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UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS
ANDREZA GALINDO ALVES DE QUEIRÓZ
REDES DE COOPERAÇÃO NA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE: UM ESTUDO
SOBRE UM PROGRAMA DE FISCALIZAÇÃO GOVERNAMENTAL NO VALE DO
SÃO FRANCISCO
MACEIÓ - ALAGOAS
2017
ANDREZA GALINDO ALVES DE QUEIRÓZ
REDES DE COOPERAÇÃO NA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE: UM ESTUDO
SOBRE UM PROGRAMA DE FISCALIZAÇÃO GOVERNAMENTAL NO VALE DO
SÃO FRANCISCO
Dissertação apresentada à Universidade
Federal de Alagoas sob a forma de relatório
técnico, como parte das exigências do
Programa de Pós-Graduação em
Administração Pública, Mestrado Nacional em
Administração Pública em Rede Nacional -
PROFIAP, para obtenção do título de Mestre.
RESUMO
A importância dada à questão ambiental cresceu de maneira bastante expressiva nas últimas
décadas, ganhando espaço nas ações governamentais. A Bacia Hidrográfica do Rio São
Francisco vem sofrendo múltiplos danos nas últimas décadas, tornando-se ponto central de
discussões tanto na esfera pública como privada. Nesse sentido, um programa de fiscalização
ambiental foi criado com a finalidade de conter o avanço da degradação ambiental perante a
referida Bacia. Desse modo, a partir de uma iniciativa bem-sucedida, realizada no estado da
Bahia, foi implantado em Alagoas o Programa Fiscalização Preventiva Integrada da Bacia
Hidrográfica do Rio São Francisco (FPI São Francisco), que tem como objetivo a proteção do
meio ambiente natural, cultural, do trabalho e construído desta Bacia e a melhoria da
qualidade de vida da população por meio de ações planejadas e integradas de conservação e
revitalização. O presente trabalho tem como problema de pesquisa a seguinte questão: como
se deu a implantação do Programa Fiscalização Preventiva Integrada do Rio São Francisco em
Alagoas e quais fatores interferiram nesse processo? Para responder a pergunta, o estudo
pretende, a partir da análise do Programa FPI São Francisco, no estado de Alagoas, no
período de 2012 a 2016, identificar os fatores que facilitaram e dificultaram a implementação
deste, a partir da ótica dos atores participantes do Programa. A pesquisa explora o tema redes
interorganizacionais para implementação de programas governamentais, caracterizando uma
pesquisa exploratória, de abordagem qualitativa, delineada por meio do método estudo de
caso. A triangulação resultou da análise e discussão dos pontos convergentes entre as fontes
de evidências oriundas dos métodos utilizados e das relações com o referencial teórico. Os
fatores facilitadores da implementação do Programa foram: o apoio institucional e financeiro
do CBHSF, a persistência e desempenho dos técnicos, a força dos órgãos e apoio do MPE-
AL, a integração com os parceiros da Bahia e a reduzida extensão territorial do estado de
Alagoas. Os fatores dificultadores foram: a carência de técnicos nos órgãos e instituições
participantes do programa, questões políticas e dificuldades com alguns gestores dos órgãos
participantes, a falta de apoio da população, no momento inicial, questões logísticas e de
relacionamento e, por fim, as dificuldades financeiras dos órgãos. Por conseguinte, com base
no diagnóstico realizado, apontou-se algumas proposições, por meio de um plano de ação, de
modo a contribuir para o aperfeiçoamento do Programa FPI Alagoas e, também, no
fortalecimento da questão ambiental nesse estado.
Palavras-chave: redes de cooperação, bacia hidrográfica, programa governamental.
ABSTRACT
The importance given to the environmental issue has grown quite expressively in recent
decades, gaining space in government actions. The San Francisco River Basin has suffered
multiple damages in the last decades, becoming a central point of discussion in both the
public and private spheres. In this sense, an environmental monitoring program was created
with the purpose of containing the advance of the environmental degradation before said
Basin. In this way, the Integrated Preventive Inspection Program of the São Francisco River
Basin (FPI São Francisco) was implemented in a state-of-the-art initiative in the state of
Bahia, with the objective of protecting the natural environment , Cultural, labor and
construction of this Basin and the improvement of the quality of life of the population through
planned and integrated actions of conservation and revitalization. The present study has as a
research problem the following question: how did the implementation of the Integrated
Sanitation Program of the São Francisco River in Alagoas take place and what factors
interfered in this process? To answer the question, the study intends, from the analysis of the
São Francisco FPI Program, in the state of Alagoas, between 2012 and 2016, to identify the
factors that facilitated and made difficult the implementation of this one, from the perspective
of the participants actors of the Program. The research explores the topic of
interorganizational networks for the implementation of governmental programs,
characterizing an exploratory research, of qualitative approach, delineated through the case
study method. The triangulation resulted from the analysis and discussion of the convergent
points between the sources of evidence from the methods used and the relations with the
theoretical reference. The facilitating factors in the implementation of the Program were:
CBHSF institutional and financial support, persistence and performance of technicians,
strength of the organs and support of MPE-AL, integration with partners in Bahia and the
limited territorial extension of the state of Bahia. Alagoas. The difficult factors were: the lack
of technicians in the organs and institutions participating in the program, political issues and
difficulties with some managers of the participating organizations, the lack of support from
the population, in the initial moment, logistical and relationship issues and, finally, the
Financial difficulties of the organs. Therefore, based on the diagnosis made, some proposals
were pointed out, through a plan of action, in order to contribute to the improvement of the
Alagoas FPI Program and also in the strengthening of the environmental issue in that state.
Keywords: cooperation networks, watershed, government program.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Modelos de governo 29
Figura 2: Rede formal do Programa FPI Alagoas 38
Figura 3: Cronologia do Programa FPI São Francisco 47
Figura 4: Subcategorias da categoria Formação da Rede Interorganizacional 49
Figura 5: Subcategorias da categoria Atuação da rede interorganizacional 54
Figura 6: Conteúdos da categoria Fatores Facilitadores para implementação do
Programa FPI São Francisco 57
Figura 7: Conteúdos da categoria Fatores Dificultadores para implementação do
Programa FPI São Francisco 60
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Contingências críticas para a formação de redes 20
Quadro 2: Classificação de redes quanto ao foco de atuação 20
Quadro 3: Classificação das redes 21
Quadro 4: Classificação de redes quanto ao foco de atuação 21
Quadro 5: Noções associadas ao conceito de rede 23
Quadro 6: Classificação de redes na implementação de políticas públicas 24
Quadro 7: Classificação de redes quanto ao foco de atuação 27
Quadro 8: Inovações no campo de ação pública com a utilização das redes 28
Quadro 9: Classificação da rede interorganizacional do Programa FPI Alagoas 30
Quadro 10: Modelo Teórico-Empírico empregado na pesquisa 42
Quadro 11: Categorias, subcategorias e respostas que compõem a análise de conteúdo 43
Quadro 12: Identificação dos participantes entrevistados 46
Quadro 13: Unidades da Federação que compõem a BHRSF e a situação perante o
Programa FPI São Francisco 47
Quadro 14: Síntese dos fatores facilitadores para implantação do Programa FPI 65
Quadro 15: Síntese dos fatores dificultadores para implantação do Programa FPI 66
Quadro 16: Plano de ação 68
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Unidades da Federação que compõem a Bacia do Rio São Francisco 31
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADEAL Agência de Defesa e Inspeção Agropecuária de Alagoas
BHRSF Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
BPA Batalhão de Polícia Ambiental de Alagoas
CBHSF Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
CREA Conselho Regional de Engenharia e Agronomia
CRMV Conselho Regional de Medicina Veterinária
DNPM Departamento Nacional de Produção Mineral
IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IMA-AL Instituto do Meio Ambiente de Alagoas
IPHAN Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
FPI Fiscalização Preventiva Integrada
FUNASA Fundação Nacional da Saúde
FUNAI Fundação Nacional do Índio
MB Marinha do Brasil
MPE-AL Ministério Público do Estado de Alagoas
MPF Ministério Público Federal
MPT Ministério Público do Trabalho
PRF Polícia Rodoviária Federal
RSF Rio São Francisco
SEAGRI Secretaria de Estado da Agricultura e Desenvolvimento Agrário
SEFAZ Secretaria da Fazenda do Estado de Alagoas
SEMARH Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Hídricos
SEPAQ Secretaria de Estado da Pesca e da Aquicultura
SPU Secretaria do Patrimônio da União
TCT Termo de Cooperação Técnica
SUMÁRIO
Capítulo 1
1. Introdução............................................................................................................................. 11
1.1 Contextualização e Problemática....................................................................................... 12
1.2 Objetivos............................................................................................................................ 14
1.2.1 Objetivo geral.................................................................................................................. 14
1.2.2 Objetivos específicos....................................................................................................... 14
1.3 Justificativa e Relevância................................................................................................... 14
1.4 Estrutura do Trabalho......................................................................................................... 15
Capítulo 2
2.1.Referencial teórico.............................................................................................................. 16
2.1.1 Conceitos de redes........................................................................................................... 16
2.1.2 Características de redes................................................................................................... 18
2.1.3 Redes interorganizacionais.............................................................................................. 23
2.1.4 Redes interorganizacionais no setor público................................................................... 25
Capítulo 3
3.1. A Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco (BHRSF) .................................................... 30
3.2 O Programa FPI São Francisco.......................................................................................... 31
3.2.1 A origem do Programa FPI São Francisco na Bahia....................................................... 32
3.2.2 A expansão do Programa FPI São Francisco.................................................................. 32
3.3 O Programa FPI São Francisco em Alagoas...................................................................... 33
3.4 A estrutura de atuação do programa .................................................................................. 34
Capítulo 4
4. Metodologia.......................................................................................................................... 38
4.1 Coleta de dados................................................................................................................... 39
4.2 Análise dos dados............................................................................................................... 41
4.3 Estudo de caso.................................................................................................................... 43
4.3.1 Unidade de análise........................................................................................................... 43
4.3.2 Pesquisa de campo........................................................................................................... 43
Capítulo 5
5. Diagnóstico organizacional.................................................................................................. 48
5.1 Formação da Rede Interorganizacional para implementação do Programa....................... 48
5.2 Atuação da Rede Interorganizacional para implementação do Programa.......................... 52
5.3 Fatores Facilitadores para implementação do Programa FPI............................................. 56
5.4 Fatores Dificultadores para implementação do Programa FPI........................................... 59
5.5 Síntese dos principais resultados do estudo........................................................................ 62
Capítulo 6
6.1 Descrição do plano de ação................................................................................................ 67
6.2 Considerações finais........................................................................................................... 68
Referências............................................................................................................................... 70
Apêndice A............................................................................................................................... 76
Apêndice B............................................................................................................................... 77
12
Capítulo 1
1. Introdução
A importância dada à questão ambiental cresceu de maneira bastante expressiva nas
últimas décadas, ganhando espaço nas ações governamentais. O estudo dos impactos
ambientais ocasionados pelo exercício de diversas atividades, a progressiva escassez de
recursos naturais e o desenvolvimento do arcabouço legal de proteção ao meio ambiente são
fatores que evidenciam as preocupações governamentais relacionadas à sustentabilidade.
Nesse sentido, problemas como a poluição do solo e dos corpos d’água, a falta de
saneamento básico, a ocupação irregular nas margens dos cursos d’água, o tráfico de animais
silvestres, dentre tantos outros, passaram a compor a agenda das políticas públicas
relacionadas ao meio ambiente.
A Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco tem sido palco de diversos conflitos nas
últimas décadas, tornando-se ponto central de discussões tanto na esfera pública como
privada. Diversos trabalhos apresentam as adversidades enfrentadas pela Bacia, cujos
conflitos envolvem o controle sobre os recursos naturais, os impactos ambientais e sociais
ocasionados pela ação humana e o uso dos conhecimentos ambientais. Assim, questões como
transposição e captação de recursos hídricos, produção de energia, regularização da vazão,
governança, dentre tantos outros temas têm motivado trabalhos acerca das ações de múltiplos
atores perante essa Bacia (HENKES, 2014; LOUREIRO et al, 2014; VELHO CHICO, 2014;
SIEGMUND-SCHULTZE, 2015; ARAÚJO et al, 2016; SANTANA et al, 2016).
Com a finalidade de realizar um diagnóstico socioambiental da Bacia do Rio São
Francisco, no estado de Alagoas, de modo a contribuir com a prevenção de impactos
ambientais e a recuperação dos danos que foram detectados, o Ministério Público do Estado
de Alagoas, a partir de um programa de sucesso no estado da Bahia, coordenou um grupo de
instituições na implantação do Programa de Fiscalização Preventiva Integrada na Bacia do
Rio São Francisco – Programa FPI (VELHO CHICO, 2014).
O Programa FPI atua no sentido de fiscalizar o desenvolvimento de atividades com
maior potencial para causar danos na referida bacia hidrográfica, bem como orientar os
diversos atores sociais no que tange às normas vigentes e aos procedimentos que devem ser
observados a fim de evitar a degradação ambiental (MORIMOTO, 2014; VELHO CHICO,
2014).
O objetivo do Programa FPI é proteger o do meio ambiente natural, cultural, do
trabalho e construído desta Bacia e melhorar a qualidade de vida da população por meio de
ações planejadas e integradas de conservação e revitalização. Portanto, a fiscalização busca
diagnosticar a situação ambiental da Bacia, identificando não-conformidades a partir de um
esforço coletivo de órgãos e instituições de diversos âmbitos do setor público, de um olhar
interdisciplinar e da compreensão da complexidade dos problemas identificados (VELHO
CHICO, 2014, p.121).
O modelo tradicional e hierárquico de implementação de programas que compõem as
políticas públicas não atende às demandas dos tempos atuais, tendo em vista que estão em
rápida transformação. A implementação dos programas dependem cada vez menos de
funcionários públicos em papéis tradicionais e mais de uma rede de parceiras, contratos e
alianças entre diversos atores (AVELAR, 2014).
13
A palavra rede tem sido usada para caracterizar diversos tipos de relacionamentos
entre indivíduos, organizações, entre outros. Recentemente a ideia de redes foi adotada na
gestão pública no sentido de analisar o pluralismo desta, as novas formas de gestão
compartilhada e a dinâmica das relações interorganizacionais. O conceito de redes de políticas
públicas vem sendo utilizado na administração pública com o fito de identificar relações
estáveis entre os atores de uma rede interorganizacional e isso tem colaborado para a
formulação e a implementação de políticas públicas, cujas redes possibilitam que os atores
públicos e privados promovam o fluxo de recursos necessários para alcançar seus objetivos e
maximizar sua influência sobre os resultados (NASCIMENTO; CKGNAZAROFF, 2007).
1.1 Contextualização e Problemática
Os problemas enfrentados pelo Brasil na atualidade - agravados por fatores como a
grande dimensão territorial, a diversidade e os contrastes regionais - transcendem o campo da
especialização e são inseridos nos domínios da interdisciplinaridade e da ação
interinstitucional (PECI; COSTA, 2002).
Cavalcanti (1994, p.163) menciona o gerenciamento de recursos hídricos como um
exemplo clássico que evoca a natureza integrada dos problemas e a complexidade do contexto
socioeconômico em que nascem e se equacionam. O autor sublinha que, durante muito tempo,
esse gerenciamento foi examinado apenas do ponto de vista da geração de energia elétrica,
quando se sabe que a água tem usos múltiplos que requerem a consideração de usos relativos
ao consumo humano, animal, à piscicultura, à navegação fluvial, à irrigação, ao turismo e ao
meio ambiente.
O modelo burocrático, com seu foco na especialização funcional, serviu
adequadamente aos propósitos do Estado nos tempos caracterizados pela estabilidade e
continuidade do desenvolvimento econômico e social. Entretanto, seu poder analítico e
normativo está hoje bastante reduzido, em face dos níveis de incerteza e do ritmo intenso das
mudanças. A cooperação interinstitucional, voltada para o alcance de sinergia na
implementação de políticas públicas, passa pela necessidade de adotar um novo paradigma de
gestão (PECI; COSTA, 2002).
Emirbayer e Goodwin (1994) apresentam duas abordagens para representar a estrutura
social por meio da análise de redes: a relacional e a posicional. A abordagem relacional
examina conexões diretas e indiretas entre os atores na rede. Já a análise posicional concentra-
se na posição ou papel que o conjunto de atores ocupa dentro de um sistema. Nesta, as redes
são percebidas como ferramenta analítica. Dessa forma, a abordagem posicional focaliza as
relações sociais internas na organização (redes intraorganizacionais), relações entre
organizações (redes interorganizacionais) ou no ambiente das organizações (relações entre
redes).
Considerando a análise perante uma iniciativa coletiva do setor público, o presente
estudo priorizou a análise da rede interorganizacional por entender que esta é a melhor
maneira de avaliar como um conjunto de órgãos e instituições atuam em rede para
implementar um programa que colabora para a consolidação de diversas políticas públicas
relacionadas ao meio ambiente, saúde e desenvolvimento econômico.
14
A rede interorganizacional é definida, no presente trabalho, como uma estrutura
organizacional concebida por um conjunto de atores que se relacionam com a finalidade de
implementar programas que compõem políticas públicas, e que não poderiam alcançar tais
objetivos isoladamente (MIGUELETO, 2001; PROVAN; KENIS, 2008; GONTIJO, 2012;
BALESTRIN; VERSCHOORE, 2014).
A carência de pesquisas voltadas às redes governamentais, ainda que exista um campo
emergente no cenário acadêmico brasileiro, demanda dedicação dos pesquisadores na
compreensão dos desafios e especificidades desse novo modelo de atuação integrada e no
preenchimento das lacunas existentes, o que justifica os esforços de pesquisa presentes nesse
trabalho (OLIVEIRA et al, 2016).
As relações estabelecidas na rede são importantes, tendo em vista que as atitudes e os
comportamentos dos atores da rede tem a compreensão facilitada em razão da sua posição e
atribuições nesta. Contudo, os órgãos e entidades que compõem a rede investigada por esse
trabalho possuem atribuições impostas pela legislação vigente. Com isso, parcela considerável
das relações sociais da rede são definidas por normas e papeis atribuídos aos indivíduos para a
realização do trabalho de fiscalização.
Perante o exposto, este trabalho visa responder a seguinte questão: como se deu a
implantação do Programa Fiscalização Preventiva Integrada do Rio São Francisco em
Alagoas e quais fatores interferiram nesse processo?
O estado de Alagoas é formado por 102 municípios e está situado no nordeste
brasileiro, ocupando uma área de 27.933km, o que corresponde a 0,32% do território nacional
e divide-se em três mesorregiões: agreste, sertão e leste alagoano. A Bacia Hidrográfica do
Rio São Francisco, no estado de Alagoas, localiza-se nas mesorregiões sertão e agreste.
