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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ MESTRADO ACADÊMICO EM POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIEDADE
O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL COMO INSTRUMENTO DE EFETIVAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE
SEGURANÇA
WANDER DE ALMEIDA TIMBÓ
Orientadora: Dra. Maria Glaucíria Mota Brasil
FORTALEZA – CEARÁ 2015
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WANDER DE ALMEIDA TIMBÓ
O Controle Externo da Atividade Policial como Instrumento de Efetivação de Políticas Públicas de Segurança
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade do Centro de Estudos Sociais Aplicados da Universidade Estadual do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre. Área de Concentração: Políticas Públicas. Orientadora: Profª. Drª. Maria Glaucíria Mota Brasil.
FORTALEZA – CEARÁ 2015
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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação
Universidade Estadual do Ceará
Sistema de Bibliotecas
Timbó, Wander de Almeida Timbó.
O Controle Externo da Atividade Policial como
Instrumento de Efetivação de Políticas Públicas de
Segurança [recurso eletrônico] / Wander de Almeida Timbó
Timbó. – 2015.
1 CD-ROM: 4 ¾ pol.
CD-ROM contendo o arquivo no formato PDF do trabalho
acadêmico com 110 folhas, acondicionado em caixa de DVD
Slim (19 x 14 cm x 7 mm).
Dissertação (mestrado acadêmico) – Universidade
Estadual do Ceará, Centro de Estudos Sociais Aplicados,
Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade,
Fortaleza, 2015.
Área de concentração: Políticas Públicas.
Orientação: Prof.ª Dra. Maria Glaucíria Mota Brasil.
1. Controle Externo. 2. Atividade Policial. 3.
Políticas Públicas. 4. Segurança. 5. Ministério Público.
I. Título.
4
5
Ao meu amor, ILLA, exemplo de mulher.
6
AGRADECIMENTOS
A Deus, por tudo e mais um pouco.
Aos meus filhos, que me realizam.
À minha estimada orientadora, Professora Glaucíria, por sua paciência,
compreensão e tempo destinados a mim.
Aos professores da Banca, Emanuel Bruno e Luiz Fábio, pelas colaborações no
aprimoramento da Dissertação.
À Universidade Estadual do Ceará, especialmente ao Mestrado Acadêmico em
Políticas Públicas e Sociedade, que tanto agregou à minha caminhada profissional.
À Cristina Maria Pires, Secretária do Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e
Sociedade / UECE, pelos inúmeros auxílios que me foram prestados.
À ILLA, minha companheira de sempre, que me incentivou a ingressar, persistir e
concluir o Mestrado, além de ter dividido comigo todo esse trajeto, proporcionando-
me conhecimento e carinho nesses momentos.
Aos Promotores de Justiça, que colaboraram com este trabalho, dispensando tempo
e atenção para com este pesquisador.
Aos Delegados de Polícia Civil, que entenderam a minha proposta, revelando suas
realidades.
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“O fim do direito é a paz. O meio para alcançá-lo: a luta” (Rudolf Von Ihering)
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RESUMO
Em 5 de outubro de 1988, foi promulgada a Constituição da República Federativa do Brasil.
O momento histórico fechou definitivamente as cortinas da ditadura militar e abriu as portas
do país para o regime democrático de direito. Na oportunidade, o poder constituinte
originário incumbiu o Ministério Público de resguardar essa conquista, atribuindo funções e
disponibilizando ferramentas para a consecução de sua missão. Dentre essas
competências, destaca-se o exercício do controle externo da atividade policial. Pretendeu a
Constituição que as atividades do braço armado do Estado, responsável pelo exercício de
Polícia ostensiva, repressiva e investigativa, dotado de instrumentos legalmente ofensivos à
saúde, à liberdade e à privacidade, permanecessem vigiadas pelo representante da
sociedade livre e democrática. O controle da atividade policial pode dar-se interna e
externamente. O objetivo principal desse trabalho é compreender a importância dessa
atribuição, sob o olhar do Ministério Público, assim como sob a perspectiva da Polícia,
notadamente pelos Delegados de Polícia, apresentando reflexões para a melhoria das
políticas públicas no Estado do Ceará. O método utilizado para a pesquisa foi o qualitativo,
que fez uso da observação direta, de entrevistas e de conversas informais, além de análise
de dados estatísticos das atuações dos Promotores de Justiça, ao longo dos anos de 2013 e
2014, por ocasião do exercício do controle externo no Estado do Ceará.
Palavras-Chave: Controle Externo. Atividade Policial. Políticas Públicas. Segurança.
Ministério Público.
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ABSTRACT
On October 5, 1988, was promulgated the Constitution of the Federative Republic of Brazil. The historical moment has permanently closed the curtains of the military dictatorship and opened the doors of the country to democratic rule of law. On this occasion the constituent power originating instructed the prosecutor to safeguard this achievement, assigning roles and providing tools to achieve its mission. Among these skills, there is the exercise of external control of police activity. The Constitution intended that the activities of the armed wing of the state, responsible for the exercise of police overt, repressive and investigative endowed with legally offensive to health instruments, freedom and privacy, remained guarded by the representative of free and democratic society. The control of police activity can give yourself internally and externally. The goal of this work is to understand the importance of this assignment, under the gaze of the public prosecutor, as well as from the perspective of the police, particularly by the Chief Police Officers, with reflections for the improvement of public policies in the state of Ceará. The method used for the research was qualitative, which used direct observation, interviews and informal conversations, and analysis of statistical data of the actions of Prosecutors, over the years 2013 and 2014, in the exercise external control in the state of Ceara.
Keywords: External control. Police activity. Public Policy. Security. Prosecutors.
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 11
2 ATIVIDADE POLICIAL E MECANISMOS DE CONTROLE ................................. 24 2.1 POLÍCIA NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO ...................................... 24 2.2 CONTROLE INTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL ............................................ 31 2.3 CONTROLE EXTERNO DA POLÍCIA ................................................................ 34
3 MINISTÉRIO PÚBLICO BRASILEIRO ................................................................. 40 3.1 O PERFIL DO MINISTÉRIO PÚBLICO BRASILEIRO ........................................ 40 3.2 MINISTÉRIO PÚBLICO COMO PODER DO ESTADO ...................................... 44 3.3 CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL REALIZADO PELO
MINISTÉRIO PÚBLICO ...................................................................................... 51
4 OBSERVAÇÕES PRÁTICAS DO CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL NO ESTADO DO CEARÁ ....................................................................... 60 4.1 CAOCRIM ........................................................................................................... 60 4.2 AÇÕES JUDICIAIS PROPOSTAS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO ..................... 66 4.3 CONTROLE EXTERNO SOB O OLHAR DOS PROMOTORES DE JUSTIÇA ... 71 4.4 CONTRA-PONTO: O QUE PENSAM OS DELEGADOS DE POLÍCIA ............... 75
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................. 82
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 93
ANEXOS ................................................................................................................... 98
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1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho é fruto da minha experiência profissional como
Promotor de Justiça do Estado do Ceará, atuando em diversas cidades interioranas,
desde o ano de 2002, e da minha vontade de poder contribuir com o incremento de
políticas públicas de segurança em favor da sociedade cearense.
Durante todo o período de atuação como Promotor de Justiça, deparei-
me, inúmeras vezes, com parcas condições de funcionamento da Polícia (Judiciária
e Militar). Muitas vezes, por falta de pessoal ou de estrutura material e/ou logística
nas Delegacias de Polícia e nas Unidades Policiais Militares, houve carência ou até
ausência da atividade investigatória e repressiva diante de eventos criminosos. Tais
situações, indubitavelmente, comprometeram o corpo social, ante a falta de resposta
às situações delituosas ocorridas.
Desse modo, o presente estudo buscou investigar de que forma o
controle externo da atividade policial vem sendo executado pelos Promotores de
Justiça do Estado do Ceará e se essa atribuição tem contribuído para tornar as
políticas públicas de segurança mais efetivas em nosso Estado.
A proximidade do Promotor de Justiça, no exercício de seu mister
profissional, com a realidade do Município, sobretudo na área da segurança,
possibilita-o conhecer o funcionamento da Polícia (Civil e Militar) mais
profundamente e realizar o controle externo da atividade policial de forma mais
efetiva.
A imprensa veicula continuamente notícias sobre o avanço da
criminalidade e da violência urbana, além da multiplicação dos problemas que
envolvem as instituições policiais. Com freqüência, vê-se o envolvimento de policiais
em denúncias de abuso de autoridade, tortura, corrupção, dentre outras. Esses
acontecimentos acabam por revelar a fragilidade dos atuais modelos policiais frente
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às exigências do Estado Democrático de Direito para garantir a ordem pública e os
direitos humanos na sociedade (SOUSA, 2010).
O aumento da violência no meio urbano e a necessidade de melhoria no
trabalho policial fazem parte de um novo contexto social. Uma das causas do
aumento da violência e da criminalidade no Brasil é a falta de políticas que
assegurem direitos nesse novo contexto social. Práticas policiais de décadas
passadas estão ultrapassadas e não vêm apresentando resultados positivos.
Governantes repetem políticas como receitas de bolos e não obtém soluções
satisfatórias. Continuam sendo adotadas medidas do início do século passado para
reduzir a criminalidade (ALVES, 2008).
Para Luiz Eduardo Soares, na transição para a democracia, a segurança
foi esquecida e as instituições se adaptaram às novas condições, com exceção das
Polícias e das prisões, que ficaram à margem do processo. O autor explica que:
[h]ouve um casamento paradoxal entre direita e esquerda, abençoado pelos lobbies corporativos das polícias. Os conservadores convenceram-se de que não havia necessidade de mudar, porque o modelo tradicional manteria as polícias como instrumentos da segurança do Estado, bem ao estilo autoritário que marcou nossa história. Os progressistas não queriam nem ouvir falar em polícia, depois de anos fugindo de suas garras. Não tinham disposição psicológica nem capacidade de formular propostas alternativas. Eram bons na denúncia e na crítica, mas fracos na proposição construtiva. Até porque acreditavam que polícia não servia para nada. Era apenas um mal necessário a ser eliminado quando a humanidade alcançasse o paraíso da igualdade social. (SOARES, 2006, p.111).
A realidade é que as instituições da segurança pública ainda trabalham
isoladas e estão falidas. Suas estratégias e formas de organização usuais
constituem soluções esgotadas que só cumpriram sua missão, de forma arbitrária,
durante a ditadura. “As Polícias brasileiras não estão preparadas para a democracia
e as exigências do mundo contemporâneo”. (SOARES, 2006, p.117).
Nossas polícias são máquinas pesadas e lentas, nada inteligentes e criativas, que não valorizam seus policiais nem os preparam adequadamente; não planejam nem avaliam o que fazem; não aprendem com os erros porque não os identificam; não conhecem os problemas sobre os quais atuam (os policiais individualmente sabem muito; a polícia, como instituição, nada sabe); não cultivam o respeito e a confiança da população; cada vez mais só prendem em flagrante, porque pouco investigam; limitam-
13
se a reagir depois que os crimes já ocorreram; cometem um número imenso de crimes, quando sua tarefa é evitá-los ou conduzir à Justiça os perpetradores. (Ibidem).
A atividade policial, independentemente dos modelos e estruturas
existentes, pode ser compreendida de dois modos: como “estrutura pública e
profissional voltada para as funções de manutenção da ordem e segurança pública e
policiamento” e na vertente de policiamento, quando se apresenta enquanto
atividade de patrulhamento preventivo, com presença visível de “policiais
uniformizados ou fardados que costumam cobrir áreas geográficas definidas,
atendendo a uma estratégia centralizada” (ROLIM, 2006, p.21).
Partindo do pressuposto de que o bom desempenho da Polícia (Judiciária
e Militar) é essencial à promoção da segurança pública e, consequentemente, à
efetivação dos direitos fundamentais, o controle externo da atividade policial se torna
um instrumento social nas políticas de segurança pública.
Ao Ministério Público foi conferido o controle externo da atividade policial
pela Constituição Federal de 1988 que, no artigo 129, inciso VII, remete à legislação
complementar da União e dos Estados, isto é, às leis orgânicas dos Ministérios
Públicos da União e dos Estados da Federação, regulamentar a forma de efetivação
e realização do referido controle externo.
[C]abe ao Ministério Público exercer o controle externo da atividade policial, o qual é instrumento de especial relevância para o exercício pleno da ação penal e para a fiscalização do cumprimento das normas jurídicas vigentes, nos termos da Lei Complementar Estadual nº 09/98, visando uma melhor racionalização, adequação, eficiência; e melhoria da atividade-fim policial; (RECOMENDAÇÃO Nº 01/2012/CAOCRIM/PGJ).
Estabeleceu a Carta Democrática que o Ministério Público é uma
instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a
defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e
individuais indisponíveis, tendo como princípios a unidade, a indivisibilidade e a
independência funcional (art. 127 da CF/88).
14
Os poderes emanados da Constituição modificaram abruptamente a
faceta e a atuação institucional, criando, nos últimos anos, uma consciência nacional
da importância do Ministério Público. A sociedade afastou, de vez, a figura
estereotipada do membro do Parquet1 como um acusador implacável, acolhendo-o
numa parceria sólida e respeitada, vendo neste, seu verdadeiro defensor, tanto
como fiscal dos poderes públicos e defensor da legalidade e moralidade
administrativa, quanto no campo penal, onde detém a titularidade da ação penal
pública.
Assim é que, o Ministério Público, encontrando-se fora da estrutura dos
demais Poderes da República, conta com autonomia e independência, sendo o
responsável pela garantia de uma série de direitos de natureza social.
Dentre as funções institucionais do Ministério Público, destaca-se, sem
prejuízo de outras, a de zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos
serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição,
promovendo as medidas necessárias à sua garantia.
A Carta Cidadã confiou ao Ministério Público a importante missão do
controle externo da atividade policial. O MP deve olhar pela “[s]ociedade, zelando
pela paz social e pelos direitos e garantias individuais, buscando a eficiência da
atividade das organizações policiais do Estado e lutando contra ocasionais abusos
nessa atividade.” (MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial, p.
14).
1 Parquet, no ramo do Direito, significa Ministério Público ou faz referência a um membro do Ministério Público. O termo não é encontrado nos textos das leis, mas é de uso freqüente no meio jurídico, principalmente em despachos e sentenças, quando o juiz se refere ao representante do Ministério Público. O termo tem origem na França, Os Procuradores do Rei ficavam sobre o assoalho (Parquet) da sala de audiências, e não sobre o estrado, do lado do Magistrado, como acontece nos dias atuais.
15
O controle não é tarefa fácil, tendo em vista a diversidade e dificuldades
do trabalho policial. Nessa ótica, Bourguignon (apud Brito e Souza, 2004, p.10)
apresenta as impressões do trabalho exercido pelos Policiais Civis, após
acompanhar seu cotidiano:
Acompanhar o dia a dia desses trabalhadores que vivem no viés [sic] da marginalidade da sociedade, que têm ordens internas rígidas que na prática são impossíveis de serem cumpridas, que exercem suas atividades em condições de risco e, ao mesmo tempo, respeitar suas formas de adaptação carregadas de sofrimento, medo e insegurança, nos fez desenvolver uma nova consciência crítica em relação à Polícia Civil.
Geralmente quando se aborda o tema do controle externo da atividade
policial, foca-se na punição do policial que desvia de suas funções. Em que pese a
relevância desta análise, não se discute melhorias no desempenho da atividade,
seja pela ótica do Ministério Público, seja pela ótica da Polícia.
Para Marcos Rolim, há perspectivas de mudança nos trabalhos dos
policiais, pois “assiste-se hoje nas Polícias brasileiras a uma certa tensão entre um
passado perverso que não foi ainda rejeitado e uma possibilidade mais generosa de
futuro sobre a qual ainda não se pode ter qualquer certeza” (ROLIM, 2006, p.49).
Mesmo considerando a existências de muitos debates sobre o tema, o
material encontrado referente ao assunto ainda é escasso.
Destarte, muito se fala sobre Polícia, sobre Ministério Público, sobre
política pública de segurança e sobre mecanismos de controle, porém, a junção de
todas essas categorias num viés de que o Ministério Público, como controlador
externo da atividade policial, pode e deve ser o órgão capaz de obrigar o Estado a
implementar políticas públicas de segurança em favor da sociedade, é no que reside
a inovação da pesquisa.
Diante da realidade apresentada e das necessidades locais, o Promotor
de Justiça é capaz de promover medidas que contribuam com as políticas de
segurança pública no Município, dirigindo-se ao Poder Executivo, não se limitando a
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atuação junto aos policiais, individualmente considerados, quando esses cometem
deslizes em suas funções.
Os Promotores de Justiça devem postular ações coletivas, no intuito de
melhorar a política de segurança pública em favor de todo o conjunto social, e não
simplesmente ações para punir, de forma individual, o servidor que desvia de sua
função, sobretudo quando não há dolo.
O objetivo geral do trabalho é analisar como o controle externo da
atividade policial vem sendo feito pelos Promotores de Justiça e de que modo essa
atribuição pode contribuir na melhoria das políticas de segurança pública nos
municípios do Estado do Ceará.
Já os objetivos específicos são: verificar se o modelo de controle externo
sugerido pelo Conselho Nacional do Ministério Público vem sendo aplicado por
Promotores de Justiça no Estado do Ceará; pesquisar se, no exercício do controle
externo da atividade policial, os Promotores de Justiça do Ceará postulam medidas
com objetivo de contribuir com o sistema de segurança pública junto ao Governo
Estadual e identificar como o controle externo da atividade policial exercido pelos
Promotores de Justiça pode forçar o Poder Executivo, judicial ou
administrativamente, a adotar providências, em questões relacionadas à segurança
pública.
Nesse sentido, a pesquisa tem como objeto de estudo as medidas e
ações de controle externo da atividade policial que já foram realizadas por Membros
do Ministério Público do Estado do Ceará e os possíveis impactos dessas ações nas
políticas estaduais de segurança pública.
Na verdade, a definição do objeto pesquisado não ocorreu rapidamente.
Veio como um fenômeno que envolveu várias leituras e aproximações com o campo
de pesquisa, numa interlocução entre pensamento e percepção. Como aventa
Foucault, há momentos em que passa a ser importante identificar as condições para
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pensar diferentemente do que se pensa e perceber diferentemente do que se vê.
(apud SOUSA, 2014).
Em vista disso, fiz várias leituras2 sobre o assunto para melhor me
orientar no esclarecimento de algumas questões, bem como me aproximei do campo
de pesquisa e dos interlocutores pesquisados (Promotores de Justiça e Delegados
de Policia), para melhor compreensão do objeto.
Em que pese trabalhar na área e ter vários colegas Promotores de Justiça
e Delegados de Polícia Civil, ainda assim minha pesquisa de campo foi dificultada
por conta do receio de algumas autoridades em expor sua opinião acerca do
assunto, seja por medo de represálias ou perseguições, seja pela falta de
conhecimento técnico sobre o assunto.
Todavia, encontrei profissionais dispostos a colaborar com a pesquisa,
independentemente de serem ou não identificados. Aliás, essa informação do
resguardo do sigilo da fonte foi dito por mim no início de cada conversa, já que se
tratava de um trabalho de mestrado acadêmico, não tendo conotação de órgão
correcional.
As conversas informais foram escritas e detalhadas em caderno de
campo, nas quais se registravam os ditos, minhas impressões, situações e outros
aspectos considerados relevantes. Elas possibilitaram construir “conhecimento,
mediante sucessivas aproximações com a realidade empírica e com a construção de
elaborações teóricas sobre o fenômeno pesquisado” (GONDIM, 1999, p.30).
Em que pese o controle externo da atividade policial ter ligação com todas
as áreas da Polícia, seja Militar, seja Judiciária, foquei meu trabalho na Polícia Civil
do Estado do Ceará, em razão da complexidade de suas atribuições no campo
investigação criminal.
2 O LABVIDA (Laboratório de Direitos Humanos, Cidadania e Ética da Universidade Estadual do Ceará), vinculado ao Curso de Graduação em Serviço Social e ao Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Sociedade da UECE, foi importante para a pesquisa bibliográfica desta Dissertação.
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Os interlocutores escolhidos foram os Delegados de Polícia Civil e os
Promotores de Justiça, ambos do Estado do Ceará, dada sua interação na atividade
do controle externo como protagonistas, além de serem fundamentais no
aprimoramento desta atribuição constitucional.
Nesse cenário, utilizei o olhar tanto de pesquisador quanto de Promotor
de Justiça, numa interação constante de falas, análises, percepções e
direcionamento do trabalho de campo. Posso dizer, induvidosamente, que vivi uma
experiência de imersão total, até porque os objetivos do estudo passam pelas
minhas expectativas profissionais.
Para dar mais solidez ao trabalho, além das conversas informais com os
colegas de profissão, também apliquei questionário a 10 Promotores de Justiça do
Estado do Ceará, em variados graus da carreira. Iniciantes; com aproximadamente
cinco anos de profissão; e com mais de dez anos de Ministério Público.
