiro caso não houvesse alterações.

Da mesma forma, o Ministério da Fazenda aponta a

necessidade de reforma do sistema de previdência social, conforme abaixo se

observa:

O ajuste saudável das contas do setor público – necessário à redução da relação dívida/PIB e consequente recuperação da capacidade de investimento dos setores públicos e privado – tornam imprescindíveis as reformas estruturais. Algumas delas, como a reforma da Previdência, tendem a produzir impactos diretos sobre as contas do setor público. […] Dessa forma, a reforma da previdência tem como objetivos: i) recompor o equilíbrio da previdência pública, garantindo-se sua solvência no longo prazo, isto é, a existência dos recursos necessários ao pagamento dos benefícios pactuados; ii) reduzir as distorções nas transferências de renda realizadas pelo Estado que, como será visto adiante, agravam nossa elevada desigualdade de renda; iii) reduzir a pressão sobre os recursos públicos crescentemente alocados à Previdência, permitindo recompor a capacidade de gasto público em áreas essenciais à retomada do crescimento econômico e em programas sociais.79

77

Este livro institucional do Ministério da Previdência e Assistência Social tem a finalidade de retratar a situação presente do Sistema Social brasileiro, em seus diversos regimes e peculiaridades, de retratar o valor da reforma empreendida em 1998 e de apresentar sugestões para o gradativo equilíbrio e sustentabilidade do sistema.

78 BRASIL. Ministério da Previdência e Assistência Social. Livro Branco da Previdência Social.

Brasília: MPAS/GM, 2002. p. 6.

79 GENTIL, Denise Lobato. A Política Fiscal e a Falsa Crise na Seguridade Social Brasileira:

Análise financeira do período 1990-2005. 2006. Tese (Doutorado em Economia) – Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2006. Disponível em: <www.corecon-rj.org.br/.../artigo_denise_gentil_reforma_da_previdencia.pdf>>. Acesso em: 31 mar. 2013. p. 6.

42

A reforma no sistema previdenciário, portanto, se fazia

necessária sob pena de que o mesmo viesse a ruir. Não obstante, o discurso do

Ministério da Fazenda denota uma eventual crise econômica capaz de afetar outras

áreas, visto que os gastos necessários para evitar o colapso da previdência social

não permitiriam que se investisse em programas sociais e no próprio crescimento

econômico do país.

A situação preocupante da previdência tornou-se de

conhecimento público no Brasil. A imprensa noticia dados trágicos sobre a

seguridade social, apontando a necessidade de mudanças extremas. Em publicação

na Folha de São Paulo, o economista Veloso, especialista em contas públicas, disse:

O déficit previdenciário é o problema mais complicado das contas públicas brasileiras. Não dá para ser nem minimamente otimista. O crescimento do déficit acima da inflação mostra uma insuficiência financeira muito grande. É uma situação bastante complicada.80

Paralelamente às críticas da mídia, que apontam ao saldo

negativo do sistema previdenciário, o próprio Governo Federal ancora uma

imperiosa necessidade de reformar a previdência social, em decorrência do déficit.

A visão da crise da previdência pública pelo Governo Federal,

como evidenciado anteriormente, está ligada ao problema demográfico de

envelhecimento da população em função do aumento da expectativa de vida e da

baixa taxa de natalidade. Além disso, é possível observar outros fatores, como a

elevação do salário mínimo, o aumento do valor médio dos benefícios

previdenciários, aposentadorias precoces, renúncia à receita, sonegação e evasão

fiscal e custos administrativos elevados, informalidade no mercado de trabalho e

crises financeiras internacionais que afetam o mercado interno. Essas são algumas

das causas que estão gerando a suposta e inevitável crise financeira do sistema

previdenciário, e as quais tornam imprescindível a mudança do sistema.

Os motivos que tornam necessária a mudança no sistema

previdenciário encontram-se de modo mais aprofundado no Livro Branco da

Previdência, o qual dispõe que:

O aumento da participação dos idosos na população e, por

80

VELOSO, apud ITOKAZU, Fernando. Déficit da Previdência sobe 11% em 2005. Jornal Folha de São Paulo versão online. 2006. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/fi1901200616.htm>. Acesso em: 02 abr. 2013.

43

consequência, dos benefícios acarreta esforço adicional de toda a sociedade no seu financiamento. Parece razoável que os tempos adicionais de vida sejam repartidos entre um período de trabalho e contribuição e outro, de usufruto da aposentadoria. […] Mas há também que se elevar a idade média dos que se aposentam por tempo de contribuição, atualmente inferior a 54 anos. Essa alteração poderia ser feita de forma determinante, fixando-se idade mínima para essa aposentadoria. […] A alteração deve vir acompanhada da especialização das alíquotas. A atual fórmula de cálculo destina a totalidade das contribuições ao financiamento da aposentadoria, ficando a descoberto o financiamento dos benefícios de risco. […] Da mesma forma, as renúncias de contribuições precisam ser revistas, ou, se mantidas, será preciso destacar recursos orçamentários compensatórios. A taxa de adesão ao sistema tenderá a ser tanto maior quanto mais transparentes forem essas operações. Há ainda que se indagar se subsistem razões de ordem demográfica ou sacrifícios extremos na atividade campestre para justificar a aposentadoria antecipada em cinco anos para os segurados especiais (a família que cultiva, sem empregados, um pedaço de terra para o próprio sustento).81

Desta forma, verifica-se que o aumento da expectativa de vida

do brasileiro implica em um maior número de beneficiários, visto que os mesmos

vivem por um período de tempo maior do que antigamente. Logo, a idade média dos

que se aposentam por tempo de contribuição, 54 anos segundo a informação do

Ministério da Previdência, torna estes segurados “muito jovens” para usufruírem o

beneficio até o fim de sua vida. Isto justificaria a imposição de uma idade mínima

para a aposentadoria por tempo de contribuição.

Em 2010, o Ministério da Previdência e Assistência social

divulgou o seguinte gráfico:

81

BRASIL. Ministério da Previdência e Assistência Social. Livro Branco da Previdência Social. Brasília: MPAS/GM, 2002. p. 6-8.

44

Gráfic

o 01 – Arrecadação Líquida x Despesa com Benefícios – 2002/2010.82

Comentando o gráfico, o Ministério da Previdência e

Assistência Social afirma:

Em 2010, o valor total dos recebimentos do caixa do INSS atingiu R$ 312,6 bilhões, o que correspondeu a um aumento de 14,3% em relação ao ano de 2009. As principais rubricas foram a arrecadação bancária e COFINS e contribuição para o plano de seguridade social do servidor, cujas participações no total foram de 68,0% e 8,0%,respectivamente. [...] De 2009 para 2010, o aumento da arrecadação bancária foi de 16,1% e o COFINS e contribuição para o plano de seguridade social do servidor decresceu em 25,0%. [...] O valor dos pagamentos em 2010, atingiu R$ 312,1 bilhões, o que correspondeu a um aumento de 14,5%em relação ao ano anterior. As rubricas mais importantes foram Benefícios – INSS, LOAS e FNDE – Salário – educação, cujas participações no total foram de 78,9%, 7,1% e 3,5% respectivamente. [...] Em 2010, a relação entre a arrecadação líquida (dada pela diferença entre recebimentos próprios menos transferências a terceiros e restituições de arrecadação) e o PIB foi de 5,8%; e a relação entre os pagamentos com benefícios do RGPS e o PIB foi de 7,6%. O saldo previdenciário (diferença entre arrecadação líquida e benefícios previdenciários) foi de R$ -42,9 bilhões, o que correspondeu a um aumento do déficit de 0,1%, quando comparado com o ano anterior. A diferença entre o valor da arrecadação líquida e o total de benefícios foi de R$ -66,2 bilhões, cerca de 5,3% maior que o déficit observado em 2009.83

82

O gráfico faz a comparação entre a arrecadação líquida e a despesa com os benefícios entre os anos de 2002 e 2010. A relação da comparação é feita entre o primeiro semestre de cada ano evidenciado. A linha inferior corresponde à arrecadação, enquanto a superior corresponde aos benefícios. (PREVIDÊNCIA SOCIAL. Anuário Estatístico da Previdência Social. 2010. Disponível em: <http://www.mpas.gov.br/conteudoDinamico.php?id=1173>. Acesso em: 02 abr. 2013.)

83 PREVIDÊNCIA SOCIAL. Anuário Estatístico da Previdência Social. 2010. Disponível em:

<http://www.mpas.gov.br/conteudoDinamico.php?id=1173>. Acesso em: 02 abr. 2013.

45

O comentário do Ministério da Previdência social trás a

existência de um déficit de quase 43 bilhões de reais para os cofres públicos em

razão da diferença entre recebimento de contribuições e pagamento de benefícios.

O aumento do déficit, observado tanto na tabela como no comentário à mesma,

demonstra que a tendência é a de que o mesmo continue, pondo à perigo o sistema

previdenciário.

Assim, na visão do Governo Federal, verifica-se que é

necessária uma reforma do financiamento da seguridade social e nos benefícios

concedidos, uma vez que existe uma diferença alarmante entre a arrecadação e o

pagamento de benefícios, o que gerou, segundo os dados apresentados, um déficit

de R$ 42,9 bilhões de reais no ano de 2010.

2.2 CONSIDERAÇÕES SOBRE O AUXÍLIO DOENÇA

Nas palavras de Martins, “o auxílio doença deve ser um

benefício previdenciário de curta duração e renovável a cada oportunidade em que o

segurado dele necessite. É um benefício pago em decorrência de incapacidade

temporária”.84

O auxílio doença é uma espécie de benefício cujo alcance

atinge a todos os segurados da previdência social. Este benefício é concedido ao

indivíduo que, por algum motivo, fique temporariamente incapaz de exercer sua

atividade laboral.

De acordo com Tavares, o auxílio-doença trata-se de “[...]

benefício concedido em virtude de incapacidade temporária, quando o segurado

estiver suscetível de recuperação, desde que necessite afastar-se de sua atividade

habitual por mais de 15 dias”.85

Portanto, o fato determinante do auxílio-doença é o

afastamento de sua atividade de trabalho em função de incapacidade temporária.

Ressalta-se o caráter temporário do afastamento, o qual supõe o eventual retorno do

segurado ao trabalho uma vez que tenha se recuperado de sua incapacidade.

No mesmo sentido, Ibrahim afirma que:

84

MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. p. 326.



46

O auxílio-doença é benefício temporário, pois perdura enquanto houver convicção, por parte da perícia médica, da possibilidade de recuperação ou reabilitação do segurado, com o consequente retorno à atividade remunerada. A grande diferença entre este benefício e a aposentadoria por invalidez diz respeito, justamente, à natureza temporária da incapacidade protegida pelo auxílio-doença, que não existe, em regra, na aposentadoria por invalidez.86

A existência deste benefício visa garantir o sustento do

segurado durante o período em que se encontra incapacitado de realizar as

atividades que originam sua remuneração. Sem que possa realizar seu trabalho, o

indivíduo não teria remuneração, e desta forma, não teria como garantir o seu

sustento ou o de seus dependentes durante o período em que está se recuperando.

A respeito da temporariedade do auxílio-doença, Tavares

afirma que: “no auxílio-doença, a incapacidade é presumidamente suscetível de

recuperação. É, assim, benefício concedido em caráter provisório, enquanto não há

conclusão definida sobre as consequências da lesão sofrida”.87

No entanto, não é qualquer período de afastamento que

desencadeará a concessão do auxílio-doença. É apenas nos afastamentos

decorrentes de incapacidade superiores há quinze dias que o segurado terá o direito

de requerer o benefício. Tal situação decorre do fato de que a previdência social não

pode se ocupar das incapacidades de curta duração, dedicando sua atenção apenas

para os casos de maior risco social.88

Destaca-se também que o termo incapacidade não

necessariamente implicará em doença, como sugere o nome do benefício em

questão. A incapacidade está relacionada à possibilidade ou não de desenvolver a

atividade de trabalho do indivíduo. Desta forma, um acidente, ou mesmo transtornos

emocionais ou psicológicos que impeçam o indivíduo de trabalhar nas condições

normais, são fatores que podem desencadear a concessão do auxílio-doença.89

A incapacidade para o desenvolvimento da atividade de

trabalho, portanto, é parte fundamental do fato resultante da concessão do auxílio-

doença. Devido a isto, importa ressaltar que a incapacidade deve possuir uma

86




88 IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 638-639.


47

ligação com a atividade exercida pelo indivíduo. Caso não exista uma relação entre

a incapacidade e o exercício das funções, não é justificado o requerimento do auxílio

doença.

Nesta ótica, Ibrahim afirma que:

Naturalmente, a incapacidade deve ser avaliada de acordo com a atividade desempenhada pelo segurado, pois uma hérnia de disco, para um segurado que desempenhe suas atividades em escritório, sentado, não tem a mesma relevância quando comparado com um

estivador.90

Confirmada a incapacidade para o desenvolvimento da

atividade de trabalho e, consequentemente, surgindo o afastamento, o segurado terá

direito ao benefício do auxílio-doença. O pagamento deste benefício se inicia após

quinze dias de afastamento, para os segurados empregados, e a partir da

incapacidade para as demais classes de segurado, salvo nos casos em que o

requerimento do auxílio-doença aconteça após 30 dias de inatividade. No caso dos

segurados empregados, o pagamento dos primeiros quinze dias de afastamento é

obrigação do empregador.91

Ocorrem casos em que o segurado, após o término de um

auxílio doença e consequente retorno à atividade laboral, torna a requerer o auxílio-

doença. Caso este requerimento decorra da mesma incapacidade pela qual foi

concedido o benefício na vez anterior, sendo efetuado em um prazo de 60 dias

contados da cessação do mesmo, este será prorrogado. Neste caso, em se tratando

de segurado empregado, o empregador fica desobrigado do pagamento dos quinze

primeiros dias do afastamento.92

Verifica-se que não existe disposição legal que determine um

limite de tempo para a concessão do auxílio doença. É apenas a observação do

caso concreto que pode determinar o tempo necessário para a recuperação do

indivíduo, que deverá receber o benefício enquanto for necessário, ou seja,

enquanto perdurar sua incapacidade, desde que haja expectativa de melhora.

Ibrahim afirma que:

Também em razão da provisoriedade do benefício, nada impede que o INSS venha a cessar o benefício concedido por ordem judicial, pois

90





48

o art. 101 da Lei Nº 8.213/91 impõe a observância de exames periódicos, sem restringir aos concedidos administrativamente ou em

juízo.93

O beneficiado do auxílio-doença deve passar por perícia

médica periódica, a fim de analisar a permanência da incapacidade. Assim, é

possível observar que uma vez constatada completa a recuperação do indivíduo,

não se justificando mais o afastamento por incapacidade para o desenvolvimento de

sua atividade, não há mais fato que fundamente o recebimento do benefício.

Em caso de segurados que desenvolvam atividades com

vínculo empregatício e ficar incapacitado, o auxílio-doença será referente àquela a

qual não pode ser exercida em função da incapacidade. Se esta não permitir o

exercício de nenhuma das atividades, o segurado será então afastado das duas.94

Quanto à regra geral de cálculo do auxílio-doença, tomam-se

emprestadas as palavras de Ibrahim (2012, p. 641), ao afirmar que: “[...] como regra

geral, este benefício possui carência, de 12 contribuições mensais. O auxílio-doença

consiste numa renda mensal de 91% do salário de benefício, sem fator

previdenciário [...]”95

Para que se torne apto para o recebimento do auxílio-doença, o

segurado deve ter realizado pelo menos 12 contribuições mensais, ou seja,

participado do sistema previdenciário a pelo menos um ano. Não há incidência do

fator previdenciário na renda do auxílio-doença, que é equivalente a 91% do salário

de benefício.

Vale ressaltar que o art. 26, II, da Lei Nº 8.213/91 elenca as

exceções ao período de carência para o auxílio-doença, a saber:

[...] nos casos de acidente de qualquer natureza ou causa e de doença profissional ou do trabalho, bem como nos casos de segurado que, após filiar-se ao Regime Geral de Previdência Social, for acometido de alguma das doenças e afecções especificadas em lista elaborada pelos Ministérios da Saúde e do Trabalho e da Previdência Social a cada três anos, de acordo com os critérios de estigma, deformação, mutilação, deficiência, ou outro fator que lhe confira especificidade e gravidade que mereçam tratamento

93





49

particularizado [...].96

Doenças ou lesões invocadas como incapacidade já possuídas

pelo segurado antes do ingresso no RGPS não poderão ser utilizados como fato

desencadeante do auxílio-doença. Tal situação apenas é admitida nos casos em que

exista agravamento da doença ou lesão, e através deste, venha a ocorrer a

incapacidade de exercício do trabalho.

A tabela a seguir apresenta a evolução do número de

requerimentos e concessões do benefício do auxílio-doença entre os anos de 2005 e

2011, de acordo com os dados colhidos pela Previdência Social:

Tabela 01 – Evolução da Concessão de Auxílios-Doença entre 2005 e 2011.97

2.3 CICLO DE REFORMAS GERAIS DA SEGURIDADE SOCIAL A PARTIR DA DÉCADA DE 1990, COM FOCO NO REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA

O Brasil enfrentou um período de crise na década de 80, frente

ao esgotamento do Estado Nacional Desenvolvimentista. Como alternativa

econômica, o primeiro Presidente da República eleito por eleição direta depois de

vinte anos pretendia romper com passado de intervencionismo estatal, adotando um

modelo de Estado Mínimo. Buscando solucionar a crise, o Governo Federal adotou

estratégias como privatização, liberalização financeira, abertura dos mercados e

96

BRASIL. Lei Nº 8.213, de 24 de julho de 1991. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8213cons.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.