O objeto escolhido para o estudo foi o Programa Fiscalização Preventiva Integrada do
Rio São Francisco em Alagoas, instituído por um conjunto de órgãos e instituições atuantes
do estado de Alagoas, sendo coordenado pelo Ministério Público do estado de Alagoas. Ele
tem como meta a fiscalização de todos os municípios integrantes da Bacia Hidrográfica do
Rio São Francisco, especificamente na região do Baixo São Francisco, em Alagoas, o que
abrange o total de 50 municípios.
O programa teve início no estado da Bahia e encontra-se em expansão para atingir os
demais estados cortados pela referida bacia. Entretanto, esse trabalho optou por estudar o
programa no Estado de Alagoas por conveniência, em virtude da possibilidade da realização
das entrevistas com os atores que nele atuam, e também porque após a consolidação do
programa no estado da Bahia, este foi o primeiro estado a replicar o modelo empreendido
pelos órgãos e instituições baianas.
Importante ressaltar que, desde a sua implantação, o programa já fiscalizou 36
municípios, em etapas de fiscalização ocorridas no período de 2014 e 2016, e tem caráter
perene, visando a constante fiscalização de atividades relacionadas ao meio ambiente e que
podem impactar negativamente na Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco.
15
1.2 Objetivos
A partir da contextualização e do problema de pesquisa exposto, foram definidos o
objetivo geral da pesquisa e seus objetivos específicos.
1.2.1 Objetivo geral
O objetivo geral da presente pesquisa é identificar o processo de implantação do
Programa Fiscalização Preventiva Integrada do Rio São Francisco no estado de Alagoas e os
fatores facilitadores e dificultadores de sua implementação, segundo a ótica dos atores
participantes do Programa.
1.2.2 Objetivos específicos
a) Caracterizar o contexto da formação da Rede Interorganizacional para o Programa
Fiscalização Preventiva Integrada do Rio São Francisco, no estado de Alagoas;
b) Descrever a atuação da rede interorganizacional do Programa Fiscalização Preventiva
Integrada do Rio São Francisco, no estado de Alagoas;
c) Identificar fatores que interferiram na implementação do Programa Fiscalização Preventiva
Integrada do Rio São Francisco, no estado de Alagoas, no período de 2014 a 2016, na ótica
dos demais atores da rede.
1.3 Justificativa e Relevância
A principal relevância deste estudo consiste no entendimento de como a atuação dos
órgãos e instituições do setor público em Rede Interorganizacional contribui na
implementação do Programa Fiscalização Preventiva Integrada. Além de ampliar a discussão
sobre formação de redes interorganizacionais para promoção de futuros programas.
O Programa Fiscalização Preventiva Integrada como objeto de análise se justifica em
razão do seu potencial perante o diagnóstico de problemas públicos e na promoção de
políticas públicas relacionadas ao meio ambiente e, também, pelo fato de que a pesquisa
contribui para a área de conhecimento de redes interorganizacionais, por se tratar de um
estudo empírico que aborda a implementação do programa em questão, permitindo sua
utilização como referência para outros programas e órgãos públicos interessados na
identificação de problemas e promoção de políticas públicas para a solução destes.
16
1.4 Estrutura do Trabalho
O trabalho está estruturado em seis capítulos e os principais temas contemplados em
cada um deles. Este capítulo introdutório apresentou a contextualização do problema de
pesquisa, seus objetivos geral e específicos, além da justificativa e relevância do estudo.
O capítulo 2 apresenta o referencial teórico do trabalho, em que são abordadas
questões sobre conceito e tipologia de redes organizacionais, rede interorganizacionais
aplicadas no setor público.
O capítulo 3 apresenta a Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco, o Programa FPI
São Francisco, a sua origem e expansão no estado da Bahia, o Programa FPI Alagoas e a sua
estrutura de atuação.
O capítulo 4 apresenta a caracterização da pesquisa e os procedimentos metodológicos
utilizados para sua condução, abarcando a coleta e análise de dados.
O capítulo 5 apresenta o diagnóstico organizacional mediante a apresentação da
formação da rede, da atuação da rede e dos fatores facilitadores e dificultadores do Programa
FPI.
O último capítulo apresenta o plano de ação e as considerações finais seguidas das
referências bibliográficas consultadas e apêndices.
17
Capítulo 2
Neste capítulo são apresentadas as abordagens de redes interorganizacionais e suas
implicações para implementação de programas voltados ao meio ambiente. Para isso, o
capítulo inicia-se com a indicação de conceitos importantes sobre as redes organizacionais e
suas tipologias.
2.1.Referencial teórico
2.1.1 Conceitos de redes
Castells (1999) define o termo "rede" como um conjunto de “nós” interconectados. O
autor ilustra que a chamada “sociedade em rede” consolida o mundo contemporâneo por meio
de complexas teias de relacionamentos. A partir desse amplo conceito de redes, o autor torna
a sua aplicação passível em diversas áreas de conhecimento.
Burt (1992), Miles e Snow (1992), Nooteboom, Hans e Niels (1997) e Uzzi (1997)
conceituam redes como um padrão de troca de alianças entre organizações distintas e/ou
estabelecimentos das mesmas organizações. Fonseca e Machado-da-Silva (2010) destacam
que, por intermédio das redes de relacionamento, é possível identificar os valores, crenças e
regras que transmitem conceitos sobre modos de fazer e de agir de certo grupo.
A partir do século 20, a ideia de rede alcança uma crescente importância, passando a
representar o comportamento de inúmeros sistemas complexos. Na atualidade, o termo goza
de grande popularidade, sendo mencionado em práticas e debates que envolvem natureza,
sociedade, Estado, mercado, conhecimento, informação, dentre outros temas
(BAUMGARTEN, 2015).
De modo resumido, uma rede é composta por nós e elos que interligam esses nós, os
quais, nas ciências sociais, são representados por sujeitos sociais (indivíduos, grupos,
organizações etc.) conectados por algum tipo de relação (MARTELETO; SILVA, 2004).
Assim sendo, as redes podem ser entendidas como um conjunto de nós e um conjunto
de laços que representam um relacionamento, ou a ausência de um relacionamento, entre os
nós. Os nós também podem ser chamados de atores e o conteúdo das relações representadas
pelos laços é limitado pela imaginação do pesquisador (BRASS et al, 2004).
Cavalcanti (1991) entende que a situação definida como "rede" caracteriza-se por
arranjos interorganizacionais interdependentes. O objetivo da interação entre atores e
organizações nas redes, é uma tentativa de ampliar o número de parceiros, a fim de viabilizar
interesses e projetos comum (CANDIDO; ABREU, 2004).
Posto isso, as redes são vistas como entidades complexas, caracterizadas como
arranjos organizacionais únicos, dotadas de estrutura formal própria, de mecanismos de
coordenação específicos e de práticas de cooperação que transcendem esforços individuais,
cuja evolução depende da sua capacidade de facilitar a comunicação entre seus componentes e
da coerência entre seus objetivos com os seus componentes (THOMPSON, 2003).
Tal conceito sugere que as redes de cooperação são estruturas interorganizacionais
capazes de superar limites durante sua trajetória evolutiva por meio da coordenação de
18
recursos compartilhados, os quais viabilizam o fomento de atividades inovadoras e promovem
seu desenvolvimento (ZANCAN et al, 2013).
A Análise de Redes Sociais (ARS) vem sendo evidenciada desde a década de 30 e tem
por objetivo entender as relações entre atores organizacionais (WASSERMAN; FAUST,
1994; CARRINGTON; SCOTT; WASSERMAN, 2005). Contudo, o interesse sobre esse tema
tem aumentado significativamente nos últimos anos, conforme mencionam Granovetter
(1994), Balestrin e Vargas (2002) e Otte e Rousseau (2002).
A ARS parte do princípio de que são as relações entre entidades, as quais podem ser
entendidas como indivíduos, organizações e grupos sociais variados, que conformam a
sociedade, razão pela qual tais entidades não podem ser pensadas fora dessas relações
(MARQUES, 2015).
No âmbito dos estudos organizacionais, a perspectiva de Redes Sociais emergiu no
final dos anos de 1970, quando autores como Aldrich (1979) e Williamsom (1975) passaram a
sustentar a forma de relacionamento interorganizacional como foco de análise (MARTES et
al., 2006). Segundo Baumgarten (2015), trata-se de uma teoria que tem potencialidade para
ser um elemento mediador da construção de políticas públicas a partir de teias coletivas,
solidárias e interativas.
Especificamente no Brasil, conforme Tomaél e Marteleto (2013), a ARS obteve
progresso considerável na última década. Para elas, a ARS consiste no método que possibilita
o estudo das redes sociais pelo mapeamento e descrição das ligações entre os atores.
A análise de redes sociais está baseada na ideia de que as relações entre unidades são
importantes. Portanto, as relações definidas por ligações entre partes são componente
fundamental da abordagem relacional (AVELAR, 2014). Nessa perspectiva, segundo Kenis e
Oerlemans (2008), os atores estão imersos em redes de relacionamentos que tanto
proporcionam oportunidades, como geram restrições à atuação dos envolvidos.
Wasserman e Faust (1994) explicam que os atores e suas ações são vistos como
interdependentes; e que as ligações entre tais atores caracterizam canais para transferência, ou
fluxo de recursos. No mesmo sentido, Miguelleto (2001) destaca que os atores sociais
mantêm a sua autonomia na rede e estabelecem múltiplos vínculos de interdependência entre
si, o que resulta em uma dinâmica arena permeada por relações de cooperação e conflitos de
opinião.
Avelar (2014) entende que essa autonomia permite o estabelecimento de múltiplos
vínculos de interdependência que colaboram para que a rede atue de forma conjunta no
sentido de aliar interesses em comum e ampliar os resultados de uma ação.
A concepção de rede aponta soluções para problemas teóricos e empíricos que os
"quadros teóricos tradicionais não são capazes de iluminar", sobretudo em razão do
reducionismo intrínseco que apresentam, alicerce do paradigma da ciência moderna
(BAUMGARTEN, 2015, p.834).
Portanto, o conceito de rede neste trabalho abrange uma estrutura organizacional
composta por um conjunto de atores que se articulam com a finalidade de reunir interesses em
comum, resolver problemas complexos e expandir os resultados de uma ação, pois percebem
que não podem alcançar tais objetivos de modo isolado.
19
Logo, os órgãos e instituições que atuam no Programa FPI caracterizam uma rede,
haja vista que tais atores encontram-se interconectados em busca de objetivos comuns e que a
interdependência horizontal entre eles é um fator considerado para o alcance desses objetivos,
conforme descrito em Velho Chico (2014).
2.1.2 Características de redes
No contexto brasileiro, nos estudos voltados ao campo do Estado, as redes sociais
podem ser entendidas como formas de articulação entre agências governamentais e/ou destas
com redes sociais, atores privados ou grupos que lhes permitem enfrentar problemas sociais e
implementar políticas públicas (LOIOLA; MOURA, 1997, p.56).
Originadas de relacionamentos interorganizacionais, as redes expressam o grau de
maturidade das articulações dos atores que as compõem, além das instituições em seu entorno,
caracterizando um relacionamento dinâmico e complexo. Nesse sentido, para uma rede
interorganizacional surgir e crescer, ela necessita de uma sequência de eventos e interações
durante o tempo, que resultam em seu desenvolvimento (RING; VAN DE VEN, 1994).
O grau de formalização da rede indica a necessidade das bases contratuais e não
contratuais que visam principalmente a regulação da rede e do relacionamento entre seus
membros. Já o grau de centralização corresponde à importância da presença de um agente
central, que tem o objetivo de coordenar os contatos formais e informais entre as organizações
que participam da rede (FERREIRA JUNIOR, 2006).
Nessa lógica, Balestrin e Verschoore (2008) sublinham que as características
recorrentes nas tipologias de redes são a existência de objetivos comuns aos atores, a
constante interação entre os agentes, e a presença de uma gestão coordenadora.
A formação de redes entre as organizações e o modo como esses entes buscam se
relacionar tem chamado a atenção de pesquisadores em diversas áreas. A crescente
disseminação das relações interorganizacionais no ambiente organizacional evidencia a
importância do entendimento e dos determinantes desse tipo de relação (OLIVER, 1990).
O trabalho de Oliver (1990) se destaca pela atribuição de seis elementos responsáveis
pela formação de redes interorganizacionais, a saber: necessidade, assimetria, reciprocidade
de cooperação, eficiência, estabilidade e legitimidade.
As contingências explicadas no Quadro 1 podem interagir e, conjuntamente,
permitirem o fortalecimento de redes interorganizacionais (OLIVER, 1990). Nesse sentido,
Laimer (2014) corrobora que as organizações podem estabelecer relações
interorganizacionais motivadas por diversas combinações de contingências, as quais estão
relacionadas às pressões de autoridade superior, à escassez de recursos, ao exercício de
poder, à colaboração, à relação de custo e benefício, à incerteza ambiental e às condições
institucionais.
Para Oliver (1990), esses fatores são as principais motivações que explicam e/ou
motivam as organizações a estabelecerem as relações interorganizacionais. O autor ainda
destaca que embora sejam elementos explicados de maneira isolada, eles geralmente podem
ser identificados simultaneamente nas redes interorganizacionais.
20
Quadro 1. Contingências críticas para a formação de redes.
Contingência crítica Justificativa
Necessidade As relações são estabelecidas a fim de satisfazer exigências legais, isto é, por força da
legislação vigente e imposições de instâncias superiores.
Assimetria
As relações são impulsionadas pelo potencial de exercer poder ou controle sobre uma
outra organização ou perante os seus recursos, caracterizando uma relação “forçada”
que visa o controle de recursos escassos.
Reciprocidade
A relação é baseada na troca de experiência ou na assistência mútua, situação em que
as organizações cooperam entre si. Tais organizações buscam objetivos comuns ou que
beneficiam todos os envolvidos.
Eficiência
A eficiência impulsiona as organizações de modo que busquem relacionamentos
interorganizacionais com a finalidade de otimizar os custos transacionais, os quais
condicionam o grau de interdependência e as possíveis áreas de acordo.
Estabilidade A relação é concebida com a intenção de alcançar estabilidade, representando a união
pela busca da sobrevivência, minimização das incertezas e compartilhamento de riscos.
Legitimidade
As relações são estabelecidas para melhorar a reputação, a visibilidade, imagem e
prestígio por meio de interconexões com organizações aceitas e respeitadas em seu
meio.
Fonte: Adaptado de Oliver (1990).
Dentre os diversos pesquisadores que investigam o modo como as redes de cooperação
são construídas, desenvolvidas e desfeitas, destaca-se também o trabalho de Ebers (2002), o
qual arrola a necessidade de se analisar três fases de desenvolvimento das redes, conforme
apresentado no Quadro 2.
Quadro 2. Classificação de redes quanto ao foco de atuação.
Momento da rede Definição
Fase 1 - "Pré-rede" ou
"definição do problema"
As condições para o estabelecimento de uma relação são definidas. Assim, consiste
em identificar os potenciais parceiros e controlar possíveis interesses comuns.
Fase 2 - "Definição de
rumo"
As condições para construir um relacionamento são estabelecidas, isto é, representa
o momento em que os parceiros em potencial devem articular seus valores e
começar a desenvolver um senso de propósito comum.
Fase 3 - "Estruturação" Nesse momento, as relações se solidificam. Ocorre quando os parceiros
desenvolvem e constroem as estruturas que se destinam a apoiar as suas atividades.
Fonte: Adaptado de Ebers (2002).
Segundo Ebers (2002), tais fases foram compiladas dos trabalhos de Gray (1987),
Larson (1992) e Snow e Thomas, (1993). Além disso, ele entende que, para compreensão da
participação na rede devem ser considerados, conjuntamente, três níveis de análise, quais
sejam: nível do ator, nível relacional e nível institucional.
As redes apresentam variadas estruturas organizacionais, mas também possuem
características comuns. No tocante à tipologia de redes, Balestrin e Vargas (2004), com base
21
no modelo conceitual desenvolvido por Marcon e Moinet (2000), elaboraram uma
classificação para as redes, conforme apresentado no Quadro 3.
Quadro 3. Classificação das redes.
Tipo de
rede Definição
Vertical Possui clara estrutura hierárquica. Enquadram-se nessa classificação as organizações que
adotam a configuração em rede em razão da dispersão espacial.
Horizontal
Composta por organizações em que cada uma guarda sua independência, mas que optam por
coordenar atividades específicas de forma conjunta. Apresentam relações complexas nas quais
os atores concorrentes optam por cooperar dentro de certo domínio. Favorece a concentração de
esforços, sem privar a liberdade de ação estratégica de seus membros.
Formal Formalizada por meio de termos contratuais que estabelecem regras de conduta entre os atores.
Informal Baseada em encontros informais com o objetivo de trocar experiência e informação. Esse tipo
de rede não apresenta nenhum tipo de contrato formal.
Fonte: Adaptado de Balestrin e Vargas (2004).
Balestrin e Vargas (2004, p. 209) ressaltam que a tipologia descrita no Quadro 3 é uma
“simplificação forçada” da ampla variedade de tipologias de redes e menciona exemplos
voltados para organizações do setor privado. Para esses autores, as redes detêm características
diversas quanto ao grau de formalidade e hierarquia e sublinham que dificilmente existirão
duas redes estruturadas de maneira idêntica.
Inojosa (1999) apresenta uma diferenciação de redes quanto ao foco de atuação na
rede, que está baseada nos objetivos da criação e que são almejados pelos atores participantes
da rede. O Quadro 4 apresenta as principais características desses tipos de redes:
Quadro 4. Classificação de redes quanto ao foco de atuação.
Tipo de rede Definição
Redes de
mercado
São articuladas em função da produção e/ou apropriação de bens e serviços;
Possuem foco na potencialização dos parceiros face ao mercado;
As relações são orientadas pelos interesses do mercado e podem flutuar entre
cooperação e competição;
A relação de parceria nas redes de mercado tende a ser de subordinação ou tutela.
Redes de
compromisso
social
São articuladas em função de questões sociais;
Possuem o objetivo de complementar a ação do Estado ou de suprir a sua ausência na
condução de problemas sociais complexos, em que há risco de desequilíbrio social;
As relações surgem e se alimentam de uma visão comum sobre a sociedade ou sobre
determinada questão social e da necessidade de uma ação solidária;
Requer estratégias de mobilização das parcerias.
Fonte: Adaptado de Inojosa (1999).
22
O Programa FPI se caracteriza como uma rede horizontal, pois as atividades são
desenvolvidas por organizações independentes, embora atuem de forma coordenada. As redes
formais são estabelecidas por meio de termos contratuais que estipulam regras de conduta
entre os envolvidos. A gestão do Programa FPI é estabelecida por regras claras, mediante
cláusulas explícitas, constantes em um Termo de Cooperação Técnica.