Além disso, a escolha recaiu sobre Promotores de Justiça atuantes em
regiões bem distintas do Estado do Ceará: capital, zona norte, cariri, baixo
Jaguaribe, centro-sul e Inhamuns.
Com efeito, apesar do número de interlocutores ter sido escolhido de
forma aleatória, 10, procurei elegê-los de maneira bem diferenciada no que tange ao
tempo de experiência profissional, bem como a região de sua atuação, mapeando o
Estado do Ceará integralmente.
Não vi necessidade em aplicar questionários a mais de 10 Promotores de
Justiça, tendo em vista que as respostas começaram a se repetir e não traziam
conteúdo para agregar à pesquisa.
Busquei saber dos Promotores de Justiça: se eles exerciam o controle
externo da atividade policial na sua Comarca? Em que periodicidade? Se usavam
algum modelo? De onde haviam retirado? Se houve orientação de algum órgão da
Procuradoria Geral de Justiça sobre como deveria ser feito esse controle? Quais as
19
dificuldades encontradas? Se fizeram visitas in loco? Se já tinham tomado alguma
providência em razão dessa atribuição para melhorar a atividade policial? E o que
poderia ser feito a partir do controle externo para melhorar a segurança pública no
Estado do Ceará?
Da mesma forma que fiz com relação aos Promotores de Justiça, apliquei
questionário a 10 Delegados de Polícia Civil do Estado do Ceará, aprovados no
último concurso público, com aproximadamente cinco anos de trabalho na
instituição.
Mais uma vez, a escolha do número 10, relativamente aos Delegados de
Polícia Civil, foi feita de forma aleatória, sem nenhum embasamento técnico-
científico, porém, da mesma forma que ocorreu com os Promotores de Justiça, as
respostas dos Delegados começaram a se repetir, razão pela qual não vi
necessidade de aumentar o número de entrevistados.
Elegi profissionais atuantes nas mais variadas regiões do Estado do
Ceará: capital, zona norte, cariri, baixo Jaguaribe, centro-sul e Inhamuns.
Esse critério de escolha me possibilitou analisar a visão dos Delegados
de Polícia Civil sobre o controle externo da atividade policial realizado pelo Ministério
Público em quase todas as regiões do Estado do Ceará.
Indaguei aos Delegados de Polícia Civil se: algum(a) Promotor(a) de
Justiça já realizou controle externo da atividade policial em Delegacia que ele(a)
trabalhou? De que forma esse controle foi exercido? Se nesse controle externo, o(a)
Promotor(a) de Justiça demonstrou interesse em contribuir com a melhoria dos
serviços policiais? Depois que algum(a) Promotor(a) de Justiça realizou controle
externo em Delegacia que o(a) senhor(a) trabalhou, houve alguma mudança? Que
tipo? Se ele(a) recebeu alguma orientação da própria instituição acerca do controle
externo realizado pelos(as) Promotores(as) de Justiça? Que tipo de orientação? O
que ele(a) acha do controle externo realizado pelos(as) Promotores(as) de Justiça
no Estado do Ceará? Se ele(a) acha que o controle externo da atividade policial
realizado pelos(as) Promotores(as) de Justiça pode melhorar a segurança pública no
20
Estado do Ceará? Que tipo de sugestão ele(a) daria aos(às) Promotores(as) de
Justiça para o aperfeiçoamento da atividade de controle externo?
No que diz respeito às técnicas para obtenção dos dados, a natureza
qualitativa não está relacionada a um grande número de sujeitos pesquisados. “Não
é o número de pessoas que vai prestar a informação, mas o significado que esses
sujeitos têm em função do que estamos buscando com a pesquisa” (MARTINELLI,
1999, p. 24).
De natureza qualitativa, a pesquisa buscou trabalhar o tema de estudo
por meio da análise das falas, dos relatos orais obtidos nas entrevistas e conversas
informais mantidas com os sujeitos interlocutores da pesquisa, além das
experiências vivenciadas por mim como profissional do Ministério Público, que, pelo
próprio contexto, não pode ser dispensada.
A pesquisa qualitativa é, de modo geral, participante, pois os
pesquisadores também são sujeitos da pesquisa. Assim, “[n]ão podemos pensar que
chegamos a uma pesquisa como um “saco vazio”. Não! Temos vida, temos história,
temos emoção!” (MARTINELLI, 1999, p. 25).
Realizei pesquisa bibliográfica e documental sobre Polícia, Ministério
Público, controle externo da atividade policial, políticas públicas, políticas de
segurança pública, além de outros que se demonstraram necessários durante o
processo.
Para o aprofundamento do tema, foram utilizados documentos, textos,
jornais escritos, noticiários, questionários, sites da internet, além das conversas
informais com Promotores de Justiça e Delegados de Polícia.
Outro campo de pesquisa explorado foi o CAOCRIM - Centro de Apoio
Operacional Criminal, da Execução Criminal e do Controle Externo da Atividade
Policial do Ministério Público do Estado do Ceará. Fiz o levantamento e análise de
dados das informações prestadas pelos Promotores de Justiça, no ano de 2013 e
2014, relativas ao controle externo da atividade policial.
21
Em síntese, a ação metodológica que norteou o trabalho contou com três
momentos: 1) pesquisa de campo durante 6 meses dentro de vários órgãos públicos
(Procuradoria Geral de Justiça do Estado do Ceará, Centro de Apoio Operacional
Criminal, da Execução Criminal e do Controle Externo da Atividade Policial do
Ministério Público do Estado do Ceará, Promotorias de Justiça e Delegacias de
Polícia Civil do Estado do Ceará); 2) Realização de entrevistas com 10 Promotores
de Justiça do Estado do Ceará e 10 Delegados de Polícia Civil do Estado do Ceará;
3) Pesquisa bibliográfica e documental sobre Polícia, Ministério Público, controle
externo da atividade policial, políticas públicas, políticas de segurança pública.
O processo de inserção na pesquisa foi marcado por idas e vindas. Após
a observação no campo, retornei às pesquisas bibliográficas para fundamentar
melhor o tema e somente então voltei a buscar os sujeitos da pesquisa, os
Promotores de Justiça e os Delegados de Policia Civil, para que respondessem
algumas questões. Essa opção se demonstrou razoável, pois percebi que a tentativa
de aplicar questionários, em face do conflito de interesses das categorias
profissionais, não iria capturar a realidade do objeto e o trabalho poderia não
alcançar resultados satisfatórios.
O trabalho, então, foi organizado em três capítulos, além da introdução,
das considerações finais, das referências bibliográficas e dos anexos.
O primeiro tema estudado foi a atividade policial com seus mecanismos
de controle, seja interno, seja externo, além do Ministério Público e das Ouvidorias,
como verdadeiros espaços institucionais da sociedade civil no processo de
accountability da atividade policial.
Destarte, os órgãos da administração pública que exercem atividade
voltada a garantir a segurança pública não podem estar isentos dos mecanismos de
controles, seja interno e/ou externo.
Ademais, pela própria concepção atual de Estado Democrático de Direito,
a imposição de mecanismos de controle recíproco entre os detentores de parcela de
22
poder estatal, coibindo abusos e arbitrariedades, é característica essencial, numa
fórmula identificada como check and balances (sistema de freios e contrapesos),
consagrada na teoria da separação dos Poderes, que permite a convivência
harmônica entre o Legislativo, Executivo e Judiciário.
O Ministério Público teve um capítulo próprio. Seu perfil constitucional no
Estado brasileiro, o status de quarto Poder e a atribuição do controle externo da
atividade policial foram enfrentados.
Com efeito, o Parquet consagrou-se na Carta Magna de 1988 como uma
das instituições mais importantes para a manutenção do Estado Democrático de
Direito, sobretudo por sua defesa em prol da sociedade brasileira, bem como da
legalidade e lisura na administração pública.
Foram estudados os princípios institucionais (unidade, indivisibilidade e
independência funcional), além das funções institucionais do Ministério Público,
todos elencados na Constituição Federal de 1988.
Na verdade, as garantias constitucionais do Ministério Público foram-lhe
conferidas pelo legislador constituinte objetivando o pleno e independente exercício
de suas funções, possibilitando a defesa intransigente da sociedade e do Estado
Democrático de Direito.
A partir de todo esse contexto, foi defendida a idéia de que o Ministério
Público constitui mais um Poder do Estado, o Poder Fiscalizador, exigindo uma
revisão da clássica teoria da tripartição dos Poderes defendida por Montesquieu.
Por fim, observações práticas do controle externo atividade policial no
Estado do Ceará foram descortinadas, relatando a visão dos Promotores de Justiça
e dos Delegados de Polícia Civil, em entrevistas e conversas informais com essas
autoridades, num ponto e contra-ponto acerca do tema.
23
O conteúdo das entrevistas é bastante revelador da realidade do modo
pelo qual o controle externo da atividade policial vem sendo realizado no Estado do
Ceará.
Em que pese a relevância da atividade, essa atribuição exercida pelos
Promotores de Justiça do Estado do Ceará vem sendo feita de modo bastante
cartorial, protocolar, sem o aprofundamento e o objetivo que o controle externo da
atividade policial merece.
Ademais, dados estatísticos referentes aos anos de 2013 e 2014
colacionados do Centro de Apoio Operacional do Controle Externo da Atividade
Policial (CAOCRIM) revelando a realidade empírica desse mister no Estado do
Ceará.
Convém ressaltar que, como eixo norteador da pesquisa, o trabalho de
controle externo da atividade policial desenvolvido pelos Promotores de Justiça do
Estado do Ceará nos anos de 2013 e 2014 estará sendo apresentado ao longo dos
capítulos com o objetivo de possibilitar uma visão sistemática do assunto.
Assim, as visitas às Delegacias de Polícia com os resultados das
avaliações de estruturas física e materiais, as reclamações mais comuns dos
Policiais, a percepção dos membros do Ministério Público, além das reuniões,
decisões tomadas e providências adotadas são exemplos de assuntos que
perpassarão pelo trabalho.
24
2 ATIVIDADE POLICIAL E MECANISMOS DE CONTROLE
2.1 POLÍCIA NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
A democracia, como realização de valores de convivência humana
(igualdade, liberdade e dignidade da pessoa), é conceito mais abrangente do que o
de Estado de Direito, o qual surgiu como expressão jurídica da democracia liberal,
cujas características básicas foram: submissão ao império da lei, divisão de poderes
e garantia dos direitos individuais.
Entretanto, ao longo do tempo, ocorreram concepções deformadoras do
conceito de Estado de Direito, sobretudo porque seu significado dependia da própria
idéia que se tinha de Direito. Carl Schmitt assinala que a expressão “Estado de
Direito” pode ter tantos significados distintos como a própria palavra “Direito”, e
designar tantas organizações quanto as que se aplica a palavra “Estado” (SILVA,
2001).
Numa conceituação eminentemente jurídica, Estado de Direito é aquele
Estado cujo poder e atividade estão regulados e controlados pela lei, entendendo-se
direito e lei como expressão da vontade geral (MENDES, COELHO e BRANCO,
2010).
Pelo aspecto sociológico, a legitimidade da dominação do Estado de
Direito impõe-se pela legalidade, onde a autoridade estatal é imposta com base na
lei. Tal fato ocorre em razão da crença na validez de um estatuto legal e de uma
competência positiva, estruturada em regras racionalmente estabelecidas ou, em
outras palavras, pela autoridade fincada na obediência, que reconhece obrigações
concernentes ao estatuto estabelecido (WEBER, 2011).
A superação do liberalismo colocou em debate a questão da sintonia
entre o Estado de Direito e a sociedade democrática. O marco histórico do início da
consolidação do Estado Democrático de Direito, como fórmula política no século XX,
25
ocorreu na noite de 10 de dezembro de 1948, quando a Assembléia Geral das
Nações Unidas aprovou, na terceira sessão ordinária, realizada em Paris, a
Declaração Universal dos Direitos Humanos.
Com trinta artigos, precedidos de um preâmbulo com sete considerandos,
se reconheceu solenemente: a dignidade da pessoa humana, como base da
liberdade, da justiça e da paz; o ideal democrático com fulcro no progresso
econômico, social e cultural; o direito de resistência à opressão; e a concepção
comum desses direitos.
Assim, a evolução constitucional desvendou a insuficiência do significado
do Estado de Direito e produziu o conceito de Estado Democrático de Direito,
acolhido, no Brasil, pela Constituição Federal de 1988, no artigo 1º. Este se funda no
princípio da soberania popular, que impõe a participação efetiva e operante do povo
na coisa pública.
O Estado Democrático de Direito, então garantidor dos direitos
fundamentais da pessoa humana, contrapõe-se ao Estado Liberal, pois a idéia
essencial do liberalismo não é a presença do elemento popular na formação da
vontade estatal, nem tampouco a teoria igualitária de que todos têm direitos iguais a
essa participação (BONAVIDES, 1996), diferentemente daquele.
Com efeito, a democracia que o Estado Democrático de Direito realiza há
de ser um processo de convivência social em que a sociedade seja efetivamente
livre, justa e solidária (art. 3º, I da CF/88), em que o poder emane do povo, devendo
ser exercido em proveito deste, diretamente ou por meio de representantes eleitos
(art. 1º, parágrafo único da CF/88).
Ademais, essa democracia há de ser participativa, na medida em que
envolve a participação crescente do povo no processo decisório e na formação dos
atos de governo (art. 14 da CF/88), além de ser pluralista, porque representa a
pluralidade de idéias, culturas e etnias, possibilitando o diálogo entre opiniões e
pensamentos divergentes numa sociedade de diferentes interesses (art. 1º, V c/c art.
17 c/c art. 206, III, todos da CF/88).
26
É um tipo de Estado que tende a realizar a síntese do processo
contraditório do mundo contemporâneo, superando o Estado Capitalista para
configurar um Estado promotor de justiça social, que o personalismo e o monismo
político das democracias populares, sob o influxo do socialismo real, não foram
capazes de construir.
Um dos grandes teóricos da democracia, Rousseau chegou a afirmar que
“se existisse um povo de deuses, ele se governaria democraticamente” (1981, p.
78).
A atuação das instituições estatais no Estado Democrático de Direito tem
um caráter instrumental, não possuindo um fim em si mesmo, pois são apenas
meios para alcançar determinados objetivos, pois o regime democrático deve ser
caracterizado pelos valores fundamentais que o representam e não pelas suas
instituições (CARDOSO, 2013).
Num regime organizado democraticamente, o fim buscado, numa única
palavra, é a igualdade. Ou seja, a definição de democracia não está mais
relacionada aos meios, mas em relação ao fim, cujo regime visa realizar, tanto
quanto possível, a igualdade entre os homens (BOBBIO, 2010).
Nessa concepção, uma das maneiras de se resguardar a igualdade no
regime democrático é protegendo o livre exercício de direitos, liberdades e garantias,
previstos em lei a todos os cidadãos.
A manutenção da ordem é a função essencial do governo. Não apenas a
própria legitimidade do governo é em grande parte determinada por sua capacidade
em manter a ordem, como também a ordem funciona como critério para se
determinar se existe de fato algum governo. Assim, governo e ordem andam juntos
(BAYLEY, 2006).
A primeira expressão de atividade administrativa no Estado manifesta-se
no campo da segurança, mais precisamente, no campo da segurança pública,
27
“através de medidas restritivas e condicionadoras do exercício das liberdades e dos
direitos individuais, visando a assegurar um mínimo aceitável de convivência social,
ampliando-se até chegar à dimensão atual do Poder de Polícia.” (MOREIRA, 1987).
Embora muito antigo, o Poder de Polícia veio a caracterizar o Estado liberal por se constituir no máximo de atividade interventiva que lhe reconhecia o liberalismo burguês. Entretanto, quando começaram a ruir os fundamentos do exclusivismo individualista do liberalismo, sob as pressões criadas e desenvolvidas pelo novo fenômeno – a sociedade de massa -, o Estado teve que assumir outras atividades além daquelas essenciais, tradicionalmente cumpridas, geralmente em conexão com o exercício do Poder de Polícia, para atender às crescentes demandas de bem-estar das populações que não tinham mais condições de serem satisfeitas a contento pela livre ação da empresa privada: surgia a amplíssima dimensão interventiva das atividades de Serviços Públicos. O meio empregado como fator de garantia há de ser distinto, conforme se trate de cada um dos tipos de segurança acima referidos. (Ibidem, p.3).
Nesse contexto, Moreira (1987) explica que o fator de segurança, tanto na
esfera da segurança internacional como da externa estaria no uso “preventivo e
repressivo-dissuasório da diplomacia e no uso repressivo-dissuasório e defensivo
compulsório das forças armadas”.
Na Segurança Interna, o fator de garantia está no uso preventivo e repressivo de todos os meios do Poder Executivo, em ações diretas e o mais imediatamente possível, e na atividade do Poder Judiciário, em ações penais contra as pessoas dos responsáveis por atos delituosos. É dentro da amplitude da Segurança Interna que se insere a esfera menor, em que o valor de referência é a convivência pacífica e harmoniosa, aquele que exclui a violência e se obtém pela manutenção de uma satisfatória ‘ordem da coisa pública’: é, por isto, a Segurança Pública. (Ibidem).
A atuação policial se revela como manifestação da vontade
governamental, sendo determinante para criar a feição do estado que conjuga
equilíbrio (ou ausência) entre liberdade e força, a partir da vontade soberana. O
Poder de Polícia é uma atividade da administração pública que se expressa, por
meio de atos normativos ou concretos em nome do interesse da coletividade.
Polícia, aqui compreendida como polícia-corporação, é uma das
instituições estatais encarregadas de garantir a ordem e a segurança pública no
Estado Democrático de Direito. No Brasil, a atividade policial é dividida em Polícia
28
Militar e Polícia Judiciária (Civil ou Federal). Essa divisão confere a cada uma das
Polícias, Judiciária e Militar, metade do ciclo policial, fazendo com que ambas
acabem por atuar na mesma área geográfica, tratando dos mesmos crimes, com
atribuições diferentes.
Convém, de logo, destacar que, existe a polícia administrativa, que é inerente e se difunde por toda a Administração Pública, e a polícia judiciária, que é aquela a quem incumbe a tarefa de investigação criminal. A polícia administrativa tem caráter eminentemente preventivo, enquanto que a polícia judiciária é de caráter repressivo. A primeira tem por objetivo impedir ações anti-sociais, e, a segunda, visa punir os infratores da lei penal. (KAC, 2004, p. 23).
De acordo com a Constituição Federal de 1988, cabe à Polícia Militar o
policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública, e às Polícias Civis e
Federal as funções de Polícia Judiciária e a responsabilidade pela apuração de
infrações penais, com exceção das militares (art. 144, parágrafos 4° e 5º,
Constituição Federal de 1988).
O policiamento no Brasil se iniciou com a colonização, tendo sido copiado
o modelo português, com objetivo de combater princípios de desordem nas cidades
brasileiras ou qualquer distúrbio de origem político-social que pudesse desestabilizar
o poder nos estados brasileiros (PEDROSO, 2005).
Os serviços de Polícia eram exercidos pelas Forças Armadas, cabendo ao
“Exército em particular, as missões policiais como guarda de cadeias, captura de
foragidos, escolta de condenados e até a caça de escravos fugidos.” (MOTA
BRASIL, 1989, p. 34).
No contexto histórico de revoltas populares, em razão da preocupação em
montar uma estrutura capaz de garantir a ordem social, foi criada a Polícia Militar em
1831 e, dois anos depois, o embrião da Polícia Civil, denominada, na época, de
Secretaria de Polícia. (BONELLI, 2003).
São esses os modelos utilizados até hoje em nosso sistema de segurança
pública e de justiça, criados inicialmente para contenção de movimentos sociais.
29
Esses modelos tradicionais integram todo o sistema de justiça e repercutem
diretamente nas decisões dos tribunais.
No Ceará, especificamente, esse modelo não tem permitido “intromissões” em seu modo de gerir o “fazer polícia”, ou seja, é um modelo que, para se manter, busca confiabilidade e legitimidade para suas ações sem que para isso tenha necessariamente que alterar sua estrutura de poder, ou ainda, dividir com os seus possíveis “parceiros”, a sociedade civil organizada, a elaboração de uma política de segurança pública e a responsabilidade maior não só de fiscalizar, como também de definir e gerenciar essa política. (MOTA BRASIL, 2003, p. 216).
O trabalho policial se materializa em inquéritos que, muitas vezes,
revelam-se frágeis de provas, embora sejam essenciais à condenação de acusados.
O resultado são inquéritos policiais que traduzem as diversas dificuldades
enfrentadas pela Polícia Judiciária para a colheita de provas nos momentos
adequados.
O inquérito policial é a peça mais importante do processo de incriminação no Brasil. É ele que interliga o conjunto do sistema, desde o indiciamento de suspeitos até o julgamento. A sua onipresença no processo de incriminação, antes de ser objeto de louvação, é o núcleo mais renitente e problemático de resistência à modernização do sistema de justiça brasileiro. Por isso mesmo, o inquérito policial transformou-se, também, numa peça insubstituível, a chave que abre todas as portas do processo e que poupa trabalho aos demais operadores do processo de incriminação - os promotores e juízes. (MISSE, 2011, p.19).