97 A tabela apresenta a variação nas concessões do auxílio-doença entre os anos de 2005 e 2011,

apresentando o número de requerimentos, concessões e indeferimentos, além da média mensal de perícias realizadas, e do percentual da relação entre requerimentos e indeferimentos e entre requerimentos e concessões. (GUIMARÃES, Leonardo José Rolim. Evolução Recente da Concessão de Auxílio-Doença pelo INSS. Informe da Previdência Social, vol. 23, nº 6, jun. 2011).

50

desmonte dos mecanismos de proteção.98

Como consequência, o desequilíbrio fiscal e a expansão

monetária foram tomados como alvos a serem combatidos pela política econômica,

com o intuito de reduzir o custo do Estado.

Acerca do assunto, Gentil comenta:

Um dos problemas cruciais para a estabilização, apontados pelos formuladores da política econômica ortodoxa posta em prática no Brasil desde os anos 1990, é o equilíbrio da situação fiscal do Estado. O déficit público é tomado como um dos elementos responsáveis pela inflação e um fator desestabilizador das expectativas dos agentes, os quais consideram a sustentabilidade da dívida pública um aspecto relevante para a construção de cenários de avaliação do comportamento do mercado financeiro. De acordo com esta interpretação, a geração de superávit primário torna-se essencial para conter o crescimento da relação dívida pública/PIB. É neste contexto que o suposto déficit da previdência se insere em uma visão mais abrangente de política econômica segundo a qual, o resultado previdenciário, ao ser tomado como um componente relevante do resultado fiscal negativo do governo central,surge como alvo a ser neutralizado por uma política fiscal de permanente equilíbrio orçamentário.99

A existência de um déficit no orçamento público desencadeia

um processo degradante para toca a economia nacional. A relação entre a dívida

pública e a inflação é bastante estreita, e o aumento da inflação impede o

crescimento econômico do país. O sistema previdenciário, portanto, tido como

deficiente, tornava-se um empecilho ao objetivo governamental da época, o qual

visava a expansão da economia brasileira.100

98

A respeito do período evidenciado, verifica-se o embate entre dois ideais políticos, que possuem grande influência na existência de crise previdenciária: de um lado o welfare state, e do outro, o neoliberalismo. O welfare state, ou estado de bem estar social, “[...]embasou-se primariamente sobre o seguro social e, numa extensão sócio-econômica, sobre a assistência social. Pressupõem, resumidamente, emprego e direitos sociais de razão plena” (PERSSON, Luiz Felipe. A social democracia e o welfare state. Conversas e controvérsias, Porto Alegre, v. 1, n. 1, p. 90-104. 2010/1. p. 94). O neoliberalismo, por sua vez, trata-se de uma “[...]doutrina olíticoeconômica mais geral, formulada logo após a Segunda Guerra Mundial, principalmente por

Hayek e Friedman, a partir do Estado do BemEstar Social e do socialismo, através de uma atualização regressiva do liberalismo”. (ANDERSON, apud SILVA, Isaac Pedro da. Neoliberalismo e as mudanças na estrutura do Estado: insuficiência, cultura organizacional e hibridismo entre modelos de gestão. Universidade Federal de Pernambuco. Disponível em: < http://reitoria.ifpe.edu.br/cientec/userfiles/file/neoliberalismo.pdf>. Acesso em: 03 maio 2013.


Análise financeira do período 1990-2005. Disponível em: <www.corecon-rj.org.br/.../artigo_denise_gentil_reforma_da_previdencia.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2013. p. 174.

100 A crise na previdência social brasileira não implica apenas em dificuldades para a manutenção

do pagamento dos beneficiários, mas também na falta de investimentos em outras áreas mantidas

51

Com base neste ideal de equilíbrio fiscal e expansão

monetária, a partir de 1990, no governo Collor, iniciou um movimento chamado de

contra-reformas, conforme esclarece Gentil:

[...] a partir de 1990, durante o governo de Collor de Melo, teve início um longo e contínuo processo de negar direitos constitucionais, que chamou contra-reformas. No período que vai de 1990 a outubro de 1992, houve a tentativa de enterrar a então considerada anacrônica Constituição da República através da elaboração de um conjunto de reformas que fariam parte da revisão constitucional prevista para ocorrer em 1993, conforme havia sido previsto no texto da Carta Magna. Ao lado dessa estratégia de preparação da revisão constitucional, o governo se empenhou em obstruir ou desfigurar a legislação constitucional complementar. A intenção era impedir ou retardar a consumação desses direitos, enquanto aguardava a revisão constitucional prevista para 1993. O arsenal de manobras empregado contempla o descumprimento das regras constitucionais, o veto integral a projetos de lei aprovados pelo Congresso, a desconsideração dos prazos constitucionalmente estabelecidos para o encaminhamento dos projetos de legislação complementar de responsabilidade do Executivo, a interpretação espúria dos dispositivos legais e a descaracterização das propostas pelo veto

presidencial a dispositivos essenciais.101

O governo Collor tentou de todas as formas possíveis diminuir

o alcance da seguridade social, por diversas manobras, uma vez que quase a

totalidade das normas constitucionais que tratam sobre a seguridade social eram de

eficácia limitada, dependendo de regulamentação por lei infraconstitucional.

Sader enuncia algumas das manobras praticadas pelo Governo

Collor ao relatar que:

Como aspectos que marcaram o período de dois anos do Governo Collor quanto à gestão das políticas sociais, ressaltando sua desconstrução, destaque para o desmembramento das ações da Seguridade em três Ministérios e a recentralização dos recursos sociais no âmbito do governo federal, que tinha amplo poder de decisão sobre sua utilização já que ficavam agregados no Tesouro Nacional, ensejando uma série de cortes em programas sociais sob o pretexto de que estariam sendo descentralizados. [...] Com isso, a Assistência Social ficou limitada às iniciativas comunitárias, solidárias e focais. São estimuladas a criação de fundos sociais de emergência e a mobilização da “solidariedade” individual e voluntária. [...] A

pela Administração Pública. Assim, a eminência de uma crise previdenciária implica no replanejamento orçamentário do Governo, e, daí, originam-se políticas públicas com o intuito de remanejar verbas. É este principal motivo das transformações realizadas na previdência social ao longo dos anos, tendo como principais consequências a diminuição do valor dos benefícios, a transformação na forma de concessão dos mesmos, ou no valor das contribuições.



52

disputa em torno da necessidade de um melhor “ajustamento” da Previdência também foi grande, apesar do impacto das mudanças nos benefícios previdenciários só ter aparecido com mais força em 1993, devido ao represamento dos benefícios no período Collor e à regulamentação total dos dispositivos da Constituição Federal só ter sido concluída em 1992. [...] A alternativa que acabou prevalecendo, como na época de Sarney, foi o aumento da arrecadação para fazer frente aos benefícios. Com essa finalidade é que entrou em vigor em 1992 a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (COFINS), substituindo o Finsocial (Fundo de Investimento Social), com alíquota de 2% sobre o faturamento das empresas.102

A atuação do governo Collor em relação à seguridade social foi

a de centralizar os recursos destinados às políticas sociais, mantendo-os na esfera

de competência do governo federal. Esta posição possibilitou a execução de cortes

orçamentários, facilitando a extinção de programas sociais.Ao mesmo tempo, surgia

o incentivo à fundos de caráter solidário para a assistência social, com o objetivo de

suprir os gastos que foram cortados pelo governo.

A realidade da assistência social na época já encontrava-se

conturbada, sem que se fosse possível manter a situação da previdência social

favorável em tais condições. A saída encontrada para que ocorresse o ajustamento

da assistência social foi aumentar a arrecadação, o que se deu através da criação

do COFINS, o qual estipulava uma alíquota maior sobre o faturamento das

empresas do que o antigo Fundo de investimento Social.

No entanto, o impacto das medidas adotadas pelo governo

Collor não se restringiu apenas à previdência social. Observa-se que outras áreas

abrangidas pelas políticas públicas foram afetadas pela crise econômica da época,

principalmente em função da necessidade de mudanças de investimento em prol do

sistema previdenciário.

De acordo com Sader:

A política de Saúde também sofreu um profundo retrocesso não só pela redução do volume de recursos repassados e pelo uso indevido das receitas, mas também, e principalmente, pelas mudanças nos mecanismos de repasse, voltando o critério de produção de serviços a ser o central e ignorando os conselhos e órgãos regionais que, com o INAMPS, eram os responsáveis pela definição da política de saúde local. É um exemplo da recentralização não só dos recursos, mas da definição das políticas sociais. [...] O aspecto custo da intervenção

102

SADER, Debora. A contra-reforma do Estado e o financiamento da seguridade social entre 1995 a 2002. 2006. Dissertação (Mestrado em Economia) – Universidade Federal do Espírito Santo, Natal, 2006. p. 65-66.

53

pública na área social apareceu com mais ímpeto nesse período, pois os recursos arrecadados da sociedade pelo governo eram (e são) desviados para a remuneração / valorização, por meio do pagamento de juros e encargos, do capital especulativo nacional e internacional. A contrapartida é o aumento das restrições ao financiamento das políticas sociais e, portanto, o enfraquecimento delas. 103

O enfraquecimento das políticas sociais neste período,

segundo o pensamento do autor, tem por principal causa a centralização do controle

das mesmas pelo governo federal. Tal procedimento fez com que o repasse das

verbas ora destinadas para programas sociais fosse investida em outras áreas,

dentre as quais se destaca o capital especulativo.

Este processo teve continuidade posteriormente, com o

governo seguinte, cujo foco da administração foi a estabilização do governo. No

período de 1995-1998, 1999-2002, quando o Presidente Fernando Henrique

Cardoso ocupava o cargo máximo do Poder Executivo, houve intensificação do

movimento contra-reforma iniciado com o governo Collor e interrompido pelo

impeachment.

Segundo Gentil, no período do governo Fernando Henrique

Cardoso:

Ficou clara a incompatibilidade entre a estratégia macroeconômica do plano de estabilização do governo, o Plano Real, e os rumos da política social que haviam sido desenhados na Constituição de 1988. A desconstrução do precário Estado de Bem-Estar Social que o Brasil conquistara veio acompanhada pela focalização da política de transferência de renda e pela redução das possibilidades de

implementar um processo de desenvolvimento com inclusão social.104

A primeira investida do governo Fernando Henrique Cardoso

de suprimir direitos assegurados pelo sistema de seguridade social foi a Proposta de

Emenda Constitucional nº 33/1995, que tramitou no Congresso Nacional durante 45

meses.

Tamanha demora na tramitação da PEC Nº 33/1995 se deu em

função da ampla reforma na seguridade social prevista pela mesma. Entre as

principais modificações, a PEC visava a supressão de direitos sociais em nome do

103

SADER, Debora. A contra-reforma do Estado e o financiamento da seguridade social entre 1995 a 2002. 2006. p. 65-66.



54

ajuste fiscal, o que levou a uma série de debates no congresso nacional.

Em artigo, Granja comenta sobre o assunto:

Desde o início da discussão da "Reforma da Previdência", encaminhada em março de 1995 pelo Governo FHC ao Congresso Nacional, e que tramitou na forma da PEC nº33/95, travou-se um debate contaminado, permanentemente, pela inexistência de consenso em relação às premissas que orientaram o encaminhamento daquela proposta. A rejeição, por parte dos partidos da oposição, além disso, fundou-se no fato, insistentemente denunciado, de que a proposta não se configura numa efetiva e verdadeira reforma da previdência social no Brasil, mas é uma tentativa ilegítima e injustificada de supressão de direitos, com vistas a, por um lado, contribuir para o ajuste das contas públicas - reduzindo a despesa com benefícios previdenciários - e, por outro, gerar condições para o desenvolvimento de um mercado privado de previdência social. Essa situação, sem dúvida nenhuma, foi responsável pela lenta tramitação da PEC nº 33/95, a qual somente logrou sua aprovação definitiva depois de 45 meses.105

A PEC Nº 33/1995 gerou a Emenda Constitucional Nº 20/98, a

qual trouxe profundas transformações no regime de previdência. Esta Emenda

Constitucional e suas alterações ao sistema previdenciário foram abordadas durante

o primeiro capítulo. Contudo, vale ressaltar, de modo sintetizado, as principais

modificações trazidas pela mesma.

Entre as mudanças trazidas pela EC 20/97, destacam-se: a

extinção da aposentadoria proporcional, prevista no art. 52 da Lei Nº 8.213/91, para

os segurados que ingressaram após 15 de dezembro de 1998; a criação de uma

regra transitória de aposentadoria proporcional com o estabelecimento de idade

mínima de 53 anos para homem e 48 anos para mulher, além do acréscimo de um

pedágio de 40% de contribuição equivalente ao tempo restante de contribuição, que

deveria ser de no mínimo 30 anos; e a desconstitucionalização do cálculo de valor

mensal do benefício previdenciário, afirmando que lei infraconstitucional

regulamentaria esta matéria.

A fundamentação da reforma trazida pela Emenda

Constitucional Nº 20/95 é descrita por Gentil da seguinte forma:

As justificativas para a realização dessas alterações no texto constitucional estavam baseadas, mais uma vez, na tão veementemente defendida necessidade de conter os desequilíbrios

105

GRANJA, Sérgio. As contra-reformas neoliberais da previdência. 2011. Disponível em

http://www.socialismo.org.br/portal/politica/44-documento/1720-as-contra-reformasneoliberais-da-previdencia>. Acesso em: 04 abr. 2013.

55

no sistema e aperfeiçoar a sua gestão. O discurso oficial reiterava, como se fosse uma verdade indiscutível, o diagnóstico de inviabilidade financeira do sistema previdenciário. Por consequência, a reforma foi arquitetada para dar tratamento fiscal a uma política

social.106

Em nome desta inviabilidade financeira da previdência social

brasileira, o Governo buscava uma forma de reestabilizar financeiramente o sistema.

É por este motivo que as principais modificações trazidas pela Emenda visavam a

reestruturação econômica da previdência, dando à mesma tratamento fiscal. As

modificações no cálculo do benefício, bem como a instituição de uma idade mínima

para a aposentadoria por tempo de contribuição são o reflexo desta ideologia.

Após a desconstitucionalização do cálculo da renda da

aposentadoria, com supressão da redação original do art. 202 da CRFB/88, outra

reforma importante ocorreu em 1999, através da Lei no 9.876, de 26 de novembro

de 1999, que alterou as regras de cálculo do valor do benefício.

O mecanismo apresentado pela Emenda Constitucional 20/95

trouxe o aumento do período básico para o cálculo, que corresponde aos 80%

melhores salários-de-contribuição desde julho de 1994. Ademais, criou-se o “Fator

Previdenciário”, aplicável obrigatoriamente para a aposentadoria por tempo de

contribuição e facultativamente para a aposentadoria por idade.

Segundo o Governo Federal, esse mecanismo visou equilibrar

o tempo e o valor das contribuições, bem como o tempo e o valor de recebimento da

aposentadoria. Sua fórmula contém expectativa de vida, tempo de contribuição e

idade do segurado no momento da aposentadoria, podendo reduzir ou aumentar o

valor do benefício à medida que o segurado antecipe ou não sua aposentadoria.

Sobre a necessidade de alteração do período base de cálculo e

a criação do fator previdenciário, em artigo institucional, o Governo Federal relata

que:

Foi aprovada no Congresso Nacional a nova regra de cálculo dos benefícios que introduz critérios atuariais no sistema previdenciário. Trata-se de um marco histórico na reorganização da previdência brasileira que elimina injustiças distributivas e contribui significativamente para a melhoria dos resultados financeiros. [...] De

106

GENTIL, Denise Lobato. A Política Fiscal e a Falsa Crise na Seguridade Social Brasileira: Análise financeira do período 1990-2005. Disponível em: <www.corecon-rj.org.br/.../artigo_denise_gentil_reforma_da_previdencia.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2013. p. 132-133.

56

acordo com a regra anterior os benefícios previdenciários eram calculados com base nas últimas 36 remunerações, respeitando-se o teto de R$ 1.255,32. Tal regra é socialmente injusta, pois privilegia os segmentos sociais que apresentam trajetória salarial ascendente, a saber, os trabalhadores de renda mais elevada, em detrimento dos trabalhadores de menor escolaridade e menor renda que têm rendimentos decrescentes ao final da vida laboral.107

Embora a justificativa do governo enfoque no argumento de

que a regra antiga é socialmente injusta, a concepção de justiça trazida pela nova

regra também é questionável. A nova regra é influenciada principalmente em função

da procura pela estabilidade do sistema de previdência, reduzindo o déficit do

mesmo.

Ainda de acordo com o Ministério da Previdência e Assistência

Social,

[...] A nova regra amplia gradualmente a base de cálculo dos benefícios, que passa a corresponder às 80% maiores remunerações de toda a vida laboral dos segurados. Além disso, está prevista a introdução do chamado fator previdenciário, que é uma equação que considera o tempo de contribuição, a alíquota e a expectativa de sobrevida do segurado no momento da aposentadoria. [...] Com o novo método cada segurado receberá um benefício calculado de acordo com a estimativa do montante de contribuições realizadas, capitalizadas conforme taxa pré-determinada que varia em razão do tempo de contribuição e da idade do segurado, e a expectativa de duração do benefício. [...] A nova regra de cálculo do benefício significa um importante passo em direção à construção de um sistema previdenciário que consiga arcar com os benefícios das gerações atuais e futuras em bases atuariais no Regime Geral de Previdência Social. [...] Quanto ao futuro, os próximos passos devem estar relacionados com o equacionamento da previdência do setor público e o desenvolvimento da previdência complementar.108

A criação do fator previdenciário109 implicou em redução

107

PINHEIRO, Vinícius Carvalho. A Nova Regra de Cálculo dos Benefícios: o Fator Previdenciário. Informe de Previdência Social, vol. 11, n. 11, nov. 1999. Disponível em: <http://www.mpas.gov.br/arquivos/office/3_081014-104625-913.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2013.