As redes de mercado tem seus atores focados na produção e apropriação de bens ou
serviços, em que os atores convivem com competição e a cooperação. Já nas redes de
compromisso social, a atuação se dá a partir de uma ideia-força e a definição de seu produto
será estabelecida no próprio processo de compartilhamento dessa ideia e na explicitação do
propósito de sua existência, que será configurado em um projeto de atuação (INOJOSA
1999).
Inojosa (1999) também procura distinguir os tipos segundo a relação entre os
parceiros. Para ela, há três tipos de redes, são elas: rede subordinada, rede tutelada e rede
autônoma ou orgânica.
A rede subordinada é composta por entes que fazem parte de uma organização ou um
sistema específico em que os objetivos não são comuns, mas existe uma interdependência de
objetivos. Já na rede tutelada os entes têm autonomia, mas se articulam sob a coordenação de
uma organização “que os mobiliza em função de um papel de regulação legal ou de
capacidade de financiamento e que, por isso, modela o objetivo comum”. Cada ente tenderá a
subordinar sua permanência na rede a esta organização (INOJOSA, 1999, pp.118-119).
A rede autônoma ou orgânica, é constituída por entes autônomos, com objetivos
específicos próprios e que passam a se articular em função de uma ideia abraçada
coletivamente. Tal ideia leva à definição de um objetivo comum, o qual é realizado por meio
da articulação entre os entes. Nesse caso há um processo de "tecelagem contínuo" mediante o
compartilhamento de interpretações e sentidos e da realização de ações articuladas pelos
parceiros (INOJOSA, 1999, pp.118-119).
Loiola e Moura (1996) identificam quatro tipos de rede relacionadas aos seguintes
campos: relações interpessoais, movimentos sociais, Estado e negócios, conforme apresentado
no Quadro 5.
Na condição do foco recair sobre o indivíduo, a rede tende a se constituir por meio de
interações que visam à comunicação, à troca e à ajuda mútua, a partir de interesses
compartilhados e de situações vivenciadas em agrupamentos ou localidades. Podem ser
enquadradas nesse primeiro campo as redes primárias, as redes naturais, as redes submersas e
as redes de comunicação. Já no campo dos movimentos sociais, a rede se origina a partir de
articulações e interações entre organizações, grupos e indivíduos vinculados a ações e
movimentos reivindicatórios, visando a mobilização de recursos, o intercâmbio de dados e
experiências e a formulação de políticas e projetos coletivos (MINHOTO; MARTINS, 2002).
De acordo com Minhoto e Martins (2002), no campo do Estado, as redes representam
formas de articulação entre agências governamentais e/ou destas com redes sociais,
organizações privadas ou grupos que lhes permitem enfrentar problemas sociais e
implementar políticas públicas. Fazem parte deste grupo as redes institucionais, redes
secundárias formais, redes sociogovernamentais e redes locais de inserção.
Por fim, no campo dos negócios, a rede assume a forma de organização intermediária
entre a firma e o mercado, levando à superação do princípio da hierarquia inflexível, que
caracteriza a firma, e do princípio da liberdade de movimentos, que é típica do mercado. Nos
23
estudos dessa área, fala-se em redes de inovadores, redes sistêmicas, redes secundárias não-
formais e redes estratégicas (MINHOTO; MARTINS, 2002).
Quadro 5. Noções associadas ao conceito de rede.
Campo Atores Características
Interpessoal Indivíduos
Informalidade;
Interesses e valores comuns;
Troca/ajuda mútua;
Confiança/cumplicidade;
Interações horizontais;
Mudanças/flutuações;
Engajamento voluntário;
Racionalidade comunicativa/instrumental
Movimentos
sociais
ONG,
organizações
populares,
grupos, atores
políticos,
associações
profissionais,
sindicatos etc.
Informalidade/pouca formalidade
Interesses e projetos políticos/culturais coletivos
Mobilização de recursos/intercâmbio
Solidariedade/cooperação/conflito
Interações horizontais
Mudanças/flutuações
Engajamento voluntário
Racionalidade comunicativa/instrumental
Estado/
Políticas
Públicas
Agências
governamentais,
governos locais e
outros
níveis
Formalidade/informalidade
Problemas, ações, projetos concretos e gestão de processos
complexos
Associação de recursos/intercâmbio
Cooperação/reconhecimento de competências/respeito
mútuo/conflito;
Centro animador, operador catalisador; hierarquia/não-hierarquia
Efêmero/grupo definido
Adesão por competência/interesse
Racionalidade instrumental/comunicativa
Produção/
Circulação
Agentes
econômicos:
produtores,
fornecedores,
usuários etc.
Formalidade/informalidade
Interesses e projetos precisos
Troca, associação de recursos, intercâmbio, aprendizado
Reciprocidade/cooperação/confiança/competição
Empresa focal, liderança/hierarquia/não-hierarquia
Flexibilidade/longo prazo
Adesão por competência/ contingência
Racionalidade instrumental/comunicativa
Fonte: Adaptado de Loiola e Moura (1996, p. 59).
O programa FPI pode ser caracterizado como uma rede horizontal, tendo em vista que
as atividades de fiscalização são realizadas por órgãos e entidades independentes, mas atuam
de forma coordenada. É também uma rede formal, haja vista a existência de um termo de
cooperação que regula a participação e atuação dos seus membros. Além disso, está inscrito
no campo do Estado, uma vez que este representa a articulação entre entidades
governamentais visando o enfrentamento de problemas socioambientais.
Também interpretado como uma rede autônoma, em virtude de características como a
composição por entes autônomos e a articulação em razão de uma ideia mobilizadora comum
24
a todos os entes, o Programa FPI representa uma rede cujas iniciativas são construídas
coletivamente por meio da realização de ações conjuntas de fiscalização. Ademais, pode ainda
ser entendido como uma rede de compromisso social, uma vez que os seus atores possuem um
objetivo socioambiental comum e agem em prol desta causa.
O Quadro 6 apresenta um resumo das características e classificação das redes,
expondo a justificativa das qualificações indicadas acerca do Programa FPI.
Quadro 6. Classificação de redes na implementação de políticas públicas.
Autor Característica Classificação Justificativa
Balestrin e
Vargas (2004)
De acordo com a
existência de objetivos
comuns, interação entre
os agentes e a presença
de uma gestão
coordenadora
Rede horizontal
Apresenta estrutura na qual as
organizações guardam a sua
independência, mas coordenam
atividades específicas de forma conjunta.
Favorece a concentração de esforços,
sem privar a liberdade de ação
estratégica de seus membros.
Rede formal
Regras estabelecidas em Termo de
Cooperação Técnica assinado por todos
os atores envolvidos.
Inojosa (1999)
De acordo com a relação
entre os parceiros. Rede autônoma
O Programa FPI é composto entes
autônomos que se articulam em função
de um objetivo comum. A iniciativa é
tecida coletivamente por meio da
realização de ações conjuntas. O controle
é localizado segundo sua escolha,
podendo mudar de locus.
De acordo com os
objetivos da criação e a
serem atingidos pela rede
Rede de
compromisso
social
Atores sociais possuem objetivo social
comum de garantir a preservação do
meio ambiente.
Fonte: Elaborado pela autora.
A abordagem de redes organizacionais para o setor público pode trazer benefícios na
implementação de políticas públicas e programas, o que será demonstrado nos próximos
capítulos. A sequência da pesquisa do trabalho aborda redes interorganizacionais no setor
público e a sua importância na implementação de programas públicos voltados ao meio
ambiente.
2.1.3 Redes interorganizacionais
A rede interinstitucional explica um padrão de interação intensiva de organizações
autônomas que se dispõem a atuar conjuntamente, como um sistema, para alcançar objetivos
próprios ou coletivos, ou resolver problemas específicos de um público-alvo
(CAVALCANTI, 1991).
O termo “rede interorganizacional” será utilizado a partir de um amplo conceito,
significando um conjunto de organizações inter-relacionadas (Marcon & Moinet, 2000). Para
maior compreensão das Redes Interorganizacionais (RIs), são discutidos alguns conceitos
25
gerais com a finalidade de apresentar as razões para a formação de redes interorganizacionais
e expor a forma como o tema é abordado em estudos recentes.
As RIs são compostas de arranjos interorganizacionais com características próprias e
podem ser compreendidas como um conjunto de organizações que operam em rede para
alcançar coletivamente certos objetivos organizacionais (GRANDORI; SODA, 1995;
FAGGION, BALESTRIN e WEYH, 2002; VERSCHOORE, 2004). Portanto, segundo esses
autores, a rede interorganizacional pode ser definida como a coletividade composta por um
grupo de organizações que possuem objetivos comuns, atuam de forma conjunta e aliam
interesses comuns.
Van de Ven e Ferry (1980) registram como dimensões estruturais de uma rede
interorganizacional: a formalização, a complexidade, a centralização e a intensidade. A
formalização está relacionada com regras, políticas e normas que direcionam o papel de ator
na rede. Já o número de diferentes atores que compõem e devem interagir na rede, representa
a complexidade estrutural. A centralização, por sua vez, representa a centralidade na tomada
de decisão e no fluxo de informações e recursos, ao passo que a intensidade trata da força de
uma rede, sendo utilizada como indicador do investimento que as organizações empregam
numa relação institucional.
Para Castells (1999), na teoria de redes interorganizacionais, o desempenho de
determinada rede dependerá de dois fatores, quais sejam: conectividade, que se refere à
capacidade estrutural de facilitar a comunicação sem ruídos entre seus componentes; e
coerência, ou seja, interesses compartilhados entre os objetivos da rede e de seus atores
(CASTELLS, 1999).
A conectividade da rede trata do fluxo informacional entre os atores, uma vez que a
rede pode se configurar como um espaço para troca de conhecimentos específicos entre os
agentes envolvidos. Tal conceito pode ser então compreendido como a capacidade dos atores
da rede de se comunicarem. Nesse sentido, a estrutura da rede e os mecanismos por ela
utilizados para estimular a interação dos participantes pode favorecer ou não essa troca de
conhecimentos (ZEN; WEGNER, 2008). Balestrin (2005) acrescenta que a conectividade
pode ser facilitada por meio da tecnologia da comunicação ou da interação pessoal.
Já a coerência refere-se ao compartilhamento de interesses entre os objetivos da rede e
de seus atores, sendo a complementaridade de objetivos um fator essencial para o
desenvolvimento dos relacionamentos cooperativos (ZEN; WEGNER, 2008). Balestrin
(2005) registra que os mecanismos de coordenação usados pelas redes são relevantes para
ajustar os interesses dos participantes e os interesses da rede.
A rede interorganizacional do Programa FPI pode ser considerada uma rede
complexa, principalmente por se tratar de uma rede voltada à fiscalização das diversas
atividades que podem impactar negativamente perante a Bacia Hidrográfica do Rio São
Francisco, sejam elas desenvolvidas pela iniciativa privada ou pelo próprio poder público. O
entendimento acerca de redes como esta e a definição de suas características trazem
benefícios à sociedade e aos atores envolvidos, auxiliando no desenvolvimento de programas
correlatos, na expansão do mesmo na própria Bacia do Rio São Francisco e, também, no seu
aprimoramento.
Conforme descrito no trabalho desenvolvido por Avelar (2014), o setor público vem
passando por uma série de transformações, contexto no qual as redes interorganizacionais
26
surgem como um tema estratégico e de relevância a ser explorado. Assim, o presente estudo,
ao abordar a relevância das redes interorganizacionais no setor público, representa mais um
esforço de pesquisa voltado à evolução deste campo.
2.1.4 Redes interorganizacionais no setor público
A proliferação da gestão de redes é explicada por uma multiplicidade de fatores que
atuam, de forma simultânea, conformando uma nova realidade administrativa. De um lado,
houve a alteração dos processos produtivos e administrativos, em razão da globalização
econômica, havendo maior flexibilização, integração e interdependência. De outro, as
recentes transformações no papel do Estado e no seu relacionamento com a sociedade
impõem novos modelos de gestão (FLEURY; OUVERNEY, 2011, p. 9).
Fleury e Ouverney (2011) registram que a existência de redes é ainda fruto de outros
fatores relacionados com a maior complexidade dos processos administrativos em um meio
ambiente cuja dinâmica impede qualquer ato isolado de controlar os processos e a velocidade
das mudanças. Os autores também arrolam que as redes tem sido vistas como a solução
adequada para gerir políticas e projetos em que os problemas são complexos, existem
múltiplos atores envolvidos e os recursos são escassos.
Castells (1999) ilustra alguns princípios para uma administração mais maleável e
conectada, que disponha das seguintes características: coordenação e aprendizagem
constante, desenvolvimento tecnológico, maior participação cidadã, maior profissionalização
dos atores que compõem a rede, transparência.
A administração com base nessas características teria como conceito o Estado-rede,
em contraposição ao Estado-nação, que representa assim, uma inovadora forma de gestão que
promove a interação entre os atores públicos e privados. A construção do Estado-rede ocorre
por meio de uma reforma da administração pública e não elimina o Estado-nação, mas o
redefine (CASTELLS, 1999).
Duarte e Hansen (2010, p. 2) investigaram as redes interorganizacionais no setor
público, ilustrando-as como relevantes em razão das mudanças que vem ocorrendo na
sociedade, que provocam movimentos simultâneos e interdependentes das instituições
públicas, com o intuito de responder à crescente demanda por serviços públicos mais
eficientes e de melhor qualidade.
Mandell (1990) aponta que, no setor público, a rede é formada a partir da colaboração
ativa e organizada de organizações públicas, privadas e sem fins lucrativos e/ou individuais,
determinadas a alcançar um objetivo estabelecido.
Fleury (2005) explica que duas habilidades são imprescindíveis para garantir o
comportamento mobilizador da liderança das redes, quais sejam: a habilidade de somar forças
e a habilidade de alcançar metas comuns. Segundo Mandell (1990), como as redes diferem no
tocante aos tipos de mecanismos de coordenação, isso vai demandar distintos estilos
compatíveis de gerência.
27
Mandell (1990) propõe uma classificação com base na relação estabelecida entre
Estado e sociedade, conforme o Quadro 7, e distingue dois tipos de rede: mediada e não-
mediada ou voluntária.
Quadro 7. Classificação de redes quanto ao foco de atuação.
Tipo de rede Definição
Rede mediada
Podem ser organizadas pela imposição de uma autoridade ou por meio de uma
mobilização por parte do poder público, reunindo outras organizações envolvidas com
determinada política pública. Pode ainda ser “articulada” horizontalmente por uma
agência designada e que não se sobrepõe aos demais membros.
As redes mediadas são coordenadas por um centro político, mas não há um
relacionamento hierárquico entre os atores, uma vez que a figura da autoridade assume
novo significado.
Rede não-
mediada ou
voluntária
É constituída voluntariamente pelas organizações e a sua coordenação se inicia de forma
casual, não planejada, assumindo igual posição na rede.
Fonte: Adaptado de Inojosa (1999).
Cada uma dessas estruturas demanda diferentes papéis do líder, já que para algumas é
vital a construção da própria mediação entre pares, enquanto para outras essa questão está
resolvida desde a constituição legal da rede e o que se requer é a coordenação dos processos
de negociação e de gestão das interdependências (FLEURY, 2005).
Mandell (1999) ainda sublinha que na rede, as organizações precisam umas das outras
para alcançar seus objetivos particulares e o poder de certa entidade se afirma ao passo que a
sua participação se torna essencial para as ações do grupo. Portanto, a distribuição de poder
não obedece a uma hierarquia, mas sim à importância de cada ator na viabilidade da rede.
Fleury e Ouverney (2011) esclarecem que há uma tendência para o crescimento da
interdependência funcional entre atores públicos e privados na implementação de políticas.
Tais autores arrolam que o fenômeno de expansão das redes em administração pública data
da década de 1990. No entanto, em período anterior, a literatura internacional já desenvolvia
pesquisas sobre a ação do Estado na constituição de arranjos interorganizacionais no setor
público, na implementação de programas federais e na implementação de políticas públicas.
Segundo Lustosa da Costa (2001), um papel importante para a integração e
coordenação de redes é aquele desempenhado pela organização articuladora, a qual funciona
como um "centro animador, integrador de esforços que se empenha mais que os outros
membros da rede no papel da coordenação e articulação", mas que não caracteriza o
“gerente” da rede. Ao contrário disso, é ciente da preservação da autonomia dos seus
membros-instituições individuais e tenta negociar, articular, identificar interdependências e
apontar as sinergias conseqüentes da ação comum dos membros da rede. Peci e Costa (2002)
sublinham que o papel da organização articuladora é essencial, contudo esta não deve tornar-
se um centro de concentração de poder e controle.
No caso do Programa FPI há um "gestor" da rede, chamado de "coordenador do
programa", que é o Ministério Público do Estado de Alagoas, também entendido como
mediador e estimulador da rede, haja vista as competências da entidade perante a lei e o
28
Termo de Cooperação Técnica, o qual firma o acordo de cooperação mútua entre as
instituições envolvidas.
Fleury (2005) narra que os atores estão em uma situação de interdependência em uma
rede, a qual é gerada pela necessidade de compartilhar recursos para alcançar um objetivo
comum. Assim, cada ator da rede possui os seus objetivos particulares, mas a autora
esclarece a limitação em se deduzir que a participação desse ator em uma rede seria
conseqüência de suas carências e de um mero comportamento maximizador para atingir seu
objetivo pessoal ou organizacional. Para ela, a construção de uma rede envolve a construção
de um objetivo maior que passa a ser um valor compartilhado, para além dos objetivos
particulares que permanecem.
As atuais funções do Estado colaboram para a atuação em rede, haja vista que as
redes são formas de articulação entre agências governamentais e/ou entre estas e outros
grupos, para enfrentar problemas sociais e implementar políticas públicas. As ações públicas
realizadas por meio das redes substituem a departamentalização e a integração vertical pelos
trabalhos em rede por projeto e a articulação a partir do local, dentre outros. Assim, surgem
novas formas de relacionamento entre o Estado e a sociedade e entre entidades e esferas de
governo (LOIOLA; MOURA, 1996).
Fleury e Ouverney (2011, p. 18) apontam uma tendência para a crescente
interdependência funcional entre atores públicos e privados na implementação das políticas e
explicam que apenas por meio das redes públicas é possível garantir a mobilização de
recursos dispersos e responder eficazmente aos problemas das políticas públicas.
O Quadro 8 apresenta as principais inovações surgidas no campo de ação pública por
meio da utilização das redes sociais, de acordo com Loiola e Moura (1996).
Quadro 8. Inovações no campo de ação pública com a utilização das redes.
Padrões “tradicionais”
de ação Pública
Redes informais e pouco visíveis de acesso a centros decisórios;
Movimentos sociais cobram do Estado ações públicas;
Departamentalização;
Integração burocrática.
Inovações com a
utilização das redes
Negociação, parcerias, espaços, participação, democratização e
mobilização de recursos.