Nesse campo da investigação criminal, quanto mais o tempo passa, maior
a possibilidade de não se obter as provas necessárias ao descobrimento da
verdade. Isso significa que tempo é um dos fatores fundamentais para uma boa
investigação e, consequentemente, para a realização da justiça.
[A] segurança pública e a polícia merecem o melhor que a inteligência do país possa oferecer. Temos que superar o tempo em que a segurança era pensada como um tema menor. (...) se o Brasil quer entrar de cabeça erguida no século XXI, consolidando a democracia política e aprofundando a justiça social, terá de aderir a métodos civilizados de enfrentamento do crime, para colher, entre os frutos da civilização, a paz e a expansão da cidadania. O mundo já deu inúmeros exemplos de que é possível e necessário conciliar eficiência policial e respeito à lei e aos direitos humanos. (SOARES, 2000, p.92).
30
A Polícia Civil, compreendida como órgão auxiliar da Justiça, leva ao
Poder Judiciário as peças e as provas essenciais à condenação do criminoso. É o
Inquérito Policial que prepara a Ação Penal, tendo por objetivo a apuração do delito
e a descoberta da autoria do crime. Desse modo, a Polícia Judiciária-Investigativa se
coloca, simbolicamente, como um apêndice do Judiciário, um espaço que, sendo do
Executivo, sofre o estigma da subalternização em face daquele poder (BARRETO
JUNIOR, 2009, p. 45).
É esse trabalho que transporta os fatos criminosos retratados, e
devidamente investigados, para a autoridade processante e para a julgadora
“construindo os alicerçares dos futuros processos para que o Judiciário criminal faça
a Justiça esperada por todos.” (MARQUES, 2010, p.1).
O Inquérito Policial é peça de singular significado para o oferecimento de
denúncia pelo Ministério Público ou da queixa pelo ofendido ou seu representante
legal, não se confundido, portanto, com peça meramente informativa. (SILVA, 2003,
p. 47).
Da acusação à denúncia, e da denúncia ao tribunal, vários filtros se interpõe. Eles são operados por um extraordinário número de pessoas, em instâncias interpessoais e em instâncias formais, racionais-legais. Mas a grande mediação, aquela que, no Brasil e particularmente no Rio de Janeiro, jamais foi inteiramente controlável nem pelo dispositivo judiciário, nem pela acusação social, e que detém, de forma imediata, a autoridade (e os recursos) de ameaça ou emprego da violência sempre foi a polícia. Nesse sentido, os principais operadores da filtragem dependem do alcance da normalização da polícia, incluindo sua competência técnica e legal. (MISSE, 2008, p. 29).
Considerando, então, que a segurança pública é um direito fundamental
no Estado Democrático de Direito, em razão de viabilizar o livre exercício dos
direitos, liberdades e garantias consagrados constitucionalmente (art. 5º da CF/88),
a atividade policial deve ser exercida com essa observância.
31
2.2 CONTROLE INTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL
Inicialmente, há que se referir que toda a Administração Pública está
sujeita a controles internos e externos, havendo previsão de sua ocorrência na
Constituição Federal de 1988.3
É o que se observa da leitura do artigo 31 da Carta Magna: ”A
fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante
controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal,
na forma da lei”. (Art. 31, CF/88).
Do mesmo modo, o artigo 70 da CF/88 disciplina que a fiscalização da
União e das entidades da administração pública, direta e indireta, será realizada pelo
“Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno
de cada Poder”. Já o artigo 74 do mesmo diploma legal prescreve:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
A finalidade do controle é assegurar que a Administração atue em
consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico,
como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação,
impessoalidade.
3 São exemplos os artigos 31, 70, 71 e 74 da CF/88.
32
O controle constitui poder-dever dos órgãos que a lei atribui essa função,
precisamente pela sua finalidade corretiva. Não pode ser renunciado e nem
retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu. Abrange, além dos atos
ilegais, os atos inconvenientes ou inoportunos (DI PIETRO, 2008).
Isso não gera qualquer demérito ou caráter negativo na previsão ou no
exercício do controle da atividade administrativa, sendo característica decorrente da
própria natureza pública da atividade a condição de estar sujeita a controles internos
e externos.
Destarte, o controle da Administração é uma conseqüência mesmo do
conceito criado pelo Direito Romano da “república”, no latim res publica, que
transmite a idéia de que o Estado é uma “coisa de todos”. Assim, surge a
necessidade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade
devam exercer sobre a conduta funcional do outro.
Sendo, então, o Estado uma coisa de todos, sua administração deve ser
sempre controlada e fiscalizada, evitando assim imperfeições, falhas e abusos por
parte de seus administradores (MARINELA, 2013).
A Administração Pública, direta, indireta ou fundacional, sujeita-se a controles internos e externos. Interno é o controle exercido por órgãos da própria Administração, isto é, integrantes do Poder Executivo. Externo é o controle efetuado por órgãos alheios à Administração. (MELLO, 2005, p.867).
A Constituição Federal, além de garantir o controle interno e externo dos
órgãos da administração pública por entes estatais, também possibilitou o controle
popular, através da Ação Popular4.
4 Art. 5º, inciso LXXIII da CF/88: “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.
33
Dessa forma, os órgãos da administração pública que exercem a
atividade voltada a garantir a segurança pública (art. 144 da CF/88) não podem estar
isentos dos mecanismos de controles, seja interno e/ou externo.
Não se trata, portanto, de um controle criado exclusivamente para a
Polícia, mas, sim, de uma verdadeira atividade rotineira em um Estado Democrático
de Direito, em que as instituições se sujeitam a controles.
A vista desse elaborado e recíproco sistema de fiscalização, seja financeiro, seja até mesmo finalístico, não se justificaria, mesmo, que a um semelhante sistema de controle ficasse imune a importante atividade policial. (MAZZILLI, 1991, pág. 388).
A cultura política registra a relação próxima entre poder estatal,
abuso/corrupção e a necessidade de implementação de mecanismos de controle.
O Barão de Montesquieu afirmava, em 1748, que a liberdade política não existe onde há abuso e a experiência demonstra que o homem dotado de poder está sempre disposto a abusá-lo e que isso ocorre até encontrar limites. Assim, para que não haja o abuso de poder, é absolutamente necessário que o poder controle o poder (CHEKER, 2013, p. 32).
As polícias brasileiras têm variadas formas de controle interno, previstas
em seus estatutos e regimentos disciplinares. Tanto na Polícia Militar quanto na
Polícia Civil existe, além disso, um órgão específico, normalmente, denominado
Corregedoria, responsável pela investigação de crimes e infrações administrativas
envolvendo policiais (LEMGRUBER Et al, 2003).
No Estado do Ceará, a Controladoria Geral de Disciplina dos Órgãos de
Segurança Pública e Sistema Penitenciário - CGD5 teve sua criação institucional a
partir da emenda constitucional nº 70, que inseriu o artigo 180A à Constituição
Estadual, atribuindo-lhe o objetivo exclusivo de apurar responsabilidade disciplinar e
aplicar sanções cabíveis, sendo estruturada na forma da Lei Complementar nº 98,
publicada em 20 de junho de 2011, detendo o status de Secretaria de Estado.
5 www.cgd.ce.gov.br (Portal da Controladoria Geral de Disciplina dos Órgãos de Segurança Pública e Sistema Penitenciário).
34
Órgão de assessoramento direto do Governador, com autonomia
administrativa e financeira, a CGD tem competência para realizar, requisitar e avocar
sindicâncias e processos administrativos para apurar a responsabilidade disciplinar
de todos os servidores integrantes do grupo de atividade de Polícia Judiciária,
Policiais Militares, Bombeiros Militares e Agentes Penitenciários.
A CGD trabalha, ainda, com a meta de incrementar a transparência da
gestão governamental, o combate à corrupção e o abuso no exercício da atividade
policial ou de segurança penitenciaria, objetivando a maior eficiência dos serviços
policiais e de segurança penitenciária, prestados a sociedade.
Os trabalhos da Controladoria Geral de Disciplina são executados por
meio de atividades preventivas, educativas, de auditorias administrativas, inspeções
in loco, correições, sindicâncias, processos administrativos disciplinares civis e
militares em que são assegurados os direitos de ampla defesa e contraditório.
Busca-se, através desse mister, a melhoria e o aperfeiçoamento da
disciplina, da regularidade e da eficácia dos serviços prestados à população, o
respeito ao cidadão, às normas e regulamentos, aos direitos humanos, ao combate
a desvios de condutas e à corrupção dos servidores ligados à área da segurança
pública.
2.3 CONTROLE EXTERNO DA POLÍCIA
A concepção atual de Estado Democrático de Direito induz à imposição
de mecanismos de controle recíproco entre os detentores de parcela de parcela de
poder estatal, a fim de coibir abusos e arbitrariedades.
No que diz respeito ao controle externo, a Constituição Federal de 1988
observa a fórmula dos check and balances, pois os Poderes reciprocamente
disciplinam e limitam suas atividades. Eis o sistema de freios e contrapesos, na tão
35
consagrada teoria da separação dos Poderes, que permite a convivência harmônica
entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
Dentre as várias formas de controle externo existentes, merece destaque
o controle social, realizado pela sociedade, podendo ser exercido através das ONGs
– Organizações Não Governamentais e dos Conselhos Comunitários.
O Conselho Estadual de Segurança Pública do Ceará, criado oficialmente
em 1993, só funcionou durante o primeiro ano de sua criação e, ainda assim, por
menos de um ano.
Ao longo dos anos, entidades da sociedade, como Igreja, Defensoria
Pública e Ministério Público exigiram, novamente, a implantação do Conselho. A
resposta imediata dos governos foi um expressivo silêncio político como posição e
resposta clara, ficando evidente o pouco caso para as reivindicações (SOUSA,
2014).
Somente em 2007, o Conselho Estadual de Segurança Pública do Ceará
foi reinstalado. Entretanto, na prática, ele não tem trazido grandes contribuições para
o debate, uma vez que, se for considerado suas funções, pouco interfere nas
decisões, pouco fiscaliza e pouco propõe (SOUSA, 2014).
Papel importante também exerce a imprensa como mais um instrumento
de controle da atividade policial. Diversas são as ações desencadeadas pelos
organismos do Estado (Controladorias, Corregedorias, Ministério Público, etc.) a
partir de publicações em jornais, revistas ou outros veículos de comunicação,
noticiando alguma ilegalidade praticada por Policial Militar6 ou Policial Civil7.
6 Matéria do Jornal O POVO, de 12.09.2014. “PMs acusados de espancar e matar pedreiro são expulsos. A Controladoria Geral de Disciplina dos Órgãos de Segurança Pública e Sistema Penitenciário (CGD) decidiu expulsar da Polícia Militar os três soldados acusados do espancamento e morte do pedreiro Francisco Ricardo Costa de Souza. O caso aconteceu seis meses atrás, dia 13 de fevereiro deste ano, no bairro Maraponga.”
7 Matéria do Jornal DIÁRIO DO NORDESTE, de 29.08.2014. “Policial Civil é demitido por agredir Advogada. O vereador de Paramoti, João Batista Félix de Castro, foi expulso da Polícia Civil, onde desempenhava as funções de inspetor, por conta de uma agressão cometida contra a advogada Elisângela dos Santos Silva, que teve o nariz fraturado, depois de ser atingida pela cabeça do policial.
36
O controle da atividade policial, outrossim, pode ser realizado pelo Poder
Executivo através das Ouvidorias de Polícia. Normalmente, estas são montadas fora
do sistema de segurança pública, caracterizando-as como espaços institucionais da
sociedade civil no processo de accountability da atividade policial.
No Brasil, há registro do Governo Federal8 de que atualmente existem 14
(quatorze) Ouvidorias Estaduais, dentre as quais está a do Estado do Ceará9. Frise-
se, todavia, que a Ouvidoria existente no Estado do Ceará não está fora do Poder
Executivo, mas, sim, dentro da estrutura governamental como Secretaria de Estado,
subordinada ao Governador10.
Quer isto dizer que, a independência buscada pelo Governo Federal ao
recomendar a criação de ouvidorias estaduais não se implantou no Estado do
Ceará, uma vez que a subordinação da Pasta ao chefe do Poder Executivo é
inexorável fator limitador daquela.
As Ouvidorias têm a atribuição de ouvir, encaminhar e acompanhar
reclamações, elogios e representações da população referentes a atos arbitrários,
desonestos, indecorosos ou que violem os direitos individuais ou coletivos
praticados por autoridades e agentes policiais. Não têm, por outro lado, a atribuição
de realizar apurações, porém, contribuem para garantir agilidade e rigor nos
procedimentos resultantes.
Importante lembrar, ainda, que a preservação do sigilo das
representações, reclamações e sugestões, incluindo o sigilo da fonte de informação
A decisão sobre a demissão de João Batista foi publicada no Diário Oficial do Ceará (DOE), da última terça-feira, dia 26. A advogada teria ido à Delegacia Regional de Canindé, no último dia 10 de janeiro, para providenciar a liberação do caminhão de um cliente dela, que havia sido apreendido. Segundo informou a vítima, mesmo a delegada, Gisele Oliveira Martins, tendo concordado com a liberação do veículo, o inspetor a agrediu tentando impedir que o caminhão fosse levado”.
8 Informações do sitio www.sedh.gov.br/clientes/sedh/sedh/ue/ouvidorias. 9 Informações do sitio www.sspds.ce.gov.br. 10 http://sistemas3.seplag.ce.gov.br/download/organograma/index.swf.
37
e proteção, quando solicitada, do denunciante, devem ser asseguradas pelas
Ouvidorias.
A ONU (Organização das Nações Unidas) também chama a atenção para
a necessidade de accountability em relação à Polícia em múltiplos sentidos,
definindo accountability como uma referência a situações em que alguém é
requerido ou esperado a justificar suas ações ou decisões, e também em que tal
pessoa é considerada responsável por alguém ou por alguma atividade11.
Na verdade, a accountability (prestação de contas) deriva da própria
noção de democracia representativa, já que a democracia direta, nos dias de hoje,
torna-se impraticável. Havendo, então, certa distância entre cidadãos e seus
representantes, a responsabilidade e a prestação de contas são essenciais.
No campo policial da mesma forma. Aliás, a própria ONU estabelece uma
relação entre o policiamento democrático e a accountability.
Para mim e para outros a responsabilidade e a prestação de contas na polícia é essencial; sem responsabilidade e prestação de contas não há legitimidade e sem legitimidade a polícia não pode funcionar em uma sociedade democrática12 (PUNCH, 2011, p. 191).
Diversos aspectos envolvem a accountability policial: a existência e
eficiência de sistemas de gestão, de supervisão de atividades e de gerenciamento
interno de reclamações; a existência de um órgão externo independente de
supervisão do sistema com poderes significativos; prestação de contas externa ao
Poder Legislativo, Ministério Público, ao Poder Judiciário e a própria sociedade civil
(DALLAGNOL, 2013).
11 As Nações Unidas disponibilizam também outros documentos que constituem kits de ferramentas sobre policiamento: segurança pública e serviço policial; investigação criminal; informação policial e sistemas de inteligência; serviços forenses e infra-estrutura. www.undoc.org/undoc/en/justice-and-prision-reform/Criminal-Justice-Toolkit.html. 12 Tradução minha.
38
A polícia, no sistema de segurança pública, divide-se em administrativa e
judiciária. A primeira atua na garantia da ordem pública, prevenindo a ocorrência de
delitos, e a judiciária na repressão ao crime, coligindo os elementos necessários
para apurar a materialidade e a autoria do crime, destinando-os ao Ministério
Público.
É assim imprescindível um olhar externo que contribua para o
aprimoramento e exemplaridade da própria instituição, já que inconcebível, em um
Estado Democrático de Direito, que agentes armados não estejam subordinados a
autoridades civis e submetidos ao regime democrático. Em nome da Democracia, a
independência funcional não pode ser atributo de instituições armadas.
Superados os traumas da ditadura e as violências cometidas por
autoridades civis e militares encarregadas da segurança pública, o constituinte de
1988 elegeu o Ministério Público como a instituição mais adequada a exercer não
apenas a relevante função de promover o bem comum, ao defender direitos
individuais indisponíveis, difusos e coletivos, mas, também, de fiscalizar os Poderes
constitutivos do Estado e os serviços de relevância pública aos direitos
fundamentais, como a atividade policial.
Estão sujeitos ao controle externo do Ministério Público, na forma do art.
129, VII, da Constituição Federal, os organismos policiais relacionados no art. 144
da Constituição Federal, bem como qualquer outro órgão ou instituição, civil ou
militar, à qual seja atribuída parcela de poder de polícia, relacionada com a
segurança e a persecução criminal (cf. art. 1º da Res. CNMP Nº 20, de 28 de maio
de 2007).
A atuação dos membros do Ministério Público, no exercício da função
institucional de controle externo da atividade policial, deve obediência aos termos do
art. 129, caput, incisos I, II e VII, da Constituição Federal, art. 9 da Lei
Complementar n. 75/93 e art. 80 da Lei n. 8.625/93, bem como à Resolução CNMP
n. 20, de 28 de maio de 2007, editada com fundamento no art. 130-A, § 2º, da
Constituição Federal, em consonância com os dispositivos constitucionais e legais
citados.
39
Do ponto de vista democrático, os membros do MP são defensores da sociedade. Para tanto, faz-se necessário atuar de modo a controlar o braço armado do Estado, que são as polícias. “Isto decorre do princípio republicano. Incumbe ao Ministério Público zelar pelo controle externo dos policiais. Muitas vezes, somos recebidos como alguém que vai atrapalhar o trabalho, quando damos subsídios para o aprimoramento do trabalho na busca de infraestrutura necessária”13
.
O controle externo da atividade policial realizado pelo Ministério Público
deve ser compreendido como esse conjunto de normas que regulam a fiscalização
exercida pelo Parquet em relação à Polícia, tendo como objetivos, dentre outros, a
defesa dos direitos humanos, a prevenção ou correção de ilegalidades e abuso de
poder relativos à atividade de investigação criminal e a probidade administrativa no
exercício da atividade policial.
Frise-se, outrossim, que a análise de informações da Polícia, no âmbito
do exercício desse mister pelo Ministério Público, corresponde ao dever de
accountability policial, e isso abrange não apenas a atividade fim, mas, também, a
atividade meio.
As Nações Unidas têm um detalhado manual de avaliação de
accountability policial, o qual pode ser usado como instrumento pelo Ministério
Público para análise do grau de conformidade de uma dada corporação policial com
os padrões internacionalmente estabelecidos e aceitos14.
13 Subprocurador-Geral da República, Francisco de Assis Vieira Sanseverino, palestrando na abertura do curso sobre o Controle Externo da Atividade Policial, realizado na data de 06.11.2014, no auditório da Procuradoria Geral de Justiça do Estado do Ceará (PGJ/CE).
14www.undoc.org/documents/justice-and-prision-reform/cjat_eng/2_Integrityand_Accountability_Police
40
3 MINISTÉRIO PÚBLICO BRASILEIRO
3.1 O PERFIL DO MINISTÉRIO PÚBLICO BRASILEIRO
O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime
democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127 da CF/88).
Com essas palavras, a Constituição Federal de 1988 iniciou todo um capítulo
dedicado à Instituição do Parquet, apresentando o novo perfil do Ministério Público
brasileiro.
Destarte, o Parquet consagrou-se na Carta Magna de 1988 como uma
das instituições mais importantes para manutenção do Estado Democrático de
Direito, sobretudo por sua defesa em prol da sociedade brasileira, bem como da
legalidade e lisura na administração pública. Por isso se diz, com freqüência, que
seu papel para a consolidação da cidadania e para a concretização de direitos
fundamentais é evidente.
A Carta de 1988 (art. 128, I e II) conferiu ao Ministério Público a
estruturação orgânica em Ministério Público da União e Ministério Público dos
Estados-membros. O primeiro compreende o Ministério Público Federal, o Ministério
Público do Trabalho, o Ministério Público Militar e o Ministério Público do Distrito
Federal e territórios.
Todos esses órgãos se conjugam sob a égide dos princípios institucionais
de unidade, indivisibilidade e independência funcional, definidos no parágrafo 1º do
art. 127 da Constituição Federal.
A unidade decorre de que os membros do Ministério Público integram um
só corpo, uma só vontade, integrando um só órgão, sob a direção única de um só
Procurador-Geral. A manifestação de qualquer um deles valerá, na oportunidade,
como manifestação de toda a Instituição.
41
A indivisibilidade se materializa na possibilidade de poderem os membros
da Instituição substituírem-se, reciprocamente, sem que haja quebra, solução de
continuidade, ou prejuízo para o ministério comum. Esta possibilidade de
substituição, porém, não acontece de forma arbitrária, mas segundo limites
estabelecidos em lei e em observância ao princípio do promotor natural.