108 PINHEIRO, Vinícius Carvalho. A Nova Regra de Cálculo dos Benefícios: o Fator Previdenciário.

Informe de Previdência Social, vol. 11, n. 11, nov. 1999. Disponível em: <http://www.mpas.gov.br/arquivos/office/3_081014-104625-913.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2013.

109 O fator previdenciário é o fator multiplicativo utilizado para a realização do cálculo do valor de

alguns benefícios, tendo como principal utilização o cálculo da aposentadoria por tempo de contribuição. O fator previdenciário leva em consideração o tempo de contribuição, a idade do contribuinte e a expectativa média de vida. O fator previdenciário foi – e é – duramente criticado em função do estabelecimento de uma idade mínima para a obtenção de um benefício cuja renda seja próxima ao valor total do salário do contribuinte. Os elementos constituintes do fator previdenciário também facilitam ataques por parte do Governo, através do aumento do tempo de contribuição ou da idade mínima para a aposentadoria, a qual tem como base a expectativa de vida média da

57

drástica da renda da aposentadoria por tempo de contribuição. Dependendo da

idade e do tempo de contribuição, a aposentadoria pode reduzir em até 60%,

conforme tabela abaixo, criada pelo Ministério da Previdência e Assistência Social.

Tabela 01 – Fator previdenciário em 2012.110

Através da análise dos dados é possível observar que a

inclusão do fator previdenciário surgiu, na realidade, para reduzir o valor da renda

mensal da aposentadoria dos beneficiários do regime geral, mediante a criação de

mecanismos de compensação.

2.4 CICLO DE REFORMA RELATIVO AO AUXÍLIO-DOENÇA NA DÉCADA RECENTE

população brasileira, o que diminui os valores recebidos, e, consequentemente, os gastos realizados pela previdência no pagamento de benefícios.

110 A tabela apresenta a variação da incidência do fator previdenciário, a qual leva em consideração

o tempo de contribuição e a idade do indivíduo. Os valores apresentados na tabela equivalem à porcentagem do salário de contribuição a ser recebido pelo beneficiário de acordo com o tempo de contribuição e a idade. (MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. Informe da Previdência Social, vol. 23, nº 6, jun. 2011).

FATOR PREVIDENCIÁRIO 2012 (TABELA IBGE 2010)IDADE DA APOSENTADORIA

35,1 34,2 33,4 32,5 31,7 30,8 30,0 29,2 28,4 27,5 26,7 25,9 25,2 24,4 23,6 22,9 22,1 21,4 20,7 19,9 19,2 18,6 17,9 17,2 16,5 15,9 15,3 14,7

43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70

15 0,196 0,202 0,208 0,215 0,223 0,230 0,238 0,246 0,255 0,264 0,274 0,284 0,295 0,306 0,318 0,331 0,344 0,358 0,373 0,388 0,405 0,423 0,441 0,461 0,482 0,505 0,529 0,554

16 0,209 0,216 0,223 0,230 0,238 0,246 0,254 0,263 0,273 0,283 0,293 0,304 0,315 0,327 0,340 0,353 0,368 0,383 0,398 0,415 0,433 0,452 0,472 0,493 0,516 0,540 0,565 0,592

17 0,223 0,230 0,237 0,245 0,253 0,262 0,271 0,280 0,290 0,301 0,312 0,323 0,336 0,349 0,362 0,376 0,391 0,407 0,424 0,442 0,461 0,481 0,502 0,525 0,549 0,574 0,601 0,630

18 0,236 0,244 0,252 0,260 0,269 0,278 0,287 0,297 0,308 0,319 0,331 0,343 0,356 0,370 0,384 0,399 0,415 0,432 0,450 0,469 0,489 0,510 0,533 0,557 0,582 0,609 0,638 0,668

19 0,250 0,258 0,266 0,275 0,284 0,294 0,304 0,315 0,326 0,338 0,350 0,363 0,377 0,391 0,406 0,422 0,439 0,457 0,476 0,496 0,517 0,539 0,563 0,589 0,616 0,644 0,674 0,707

T 20 0,263 0,272 0,281 0,290 0,300 0,310 0,321 0,332 0,344 0,356 0,369 0,383 0,397 0,412 0,428 0,445 0,463 0,482 0,502 0,523 0,545 0,569 0,594 0,621 0,649 0,679 0,711 0,745

E 21 0,277 0,286 0,295 0,305 0,315 0,326 0,337 0,349 0,362 0,375 0,388 0,403 0,418 0,434 0,451 0,468 0,487 0,507 0,528 0,550 0,573 0,598 0,625 0,653 0,683 0,714 0,748 0,784

M 22 0,291 0,300 0,310 0,320 0,331 0,342 0,354 0,366 0,379 0,393 0,408 0,423 0,439 0,455 0,473 0,492 0,511 0,532 0,554 0,577 0,602 0,628 0,656 0,685 0,717 0,750 0,785 0,822

P 23 0,305 0,315 0,325 0,336 0,347 0,359 0,371 0,384 0,398 0,412 0,427 0,443 0,459 0,477 0,495 0,515 0,535 0,557 0,580 0,605 0,630 0,658 0,687 0,718 0,750 0,785 0,822 0,861

O 24 0,319 0,329 0,340 0,351 0,363 0,375 0,388 0,401 0,416 0,431 0,446 0,463 0,480 0,499 0,518 0,538 0,560 0,583 0,607 0,632 0,659 0,688 0,718 0,750 0,784 0,821 0,860 0,900

25 0,333 0,343 0,355 0,366 0,379 0,391 0,405 0,419 0,434 0,449 0,466 0,483 0,501 0,520 0,541 0,562 0,584 0,608 0,633 0,660 0,688 0,718 0,749 0,783 0,819 0,857 0,897 0,939

D 26 0,347 0,358 0,370 0,382 0,394 0,408 0,422 0,437 0,452 0,468 0,485 0,503 0,522 0,542 0,563 0,585 0,609 0,633 0,660 0,687 0,716 0,748 0,781 0,816 0,853 0,892 0,934 0,979

E 27 0,361 0,372 0,385 0,397 0,410 0,424 0,439 0,454 0,470 0,487 0,505 0,524 0,543 0,564 0,586 0,609 0,633 0,659 0,686 0,715 0,745 0,778 0,812 0,848 0,887 0,928 0,972 1,018

28 0,375 0,387 0,400 0,413 0,427 0,441 0,456 0,472 0,489 0,506 0,525 0,544 0,565 0,586 0,609 0,633 0,658 0,685 0,713 0,743 0,774 0,808 0,844 0,881 0,922 0,965 1,010 1,058

C 29 0,389 0,402 0,415 0,428 0,443 0,458 0,473 0,490 0,507 0,525 0,545 0,565 0,586 0,608 0,632 0,657 0,683 0,710 0,740 0,771 0,803 0,838 0,875 0,915 0,956 1,001 1,048 1,097

O 30 0,403 0,416 0,430 0,444 0,459 0,474 0,491 0,508 0,526 0,545 0,564 0,585 0,607 0,630 0,655 0,680 0,708 0,736 0,767 0,799 0,833 0,869 0,907 0,948 0,991 1,037 1,086 1,137

N 31 0,418 0,431 0,445 0,460 0,475 0,491 0,508 0,526 0,544 0,564 0,584 0,606 0,629 0,653 0,678 0,704 0,733 0,762 0,794 0,827 0,862 0,899 0,939 0,981 1,026 1,073 1,124 1,177

T 32 0,432 0,446 0,460 0,476 0,491 0,508 0,525 0,544 0,563 0,583 0,604 0,627 0,650 0,675 0,701 0,729 0,758 0,788 0,821 0,855 0,891 0,930 0,971 1,015 1,061 1,110 1,162 1,217

R 33 0,447 0,461 0,476 0,491 0,508 0,525 0,543 0,562 0,582 0,602 0,624 0,648 0,672 0,697 0,724 0,753 0,783 0,814 0,848 0,883 0,921 0,961 1,003 1,048 1,096 1,147 1,201 1,257

I 34 0,461 0,476 0,491 0,507 0,524 0,542 0,560 0,580 0,600 0,622 0,645 0,668 0,693 0,720 0,748 0,777 0,808 0,841 0,875 0,912 0,951 0,992 1,035 1,082 1,131 1,184 1,239 1,298

B 35 0,475 0,491 0,507 0,523 0,541 0,559 0,578 0,598 0,619 0,641 0,665 0,689 0,715 0,742 0,771 0,801 0,833 0,867 0,902 0,940 0,980 1,023 1,068 1,116 1,166 1,220 1,278 1,338

U 36 0,506 0,522 0,539 0,557 0,576 0,596 0,616 0,638 0,661 0,685 0,710 0,737 0,765 0,795 0,826 0,858 0,893 0,930 0,969 1,010 1,054 1,100 1,149 1,202 1,257 1,316 1,379

I 37 0,538 0,555 0,574 0,593 0,613 0,635 0,657 0,681 0,705 0,731 0,759 0,788 0,818 0,850 0,884 0,920 0,957 0,998 1,040 1,085 1,133 1,183 1,237 1,295 1,355 1,420

Ç 38 0,571 0,590 0,610 0,631 0,653 0,676 0,700 0,726 0,753 0,781 0,811 0,842 0,875 0,909 0,946 0,985 1,026 1,070 1,116 1,165 1,217 1,273 1,332 1,394 1,460

Ã 39 0,607 0,628 0,649 0,672 0,695 0,720 0,746 0,774 0,803 0,833 0,865 0,899 0,935 0,973 1,013 1,055 1,100 1,148 1,198 1,252 1,309 1,369 1,434 1,501

O 40 0,645 0,667 0,690 0,714 0,740 0,767 0,795 0,825 0,856 0,889 0,924 0,961 1,000 1,041 1,084 1,130 1,179 1,231 1,286 1,345 1,407 1,473 1,543

41 0,685 0,709 0,734 0,760 0,788 0,817 0,847 0,879 0,913 0,949 0,987 1,026 1,069 1,113 1,161 1,211 1,264 1,320 1,381 1,445 1,512 1,584

42 0,727 0,753 0,780 0,808 0,838 0,869 0,902 0,937 0,974 1,013 1,053 1,097 1,142 1,191 1,242 1,297 1,355 1,417 1,482 1,552 1,625

43 0,772 0,800 0,829 0,860 0,892 0,926 0,961 0,999 1,038 1,080 1,125 1,172 1,221 1,274 1,330 1,390 1,453 1,520 1,591 1,667

44 0,820 0,850 0,881 0,914 0,949 0,985 1,024 1,065 1,108 1,153 1,201 1,252 1,306 1,363 1,424 1,489 1,558 1,631 1,708

45 0,871 0,903 0,937 0,972 1,010 1,049 1,091 1,135 1,181 1,231 1,283 1,338 1,397 1,459 1,526 1,596 1,671 1,750

46 0,925 0,959 0,996 1,034 1,074 1,117 1,162 1,210 1,260 1,314 1,370 1,430 1,494 1,562 1,635 1,711 1,792

47 0,982 1,019 1,058 1,100 1,143 1,189 1,238 1,290 1,344 1,402 1,464 1,529 1,599 1,673 1,751 1,834

48 1,043 1,083 1,125 1,170 1,217 1,267 1,320 1,375 1,435 1,498 1,565 1,636 1,711 1,792 1,876

49 1,107 1,151 1,196 1,244 1,295 1,349 1,407 1,467 1,532 1,600 1,673 1,750 1,832 1,918

50 1,176 1,223 1,272 1,324 1,379 1,438 1,500 1,566 1,635 1,710 1,789 1,872 1,961

51 1,249 1,300 1,353 1,409 1,469 1,532 1,600 1,671 1,747 1,828 1,913 2,003

52 1,328 1,382 1,439 1,500 1,565 1,634 1,707 1,784 1,867 1,954 2,046

53 1,411 1,470 1,532 1,598 1,668 1,742 1,822 1,906 1,995 2,089

54 1,500 1,564 1,631 1,702 1,778 1,859 1,945 2,036 2,132

55 1,595 1,664 1,737 1,814 1,897 1,984 2,077 2,175

Elaboração: SPS/MPS.

58

O surgimento das alterações advindas pelo fator previdenciário

e a alteração da base de cálculo para 80% dos maiores salários-de-contribuição foi

duramente criticada. Tais alterações chegaram a motivar o ingresso no Supremo

Tribunal Federal de uma ação direta de inconstitucionalidade pelo Partido Comunista

do Brasil, Partido dos Trabalhadores, Partido Democrático Trabalhista e Partido

Socialista Brasileiro (ADI 2110-9).

Ressalta-se o fato de que a ação direta de

inconstitucionalidade ainda não foi julgada. Todavia não foi deferida medida liminar

para suspender a aplicação do fator previdenciário e da base de cálculo dos 80%

maiores salários-de-contribuição entre 07/1994 até os dias atuais.

Muito embora houvesse resistência por parte dos partidos de

oposição para retirar a base de cálculo de 80% dos maiores salários-de-contribuição,

houve mudanças significativas em outros aspectos. A mudança na base de cálculo

acabou aumentando o valor do benefício de auxílio-doença e aposentadoria por

invalidez, chegando, em alguns casos, o benefício por incapacidade ser maior que o

último salário do trabalhador.

Em relação a este posicionamento, faz-se uso das palavras do

Ministério da Previdência e Assistência Social:

Tendo em vista que o salário médio de contribuição vem crescendo consideravelmente nos últimos anos, isso é refletido no valor médio do auxílio-doença. Nesse sentido, a aprovação do PL 1.291/2007 contribuiria para reduzir o valor desses benefícios, pois corrigiria uma distorção que é o fato de, em alguns casos o benefício ser maior que

o seu salário atual.111

Esta distorção da renda do auxílio doença, acarretada pela

manutenção da base de cálculo referida anteriormente, em tese favorável ao

beneficiário, impulsionou o surgimento de novas modificações. Baseado na ideia de

que o financiamento da seguridade social é deficitário, Governo Federal vem

tentando reduzir o valor do benefício de auxílio-doença, mediante a alteração da

legislação brasileira.

Inicialmente, o argumento central do governo federal para

reduzir a renda do auxílio-doença estava ligado ao número crescente de

requerimento de benefício por incapacidade (auxílio-doença e aposentadoria por

111

MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. Informe da Previdência Social, vol. 23, nº 6, jun. 2011.

59

invalidez) entre 2001 até 2005, conforme tabela:

Tabela 03 – Quantidade de Emissões do Auxílio-Doença entre 2001 e 2005.112

Comentando o gráfico, a previdência social expõe em publicação

institucional:

Nos últimos cinco anos, a quantidade de auxílio-doença previdenciário emitido para pagamento na rede bancária sofreu um forte crescimento, passando de 574 mil benefícios, em dezembro de 2001, para 1.493 mil benefícios, em dezembro de 2005, ocorrendo aumento de 160%. Já os demais grupos de espécies apresentaram crescimento bastante diferente do auxílio-doença previdenciário, ou seja, as aposentadorias subiram 15%, as pensões por morte 12%, os benefícios acidentários 10% e os benefícios assistenciais 33% (Tabela 1). Cabe destacar, ainda, que, em dezembro de 2001, o auxílio-doença previdenciário emitido representava 3% do total de benefícios emitidos. Em dezembro de 2005, esse percentual chegou

a 6%.113

O crescimento do número de beneficiados pelo auxílio doença

tornava-se, desta forma, muito dispendioso para o Governo Federal. O aumento de

160% no número de beneficiados em apenas quatro anos fez com que o auxílio

doença passasse de 3% do total de benefícios emitidos pela previdência a 6% deste

total.

Diante disto, a primeira tentativa de supressão de direitos pelo

112

A tabela informa a variação no número de concessão do auxílio doença entre os anos de 2001 e 2005. Verifica-se que a variação quase triplicou no intervalo de tempo apresentado. (MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. Informe da Previdência Social, vol. 19, nº 5, maio 2006. Disponível em: <http://www.mpas.gov.br/arquivos/office/3_081014-104635-301.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2013.)

113 MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. Informe da Previdência Social, vol. 19., nº 5, maio

2006. Disponível em: <http://www.mpas.gov.br/arquivos/office/3_081014-104635-301.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2013.

60

Governo Federal foi com a edição da Medida Provisória nº 242/2005, que, dentre

outras coisas, propunha alterar a base de cálculo do auxílio-doença para as últimas

trinta e seis contribuições.

A exposição de motivos da Medida Provisória 242/2005 traz a

seguinte informação:

Simulando o cálculo de renda mensal inicial - RMI, no caso de um segurado que tenha contribuído o valor correspondente ao teto máximo em todo o período contributivo, observamos que a renda do benefício é superior ao salário do segurado empregado. Portanto, em muitos casos o segurado não prioriza o retorno ao trabalho, uma vez que é mais vantajoso permanecer em gozo de benefício. Considerando que a maior demanda de requerimentos refere-se a benefícios por incapacidade, é evidente que a alteração do PBC vai acarretar uma diminuição imediata nos custos da Instituição.114

Pelo comentário do Ministro da Previdência e Assistência

Social, percebe-se que na simulação o valor do auxílio doença superava o salário do

segurado empregado. Na visão do Governo Federal, esta situação ainda implicava

na desvirtuação do benefício, entendendo que muitos indivíduos preferiam

permanecer na situação de beneficiado a retornar às atividades laborais.