Redes sociogovernamentais de caráter público;
Ação pública via rede de oferta de serviço;
Trabalho em rede por projeto;
Articulação de ações a partir do local. Repartição de competências.
Fonte: Adaptado de Loiola e Moura (1996).
Assim, no campo de ação pública, a utilização das redes permite a realização de
trabalhos em rede por meio de projetos e a articulação de ações a partir do local mediante a
repartição de competências. Logo, a configuração composta por estruturas interdependentes,
que permitem a vinculação a diversos atores com um interesse comum em relação a um
programa público, requer um entendimento do papel de cada ator envolvido, como também
suas competências. Neste tipo de rede é possível observar a aplicação de conceitos de redes
interorganizacionais, em que diversas entidades são envolvidas para executar um programa
específico que compõem uma política pública (LOIOLA; MOURA, 1996).
29
Oliveira (2014) registra as tipologias de redes entre organizações privadas e relata que
poucos estudos se debruçam perante a aplicação destas no desenho de redes governamentais.
A partir de então o autor indica a obra traduzida de Stephen Goldsmith e William D. Eggers
(2011) como mais importante referência sobre o tema.
Goldsmith e Eggers (2011) propõem um modelo no qual as instituições públicas
dependem menos de servidores públicos em papéis tradicionais e mais de parceiros não
governamentais, os quais conferem ao governo maior flexibilidade e capacidade de modelar o
sistema de prestação de serviços, atendendo melhor as demandas de cidadãos.
Os modelos de governo propostos por Goldsmith e Eggers (2011) são apresentados na
Figura 1, a seguir:
Figura 1. Modelos de governo.
Elevado
Governo terceirizado Governo em rede
Co
lab
ora
ção
pú
bli
co-
pri
vad
a
Governo hierárquico Governo coordenado
Baixo Baixo Elevado
Fonte: Goldsmith e Eggers (2011).
O modelo de governo hierárquico envolve os sistemas burocráticos que atuam a partir
de procedimentos de comando e controle, sendo impróprio para impedir problemas inerentes
às organizações. No caso do modelo de governo terceirizado, a prestação de serviços e o
cumprimento de objetivos políticos se dá com o auxílio de empresas privadas e organizações
sem fins lucrativos (GOLDSMITH; EGGERS, 2011).
Já no modelo do governo em rede observa-se o alto nível de interação público-privada,
a consolidação da capacidade de gestão em rede, o uso da tecnologia para conectar a rede e o
oferecimento de múltiplas possibilidades de prestação de serviços aos cidadãos. Por fim, no
modelo de governo coordenado, ocorre a união de agências governamentais múltiplas,
inclusive de múltiplos níveis de governo, para a prestação de serviços integrados
(GOLDSMITH; EGGERS, 2011).
Nesse sentido, cabe sublinhar que elementos como o sistema educacional, político e
legal, os profissionais, a cultura (do país, da família e da religião) e a moral nos negócios são
componentes influenciadores da dinâmica e do sucesso das estratégias desenvolvidas em
redes; sendo considerados fatores cruciais na configuração das redes de organizações do setor
público (GOLDSMITH; EGGERS, 2011).
O Programa FPI pode ser classificado como governo coordenado, a julgar pelo acordo
entre agências governamentais múltiplas, dos diversos níveis de governo, para a implantação
Capacidade de gestão das redes
30
de um modelo de fiscalização ambiental conjunta, visando a proteção da Bacia Hidrográfica
do Rio São Francisco e a melhoria da qualidade de vida de seu povo.
Em suma, o Programa FPI apresenta diversas características presentes em redes
interorganizacionais no setor público, conforme pode ser verificado no Quadro 9, que
classifica cada uma delas.
Quadro 9. Classificação da rede interorganizacional do Programa FPI Alagoas. Autor Característica Classificação Justificativa
MANDELL (1990) Relação entre estado
e sociedade Mediada
Mobilização por parte do poder
público, reunindo outras
organizações envolvidas com
determinada política pública.
LOIOLA e MOURA
(1996)
Inovações a partir da
utilização das redes
Parcerias; mobilização
de recursos; articulação
de ações a partir do
local.
O Programa FPI conta com
parcerias entre instituições diversas,
que articulam ações a partir do
âmbito local e possibilitam a
mobilização de recursos em prol de
objetivo comum.
GOLDSMITH e
EGGERS (2011) Modelo de governo Governo coordenado
Articulação entre órgãos e entidades
governamentais múltiplas para a
implantação de um modelo de
fiscalização ambiental conjunta.
Fonte: Elaborado pela autora.
A formação de uma rede interinstitucional para implementação do Programa FPI deve
ser realizada a partir da definição de um desenho organizacional entre os atores dessa rede,
em que neste esteja estabelecidas as funções, as atribuições dos atores envolvidos, processos
de tomada de decisão, formas de execução, acompanhamento e avaliação das ações e todo um
conjunto de procedimentos que orientaria o funcionamento da rede (MANDELL, 1990;
LOIOLA; MOURA, 1996; GOLDSMITH E EGGERS, 2011).
O referencial teórico apresentou, assim, a evolução do tema e as razões pelas quais
esta rede colabora para a implementação de um programa que compõe uma política pública.
Na rede interinstitucional do Programa FPI as atribuições dos atores dentro da rede foram
determinadas por leis, normas e pelo Termo de Cooperação Técnica que rege essa estrutura de
múltiplas organizações.
O próximo capítulo serviu de subsídio para que o objetivo específico fosse alcançado,
a partir da apresentação dos antecedentes da formação da rede interorganizacional do
Programa FPI São Francisco e aproximação dos atores.
31
Capítulo 3
O presente capítulo aborda a Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco, o Programa
FPI São Francisco, a origem do programa no estado da Bahia, a sua expansão para outros
estados componentes desta bacia e o programa no estado de Alagoas.
3.1 A Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco (BHRSF)
A Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco é formada pelo Rio São Francisco,
principal curso d'água, e por um conjunto de afluentes permanentes e temporários que nele
deságuam, sendo considerada a terceira maior bacia e a única que ocupa totalmente o
território nacional. A bacia envolve 504 municípios e percorre seis estados da federação
(VELHO CHICO..., 2014).
O nome do rio foi dado em homenagem ao seus padroeiro, tendo em vista que sua foz
foi encontrada por Américo Vespúcio, navegante português, no dia 4 de outubro de 1501, dia
de São Francisco de Assis. Os nativos que habitavam o Brasil, à época de seu descobrimento,
chamavam o rio de Opará, que significa "rio-mar" (VELHO CHICO..., 2014).
As paisagens do rio São Francisco são divididas em quatro regiões fisiográficas, quais
sejam: Alto São Francisco, Baixo São Francisco, Médio São Francisco e Submédio São
Francisco. A grande dimensão territorial da bacia do rio São Francisco, estimada em 639.217
km², motivou essa divisão por regiões, tanto para fins de planejamento como para facilitar a
localização das suas populações e ambiências naturais. A divisão foi realizada conforme o
sentido do curso do rio e de acordo com a variação de altitudes (CBHSF, 2016).
A Tabela 1 apresenta as Unidades da Federação que compõem a Bacia Hidrográfica
do Rio São Francisco e o percentual da Bacia que cada uma delas possui em seu território.
Tabela 1. Unidades da Federação que compõem a Bacia do Rio São Francisco.
Unidades da
Federação
Região da Bacia Hidrográfica
do Rio São Francisco
Percentual da Bacia Hidrográfica
do Rio São Francisco
Alagoas Baixo São Francisco 2,2%
Bahia Médio e Submédio São Francisco 48,2%
Distrito Federal Alto São Francisco 0,2%
Goiás Alto São Francisco 0,5%
Minas Gerais Alto São Francisco 36,8%
Pernambuco Submédio São Francisco 10,9%
Sergipe Baixo São Francisco 1,2%
Fonte: Adaptado de CBHSF (2016).
32
O rio São Francisco tem 2.700 km de extensão e nasce na Serra da Canastra, no
município de São Roque das Minas, no estado de Minas Gerais, escoando no sentido sul-norte
pela Bahia e Pernambuco, quando altera seu curso para este, chegando ao Oceano Atlântico
através da divisa entre Alagoas e Sergipe (VELHO CHICO..., 2014; CBHSF, 2016).
Nessa bacia, os biomas são diversificados, abrangendo floresta atlântica, cerrado,
caatinga, costeiros e insulares. As águas do Rio São Francisco são de fundamental
importância tanto para os povos ribeirinhos, que vivem em seu entorno e dependem do rio,
como para a nação brasileira. Isso ocorre tanto pelo volume de água transportado em uma
região semi-árida, como também, pelo potencial hídrico passível de aproveitamento e por sua
contribuição histórica e econômica para a região. As principais formações vegetais da Bacia
apresentam grande diversidade de fauna e flora, incluindo pelo menos uma centena de
diferentes tipos de paisagens peculiares (MMA, 2006; CBHSF, 2016).
Cabe ilustrar que o rio São Francisco recebe água de 90 afluentes pela margem direita
e de 78 pela margem esquerda, num total de 168 afluentes e destes, 99 são perenes, isto é,
nunca secam totalmente (VELHO CHICO..., 2014).
3.2 O Programa FPI São Francisco
O estágio de degradação ambiental verificado no Rio São Francisco e nos seus
afluentes é causado por diversos danos ambientais como a supressão de vegetação, o
lançamento de efluentes nos cursos d’água, a extração mineral irregular, a apreensão de
animais silvestres, dentre diversos outros. Haja vista a dimensão e complexidade dos impactos
negativos, concluiu-se que não haveria como enfrentar esses problemas com ações pontuais e
isoladas por parte dos órgãos ambientais (VELHO CHICO..., 2014).
Dessa forma, houve a necessidade de congregar esforços para reverter os problemas
mediante a identificação dos danos e a adoção imediata de medidas para a sua reparação. Com
isso, surge a Fiscalização Preventiva Integrada (FPI) da Bacia do Rio São Francisco, a partir
da necessidade do Ministério Público da Bahia em obter um diagnóstico dos danos ambientais
dos municípios integrantes da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco no estado da Bahia
(VELHO CHICO..., 2014, p. 113). Sob essa ótica, o formato de atuação em rede parece servir
aos problemas vivenciados na Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco.
Assim, partindo da percepção do grave estado de degradação ambiental da Bacia do
Rio São Francisco (desmatamento, utilização indiscriminada de agrotóxicos, ocupação
irregular das áreas de preservação permanente e de reserva legal, derramamento de efluentes
líquidos e sólidos, utilização intensiva da água, queimadas, extração mineral irregular, dentre
outros), o Ministério Público do Estado da Bahia articulou-se com diversas instituições,
relacionadas à esfera ambiental, no intuito de desenvolver o Programa de Fiscalização
Preventiva Integrada – FPI em 2002 (MPE-BA, 2013, p. 1).
É oportuno sublinhar que o Programa FPI possui caráter perene, pois ainda que os
danos sejam reparados e que os seus vetores sejam todos responsabilizados, sempre haverá a
33
necessidade de diagnosticar e refletir conjuntamente sobre os problemas diante da realidade
plural e da necessidade de prevenir novos danos (VELHO CHICO..., 2014).
Para os fins desse estudo, serão entendidos como sinônimos do Programa Fiscalização
Preventiva Integrada da Bacia do Rio São Francisco os termos: FPI, FPI São Francisco,
Programa FPI e, no caso dos estados, quando os entes forem citados juntos aos termos
sinônimos do programa, a exemplo de FPI Alagoas e FPI São Francisco - Alagoas.
3.2.1 A origem do Programa FPI São Francisco na Bahia
O Programa de Fiscalização Preventiva Integrada – FPI foi iniciado a partir de um
projeto-piloto realizado em 2002, o qual foi inspirado em um projeto existente no sistema
CREA/CONFEA e que pode ser caracterizado como a primeira etapa da FPI Bahia. Ao longo
do tempo, muitos órgãos aderiram ao programa, sendo decidido, posteriormente, que essa
iniciativa não seria mais um projeto pontual, mas sim um programa continuado de constante
aprimoramento (VELHO CHICO..., 2014).
Assim sendo, o referido programa foi sendo qualificado ao longo de mais de dez anos
de experiência e, perante uma realidade multifacetada, percebeu-se que não seria possível
enfrentar os vetores responsáveis pelos danos ambientais apenas por um prisma ou mesmo
com ações isoladas. Desse modo, essa iniciativa coletiva é realizada por diversos órgãos
estaduais e federais de meio ambiente e de saúde, Ministérios Públicos e polícias com o
objetivo de melhorar a qualidade ambiental da Bacia e a qualidade de vida de seu povo
(VELHO CHICO..., 2014).
Tal programa se constitui em uma ação continuada com objetivo de melhorar a
qualidade ambiental dos recursos naturais e a qualidade de vida dos Povos da Bacia do Rio
São Francisco, compreendendo 115 municípios no Estado da Bahia, contribuindo de diversas
formas para promover a Inclusão Social (KHOURY, 2011, s/p).
Nesse sentido, embora muitos dos órgãos executores já tivessem consolidado a sua
participação, a partir do planejamento e orçamentos internos incluindo as ações da FPI, em 22
de setembro de 2010 foi assinado Termo de Cooperação Técnica com diversos parceiros
(VELHO CHICO..., 2014, p.114). Ou seja, a FPI Bahia foi sendo construída e modelada aos
poucos, tanto que apenas após oito anos de operação é que um termo de cooperação recíproca
foi efetivamente firmado.
Assim, ao longo de mais de doze anos esse programa foi sendo aprimorado e,
atualmente, é realizado por diversos órgãos estaduais e federais de meio ambiente e de saúde,
Ministérios Públicos e polícias, de modo a melhorar a qualidade ambiental da Bacia e a
qualidade de vida de seu povo (VELHO CHICO..., 2014, p.115).
3.2.2 A expansão do Programa FPI São Francisco
Outros estados da Bacia do Rio São Francisco, em especial Sergipe e Alagoas,
demonstraram interesse em realizar o Programa em seus territórios. Tal iniciativa foi
34
incentivada e apoiada pelo Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco (CBHSF) e,
com o apoio deste Colegiado e da Associação Executiva de Apoio a Gestão de Bacias
Hidrográficas Peixe Vivo - AGB Peixe Vivo, a equipe do Programa FPI da Bahia esteve nos
dois estados (VELHO CHICO..., 2014).
Em seguida, representantes dos órgãos do estado de Alagoas estiveram presentes em
duas etapas de fiscalização, no estado da Bahia, para conhecer o trabalho e contribuir nessas
operações. Após a realização de reuniões preparatórias e a participação nas operações da
Bahia, os órgãos alagoanos decidiram realizar o Programa FPI em Alagoas, cuja primeira
etapa foi realizada em maio de 2014 e contou com o apoio de representantes do Programa FPI
Bahia (VELHO CHICO..., 2014, p.116).
3.3. O Programa FPI São Francisco em Alagoas
A primeira etapa do programa, no estado de Alagoas, foi realizada em 2014, marcando
o início da execução do programa nesse ente da federação, bem como dando continuidade ao
processo de criação e fortalecimento da rede FPI Alagoas, cujo trabalho está associado a
busca por um desenvolvimento mais sustentável na região.
O Programa FPI São Francisco - Alagoas conta com uma permanente atuação de
equipes compostas por profissionais especializados de diversas áreas, a qual atua em prol da
proteção da bacia, na região do Baixo São Francisco, especificamente no estado de Alagoas, e
também, visando a realização de um diagnóstico preciso acerca da situação ambiental da
Bacia do Rio São Francisco.
Nessa perspectiva, vale registrar a atuação do Ministério Público do Estado de
Alagoas como entidade coordenadora do Programa, tendo em vista que a Constituição de
1988 (CF/88) foi responsável por estabelecer o seu papel como instituição permanente,
essencial à função jurisdicional do Estado, incumbida da defesa da ordem jurídica, do regime
democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, conforme consta no art. 127
de Brasil (1988).
Além de sua definição, a CF/88 também cuidou de prever as garantias institucionais e
funcionais, ambas ajustadas ao novo papel da instituição, tais como a independência
funcional, autonomia administrativa, autonomia financeira, vitaliciedade, inamovibilidade e
irredutibilidade dos subsídios de seus membros.
A função constitucional de ser o fiscal da lei e defensor da sociedade se apresenta
como extensa e de elevado nível de complexidade, o que representa uma ampla gama de
responsabilidades a serem suportadas pelos membros do Ministério Público. Tal extensão de
atribuições se acentua não pela quantidade, mas sim pela importância, a exemplo da tutela do
meio ambiente, que por si só denota grandes desafios (RODRIGUES, 2002, p.138).
No novo Estado Democrático brasileiro, o Ministério Público passa para a posição de
defensor da sociedade, com legitimidade para agir em defesa dos direitos sociais e individuais
indisponíveis em questões processuais civis, alcançando a proteção de direitos coletivos,
difusos e individuais homogêneos (LIMA, 1999, p.51).
35
Assim, a instituição se insere no cenário em que o meio ambiente adquire caráter de
direito fundamental difuso e coletivo, como garantidor da aplicação e dessa importante
categoria de direitos. Além de procurar máxima eficiência em suas ações para atingir êxito em
suas funções, a instituição busca rearticular forças, métodos e metas, desenvolvendo-se para
obter resultados práticos aproximando a legalidade da legitimidade popular (ALONSO JR.,
2006, p.171). Dessa forma, compreende-se a dimensão do Ministério Público na busca pela
defesa do meio ambiente e a independência desta instituição em relação aos demais poderes e
órgãos da Administração Pública.
3.4 A estrutura de atuação do programa
Acerca do vínculo existente entre as instituições participantes do programa, o modo de
colaboração entre esses órgãos parceiros e o processo de formação da rede FPI Alagoas foram
identificados com base na análise de documentos institucionais acerca do Programa FPI, bem
como de documentos e relatórios escritos durante a operação e após a sua finalização, a
exemplo de relatórios técnicos de campo e de relatórios institucionais.
O Programa FPI Alagoas foi instituído no âmbito do Ministério Público Estadual de
Alagoas (MPEA/AL) no ano de 2012, por meio do Ato Normativo PGJ/AL nº 13 de 2012 e
tem sido realizado sob a coordenação do Núcleo de Defesa do Meio Ambiente do MPE/AL,
com o apoio da 4ª e da 5ª Promotoria de Justiça da Capital (ALAGOAS, 2015).