A independência funcional fundamenta-se no preceito de que os membros
do Ministério Público não devem obediência intelectual a quem quer que seja, nem
mesmo ao superior hierárquico. Agem em nome da Instituição, de acordo com a lei e
a sua consciência, em defesa da sociedade.
Dentre as funções institucionais, destaca-se, sem prejuízo de tantas
outras, a de promover, privativamente, a ação penal pública; zelar pelo efetivo
respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos
assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;
promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio
público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção
da União e dos Estados, nos previstos na Constituição; exercer o controle externo
da atividade policial.
As garantias constitucionais do Ministério Público foram-lhe conferidas
pelo legislador constituinte objetivando o pleno e independente exercício de suas
funções e podem ser divididas em garantias institucionais e garantias aos membros.
Tão importante este objetivo, que a Constituição Federal considera crime de
responsabilidade do Presidente da República a prática de atos atentatórios do livre
exercício do Ministério Público (art. 85, lI da CF/88).
As garantias e prerrogativas dos membros do Parquet, do mesmo modo
que as imunidades parlamentares e os predicamentos da magistratura, não são
privilégios nem quebram o princípio da isonomia. É essa a razão pela qual se pode
falar da vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídio dos Promotores e
42
dos Juízes como prerrogativas, visando à defesa do Estado Democrático de Direito
e dos direitos fundamentais (MORAES, 2003, p. 503).
São garantias da Instituição: autonomia funcional, administrativa e
financeira, além do modo de nomeação e destituição do Procurador-Geral.
A autonomia funcional significa que os membros do Ministério Público, no
cumprimento dos deveres funcionais, submetem-se unicamente aos limites
determinados pela Constituição, pelas leis e pela sua própria consciência, não
estando subordinados a nenhum outro Poder, isto é, nem ao Poder Executivo, nem
ao Poder Legislativo, nem ao Poder Judiciário.
O próprio art. 127 § 2º da CF/88 prevê que ao Ministério Público é
assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no
art.169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços
auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a
política remuneratória e os planos de carreira.
As autonomias administrativa e financeira vêm especificadas no art. 3° da
Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei n. 8.625193), permitindo-lhe, entre
outras funções, praticar atos próprios da gestão, como decidir sobre a situação
funcional e administrativa do pessoal, ativo e inativo, da carreira e dos serviços
auxiliares, organizados em quadro próprio; elaborar suas folhas de pagamento e
expedir os competentes demonstrativos; adquirir bens e contratar serviços,
efetuando a respectiva contabilização; propor ao Poder Legislativo a criação e
extinção de seus cargos, bem como a fixação e o reajuste dos vencimentos de seus
membros; propor ao Poder Legislativo a criação e extinção dos cargos de seus
serviços auxiliares, bem como a fixação e o reajuste dos vencimentos de seus
servidores; prover os cargos iniciais da carreira e dos serviços auxiliares, bem como
os casos de remoção, promoção e demais formas de provimento derivado;
Também cabe ao Ministério Público editar atos de aposentadoria,
exoneração e outros que importem em vacância de cargos de carreira e dos
serviços auxiliares, bem como os de disponibilidade de membros do Ministério
43
Público e de seus servidores; organizar suas secretarias e os serviços auxiliares das
Procuradorias e Promotorias de Justiça; compor seus órgãos de administração;
elaborar seus regimentos internos; exercer outras competências dela decorrentes.
Outra garantia da Instituição dada pela Carta Magna ao Ministério
Público, visando a defesa intransigente da sociedade e do regime democrático, foi o
modo de nomeação e destituição do Chefe do Parquet (art. 128 e seus parágrafos
da CF/88), seja do Ministério Público da União (Procurador-Geral da República),
seja dos Ministérios Públicos dos Estados (Procurador-Geral de Justiça), bem como
a existência de mandato por tempo certo, impossibilitando sua demissão ad nutum,
garantindo-lhe a imparcialidade necessária.
Concernentemente às garantias aos membros do Ministério Público têm
se a vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídio.
A vitaliciedade somente é adquirida após o chamado estágio probatório,
ou seja, após dois anos de efetivo exercício da carreira, mediante aprovação no
concurso de provas e títulos. Depois disso, o membro do Ministério Público somente
poderá perder seu cargo por decisão judicial transitada em julgado.
Uma vez titular do respectivo cargo, o membro do Parquet somente
poderá ser removido ou promovido por iniciativa própria, nunca ex officio de
qualquer outra autoridade, salvo em única exceção constitucional por motivo de
interesse público, mediante decisão do órgão colegiado competente do Ministério
Público, por voto de dois terços de seus membros, assegurada ampla defesa. Eis a
garantia da inamovibilidade.
Finalmente, o subsídio do membro do Ministério Público não poderá ser
reduzido. Vislumbram-se múltiplas finalidades nessa garantia, tais como: busca-se
não só recrutar bons membros como também mantê-los na carreira, além de
assegurar condições condignas para que os membros e a própria Instituição não
comprometam seu oficio em barganhas remuneratórias com as autoridades
governamentais, nem tão pouco levem seus membros a uma atuação politicamente
comprometida.
44
3.2 MINISTÉRIO PÚBLICO COMO PODER DO ESTADO
Defensor da sociedade e da lei, diante de tantas atribuições e
prerrogativas, muitos doutrinadores defendem que o Ministério Público auferiu, com
o advento da Constituição de 1988, o status de quarto Poder do Estado, o que
exigiria uma revisão da clássica teoria da separação de poderes, sistematizada por
Montesquieu.
Esclareça-se, de logo, que a expressão "quarto" Poder é apenas
metodológica, pois, como dito linhas atrás, o poder é uno. É atributo do Estado. A
distinção é entre os órgãos desempenhantes das funções estatais: Executivo,
Legislativo e Judiciário.
Cada órgão do Poder exerce, preponderantemente, uma função, e,
secundariamente, as duas outras. Da preponderância advém a tipicidade da função.
Da secundariedade, a atipicidade.
As funções típicas do Legislativo, Executivo e Judiciário são, em razão da
preponderância, legislar, executar e julgar, respectivamente.
Atipicamente, o Legislativo também administra e julga. É o que
evidenciam os arts. 51, IV e 52, XIII da CF/88. O Executivo, igualmente, legisla e
julga (art. 62 e 84 da CF/88). O mesmo ocorre, de forma atípica, com o Judiciário
(art. 96, 1, "a" e'1' da CF/88).
O exercício dessas funções típicas e atípicas revela-se como expressão
de poder, na medida em que visa o bem-comum, finalidade maior do Estado.
O Ministério Público, dentro desse contexto, pelas atribuições que lhes
foram conferidas a partir da Constituição Federal de 1988, também se iguala aos
demais Poderes da República, como expressão de poder, pois em sua atuação o
bem-comum é sempre a finalidade buscada.
45
Nesse sentindo se manifestou Michel Temer no Encontro Nacional dos
Procuradores da República em 2009, defendendo que o Ministério Público tem todas
as qualificações de um Poder, possuindo responsabilidades semelhantes aos outros
Poderes perante a sociedade e declarando, por fim, que todos atuam para o bem
estar do povo.15
Com efeito, os órgãos Legislativo, Executivo, Judiciário e Ministério
Público, como detentores da parcela da autoridade soberana do Estado, com
autonomia e independência constitucional, tendo em suas atribuições o constante
objetivo de atingir o bem-comum, devem ser considerados Poderes Estatais.
A idéia acima, quanto aos órgãos Executivo, Legislativo e Judiciário, já é
bem delineada e aceita. Porém, no que concerne ao Ministério Público algumas
restrições ainda existem para incluí-lo como Poder.
José Afonso da Silva afirma não ser aceitável a tese de alguns que
querem ver no Ministério Público um quarto Poder do Estado, porque suas
atribuições, mesmo ampliadas, são ontologicamente de natureza executiva, sendo,
pois, uma instituição vinculada ao Poder Executivo, funcionalmente independente,
cujos membros integram a categoria de agentes políticos (SILVA, 1997, p. 554).
Esse posicionamento tem sido bastante questionado, pois Ministério
Público brasileiro de hoje não é uma instituição vinculada ao Poder Executivo,
bastando, para comprovar tal assertiva, observar topograficamente a disposição do
na Constituição Federal de 1988, fora do âmbito do Poder Executivo e incluído entre
as funções essenciais à Justiça.
No entanto, a escolha do Procurador-Geral tanto da União como dos
Estados é feita pelo chefe do Poder Executivo, embora por meio de lista tríplice ou
sêxtupla indicadas por colegiados de pares, o que não garante que o escolhido pelo
governo seja o mais votado. Essa previsão legal observa o princípio constitucional
15 Palestra de Michel Temer, Vice-Presidente da República, realizada no XXVI Encontro Nacional de Procuradores da República, em 2009, no Rio Grande do Norte.
46
do sistema de freios e contrapesos e equipara, mais uma vez, o Ministério Público
aos demais Poderes da República.
Aliás, verificando os discursos nas Assembléias Constituintes de 1934 e
1946, percebe-se que o assunto já era ventilado naquela época, e várias vozes se
erguiam em prol da elevação do Ministério Público à categoria de Poder do Estado.
Num paralelo com os demais Poderes, verifica-se que o Ministério Público
está constantemente entrelaçado com os mesmos, sempre na busca do bem
comum, senão vejamos.
O Poder Judiciário, inerte em respeito ao principio da imparcialidade, é
provocado pelo Parquet, quando do oferecimento de denúncia-crime, para que seja
iniciada a ação penal pública. O Estado tem interesse em solucionar o litígio, porém
não pode delegar as funções de julgador e acusador a um mesmo órgão, daí a
razão e a importância do Ministério Público como garantia de que o Estado atuará
naquele caso concreto, porém através de distintos órgãos, preservando as funções
de cada um, e evitando o arbítrio.
O Poder Legislativo, ao exercer sua função típica de criar uma lei, é
fiscalizado pelo Ministério Público, que pode considerá-la ilegal ou inconstitucional e
adotar medidas para expurgá-la do ordenamento jurídico. Tal atitude é uma garantia
do próprio Estado de que aquela nova norma não irá ferir o ordenamento jurídico
vigente, criado e mantido para o interesse comum.
O Ministério Público também tem provocado o Poder Executivo para que
implemente políticas públicas visando o bem-estar da comunidade, seja, por
exemplo, através de Recomendações, Termos de Ajustamento de Conduta e
Audiências Públicas, com os governantes, nas áreas federal, estadual e municipal. É
a atuação institucional do Parquet junto ao Poder Executivo na busca de uma melhor
organização social.
47
Essas observações revelam que o Ministério Público também está
desempenhando parcela da soberania estatal, na medida em que sua atuação, junto
aos demais Poderes, sintetiza-se na busca do bem-comum.
Segundo LYRA, o Ministério Público se apresenta como a figura de um
verdadeiro Poder do Estado. Se Montesquieu tivesse escrito hoje o Espírito das
Leis, por certo não seria tríplice, mas quádrupla, a divisão dos Poderes (LYRA,
1989, p. 15).
Mesmo na vigência da Carta Magna anterior, que colocava o Ministério
Público como órgão do Poder Executivo, José Celso de Mello Filho já apontava que
seus membros sujeitavam-se a regime jurídico diverso, gozando, no desempenho de
suas funções, de plena independência (MELLO FILHO, 1986).
Manoel Gonçalves Ferreira Filho, concordando com a independência
ministerial, situava o Parquet como órgão administrativo, destinado a zelar pelo
cumprimento das leis, cabendo-lhe a defesa do interesse geral de que as leis sejam
observadas (FERREIRA FILHO, 1989).
Alexandre de Moraes, citando o posicionamento do Ministro Sepúlveda
Pertence do Supremo Tribunal Federal, afirmou que a questão da colocação
constitucional do Ministério Público entre os Poderes é uma questão de somenos
importância, pois o verdadeiro problema é a sua independência. O mal é que
partimos de um preconceito de unipessoalidade e verticalidade hierárquica do Poder
Executivo, que o Estado Moderno não conhece mais e que está desmentido pelos
fatos, de que o direito comparado dá exemplos significativos, mas que garantida
efetivamente a sua independência a colocação do Ministério Público é secundária,
de interesse quase meramente teórico (MORAES, 2003).
Parece-nos que a questão não é meramente teórica, sobretudo em
função das conseqüências que advirão em inserir o Parquet como mais um Poder do
Estado.
48
As discussões quanto à natureza jurídica do Ministério Público não se
encerram no debate concernente ao status de poder, ultrapassando o plano teórico
e, passando à análise da realidade fática para verificar que nem sempre a previsão
constitucional sobrevive na atuação do Ministério Público, que, em diversos
momentos da história do país, teve seu mister mitigado pela atuação do Poder
Executivo.
BONAVIDES (2003, p. 56), em reflexão sobre Ministério Público da
Constituição e o Ministério Público do Governo, afirmou que o Ministério Público:
“nem é governo, nem oposição. O Ministério Público é constitucional; é a
Constituição em ação em nome da Sociedade, do interesse público, da defesa do
regime, da eficácia e salvaguarda das instituições.”
O autor discorreu sobre a existência de dois Ministérios Públicos no
Brasil, afirmando que um seria o previsto na Constituição, que protege os interesses
da sociedade, advoga a causa social e o bem comum, revela o interesse da maioria,
a legitimidade e o colegiado da cidadania, enquanto o outro seria o do Governo, que
serviria aos fins de quem governa como instrumento submisso do Estado,
apresentado como minoria, omissão, engavetamento, absência, a deserção nos
graves momentos constitucionais de crise do regime, máquina do governo que o
manteria embaixo de seu influxo preponderante. (Ibidem, p. 57).
Para BONAVIDES (2003, p. 57) esses fatos não se dariam por culpa da
instituição, mas sim de governantes maculados que objetivando tornar imune a
corrupção no Brasil, estariam estrangulando, desde o berço, iniciativas de
investigação sobre “grandes ilícitos apontados na pública administração”.
Se o Supremo e o Legislativo se ofuscam perante o Executivo, diante das recrudescências da crise constituinte, já o Ministério Público, por uma considerável parcela de seus membros, cujos pulmões respiram o oxigênio da constituição, tem desempenhado, com rigor e respeito público, o mister que lhe cabe nos termos do art. 127 da Carta Magna. (Ibidem).
49
Testemunhamos hoje inúmeras barreiras que dificultam o acesso dos
cidadãos à Justiça, especialmente daqueles que, por vontade alheia ou do próprio
sistema injusto, estão excluídos dos benefícios sociais.
Numa sociedade em desenvolvimento como a brasileira, com tamanhas
injustiças e desigualdades, é mais do que necessário que haja um canal forte de
comunicação que acesse à Justiça, sempre que necessário, em defesa de
interesses individuais indisponíveis ou que digam respeito à coletividade.
As modificações e inovações relativas ao Ministério Público, obtidas com
o advento da Constituição Federal de 1988, foram bastante significativas para dar ao
órgão fiscalizador uma autonomia e independência nunca vistas anteriormente, que,
como visto anteriormente, deram-lhe status de quarto Poder.
Sem embargo de quantos obstáculos lhe foram postos pelo Executivo ao legítimo exercício de seu papel essencial à conservação do sistema constitucional, a instituição vanguardista do combate à corrupção cresceu, conforme já mostramos, na estima dos cidadãos, na opinião comum, na fé pública. Cresceu como nenhuma outra neste País. (BONAVIDES, 2003, p. 58).
O Ministério Público tem hoje uma relevância social nunca vista, talvez
mais do que a da Magistratura, porque o Juiz representa a força estática, que
declara o direito e revela a justiça, enquanto que o Ministério Público representa a
força dinâmica, em movimento e ação que objetiva promover a declaração desse
direito, a revelação da justiça, fazendo funcionar a marcha processual, investigando,
fiscalizando, promovendo responsabilidades que podem atingir a quaisquer dos três
Poderes: Executivo, Judiciário ou Legislativo.
Exemplo da relevância social do Ministério Público ocorreu no ano de
2013, quando uma discussão sobre a aprovação da Proposta de Emenda à
Constituição – PEC nº 37/11, expôs à sociedade uma antiga disputa pelo domínio do
poder de investigar, que sempre causou rusgas entre Delegados da Polícia
Judiciária e membros do Ministério Público. (MILITÃO, 2013).
50
A citada PEC 37 tratava de atribuir exclusivamente a competência para a
investigação criminal às Polícias Federal e Civil, proibindo que Promotores e
Procuradores de Justiça continuassem a realizá-las sem a participação das polícias.
(MILITÃO, 2013).
Temendo a aprovação da emenda, as associações dos membros do
Ministério Público se uniram em uma campanha nacional intitulada de “BRASIL
CONTRA A IMPUNIDADE”. O órgão ministerial colheu milhares de assinaturas nas
redes sociais e conseguiu dar muita visibilidade ao movimento.
No contexto das manifestações populares de junho de 2013, na véspera
da Copa das Confederações a ser realizada no Brasil, a sociedade civil apoiou o
movimento e foi às ruas protestar por melhores condições sociais, exigindo da
classe política posturas éticas e respeito pelos mais diversos direitos, dentre eles a
não aprovação da PEC 37.
O movimento tomou corpo nas redes sociais e passou a ser defendido
pelos usuários. A não aprovação da PEC da Impunidade, a PEC 37, virou sinônimo
de defesa da sociedade brasileira, assim como da legalidade e da lisura na
administração pública. A sociedade abraçou o Ministério Público numa parceria
sólida e respeitada, vendo nele seu defensor, tanto como fiscal dos poderes públicos
e defensor da legalidade e moralidade administrativa, quanto consolidador da
cidadania e concretizador de direitos fundamentais do ser humano.
Com os poderes previstos em lei e apoiado por grande parte da
sociedade brasileira, o Ministério Público brasileiro tem papel inibidor de excessos e
abusos praticados na Administração Pública, buscando não só a estabilidade entre
os variados segmentos sócio-político e econômicos, mas, principalmente, criando o
próprio equilíbrio social, que proporciona o respeito aos interesses e direitos
fundamentais da população.
Diante de tais poderes e atribuições, Mário Dias lecionou que a posição
indiscutível que compete ao Ministério Público é a de quarto Poder do Estado, ou
seja: Poder Legal, Poder Fiscalizador, Poder Coordenador ou que outra
51
denominação de que lhe queira dar, quando no exercício de sua atribuição precípua
de agente da lei e fiscal de sua fiel execução e não a de simples órgão do Estado
(DIAS, 1995).
Lamentavelmente, reluta-se, ainda, em reconhecer o apanágio de Poder
ao Ministério Público, libertando-o de velhas estruturas necrosadas pelo tempo e
elevando-o ao seu merecido espaço.
Não obstante as opiniões contrárias, faz-se mister intitular o Ministério
Público como mais um Poder da República, visto que já se reveste de todas as
características de autonomia de verdadeiro Poder.
É, sem dúvida, um Poder fiscalizador, incumbido da defesa da sociedade
e da lei, perante à Justiça, e ainda contra os abusos, erros e falhas desta ou dos
outros Poderes, harmônicos mas independentes.
E nem se argumente que a teoria da tripartição dos Poderes de
Montesquieu não admite a criação de outro Poder. Ora, como mostrado no presente
trabalho, a teoria do sábio francês se amparou menos em critérios científicos e mais
em necessidades práticas, sendo, justamente, essas necessidades que obrigam, no
momento, o reconhecimento de mais um Poder do Estado, qual seja: o Ministério
Público.
3.3 CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL REALIZADO PELO
MINISTÉRIO PÚBLICO
O exercício do controle externo da atividade policial foi atribuído ao
Ministério Público pela Constituição Federal de 1988 (artigo 129, inciso VII). A Carta
Democrática considerou função institucional do Ministério Público esse exercício na
forma da lei complementar de regência da Instituição.
52
Nenhuma das Constituições brasileiras anteriores havia atribuído, de forma explícita, essa função à Instituição. Parte da doutrina sustenta que esse controle externo tem como fundamento ser o Ministério Público o titular da ação penal pública (MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial, p. 39).
Outro argumento que sustentava a necessidade de se atribuir o controle
externo ao Ministério Público seria o próprio sistema acusatório, em razão da
relação da atividade investigativa, início da persecução penal, e o início da ação
penal, de titularidade do Ministério Público.
O Ministério Público contemporâneo tem duas faces, a necessidade, no
Estado Democrático de Direito, de garantir o cumprimento da lei a todos, garantindo
a dignidade da pessoa humana, e ao mesmo tempo buscar a punição adequada de
quem de fato houver praticado delitos violentos. (SADEK, 2010).
Esta atribuição – o controle externo da atividade policial – em boa parte deste país ainda não saiu do papel. E necessário dizer isso claramente. A pesquisa feita pelo IDESP oferece elementos de discussão sobre este ponto. Uma das atividades que, no entender dos promotores, requer melhoria ou implementação, é essa atividade de controle externo da atividade policial, justamente porque o trabalho de investigação criminal feito pela polícia judiciária é a base de formação da primeira opinião do promotor de justiça, do primeiro convencimento em relação ao fato. (Ibidem, p.4).