No entanto, o Senado Federal, em Sessão Realizada no dia 20

de julho de 2005, rejeitou o processamento da Medida Provisória 242, por entender

que inexistiam os pressupostos constitucionais de urgência e relevância, razão pela

qual a MP não conseguiu alterar a base de cálculo do auxílio-doença.

O governo federal tentou posteriormente alterar a base de

cálculo do auxílio-doença através de um artigo incluído na Medida Provisória nº

529/2011 pelo deputado André Figueiredo, relator da referida MP. A tentativa restou

frustrada, tendo em vista que a oposição solicitou a retirada da proposta realizada

pelo deputado, a pedido do Governo Federal.

A repercussão da tentativa de modificação da base de cálculo

do auxílio doença teve grande impacto na mídia. Lazarini (2011, sem paginação), a

respeito da MP nº 529/2011, fez o seguinte comentário:

A Câmara dos Deputados rejeitou, anteontem, uma proposta do governo de reduzir o valor do auxílio-doença - benefício do INSS pago ao segurado que precisa ficar afastado do trabalho por problemas de saúde. Na votação da medida provisória que baixou de 11% para 5% a contribuição previdenciária dos empreendedores

114

JUCÁ, Romero. Exposição de Motivos da MP 242/2005. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/45/2005/242.htm#EM>. Acesso em: 31 mar. 2013.

61

individuais, o relator André Figueiredo (PDT-CE) incluiu um artigo que mudaria o cálculo do auxílio-doença. Hoje, esse benefício equivale a 91% da média salarial do trabalhador desde 1994. Segundo a proposta do deputado, o valor do auxílio não poderia ultrapassar o último salário do trabalhador ou a média das últimas 24 contribuições. O relator incluiu a mudança a pedido do governo, mas os deputados perceberam a manobra e pediram a retirada desse tópico da MP.” (Lazarini, 2011, sem paginação).115

No mesmo período, o Partido Popular Socialista (PPS)

comentou a tentativa de alteração no cálculo do auxílio-doença em seu site oficial,

publicado a seguinte nota:

A bancada do PPS na Câmara dos Deputados barrou, nesta quarta-feira, uma manobra da base aliada do governo na Casa que tinha o objetivo de reduzir o valor do auxílio-doença dos trabalhadores brasileiros. A diminuição do benefício foi introduzida na Medida Provisória 529/2011 pelo relator da matéria, deputado André Figueiredo (PDT-CE), a pedido do governo. Ele colocou um contrabando, um cavalo de Troia na MP determinando o cálculo do auxílio-doença pela média dos 24 últimos salários de contribuição, uma mudança prejudicial aos trabalhadores', afirmou o vice-líder do PPS, deputado federal Arnaldo Jardim (PPS-SP), que conseguiu negociar com os líderes da base aliada e da oposição à retirada da proposta. Desta forma, ficou mantido o valor do auxílio-doença correspondente a 91% do salário de benefício, que é calculado com base na média aritmética de 80% das maiores contribuições do segurado da Previdência Social. O cálculo pela “média curta”, segundo Jardim, é injusto por desconsiderar o histórico contributivo do trabalho.116

Verifica-se que, diferentemente da opinião emitida pelo

Governo Federal, a oposição entendia que a modificação da base de cálculo do

auxílio-doença era prejudicial aos trabalhadores. Desta forma, ao menos para a

maioria do Senado Federal, o aumento nos gastos da previdência não seria tão

alarmante a ponto de prevalecer sobre o direito dos segurados.

Observa-se que o Governo Federal vem tentando reduzir o

valor do benefício de auxílio-doença, mediante a alteração da legislação brasileira.

Tal objetivo foi exteriorizado em duas oportunidades: a primeira tentativa foi com a

edição da Medida Provisória nº 242/2005 e posteriormente com a Medida Provisória

115

GRANJA, Sérgio. As contra-reformas neoliberais da previdência. 2011. Disponível em

http://www.socialismo.org.br/portal/politica/44-documento/1720-as-contra-reformasneoliberais-da-previdencia>. Acesso em: 04 abr. 2013.

116 ZANINI, Luis. PPS impede redução do auxílio-doença. Disponível em: <

http://portal.pps.org.br/portal/showData/206867>. Acesso em: 02 abr. 2013.

62

nº 529/2011, ambas rejeitadas no Poder Legislativo.

Constata-se que os motivos para reduzir o valor do benefício

estão ligados, num primeiro momento, à crise da seguridade social, em frente ao

déficit divulgado pelo governo (arrecadação x benefícios). Num segundo momento,

a proposta de reduzir o valor do auxílio-doença esta fundamentada na ideia do

número crescente de benefícios, bem como no valor da renda do auxílio-doença

quando comparada com os outros benefícios da previdência social.

2.5 MECÂNICA DO CÁLCULO DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS DE ACORDO COM A LEGISLAÇÃO

As pessoas vinculadas ao regime geral de previdência pagam

uma contribuição ao sistema em razão de seu salário. Tecnicamente, a expressão

previdenciária utilizada é a de “salário-de-contribuição”, visto que é com base neste

salário que se calcula o valor da contribuição realizada pelo segurado.

Desta forma, “salário-de-contribuição” é o termo utilizado para

quantificar a base de cálculo das contribuições previdenciárias. O fato gerador desta

contribuição é a atividade remunerada exercida pelo indivíduo. Ainda assim, a

legislação especifica a atividade remunerada a ser considerada como salário-de-

contribuição para cada uma das classes de segurado.

Para o segurado empregado e o trabalhador avulso, entende-

se como salário-de-contribuição a remuneração auferida em uma ou mais empresas,

assim entendida a totalidade dos rendimentos pagos, devidos ou creditados a

qualquer título, durante o mês, destinados a retribuir o trabalho, qualquer que seja a

sua forma. Estão inclusos nestes rendimentos as gorjetas, os ganhos habituais sob a

forma de utilidades e os adiantamentos decorrentes de reajuste salarial, quer pelos

serviços efetivamente prestados, quer pelo tempo à disposição do empregador ou

tomador de serviços, nos termos da lei ou do contrato ou, ainda, de convenção ou

acordo coletivo de trabalho ou sentença normativa (art. 28, I, da Lei 8.212/91).

Para empregado doméstico, considera-se salário-de-

contribuição a remuneração registrada na Carteira de Trabalho e Previdência Social,

observadas as normas a serem estabelecidas em regulamento para comprovação

do vínculo empregatício e do valor da remuneração (art. 28, II, da Lei 8.212/91).

63

O contribuinte individual tem como salário-de-contribuição, de

acordo com a legislação, a remuneração auferida em uma ou mais empresas ou

pelo exercício de sua atividade por conta própria (art. 28, III, da Lei 8.212/91).

Para o segurado facultativo, considera-se salário de

contribuição o valor por ele declarado e recolhido (art. 28, IV, da Lei 8.212/91). O

segurado especial, por sua vez, não tem salário-de-contribuição, exceto se o mesmo

realiza recolhimento como segurado facultativo (art. 29, §6º, da Lei 8.213/91).

É prudente destacar que o salário-de-contribuição é matéria de

alta complexidade dentro do ramo do direito previdenciário, tendo em vista a

multiplicidade de orientações que definem o que vem a ser considerado como

salário-de-contribuição. Não se pretende aqui realizar aprofundamento, já que não é

objeto da dissertação.

Por outro lado, o salário de benefício é o valor utilizado para

cálculo da renda mensal dos benefícios de prestação continuada, exceto o salário-

família e o salário-maternidade (art. 28 da Lei 8.213/91). Desta forma, o salário de

benefício também é a base de cálculo do auxílio-doença.

Esta base de cálculo apresenta variações de acordo com o

benefício. Para as aposentadorias por idade urbana e tempo de contribuição, o

salário de benefício atua na média aritmética simples dos maiores salários-de-

contribuição, correspondentes a oitenta por cento de todo o período contributivo,

multiplicada pelo fator previdenciário, o qual é facultativo para a aposentadoria por

idade (art. 7º da Lei 9.876/99).

Para os benefícios de aposentadoria especial, auxílio-doença,

aposentadoria por invalidez, auxílio-acidente, é calculado com base na média

aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondentes a oitenta

por cento de todo o período contributivo, sem fator previdenciário. Ademais, para o

segurado especial, o salário de benefício consiste no valor equivalente ao salário

mínimo, exceto se recolher como facultativo.

Entretanto, há uma série de observações acerca do salário de

benefício, em função da multiplicidade de legislações que trazem disposições acerca

do mesmo. Verifica-se que a lei prevê diferentes aplicações para situações

específicas.

Assim, para o segurado filiado antes de 26 de novembro 1999,

no cálculo do salário de benefício das aposentadorias por idade, tempo de

64

contribuição e especial, será considerada a média aritmética simples dos maiores

salários-de-contribuição desde a competência julho de 1994 (art. 3º Lei 9.876/99).

Os segurados filiados antes de 26 de novembro de 1999, que

não possuam a integralidade de contribuições desde agosto de 1994 até a data do

requerimento do benefício, terão a base de calculo reduzida para 60% do período

decorrido entre 07/1994 até a data do início do benefício (art. 3º, §2º, da Lei

9.876/99), caso pretendam gozar de aposentadoria por idade, tempo de contribuição

e especial.

Para aqueles que venham a gozar aposentadoria por invalidez

e auxílio-reclusão, mesmo que filiados antes de 26 de novembro 1999, o período

base de cálculo será 80% das contribuições existentes entre agosto de 1994 até o

início do benefício. (LEI 9.876/99).

Vale destacar que havia uma dúvida recorrente dentro da

previdência social sobre como efetuar a média do salário de benefício do auxílio-

doença. Porém, a questão já foi resolvida com a redação dada pelo art. 188-A, §4º,

do Decreto 3.048/99, que afirma que o salário de benefício adotará a média

aritmética simples dos 80% maiores salários-de-contribuição existentes no período

base de cálculo. Após a apuração da médica aritmética, a legislação de regência

determina que seja aplicada sobre o salário de benefício um coeficiente de 91%.

O salário de benefício do segurado que contribuir em razão de

atividades concomitantes será calculado com base na soma dos salários-de-

contribuição das atividades exercidas na data do requerimento ou do óbito, ou no

período básico de cálculo, observado o disposto no art. 32 da Lei 8.213/91.

Ressalta-se que os salários-de-contribuição que compõem o

período base de cálculo para apurar o salário de benefício devem ser corrigidos mês

a mês de acordo com a variação integral do INPC (art.29-B, Lei 8.213/91). Além

disso, o valor do salário de benefício não será inferior ao de um salário mínimo, nem

superior ao do limite máximo do salário-de-contribuição na data do início do

benefício (art. 29, §2º, da Lei 8.213/91).

Por fim, se, no período básico de cálculo, o segurado tiver

recebido benefícios por incapacidade, intercalado com atividade, será contada como

salário-de-contribuição, no período, o salário de benefício que serviu de base para o

cálculo da renda mensal, reajustado nas mesmas épocas e bases dos benefícios em

geral (art. 29, §5 e art. 55, II, da Lei 8.213/91).

65

Finalizadas as considerações a respeito da crise da

previdência brasileira e da concessão do auxílio-doença, partir-se-á ao foco do

presente trabalho, que consiste na análise da consistência dos fundamentos do

Governo Federal para a diminuição no valor da renda do auxílio-doença,

confrontando-os com os argumentos apresentados pela oposição, Congresso

Nacional, sindicatos e dados econômicos.

CAPÍTULO 3

A PROPOSTA DE REDUÇÃO DO AUXÍLIO DOENÇA: FUNDAMENTOS DO GOVERNO FEDERAL PARA REDUÇÃO DA

RENDA X FUNDAMENTOS DO CONGRESSO NACIONAL, OPOSIÇÃO AO GOVERNO, SINDICATOS E DADOS ECONÔMICOS

3.1 A FORMA IDEALIZADA PELO GOVERNO FEDERAL PARA REDUZIR O AUXÍLIO DOENÇA – AS MEDIDAS PROVISÓRIAS Nº 242/2005 E 529/2011

Por duas vezes o Governo Federal buscou reformular o

benefício auxílio-doença, através de duas medidas provisórias: a MP 242/2005 e a

MP 529/2011. Ambas foram vetadas pelo Congresso Nacional, restando frustrada a

tentativa do atual Governo de modificar tal espécie de benefício.

As duas medidas provisórias traziam mudanças na forma de

cálculo do auxílio-doença, o que fazia com que, na prática, o valor recebido pelo

beneficiário fosse menor. A principal justificativa para tais modificações foi a do

aumento significativo do número de concessões do benefício, o que contribuiria de

modo veemente para o crescimento do déficit previdenciário.

Fato é que as referidas medidas provisórias foram propostas

durante a gestão do Partido Trabalhista (PT), a primeira durante o Governo Lula

(2005), e a segunda, no mandato de sua sucessora, Dilma Rousseff (2011). Deste

modo, entende-se que as tentativas de reformulação partem de um mesmo ideal: o

da necessidade de diminuir a renda do auxílio-doença.

Por meio da análise das modificações propostas pelas MP

242/2005 e MP 529/2011 é possível identificar quais os objetivos do Governo

Federal em ambas as situações e que reflexos a aprovação destas medidas

haveriam trazido para os beneficiários do auxílio-doença.

67

3.1.1 A Medida Provisória Nº 242/2005

Publicada pelo Presidente da República em 24 de março de

2005, a MP 242/2005 alterava a redação dos arts. 29, 59 e 103-A da Lei Nº

8.213/1991, a qual dispõe sobre os planos e benefícios da previdência social.

O texto da medida provisória modificava a forma de concessão

de três benefícios previstos pela Lei Nº 8.213/1991, a saber, auxílio-doença, auxílio-

acidente e aposentadoria por invalidez na forma prevista pelo art. 26 da mesma lei.

As maiores modificações a serem instituídas pela MP eram referentes ao salário de

benefício das espécies previstas, pelo inciso II do art. 29 da referida lei, e ao período

de carência para a concessão de novo benefício após a perda da condição de

segurado.

Este artigo dispõe sobre o salário de benefício das espécies de

benefício previstas no art. 18 da mesma lei. O inciso II do art. 29 trata do modo de

cálculo do salário de benefício da aposentadoria por invalidez, da aposentadoria

especial, do auxílio-doença e do auxílio acidente, o qual será dado através da “[...]

média aritmética simples dos maiores salários de contribuição correspondentes a

oitenta por cento de todo período contributivo”.117

A redação deste artigo já havia sido alterada pela Lei 9.876, de

1999, atualizando a forma de cálculo dos salários de benefício em função das

transformações no sistema previdenciário do fim da década de 90. Contudo, 6 anos

após esta atualização, a MP 242/2005 voltava a transformar o valor da renda dos

benefícios anteriormente mencionados.

De acordo com o art. 1º da MP 242/2005, o salário de benefício

disposto no inciso II do art. 29 da Lei Nº 8.213/1991 seria aplicável apenas à

aposentadoria por invalidez e à aposentadoria especial. A MP ainda incluía neste

dispositivo legal um terceiro inciso, o qual tratava do salário de benefício do auxílio-

doença e auxílio-acidente, bem como a forma de aposentadoria por invalidez

prevista pelo art. 26 da lei referida. Com a alteração, o salário de benefício destas

espécies consistiria “[...] na média aritmética simples dos últimos 36 salários-de-

contribuição ou, não alcançando este limite, na média aritmética simples dos

117

BRASIL. Lei Nº 8.213, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8213cons.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.

68

salários-de-contribuição existentes”.118

Além disso, a MP também incluía um novo parágrafo ao art. 29,

o qual dispunha nos seguintes termos:

§ 10. A renda mensal do auxílio-doença e aposentadoria por invalidez, calculada de acordo com o inciso III, não poderá exceder a remuneração do trabalhador, considerada em seu valor mensal, ou seu último salário-de-contribuição no caso de remuneração variável.119

Ao trazer esta mudança, a MP diminuía consideravelmente o

eventual valor ao qual a renda das referidas espécies de benefício poderia chegar.

Até então, o salário de benefício era calculado com base em 80% de todas as

contribuições do segurado. No caso do auxílio doença, o valor desta renda é

calculado em 91% do salário de benefício, e não havia alteração quanto a este

percentual no texto da MP 242/2005.

Entretanto, a inclusão do § 10 limitava esse valor ao salário

atual do segurado, ou, em caso de remuneração variável, ao seu último salário de

contribuição. Além disso, a consideração exclusiva dos últimos trinta e seis meses

de contribuição deixaria de fora todo o período anterior no qual o segurado havia

contribuído para a previdência social, o qual poderia elevar o valor do auxílio-doença

independentemente da renda de seu salário ou contribuição atual.

De acordo com Ribeiro e Santos:

O valor da renda mensal do auxílio-doença é de 91% do salário de benefício. A MP 242/05 não modificou este valor, mas sim impôs limites, ou seja, o valor do benefício será limitado ao valor do salário que o trabalhador recebe no momento em que requerer o benefício, ou o seu último salário de contribuição se a remuneração for variável.120

O art. 1º da MP 242/2005 também alterava a redação do

parágrafo único art. 59 da Lei Nº 8.213/1991, o qual trata da não concessão do

auxílio-doença a segurado que já se filiar ao RGPS portador de doença ou lesão

invocada como causa do benefício, salvo nos casos de incapacidade decorrente da

118

BRASIL. Medida Provisória Nº 242, de 24 de março de 2005. Altera dispositivos da lei Nº 8.213, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Mpv/242.htm >. Acesso em: 31 mar 2013.