Segundo os relatórios institucionais que tratam da FPI Alagoas, os órgãos envolvidos
no programa são: Ministério Público do Estado de Alagoas (MPE/AL), Ministério Público
Federal – Procuradoria da República no Estado de Alagoas (MPF/AL), Ministério Público do
Trabalho – Procuradoria Regional do Trabalho da 19ª Região (MPT 19ª Região), Conselho
Regional de Engenharia e Agronomia de Alagoas (CREA/AL), Instituto Brasileiro de Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA/AL), Departamento Nacional de
Produção Mineral (DNPM/AL), Polícia Rodoviária Federal (PRF/AL), Secretaria do
Patrimônio da União (SPU/AL), Instituto do Meio Ambiente de Alagoas (IMA/AL), Comitê
da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco (CBHSF), Marinha do Brasil (MB), Fundação
Nacional da Saúde (FUNASA), Fundação Nacional do Índio (FUNAI), Instituto do
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), Agência de Defesa e Inspeção
Agropecuária de Alagoas (ADEAL), Batalhão de Polícia Ambiental de Alagoas (BPA),
Conselho Regional de Medicina Veterinária do Estado de Alagoas (CRMV/AL) e o Governo
do Estado de Alagoas por meio da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos
Hídricos (SEMARH), da Secretaria da Fazenda do Estado de Alagoas (SEFAZ), da Secretaria
de Estado da Saúde de Alagoas (SESAU), da Secretaria de Estado da Agricultura e
Desenvolvimento Agrário (SEAGRI), da Secretaria de Estado da Pesca e da Aquicultura
(SEPAQ), o que totaliza vinte e dois órgãos atuando de forma conjunta.
A adesão ao Programa FPI ocorre a partir da assinatura do Termo de Cooperação
Técnica por parte do órgão parceiro e, também, com a indicação de ao menos um
representante institucional para discutir as informações e ações acerca do Programa, bem
como participar dos eventos relacionados à operação.
36
Desse modo, entende-se nesse trabalho que o Programa FPI funciona como uma rede
na medida em representa um vínculo especial entre diversos órgãos e instituições que
compartilham objetivos comuns ligados à questão ambiental, o que parece convergir com os
conceitos de Burt (1992), Miles e Snow (1992), Nooteboom, Hans e Niels (1997) e Uzzi (1997).
Nas palavras de Marteleto e Silva (2004), uma rede é composta por "nós" e elos que
interligam esses nós, o que no caso desse programa, reflete-se como o conjunto de instituições
interligadas pelos relacionamentos que foram firmados a partir da assinatura de um Termo de
Cooperação Técnica. Esses "nós", conforme aponta Brass et al (2004), podem ser chamados
de atores, representando sujeitos sociais, segundo Marteleto e Silva (2004).
A assinatura desse documento representa então a existência de um “relacionamento
interorganizacional”, o que dá origem a uma rede, conforme a ideia de Ring e Van de Ven
(1994) e que nesse trabalho é chamada de “rede FPI Alagoas”.
No tocante ao formato de atuação do programa, verificou-se o seguinte padrão,
conforme descrito em Velho Chico (2014) e Alagoas (2015): são planejadas etapas de
operação conjunta e, para cada uma delas, são realizadas quatro fases: o planejamento, a
execução, a audiência pública e os desdobramentos.
O Programa FPI foi implantado desde 2012 e as operações em campo vem sendo
realizadas desde maio de 2014, totalizando seis etapas até o presente momento. Assim, do
total de 51 municípios alagoas que fazem parte da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco,
já foram fiscalizados o total de 43 municípios.
Durante o planejamento de cada etapa de operação, são realizadas reuniões
preparatórias para definir a região a ser fiscalizada, a logística da operação e efetuar o
levantamento dos dados das principais atividades impactantes nos municípios que serão alvos
da etapa que está sendo planejada (ALAGOAS, 2015).
Na fase da execução, as atividades de campo são realizadas mediante a visita aos
alvos, conforme a área de fiscalização, cuja responsabilidade recai sobre certa equipe
multidisciplinar encarregada de fiscalizar os alvos determinados anteriormente, sendo o grupo
formado por representantes dos órgãos e entidades parceiras e cujo conhecimento técnico
guarda relação com a área de atuação da equipe (ALAGOAS, 2015).
Esse modo de compor cada grupo de fiscais possibilita o desenvolvimento de um
trabalho integrado e permite um olhar multidisciplinar na identificação de inconformidades
ambientais, bem como na propositura de medidas reparatórias para os danos encontrados.
Além disso, também facilita o registro detalhado do trabalho de campo, o que fomenta
a elaboração dos relatórios de fiscalização. Esses documentos são os principais produtos a
serem entregues pelas equipes ao final de cada etapa e subsidiam a adoção de possíveis
medidas administrativas posteriores, bem como medidas judiciais e extrajudiciais adotadas
pelos Ministérios Públicos, dentro de sua esfera de competência (ALAGOAS, 2015).
A terceira fase abrange a realização da audiência pública e a apresentação dos
resultados, momento em que todos os interessados se reúnem, o que envolve desde os fiscais
participantes do programa até os gestores municipais e empresários fiscalizados, incluindo
também representantes das entidades da sociedade civil e a população em geral. Nesse
encontro é apresentado o diagnóstico das atividades realizadas durante a etapa de fiscalização
(ALAGOAS, 2015).
37
Portanto, constata-se que a audiência pública viabiliza uma aproximação entre a
comunidade e os empreendedores e gestores municipais e a compreensão como um todo da
realidade ambiental de cada município, sendo um importante veículo de inclusão social e de
transparência.
Finalmente chega-se à fase dos desdobramentos, os quais ocorrem com base no
conjunto das medidas administrativas adotadas pelos órgãos parceiros e dos encaminhamentos
pelos Ministérios Públicos, baseados nos relatórios de fiscalização a fim de prover a
responsabilização civil e criminal dos transgressores. O objetivo dessa fase é punir os
infratores e exigir a reparação do dano ambiental identificado. Logo, os relatórios também
fornecem subsídios para que os agentes possam vislumbrar formas de prevenção aos danos
ambientais e trabalhar na conscientização da população, já que esses documentos representam
o diagnóstico ambiental de cada situação fiscalizada, sendo cruciais para atuação da rede e
para a efetiva revitalização do Rio São Francisco (ALAGOAS, 2015).
Dessa maneira, essas experiências podem ser consideradas inovadoras na medida em
que constroem uma proposta de diagnóstico dos problemas socioambientais enfrentados na
Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco e de atuação das instituições públicas no papel de
fiscal do meio ambiente com efetiva participação dos níveis federal e estadual, aproximando-
se dos conceitos apresentados por Inojosa (1999) e Loiola e Moura (1996).
Além disso, o diagnóstico serve como estímulo à criação ou reorganização de políticas
públicas voltadas à saúde e ao meio ambiente, pois registra questões relevantes para
compreensão da realidade regional e apresenta dados concretos que foram coletados no
trabalho de campo (VELHO CHICO, 2014).
No que diz respeito ao papel da instituição que coordena o Programa FPI, é preciso
considerar as atribuições constitucionais do Ministério Público. Tal instituição possui a
função de promover a tutela de grande parte dos bens ambientais, bem como as garantias
dadas aos seus membros para que possam desempenhar o seu trabalho com zelo, o que parece
ter influência sob a minimização das possibilidades de influências de diversas formas que
tenham o intuito de prejudicar o bom andamento do programa.
Por essa razão, entende-se que o Ministério Público é entendido como ator central da
rede FPI Alagoas. Ou, nas palavras de Lustosa da Costa (2001) e Peci e Costa (2002),
representa a organização articuladora.
De todo modo, a partir da análise das ligações entre os atores sociais, a rede foi
desenhada com base na fundamentação exposta na legislação, na doutrina e nos documentos
institucionais analisados.
Portanto, com base nessa análise, esse ator social central apresenta maior capacidade
de sustentar a rede, haja vista o poder que possui para a tutela do meio ambiente, além das
garantias e segurança dadas ao ocupante do cargo de membro do Ministério Público,
conforme versam Lima (1999), Rodrigues (2002) e Alonso Jr. (2006).
Entendeu-se então que a rede formal é composta pelas instituições arroladas
anteriormente como parceiras da rede FPI Alagoas e de seus respectivos representantes,
conforme Figura 2.
38
Figura 2. Rede formal.
Fonte: Elaborado pela autora a partir do software NetDraw, conforme recomenda Borgatti (2002).
Assim, fica registrada a existência de uma rede social no Programa FPI voltada à ação
socioambiental no território alagoano, sendo demonstrado o processo de seu
desenvolvimento, que ocorreu a partir de uma iniciativa no estado da Bahia e foi replicada em
Alagoas e cuja atuação aproxima-se do conceito de governo coordenado, de Goldsmith e
Eggers (2011).
39
Capítulo 4
4. Metodologia
O objeto dessa pesquisa motivou a realização de um estudo exploratório haja vista que
esse tipo de investigação procura conhecer as características de um fenômeno e, também,
explicações das causas e consequências do dito fenômeno (RICHARDSON, 1989, p. 281).
Assim sendo, buscou-se proporcionar maior familiaridade com o tema de redes
interorganizacionais aplicado à implementação de um programa criado pelo setor público.
A exploração é particularmente útil quando o pesquisador não tem uma ideia clara dos
problemas que serão encontrados durante o estudo e um maior conhecimento do tema se faz
necessário (COOPER; SCHINDLER, 2016), além de que proporciona a formação de ideias
para o entendimento do conjunto do problema (MALHOTRA, 1993).
Assim, o objetivo nesta pesquisa exploratória foi compreender as particularidades da
investigação proposta, ampliando o conhecimento acerca do fenômeno a partir da
identificação de questões importantes que orientaram a realização das entrevistas para
finalização deste trabalho.
A abordagem qualitativa foi escolhida pela necessidade de compreender a natureza de
um fenômeno social visando o aprofundamento do conhecimento sobre o objeto de
investigação, conforme indicado por Richardson (1989). Assim, para identificar os fatores que
interferiram na implementação do Programa da Fiscalização Preventiva Integrada, esse tipo
de abordagem se revelou a mais adequada.
Finalmente, o delineamento adotado foi o método do estudo de caso. Segundo
Fernandes e Gomes (2003), o estudo de caso constitui-se em um método amplamente
utilizado para a execução da pesquisa exploratória e trata-se de um estudo em profundidade
de uma unidade de interesse, que pode ser único ou múltiplo.
O estudo de caso é adequado para a construção de uma investigação empírica que
explora fenômenos dentro de seu contexto real, situação em que há pouco controle do
pesquisador sobre as manifestações do fenômeno. Para tanto, deve-se reunir, com base em
uma plataforma teórica, o maior número possível de informações, em função das questões
orientadoras do trabalho, por meio do uso de diferentes técnicas de levantamento de
informações, dados e evidências (MARTINS, 2008).
O estudo de caso é empregado em diversas situações como método de pesquisa com a
finalidade de contribuir no conhecimento de fenômenos individuais, grupais, organizacionais,
sociais, políticos, dentre outros e permite, da mesma forma que experimentos únicos,
generalizações e proposições teóricas. (YIN, 2015).
Yin (2015) ilustra que a escolha do método a ser empregado deve ocorre com base em
três condições: o tipo de questão da pesquisa, a extensão do controle do pesquisador sobre os
acontecimentos e o grau de enfoque sobre eventos contemporâneos em oposição aos eventos
totalmente históricos.
40
O estudo de caso é adequado quando a questão de pesquisa envolve perguntas do tipo
“como?” e “por quê?”, quando o objeto não exige controle sobre os eventos ou ainda, no
momento em que enfoca fenômenos contemporâneos, inseridos no contexto da vida real
(YIN, 2015). Em vista disso, justifica-se a escolha do estudo de caso como procedimento
técnico para este trabalho, pois ela atende a essas três condições.
A escolha de uma estratégia de pesquisa deve ser acompanhada do conhecimento de
suas particularidades. O estudo de caso é considerado relevante, segundo Martins (2008),
quando a pesquisa é realizada de modo exaustivo e com profundidade, pois possibilita a
penetração em certa realidade social, a qual não pode ser obtida plenamente por meio de um
levantamento amostral e avaliação exclusivamente quantitativa.
4.1 Coleta de dados
Yin (2015) registra seis fontes de evidências mais utilizadas em pesquisas, são elas:
documentação, registros em arquivos, entrevistas, observação direta, observação participante
e artefatos físicos. Além disso, o autor destaca três princípios que devem ser seguidos para
maximizar o potencial dessas fontes de evidências:
a) usar várias fontes de evidência;
b) criar um banco de dados para o estudo de caso; e
c) manter o encadeamento de evidências, pois a coleta de dados demanda a utilização
de múltiplas técnicas.
Portanto, Yin (2015) recomenda a triangulação nos estudos de caso, que constitui um
dos pois tal procedimento torna a pesquisa mais acurada. O referido autor encoraja a coleta de
dados de fontes múltiplas que visem a corroborar a mesma descoberta perante o fenômeno
estudado.
Na mesma direção, Martins (2008) aponta que a triangulação de informações, dados e
evidências garante a confiabilidade e a validade dos achados do estudo.
Neste trabalho, o levantamento inicial dos dados secundários foi realizado a partir de
pesquisa bibliográfica em livros, teses, dissertações e artigos científicos voltados ao tema.
Também foi realizada pesquisa documental mediante a investigação de documentos
institucionais, com objetivo de identificar fatos relevantes do programa.
A pesquisa documental contribuiu para identificação de relatórios institucionais,
relatórios de fiscalização, ato normativo que regulamenta o programa e o Termo de
Cooperação Técnica (TCT) que vincula as instituições no Programa FPI. Com base nas
informações constantes no TCT, construiu-se uma rede, conforme Figura 2, a partir com o
auxílio do software UCINET for Windows (BORGATTI et al, 2002) e NetDraw
(BORGATTI, 2002).
Richardson (1989) destaca a relevância da interação “face a face” entre o pesquisador
e o objeto de estudo nas pesquisas em Ciências Sociais é relevante a interação face a face
entre o pesquisador e o objeto de estudo. Para esse autor, a entrevista permite o
41
desenvolvimento de uma estreita relação entre as pessoas e proporciona melhores
possibilidades de investigar em profundidade.
Segundo Yin (2015), a entrevista é uma das mais importantes fontes de informação
para o estudo de caso. Nesta investigação, optou-se pelas entrevistas em profundidade, do tipo
semiestruturada, pois conforme Boni e Quaresma (2005), elas combinam perguntas abertas e
fechadas, onde o informante tem a possibilidade de discorrer sobre o tema proposto.
Esse tipo de entrevista é muito utilizado quando se deseja delimitar o volume das
informações, obtendo assim um direcionamento maior para o tema, com a possibilidade de
intervenção para que os objetivos sejam alcançados. A principal vantagem é que essa técnica
quase sempre produz uma melhor amostra da população de interesse. (BONI; QUARESMA,
2005).
Nesse sentido, Yin (2015) enumera as habilidades que o pesquisador deve ter durante
a realização da coleta de dados em um estudo de caso:
a) capacidade de fazer perguntas adequadas e interpretar as respostas;
b) ser um bom ouvinte e não se deixar influenciar por ideologias e preconceitos;
c) ser adaptável e flexível, considerando novos eventos como oportunidades;
d) compreensão clara das questões que estão sendo investigadas;
e) ser imparcial e receptivo a possíveis evidências contraditórias.
Essas habilidades são exigidas do pesquisador com o fito de minimizar possíveis
deficiências nesta fase e promover um relato do objeto mais próximo da realidade.
O protocolo para o estudo de caso, que consta no Apêndice A, representa uma das
principais estratégias para aumentar a confiabilidade do método e orientar o pesquisador na
coleta de dados. Tal instrumento deve descrever os procedimentos, regras e instrumentos a
serem adotados na coleta de dados, além de definir as variáveis e proposições abordadas nos
roteiros de entrevistas (YIN, 2015).
As questões sobre formação da rede interorganizacional para implementação do
programa foram formuladas a partir do referencial teórico e do capítulo que versa sobre o
Programa FPI. As questões sobre atuação em rede são baseadas no estudo de caso realizado
por Avelar (2010), que avaliou o processo de implementação do Programa ― LUZ PARA
TODOS no Estado do Ceará. Desta forma, as questões da referida autora não foram utilizadas
na totalidade, uma vez que o foco de análise do seu trabalho investigou a atuação de um
programa voltado ao setor elétrico brasileiro.
O protocolo do estudo de caso, que consta do Apêndice A, serviu de guia para a
realização da coleta de dados. As questões visaram a sintonia entre a estratégia de coleta de
dados do campo e os propósitos da pesquisa e foram aplicadas aos atores envolvidos na rede
interorganizacional do Programa Fiscalização Preventiva Integrada do Rio São Francisco, no
Estado de Alagoas.
É importante sublinhar que o referido programa tem sido realizado em alguns estados
que compõem a Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco, contudo o presente trabalho optou
pelo Alagoas, haja vista que foi o primeiro estado a implantar o programa após a criação e o
desenvolvimento do mesmo na Bahia.
42
O Modelo Teórico-Empírico da pesquisa, apresentado no Quadro 10 a seguir, tem
como premissa indicar o alinhamento entre o problema de pesquisa, objetivo geral, objetivos
específicos, perguntas das entrevistas, técnicas de análise e resultados esperados.
Quadro 10. Modelo Teórico-Empírico empregado na pesquisa.
Problema de pesquisa Como se deu a implantação do Programa Fiscalização Preventiva Integrada do Rio
São Francisco em Alagoas e quais fatores interferiram nesse processo?
Objetivo geral
Identificar os fatores facilitadores e dificultadores na implementação do Programa
Fiscalização Preventiva Integrada do Rio São Francisco, no estado de Alagoas, no
período de 2014 a 2016, segundo a ótica dos atores participantes do Programa.
Objetivos específicos
a) Caracterizar o
contexto da formação da
rede interorganizacional
para o Programa
Fiscalização Preventiva
Integrada do Rio São
Francisco, no estado de
Alagoas.
b) Descrever a
atuação da rede
interorganizacional
do Programa
Fiscalização
Preventiva Integrada
do Rio São Francisco,
no estado de Alagoas.
c) Identificar fatores que
interferiram na implementação do
Programa Fiscalização Preventiva
Integrada do Rio São Francisco,
no estado de Alagoas, no período
de 2014 a 2016, na ótica dos
demais atores da rede.
Perguntas específicas
(Apêndice A)
Questões referentes à
Formação da rede
Questões referentes à
Atuação da rede
Questões referentes aos fatores
que interferiram na
implementação do Programa, na
ótica dos atores da rede
Técnicas de análise Análise documental e
Análise de conteúdo
Análise documental e
Análise de conteúdo Análise de conteúdo
Resultados esperados
Fornecer subsídios para desenvolvimento de rede interinstitucional (RI) na
implementação do Programa FPI. A pesquisa poderá:
a) confirmar a teoria sobre RI;
b) confrontar a teoria sobre RI;
c) elencar o que não foi enfatizado pela teoria sobre RIs.
Fonte: Elaborado pela autora.
As perguntas realizadas nas entrevistas constam no Apêndice A, e estão divididas em
três blocos, a saber: formação da rede, atuação da rede e fatores que interferiram na
implementação do Programa. As respostas atenderam aos objetivos específicos e
correspondem ao seu respectivo bloco de perguntas.