Para assegurar, em sua plenitude, o exercício da ação penal, atribui-se
controle ao Ministério Público, que detém o poder de controle e acesso aos registros
de ocorrência e aos demais procedimentos confeccionados nas instituições policiais,
além de acompanhar a própria realização do Inquérito Policial, que tem por escopo o
exercício da ação penal, a partir de elementos habilitem o MP a instaurar o processo
penal.
Quanto ao trabalho da polícia judiciária, que subsidia a propositura da ação penal, é recomendável que o Ministério Público acompanhe com especial atenção a instauração e tramitação dos procedimentos investigatórios, assim como a requisição de laudos técnicos e apreensão de objetos, principalmente quanto ao armazenamento e destino de armas, entorpecentes e outros produtos controlados, sendo-lhe facultado o livre acesso a todos os documentos elaborados no exercício das atribuições
53
afetas à primeira fase da persecução penal. (MANUAL NACIONAL do
controle externo da atividade policial, p. 39)
Essa atividade, da forma como foi posta pelo Constituinte de 1988, é
relativamente recente e somente foi regulamentada com a promulgação da Lei
Complementar nº 75 de 1993 (Estatuto do Ministério Público da União), disciplinando
que o Ministério Público da União exerce o controle externo da atividade policial
tendo em vista:
a) o respeito aos fundamentos do Estado Democrático de Direito, aos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, aos princípios informadores das relações internacionais, bem como aos direitos assegurados na Constituição Federal e na lei; b) a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio público; c) a prevenção e a correção de ilegalidade ou de abuso de poder; d) a indisponibilidade da persecução penal; e) a competência dos órgãos incumbidos da segurança pública. (art. 3º, LCP 75/93).
Referida lei tratou do controle externo da atividade policial e conferiu ao
Parquet, por meio de medidas judiciais e extrajudiciais, o poder de ingresso em
estabelecimentos policiais ou prisionais, de acesso a documentos de atividade fim
da polícia, de representação à autoridade competente em razão de omissões
indevidas ou correções de ilegalidades, bem como o poder de requisição de
instauração de inquéritos policiais sobre fatos ocorridos na atividade policial, além da
instauração da ação penal por abuso de poder. (art. 9º, LCP 75/93).
Para Silva (2001, p. 584), “o Ministério Público vem ocupando lugar cada
vez mais destacado na organização do Estado, dado o alargamento de suas funções
de proteção de direitos indisponíveis e de interesses coletivos”.
Discorrendo sobre o controle externo da atividade policial, Marcelo
Novelino o conceitua como sendo uma “função correcional extraordinária,
coexistente com a atividade correcional ordinária, inerente à hierarquia
administrativa e que é desempenhada pela própria administração” (NOVELINO,
2013, p. 963).
54
O art. 2º da Resolução n. 20/2007 do Conselho Nacional do Ministério
Público define que o objetivo do controle externo da atividade policial é manter a
regularidade e a adequação dos procedimentos empregados na execução da
atividade policial, bem como promover a integração das funções do Ministério
Público e das Polícias voltadas à persecução penal e ao interesse público. Aliás, o
contrário significaria afronta ao próprio princípio que fundamenta o controle externo –
separação dos poderes, pois acarretaria interferência indevida do Ministério Público
na Polícia.
Para a maioria dos autores, o objetivo do controle externo da atividade
policial pelo Ministério Público é coibir abusos e arbitrariedades que ofendem direitos
e garantias individuais, bem como assegurar que todas as ocorrências sejam
suficientemente apuradas e levadas ao conhecimento do titular da ação penal, a
quem compete o juízo de acusação. Cuida-se, portanto, de imperativo social, ao
tempo em que prestigia o reclamo por efetividade que deve caracterizar toda
atividade estatal.
Entretanto, o presente trabalho também busca mostrar que o modelo de
controle externo adotado no Brasil deve ser repensado e aperfeiçoado, na medida
em que o Ministério Público deve ser mais exigido como sujeito pró-ativo, buscando,
não só, da autoridade policial uma correta atuação em sua conduta e em seus
procedimentos, mas, também, pleiteando junto ao Poder Executivo a implementação
de medidas de segurança pública prometidas em planos de ação governamental,
dentre os quais o plano plurianual16.
O Manual Nacional do controle externo da atividade policial, produzido
pelo Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais dos Ministérios Públicos dos
Estados e da União, apresenta como objetivo do Manual “Incrementar o controle
externo da atividade policial pelo Ministério Público brasileiro, de forma: preventiva,
concomitante e repressiva visando a efetiva tutela difusa da segurança pública”
(MANUAL NACIONAL do controle externo da atividade policial, p. 17).
16 http://www.ppaparticipativo.ce.gov.br/
55
Esse manual intenciona orientar os membros do Ministério Público na
execução do controle externo, tendo em vista que esse poder-dever é conferido aos
Promotores de Justiça conforme suas lotações nos municípios do interior do Estado,
e de forma especializada nas capitais.
A Constituição Federal instituiu o controle externo da atividade policial, no
inciso VII, do seu artigo 129, remetendo à legislação complementar da União e dos
Estados, de iniciativa facultada aos Procuradores-Gerais de cada Ministério Público,
isto é, as leis orgânicas dos Ministérios Públicos da União e dos Estados da
Federação, regulamentar a forma de efetivação e realização do referido controle
externo.
No Espaço territorial cearense, o controle externo da atividade policial
encontra-se disciplinado pela LEI COMPLEMENTAR Nº 09/98, de 23.07.98 (DOE
06.08.98), Resolução nº 20, de 28 de maio de 2007/CNMP, que regulamenta o art.
9º da Lei Complementar nº 75/93, de 20 de maio de 1993 e o art., 80 da Lei nº
8.625, de 12 de fevereiro de 1993, disciplinando no âmbito do Ministério Público, o
controle externo da atividade policial, alterada pelas Resoluções CNMP nº 65/2011 e
nº 98/2013, bem como Resolução nº 004/2013 do Egrégio Colégio de Procuradores
de Justiça do Ministério Público do Estado do Ceará, publicada no DJE de
08.03.2013.
Art. 2.º - O Ministério Público do Estado do Ceará exercerá o controle externo da atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais, podendo: I - ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais; II - ter acesso a quaisquer documentos relativos à atividade fim policial; III - representar à autoridade competente pela adoção de providências para sanar a omissão indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder; IV - requisitar à autoridade competente a instauração de inquérito policial sobre a omissão ou fato ilícito ocorrido no exercício da atividade policial; V - promover a ação penal por abuso de poder. (Lei Complementar Estadual N° 9, de 23 de julho de 1998)
Frise-se que, embora a Constituição Federal, promulgada em 1988, tenha
previsto tal atribuição ao Ministério Público, somente dez anos depois, aqui no
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Estado do Ceará, foi regulamentada essa atividade, por meio da Lei Complementar
n. 09/98, de 23.07.1998 (publicada no Diário Oficial do Estado em 06.08.1998).
O Estado do Ceará vivenciava uma das maiores crises na área da
segurança pública. Um agente da Polícia Civil, João Alves França, após ser preso,
fez diversas denúncias de envolvimento de Policiais Civis e Militares em práticas
criminosas envolvendo a cúpula da Segurança Pública do Estado do Ceará. (MOTA
BRASIL, 2003).
O agente João Alves de França denunciou o envolvimento de Policiais Civis e Militares em assaltos, tráfico de drogas, contrabando de armas e extorsão. Este fato ocasionou uma das maiores crises na área da segurança pública, uma vez que estavam envolvidos na denúncia o ex-secretário de Segurança Pública do Estado (1993-1995), Francisco Quintino Farias, então Delegado Geral da Polícia Civil, e mais nove Delegados, oito Comissários e treze Policiais e, ainda, nove PMs, segundo relatório apresentado pela Comissão Especial, nomeada pelo governo do Estado para apurar o caso, que teve como presidente o Procurador-Geral de Justiça no Estado, Nicéforo Fernandes. Em conseqüência das apurações, foram afastados vinte e seis Policiais de suas funções, inclusive nove Delegados; em seguida, foi denunciado o ex-Secretário de Segurança Pública do Ceará, Francisco Quintino Farias, por prevaricação e corrupção passiva pelo Procurador-Geral de Justiça. (Ibidem, p. 206).
Destarte, o famoso Caso França17, ocorrido em 1997, iniciou todo um
processo de reformas e mudanças administrativo-institucionais na área da
segurança pública, com o objetivo explícito de moralizar os aparelhos policiais, que
se encontravam mergulhados em graves e sérias denúncias de práticas criminosas,
envolvendo policiais civis, militares e até parte da cúpula da segurança pública do
Ceará (MOTA BRASIL; ALMEIDA; ABREU, 2004, p.17).
Após a divulgação do relatório parcial elaborado pela comissão presidida
pelo Procurador Geral de Justiça, Nicéforo Fernandes, o Governador do Estado,
Tasso Jereissati, inicia uma série de alterações nos órgãos de segurança pública,
substituindo a Secretaria de Segurança Pública (SSP) pela Secretaria de Segurança
Pública e Defesa da Cidadania (SSPDC).
17 No dia 20 de janeiro de 1997, foi preso com um carro roubado o agente da Polícia Civil João Alves de França. Este, após a sua prisão, fez diversas denúncias de atos criminosos com a participação de policiais civis e militares, como também de parte da cúpula da segurança pública do Estado do Ceará.
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A modificação do nome está carregada de simbolismo, reforçado pela nomeação de um General-de-Divisão do Exército para dirigir a Secretaria. Novamente um gaúcho - o general Cândido Vargas Freire - vem assumir o comando máximo dos órgãos de segurança pública. Esta Secretaria surge com maior peso político, integrada diretamente à “estrutura organizacional da Governadoria do Estado, com responsabilidade de coordenar, controlar, integrar e, principalmente, de unificar as atividades de segurança pública desenvolvidas pela Polícia Civil, pela Polícia Militar, pelo Corpo de Bombeiros e pela Corregedoria dos órgãos de Segurança Pública e Defesa da Cidadania” (Brasil, 2000: 74). (BARREIRA, 2004, p. 20).
Também em decorrência do “caso França”, foi criada a Corregedoria
Geral dos Órgãos de Segurança Pública e Defesa da Cidadania (CGOSPDC). Uma
Corregedoria única, que tinha como meta moralizar o sistema de segurança,
devendo apurar os ilícitos penais e as transgressões funcionais dos policiais civis e
militares, além de corrigir os procedimentos realizados pela Polícia Civil, em
observância à hierarquia, disciplina e da probidade funcional. (BARREIRA, 2004).
Paralelamente às mudanças implementadas pelo Governador à época,
Tasso Jereissati, como a unificação do comando da segurança pública e a
instituição da Corregedoria Geral dos Órgãos de Segurança Pública e Defesa da
Cidadania, além da criação da Ouvidoria Geral do Estado, o Ministério Público do
Estado do Ceará implantou o Centro de Apoio Operacional e Controle Externo da
Atividade Policial – CAOCEAP18, depois alterado para CAOCRIM19 - Centro de
Apoio Operacional Criminal, da Execução Criminal e do Controle Externo da
Atividade Policial.
Ainda no esteio das mudanças, no dia 25 de dezembro de 1997, 24
presos fugiram do Instituto Penal Paulo Sarasate (IPPS), conduzindo três reféns,
após iniciar uma rebelião no dia anterior. Na perseguição aos presos, seis foram
feridos e oito morreram. Eunísia Barroso, uma das reféns, acusou os Policiais
Militares de terem executado pelo menos dois detentos. (MOTA BRASIL, 2003, p.
210).
18 Provimento n. 20, de 02 de Dezembro de 1997 do PGJ/CE. 19 Provimentos ns. 25/2006 e 70/2008 do PGJ/CE.
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A ocorrência causou não só o repúdio e a denúncia das entidades de defesa dos direitos humanos locais e nacionais, mas também de entidades internacionais de Direitos Humanos, que cobraram do governo as devidas providências para a apuração da rebelião O representante da Human Rigths Watch-Americas, James Louis Cavallaro, em visita ao Ceará, após a rebelião, não só acusou o Governo do Estado de omissão nas investigações para apuração da rebelião no IPPS, como a PM de executar fugitivos e desrespeitar a vida dos reféns. Disse, ainda, que o Ministério Público se comportava de maneira passiva frente às investigações ao não assumir o papel que a sociedade esperava dele no referido caso. (Ibidem). Grifei.
O Ministério Público do Estado do Ceará não podia ficar de fora do
cenário de mudanças políticas. Acusado de omissão nos casos que envolviam
práticas ilícitas cometidas por Policiais Civis e Militares, o silêncio do Ministério
Público era alvo de duras críticas sociais.
Nesse contexto, a Instituição publica, em 23 de julho de 1998, a
regulamentação do controle externo no Estado do Ceará, por meio da Lei
Complementar nº 09.
O avanço ainda é considerado tímido e reconhecido pelo atual
Procurador-Geral de Justiça do Estado do Ceará, Ricardo Machado, que, em
pronunciamento de boas vindas, na abertura do curso sobre o controle externo da
atividade policial, realizado no dia 06 de novembro de 2014, afirmou que, “apesar de
formalizado e atuante, o controle externo da atividade policial em todo o país tem
muito o que caminhar até chegar à concretude e efetivação de modo pleno”, porém,
arrematou: “Estamos rumando para estes esforços, tanto o é que nosso órgão de
cúpula está presente num evento como este”.
No mesmo evento, o Promotor de Justiça e Coordenador do CAOCRIM20,
Humberto Ibiapina, considerou não ser fácil o desempenho da atividade do controle
externo da atividade policial, em razão das dificuldades existentes entre as próprias
instituições de segurança pública, declarando: “meu principal foco é fazer com que
as instituições se aproximem mais. Temos projetos, planos pilotos para o próximo
20 Centro de Apoio Operacional Criminal, da Execução Criminal e do Controle Externo da Atividade Policial, que é um órgão auxiliar do Ministério Público do Estado do Ceará, tendo atividade funcional na área criminal.
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ano, como um evento que reúne Promotores de Justiça, Peritos e Policiais, Civis e
Militares, com o intuito de diminuirmos arestas”.
Vinte e seis anos após a promulgação da atual Constituição Federal
brasileira, a discussão sobre o controle externo da atividade policial ainda é tímida,
lenta, pouco produtiva, como se fosse uma novidade legal, recém criada no
ordenamento jurídico pátrio.
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4 OBSERVAÇÕES PRÁTICAS DO CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL NO ESTADO DO CEARÁ
4.1 CAOCRIM
O CAOCRIM - Centro de Apoio Operacional Criminal, da Execução
Criminal e do Controle Externo da Atividade Policial, é um órgão auxiliar do
Ministério Público do Ceará tendo atividade funcional na área criminal.
Foi instituído por meio do Provimento Nº 20, de 02 de dezembro de 1997
(CAOCEAP), da lavra do Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral de Justiça,
relacionando-se, à época, apenas ao Controle Externo da Atividade Policial, tendo
sido redimensionado pelos Provimentos 25/2006 e 70/2008/PGJ/CE, que deram ao
Centro a atual formatação (CAOCRIM).
Suas atribuições são definidas no art.1º do Provimento 25/2006 e art. 5º
do Provimento 70/2008 e se apresenta, sobretudo, como órgão que visa propiciar
articulação, integração operacional, intercambio e aprimoramento entre os Órgãos
de Execução da área criminal do Ministério Público e do sistema de segurança
pública.
No espaço territorial cearense, o controle externo foi regulamentado pela
RESOLUÇÃO Nº 004/2013 - CPJ, que organizou a atividade em controle difuso, a
ser realizado por todos os membros do Ministério Público da área criminal; e em
controle concentrado, dividido de acordo com as comarcas, do seguinte modo:
a) Na comarca de Fortaleza as atribuições a que se refere este ato normativo serão exercidas pelos promotores de Justiça com atuação nas promotorias: Criminais, Júri, Juizados Especiais, Juizados da Infância e da Juventude, Delitos sobre Tráfico e Uso de Substâncias Entorpecentes, Delitos de Trânsito, Execuções Fiscais e de Crimes Contra a Ordem Tributária, Juizado de Violência Doméstica e Auxiliares que estejam vinculadas, de alguma forma, à área criminal; de tal sorte que a todas as unidades da PEFOCE, todas delegacias de polícia (distritais e especializadas), divisões (homicídios, anti-sequestro e entorpecentes), grupos e demais órgãos em que, observada a estrutura da policia judiciária, tramitem procedimentos policiais (inquéritos policiais e TCO), e unidades da Policia Militar sejam diretamente fiscalizados nas suas atividades de
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perícia, polícia judiciária, policia militar no exercício da atividade de polícia ostensiva, respectivamente, organizando-se, para tal, uma escala anual de visitas regulares, a ser elaborada pelo CAOCRIM, mediante consulta prévia, via e-mail, aos Promotores de Justiça e encaminhada ao Procurador-Geral de Justiça, que fará a designação, por portaria; b) Na comarca de Caucaia, as atribuições a que se refere este ato normativo ficam afetas às 1ª, 4ª, 6ª, 9ª e 10ª Promotorias de Justiça e a Promotoria do Juizado Especial Cível e Criminal, de forma que a 1ª Promotoria de Justiça fica responsável pela Delegacia do 18º Distrito Policial, a 4ª Promotoria Criminal fica responsável pelo 22º Distrito Policial; a 6ª Promotoria de Justiça fica responsável pela Delegacia de Defesa da Mulher; a Promotoria do Juizado Especial Cível e Criminal fica responsável pela Delegacia Metropolitana de Caucaia; a 10ª Promotoria de Justiça fica responsável pelo 23º Distrito Policial e a 9ª Promotoria de Justiça fica responsável pelo 31º Distrito Policial. c) Na comarca de Sobral, as atribuições a que se refere este ato normativo ficam afetas às 1ª e 4ª Promotorias Criminais e à Promotoria de Juizado Especial Cível e Criminal, de forma que a 1ª Promotoria de Justiça fica responsável pela Delegacia de Defesa da Mulher, a 4ª Promotoria de Justiça fica responsável pela Delegacia Regional de Sobral e a Promotoria de Justiça do Juizado Especial Cível e Criminal fica responsável pela PEFOCE; d) Na comarca de Juazeiro do Norte, as atribuições a que se refere este ato normativo ficam afetas às 1ª, 2ª e 3ª Promotorias Criminais, à promotoria do Juizado Especial Cível e Criminal e à Promotoria de Justiça de Violência Doméstica e Familiar Contra a Mulher, de forma que a 1ª e a 2ª Promotorias Criminais ficam responsáveis pela Delegacia Regional de Juazeiro, a 3ª Promotoria Criminal fica responsável pela unidade da PEFOCE; a Promotoria de Justiça de Violência Doméstica e Familiar Contra a Mulher fica responsável pela Delegacia de Defesa da Mulher; e) Na comarca de Maracanaú, as atribuições a que se refere esta Resolução serão exercidas na forma seguinte: ficam afetas às 1ª, 5ª, 6ª Promotorias de Justiça e à Promotoria de Justiça do Juizado Especial Cível e Criminal, de forma que a 1ª Promotoria de Justiça fica responsável pela Delegacia do 14º Distrito Policial; a 5ª Promotoria de Justiça fica responsável pelo 21º e 28º Distritos Policiais, a 6ª Promotoria de Justiça fica responsável pela Delegacia do 29º Distrito Policial e Delegacia de Defesa da Mulher; a Promotoria do Juizado Especial Cível e Criminal fica responsável pela Delegacia Metropolitana de Maracanaú. f) Nas demais Comarcas do interior onde houver mais de um Promotor de Justiça com atribuição na área criminal, o exercício do controle externo da atividade policial será afeto à 1ª Promotoria de Justiça e, naquelas em que existirem Delegacias de Defesa da Mulher, o controle externo desta ficará a cargo da Promotoria de Justiça Especializada na matéria; g) Nas comarcas onde não houver delegacia de polícia e que, por isso, a investigação de crimes esteja a cargo de delegacia regional, o Promotor de Justiça deverá efetivar o controle difuso dos inquéritos que estejam afetos a suas atribuições, ficando o controle concentrado a cargo do Promotor de Justiça com atribuições na comarca sede da Delegacia Regional, nos termos deste provimento;
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h) Nas unidades militares de maior porte, tais como, batalhões e companhias, as atribuições relativas ao controle externo da atividade policial serão exercidas pelo Promotor de Justiça com atuação na Justiça Militar Estadual, sem ônus e prejuízo de suas funções, e nos destacamentos militares das cidades do interior, a atribuição será do Promotor de Justiça responsável pelo controle externo da atividade policial naquela cidade.
(RESOLUÇÃO Nº 004/2013-CPJ).