119 BRASIL. Medida Provisória Nº 242, de 24 de março de 2005.

120 RIBEIRO, Juliana de Oliveira Xavier; SANTOS, Cibeli Espíndola. As Novas Mudanças Sobre o

Auxílio Doença. Florianópolis: UFSC, 2005. p. 5.

69

progressão ou agravamento da mesma. A MP acrescentava ao dispositivo a

necessidade do cumprimento do período de carência para que o segurado tivesse

direito ao benefício.

A outra alteração pretendida pelo art. 1º da MP 242/2005

referia-se ao art. 103-A da Lei 8.213/1991. Tal alteração dispunha sobre a

interrupção do prazo da concessão de benefícios em caso de fraude ou má fé por

parte do beneficiário. Esta alteração ainda presumia como atitude de má fé o

recebimento cumulativo de benefícios vedado por lei, cancelando-se o benefício

mantido indevidamente.121

Além das modificações previstas na MP em seu art. 1º,

destaca-se o disposto pelo art. 3º da mesma, o qual revogava o parágrafo único do

art. 24 da Lei nº 8.213/1991, que trata do período de decadência. O parágrafo único

deste artigo dispõe sobre a observação do período de carência na perda da

condição de segurado.

Art. 24. [...] Parágrafo único. Havendo perda da qualidade de segurado, as contribuições anteriores a essa data só serão computadas para efeito de carência depois que o segurado contar, a partir da nova filiação à Previdência Social, com, no mínimo, 1/3 (um terço) do número de contribuições exigidas para o cumprimento da carência definida para o benefício a ser requerido.122

A perda da qualidade de segurado, da qual trata o dispositivo

legal, refere-se ao período no qual o beneficiário encontra-se recebendo o valor do

benefício, ou seja, afastado de sua atividade laboral, e consequentemente, de sua

contribuição à previdência social. Retornando a suas atividades, no entanto, de

acordo com o mesmo dispositivo, o período necessário para reaver o direito ao

benefício é equivalente a 1/3 do período total de carência. No caso do auxílio-

doença, isso equivaleria a quatro meses.

A revogação prevista pelo art. 3º da MP 242/2005 retirava este

direito do contribuinte, exigindo que o mesmo cumprisse novamente todo o período

de carência para que se tornasse mais uma vez apto para receber o benefício.

Ao tratar do presente assunto, Ribeiro e Santos afirmam que:

[...] as alterações da MP nº 242 relativas à imposição de nova carência agem em direção contrária às ideias propagadas pelo

121

BRASIL. Medida Provisória Nº 242, de 24 de março de 2005.

122 BRASIL. Lei Nº 8.213, de 24 de julho de 1991. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8213cons.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.

70

sistema de seguridade social. Ao invés de se criar uma estrutura que vise dar uma maior proteção aos casos de necessidade social, é criada uma metodologia que acaba restringindo direitos já adquiridos pelos segurados do sistema previdenciário.123

Assim sendo, a MP 242/2005 suprimia direitos adquiridos pelos

segurados ao alterar a forma de cálculo do salário de benefício do auxílio-doença e

auxílio-acidente, limitando o valor de renda dos benefícios e alterando o tempo do

período de carência após a perda da condição de segurado. Tais alterações,

embasadas pela necessidade de impedir o crescimento do déficit previdenciário, não

foram aprovadas pelo Congresso Nacional.

Anos mais tarde, o Governo Federal realizou uma nova

tentativa de reforma previdenciária, através da criação da Medida Provisória Nº

529/2011.

3.1.2 A Medida Provisória Nº 529/2011

A segunda tentativa de modificação do benefício do auxílio-

doença surgiu através da inclusão de uma emenda à Medida Provisória 529/2011

pelo relator da mesma, o deputado André Figueiredo, na época, filiado ao Partido

Democrático Trabalhista, aliado da situação.

Inicialmente, a MP 529/2011 trazia alterações ao texto da Lei

Nº 8.212/1991, Lei Orgânica da Seguridade Social, modificando seu art. 21, o qual

trata da alíquota de contribuição dos segurados contribuinte individual ou facultativo.

Mais especificamente, o intuito da MP era o de reduzir o valor da alíquota de

contribuição do microempreendedor individual, nos casos de opção pela exclusão do

benefício de aposentadoria por tempo de contribuição.

A respeito do microempreendedor individual, em nota técnica

referente às modificações trazidas pela Medida Provisória, a Câmara dos Deputados

trouxe a seguinte informação:

A figura do microempreendedor individual foi criada pela Lei Complementar nº 128, de 19 de dezembro de 2008, com a finalidade de facilitar a inclusão previdenciária desse segmento. De acordo com a referida Lei, é considerado microempreendedor individual o empresário com receita bruta anual de até R$ 36 mil, sem a

123

RIBEIRO, Juliana de Oliveira Xavier; SANTOS, Cibeli Espíndola. As Novas Mudanças Sobre o Auxílio Doença. p. 5.

71

participação em outra empresa como sócio ou titular, sendo-lhe facultado contratar até um empregado que receba o salário-mínimo ou o piso da categoria.124

A proposta trazida pela referida MP diminuía de 11% para 5% a

alíquota da contribuição para o microempreendedor individual, nos casos em que o

mesmo opta pela exclusão da aposentadoria por tempo de contribuição. Neste caso,

o segurado teria direto aos demais benefícios da seguridade social, mas apenas

poderia se aposentar por idade ou por invalidez.

Em função desta alteração, a MP 529/2011 foi bem recebida,

visto que beneficiava a classe para qual era direcionada, encorajando o ingresso de

mais indivíduos no sistema de seguridade social. O problema surgiu em função de

uma das alterações propostas pelo relator, deputado federal André Figueiredo.

Entre as emendas propostas pelo relator, encontra-se uma

destinada à modificação da renda mensal do auxílio-doença, bastante parecida com

a alteração que já havia sido proposta em 2005. Contudo, desta vez a proposta

limitava ainda mais a forma de cálculo da renda do benefício, como pode ser

observado no trecho a seguir:

[...] propomos que a renda mensal do auxílio-doença não exceda à média aritmética dos últimos 24 salários de contribuição do segurado, ou ao último salário de contribuição considerado, o que for maior, mediante inserção do § 10 ao art. 29 da Lei nº 8.213, de 1991. Ademais, incluímos o § 11 para estabelecer uma regra de exceção no caso de não haver 24 contribuições, tomando-se por média, nesse caso, as contribuições existentes.125

Diferentemente da primeira tentativa do Governo Federal, a

qual limitava o cálculo da renda do auxílio-doença à média aritmética das últimas 36

contribuições, a emenda à MP 529/2011 propunha uma limitação ainda maior ao

valor do benefício, calculando-o com base nos últimos 24 salários de contribuição. O

teto desse valor seria ou esta média aritmética, ou o último salário de contribuição, o

qual fosse maior.

Outra diferença importante em relação à MP 242/2005 é a de

124

CÂMARA DOS DEPUTADOS. Nota Técnica nº 8/2011. Subsídios para a análise de adequação orçamentária e financeira da Medida Provisória nº 529, de 7 de abril de 2011. 2011. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/2011/mp529.pdf>. Acesso em: 02 abr. 2013.

125 BRASIL. Medida Provisória Nº 529, de 7 de abril de 2011. Mensagem nº 93, de 2011. Altera a

Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, no tocante à contribuição previdenciária do microempreendedor individual. Disponível em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/.../mpv/529.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.

72

que a mesma foi criada com a destinação específica de alterar a forma de cálculo do

auxílio-doença e dos outros benefícios elencados no dispositivo legal. A MP

529/2011, por sua vez, destinava-se a um tema diferente, embora ainda incluso na

área da seguridade social.

Assim, a menção da alteração auxílio-doença, através da

emenda do relator da MP, acabou mostrando-se uma tentativa ardilosa de

transformar o modo de se calcular o valor do benefício, sem que se houvesse uma

proposta objetiva, como houve na MP 242/2005.

Diante de tal manobra, a emenda à medida provisória foi

descartada pelo Congresso Nacional. A MP 529/2011 acabou sendo aprovada pelo

Congresso Nacional e convertida na Lei nº 12.470, de 2011, no entanto, sem a

inclusão do artigo relativo à alteração no benefício do auxílio-doença.

Através da análise de ambas as MP, verifica-se que é de

interesse do Governo Federal a alteração do cálculo do auxílio-doença, limitando-o à

média de um número específico de salários-de-contribuição, na primeira tentativa, de

36, e na segunda, de 24. Também intentou-se a modificação do período de carência,

fazendo com que o então beneficiado necessitasse de mais doze meses de

contribuição para ter direito ao auxílio-doença novamente, ao invés dos quatro

meses previstos atualmente.

Pelos fatos expostos até o momento, entende-se que a forma

idealizada pelo Governo busca reduzir veementemente a renda do auxílio-doença.

Os fundamentos para tal alteração na fórmula deste benefício serão abordados de

forma mais profunda na sequência.

3.2 OS FUNDAMENTOS APRESENTADOS PELO GOVERNO FEDERAL PARA A REDUÇÃO DA RENDA DO AUXÍLIO-DOENÇA

As tentativas de redução da renda pretendidas pelo Governo

Federal para o auxílio-doença são reflexo da posição tomada pelo mesmo em

relação ao sistema previdenciário brasileiro, conforme demonstrado no segundo

capítulo do presente trabalho.

No prisma do Governo, a previdência social encontra-se em

crise alarmante, apresentando um déficit de mais de 40 milhões de reais, o que

73

causa prejuízos enormes para os cofres públicos. A perspectiva para as próximas

décadas é a de que, em função do envelhecimento da população brasileira, este

déficit venha a crescer ainda mais.

Sob a justificativa de encontrar meios de contornar a crise

previdenciária, o Governo Federal vem buscando reformas no sistema

previdenciário, uma das quais é referente à diminuição da renda do auxílio-doença.

Os argumentos utilizados pelo Governo Federal para as

alterações no sistema previdenciário são bastante influenciados pela corrente

Conservadora, a qual tem como principal expoente, no Brasil, o economista Fábio

Giambiagi. Esta corrente defende a tese de que a previdência social deve possuir

um caráter autossustentável, no qual o sistema sobreviva através da própria

arrecadação. Ou seja, a renda resultante das contribuições dos segurados da

previdência social deve ser suficiente para o pagamento dos beneficiários, sem que

haja a necessidade de recursos estatais. Assim, trata-se de um posicionamento com

influência neoliberal, no qual o papel do Estado seria simplesmente o de administrar

o sistema previdenciário, e não o de financiá-lo.126

Para melhor compreender a posição do Governo Federal,

serão apresentados os argumentos políticos e econômicos utilizados para

fundamentar a necessidade de redução da renda do auxílio doença.

3.2.1 Argumentos Políticos

Embora a principal justificativa para as transformações no

sistema previdenciário, e, consequentemente, para a redução do auxílio-doença nas

duas tentativas citadas até o momento, sejam de caráter econômico, o Governo

Federal se utiliza também de argumentos políticos para justificar tais

transformações.

As informações divulgadas pelo Governo Federal, as quais

apontam um déficit bilionário do sistema previdenciário, incitam a necessidade de

reduzir os gastos com o sistema previdenciário para que o mesmo seja capaz de se

126

MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa entre as duas linhas metodológicas divergentes. 2010. Monografia (Bacharelado em Ciências Econômicas) – Departamento de Ciências Econômicas, Centro Sócio Econômico, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2010. p. 75.

74

sustentar sem a participação do Governo. O que se transmite através deste

posicionamento é que recursos financeiros que poderiam estar sendo investidos em

outras áreas têm de ser realocados para suprir o déficit previdenciário.127

Desta forma, enquanto estes recursos deveriam ser

direcionados para investimentos em saúde, educação, segurança ou o pagamento

de dívidas externas, passam a ser utilizados para “tapar o buraco” que a previdência

social deixa. A visão que o Governo Federal apresenta previdência social é clara:

trata-se de um sistema dispendioso, o qual precisa de atualização.

Tais atualizações se justificariam através de exemplos

internacionais, de diversos países que modificaram seu sistema previdenciário nos

últimos anos, e tiveram resultados interessantes. Chile e Peru, por exemplo,

adotaram modificações como o sistema de capitalização, instituição de idade mínima

para aposentadoria por tempo de contribuição, e garantiram uma menor participação

estatal para o custeio de suas previdências. Algumas práticas, inclusive, já foram

implementadas no sistema brasileiro, mas a participação do Estado ainda é bastante

efetiva.128

A expectativa de envelhecimento da população brasileira

também é mencionada quando se trata das reformas previdenciárias. Tal pretexto já

vem sendo notado, uma vez que a expectativa de vida do brasileiro vem aumentado

nos últimos anos. Isso afeta diretamente a previdência social, uma vez que, vivendo

mais, os segurados terão direito a um maior número de parcelas do benefício.

O que embasa o sistema previdenciário utilizado no Brasil é o

recebimento de contribuições da população de trabalhadores ativa, composta pelos

indivíduos adultos, em idade de trabalho. Com o aumento da expectativa de vida e a

diminuição da taxa de natalidade, a tendência é que, nos próximos anos, o número

de aposentados seja muito maior, fazendo com que as contribuições da população

ativa não seja o suficiente para garantir o sustento da previdência social. Nesta

perspectiva, sendo que o déficit da previdência, de acordo com o Governo Federal já

é exorbitante, a falência do sistema previdenciário em um futuro não tão distante é

127

GIAMBIAGI, Fábio. Previdência: Fatos x Palavras (FSP 08/08/07). Originalmente publicado no Jornal Folha de São Paulo de 08 ago. 2007. Disponível em: <http://www.scribd.com/doc/12876828/Debate-Giambiagi-vs-Fagnani-Sobre-a-Previdencia>. Acesso em: 02 abr. 2013.

128 MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa

entre as duas linhas metodológicas divergentes. p. 24.

75

praticamente inevitável.129

Frente a estas situações, procura-se uma forma de transformar

o sistema previdenciário, fazendo com que represente menos prejuízos para os

cofres públicos. O caminho que se busca para tal fim é atacar os benefícios, uma

vez que, diminuindo-se o valor dos mesmos, há menos gastos por parte da

previdência, e, consequentemente, menos riscos para o desenvolvimento nacional.

A busca pela redução do auxílio-doença é fruto deste

posicionamento estatal, que visa diminuir o valor do benefício para reduzir os gastos

com o mesmo. Ainda assim, através das exposições de motivos das tentativas de

redução, é possível encontrar outras justificativas governamentais.

Uma destas justificativas diz respeito ao aumento do número

de requerimentos do auxílio-doença, o qual cresceu em grande proporção desde o

ano de 1999. Este aumento se deu, de acordo com o Governo Federal, em função

da criação do fator previdenciário, que desencoraja os segurados à se aposentarem

prematuramente, em função da redução do valor do benefício, e, ao mesmo tempo,

estimula a procura por outros benefícios, como o auxílio-doença, graças à sua

remuneração.130

O Governo Federal também relaciona este aumento ao fato de

que o valor do referido benefício é, por vezes, maior do que o salário atual

beneficiado, em função da forma de cálculo utilizada para a obtenção da renda do

auxílio-doença.

Na exposição de motivos da Medida Provisória 242/2005, o

então Ministro de Estado da Previdência Social, Romero Jucá, afirma que:

Simulando o cálculo de renda mensal inicial - RMI, no caso de um segurado que tenha contribuído o valor correspondente ao teto máximo em todo o período contributivo, observamos que a renda do benefício é superior ao salário do segurado empregado. Portanto, em muitos casos o segurado não prioriza o retorno ao trabalho, uma vez que é mais vantajoso permanecer em gozo de benefício.131

Do posicionamento do Ministro, verifica-se que, na visão do

129

MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa entre as duas linhas metodológicas divergentes. p. 80-83.

130 JUCÁ, Romero. Exposição de Motivos da MP 242/2005. Brasília: Ministério da Previdência

Social. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/45/2005/242.htm#EM>. Acesso em: 31 mar. 2013.

131 JUCÁ, Romero. Exposição de Motivos da MP 242/2005. Disponível em:

<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/45/2005/242.htm#EM>. Acesso em: 31 mar. 2013.

76

Governo, há uma distorção do objetivo do auxílio-doença, o qual seria garantir o

sustento do segurado quando estivesse incapacitado de trabalhar temporariamente.

O benefício, entretanto, estaria sendo utilizado como forma de se receber um salário

muitas vezes maior do que o do último trabalho, sem que fosse preciso trabalhar,

uma vez que o beneficiário encontra-se incapacitado.

Esta justificativa foi utilizada mais uma vez pelo Governo

Federal em 2011, como pode ser observado no seguinte trecho extraído da emenda

do deputado André Figueiredo à MP 529/2011:

Em diversos casos, considerando que a correção monetária do salário de contribuição supera em alguns períodos a correção salarial, o trabalhador passa a receber um auxílio-doença muito superior ao seu último salário. Desde a adoção desse método de cálculo, o Ministério da Previdência Social constatou um aumento de demanda pelo benefício do auxílio-doença, bem como a tendência de alguns segurados permanecerem no benefício ao invés de buscarem a sua reabilitação e recuperação.132

A redução da renda do auxílio-doença, portanto, teria a nobre

função de corrigir esta situação, visto que não seria justo que o beneficiário

recebesse um valor de benefício superior ao seu salário atual. Além do mais, a

redução do valor do auxílio também reduziria o número de indivíduos que se utilizam

do mesmo para evitar o retorno às atividades de trabalho.