Por fim, a principal técnica de análise de pesquisa empregada neste trabalho foi a
análise de conteúdo, conforme Quadro 11.
4.2 Análise dos dados
As técnicas utilizadas para análise dos dados foram: a análise documental para os
dados secundários; e a análise de conteúdo para os dados primários (RICHARDSON, 1989).
Portanto, para auxiliar a análise de conteúdo, as respostas fornecidas pelos
entrevistados foram integralmente transcritas e analisadas. Quando do término das
transcrições, estas foram codificadas e classificadas em categorias. As categorias estão
diretamente relacionadas aos objetivos específicos da pesquisa. O Quadro 11 apresenta os
códigos que correspondem as respectivas categorias.
43
Quadro 11. Categorias, subcategorias e respostas que compõem a análise de conteúdo.
Categorias Subcategorias Conteúdos Ocorrências
Formação da rede
interorganizacional
Antecedentes
Reunião de apresentação da FPI Bahia 4
Participação em etapa da FPI Bahia ou em ações
similares à FPI 5
Bons resultados alcançados na Bahia 5
Assinatura do Termo de Cooperação Técnica 3
Contexto de degradação ambiental enfrentado pelos
órgãos 4
Contexto de baixa integração entre órgãos na
solução de problemas socioambientais 3
Objetivos
Proteção do meio ambiente natural, cultural, do
trabalho e construído da BHRSF 8
Melhoria da qualidade de vida da população por
meio de ações planejadas e integradas de
conservação e revitalização
8
Diagnóstico da situação ambiental da Bacia 3
Atuação da rede
interorganizacional
Atribuição dos
atores Envolvimento do ator no Programa 8
Atuação em
AL
Grau de formalização da rede e formato de
coordenação 5
Inovações perante o modelo da Bahia 2
Relação com os programas desenvolvidos nos
demais estados da bacia. 5
Resultado da implantação da FPI em AL. 8
Fatores facilitadores
Contribuição
positiva à
implantação do
programa
Apoio institucional e financeiro do CBHSF 4
Persistência e desempenho dos técnicos 6
Força dos órgãos e apoio do MPE-AL 5
Integração com os parceiros da Bahia 3
Extensão territorial de Alagoas 2
Fatores
dificultadores
Contribuição
negativa à
implantação do
programa
Carência de técnicos 4
Questões políticas e dificuldades com alguns
gestores dos órgãos participantes 8
Falta de apoio da população no momento inicial 2
Questões logísticas e de relacionamento 3
Dificuldades financeiras dos órgãos 4
Fonte: Elaborado pela autora.
44
São três os objetivos específicos da pesquisa, os quais correspondem a quatro
categorias: o primeiro objetivo específico está em caracterizar o contexto da formação da
Rede Interorganizacional para o Programa Fiscalização Preventiva Integrada do Rio São
Francisco, no estado de Alagoas, pois desta forma a categoria correspondente é: formação da
Rede Interorganizacional; o segundo objetivo específico visa descrever a atuação da rede
interorganizacional do Programa Fiscalização Preventiva Integrada do Rio São Francisco, no
estado de Alagoas e, assim, a categoria correspondente é: atuação da Rede
Interorganizacional; o terceiro objetivo específico está em identificar fatores que interferiram
na implementação do Programa Fiscalização Preventiva Integrada do Rio São Francisco, sob
a ótica dos atores da rede, e para isso, foram criadas duas categorias, são elas: fatores
facilitadores e fatores dificultadores.
4.3 Estudo de caso
4.3.1 Unidade de análise
A unidade de análise do estudo de caso é a rede interorganizacional para
implementação do Programa Fiscalização Preventiva Integrada do Rio São Francisco em
Alagoas.
4.3.2 Pesquisa de campo
A pesquisa de campo ocorreu entre os meses de novembro de 2016 e janeiro de 2017,
mediante a realização de entrevistas com representantes das instituições e órgãos que
compõem a estrutura organizacional do Programa Fiscalização Preventiva Integrada do Rio
São Francisco em Alagoas. Tais atores são listados a seguir:
1. Ministério Público do Estado de Alagoas (MPE-AL);
2. Ministério Público Federal (MPF-AL);
3. Ministério Público do Trabalho (MPT 19ª Região);
4. Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de Alagoas (CREA-AL);
5. Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA-
AL);
6. Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM-AL);
7. Polícia Rodoviária Federal (PRF-AL);
8. Secretaria do Patrimônio da União (SPU-AL);
9. Instituto do Meio Ambiente de Alagoas (IMA-AL);
10. Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco (CBHSF);
45
11. Marinha do Brasil (MB);
12. Fundação Nacional da Saúde (FUNASA);
13. Fundação Nacional do Índio (FUNAI),
14. Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN);
15. Agência de Defesa e Inspeção Agropecuária de Alagoas (ADEAL);
16. Batalhão de Polícia Ambiental de Alagoas (BPA);
17. Conselho Regional de Medicina Veterinária do Estado de Alagoas (CRMV/AL);
Além destes, o Governo do Estado de Alagoas por meio dos seguintes órgãos, os quais
são igualmente considerados como atores sociais neste trabalho:
18. Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMARH);
19. Secretaria da Fazenda do Estado de Alagoas (SEFAZ);
20. Secretaria de Estado da Saúde de Alagoas (SESAU);
21. Secretaria de Estado da Agricultura e Desenvolvimento Agrário (SEAGRI);
22. Secretaria de Estado da Pesca e da Aquicultura (SEPAQ),
O Programa Fiscalização Preventiva Integrada do Rio São Francisco em Alagoas é
composto por 22 órgãos e instituições, e foram entrevistados um dos Coordenadores do
Programa no estado de Alagoas, dois representantes do IBAMA/AL, um representante do
IMA/AL, um representante do BPA/AL, um representante da ADEAL, um representante do
MPAL, um representante do CREA/AL.
No total, foram realizadas 8 (oito) entrevistas, todas em formato presencial, com o
auxílio de um gravador. Na ocasião os sujeitos foram informados acerca do estudo e das
condições de entrevista, inclusive da utilização de um gravador. Todos eles leram e assinaram
o termo de consentimento livre e esclarecido, que consta no Apêndice B e permitiram a
gravação. As entrevistas tiveram duração mínima de 9 minutos e 49 segundos e máxima de
29 minutos e 20 segundos. O Quadro 12 apresenta os sujeitos entrevistados que fazem parte
da estrutura organizacional do Programa com as respectivas informações acerca da entrevista.
Embora as entrevistas tenham sido gravadas durante o contato com todos os sujeitos,
os quais responderam a todas as perguntas, é importante ressaltar que parte deles sentiu-se
mais à vontade para responder outros questionamentos a partir do momento em que o
gravador foi desligado. Esses questionamentos que não foram gravados visavam obter
confirmações acerca dos questionamentos já realizados, ou seja, as perguntas foram realizadas
com palavras similares no sentido de obter um retorno mais preciso por parte dos atores
entrevistados. Assim, relevantes dados e informações foram anotados pela pesquisadora, haja
vista a impossibilidade de continuar a gravação sem que a conclusão da entrevista fosse
prejudicada.
Cabe destacar que a escolha dos sujeitos foi intencional visando coletar informações
com atores que exercem, na estrutura organizacional do Programa FPI, atividades
relacionadas com o planejamento da operação em campo e funções de direção, a exemplo dos
coordenadores de equipe. Além disso, também foram priorizados sujeitos que estão no
46
programa desde a realização de sua primeira etapa, pois o conhecimento acerca do processo
de implantação do programa pode contribuir no gerenciamento da Bacia Hidrográfica do Rio
São Francisco nos demais estados que a compõem.
Quadro 12. Identificação dos participantes entrevistados.
Sujeito Sexo
Órgão/Instituição
vinculada ao
Programa FPI
Data da
entrevista
Participante
desde a 1ª
etapa da FPI
Gravação
permitida
Tempo de
entrevista
gravada
S1 M MPE-AL 25/11/2016 SIM SIM 24min54seg
S2 F IMA-AL 28/11/2016 SIM SIM 9min49seg
S3 M IBAMA-AL 28/11/2016 SIM SIM 14min10seg
S4 M IBAMA-AL 28/11/2016 SIM SIM 27min07seg
S5 M CREA-AL 01/12/2016 SIM SIM 14min34seg
S6 M ADEAL 01/12/2016 SIM SIM 14min15seg
S7 M BPA-AL 01/12/2016 SIM SIM 29min20seg
S8 M MPE-AL 30/01/2017 SIM SIM 23min04seg
Fonte: Elaborado pela autora.
A partir da análise e da apreciação do Quadro 11, é possível afirmar que ao se
entrevistar os representantes do Programa FPI no estado de Alagoas, a pesquisa conseguiu
ilustrar parcela considerável do contexto da formação do Programa FPI no estado de Alagoas,
da atuação do programa e, também os fatores que interferiram nesse processo de implantação.
Com isso, o presente trabalho possibilita que tais variáveis sejam levadas em consideração no
processo de tomada de decisão acerca da expansão do Programa FPI São Francisco em todos
os estados que compõem a BHRSF.
Nesse sentido, com base nos dados e informações coletados durante a realização dessa
investigação, por meio das entrevistas, da pesquisa em documentos institucionais e relatórios
de fiscalização, além da busca de informações nos sítios eletrônicos das instituições, inclusive
na área de notícias, foi possível descrever, conforme apresentado no Quadro 13 a seguir, a
situação atual acerca da implantação do Programa FPI São Francisco ou de tratativas em sua
direção, por parte dos estados que compõem essa Bacia.
Assim, mediante a leitura das informações apontadas no Quadro 13, o qual descreve as
Unidades da Federação que fazem parte da BHRSF, bem como a sinalização do interesse de
cada uma delas acerca da implantação do Programa FPI em seu território, é possível perceber
um retrato do atual cenário.
47
Quadro 13. Unidades da Federação que compõem a BHRSF e a situação perante o Programa
FPI São Francisco.
Unidade da Federação Interesse na implantação do Programa FPI São Francisco
Alagoas O programa foi implantado desde 2012 e as operações em campo vem sendo
realizadas desde maio de 2014, totalizando 6 etapas até o presente momento.
Bahia O programa foi implantado desde 2001 e as operações em campo vem sendo
realizadas desde maio de 2002, totalizando 38 etapas até o presente momento.
Distrito Federal Informação não identificada.
Goiás Informação não identificada.
Minas Gerais
Sinalizou interesse mediante a definição da coordenação do Programa no estado e
os seus representantes já acompanharam as atividades conjuntas da FPI Bahia, FPI
Alagoas e FPI Sergipe, realizadas em novembro de 2016, de forma simultânea, na
região que envolve as divisas destes estados.
Pernambuco
Tratativas já foram iniciadas por meio do MPE-BA, IBAMA-BA e CBHSF e os
seus representantes já acompanharam as atividades conjuntas da FPI Bahia, FPI
Alagoas e FPI Sergipe, realizadas em novembro de 2016, de forma simultânea, na
região que envolve as divisas destes estados.
Sergipe Programa FPI foi implantado desde 2012 e a primeira etapa de operação foi
realizada em novembro de 2016.
Fonte: Elaborado pela autora a partir das informações obtidas na coleta de dados.
Em síntese, a Figura 3 demonstra a cronologia do Programa FPI São Francisco.
Figura 3. Cronologia do Programa FPI São Francisco
Fonte: Elaborado pela autora, com base nos dados da pesquisa.
48
Desse modo, com base no Quadro 13 e na Figura 3, percebe-se claramente a
mobilização de atores sociais em direção ao Programa FPI São Francisco, haja vista a
demonstração de interesse de diversos estados na iniciativa baiana.
No tocante à existência de tratativas com o Distrito Federal e de Goiás, a informação
não foi obtida, sendo necessário o aprofundamento da investigação nesse ponto, por meio de
estudos futuros que envolvam outros atores sociais que possam melhor esclarecer a situação.
Um ponto que merece destaque é a parceria com o CBHSF, o qual parece estar sempre
presente nessas tratativas, empenhando-se em prol da BHRSF e da mobilização dos estados
em sua defesa. Isso é identificado tanto em diversos trechos da obra Velho Chico (2014),
como também nas notícias veiculadas no sítio eletrônico do próprio comitê, conforme CBHSF
(2016), por exemplo.
O próximo capítulo apresenta os resultados alcançados a partir da análise de conteúdo
das entrevistas e a relação dos dados e informações obtidos com a teoria sobre redes
interorganizacionais.
Ressalta-se que, na menção aos trechos das falas dos atores entrevistados, será
indicada a letra "S", relativa ao termo "Sujeito", seguida do número utilizado para nomear os
arquivos de entrevista de cada ator. Desse modo, os atores entrevistados, para os fins desse
trabalho, serão mencionados da seguinte forma: S1, S2, S3, S4, S5, S6, S7 e S8 no sentido de
preservar a identidade de cada um deles.
49
Capítulo 5
5. Diagnóstico organizacional
Os resultados serão apresentados a partir da análise de conteúdo realizada. O capítulo
está dividido em cinco subitens, em que os quatro primeiros correspondem aos objetivos
específicos da pesquisa e o último que representa a síntese dos principais resultados do
trabalho.
5.1 Formação da Rede Interorganizacional para implementação do Programa FPI Alagoas
As categorias e subcategorias indicadas refletem uma forma de abstração que, no
durante as transcrições, colaboraram na compilação dos dados e informações específicas para
o conceito. No tocante à categoria "Formação da Rede Interorganizacional", foram utilizadas
duas subcategorias, quais sejam: antecedentes e objetivos.
A subcategoria "antecedentes" objetiva analisar as falas dos entrevistados que
demonstram o conhecimento dos principais fatores que resultaram na FPI Alagoas, em
especial, tratando de elementos relacionados à degradação da BHRSF e dificuldades
enfrentadas pelos órgãos nesse sentido, participação em iniciativas semelhantes ao Programa
FPI, bons resultados em iniciativas coletivas similares à FPI, e experiência em etapas de
fiscalização da FPI Bahia e assuntos relacionados com a assinatura do TCT.
Já a subcategoria "objetivos" visa demonstrar se os atores conhecem os principais
objetivos do Programa FPI São Francisco e se estão alinhados em prol do alcance destes.
A Figura 4 destaca as duas subcategorias que formam a categoria "Formação da Rede
Interorganizacional", com a indicação do número de vezes em que os entrevistados citaram
cada um deles.
Figura 4. Subcategorias da categoria Formação da Rede Interorganizacional.
Fonte: Elaborado pela autora.
Acerca dos antecedentes, os entrevistados mencionaram a participação ou o
conhecimento acerca dos assuntos discutidos na reunião em que uma comitiva da FPI Bahia
apresentou o Programa FPI, o que pode ser constatado nos trechos a seguir:
S4: "Em 2012 a gente teve uma visita da FPI Bahia, foi até no Ibama, [...] foi
realizado o convite formal pra gente, tava até nessa reunião."
Formação da
Rede Interorganizacional
Objetivos {19} Antecedentes {24}
50
S8: “[...] a Dra. Luciana Khoury, junto a alguns representantes dos órgãos que
compõem a FPI da Bahia, estiveram em Maceió, na sede do Ibama, e passaram a
experiência que a Bahia já tinha na FPI há quase dez anos (na época)."
Na ocasião, o Programa FPI foi apresentado, bem como os resultados obtidos ao longo
de cerca de dez anos de expediência. De acordo com Velho Chico (2014, p.115), a realização
da FPI em outros estados é de grande relevância, pois o meio ambiente não possui fronteiras e
os limites territoriais desenhados são apenas para organização político-administrativa. Para os
autores dessa obra, que também foi escrita coletivamente, é necessário cuidar do "Velho
Chico" em toda a sua extensão para que os resultados sejam mais efetivos e duradouros.
Os atores entrevistados também fizeram menção à participação em etapa da FPI Bahia
ou em ações similares à FPI, conforme as seguintes passagens:
S3: "Quando eu era lotado na Bahia, participei de duas ou três etapas da FPI da
Bahia, aí quando fui transferido para Alagoas, como eu já tinha trabalhado na FPI,
fui convidado pra compor a equipe de planejamento".
S4: "O pessoal já tinha aquele diferencial que foi de participar da FPI Bahia, então o
pessoal já trouxe uma vivência de FPI, que fluiu muito melhor a execução, a
separação dos temas das equipes, seleção dos coordenadores".
S5: "Lá aprendemos como é a operação em si. E desde aquele momento eu entendi
que não é só o meu órgão e sim todo mundo em conjunto".
S8: " A partir dessa visita, desse conhecimento, nós conseguimos pegar o know-how
necessário e isso agilizou bastante o processo de elaboração das etapas, do
planejamento operacional da nossa FPI".
A experiência de outros estados na FPI Bahia também é retratada em Velho Chico
(2014, p. 116), situação em que representantes do MPE-AL, IMA, BPA e CREA estiveram
presentes na 29ª e 32ª etapas de fiscalização daquele estado.
Os resultados alcançados na FPI Bahia também foram destacados pelos atores:
S1: "Outra coisa também foi já o diagnóstico que os órgãos da Bahia, na FPI São
Francisco da Bahia, que conseguiram traçar."
S4: "[...] e eles fizeram uma apresentação fantástica, com os números, com as
melhorias, com os avanços".
S7: " E tomaram como base o sucesso da FPI Bahia que já vinha já nove, dez anos,
acredito, na época, e durante os desdobramentos, conseguiram muitos resultados,
então eu acredito que foi essa a intenção de trazer a FPI pra cá. Primeiramente pelos
bons resultados alcançados na Bahia e trazer esses benefícios para o povo e para o
Rio São Francisco".
S8: "[...] e eles apresentaram a ideia da FPI que era uma experiência exitosa no
estado da Bahia".
51
Perante os expressivos resultados, os órgãos alagoanos demonstraram interesse em
implementar o programa no estado, o que iniciou a aproximação das instituições e motivou a
realização de diversas reuniões.
A assinatura do Termo de Cooperação Técnica foi igualmente sublinhada pelos
entrevistados:
S1: " eu colaborei [...] para a assinatura do Termo de Cooperação Técnica recíproca
entre os órgãos. Para que ficassem bem definido quais as atribuições de cada um."
S8: " Foram várias reuniões, discussões, proposições, debates.. até que chegamos na
assinatura do termo de cooperação recíproca que foi firmado entre os órgãos".
Dessa forma, o Programa FPI em Alagoas apenas iniciou a sua efetiva operação após a
assinatura do Termo de Cooperação Técnica pelos órgãos participantes, o que foi diferente do
caso da Bahia, haja vista que neste estado a iniciativa foi sendo desenvolvida e, após a sua
consolidação é que houve a assinatura do termo de cooperação recíproca. Esse é um fator
indicativo de que os estados que implementaram o modelo desenvolvido na Bahia já
obtiveram informações acerca dos procedimentos mais adequados, uma vez que puderam
contar com a vasta experiência baiana.