O CAOCRIM coordena o exercício do controle externo da atividade
policial no Estado do Ceará e propicia apoio técnico-jurídico à atuação dos
Promotores de Justiça do Ministério Público Cearense na área criminal, Júri, Militar,
Juizados Especiais Criminais, Juizados da Infância e da Juventude, Execuções de
Penais e Penas Alternativas, Execuções Fiscais e Crimes Contra a Ordem
Tributária, por meio de ações integradas com órgãos do sistema de segurança
pública e órgãos não governamentais que atuam na área de controle preventivo da
violência, por meio de ações efetivas para otimização e consolidação dos
Procedimentos de Investigação Criminal e consecução dos fins da Justiça Criminal.
Das atividades desenvolvidas pelo CAOCRIM no ano de 201321,
interessante citar as inspeções nas repartições policiais, quando foi realizado
levantamento do diagnóstico da realidade da Polícia Civil na capital, elaborado a
partir de uma série de inspeções realizadas pelos Promotores de Justiça com
atribuições para o exercício do controle externo da atividade policial nas Delegacias
de Fortaleza, entre os meses de janeiro a dezembro do ano de 2013.
As inspeções visavam averiguar e inventariar a estrutura física e os
equipamentos dos referidos órgãos, a qualificação e forma de trabalho de seus
servidores e a percepção destes com relação à sua atividade. Além disto, as
inspeções se destinaram a verificar a organização administrativa de tais órgãos, o
cumprimento dos prazos legais no trabalho investigatório, a observância do princípio
da obrigatoriedade na instauração de inquéritos sujeitos à ação penal pública e a
presença dos livros obrigatórios com as respectivas anotações.
21 Relatório Anual de Atividades do CAOCRIM, protocolado na PGJ/CE, na data de 15.01.2014, sob o número 1447/2014-1, por meio do ofício n. 037/2014/CAOCRIM.
63
Foi um trabalho de acervo de informações sobre a estrutura e forma de
trabalho do organismo policial em Fortaleza, que estabeleceu, pela primeira vez, um
marco de parâmetro para novas inspeções a serem realizadas, de modo a aferir, no
futuro, a melhoria de qualidade da segurança pública ou a manutenção do estado de
coisas encontrado.
Teve como objetivo não somente levantar informações sobre o quadro da
segurança pública da capital, mas produzi-las para alicerçar um plano de ação no
intuito de aproximar o Ministério Público da Polícia, haja vista ser objetivo de ambas
as instituições a produção de uma persecutio criminis22 eficiente e a redução do
quadro de impunidade que contribui para fomentar o crescimento dos ilícitos
violentos.
Foram inspecionadas as Delegacias com circunscrição territorial ou
funcional vinculadas à Fortaleza (35 Delegacias Distritais, 12 Especializadas,
Assessoria Técnica, 03 Divisões: Homicídios. Anti-Seqüestro e DIP), Assim como as
Unidades Militares, Unidades Prisionais e Unidades da PEFOCE – Perícia Forense
em suas Coordenadorias: Coordenadoria de Perícia Criminal; Coordenadoria de
Medicina Legal e Coordenadoria de Identificação Humana e Perícias Biométricas e o
GPIH – Grupo Provisório de Investigação de Homicídios.
O volume de ocorrências registradas no ano de 2013 em cada Delegacia
Distrital variou consideravelmente. Constatou-se que as Delegacias mais procuradas
foram aquelas localizadas no epicentro das regiões mais movimentadas da capital.
Diga-se que a circunstância de registrarem maior volume de ocorrências
policiais não significa que tenham maior movimento de procedimentos policiais,
tendo em vista que grande parte não se converteu em procedimentos policiais.
A carência de pessoal é um dos principais argumentos utilizados para
justificar a excessiva demora na conclusão dos inquéritos policiais (melhor se
poderia dizer, para justificar o não-registro, não-instauração, não-investigação, não-
22 Expressão em latim que significa persecução criminal, consistente no conjunto de atividades desenvolvidas pelo Estado no sentido de tornar realizável a sua atividade repressiva em sede penal.
64
conclusão e não-remessa dos inquéritos policiais), para demora no atendimento (ou
não-atendimento) das requisições judiciais, ministeriais e mesmo para observância
das próprias formalidades legais e normativas que regem o exercício da atividade de
Policia Judiciária, embora nunca nos tenha sido apresentado algum estudo
embasado teórica e tecnicamente em dados que estabelecessem qual a real
necessidade de cada Delegacia de Policia. Da mesma maneira, não foi diferente a
situação encontrada na maioria das Delegacias de Policias do interior do Estado.
De qualquer sorte, o que se pode perceber a partir da realização dos atos
de controle externo, ainda que se possa dizer tratar de assunto interno, mas tendo
relação direta com a finalidade, a celeridade, o aperfeiçoamento e a
indisponibilidade da persecução penal, há uma real carência de efetivo lotado nas
seções de investigação.
Nesse contexto da realidade verificada nas Distritais e Especializadas,
bem assim o acumulo de procedimentos no setor de investigações, sobretudo
Inquéritos Policiais, forçoso reconhecer que a atual situação é da quase total
ausência de investigação, que somente é levada a cabo em situações de extrema
gravidade ou que despertam clamor publico ou, ainda, conforme o juízo subjetivo do
Delegado de Policia em determinar a elucidação deste ou daquele feito.
No restante dos procedimentos, fica a população desatendida, já que a
investigação não será feita. Com o passar do tempo, esses fatos não investigados,
somados aos novos delitos, inviabilizam a resposta esperada pela sociedade por
parte do Estado. Resultado: impunidade.
Mais grave é que, a par da ausência da investigação, na medida em que
se insiste ou se valoriza a figura ilegal da “indagação”, sequer tais fatos criminosos
adentram no controle estatístico da policia e do Judiciário. Primeiro, porque o fato
fica limitado a um mero registro de ocorrência, sendo que muitos são tipificados de
forma incorreta, em razão da precariedade dos elementos trazidos. Segundo,
porque, em permanecendo tais fatos relegados a esfera policial, sem qualquer
procedimento formal e sem remessa a juízo, o Poder Judiciário e Ministério Publico
não tomam conhecimento de sua ocorrência, trabalhando somente com uma
65
pequena parcela de fatos delitivos, que não corresponde à realidade da
criminalidade no Estado.
Em não conhecendo a real demanda de serviço, torna-se impossível que
o Estado busque se reaparelhar para combater o aumento da violência. Se o Estado
permanece estanque à criminalidade, torna-se crescente em face da impunidade,
gerando um circulo vicioso e infinito (a chamada “bola de neve”).
Indiscutível é a carência de recursos materiais disponibilizados para a boa
e eficiente realização das atividades da Polícia Civil. Faltam os mais comezinhos
meios para uma adequada realização destas tarefas, que muitas vezes são supridos
pela criatividade ou desprendimento pessoal dos servidores e das autoridades
policiais que buscam soluções para dar seguimento as suas atividades.
Muitas vezes faltam papeis, canetas, livros adequados, isso sem falar na
falta de suprimentos de informática (computadores, impressoras, cartuchos ou fitas,
papel etc.), assim como de viaturas, combustível, armamento e munição.
A despeito dos últimos esforços expendidos pelo Poder Executivo, como a
aquisição de novas viaturas policiais, reformas de prédios de Delegacias, urgem
medidas mais eficazes e urgentes para ao menos minimizar as carências
instrumentais. Soluções imediatas devem ser buscadas junto ao poder publico,
visando não se permitir solução de continuidade nas atividades da policia em razão
disto.
Também as condições de trabalho em muitas Delegacias de Polícia
impõem aos servidores e autoridades policiais o constrangimento de labutar até em
condições insalubres (superlotação nas DPs, presos doentes com indicativo de
tuberculose e outras patologias).
Já em 2014, o CAOCRIM intensificou seu trabalho no que diz respeito ao
controle externo da atividade policial, sobretudo realizando reuniões de trabalho e
audiências públicas com outros organismos ligados à segurança pública, além de
expedir recomendações a várias autoridades visando à melhoria nos serviços.
66
A Polícia, com deficiência de ordem material, aliada ao pouco estimulo do
exercício de suas atividades, apresenta a sociedade um trabalho insatisfatório. Ao
Judiciário e ao Ministério Público consolida incapacidade para instruir a contento os
inúmeros inquéritos que se iniciam dentro das Delegacias, passando a sociedade
em geral a imagem de absoluta ineficiência, decorrente da visão de uma Policia
ineficiente, improdutiva e inconfiável, aliada a falta de projetos e de uma política
criminal efetiva e eficaz resulta na baixa estima da atividade policial pela sociedade.
A diretriz básica do controle externo da atividade policial pelo Ministério
Público é o de ser cooperador e construtivo, visando o aperfeiçoamento do serviço
publico policial, com a possibilidade do aumento da confiança da população nas
instituições policiais, propiciando o aprimoramento do nível profissional da Polícia
Civil.
Neste contexto, a partir da realização dos atos de controle externo,
verifica-se que muito há de ser feito para esses objetivos serem atingidos, devendo
ser construída uma atuação interinstitucional, sem a qual as soluções não
acontecerão.
Examinam-se alguns pontos que, urgentemente, carecem de uma
atuação conjunta entre os órgãos da Policia Civil, do Ministério Público, do Poder
Judiciário e do Poder Executivo.
4.2 AÇÕES JUDICIAIS PROPOSTAS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO
Com intuito de promover ações em defesa da sociedade, bem como a
articulação, a integração e o intercâmbio entre os órgãos de execução, em
atendimento às prerrogativas previstas nos arts. 127 e 129 da Constituição Federal
de 1988 e na Lei Complementar Estadual Nº 59/06, foi criado o Centro de Apoio das
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Promotorias Cíveis do Estado do Ceará (CAOCIDADANIA)23, dando suporte às
Promotorias Cíveis Especializadas na Defesa da Cidadania, da Educação, do Idoso,
de Acidentes do Trabalho, da Saúde Pública e do Portador de Deficiência,
facilitando a atuação conjunta ou simultânea, de acordo com as normas em vigor.
De acordo com a Resolução nº 004/2011-CPJ, norma esta que regula
especificamente as Promotorias de Defesa da Cidadania, além do exercício nas
Varas Cíveis da Comarca de Fortaleza, os Promotores, na defesa da cidadania, têm
atribuição para promover a defesa dos direitos constitucionais do cidadão e garantir
o seu efetivo respeito pelos Poderes Públicos. (Art. 1º, II, a).
Nesse sentido, os Promotores de Justiça, com atribuição na Defesa da
Cidadania, interpuseram ações judiciais relacionadas à atividade policial. Ou seja,
apesar de não terem atribuição específica para o exercício do controle externo,
difusa ou concentradamente, já que esta atividade, de forma ordinária, é praticada
pelos Promotores de Justiças com atribuições criminais, seja no interior, seja na
capital, aqueles Promotores estão atuando na área da segurança pública.
Com efeito, várias ações civis públicas foram ajuizadas pelos Promotores
de Justiça com atribuição na Defesa da Cidadania. Registre-se que esse tipo de
ação tem um grau de alcance coletivo, atingindo pessoas indeterminadas. Não se
trata, portanto, de medidas pontuais e/ou individualizadas, mas, sim, de objetivos
voltados para o interesse público.
Em razão de concursos públicos realizados para preenchimento de
cargos da Polícia Civil e da Polícia Militar, cito algumas ações civis públicas
interpostas na Comarca de Fortaleza, através dos Promotores de Justiça na Defesa
da Cidadania.
Em 2008, com a finalidade de anular o concurso público para provimento
de cargos de Delegado e Escrivão de Polícia Civil, previstos no edital nº 014/2006, e
publicado no Diário Oficial do Estado no dia 08 de março de 2006, em razão graves
23 www.http://www.mpce.mp.br/orgaos/CAOCIDADANIA.
68
nulidade ocorridas24, foi ajuizada ação civil pública, sob o número 0147550-
76.2008.8.06.0001. Em primeira instância, a ACP foi julgada improcedente, porém,
foi interposto recurso, o qual ainda não foi julgado definitivamente.
Outra ACP25, sob o número 0137959-56.2009.8.06.0001, foi interposta em
2009, a partir de denúncia de candidatos que alegavam conduta irregular do Estado
do Ceará no processo de nomeação de 52 candidatos ao cargo de Inspetor de
Polícia Civil de 1ª Classe. O edital do concurso não estava em consonância com o
estatuto da Polícia Civil, pois determinava que o número de candidatos convocados
para o curso de formação deveria corresponder a três vezes o número de vagas
ofertadas no edital, deixando de fora do concurso 52 candidatos aprovados na
quarta fase. Esta ACP foi julgada procedente, tendo o Estado cumprido a decisão
judicial.
24 Dentre as nulidades alegadas pelo Promotor de Justiça estavam: fraude na prova de títulos praticada por alguns candidatos; parentesco de candidatos com membros das Comissões Coordenadora e Executora do concurso; descaso da supervisão e fiscalização do concurso pela Comissão Coordenadora; irregularidade na condução da prova oral; professora contratada para elaborar questões para sorteio, as quais fariam parte da prova escrita, lecionou em “cursinho” preparatório para a fase oral; professor que ministrava aulas em curso preparatório para o referido concurso público participou da banca examinadora na realização do certame, bem como elaborou questões da primeira fase. 25 O Parquet ajuizou ação civil pública, com pedido liminar, contra o Estado do Ceará, fundamentado em procedimento administrativo, iniciado com denúncia formulada por candidatos, que alegaram a ocorrência de conduta irregular do Estado do Ceará no processo de nomeação de 52 candidatos ao cargo de Inspetor de Polícia Civil de 1ª Classe. No mencionado procedimento ficou comprovado que, em 30 de outubro de 2002 circulou, no Diário Oficial do Estado, o edital de abertura de concurso público para provimento de 376 vagas de Inspetor da Polícia Civil, tendo os mesmos se submetido ao certame, sendo considerados aptos até a quarta fase. O mencionado edital previa que apenas 450 candidatos participariam da quinta e última fase do concurso público, qual seja, o curso de formação, sendo que o Estatuto da Polícia Civil determinava que o número de candidatos convocados para o curso de formação deveria corresponder a três vezes o número de vagas ofertadas no edital e como a classificação dos reclamantes era além desse número, não haviam sido convocados para referida etapa. Os reclamantes participaram do curso de formação, após parecer emitido pela Procuradoria Geral do Estado do Ceará, reconhecendo que deveriam ser convocados para a quinta fase do concurso candidatos aprovados em número não excedente ao triplo das vagas oferecidas, circunstância que ensejou os 52 candidatos remanescentes e aptos até a quarta etapa a convocação por meio do edital nº 19/2007, para efetivar matrícula e participar do curso de formação e treinamento profissional, que teve início no dia 13 de agosto de 2007 e prosseguiu até o dia 11 de dezembro de 2007. O edital nº 20/2008 publicou a reclassificação dos candidatos aprovados, oriundos da última fase do concurso, e por fim, o edital nº23/2008 convocou os 52 candidatos remanescentes para entrega de exames de saúde e documentação, e para “tratarem de assuntos relacionados ao processo de nomeação nos respectivos cargos efetivos”. Todas as etapas enumeradas pelo edital referentes à nomeação foram cumpridas, inclusive a assinatura das carteiras funcionais e a criação dos respectivos números de matrícula. Nada obstante, após a realização de todos esses atos, o Estado do Ceará quedou-se inerte, deixando de efetuar a devida nomeação dos candidatos convocados no citado edital nº23/2008.
69
Objetivando reconhecer a ilegalidade na divulgação do resultado da
primeira etapa do concurso público para provimento do cargo de Soldado/PM da
carreira de Praças da Polícia Militar do Estado do Ceará, que foi feita através de
listagem dos candidatos sem a respectiva ordem de classificação, foi ajuizada ACP,
sob o número 0004667-09.2008.8.06.0001, para que o Estado do Ceará convoque e
inclua nas demais etapas do certame todos os candidatos relacionados no edital nº
47 publicado no Diário Oficial do Estado de 09/10/2008, pois, apesar de
considerados aptos em inspeção de saúde, não foram contemplados com a
convocação para o curso de formação profissional.
Este processo, até o presente momento, não foi julgado.
Com a finalidade de transferir presos das Delegacias de Polícia Civil, por
conta da superlotação, em respeito ao princípio da dignidade da pessoa humana,
em 2011, foi ajuizada uma ACP, sob o número 0149781-71.2011.8.06.0001, com
supedâneo em levantamento do Centro de Apoio Operacional das Promotorias
Criminais, do Júri e Controle Externo da Atividade Policial - CAOCRIM, após análise
de atas de inspeções elaboradas pelos Promotores de Justiça, quando do exercício
do controle externo da atividade policial.
Ação semelhante foi feita pela 9ª Promotoria de Justiça de Defesa da
Cidadania (n. 000179.2011.0152.001), a partir de informações advindas do centro
apoio operacional (CAOCRIM), sendo que o processo ainda não foi julgado
definitivamente pela Justiça.
Em 2013, foi ajuizada ação civil pública, sob o número 0137909-
88.2013.8.06.0001, contra o Estado do Ceará no intuito de bloquear sinal de
aparelho celular nos presídios, tendo em vista a existência de uma rede de
comunicação entre grupos criminosos dentro dos estabelecimentos penitenciários,
que se organizavam e comandavam atividades delituosas praticadas fora da
cadeia26. O processo ainda não foi julgado definitivamente.
26 As organizações criminosas articulam-se dentro e fora das unidades prisionais para a prática de crimes, na maioria dos casos hediondos (extorsão mediante seqüestro, tráfico de entorpecentes, homicídios qualificados, etc.), valendo-se da comunicação feita através de aparelhos celulares e a
70
Não foram apenas os Promotores de Justiça de Defesa da Cidadania que
ajuizaram ações civis públicas nesta área da segurança pública, pois os Promotores
de Justiça com atuação nas Varas de Execução Criminal também demandaram o
Estado do Ceará.
Sob o número 0174564-59.2013.8.06.0001, foi ajuizada uma ação civil
pública objetivando o cumprimento da Lei 7.210/84 (Lei de Execução Penal), no que
diz respeito à disponibilização de vagas nos presídios para os condenados
definitivos, bem como à adequação de estrutura física e recursos humanos para a
criação de vagas nos regimes semi-aberto e aberto, permitindo o bom
funcionamento do sistema prisional27.
De forma mais detalhada, os pedidos desta ACP foram: a condenação
do Estado do Ceará em obrigação de fazer consistente em apresentar um
planejamento, no prazo máximo de 60 dias, de um cronograma de disponibilização
de, no mínimo, 1.841 vagas em estabelecimentos penais, destinados ao regime
semi-aberto do sexo masculino e 94 vagas em estabelecimentos penais destinados
ao regime semi-aberto do sexo feminino, dotados de recursos humanos suficientes
para o seu bom funcionamento, com os instrumentos de ressocialização pelo
trabalho e estudo, sob pena de pagamento de multa diária; a condenação do Estado
do Ceará, em obrigação de fazer, consistente em apresentar um planejamento, no
prazo máximo de 60 dias, de um cronograma de disponibilização de, no mínimo,
1.906 vagas em estabelecimentos penais destinados ao regime aberto do sexo
masculino e 36 vagas em estabelecimentos penais destinados ao regime aberto do
sexo feminino, nos mesmos moldes do regime semi-aberto.28
permissividade na utilização desses aparelhos por presos, é o foco de propagação de ações ilícitas e estímulo à formação de quadrilhas e organizações criminosas. 27 Liminar concedida em 27 de fevereiro de 2014 pela Juíza Joriza Magalhães Pinheiro nos autos da ACP nº 0174564-59.2013.8.06.0001 da 9ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Fortaleza/CE. 28 Nesta ACP a Juíza da 9ª Vara da Fazenda Pública de Fortaleza deferiu a liminar com o seguintes dizeres: ”Pelo exposto, concedo em parte a antecipação dos efeitos da tutela pretendida para determinar ao Estado do Ceará que, no prazo de 60 (sessenta) dias, apresente em juízo um plano de ação para sanar a omissão/ofensa já apontada, com cronograma para disponibilização de, no mínimo, 1.935 vagas para regime semi-aberto (sendo 1.841 destinadas ao sexo masculino e 94 ao feminino), bem como 1.942 vagas para o regime aberto (das quais 1.906 são para o sexo masculino e
71
4.3 CONTROLE EXTERNO SOB O OLHAR DOS PROMOTORES DE JUSTIÇA
Após a aprovação no concurso, nomeação e posse, o Promotor de Justiça
se dirige à Comarca em que foi lotado29, onde passa a exercer suas funções, dentre
as quais, a do controle externo da atividade policial.
No Estado do Ceará, os Promotores de Justiça não são preparados
especificamente para o exercício do controle externo da atividade policial. Não há
cursos ou treinamentos rotineiros para capacitação nessa área30.
Além das conversas informais, realizei pesquisa aplicando questionário a
10 Promotores de Justiça31 acerca do controle externo da atividade policial realizado
por eles no exercício de suas atribuições. Foi dito que o sigilo da fonte seria
assegurado, e, para tanto, os sujeitos entrevistados foram identificados por números
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10.