Embora não negue a diminuição de custos para o Estado em

função da diminuição da renda do auxílio-doença, é destacado outro aspecto

decorrente das modificações previstas pela MP 242/2005, o qual beneficiaria os

segurados. Conforme o disposto:

[...] a fixação do PBC em trinta e seis meses vai facilitar para o segurado o requerimento do benefício e agilizar ainda mais a concessão dos benefícios via Internet, uma vez que o período a ser considerado no PBC estará abrangido pela GFIP e consequentemente, haverá maior consistência nos dados do Cadastro Nacional de Informações Sociais - CNIS para o período e maior confiabilidade nos dados.133

Ainda que fosse reduzido o valor do benefício, a consideração

das últimas 36 contribuições sendo utilizada como parâmetro para a renda do

132

BRASIL. Medida Provisória Nº 529, de 7 de abril de 2011. Disponível em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/.../mpv/529.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.

133 JUCÁ, Romero. Exposição de Motivos da MP 242/2005. Disponível em:

<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/45/2005/242.htm#EM>. Acesso em: 31 mar. 2013.

77

auxílio-doença também facilitaria sua requisição por parte do segurado, graças à

existência dos dados existentes no CNIS. Não há referência clara a este argumento

na MP 529/2011, mas, visto que a mesma propunha a consideração das últimas 24

contribuições, esta facilidade também estaria garantida.

Assim sendo, o Governo Federal não se restringe ao plano

econômico para justificar a redução de renda do auxílio-doença. A principal

justificativa, neste âmbito, é a de que o valor deste benefício é muito elevado, em

função de sua forma de cálculo, e por isso, deveria ser reduzido. Esta redução

também diminuiria o número de beneficiados que se aproveitam da situação para

permanecerem no gozo do auxílio-doença, sem voltarem para seus trabalhos.

3.2.2 Argumentos Econômicos

A busca pela redução da renda do auxílio-doença também é

justificada por argumentos econômicos. A maioria dos argumentos políticos,

principalmente os ligados à corrente Conservadora, possui uma justificativa

econômica que os embase.

Mais uma vez, é preciso levar em consideração a visão geral

que o Governo Federal tem da previdência social, encarando-a como entrave

econômico, e o suposto déficit que a mesma apresenta. Em consequência disso é

que se dá a necessidade econômica de reduzir gastos previdenciários, entre os

quais encontra-se a renda do auxílio-doença.

De acordo com a corrente conservadora, e com os dados

apresentados oficialmente pelo Governo Federal, o déficit da previdência social é

consequência da diferença entre a arrecadação líquida e o valor destinado ao

pagamento dos benefícios previdenciários. Esta diferença é evidenciada no gráfico a

seguir, referente aos anos de 2000 e 2008:

78

Gráfico 01 – Saldo Previdenciário de acordo com a corrente conservadora134

Da análise do gráfico verifica-se uma diferença considerável

entre a entrada de recursos para a previdência social e o valor necessário para o

pagamento de benefícios. De acordo com o Ministério da Previdência Social, esta

diferença ultrapassou a marca de 66 bilhões de reais em 2010.135

Não obstante, vale recordar a tendência de envelhecimento

populacional, evidenciada anteriormente como um dos argumentos utilizados pela

corrente Conservadora, e também pelo Governo Federal. Com o crescimento do

número de benefícios, em função do aumento da população inativa, e a

consequente diminuição na entrada de recursos tende a agravar ainda mais a

situação do sistema previdenciário, que já é sob este prisma, bastante delicada.

A redução da renda do auxílio-doença surge como uma das

medidas do Governo para reduzir os gastos da previdência social. O direcionamento

da reforma para este benefício em específico, no entanto, não é aleatório. Este fato

134

O gráfico apresenta os resultados do saldo previdenciário entre os anos de 2000 e 2008, pelo enfoque dos conservadores. A barra azul corresponde à arrecadação líquida, que é composta, no enfoque conservador, pelo total de contribuições recebidas. A barra vermelha corresponde às despesas com o pagamento de benefícios. (MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa entre as duas linhas metodológicas divergentes. 2010. p. 73).

135 PREVIDÊNCIA SOCIAL. Anuário Estatístico da Previdência Social. 2010. Disponível em:

<http://www.mpas.gov.br/conteudoDinamico.php?id=1173>. Acesso em: 02 abr. 2013.

79

se justifica através do já mencionado crescimento na concessão do benefício

durante a década passada.

Em artigo publicado no Informe da Previdência Social,

Ansiliero e Dantas afirmam que o número de benefícios do auxílio-doença

concedidos entre 2001 e 2005, foi de mais de 990 mil benefícios, contra os cerca de

630 mil nos cinco anos anteriores. Em dados percentuais, isto equivale a um

aumento de 148,6% no número de concessões do auxílio-doença. Este número

passa a se estabilizar a partir de então.136

A quantidade total de auxílios-doença concedidos variou entre

3,7 e 3,3 % do total de benefícios concedidos pela previdência social entre 1995 e

2001. No período de 2001 a 2005, este percentual chegou a representar 6,8%,

correspondendo a uma parcela gigantesca do montante despendido pelo Governo

Federal para custear a previdência.137

É justamente no ano de 2005, ponto de chegada do aumento

repentino do número de auxílios-doença concedidos, que surge a MP 242, primeira

tentativa do Governo Federal de reduzir a renda do benefício. Através da análise dos

fatos econômicos, verifica-se que tratou-se também de uma alternativa encontrada

para a redução de gastos com a previdência social.

Embora, de acordo com o referido Informe da Previdência

Social, o número de concessões do auxílio-doença tenha se estabilizado a partir de

2005, o mesmo não aconteceu com o déficit previdenciário. Como demonstrado no

gráfico 02, a diferença entre o valor arrecadado e o valor pago em benefícios pela

previdência social continuou aumentando nos anos seguintes.

Assim, sob o ponto de vista econômico, o Governo Federal

continuou precisando de um meio para diminuir os gastos com a previdência social.

Desta forma, munido de argumentos já utilizados na tentativa anterior, procura

reduzir a renda do auxílio-doença como meio de amenizar o déficit da previdência.

Vale ressaltar que a linha de pensamento utilizada pela

Situação baseia-se em ideais neoliberais, prisma sob o qual a previdência social

deve ser autossuficiente. Assim, o número de arrecadações deveria ser o bastante

136

ANSILIERO, Graziela; DANTAS, Emanuel de Araujo. Comportamento Recente da Concessão e Emissão de Auxílios-Doença: Mudanças Estruturais? Informe da Previdência Social, vol. 20, nº 11, nov. 2008.

137 ANSILIERO, Graziela; DANTAS, Emanuel de Araujo. Comportamento Recente da Concessão e

Emissão de Auxílios-Doença: Mudanças Estruturais?. p. 2.

80

para garantir o pagamento de benefícios. Não é considerado, em tal raciocínio, os

valores vindos de outras formas de renda da previdência, como o COFINS.

Embora bastante consistentes, os argumentos demonstrados

até o momento não foram suficientes para garantirem a aprovação da MP 242/2005,

nem mesmo da emenda à MP 529/2011. A redução da renda do auxílio-doença não

foi aprovada pelo Congresso Nacional, e ainda foi alvo de críticas por parte da

oposição, que chega a por em dúvida a real existência de um déficit previdenciário.

3.3 MOTIVOS DO CONGRESSO NACIONAL PARA A REJEIÇÃO DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS Nº 242/2005 E 529/2011

Como verificou-se anteriormente no presente trabalho, as duas

tentativas de redução do valor da renda do auxílio-doença restaram frustradas, uma

vez que não foram aprovadas pelo Congresso Nacional.

Sendo estes os fatos, compreende-se que a posição do

Congresso Nacional diante do auxílio-doença diverge daquela adotada pelo Governo

Federal. Desta forma, serão expostos os motivos que levaram à rejeição das duas

MP que buscavam alterar a renda do auxílio-doença.

Verifica-se que a primeira manobra realizada pelo Governo

Federal, que corresponde à Medida Provisória 242/2005 teve uma repercussão

maior do que a segunda, a qual surgiu através de uma emenda à MP 529/2011 pelo

relator da mesma. Tal fato reflete a exposição direta do tema no primeiro caso,

sendo que a própria MP 242 ficou conhecida como “MP do auxílio-doença”.

As alterações ao auxílio-doença foram entendidas como

prejudiciais aos segurados, além de ferir vários dispositivos constitucionais. A

assessoria do PFL posicionou-se à respeito da proposta do Governo Federal,

afirmando que:

O trabalhador com doença incapacitante que contribui - mesmo por período superior ao prazo de carência - fica impedido de perceber o benefício previdenciário relativo à cobertura de enfermidades. Tal exclusão ofende, além dos princípios do bem-estar e da justiça social, o princípio da universalidade da cobertura e do atendimento que informa a seguridade social (DIÁRIO POPULAR, 2005, sem

81

paginação).138

Verifica-se que propostas trazidas pela MP 242/2005 não foram

bem aceitas pelo Congresso Nacional, causando descontentamento a diversos

partidos. Dentre estes, destacam-se o PSDB, o PFL e o PPS, que além de se

mostrarem desfavoráveis à medida provisória, tomaram providências mais severas

com relação à atitude do Governo Federal. Os três partidos mencionados acionaram

o Supremo Tribunal Federal, cada um ingressando com uma Ação Direta de

Inconstitucionalidade contra a referida MP.

As alegações dos partidos mencionados afirmavam que a MP

242/2005 contrariava a Constituição em pelo menos três situações. A primeira delas

diz respeito a não observância da MP do auxílio-doença aos requisitos de urgência e

relevância previstos no art. 62 da CRFB/88 para a edição de medidas provisórias.

Sem se adequar a estas exigências constitucionais, não haveria a possibilidade da

criação de uma MP.139

Outra alegação das ADI foi a de que a medida provisória

contrariava o art. 246 da CRFB, que limita a criação de medidas provisórias para

regulamentar disposições constitucionais alteradas entre 1995 e 2001.140

A modificação do valor do cálculo do benefício do auxílio-

doença interferia diretamente no seu valor real, o que também foi entendido como

inconstitucional pelos partidos mencionados. A ação do PPS dispunha que

A nova redação conferida ao artigo 29, inciso III, da Lei 8.213/91 ofende diretamente o princípio da irredutibilidade dos benefícios previdenciários (art. 194, parágrafo único, IV da CF) e do reajustamento permanente (art. 201, parágrafo 4º da CF).141

Frente à pressão exercida pelo Congresso Nacional e também

138

DIÁRIO POPULAR. Nacional: PFL contesta no STF constitucionalidade de MP 242. Disponível em: < http://srv-net.diariopopular.com.br/26_04_05/lc250415.html>. Acesso em: 31 mar. 2013.

139 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Supremo recebe nova ADI contra MP 242 sobre planos

de benefícios da Previdência. Disponível em: <http://m.stf.jus.br/portal/noticia/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=64923>. Acesso em: 02 abr. 2013.


de benefícios da Previdência.


de benefícios da Previdência. Disponível em: <http://m.stf.jus.br/portal/noticia/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=64923>. Acesso em: 02 abr. 2013.

82

pelas forças sindicais, o Governo Federal chegou a recuar em sua proposta,

desistindo da alteração no cálculo do benefício. Todavia, insistiu em manter a

modificação no período de carência.142

Entretanto, após cerca de quatro meses de tramitação, a MP

242/2005 foi rejeitada pelo Senado Federal, sob a justificativa de não corresponder

às exigências do art. 62 da CRFB/88, as quais tratam da matéria de urgência e

relevância, como já havia sido argumentado nas ADI anteriormente mencionadas.

Quanto a estas, foram consideradas inválidas após a rejeição

da medida provisória pelo Senado Federal, visto que perderam seu objeto através

deste ato do Congresso.143

Já a situação enfrentada pela MP 529/2011 foi mais amena do

que a da tentativa anterior. A resolução do embate se deu de modo diplomático, sem

a necessidade do ingresso de ações no Poder Judiciário, tal como se sucedeu na

vez passada.

A emenda à MP 529/2011, adicionada pelo relator da mesma,

dep. André Figueiredo, determinava o cálculo da renda do auxílio-doença através da

média aritmética simples das últimas 24 contribuições. Ainda na Câmara dos

Deputados, esta emenda foi barrada pela bancada do PPS, que negociou a retirada

do dispositivo que tratava da diminuição da renda.144

O entendimento do PPS foi o de que tal modificação seria

prejudicial aos trabalhadores, por diminuir demasiadamente a forma de cálculo do

benefício. O partido também lamentou a forma pela qual o tema foi tratado, visto que

outro projeto de lei que também visava alterações no auxílio-benefício já havia sido

barrado. De modo amistoso, o relator da MP concordou com o posicionamento do

PPS e retirou a emenda antes meso de sua votação no plenário.145

Verifica-se, portanto, que nenhuma das tentativas de redução

142

FUTEMA, Fabiana. Pressionado, governo desiste de alterar cálculo do auxílio-doença. Jornal Folha de São Paulo versão online. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u95472.shtml>. Acesso em: 31 mar. 2013.

143 MAZENOTTI, Priscila. Supremo torna inválidas ações de inconstitucionalidade contra MP

242. Agência Brasil. Disponível em: <http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2005-08-29/supremo-torna-invalidas-acoes-de-inconstitucionalidade-contra-mp-242>. Acesso em: 31 mar. 2013.





83

da renda do auxílio-doença foi aprovada pelo Congresso Nacional. Além do

entendimento de que tais alterações seriam prejudiciais aos trabalhadores, vale

ressaltar a observação da inconstitucionalidade alegada pelo Congresso Nacional no

que toca à MP 242/2005.

3.4 FUNDAMENTOS DA OPOSIÇÃO PARA A MANUTENÇÃO DA RENDA DO

AUXÍLIO-DOENÇA EM CONFORMIDADE COM A LEGISLAÇÃO ATUAL

Em contrapartida aos argumentos utilizados pelo Governo

Federal para a redução da renda do auxílio-doença, a oposição trabalha com uma

visão completamente diferente da situação atual da previdência social brasileira.

Portanto, à luz deste posicionamento, não haveria nenhuma necessidade de reduzir

o valor do auxílio-doença, como pretende o Governo Federal.

A fundamentação utilizada como base pela oposição encontra

forças na corrente Progressista da seguridade social. Esta corrente, diferente da

Conservadora, é baseada no welfare state, e defende a intervenção estatal na

garantia dos direitos fundamentais aos cidadãos, como saúde, educação e

seguridade social. Desta forma, encontra amparo nos avanços sociais trazidos pela

CRFB/88, principalmente no que toca ao custeio da previdência social.146

A participação do Estado na manutenção da previdência social

é tida como fator positivo pela corrente progressista, encarando esta atuação como

fundamental para a eficiência do sistema. O modo pelo qual a CRFB/88 visa a

manutenção da previdência social, composto pela arrecadação dos benefícios,

somado a outras rendas, como as advindas do COFINS e da CSLL, é enxergado

com bons olhos pela oposição. Ao contrário do Governo Federal, não há o ideal

neoliberal de que a previdência social deve ser sustentada simplesmente pelo saldo

previdenciário.

Justificando este posicionamento, faz-se o uso das palavras de

Fagnani e Cardoso Jr., os quais afirmam que:

A seguridade social, um dos avanços da Constituição de 1988, compreende os setores da Previdência (urbana e rural), saúde, assistência social e seguro-desemprego. Para financiá-la, foi instituído o orçamento da seguridade social. Ao fazê-lo, os

146

MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa entre as duas linhas metodológicas divergentes. p. 83.

84

constituintes não inventaram a roda. Seguiram o padrão clássico baseado na contribuição tripartite (empregados, empregadores e governo). Note-se que, num conjunto de países europeus, a seguridade é financiada, em média, da seguinte forma: 38% pela contribuição dos empregadores; 22% pela contribuição dos empregados; 36% pela contribuição do governo (impostos); e 4% por outras fontes.147

O modelo de custeio da previdência vigente no Brasil e

defendido pela oposição também encontra utilização em alguns países europeus,

como consta no posicionamento dos referidos especialistas. Neste modelo, uma

parte do financiamento do sistema de seguridade social é de dever do Estado, que já

possui parte de seu orçamento direcionado para este fim.

A compreensão da oposição é a de que o direcionamento de

recursos para a previdência social por parte do Estado não deve ser considerado

como um gasto previamente estipulado. A parcela das finanças estatais que é

utilizada para o custeio da seguridade social não passa do cumprimento de um

dever do Estado, e não de uma realocação econômica para impedir o rombo

imprevisto deste instituto.

No mesmo sentido, Fagnani e Cardoso Jr. defendem que:

Desde 1934, o Brasil segue esse padrão. O orçamento da seguridade apenas o aperfeiçoou, vinculando constitucionalmente impostos e contribuições sociais. Portanto, quando o governo aporta recursos para a seguridade, não está cobrindo o "déficit", mas fazendo o que é de sua responsabilidade, nos termos da Constituição. 148

Este posicionamento vai de encontro com a visão da existência

de gastos excessivos com a previdência social, e de que esta implica em um entrave

para o desenvolvimento econômico do país. Trata-se meramente da aplicação de

fundos que são destinados para este fim, da mesma forma que há outros

investimentos voltados para áreas diferentes da administração pública.

Entendendo que os gastos do Estado com a seguridade social

são mero cumprimento de seu dever para com a sociedade, amparado pela

147

FAGNANI, Eduardo; CARDOSO JUNIOR, José Celso. Previdência e Opinião Pública. Originalmente publicado no Jornal Folha de São Paulo de 14 ago. 2007. Disponível em: <http://www.scribd.com/doc/12876828/Debate-Giambiagi-vs-Fagnani-Sobre-a-Previdencia>. Acesso em: 02 abr. 2013.