Outros antecedentes mencionados pelos atores foram o contexto de degradação
ambiental enfrentado pelos órgãos e a baixa integração entre eles na solução de problemas
socioambientais, conforme os seguintes fragmentos:
S1: “O principal fator desencadeador da FPI em Alagoas é a situação de degradação
da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco. [...] A FPI hoje é composta por mais de
vinte órgãos e que, antes da FPI, quase não existia integração entre eles. [...] Então
veio pra suprir também essa necessidade de integração, tanto é que pós FPI, várias
operações aconteceram, independente da FPI, mas a partir da coesão que nasceu da
FPI entre os órgãos".
S5: "Depois da 2ª etapa, 3ª etapa, já havia uma relação grande entre os técnicos dos
órgãos envolvidos e conseguimos fazer desdobramentos pós FPI de trabalhos
conjuntos, por exemplo, o CREA fez trabalho junto com o DNPM, fez trabalho
junto com a ADEAL".
S7: "O conhecimento das ações dos outros órgãos e isso que eu acho uma das coisas
mais importantes, o saber conhecer o outro órgão, o que o outro órgão faz, muitas
das vezes, íamos para algumas fiscalizações e algumas das irregularidades que
encontrávamos, não sabíamos a quem recorrer, pra completar a fiscalização e depois
da FPI, esse elo aí ele ficou bem estreito, então os órgãos conhecem, depois da FPI
os órgãos fizeram esses laços e hoje, além da FPI, a gente trabalha diariamente com
os outros órgãos parceiros, em pequenas operações, em pequenas fiscalizações, o
contato ficou mais fácil".
S8: “O que eu vi de mais significativo na FPI foi a integração entre os órgãos, que
passou a existir em face dessa atuação conjunta".
Balestrin e Verschoore (2008) sublinham que as características recorrentes nas
tipologias de redes são a existência de objetivos comuns aos atores, a constante interação
52
entre os agentes, e a presença de uma gestão coordenadora. O Programa FPI apresenta em sua
rede inteorganizacional múltiplos atores que compartilham objetivos comuns e estão em
constante interação para alcançá-los e também conta com uma instituição coordenadora que
auxilia nesse processo.
Assim, no tocante à subcategoria "objetivos", os atores mencionaram os três principais
objetivos do Programa FPI, isto é: a proteção do meio ambiente natural, cultural, do trabalho e
construído da BHRSF; a melhoria da qualidade de vida da população por meio de ações
planejadas e integradas de conservação e revitalização e a elaboração do diagnóstico da
situação ambiental da Bacia.
Cabe destacar que os dois primeiros objetivos foram mencionados, de forma unânime,
por todos os entrevistados, o que evidencia que os atores estão alinhados para alcançá-los,
pois demonstraram o seu conhecimento e a relação desses objetivos com as atribuições dos
órgãos aos quais estão vinculados.
Os excertos a seguir ilustram algumas falas dos atores nesse sentido:
S1: “O principal objetivo do programa é contribuir com o processo de revitalização
da Bacia e melhorar a qualidade de vida da população da Bacia do Rio São
Francisco. [...] Aí trazendo os objetivos gerais, além dos específicos que é.. é
melhorar qualidade de vida, saúde, melhorar os recursos hídricos, preservar a mata
ciliar, mananciais. [...] E, além disso, o objetivo que se traz com a FPI é traçar um
panorama, traçar um levantamento de qual é a situação real da bacia porque, pelo
menos partindo da experiência de Alagoas e Bahia, a gente pode observar que, na
verdade, não há uma noção de como está a situação da Bacia porque nos locais
mais.. nos locais mais ermos, não há a presença do poder público, tampouco da
fiscalização. Então a gente não tem nem ideia.. Tem locais que a FPI visita que
nunca foram visitados por um representante do estado".
S2: " O programa visa proteger a bacia, identificando, coibindo e prevenindo danos
ambientais à bacia, que afetem o RSF e, óbvio, toda a sua população, de forma
direta ou indireta."
S3: "Combater e minimizar os ilícitos ambientais, como também a questão social e,
principalmente, a preservação e recuperação da BHRSF. Isso em todos os aspectos,
tipo.. a questão da degradação ambiental através de lançamento de efluentes, de
resíduos sólidos, desmatamento, de assoreamento da própria calha do RSF, a
diminuição da quantidade da ictiofauna, que tá sendo afetada devido a toda essa
degradação".
S4: " Resumindo, é a melhoria da qualidade ambiental frente ao combate de diversos
ilícitos..num primeiro mote a parte ambiental, mas depois... que a gente não tinha
esse conhecimento fora dos órgãos ambientais, IBAMA, IMA, BPA.. Existiam
diversos outros órgãos que trabalhavam fantasticamente pra dar apoio na parte da
melhoria da qualidade ambiental. [...] Realmente a melhoria da qualidade.. da saúde
da população, realmente esse é o grande objetivo que a gente tem dentro da FPI."
S5: "O objetivo da FPI é modificar o cenário atual da Bacia do São Francisco,
prevenir para que ele não morra, recuperar as nascentes principais da bacia.. que
consiga diminuir o dano que já existe [...] o trabalho de conscientização ambiental e
também uma tentativa de reduzir o dano, que já existe, numa ação preventiva, de
prevenir que não sejam causados mais danos."
S6: "Basicamente dois: proteger a Bacia do São Francisco, das agressões ambientais,
recuperando o que já tá degradado e prevenindo a degradação do que ainda existe
53
saudável ambientalmente e o outro é.. O outro objetivo é salvaguardar a saúde
pública, a saúde da população que se encontra na Bacia do São Francisco."
S7: "O principal é salvaguardar o meio ambiente naqueles municípios que fazem
parte da Bacia do São Francisco, mas ao longo do tempo foram se agregando vários
outros objetivos secundários, como a questão também da saúde pública, a questão da
segurança no transporte fluvial".
S8: " O objetivo central é a melhoria da qualidade de vida do povo ribeirinho através
da melhoria da qualidade e quantidade dos recursos hídricos e.. redução.. eu
costumo dizer que o grande objetivo da FPI é dar um basta ao processo de
degradação ambiental instalado na Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco, desde
o seu descobrimento".
A partir da fala dos atores, é possível constatar que, conforme os conceitos
apresentados por Balestrin e Vargas (2004), trata-se de uma rede horizontal, pois os atores
atuam de forma coordenada. Pode também ser caracterizada como rede formal, a julgar pela
existência de um termo de cooperação que regula a participação e atuação dos seus membros.
Além disso, está inscrito no campo do Estado, uma vez que este representa a articulação entre
entidades governamentais visando o enfrentamento de problemas socioambientais.
De acordo com Inojosa (1999), é possível interpretar o conjunto de instituições que
atua no Programa FPI também como uma rede autônoma, devido a características como a sua
composição por entes autônomos e a articulação em razão de uma ideia mobilizadora comum
a todos os entes. Percebe-se que essa iniciativa coletiva representa uma rede cujas iniciativas
são construídas coletivamente por meio da realização de ações conjuntas de fiscalização.
Ademais, também seguindo as ideias de Inojosa (1999), tal conjunto pode ainda ser
entendido como uma rede de compromisso social, uma vez que os seus componentes possuem
objetivos socioambientais compartilhados e atuam em prol do alcance destes propósitos.
5.2 Atuação da Rede Interorganizacional para implementação do Programa FPI Alagoas
A atuação da rede interorganizacional para implementação do programa é a segunda
categoria da análise de conteúdo. Nesse caso, foram formuladas duas subcategorias, a saber:
"atribuição dos atores" e "atuação no Estado de Alagoas".
A subcategoria "atribuição dos atores" visa identificar se estes compõem a rede
interorganizacional e estão envolvidos com o programa, concordando ou discordando de sua
forma de atuação.
Com relação à subcategoria "atuação no Estado de Alagoas", o objetivo é identificar
elementos sobre o grau de formalização e formato de coordenação da rede, além de fatores
como inovações perante o modelo do estado da Bahia, a relação com este modelo e o
resultado, ainda que parcial, da implantação do programa em Alagoas.
A Figura 5 destaca as duas subcategorias que formam a categoria "Formação da Rede
Interorganizacional", com a indicação do número de vezes em que os entrevistados citaram
cada um deles.
54
Figura 5. Subcategorias da categoria Atuação da rede interorganizacional.
Fonte: Elaborado pela autora.
Dentre as dimensões estruturais de uma rede interorganizacional registradas por Van
de Ven e Ferry (1980), destaca-se a formalização, a qual diz respeito às regras, políticas e
normas que direcionam o papel de ator na rede, o que no caso deste trabalho, trata dos papéis
definidos para cada ente componente da rede segundo o Termo de Cooperação Técnica
firmado entre eles. O referido termo foi mencionado dentre os antecedentes, como um fator
que resultou no Programa FPI em Alagoas, visto que a partir de sua assinatura foi possível a
efetiva implantação do programa. Seguem uma passagem que tratam do tema:
S1: "Foram dois anos de conversas e tratativas com o governo do estado, com os
representantes dos órgãos federais em Brasília para conseguir que todos assinassem
e conseguir começar a FPI com um instrumento que desse maior segurança. (...)
Então ele é um sucesso porque mostra que em quinze dias com uma coordenação,
com uma organização e integração entre os órgãos é possível fazer muita coisa.
Ferreira Junior (2006) sublinha que o grau de formalização da rede indica a
necessidade das bases contratuais e não contratuais que visam, principalmente, a regulação da
rede e do relacionamento entre seus membros. Portanto, a existência de um TCT, o qual
regula a rede e o relacionamento entre os seus entes, converge com a ideia desse autor.
Tendo em vista a indicação de Balestrin e Verschoore (2008) acerca da necessidade de
uma gestão coordenadora na rede. Nessa direção, os atores abordaram alguns elementos sobre
a coordenação em prol do sucesso do programa:
S4: "A satisfação que você tem de chegar em um local, pra fazer uma operação, às
vezes de risco e tal, e vê uma coisa bem planejada, isso dá uma grande motivação
pra todos os membros da equipe. Então quando a gente recebeu a primeira FPI, você
via a dedicação do grupo operacional, da coordenação geral na construção dos alvos
[...] da seleção da logística, do envolvimento, colocando mesmo os técnicos de
vários órgãos separadamente.
Os entrevistados também mencionaram adaptações, alterações e inovações perante o
modelo da FPI Bahia, as quais foram colocadas em prática durante a implantação do
programa em Alagoas:
Atuação da
Rede Interorganizacional
Atuação em Alagoas {20} Atribuição dos atores {8}
55
S1: "Veio de uma experiência de dez anos que já existia na Bahia, e que eles foram
vendo qual era o potencial da FPI, eles foram vendo o quanto podia trazer de
resultados para a sociedade. E foi construído com o tempo. Alagoas já pegou o
projeto pronto, mas aperfeiçoou e manteve esses princípios".
S4:"A gente sabia que a FPI Alagoas era um pouco diferente da FPI Bahia, em
termos de tamanho, do tipo do ambiente um pouco diferente, dos biomas, que tem
cerrado e caatinga que a FPI Bahia trata, um dos principais focos deles era a
produção de carvão. Então a gente tinha algumas coisas diferentes da FPI Bahia.
Então a gente tentou um pouco adaptar os temas frente ao que mais a gente entendia
que era problemático aqui em Alagoas".
S4:"O que deu certo foi essa experiência que o pessoal tenta fazer agora com o
pessoal de Minas Gerais e Pernambuco, trazer os técnicos que em tese, estão mais à
frente, participando da construção das FPI nesses estados pra ver a experiência e
fazer lá. Creio que facilita muito, é um grande diferencial ter esse contato".
S8: "E já demos contribuições com inovações, que foi a participação, logo na
primeira etapa, da Marinha do Brasil, essa experiência foi seguida tanto pela FPI da
Bahia e Sergipe, né.. Então foi uma contribuição que veio com a participação e a
necessidade da Marinha do Brasil".
Tais modificações foram necessárias em razão das peculiaridades regionais de cada
estado. Nesse sentido, essa variação ocorre desde o tipo de bioma às principais atividades
econômicas desenvolvidas na localidade.
Assim, em algumas áreas específicas, o modelo da Bahia não foi plenamente seguido,
haja vista as principais dificuldades enfrentadas pelo estado de Alagoas, o que parece ter
estimulado pontos de adaptação e inovação. Como exemplo de uma atividade específica, alvo
de determinada equipe de fiscalização, destacamos a seguinte passagem:
S4: "A gente não seguiu muito o modelo da Bahia, porque esse tipo de atividade, de
pesca predatória, nos moldes que a gente faz, ele não tinha na FPI Bahia, então, em
tese a gente introduziu uma forma diferente de uma equipe nova, no modelo FPI,
que a gente absorveu da Bahia".
Todos os entrevistados indicaram um balanço da implantação do programa em
Alagoas. Em geral, eles destacaram pontos positivos, entretanto percebem a necessidade de
algumas melhorias:
S1: "Especificamente no nosso estado eu vejo que o programa [...] é um grande
sucesso. Porque nós temos relatos de órgãos que conseguem fazer a demanda inteira
de um ano nesses dias da FPI. [...] A FPI tem um modelo que se destaca muito pela
forma de atuação em rede, que existe entre os diversos atores, é uma rede complexa,
sob a coordenação do MPE-AL, mas que apesar das dificuldades, deu certo. [...] É
um programa viável, apresenta grandes resultados, ainda há muito o que melhorar".
S3: "Até agora, acho que poderia ter uma participação maior. A gente vê a
dificuldade dos órgãos, a questão de estrutura [...] vê também a questão da pressão
política, porque ninguém gosta de ser fiscalizado, e a gente verifica essa situação de
56
degradação que existe, que a gente encontra durante as atividades da FPI, a gente
verifica que não o poder público, mas que o gestor público ainda tem essa
mentalidade de que quer que permaneça aquela situação, principalmente na região
do sertão".
S4: "Creio que foi um grande sucesso, a gente teve esses percalços, mas o grupo de
técnicos, o envolvimento da coordenação, do planejamento operacional foi
realmente fantástico. [...] Então desde a primeira FPI que a gente sabia que não ia ser
fácil, de estar mexendo com o poder econômico, com grandes empresas, grandes
empresários, grandes políticos, que tem os seus interesses individuais, os seus
interesses de manutenção no poder, a gente sabia que não era fácil.. Mas isso foi um
dos grandes incentivos para o sucesso, envolvimento [...] A gente avalia já a 6ª etapa
de operação FPI aqui em Alagoas [...] e cada vez ela.. com uma estrutura maior, com
equipamento, com envolvimento, um cuidado maior no entendimento, nas
autuações, na avaliação dos danos, na avaliação das infrações, na seleção dos alvos,
no planejamento da execução dos alvos. [...] O planejamento bem feito, a doação da
equipe, a sensação de satisfação de participar de um grande evento como esse para a
melhoria ambiental, para mim, é um dos grandes diferenciais que eu vi colegas de
algumas instituições vibrarem, até chorarem durante a FPI, que não sabia que se
podia fazer tanto aqui em Alagoas para combater ilícitos ambientais. [...] Eu vi
relatos de colegas de outras instituições que saíram da FPI mais motivados do que
entraram, eu me incluo nesse rol de motivação da FPI de forma fantástica, creio no
sucesso, creio que nunca vai parar mais [...] FPI veio pra ficar e não tem mais como
dizer que não vai executar a FPI, pode até ter a desistência de um órgão ou outro [...]
uma instituição ou duas no universo de mais de vinte instituições, creio que não vai
fazer tanta diferença".
S6: "Eu acho exitosa, para um estado como Alagoas, de raízes coronelistas e bem
patriarcais, eu acho exitosa, apesar das dificuldades em algumas etapas, que nós
precisamos lutar contra o Estado. [...] Ou seja, Estado querendo desfazer as ações
do Estado. Mas contra fatos não há argumentos, as nossas ações são muito dignas. E
aí, com a capacidade técnica fantástica que os Carrancas tem, que vale salientar, é
uma turma fantástica, os componentes quebram completamente o falso estereótipo
do servidor público preguiçoso, então ela é bastante exitosa, porque nós temos nos
dedicado bastante, então a gente acaba anulando qualquer argumento de combate às
nossas ações".
S7: "Hoje a FPI é um sucesso, mas a primeira etapa foi muito difícil [...)] porque os
órgãos não conheciam a FPI, os órgãos parceiros, os vinte e dois órgãos, a FPI até
então não tinha uma certa credibilidade no estado porque era uma coisa nova, muita
gente ainda não conhecia."
S8: "Entendo ser um programa exitoso. É claro que, à semelhança do aconteceu na
Bahia, nós estamos aguardando fechar o ciclo dos 50 municípios que compõem a
Bacia do São Francisco em Alagoas, para então fazer essa avaliação de toda a ação.
Só vai poder ter um número seguro quando nós fizemos uma segunda rodada em
todos os municípios alagoanos. Acreditamos que nesse ano (2017) encerraremos.
Então um período de retorno de 3 anos, ainda é longo. Agora a proposta nossa seria
fazer esse retorno a cada dois anos, o que a gente poderia ter dados mais seguros
acerca do desenvolvimento das políticas públicas".
Desse modo, foi identificado que todos os atores entrevistados estão envolvidos com o
programa, sabem das suas atribuições e concordam com a sua forma de atuação, ainda que
indiquem a necessidade de aperfeiçoamento do mesmo.
Também foi mencionada a necessidade de adaptação do modelo da FPI Bahia para
organização da FPI Alagoas, havendo diversos ajustes e inovações, sendo ainda sublinhada a
57
importância do relacionamento dos os órgãos parceiros dos outros estados para obter maior
sucesso.
Acerca do diagnóstico da Bacia do Rio São Francisco, especificamente na região do
Baixo São Francisco, no trecho que corresponde ao estado de Alagoas, um dos sujeitos
destacou que o ciclo ainda não foi fechado, isto é, a fiscalização ainda não atingiu o total de
municípios alagoanos pertencentes à bacia. Contudo, ele indicou a previsão de conclusão
dessa primeira fase, que deve ocorrer ainda no exercício de 2017.
Acerca do que ele chamou de "período de retorno", é oportuno esclarecer que é o
tempo que o programa leva, notadamente no estado de Alagoas, para fiscalizar todos os
municípios pertencentes à BHRSF. O referido sujeito ainda sublinhou que a divulgação de
dados seguros acerca da situação ambiental desta bacia só estará disponível após a conclusão
de outro período de retorno, o que proporcionará dois panoramas que irão retratar momentos
distintos deste cenário.
Por fim, acerca dos resultados da implantação em Alagoas, os entrevistados
entenderam que foi exitoso, contudo acreditam que o programa ainda pode melhorar a sua
atuação.