O número de 10 Promotores de Justiça do Estado do Ceará foi eleito sem
critério técnico-científico, porém escolhi profissionais em variados graus da carreira.
Iniciantes; com aproximadamente cinco anos de trabalho; e com mais de dez anos
de Ministério Público.
36 para o feminino), com estrutura física adequada, recursos humanos e instrumentos suficientes para o bom funcionamento dos referidos sistema prisionais, possibilitando aos detentos a devida progressão de regime a que têm direito, observando-se, em tudo, as disposições da Lei 7.210/84. Fixo pena de multa diária de R$5.000,00 para o caso de eventual descumprimento. Intime-se e cumpra-se. Fortaleza/CE, 27 de fevereiro de 2014. Joriza Magalhães Pinheiro Juíza de Direito da 9ª Vara da Fazenda Pública”.
29 O Promotor de Justiça assume o concurso público em comarca de entrância inicial de acordo com a sua escolha, respeitada a ordem de classificação. 30 O primeiro curso sobre Controle Externo no Estado do Ceará foi realizado nos dias 06/11/2014 e 07/11/2014, no auditório da PGJ/CE, pela Escola Superior do Ministério Público (ESMP) e o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) para membros do MP do Ceará, Maranhão, Piauí e Rio Grande do Norte. 31 A pesquisa e as conversas informais foram realizadas com Promotores e Promotoras de Justiça, porém, no texto, será utilizada a palavra Promotor de Justiça, independentemente do gênero.
72
Além disso, a escolha recaiu sobre Promotores de Justiça atuantes em
regiões bem distintas do Estado do Ceará: capital, zona norte, cariri, baixo
Jaguaribe, centro-sul e inhamuns.
Com efeito, apesar do número de interlocutores ter sido escolhido de
forma aleatória, 10, procurei elegê-los de maneira bem diferenciada no que tange ao
tempo de experiência profissional, bem como a região de sua atuação, mapeando o
Estado do Ceará integralmente.
Os encontros com os Promotores ocorreram na Procuradoria Geral de
Justiça, no Centro de Apoio de Apoio Operacional Criminal, da Execução Criminal e
do Controle Externo da Atividade Policial (CAOCRIM) e na sede da Associação
Cearense do Ministério Público (ACMP), locais em que, normalmente, há uma
grande concentração de Promotores de Justiça.
Curiosamente, o primeiro Promotor de Justiça com quem conversei sobre
esta pesquisa, apesar de ter mais de 10 anos na carreira, disse que não queria ser
entrevistado. Muito embora tivesse explicado que se tratava de uma pesquisa de
mestrado acadêmico, e que ele não seria identificado, o referido Promotor de Justiça
foi irredutível em não participar.
E ele não foi o único. Alguns dos Promotores de Justiça com os quais
conversei informalmente para participar da minha pesquisa preferiram não contribuir.
Apesar de haver entrevistado Promotores de Justiça em variados graus
da carreira, alguns sequer tinham conhecimento acerca dessa atribuição. Outros,
apesar de sabedores, não sabiam como exercê-la. É o que se observa da seguinte
fala: “Assim que tomei conhecimento da necessidade de fazer o controle, liguei para
um colega, que me repassou um modelo para preenchimento de dados quando eu
fosse inspecionar a Delegacia” (entrevista do Promotor 5).
Nessa mesma conversa, percebi que o Promotor entendia esse controle
apenas pelo aspecto formal, no sentido de preencher mais um relatório, minorando-
lhe a importância real.
73
Destarte, muitos são os Promotores de Justiça que exercem o controle
externo da atividade policial apenas preenchendo relatórios, quando de suas visitas
às Delegacias de Polícia ou Unidades da Polícia Militar em suas Comarcas. “De três
em três meses, vou a Delegacia e preencho o modelo fornecido pelo CAOCRIM”
(entrevista do Promotor 2).
É bem verdade que o preenchimento de relatórios faz parte da rotina de
membros do Ministério Público. Desde resenhas estatísticas dos feitos produzidos
no mês, no trimestre e no ano, até informações de presos da cadeia pública do
município. Tudo é materializado em relatórios.
Assim, pelas conversas informais que tive com os Promotores de Justiça,
pude perceber que muitos vêem o controle externo da atividade policial como mais
uma obrigação protocolar, no sentido de preencher um relatório a cada três meses,
noticiando o que viu na repartição policial.
No questionário32 aplicado aos 10 Promotores de Justiça, busquei saber:
se eles exerciam o controle externo da atividade policial na sua Comarca? Em que
periodicidade? Se usavam algum modelo? De onde haviam retirado? Se houve
orientação de algum órgão da Procuradoria Geral de Justiça sobre como deveria ser
feito esse controle? Quais as dificuldades encontradas? Se fizeram visitas in loco?
Se já tinham tomado alguma providência em razão dessa atribuição para melhorar a
atividade policial? E o que poderia ser feito em nível de controle externo para
melhorar a segurança pública no Estado do Ceará?
Diferentemente das informações obtidas por meio das conversas
informais, as respostas aos questionários aplicados não trouxeram muitas
divergências e seguiram, de certa forma, padronizada.
32 Anexo.
74
A maioria dos Promotores informou que fazia o controle externo
periodicamente, a cada três meses, e que utilizavam modelo fornecido pelo
CAOCRIM.
Os entrevistados noticiaram como resposta comum que, ao comparecer à
Delegacia de Polícia Civil, quando tinha na Comarca, ou ao Destacamento da
Polícia Militar, na ausência daquela, inspecionavam os procedimentos, as
instalações e outros expedientes, materializando tudo no relatório. Porém, sem
maiores conseqüências quanto à destinação dessa medida.
Ora, uma das perguntas feitas ao entrevistado, no questionário, era se
ele, na condição de Promotor de Justiça, havia tomado alguma providência, em
razão do controle externo, no intuito de melhorar a atividade policial na sua
Comarca, sendo que, a esta questão, a maioria disse não, limitando-se,
simplesmente, a preencher o referido relatório.
Dos que fizeram diferente, cito a fala do Promotor de Justiça 3:
“determinei ao Delegado que organizasse melhor seus procedimentos”. De acordo
com o Promotor citado, ele conversou informalmente com o Delegado para que
melhorasse o trabalho. Nada foi formalizado.
Já o Promotor de Justiça 4 garantiu que o controle externo vinha sendo
realizado nos moldes traçados pela Constituição, pois “carimbava os Inquéritos
Policiais e cobrava o andamento nas próximas inspeções”.
Diante da reclamação do Delegado de Polícia, que dizia não ter estrutura
para trabalhar, quando visitado pelo Promotor de Justiça 10, ao fazer o controle
externo na repartição policial, este disse “que ordenou ao Delegado que
comunicasse formalmente ao Delegado Geral a ausência de condição de trabalho”.
Pela fala foi possível constatar que ele mesmo (o Promotor de Justiça 10) não havia
tomado providência em relação à melhoria, limitando-se a repassar tal cobrança ao
Delegado.
75
O Promotor de Justiça 7 relatou que: “sempre que possível, expedia
recomendações às autoridades competentes, cobrando melhorias nos serviços”.
O Promotor de Justiça 8, enaltecendo a importância desta atribuição
ministerial para a sociedade, disse já ter tomado várias providências, tais como
ajuizamento de ações civis públicas na área da segurança, realização de audiências
públicas com autoridades e setores da sociedade civil para discutir medidas visando
combater o avanço da criminalidade, além dele mesmo colaborar com os trabalhos
da Polícia.
Nessa mesma linha de atuação, foi a fala do Promotor de Justiça 9, que,
bastante entusiasmado, disse: “tudo o que se fizer nessa área é pouco! A sociedade
espera muito de nós, por isso, todas as ferramentas que temos, devemos utilizá-las.”
4.4 CONTRA-PONTO: O QUE PENSAM OS DELEGADOS DE POLÍCIA
Da mesma forma que fiz com relação aos Promotores de Justiça, apliquei
questionário33 a 10 Delegados34 de Polícia Civil do Estado do Ceará, além de ter
conversado informalmente com outros.
Mais uma vez, a escolha do número 10, relativamente aos Delegados de
Polícia Civil, foi feita de forma aleatória, sem nenhum embasamento técnico-
científico, porém, elegi profissionais atuantes nas mais variadas regiões do Estado
do Ceará: capital, zona norte, cariri, baixo Jaguaribe, centro-sul e inhamuns,
aprovados no último concurso público, com aproximadamente cinco anos de
trabalho na instituição.
33 Anexo.
34 A pesquisa e as conversas informais foram realizadas com Delegados e Delegadas de Polícia Civil do Estado do Ceará, porém, no texto, será utilizada a palavra Delegado, independentemente do gênero.
76
Esse critério de escolha me possibilitou analisar a visão dos Delegados
de Polícia Civil sobre o controle externo da atividade policial realizado pelo Ministério
Público em quase todas as regiões do Estado do Ceará.
Diferentemente das respostas, quase que padronizadas, dos Promotores
de Justiça aos questionários, as manifestações dos Delegados de Polícia Civil foram
completamente divergentes e, até mesmo, inusitadas.
Da mesma forma que fiz com os Promotores de Justiça, informei que o
sigilo da fonte seria assegurado, e, para tanto, os sujeitos entrevistados também
foram identificados por números 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10.
A aproximação com os Delegados se deu de forma diferente.
Inicialmente, entrei em contato com Delegados que eu já havia trabalho, os quais,
além de contribuir com a pesquisa, forneceram-me o contato de outros colegas, que
também colaboraram com este trabalho.
Alguns fizeram questão de contribuir com a pesquisa, inclusive
dispensando a necessidade de sigilo do seu nome. Outros aceitaram responder o
questionário, porém exigiram o sigilo da fonte.
Teve, ainda, Delegado que respondeu a pesquisa, mas alertou para eu
não ficar com “raiva”, pois iria falar a verdade sobre Promotores de Justiça que: “não
sabiam a diferença entre controle interno, controle externo e falta de senso”.
A rotatividade dos Delegados de Polícia Civil é muito alta nas Comarcas,
tendo em vista que sua movimentação na carreira é realizada por meio de Portaria
do Delegado Geral, sem a necessidade de critérios rígidos para remoção. Assim,
diferentemente de Juízes e Promotores, que gozam da inamovibilidade, os
Delegados de Polícia Civil podem ser removidos a qualquer tempo, por ato do
Delegado Geral, mesmo sem a anuência daquele.
77
Dada a rotatividade nas Comarcas, o contato com os Promotores de
Justiça que realizaram o controle externo da atividade policial foi bem variado, razão
pela qual os relatos dos Delegados de Polícia Civil do Estado do Ceará são bem
diferentes.
O Delegado 1 disse já ter trabalhado em Delegacia em que o controle
externo foi realizado regularmente, a cada três meses, porém, já esteve em
Delegacia que, no período de um ano, não viu nenhum Promotor de Justiça fazendo
o controle externo da atividade policial.
O Delegado 5 declarou que, em determinada Comarca, o Promotor de
Justiça realizava o controle externo por meio de um ofício, no qual requisitava
informações a ele sobre procedimentos e materiais de expediente da Delegacia. Ou
seja, o Promotor não comparecia à repartição policial para exercer o controle
externo, limitando-se a enviar ofício, postulando informações. Nesse caso, o
Delegado se disse indignado porque lhe foi dado um prazo de cinco dias,
improrrogáveis, sob pena de responsabilidade pela omissão.
O Delegado 2 também se disse injustiçado por atuação de um Promotor
de Justiça no exercício do controle externo, porque “vinha trabalhando, além de suas
forças, em uma estrutura precária, com volume absurdo de procedimentos, e o
Promotor de Justiça, em respondência pela Comarca, sem ser o titular da cidade,
representou contra ele na Controladoria em razão de atraso na conclusão de um
inquérito policial”.
De um modo geral, observei certo incômodo entre os Delegados de
Polícia Civil em razão do controle externo praticado pelos Promotores de Justiça.
Alegam alguns Delegados que o controle externo vem sendo utilizado
com abuso de autoridade por parte de alguns Promotores de Justiça, pois, ao invés
destes membros do Ministério Público utilizarem essa atribuição com o escopo de
melhorar a atividade policial, em proveito da sociedade, exercem-na como forma de
demonstração de poder.
78
A fala do Delegado 4 é bem pertinente quanto a esse discurso: “o
Promotor só cobra, cobra, cobra e não quer saber da real situação da Delegacia, e
se eu não fizer o que ele quer, sou representado na Controladoria”.
Já a sugestão do Delegado 6 foi: “que os Promotores vissem mais o dia-
a-dia e as dificuldades de uma Delegacia, onde há Delegados trabalhando 24 horas
e respondendo por mais de sete municípios, sem ganhar nada por isso”.
O Delegado 10, após noticiar condição de trabalho semelhante à anterior,
desabafou que vinha sendo cobrado excessivamente, sendo mandado pra
Controladoria por descumprir um prazo.
Ao longo das conversas informais, bem como de algumas respostas ao
questionário, percebi que ser representado na Controladoria Geral de Disciplina dos
Órgãos de Segurança Pública e Sistema de Penitenciário é uma preocupação
comum aos Delegados, independentemente da situação. Ou seja, mesmo cônscio
de que sua eventual ida ao órgão correcional se deve a um ato despropositado, o
Delegado não quer ser é representado.
Por outro lado, o Delegado 3 disse não ter tido, ainda, problema com o
Promotor que faz o controle externo. Mesmo sabedor dos casos narrados pelos seus
colegas, este Delegado afirmou que o controle externo é realizado normalmente em
sua Delegacia, sem maiores intercorrências.
Já o Delegado 8 disse que: “alguns Promotores confundem controle
interno com controle externo, ao ficar querendo contar os coletes existentes na
Delegacia, além de verificar a roupa e a apresentação formal dos servidores, entre
outras atitudes sem sentido”.
Em 2009, foi realizada uma pesquisa nacional com vários profissionais de
segurança pública no Brasil35. Questionados sobre o que acham da atuação do
35 A Consulta Nacional aos Profissionais de Segurança Pública foi uma pesquisa realizada por meio do Ministério da Justiça – SENASP, respondida nos meses de abril e maio de 2009 por 64.130 profissionais que atuam no campo da segurança pública em todo o país, por meio de questionários
79
Ministério Público, 61,5% dos Delegados de Polícia Civil entrevistados entendem
que o Ministério Público tem atuado com indiferença acerca da dificuldade do
trabalho policial.
O Delegado 9, depois de afirmar que o controle externo não é sério e
compromissado, dada a forma como vem sendo feito, disse que: “não há qualquer
tipo de orientação dos gestores da Polícia Civil acerca de como se comportar por
ocasião do controle externo. A conversa com os colegas Delegados é que nos faz
seguir um parâmetro de legalidade e de condutas”.
Por fim, o Delegado 7 relatou que: “o controle externo só será efetivo se
tanto o Promotor de Justiça como o Delegado de Polícia tiverem compromisso e
condições de trabalho. A responsabilidade não deve ser cobrada apenas dos
Delegados e da Polícia, pois, diante das condições estruturais e financeiras,
ninguém pode dar o que não tem”.
Durante a pesquisa, seja entrevistando os Promotores de Justiça, seja
entrevistando os Delegados de Policia Civil, notei que, acima da discussão jurídica,
há uma disputa de poder bastante antiga entre as duas instituições, Polícia e
Ministério Público, exposta, recentemente, à sociedade, por ocasião da famigerada
Proposta de Emenda Constitucional nº 37/11 (PEC 37), que retirava o poder
investigatório do Ministério Público, ficando a cargo exclusivo da Polícia.
O poder encontra-se presente em todas as civilizações e em todos os
tempos. Não se conhece uma só sociedade organizada em que não existam
relações de poder assimétricas e simétricas. Reveste-se de várias formas e pode ser
vislumbrado sob diversas óticas, como física e moral, objetiva e subjetiva, individual
e coletiva, dentre outras.
virtuais. Os profissionais entrevistados são Policiais Civis (4.720), Militares (40.502), Federais (215) e Rodoviários Federais (333), Peritos não ligados a Policia Civil (360) Bombeiros Militares (5.957), Agentes penitenciários (4.312) e Guardas Civis Municipais (7.731).
80
Weber discorre sobre o poder apresentando concepções sociológicas e
políticas, observando, ainda, a relação de mando e obediência na política, afirmando
que esta não se resume em fundamentos materiais ou em mero ato de obediência
dos súditos, mas também, e, principalmente, em um específico fundamento de
legitimidade. O autor apresenta o conceito de poder, mas deixa bem clara a sua
preferência sociológica pelo termo dominação:
Poder significa toda probabilidade de impor a própria vontade, numa relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento dessa probabilidade. Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis. O conceito de “poder” é sociologicamente amorfo. Todas as qualidades imagináveis de uma pessoa e todas as espécies de constelações possíveis podem pôr alguém em condições de impor sua vontade numa condição dada. Por isso, o conceito sociológico de “dominação” deve ser mais preciso e só pode significar a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem. (WEBER, 2004, p.33).
Gérard Lebrun se refere ao poder como potência, por também entender
que o mesmo se apresenta em razão da dominação, da oportunidade de impor sua
vontade independente de resistências:
Potência (Macht) significa toda oportunidade de impor a sua própria vontade, no interior de uma relação social, até mesmo contra resistências, pouco importando em que repouse tal oportunidade. Não conheço nenhuma definição de poder, enquanto fator sócio-político, que seja superior a esta fórmula de Max Weber. Mas, por que falar em poder, e não em potência? É que poder inclui um elemento suplementar, que está ausente de potência. Existe poder quando a potência, determinada por uma certa força, se explicita de uma maneira muito precisa (LEBRUN, 2013, p.13).
Já Michel Foucault afirma que uma sociedade sem relações de poder é
uma abstração. Para ele, a estrutura social seria atravessada por múltiplas relações
de poder, que não se situam apenas em um local específico, imanentes ao corpo
social (FOUCAULT, 1995).
O poder não existe. Quero dizer o seguinte: a idéia de que existe, em um determinado lugar, ou emanando de um determinado ponto, algo que é um poder, me parece baseada em uma análise enganosa e que, em todo caso, não dá conta de um número considerável de fenômenos. Na realidade, o
81
poder é um feixe de relações mais ou menos organizado, mais ou menos piramidalizado, mais ou menos coordenado. (FOUCAULT, 1998, p.248).
A batalha travada entre as instituições, ou, por que não dizer, entre seus
membros, é uma discussão subjetiva pelo poder, que, analisada em consonância
com a compreensão foucaultiana, conclui-se que, quanto mais técnica e
instrumentos de dominação a instituição tiver, mais poderosa ela será. Assim,
quanto mais uma instituição, e consequentemente seus membros, dispuser de
práticas e técnicas, maior será seu instrumento de domínio e de concretização de
poder.
Pode-se dizer, então, que esses conflitos existentes entre Promotores de
Justiça e Delegados de Polícia Civil, por ocasião do exercício do controle externo,
estão relacionados, na verdade, com essa discussão sobre poder.
82
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A idéia atual de Estado Democrático de Direito induz à imposição de
mecanismos de controle entre os detentores de parcela do poder estatal, a fim coibir
abusos e arbitrariedades. Há controles internos e externos dos poderes
estabelecidos. O controle interno é feito no âmbito da própria instituição que exerce
as relações de poder. Já o controle externo observa a fórmula dos checks and
balances, pois os Poderes reciprocamente disciplinam e limitam suas atividades.
Como peça fundamental do referido sistema de freios e contrapesos, a
Constituição Federal de 1988 consagrou o controle externo da atividade policial
realizado pelo Ministério Público.
Por ser uma instituição independente e autônoma, incumbida,
constitucionalmente, de defender a ordem jurídica, o regime democrático e os
interesses sociais e individuais indisponíveis, o Ministério Público conta com
diversos predicados constitucionais, dentre os quais o de zelar para que todos os
Poderes respeitem os direitos dos cidadãos previstos no ordenamento jurídico.
Assim, diante de tantas atribuições e prerrogativas, com foco na defesa
da sociedade e da ordem jurídica, o Ministério Público auferiu, com o advento da
Constituição de 1988, o status de quarto Poder do Estado, exigindo-se uma revisão
da clássica teoria da separação de poderes, sistematizada por Montesquieu.
Com efeito, o constituinte de 1988 elegeu o Ministério Público como a
instituição mais adequada para promover o bem comum, ao defender direitos
individuais indisponíveis, difusos e coletivos, fiscalizando, também, os Poderes
constitutivos do Estado e os serviços de relevância pública, como a atividade
policial.
De um modo geral, a Polícia presta-se a assegurar a ordem pública
interna, que não pressupõe a ausência de conflitos e de divergências, mas sim uma
83
convivência social que permita aos indivíduos a fruição de seus direitos. É, portanto,
essencial à promoção da segurança pública e à efetivação dos direitos
fundamentais, devendo pautar-se na eficiência e no respeito aos cidadãos.