148 FAGNANI, Eduardo; CARDOSO JUNIOR, José Celso. Previdência e Opinião Pública.

Disponível em: <http://www.scribd.com/doc/12876828/Debate-Giambiagi-vs-Fagnani-Sobre-a-Previdencia>. Acesso em: 02 abr. 2013.

85

Constituição, há de se compreender que, na visão da oposição, o sistema

previdenciário encontra-se em uma situação financeira confortável, diferente do

alegado pelo Governo Federal.

Mas a fundamentação da oposição não para por aí. Verificou-

se anteriormente que o principal argumento do Governo Federal para a necessidade

de uma atualização no sistema de previdência social é a existência de um déficit

bilionário do mesmo. Para a corrente progressista, no entanto, o sistema

previdenciário brasileiro é tido como superavitário.

De acordo com a oposição, o suposto déficit previdenciário

apresentado pelo Governo Federal é resultado de um artifício contábil, que não leva

em consideração todos os rendimentos da previdência social para anunciar o

balanço total da instituição. O que é posto à mostra para justificar a deficiência do

sistema corresponde ao saldo previdenciário, calculado através da diferença entre a

arrecadação da previdência social fruto das contribuições dos segurados e o valor

despendido para o pagamento de benefícios.

No entanto, as contribuições dos segurados não são a única

fonte de renda da previdência social brasileira, como afirmado até então na presente

pesquisa. Como disposto pela própria CRFB/88, regulada pela Lei do Custeio da

Seguridade Social, há outras contribuições que compõe as chamadas

Transferências da União e que, embora não apareçam no cálculo do saldo

previdenciário, complementam a receita da previdência social brasileira. 149.

No mesmo sentido, Gentil trata deste arranjo de contabilidade

utilizado para justificar a insuficiência econômica da seguridade social, como consta

no trecho a seguir.

[...] os números utilizados para avaliar a situação financeira da Previdência são normalmente enganosos e alarmistas. Divulga-se, por exemplo, com base em fontes oficiais, que o déficit previdenciário, em 2004, foi de R$ 32 bilhões. Entretanto, o que vem sendo chamado de déficit da Previdência é, na verdade, o saldo previdenciário, ou seja, a soma (parcial) de algumas receitas, como as contribuições do INSS e outras receitas próprias menos expressivas, deduzidas dos benefícios previdenciários e das transferências a terceiros. Este cálculo não leva em consideração todas as receitas que devem ser alocadas para a Previdência, conforme autoriza a Constituição, deixando de computar recursos significativos, provenientes da COFINS, CPMF e Contribuição Social

149

MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa entre as duas linhas metodológicas divergentes. p. 86.

86

sobre o Lucro Líquido. O resultado disso é um déficit que não é real.150

Sob este prisma, o déficit previdenciário alegado pelo Governo

Federal é fruto de um malabarismo numérico. Faz-se parecer que é necessário

retirar dinheiro do orçamento geral da União para cobrir a defasagem previdenciária,

quando na verdade, há um percentual originalmente destinado para o custeio da

seguridade social, fato que não é revelado. A argumentação governamental é

também a que é dissipada pela mídia, criando uma imagem no consciente coletivo

de que o sistema previdenciário é defeituoso e precisa ser reformulado.151

De acordo com a corrente progressista, o valor arrecadado pela

previdência social, levando-se em conta todas as rendas que compõe o seu

financiamento, é mais do que suficiente para sua manutenção. Segundo Gentil,

tomadas todas as fontes de receita da previdência social, após a dedução de suas

despesas ainda resta uma quantia superior a 8 bilhões de reais. Portanto, a

previdência social apresentaria um superávit.152

A oposição ainda defende a ideia de que a previdência social

não apresenta resultados ainda maiores em função da estagnação no crescimento

econômico do país nas últimas décadas. Os anos 80 e 90 não trouxeram resultados

muito satisfatórios para o Brasil no campo econômico, o que refletiu também no valor

da renda per capita no país. Este fato apresenta ligação direta com o valor das

contribuições realizadas pelos indivíduos ao sistema previdenciário, o que faz com

que a receita da previdência eventualmente se torne menor em períodos de crise

econômica. Em fases como essa, a intervenção estatal se torna indispensável.153

Outro aspecto arguido pela oposição para um desempenho

inferior da previdência social é o grande número de informalidade de atividades

laborais no Brasil. Indivíduos que se mantém ativos apenas na informalidade não

fazem parte da população que contribui para a previdência social. De acordo com

150

GENTIL, Denise Lobato. A Política Fiscal e a Falsa Crise na Seguridade Social Brasileira: Análise financeira do período 1990-2005. 2006. p. 6.

151 SOUZA, Maria Ester Alcantara de. Déficit previdenciário: fato ou mito? Cognitio Juris, João

Pessoa, Ano I, Número 3, dezembro 2011. Disponível em <http://www.cognitiojuris.com/artigos/03/05.html>. Acesso em: 29 de Março de 2013.


Análise financeira do período 1990-2005. 2006. p. 4.



87

Gentil,

A maior eficiência – que é sempre desejável – não depende de corte de benefícios, restrições de direitos ou de maior tributação, mas de incorporação ao sistema de uma parte da classe trabalhadora que vive de empregos informais, sem cobertura previdenciária.154

Ante ao exposto, fica claro que, aos olhos da oposição, a

redução da renda do auxílio-doença como meio de reduzir os gastos com o sistema

previdenciário não é aceitável. A existência de um superávit na previdência social faz

com que sejam desejadas reformulações para a melhoria dos benefícios,

aumentando seu valor de renda ou o período de recebimento, por exemplo.

Desta forma, a corrente contrária ao posicionamento do

Governo Federal, ao possuir uma visão positiva acerca da previdência social, não vê

como válida a redução no valor do auxílio-doença. Dentro desta perspectiva, embora

fundamentada por alegações coerentes, os objetivos do Governo Federal não

condizem com a realidade da previdência social, e não haveria motivo forte o

suficiente para que a redução do valor da renda do auxílio-doença realmente

ocorresse.

3.5 ARGUMENTOS APRESENTADOS PELOS SINDICATOS PARA VETAR A REDUÇÃO DO AUXÍLIO DOENÇA

Juntamente com o Congresso Nacional, os sindicatos tiveram

um papel importante na rejeição da redução do auxílio-doença, sendo responsáveis

por grande parte da pressão realizada ao Governo Federal para a não

implementação destas mudanças.

As mudanças relativas ao teto do benefício e ao seu período de

carência foram vistas como lesivas ao trabalhador pelos olhos dos sindicatos. Visto

seu papel na defesa dos interesses da classe trabalhadora, passaram a negociar

diretamente com o Ministro Romero Jucá, idealizador da Medida Provisória

242/2005, exigindo o recuo do Governo Federal, entendendo como injusta a forma

154


88

idealizada por este.155

A respeito do que foi exposto, o Sindicato dos Bancários de

Niterói e Região se manifestou da seguinte maneira:

A pretexto do crescimento dos requerimentos de benefícios por incapacidade, particularmente o auxílio-doença, nos últimos cinco anos, exatamente na vigência da reforma previdenciária de 1999, foi baixada a Medida Provisória 242, de 27 de março, com enorme prejuízo para os trabalhadores e suas famílias, além do caráter flagrantemente inconstitucional, conforme ações impetradas por partidos políticos e outras entidades no Supremo Tribunal Federal.156

Os fundamentos utilizados pelo Governo Federal para justificar

as mudanças no benefício não foram tidos como válidos pelos sindicatos. A principal

revolta surgiu em função da alegação governamental de que a forma do auxílio-

doença proposta tinha o objetivo de combater fraudes. Na visão dos sindicatos,

modificar o benefício não seria o método adequado para evitar este tipo de

problema.

Antonio Marangon, na época presidente do SESCON-SP,

afirmou que:

É claro que não se combate fraude e irregularidade com esta proposta. O remédio é o aumento da fiscalização e o aprimoramento da estrutura de concessão dos benefícios, não se podendo esquecer que no caso da incapacidade está vinculado ao trabalho médico-pericial. Pelo que diz o Ministério da Previdência este aumento expressivo é todo representado por fraudes e então fica difícil entender porque nada foi feito até agora para sua eliminação. Outra pergunta: quem vai responder por mais este rombo astronômico nas contas do País? Não se resolvem estes problemas com prejuízo dos direitos de doentes, inválidos e grávidas desempregadas, como se todos eles fossem oportunistas ou golpistas. É evidente que todas as reações de diversas entidades de trabalhadores são plenamente justificáveis.157

No ponto de vista sindical, a reformulação do benefício incorre

diretamente na supressão dos direitos adquiridos pelos trabalhadores. O caminho

escolhido pelo Governo Federal com o pretexto de acabar com as fraudes relativas a

155

FUTEMA, Fabiana. Pressionado, governo desiste de alterar cálculo do auxílio-doença. Jornal Folha de São Paulo versão online. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u95472.shtml>. Acesso em: 31 mar. 2013.

156 SINDICATO DOS BANCÁRIOS DE NITERÓI E REGIÃO. A Redução do Auxílio-Doença.

Disponível em: < http://www.bancariosnit.org.br/noticias.php?cod_noticia=947&pagina=26>. Acesso em: 31 mar. 2013.

157 MARANGON, Antonio. MP 242: a nova maldade. SEDESP Acervo Online. Disponível em: <

http://www.sedep.com.br/?idcanal=24195>. Acesso em: 31 mar. 2013.

89

este benefício coloca na condição de golpistas todos os indivíduos que por alguma

incapacidade, necessitem do auxílio-doença.

Segundo os sindicatos, se a intenção do Governo Federal é

diminuir o número de fraudes no auxílio-doença, as providências a ser tomadas

deveriam ser outras. A melhoria no sistema de perícias, por exemplo, seria uma

medida muito mais eficaz na redução do número de concessões fraudulentas do

benefício. Todavia, a política utilizada é a de corte de gastos, e o ataque é voltado

para o bolso do trabalhador, o maior prejudicado pelos ajustes no benefício.

O trecho a seguir apresenta uma visão geral sobre o motivo o

qual leva ao grande número de requerimentos do auxílio-doença.

Nesse sentido, contribuem o desemprego, o elevado índice de informalidade de mais da metade da força de trabalho, a rotatividade anual de cerca de 40% dos ocupados, rebaixando salários e provocando longos períodos de inatividade, que levam muitos trabalhadores a perder tempo de contribuição e até a condição de segurados. Com relação ao auxílio-doença, contribuem para sua incidência a terceirização e a precarização das relações de trabalho, que respondem por cerca de quatrocentos mil acidentes, todos os anos, com milhares de mortos e mutilados, sobretudo na atividade industrial e na construção civil. Acrescem as doenças ocupacionais, decorrentes de condições de trabalho insalubres e perigosas, desde a contaminação por benzeno, em siderúrgicas e refinarias, e por amianto, até as lesões por esforço repetitivo, as chamadas LER/Dort, que atingem grande número de bancários e operadores de sistemas computadorizados. Acrescem mais de um milhão de acidentes de trânsito, por ano, com quarenta e cinco mil mortes e cerca de quatrocentos mil feridos, tendo como uma das causas básicas a falta de investimentos nas estradas. É aí onde se encontra o crescente contingente de trabalhadores que buscam o socorro previdenciário, em meio às degradantes condições da saúde pública, a falta de saneamento básico e de moradias decentes e a preocupante poluição ambiental.158

No ponto de vista apresentado, observa-se que a existência de

uma reforma efetiva no sistema previdenciário, atendendo ao objetivo do Governo

de reduzir gastos com esta área, estaria diretamente ligada a uma série de

transformações em diversos pontos da administração pública. A providência a ser

tomada para diminuir o número de requerimentos ao auxílio-doença seria reduzir as

condições que fazem com que seja necessário ao indivíduo depender deste

benefício para se manter. Esta transformação, no entanto, não surge através da

158

SINDICATO DOS BANCÁRIOS DE NITERÓI E REGIÃO. A Redução do Auxílio-Doença. Disponível em: < http://www.bancariosnit.org.br/noticias.php?cod_noticia=947&pagina=26>. Acesso em: 31 mar. 2013.

90

redução do valor do auxílio-doença, mas sim de maiores investimentos em áreas

como saúde e melhoria nas condições de trabalho.

A atuação da CUT e da Força Sindical frente ao Governo

Federal, aliada ao posicionamento contrário à redução do auxílio-doença surtiu

efeito, uma vez que o Senado Federal rejeitou a MP 242/2005, pondo fim às

mudanças pretendidas para o benefício.

Ressalta-se que não houve tamanha repercussão da MP

529/2011 perante os sindicatos, no sentido de pressionar o Governo Federal a ceder

na intenção de reduzir a renda do auxílio-doença. O motivo para tal fato é o de que a

emenda à MP de 2011 não chegou a ser votada pela Câmara, uma vez que foi

barrada pelos deputados da oposição antes de ir ao plenário.

A primeira tentativa, no entanto, foi posta em prática durante

algum tempo, enquanto vigorava a MP 242/2005, até ser rejeitada pelo Senado

Federal, pondo fim ao objetivo estatal de reduzir os gastos com o auxílio-doença.

3.6 DADOS ECONÔMICOS PARA MANTER O AUXÍLIO DOENÇA NA SITUAÇÃO ATUAL

Demonstrados os fundamentos que embasam tanto a

necessidade de redução do auxílio-doença, por parte do Governo Federal, como os

argumentos contrários, resta agora trazer ao estudo dados econômicos que atestam

a manutenção da renda do auxílio-doença na situação atual.

Como visto, os argumentos econômicos do Governo Federal

apontam para a existência de um déficit bilionário da previdência social, fato pelo

qual se justificariam alterações no sistema previdenciário para garantir a

sobrevivência do mesmo. No entanto, segundo à oposição, tal déficit não passa de

um arranjo na demonstração dos dados contábeis, e que o cálculo que apresenta a

defasagem previdenciária não leva em conta todas as receitas obtidas pela

previdência social.

No enfoque da corrente progressista, considerado todas as

fontes de receita da previdência social, o resultado obtido da situação econômica do

sistema previdenciário é muito diferente da apontada pelo Governo Federal. Ao invés

de ser deficitária, a previdência social brasileira apresenta rendimentos suficientes

91

para se manter, e ainda, um superávit de alguns bilhões de reais.

Como evidenciado por Gentil,

Se for computada, a totalidade das fontes de recursos da Previdência e deduzida a despesa total, inclusive os gastos administrativos co pessoal e custeio, bem como outros gastos não-previdenciários, o resultado apurado será um superávit de R$ 8,26 bilhões em 2004. Esse superávit, denominado superávit operacional, que é uma informação favorável e distinta daquelas divulgadas para a sociedade – e que pode ser apurada pelas mesmas estatísticas oficiais – não é propagada como sendo o verdadeiro resultado da Previdência Social. 159

O rendimento da previdência social, através desta análise dos fatos,

é mais do que suficiente para garantir o custeio do instituto, além de abrir margem

para a existência de um fundo de reserva para eventuais crises econômicas, ou

ainda, para que haja melhorias para os beneficiários, revertendo o superávit da

previdência em prol dos benefícios concedidos.

Miranda apresenta um gráfico referente ao total das receitas da

previdência social e o resultado obtido pela mesma entre 2000 e 2008.160

Gráfico 03 – Saldo Previdenciário de acordo com a Corrente Progressista.161

159




161 O gráfico apresenta o saldo previdenciário, de acordo com a corrente progressista, entre os anos

de 2000 e 2008. A barra vermelha corresponde ao total de recebimentos do INSS, enquanto a

92

Com exceção dos anos de 2003 e 2007, os resultados obtidos

pela previdência social são positivos. Mesmo nos anos mencionados, nos quais o

total de pagamentos é maior do que o de recebimentos, o saldo obtido os anos

anteriores seria capaz de suprir a diferença, fazendo com que a previdência não se

tornasse deficitária.162

O Governo Federal também afirma que o dinheiro investido na

Previdência Social compromete grande parte do PIB nacional, tornando-se um gasto

inviável para os cofres públicos. Sem considerar o fato de que o orçamento

direcionado para a previdência já é previamente programado, pois trata-se de um

dever estatal, verifica-se que entre 1988 – data da promulgação da CRFB/88 e dos

amparos sociais à seguridade social – e 2007, o percentual do PIB direcionado para

o custeio do INSS subiu de 2,5% para 7,2%.163

Há de se levar em consideração que, no mesmo período de

tempo, tanto o número de filiados à previdência social como o PIB brasileiro

cresceram, da mesma forma em que o direcionamento deste à previdência social o

fez. De acordo com Cardoso Jr. e Fagnani, o percentual do PIB dedicado para o

custeio da seguridade social está dentro do padrão internacional, e que não há

motivos para preocupação. Afirmam ainda que outros países chegam a dedicar uma

parcela maior para sustentar suas previdências.164

Os autores ainda trazem a seguinte consideração:

É o gasto em aposentadoria o principal gasto corrente a inviabilizar os investimentos?Os encargos financeiros lideram o ranking (8% do PIB). Em razão das taxas de juros, entre 1994 e 2002 a relação dívida pública/ PIB foi de 29% para 60%; e, de 2003 a2006, o estoque da dívida cresceu R$ 500 bilhões -algo como 50 anos de Bolsa Família; 22 anos de gastos federais em educação; 300 linhas similares ao trecho quatro do metrô paulista. Assim, por que obscurecer a questão financeira e apontar todas as baterias contra a

vermelha, corresponde ao total de pagamentos realizados pelo órgão. (MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa entre as duas linhas metodológicas divergentes. p. 74).