Ademais, o Estado se distingue das demais associações pelo fato de
deter, com exclusividade, o poder de coagir as pessoas a cumprirem suas
determinações legais, sendo que a atividade policial é o espectro mais visível deste
poder estatal, podendo, facilmente, incorrer em violações aos direitos fundamentais
dos indivíduos. Assim, esses abusos de poder constituem desordem tão freqüente e
séria que a proteção contra eles é, em toda sociedade, problema da maior
importância.
Por isso, um olhar externo que contribua para o aprimoramento e
exemplaridade da Polícia é fundamental, pois se torna inconcebível, num Estado
Democrático de Direito, que agentes armados não estejam subordinados a
autoridades civis e submetidos ao regime hierárquico.
Nos termos da Constituição Federal de 1988, cabe à Polícia Militar o
policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública, e às Polícias Civis e
Federal as funções de Polícia Judiciária e a responsabilidade pela apuração de
infrações penais, com exceção das militares (art. 144, parágrafos 4° e 5º,
Constituição Federal de 1988).
Já as atribuições do Ministério Público estão prevista no art. 129 da
CF/88. Dentre elas, de forma inovadora na ordem constitucional, está o exercício do
controle externo da atividade policial (artigo 129, inciso VII).
Na verdade, essa atribuição, da forma como foi posta pelo constituinte de
1988, é relativamente recente, e somente foi regulamentada com a promulgação da
Lei Complementar nº 75 de 1993 (Estatuto do Ministério Público da União),
disciplinando que o Ministério Público da União exerce o controle externo da
atividade policial tendo em vista:
84
a) o respeito aos fundamentos do Estado Democrático de Direito, aos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, aos princípios informadores das relações internacionais, bem como aos direitos assegurados na Constituição Federal e na lei; b) a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio público; c) a prevenção e a correção de ilegalidade ou de abuso de poder; d) a indisponibilidade da persecução penal; e) a competência dos órgãos incumbidos da segurança pública. (art. 3º, LCP 75/93).
No Estado do Ceará, o controle externo da atividade policial somente
começou a ser organizado em 1997. Na época, o Estado atravessa uma grave crise
na área da segurança pública, eclodida por conta de uma série de denúncias feitas
pelo Agente da Polícia Civil João Alves França, após ser preso com um carro
roubado.
O famoso Caso França36 iniciou todo um processo de reformas e
mudanças administrativo-institucionais na área da segurança pública, com o objetivo
explícito de moralizar os aparelhos policiais, que se encontravam mergulhados em
graves e sérias denúncias de práticas criminosas, envolvendo Policiais Civis,
Militares e até parte da cúpula da segurança pública do Ceará (MOTA BRASIL;
ALMEIDA; ABREU, 2004).
Atualmente, o controle externo da atividade policial encontra-se
disciplinado pela LEI COMPLEMENTAR Nº 09/98, de 23.07.98, Resolução nº 20, de
28 de maio de 2007/CNMP, que regulamenta o art. 9º da Lei Complementar nº
75/93, Resolução nº 004/2013 do Egrégio Colégio de Procuradores de Justiça do
Ministério Público do Estado do Ceará, publicada no DJE de 08.03.2013.
Frise-se que, embora a Constituição Federal, promulgada em 1988, tenha
previsto tal atribuição ao Ministério Público, somente dez anos depois, aqui no
Estado do Ceará, foi regulamentada essa atividade.
36 Fato já explicado no capítulo 3, subtítulo 3.3.
85
Na verdade, passados vinte e seis anos da promulgação da Constituição
Federal, o controle externo da atividade policial se revela frágil, tímido e sem
expressão, cercado de dúvidas e incertezas. Os membros do Ministério Público se
vêem em dificuldade de quais providências podem e devem ser tomadas para o
exercício do controle externo da atividade policial.
Diga-se, de passagem, que há um Manual Nacional do Controle Externo
da Atividade Policial, como ferramenta norteadora para o exercício desta atribuição.
Ocorre, porém, que muitos membros do Ministério Público sequer conhecem.
Ademais, este manual não tem força normativa, só orientadora.37
Por outro lado, os Policiais, sobretudo os Delegados de Polícia, que estão
à frente das Delegacias por ocasião das “visitas” realizadas pelos Promotores de
Justiça, também não seguem um diretriz institucional, já que esta não existe
formalmente.
Pela pesquisa realizada, notadamente a de campo, desde as conversas
informais e aplicação dos questionários, constatei que o princípio da eficiência38 não
vem sendo observado, nem pelo Ministério Público, nem pela Policia, num prejuízo
social evidente, já que ambas as instituições representam o Estado.
As falas dos Promotores de Justiça e dos Delegados de Polícia foram
bastante reveladoras da falta de uniformidade procedimental quanto aos seus atos
por ocasião do controle externo.
O desconhecimento acerca do que venha ser controle externo da
atividade policial é algo bem evidente. Digo isso em relação aos Promotores de
Justiça como também em relação aos Delegados de Polícia.
37 O manual foi confeccionado por um grupo de trabalho do Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais do Ministério Público dos Estados e da União (CNPG), que é uma associação nacional, sem fins lucrativos, formada pelos Procuradores-Gerais de Justiça. 38 Art. 37 da CF/88: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.
86
Com efeito, um dos pontos de partida para o aprimoramento do controle
externo a ser praticado pelos Promotores de Justiça é conhecer melhor a instituição
Polícia. Aliás, essa é uma premissa básica para qualquer ramo de atuação:
conhecer seu objeto de estudo e/ou trabalho para um melhor desempenho do seu
mister.
Ocorre, porém, que isso não é aplicado aqui no Estado do Ceará. O
desconhecimento, além de ser evidente, não é combatido. Não há estímulo,
cobrança ou punição em relação aos Promotores de Justiça para mudar essa
realidade.
Na prática, cada Promotor de Justiça faz o controle externo do seu jeito.
Alguns se espelham no modelo proposto pelo CAOCRIM - Centro de
Apoio Operacional Criminal, da Execução Criminal e do Controle Externo da
Atividade Policial, que é um órgão auxiliar do Ministério Público do Ceará.
Outros Promotores, por sua vez, criam seus próprios modelos.
Existem, ainda, aqueles que sequer fazem o controle externo, apesar de
terem atribuição para tal. Isso significa dizer que, faltam cobrança e fiscalização
institucional no que tange a esta atividade.
No geral, essa atribuição aparenta ser meramente cartorial.
Os órgãos de execução do Ministério Público vêm adotando a censurável
e obsoleta estratégia de tentativas e erros na operacionalização da matéria.
(RODRIGUES, 2014).
Cada agente molda sua promotoria de acordo com suas idéias, preconceitos, idiossincrasias, sob uma forma experimental, arbitrária e, muitas vezes, excêntrica, refletindo um caráter personalístico pouco compatível com a postura institucional impressa na estrutura, atividades e ações do Ministério Público. (Ibidem).
87
Vale a pena ressaltar, porém, que o CAOCRIM vem adotando medidas
visando tornar o controle externo mais efetivo e uniformizado por parte dos
Promotores de Justiça, tais como a realização da 1ª Reunião Operacional para o
Exercício do Controle Externo da Atividade Policial - Novo Relatório de Visitas e
Inspeção, realizada no dia 15 de março de 2013.
A reunião, que contou com a presença de 42 Promotores de Justiça, teve
como objetivo a troca de idéias entre os membros do Ministério Público no que tange
ao modo pelo qual esse controle vem se desenvolvendo em cada Comarca, além de
apresentá-los o novo modelo de Relatório de Visita e Inspeção, em consonância
com a resolução nº 20/2007 do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), de
acordo a disciplina da resolução nº 04/2013 do Colégio de Procuradores de
Justiça39.
Esse trabalho realizado pelo CAOCRIM começou a trazer grandes
contribuições no ano de 2013, quando foram realizadas, pela primeira vez, uma
série de inspeções nas Delegacias, averiguando e inventariando informações sobre
a estrutura física, equipamentos, forma de trabalho dos servidores e percepção dos
mesmos com relação à sua atividade.
Além de ter sido um marco, é um parâmetro a ser seguido pelos demais
Promotores de Justiça, haja vista que a melhoria da segurança pública, além de ser
um dever de todos, é uma atribuição conferida ao Ministério Público por meio do
controle externo, que pode, e deve, ser melhor desempenhada.
Embora os objetivos iniciais fossem o de levantar informações e fazer um
diagnóstico da realidade das Delegacias, as inspeções realizadas também serviram
para aproximar o Ministério Público da Polícia, já que as duas instituições têm
interesses comuns: persecução penal eficiente, redução do quadro de impunidade e
da diminuição dos ilícitos violentos.
39 Fonte: sitio da Procuradoria Geral de Justiça do Ceará.
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Uma das constatações foi a enorme carência de recursos humanos e
materiais disponibilizados para realização das atividades da Polícia Civil do Ceará.
Os Promotores observaram que a ausência de instrumentos básicos para realização
de tarefas acabam sendo supridos pela criatividade pessoal de Servidores, Policiais
e Delegados, que buscam soluções para dar seguimento às suas funções.
Houve um diferencial nesse trabalho desenvolvido pelo CAOCRIM, pois
além de ter sido o mais completo, haja vista terem sido inspecionadas todas as
Delegacias de Fortaleza, os servidores foram ouvidos quanto às suas atividades,
relatando que, além do acumulo de trabalho, muitos são constrangidos a labutarem
em locais insalubres, em Delegacias superlotadas de presos, muitos dos quais
doentes com indicativo de tuberculose e outras patologias altamente contagiosas,
sem nenhuma segurança e, por fim, com desvio de suas funções originais.
A primeira medida do controle externo deve ser o diagnóstico da
realidade. Em não conhecendo a real demanda de serviço, torna-se impossível que
o Estado busque melhorar sua eficiência para combater a crescente criminalidade.
Aliás, essa foi a maior reclamação que ouvi dos Delegados de Polícia,
qual seja, os Promotores de Justiça não conhecem a realidade das Delegacias e
todas as dificuldades pelas quais eles passam para conseguir desempenhar seu
mister40.
Os Delegados também não têm um norte procedimental diante do
Promotor quando este realiza o controle externo.
Alguns nem sequer sabiam deste dever. Cada um vivencia sua
experiência diferente, do seu próprio jeito. Todavia, são cobrados por isso, e nem
sempre recebem o devido apoio institucional ao sofrerem representações na
40 Os Delegados reclamam que são submetidos a jornadas de trabalho desumanas, pois respondem, muitas vezes, por mais de uma Delegacia, tiram plantões e participam de operações policiais. Afirmam que são muito cobrados pelos Promotores e que são costumeiramente representados na Controladoria (CGD) por não cumprimento de prazos, embora aleguem ser impossível cumprirem prazos diante da sobrecarga de trabalho e acúmulo de procedimentos policiais.
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Controladoria Geral de Disciplina dos Órgãos de Segurança Pública e Sistema de
Penitenciário (CGD).
Aliás, constatei que é prática comum dos Promotores de Justiça, em
decorrência desta atribuição do controle externo, representar o Policial na CGD,
visando “melhorias na atividade policial”.
Indiscutível que o Policial que age ilicitamente no desempenho de suas
atividades deve ser responsabilizado por tais atos, mas o encaminhamento
indiscriminado de Policiais para serem penalizados por atos que não tem culpa ou
responsabilidade, sobretudo quando não há condições adequadas de trabalho, não
pode ser considerada uma melhoria na atividade policial.
A cobrança inicial deve ser dirigida aos mandatários de poder, isto é, aos
governantes, secretários, chefes das instituições, chefes de departamentos, e não
diretamente ao servidor da “ponta do problema”.
O Ministério Público tem um poder muito maior do que simplesmente
pedir punição a servidor que atrasa procedimento, notadamente quando não há
dolo. O Estado deve ser responsabilizado pelos Promotores de Justiça diante de
suas omissões.
Um fato corriqueiro constatado por mim, em conversas com os
Delegados, foi a existência de presos nos xadrezes das Delegacias por prazo
indeterminado, já que a transferência não é algo fácil, obrigando-os a cuidar dos
detentos, além da perda de tempo na tentativa de transferi-los e, posteriormente, no
seu transporte, prejudicando, é óbvio, a atividade fim da polícia judiciária, que é a
investigação.
A partir dessas falas, observei a dificuldade de trabalho entre duas Pastas
essenciais no Governo do Estado do Ceará: Secretária da Justiça e Cidadania
(SEJUS) e a Secretaria da Segurança Pública e Defesa Social (SSPDS).
90
Destarte, durante a realização do Auto de Prisão em Flagrante, o preso
fica na Delegacia, espaço este de responsabilidade da Secretaria da Segurança
Pública e Defesa Social (SSPDS). Após a conclusão deste procedimento, o preso
deveria ser encaminhado à Cadeia Pública ou Penitenciária, espaços estes de
responsabilidade da Secretaria da Justiça e Cidadania (SEJUS).
Ocorre, porém, que, de acordo com os Delegados, há uma série de
restrições e dificuldades impostas pela SEJUS para o recebimento de presos,
fazendo com que os mesmos permaneçam em Delegacias por prazo indeterminado.
Ou seja, é o Estado litigando contra o próprio Estado.
A intervenção do Ministério Público nesses casos é fundamental. Daí a
importância dos Promotores de Justiça com atribuição no exercício do controle
externo em conhecer essa realidade vivenciada pelos Delegados de Polícia no seu
dia-a-dia.
É papel do Ministério Público denunciar essas ilegalidade praticadas pelo
Estado para fazer a Polícia funcionar adequadamente, sobretudo dando-lhe
condições materiais para isso.
Analisando o Plano Plurianual (PPA)41 do Estado do Ceará para o
quadriênio 2012-2015, alicerçados nas diretrizes políticas da gestão 2011-2014,
percebe-se que muito poderia ser cobrado pelo Ministério Público em termos de
implementação das propostas que foram previsionadas e não concretizadas42.
41 Instrumento de planejamento que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Estadual para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como as relativas aos programas de duração continuada, conforme disposto no artigo 165 da Constituição Federal de 1988. O PPA declara as escolhas pactuadas com a sociedade e contribui para viabilizar os objetivos propostos na consecução dos resultados almejados. O Plano Plurianual estabelece a alocação de recursos para um período de quatro anos.
42 ÁREA TEMÁTICA: SEGURANÇA PÚBLICA
Ampliar a atuação do Ronda do Quarteirão para municípios acima de 30 mil habitantes.
Capacitar 3600 integrantes da Polícia Militar na filosofia do policiamento comunitário.
Construir o Centro de Gerenciamento de Incidentes (DATACENTER) Secretaria de Segurança Pública e Defesa Social.
Equipar 72 unidades da Segurança Pública.
91
Com efeito, um trabalho organizado, firme e pró-ativo do Ministério
Público junto ao Governo do Estado no sentido de exigir, seja administrativamente
(recomendações, audiências públicas ou termos de ajustamento de condutas), seja
por meio judicial (ações civis públicas, ações de improbidade administrativa por ação
ou omissão), a concretização das políticas públicas previstas no Plano Plurianual,
seria um ganho social significativo nesta área sensível da segurança pública.
O Ministério Público pode e deve fazer muito mais nesta área da
segurança pública estadual, valendo-se, inclusive, desta atribuição constitucional
inovadora, que é o exercício do controle externo da atividade policial.
Capacitar 3.850 profissionais da área de segurança pública em diferentes temáticas da Segurança Pública.
Reaparelhar e modernizar 100% a área de tecnologia da informação e comunicação da SSPDS.
Construir 12 delegacias de Polícia Civil integrada com o destacamento da Polícia Militar no interior do Estado e 2 quartéis da Polícia Militar para cobrir de forma integrada a Capital, região metropolitana e o interior do Estado.
Capacitar 4.000 policiais militares nas áreas de Direitos Humanos, da Criança, do Adolescente,da Mulher e do Idoso.
Reformar as 24 unidades operacionais da Capital, região metropolitana e interior do Estado do Corpo de Bombeiros Militar e 32 quartéis da Polícia Militar.
Aperfeiçoar e nivelar 4.000 policiais militares na área de Defesa Pessoal, Técnica Policial Militar, Abordagens e Tiro Defensivo.
Equipar 42 quartéis da Polícia Militar com armamentos, equipamentos e aprestos utilizados pelos policiais militares.
Aumentar para 4.000 o número de policiais militares.
Adquirir 872 viaturas para atender a Capital e o interior do Estado.
Construir 6 Núcleos de Perícia Forense.
Aparelhar e modernizar 13 unidades da Polícia Forense do Estado do Ceará.
Atender 4.000 jovens com o desenvolvimento de projetos de promoção da defesa social e do protagonismo em favor da paz e 167.000 crianças com o Projeto “Um dia com o Ronda na Escola”.
Expandir o atendimento para 1.113.600 crianças do Projeto “Turminha do Ronda” e para 3.000 crianças do Projeto “Violão Comunitário”.
Capacitar 4.000 conselheiros comunitários de defesa social em ações de apoio à pessoa idosa e 4.000 conselheiros comunitários de defesa social na temática da prevenção à violência e ao uso indevido de drogas.
Proporcionar a participação e acessibilidade das pessoas idosas mediante a realização do Projeto Felicidade com atenção para 3.600 pessoas.
Beneficiar 400.000 idosos do Projeto Saúde, Bombeiros e Sociedade.
Atender 2.000 jovens no Projeto Reforçando Oportunidade e Negando Drogas (ROND).
Educar e informar 400.000 pessoas por meio do projeto “Uma Ciranda pela Vida - De mãos Dadas contra as Drogas”.
Capacitar 6.000 multiplicadores em prevenção à violência e no uso indevido de drogas.
Formar 400.000 estudantes (crianças e adolescentes) do Estado do Ceará, no Programa Educacional de Resistência às Drogas e à Violência (PROERD).
Expandir o Programa Educacional de Resistência às Drogas e à Violência PROERD para 145 municípios do Estado.
92
Diria, até, que o maior desafio atual do Ministério Público na realização do
controle externo da atividade policial é ir além da (necessária) punição de crimes e
correções de irregularidades que concretamente tenham resultado em afrontas aos
direitos fundamentais ou ineficiência patente ou dolosa do Policial.
Necessário que Promotores de Justiça e Policiais (Delegados)
ultrapassem qualquer atrito institucional, e, de fato, tornem efetivo o exercício dessa
atividade, buscando aprimorá-la dos dois lados.
O vértice não é e nunca deve ser o que é melhor para uma ou outra
instituição. Um melhor Ministério Público, uma melhor Polícia, que foquem nos
interesses sociais e públicos, respeitando os direitos fundamentais, é o desejo do
cidadão.
93
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98
ANEXOS
99
O Controle Externo da Atividade Policial como Instrumento de Efetivação de Políticas Públicas de Segurança
Questionário aplicado aos Promotores de Justiça do Estado do Ceará 1. Você faz o controle externo da atividade policial na sua Comarca ?
___________________________________________________________________
2. Em que periodicidade ?
__________________________________________________________________
3. Você usa algum modelo ? De onde retirou ?
___________________________________________________________________
4. Você foi orientado por algum Órgão da Procuradoria Geral de Justiça sobre como
deve ser feito o controle externo da atividade policial? Que tipo de orientação?
___________________________________________________________________
5. Você tem ou já teve dificuldade em realizar esse controle externo? Qual?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
6. Você costuma visitar Delegacia de Polícia ou outra Repartição Policial nesse
controle?
___________________________________________________________________
100
7. Você já tomou alguma providência em razão do controle externo para melhorar a
atividade policial? Qual? Houve algum resultado positivo?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
8. O que pode ser feito em nível de controle externo da atividade policial para
melhorar a segurança pública no Estado do Ceará?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
101
O Controle Externo da Atividade Policial como Instrumento de Efetivação de Políticas Públicas de Segurança
Questionário aplicado aos Delegados de Polícia Civil do Estado do Ceará
1. Algum(a) Promotor(a) de Justiça já realizou controle externo da atividade policial
em Delegacia que o(a) senhor(a) trabalhou? De que forma esse controle foi
exercido?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
2. Nesse controle externo, o(a) Promotor(a) de Justiça demonstrou interesse em
contribuir com a melhoria dos serviços policiais?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
3. Depois que algum(a) Promotor(a) de Justiça realizou controle externo em
Delegacia que o(a) senhor(a) trabalhou, houve alguma mudança? Que tipo?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
4. O(a) senhor(a) recebeu alguma orientação da sua instituição acerca do controle
externo realizado pelos(as) Promotores(as) de Justiça? Que tipo de orientação?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
5. O que o(a) senhor(a) acha do controle externo realizado pelos(as) Promotores(as)
de Justiça no Estado do Ceará ?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
102
6. O(a) senhor(a) acha que o controle externo da atividade policial realizado
pelos(as) Promotores(as) de Justiça pode melhorar a segurança pública no Estado
do Ceará?
___________________________________________________________________
7. Que tipo de sugestão o(a) senhor(a) daria aos(às) Promotores(as) de Justiça para
o aperfeiçoamento da atividade de controle externo?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