163 GIAMBIAGI, Fábio. Previdência: Fatos x Palavras (FSP 08/08/07).



93

Previdência Social?165

Uma porcentagem maior do que aquela destinada ao custeio

da seguridade social é direcionada para outros setores, incluindo o da dívida pública,

e ainda assim, o sistema previdenciário é tido como um dos maiores problemas para

a economia nacional. De acordo com o posicionamento dos autores referidos, e os

dados econômicos por eles apresentados, não há necessidade de tamanha

preocupação por parte do Governo Federal para com a seguridade social.

As reformas tocantes ao auxílio-doença são mobilizadas pelo

mesmo ideal do Governo Federal de reduzir os gastos com a previdência social. O

enfoque na modificação deste tipo específico de benefício se deu graças ao

crescimento na concessão de auxílios-doença, que entre 2001 e 2005, aumentou

em mais de 148%. De acordo com o Governo Federal, este crescimento inesperado

comprometia uma quantia muito alta da receita do INSS, e que o mesmo era

resultado do comportamento fraudulento de alguns segurados, que preferiam a

condição de pensionistas do benefício do que retornar ao trabalho.

No entanto, de acordo com Guimarães, o crescimento do

auxílio-doença no período destacado se deu principalmente em função de medidas

administrativas tomadas pela previdência social para a concessão de benefícios.

Neste intervalo de tempo havia sido implementado um sistema de tercerização de

médicos peritos, o que fez com que fosse aprovado um maior número de

requerimentos do auxílio-doença. Com a modificação deste sistema, em 2005,

verifica-se que o número de concessões foi estabilizado.166

O problema na demande de médicos do INSS também

atrapalhava o agendamento de perícias médicas, o que dificultava a análise dos

beneficiários do auxílio-doença, para constatação da continuidade ou não da

incapacidade. Consequentemente, com a duração prolongada destes benefícios

somados às novas concessões, o percentual direcionado para o custeio do auxílio-

doença tornou-se maior.

Todavia, o Governo Federal, em suas justificativas para a

165

FAGNANI, Eduardo; CARDOSO JUNIOR, José Celso. Previdência e Opinião Pública. Disponível em: <http://www.scribd.com/doc/12876828/Debate-Giambiagi-vs-Fagnani-Sobre-a-Previdencia>. Acesso em: 02 abr. 2013.

166 GUIMARÃES, Leonardo José Rolim. Evolução Recente da Concessão de Auxílio-Doença pelo

INSS. Informe da Previdência Social, vol. 23, nº 6, jun. 2011. p. 1-5.

94

diminuição da renda do auxílio-doença, não levou em consideração esta falha

administrativa, preferindo atribuir o crescimento do número de requerimentos do

auxílio-doença à má fé dos segurados. Nem mesmo chegou a mencionar o

crescimento no número de contribuintes da previdência social, o qual vem, ano após

ano, crescendo. Vale notar que, após a reformulação do sistema de médicos-peritos,

o número de concessões do auxílio-doença estabilizou-se, de acordo com a própria

Previdência Social.167

O crescimento das despesas com os benefícios em geral

também é resultado de uma série de fatores, como o crescimento do salário mínimo,

o aumento no número de segurados do INSS e o aumento no valor das

contribuições previdenciárias, o que faz com que, consequentemente, cresça o valor

da renda direcionada aos benefícios.168

Destarte, verifica-se que o aumento da renda direcionada para

o pagamento do auxílio-doença se trata de um processo normal, que leva em conta

a evolução da economia brasileira. O número alto de concessões do benefício no

período anterior à MP 242/2005 teve grande influência do problema administrativo

relativo às perícias, fato que não justificava a redução no valor do benefício como

medida aceitável para acabar com os gastos tidos como excessivos.

Vale ressaltar que, no mesmo período, o estudo de Gentil

aponta um superávit da previdência social, capaz não apenas de arcar com os

gastos da instituição, como também de aumentar o valor dos benefícios concedidos.

Ao contrário do que apresenta o Governo Federal, a análise

dos fatos demonstra que a situação do sistema previdenciário está longe de ser

problemática. Sendo assim, não haveriam motivos contundentes para por em prática

a forma idealizada do auxílio-doença, a qual agride os direitos adquiridos pelos

segurados da previdência social, e que são desnecessários para a manutenção da

instituição.

167

GUIMARÃES, Leonardo José Rolim. Evolução Recente da Concessão de Auxílio-Doença pelo INSS. Informe da Previdência Social, vol. 23, nº 6, jun. 2011. p. 10.



CONSIDERAÇÕES FINAIS

A presente pesquisa teve como principal objetivo investigativo

analisar os argumentos apresentados pelo Governo Federal para fundamentar a

necessidade da redução do valor da renda do auxílio-doença, verificando sua

consistência através da confrontação com os argumentos apresentados por

correntes opostas.

O interesse por esta investigação partiu da observância de

duas tentativas distintas realizadas pelo Governo Federal para diminuir a renda do

auxílio-doença e da existência de pontos controvertidos nos argumentos utilizados

pelo Governo Federal para justificar a alteração deste benefício nas duas

oportunidades.

Com vistas a promover o desenvolvimento lógico do estudo

realizado, o presente trabalho foi dividido em três capítulos. O primeiro capítulo

trouxe breves considerações a respeito da previdência social, abordado aspectos

históricos deste instituto no Brasil e no mundo, sua estrutura, beneficiários e

espécies de benefícios, tratando de modo mais aprofundado o auxílio-doença.

Foi observado que o a previdência social teve sua forma

embrionária ainda nas civilizações antigas, através de associações que sobreviviam

de contribuições de seus associados, com o objetivo de garantir o sustento deles

quando não tivessem mais condições de trabalhar.

O ideal que circundava estas organizações da antiguidade

ainda sobrevive nos dias de hoje, visto que a principal função da previdência social é

garantir o sustento de seu segurado quando o mesmo não pode exercer o seu

trabalho. Deste modo, além da própria aposentadoria, de caráter definitivo, existem

outras espécies de benefício, os quais possuem caráter temporário, ou seja, provem

o beneficiário durante o tempo em que não está apto para o trabalho, e cessam

quando o mesmo retorna às condições naturais.

Dentre estas espécies, foi destacado o auxílio-doença,

concedido aos segurados atingidos por uma incapacidade temporária de

desenvolver sua atividade de trabalho. Este benefício é calculado através da média

aritmética simples de 80% das contribuições realizadas pelo segurado, sem a

96

implicação do fator previdenciário.

O segundo capítulo trouxe considerações sobre a situação

atual da previdência social brasileira, abordando também a crise na seguridade

social no plano internacional e interno, e de que modo isto afetou o próprio benefício

do auxílio-doença.

A seguridade social passou por períodos turbulentos em

diversos países, principalmente em função do envelhecimento da população e o

aumento da expectativa de vida. Este fato fez com que aumentasse o número de

beneficiários, de modo que o valor arrecadado através das contribuições não

arcasse com as despesas da previdência social, tornando os gastos do Estado

demasiado altos para custear este prejuízo. Assim, diversos países privatizaram

seus sistemas previdenciários, abstendo-se da responsabilidade referente a este

instituto.

No Brasil,o sistema previdenciário ganhou status de direito

fundamental na CRFB/88, mas ainda assim, enfrentou uma fase turbulenta. Esta

situação surgiu principalmente em função da crise econômica na qual o país se

encontrava no início dos anos 90. O Governo Collor, na mesma época, reestruturou

a seguridade social, vinculando-a intimamente ao Governo Federal e reduzindo a

maioria dos benefícios concedidos pela mesma.

As maiores mudanças no sistema previdenciário, entretanto,

surgiram ao final da década de 1990, durante o Governo FHC. Foram instituídas,

entre outras alterações, a idade mínima para a aposentadoria por tempo de

contribuição e o fator previdenciário, o qual descontam um percentual do valor do

benefício concedido ao segurado até que o mesmo atinja a idade recomendada para

sua aposentadoria. Estas práticas incentivavam os segurados da previdência a se

manterem em suas atividades de trabalho por mais tempo, a fim de adquirir um

benefício com o valor mais elevado.

Posteriormente, o Governo Federal continuou alegando a

deficiência do sistema previdenciário, implicando em uma quantidade enorme de

prejuízos para os cofres públicos. Desta forma, defendia a reformulação da

previdência social. Em duas situações, primeiro no Governo Lula e depois no

Governo Dilma, foi tentado modificar a forma de cálculo do auxílio-doença, por meio

de uma forma idealizada que reduzia o valor da renda do benefício em questão.

O terceiro capítulo, por sua vez, mergulhou no foco do trabalho,

97

abordando a proposta do Governo Federal de redução do valor da renda do auxílio-

doença e os fundamentos apresentados para justificá-la. Na sequência, foram

apresentados os argumentos contrários à redução da renda do benefício,

apresentados pelo Congresso Nacional para não aprová-la, pelos sindicatos, pela

oposição, e ainda dados econômicos que permitem a manutenção da renda atual do

benefício.

As propostas apresentadas pelo Governo Federal surgirem

através das Medidas Provisórias nº 242/2005 e 529/2011. Ambas diminuíam o valor

da renda do auxílio-doença, ao basear a forma de cálculo nas últimas 36

contribuições, no primeiro caso, e nas últimas 24 contribuições, no segundo caso, ao

invés dos 80% de todas as contribuições. Em ambas as situações, também havia

modificação no período de graça, aumentando a carência nesta situação para o

tempo integral, que seria de doze meses. O valor do benefício, nas duas propostas,

não poderia ultrapassar o salário atual do beneficiário.

Os fundamentos do Governo Federal eram de cunho político e

econômico. Inicialmente, afirmou-se que era necessário coibir o número de fraudes

referentes ao auxílio-doença em função do aumento no número de requerimentos.

Muitos indivíduos estariam preferindo a situação do benefício do que o retorno ao

trabalho, em função de que o salário atual, em algumas vezes, chegava a ser 30%

menor do que o do auxílio-doença. Não era justo, portanto, que esta situação

prosseguisse. Além do mais, era preciso atualizar o sistema previdenciário brasileiro,

o qual apresentava um déficit milionário. O aumento de requerimentos do auxílio-

doença fez com que este benefício aumentasse ainda mais os prejuízos do INSS, e

por isso, era justificada economicamente a reformulação do valor de renda do

mesmo.

O Congresso Nacional entendeu que os argumentos do

Governo Nacional não eram passíveis de serem abordados por meio de medida

provisória. Partidos da oposição chegaram a ingressar ADIs no Supremo Tribunal

Federal contra a MP 242/05. A outra Medida Provisória, de 2011, teve a emenda que

alterava as disposições sobre o auxílio-doença barradas ainda na Câmara dos

Deputados. Os sindicatos também se manifestaram a respeito da proposta do

Governo Federal, entendendo que as mesmas prejudicavam em demasiado os

trabalhadores.

Verificou-se que a oposição, por sua vez, discorda da posição

98

adotada pelo Governo Federal, entendendo que é dever do Estado prover o sustento

da previdência social, tendo como base a CRFB/88. De acordo com esta corrente,

quando se analisa a totalidade de receitas que financiam a seguridade social no

Brasil, e não apenas aquelas arrecadadas pelas contribuições, a mesma apresenta

um superávit, e não o déficit tão divulgado pela situação.

Economicamente falando, entendeu-se, pela análise de dados

divulgados pelo Ministério da Previdência Social e por estudos realizados na área,

que o posicionamento da oposição é carregado de sentido, e que a previdência

social não é deficitária. Além do mais, o aumento incisivo no número de concessões

do auxílio-doença, o qual teve o pico entre 2001 e 2005, teve relação com uma falha

administrativa no que toca aos médicos peritos do INSS, que vinham sendo

terceirizados. Após a reformulação deste sistema, o número de auxílios-doença

concedidos manteve-se dentro do padrão esperado, tendo-se em vista o

crescimento da população e o aumento do salário mínimo.

Verifica-se também a ligação entre as reformas estruturais na

previdência social, tendo como destaque as ações políticas evidenciadas ao longo

da pesquisa, e a possibilidade de utilizar parte dos rendimentos da previdência social

para a satisfação do superávit primário. A dupla tentativa de redução do auxílio-

doença, bem como as especulações a respeito da deficiência da previdência, por

meio da manipulação de dados, são os principais fatores que levam à percepção

desta ligação, embora não seja possível afirmar enfaticamente a existência da

mesma.

Visto isso, retoma-se o problema de pesquisa apresentado no

início deste trabalho:

Quais os argumentos que o Governo Federal apresenta para

justificar a redução do valor da renda do auxílio-doença, e são estes fundamentos

consistentes, considerando os movimentos sociais contrários, bem como a questão

política e econômica?

A tentativa de mudança da concessão do auxílio-doença,

embasada pelas justificativas governamentais de injustiça quanto à forma de cálculo

do benefício, além da necessidade de corte de gastos na previdência social, por

duas vezes encontrou entraves na oposição. Os interesses políticos por trás das

manobras evidenciadas não puderam ser postos em prática, uma vez que ambas

não seguiram adiante, em função da manifestação dos partidos contrários ao

99

Governo Federal.

Vale ressaltar que as tentativas de redução da renda do auxílio-

doença significariam, no plano jurídico, uma afronta a princípios constitucionais,

como o da dignidade da pessoa humana. O benefício do auxílio-doença está

relacionado à condição de incapacidade temporária para o trabalho, equivalendo,

portanto, à um valor utilizado para a própria subsistência do indivíduo. Como

evidenciado no início da pesquisa, a própria finalidade das contribuições

previdenciárias são a proteção ao indivíduo quando não lhe for possível trabalhar – o

que, por si só, já torna injustificáveis as manobras governamentais em foco.

Tendo em vista o exposto durante o escopo do trabalho,

procura-se responder as hipóteses apresentadas como possíveis respostas para o

problema de pesquisa.

A primeira hipótese afirmava que os argumentos apresentados

pelo Governo Federal para a redução do valor da renda do auxílio-doença são

consistentes, tendo-se em vista a situação irrefutável do déficit da previdência social

e a necessidade urgente de transformações no sistema previdenciário.

Diante do estudo realizado, a primeira hipótese não foi

confirmada, uma vez que a situação da previdência social apresentada pelo Governo

Federal não é irrefutável. Os argumentos apresentados pela oposição, bem como os

dados econômicos levantados nesta pesquisa põe em cheque a consistência dos

fundamentos do Governo Federal. Uma vez que a previdência do Brasil apresenta

uma situação financeira estável, torna-se inadmissível a redução do valor de um

benefício previdenciário sob a justificativa de que esta medida é necessária para

viabilizar o sustento da previdência social brasileira.

A segunda hipótese afirmava que os argumentos apresentados

pelo Governo Federal para a redução do valor da renda do auxílio-doença não são

consistentes, uma vez que se leva em consideração a contra-argumentação de

correntes opostas, as quais apresentam outra visão do sistema previdenciário

brasileiro que não justifica a redução desta renda.

Pela análise dos dados expostos no presente trabalho, esta

hipótese restou acertada. Verificou-se que, ao contrário do que afirma o Governo

Federal, a corrente oposta afirma que os dados econômicos divulgados não levam

em consideração toda a receita da previdência social, mas apenas o saldo

previdenciário. Quando se apreciam todas as fontes de financiamento da

100

previdência social, é obtido um resultado totalmente diferente, demonstrando que o

sistema previdenciário é superavitário. Assim sendo, não é necessária a diminuição

da renda do auxílio-doença, já que os dados econômicos indicam a estabilidade no

número de concessões deste benefício.

Por sua vez, a terceira hipótese afirmava que a redução do

valor da renda do auxílio-doença foi uma manobra política realizada para diminuir a

carga de responsabilidade do Estado para com a previdência social, possibilitando o

direcionamento do orçamento previdenciário para outras áreas de maior interesse da

atual Administração Pública.

Embora o estudo realizado demonstre que os argumentos

apresentados pelo Governo Federal não sejam consistentes, sendo injustificável a

redução do auxílio-doença com base nos mesmos, não é possível afirmar com

certeza absoluta a existência de interesses diversos por parte da Administração

Pública. A intenção de diminuir a responsabilidade estatal sobre a previdência social

encontra-se subentendida na proposta de redução da renda do auxílio-doença e na

divulgação de um déficit previdenciário que é fruto de uma manipulação dos dados

financeiros. Caso as propostas de redução da renda do auxílio-doença fossem

aprovadas, seria possível verificar se os investimentos anteriormente destinados a

este fim fossem direcionados para outras áreas. No entanto, frente aos fatos

expostos na presente pesquisa, não é possível chegar-se a esta conclusão, restando

assim refutada a terceira hipótese.

Por fim, resta destacar que a presente pesquisa não esgota os

estudos realizados a respeito da análise dos pontos controvertidos dos fundamentos

apresentados pelo Governo Federal para a redução do valor da renda do auxílio-

doença. A intenção do autor foi a de contribuir de alguma forma para o estudo do

tema em foco, haja vista sua relevância para a sociedade, por se tratar do direito dos

segurados da previdência social a um de seus benefícios. Fica, por parte do autor, o

encorajamento ao surgimento de novos estudos relativos a este tema, uma vez que

de forma alguma estes foram esgotados durante a presente pesquisa.

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dezembro de 1993; revoga as Leis nos 7.501, de 27 de junho de 1986, 9.888, de 8

de dezembro de 1999, e 10.872, de 25 de maio de 2004, e dispositivos das Leis nos

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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAI UNIVALI PRÓ-REITORIA …siaibib01.univali.br/pdf/Renato Felipe de Souza.pdf · INPS – Instituto Nacional ... com o objetivo de equiparar a contribuição