5.3 Fatores Facilitadores para implementação do Programa FPI Alagoas
Os fatores facilitadores para implementação do Programa FPI Alagoas representam a
terceira categoria da análise de conteúdo. Diversos favores foram mencionados pelos
entrevistados, os quais foram organizados em cinco conteúdos: apoio institucional e
financeiro do CBHSF; persistência e desempenho dos técnicos; força dos órgãos e apoio do
MPE-AL; integração com os parceiros da Bahia; e extensão territorial do estado de Alagoas.
A subcategoria "atribuição dos atores" visa identificar se estes compõem a rede
interorganizacional e estão envolvidos com o programa, concordando ou discordando de sua
forma de atuação.
A Figura 6 reúne os cinco fatores que facilitaram a implementação do Programa FPI
em Alagoas, com a indicação do número de vezes em que os entrevistados citaram cada um
deles.
Figura 6. Conteúdos da categoria Fatores Facilitadores para implementação do Programa FPI
São Francisco.
Fonte: Elaborado pela autora.
Fatores Facilitadores
Integração com
os parceiros da
Bahia { 3 }
Apoio
institucional e
financeiro do
CBHSF { 4 } Força dos órgãos
e apoio do MPE-
AL { 5 }
Persistência e
desempenho dos
técnicos { 6 }
Extensão
territorial de
Alagoas { 2 }
58
O apoio institucional e financeiro do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São
Francisco foi citado, diretamente, por 4 de 8 entrevistados, conforme registrado pelos
seguintes sujeitos:
S4: "Sem esse aporte financeiro do CBHSF, seria muito difícil executar a FPI".
S7: "O apoio logístico, fundamental e imprescindível do CBHSF... é fundamental.
Talvez se não existisse esse apoio, a FPI também não andasse. [...] Talvez tão
quanto a coordenação do MPE-AL, esse é um fator importantíssimo que é o
engajamento do CBHSF. São dois fatores que eu considero dos mais importantes".
S8: "Principalmente o apoio do comitê da Bacia Hidrográfica do São Francisco [...],
o apoio não só institucional, mas também com recursos do PPA e o que veio a tornar
efetiva a realização dessas etapas".
Esse fator é de grande importância para o Programa FPI São Francisco, haja vista as
restrições financeiras de grande parte dos órgãos. Ademais, tal investimento parece minimizar
os riscos de interferências de cunho político na operação, conforme sugerido por alguns
atores.
A persistência e o desempenho dos técnicos foi o elemento mais registrado. Dentre os
8 entrevistados, 6 deles destacaram essa questão:
S1: "O nível técnico e a vontade de fazer acontecer dos servidores/técnicos que
trabalham na FPI, isso é essencial para o sucesso porque se o servidor vem para a
FPI só querendo dar a sua carga horária, só querendo fazer o básico, não tem como
ter sucesso o trabalho. Tem que todo mundo abdicar daquilo que conhece como
padrão de trabalho e se doar além da.. até, às vezes, além da sua capacidade física e
mental para conseguir os resultados melhores. E isso, quase todos os participantes da
FPI conseguem fazer".
S3: "Foi a persistência e a vontade dos técnicos que participam da FPI, da equipe
organizadora, principalmente o MP de trazer esse know how da Bahia para que seja
implantado aqui em Alagoas."
Isso reflete a importância da dedicação dos atores sociais para que a iniciativa seja
bem-sucedida. Muitos entrevistados destacaram diversas características que os chamados
Carrancas, nome que é atribuído a todos aqueles que participam da operação em alusão às
esculturas, chamadas de carrancas, que eram colocadas nas proas dos barcos daqueles que
navegavam esse rio, com a finalidade de trazer proteção.
A força conjunta dos órgãos e o apoio do MPE-AL, mediante o exercício da
coordenação do programa, foram destacados por 5 atores:
S1: "[...] porque é justamente essa união dos órgãos que impede qualquer tipo de
interferência, que normalmente, infelizmente, acaba ocorrendo em muitas
fiscalizações".
S3: " Então vejo muito positiva essa situação. A força dos órgãos com o apoio do
MP para melhorar essa questão da situação atual que está aí na região da Bacia".
S4: "Esse empoderamento do fiscal, das instituições, principalmente as mais fracas,
para mim foi um dos grandes fatores do sucesso da FPI".
59
S5: "A coordenação do MP foi muito boa e a capacidade técnica de cada órgão foi
muito interessante. Os técnicos que se uniram e que mostraram que queriam entrar
pra FPI contribuíram muito, até porque muitos órgãos trabalham seis horas semanais
e na operação, você trabalha mais de oito horas [...] porém isso vem da alma do
técnico, porque ele sabe que ali tem outros órgãos, ele gosta daquele trabalho, ele se
sente bem [...] e essa interação, até para o dia a dia, mesmo pós-FPI, ajuda muito
para o técnico que trabalha com fiscalização".
S6: "O que mais facilitou foi a vontade de fazer acontecer mesmo. Eu imputo um
mérito fantástico aos promotores [...] e acabou que todo mundo se uniu muito num
objetivo de fazer crescer a FPI".
S7: "O que facilitou foi ter o MPE-AL como coordenador, como parte principal da
coordenação, porque como ele é um órgão de defesa, eu até gosto de brincar que é o
nosso escudo, mas assim, como ele é um órgão de defesa e é sinônimo de
transparência, de organização, então assim, ter o MPE-AL à frente foi um dos
principais motivos que levaram a credibilidade da operação e foram um dos
principais fatores do engajamento e da implantação da FPI. [...] O engajamentos dos
órgãos parceiros, porque sem os órgãos a gente não conseguiria formar a FPI".
Os sujeitos mencionaram que sofrem com muitas interferências, mas a força dos
órgãos, atuando conjuntamente, é capaz de combater esse tipo de problema. O papel
constitucional do MPE-AL também foi mencionado, haja vista o seu poder de proteção em
relação às demais instituições, até porque muitas delas são chefiadas por ocupantes de cargos
de confiança designados em razão de acordos políticos, o que acaba por restringir, muitas
vezes, a atuação destes gestores.
Por fim, a integração com os representantes parceiros da FPI Bahia foi registrada
diretamente por 3 atores, sendo destacado um trecho da fala de um deles:
S2: "Eu acho que facilitou essa integração com o estado da Bahia, a gente já copiou
algumas coisas deles, então a interação foi total, pegamos uma experiência que já era
de sucesso, adaptamos para a nossa realidade, então isso foi crucial e a integração
dos órgãos, eles abraçaram, especialmente o corpo técnico de cada órgão e isso
facilitou muito o sucesso da FPI".
Nas primeiras etapas de operação da FPI Alagoas, alguns técnicos baianos
acompanharam a implementação do programa de perto, inclusive participando ativamente nas
etapas de fiscalização em campo. Na 6ª etapa da FPI Alagoas, que coincidiu com a 1ª etapa de
da FPI Sergipe, é que esse apoio foi reduzido, haja vista que este estado necessitava mais do
auxílio dos colegas baianos, bem como a FPI Bahia também estava ocorrendo
simultaneamente, a qual inclusive ficou conhecida como a FPI da Tríplice Divisa, em que os
três estados estiveram em campo ao mesmo tempo. De toda forma, cabe ressaltar que o apoio
por parte dos colegas baianos não cessou, até por conta da proximidade entre as áreas
territoriais que eram alvo dessa etapa.
Além desses fatores, a geografia do estado alagoano, em termos de extensão territorial,
também foi citada como um fator que favoreceu a implementação da FPI Alagoas:
S1: "O tamanho do estado também facilitou o sucesso da operação, porque na Bahia
eles tinham muita dificuldade com locomoção e aqui não existem grandes distâncias
como lá, então tem como pegar um maior número de alvos, fazer ações com mais
qualidade, com mais calma e isso ajudou nos resultados da FPI Alagoas".
60
S7: "A geografia de Alagoas, territorial, Alagoas é um estado pequeno, são
cinquenta municípios que [...] fazem parte da CBHSF, então o deslocamento é
pequeno."
Os atores registraram que o tamanho do estado de Alagoas propiciou o atendimento de
mais alvos de fiscalização em relação aos colegas baianos, pois as distâncias aqui percorridas
são pequenas e demandam pouco tempo na estrada, o que poupa tempo e favorece a obtenção
de resultados com mais rapidez.
5.4 Fatores Dificultadores para implementação do Programa FPI Alagoas.
Os fatores facilitadores para implementação do Programa FPI Alagoas representam a
terceira categoria da análise de conteúdo. Diversos favores foram mencionados pelos
entrevistados, os quais foram organizados em quatro conteúdos: apoio institucional e
financeiro do CBHSF; persistência e desempenho dos técnicos; força dos órgãos e apoio do
MPE-AL; e integração com os parceiros da Bahia.
A subcategoria "atribuição dos atores" visa identificar se estes compõem a rede
interorganizacional e estão envolvidos com o programa, concordando ou discordando de sua
forma de atuação.
A Figura 7 reúne os cinco fatores que facilitaram a implementação do Programa FPI
em Alagoas, com a indicação do número de vezes em que os entrevistados citaram cada um
deles.
Figura 7 – Conteúdos da categoria Fatores Dificultadores para implementação do Programa
FPI São Francisco.
Fonte: Elaborado pela autora.
A carência de técnicos foi apontada por alguns entrevistados, os quais demonstraram
preocupação nesse sentido, pois o aperfeiçoamento de diversas atividades dependem dessa
Fatores Dificultadores
Dificuldades
financeiras dos
órgãos { 4 }
Carência de
técnicos { 4 }
Falta de apoio
da população no
momento
inicial{ 2 }
Questões políticas e
dificuldades com
alguns gestores dos
órgãos participantes
{ 6 }
Questões
logísticas e de
relacionamento
{ 3 }
61
força de trabalho, principalmente no tocante aos desdobramentos do programa. A seguir é
possível verificar uma passagem que trata desse tema:
S8: "Carência [...] de pessoal humano, entre os órgãos de controle, para a realização
da FPI, teve órgão que praticamente se esvaziou. Você imagina que eu vou citar o
caso do DNPM, que mandava dois técnicos de um quadro mínimo, onde você tem
um quadro de dois, três técnicos.. E a FUNAI mesmo, só mandava um servidor [...]".
A junção de dois fatores que dificultaram a implementação do programa também foi
destacada, haja vista a carência de técnicos mencionara anteriormente, a qual é agravada
mediante o jogo político que atrapalha a participação dos mesmos nas etapas de fiscalização,
conforme é possível perceber no seguinte trecho:
S7: "No início a FPI sofreu pressão dessa variável política no sentido de 'o que é que
estava acontecendo', 'o que é que pode ser remediado' [...] 'se essas autuações
poderiam ser amenizadas', depois da 1ª FPI para a 2ª (etapa), começou-se a tentar..
bloquear a ida de agentes dos órgãos, por essa variável política, para parar a atuação
[...] isso aí ficou bem claro [...] mas com o apoio logístico do CBHSF, essas pressões
e essas intenções negativas trazidas pela variável política, ela foi se dissolvendo [...]
A pressão política foi justamente essa, tentar atrapalhar as autuações da FPI, por
diversos motivos [...] elas tentaram neutralizar, como é um estado pequeno, elas
tentaram dificultar a ida dos agentes [...] num segundo momento essa variável
política teve algumas influências negativas na FPI, porque depois de algumas
autuações, alguns agentes de alguns órgãos sofreram certas interferências, como
'despromoção', ou mudança de cargo ou perda de cargo, mas a FPI como um todo,
ela sobrevive a isso, ela é forte a isso, independente de um ou outro agente ter sido
relativamente prejudicado por interferência política, ela continua. Todos os órgãos
fazem plenamente o seu papel, independente de inicialmente ter tido essa
interferência. Hoje muito menos, hoje em dia a FPI está consolidada, hoje em dia a
FPI é até uma parceira do governo, porque a FPI almeja as coisas corretas, então de
certa forma o governo, independente de partido, de qualquer político, e o cidadão
quer que as coisas saiam corretamente."
Dentre os 8 atores entrevistados, 6 destacaram as questões políticas e dificuldades com
alguns gestores dos órgãos participantes como fator que dificultou a implementação do
Programa FPI Alagoas, conforme explicado nos seguintes trechos:
S1: "O que dificultou... para mim foi o jogo político em Alagoas porque como a
maioria dos órgãos de fiscalização não tem quadro técnico suficiente e são
compostos, na sua maioria, por cargos em comissão, então, querendo ou não, esses
órgãos ficam na mão do jogo político que ocorre no estado e isso prejudicou muito o
início e, também, é um dos maiores vilões no desenvolvimento da FPI".
S3: "Essa gerência política de grupos que não tem interesse que as coisas melhorem,
que querem que o estado permaneça na situação que se encontra hoje em dia, ou
seja, a população desassistida, a população carente sem condições, essa degradação
que a gente verifica".
S4: "Existe um interesse político em alguns órgãos, principalmente os estaduais, e às
vezes isso atrapalha. [...] Acho que um dos erros do grupo operacional foi ter mais
gestor do que técnico. E os gestores ficaram meio que...uma das preocupações
62
grandes era o período eleitoral municipal, porque 2012 era ano de eleição municipal,
então a gente ficou nessa de os gestores terem essa visão, do grupo político a que ele
estava ligado, então a gente decidiu colocar a primeira FPI em 2013".
S6: "A politicagem, não é a política, é a politicagem, esse paternalismo que existe,
que acabou dificultando um pouco as nossas ações. A gente teve que agir contra
alguns políticos, contra pessoas que procuravam os políticos e esses que procuravam
políticos maiores [...] o pior de tudo é a sabotagem de alguns gestores de órgãos
participantes, faz medo até de falar isso gravado, mas é repugnante saber que tem
um ou dois gestores que querem sabotar, que tem o objetivo de sabotar [...] esse é o
pior de tudo."
A variável política foi bastante enfatizada por vários entrevistados. As passagens
ilustram parte dos desafios vivenciados na esfera política. Nesse ponto, retoma-se a
importância que foi dada ao apoio institucional e financeiro do CBHSF, que por ser um órgão
colegiado que conta com representantes de diversas esferas, parece ter maior autonomia
acerca dos investimentos realizados e sofrer menor interferência em relação a alguns órgãos
governamentais específicos, o que precisa ser investigado com maior aprofundamento.
A falta de apoio por parte da população, em um momento inicial, foi citada por 2
atores, cujos fragmentos são descritos a seguir:
S2: "Principalmente no início era o desconhecimento do que era a operação, então
alguns setores da sociedade não aceitaram.. ver seu empreendimento embargado, a
sua obra interditada. Mas, depois da passagem do tempo, com maior conhecimento,
maior divulgação e com a demonstração dos resultados efetivos, como a gente já
divulgou, de empreendimentos que se regularizaram e hoje a comunidade ao seu
redor entendeu a importância da fiscalização, que é pra trazer maior benefício, um
alimento mais limpo, um ambiente melhor, melhorar a sua vida, então a comunidade
aceitou melhor, a comunidade, a população alagoana aceitou melhor, então a grande
dificuldade acho que foi esse desconhecimento que criou uma cerca resistência na
implantação da operação, então ele vem sendo quebrado dia a dia, e como eu venho
falando, hoje a população é nossa parceira, porque ela é o principal objetivo de tudo
isso".
S7: "Entre a 1ª e a 2ª etapa da FPI, como as ações.. elas foram tidas como radicais,
mas era uma ação legítima e normal de cada órgão, causou uma certa polêmica nas
cidades onde a FPI atuou, porque não se tinha, até então, notícias de operação como
essa, onde vários órgãos se engajavam e efetivamente faziam o seu trabalho. E isso
gerou polêmicas porque alguns estabelecimentos foram interditados, prefeituras
foram multadas, então [...] houve uma repercussão e foi bom que o MPE-AL
mostrou sua força e, na defesa dos direitos, tanto dos órgãos parceiros como do
cidadão [...] mas assim, a gente teve muita pressão, pressão política, pressão local,
pressão dos órgãos, porque estavam sendo pressionados, então assim agente teve
muita dificuldade entre a 1ª e a 2ª (etapas) até as pessoas fazerem entender que a FPI
veio para ficar, que é uma operação séria e que esse tipo de pressão não ia interferir
no trabalho da FPI."
Ao que parece, essas dificuldades junto à população já estão sendo superadas, uma vez
que o programa foi amplamente divulgado e os resultados apresentados nas audiências
públicas realizadas. Nesses momentos, que ocorrem ao final de cada etapa de operação em
campo, múltiplos atores sociais, inclusive a população, são chamados para conhecer a forma
de atuação do programa, os achados da etapa vigente e discutir possíveis soluções para os
63
problemas identificados. Portanto, conforme é possível identificar na fala dos sujeitos, a
população alagoana está diminuindo a resistência em relação ao Programa FPI.
Além disso, algumas questões logísticas e de relacionamento também foram
registradas nas falas dos entrevistados:
S3: " A gente vê a dificuldade dos órgãos, a questão de estrutura, pra disponibilizar".
S4: "Um dos grandes problemas é a gestão dessa quantidade de pessoas".
S8: "Carência de materiais, de equipamento [...]".
Nesse sentido, alguns atores explicaram que esses problemas estão sendo minimizados
à medida que o programa vem se fortalecendo. Todavia, eles precisam ser levados em
consideração a fim de buscar alternativas para resolver tais obstáculos de forma coletiva.
Finalmente, as dificuldades financeiras dos órgãos também foram apontadas como um
fator que dificultou a implementação do Programa FPI Alagoas:
S1: "Então isso mostra que o serviço público está defasado. Existe demanda, mas os
órgãos não trabalham por diversos fatores como falta de estrutura, falta de
equipamento, falta de diária, falta de recursos humanos. Então FPI é um esforço que
o servidores fazem além da conta pra conseguir dar uma resposta à demanda que
existe.. ambiental, de saúde pública, a depender da atribuição de cada órgão."
S4: "Um dos grandes problemas é [...] a crise financeira das instituições".
S6: "São as dificuldades do Estado, falta de pessoal [...]".
Por esse ângulo, a expansão das parcerias merece reflexão, pois o estabelecimento de
novas conexões,com a finalidade de obter recursos junto a outras organizações que sejam
sensíveis à questão ambiental e que tenha objetivos semelhantes ao do Programa FPI, pode
significar a minimização dos problemas enfrentados nessa esfera.
5.5 Síntese dos principais resultados
A partir da pesquisa em campo, observou-se que o programa FPI São Francisco, foi
iniciado no estado da Bahia, vem se desenvolvendo nos demais estados que fazem parte da
Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco.
Os antecedentes dessa iniciativa coletiva envolvem diversos fatores, iniciados com
uma série de reuniões realizadas para apresentação do programa por parte do conjunto de
órgãos que deu origem ao programa, seguida da participação de representantes alagoanos em
ações conjuntos com a finalidade de se conhecer melhor tal iniciativa. O interesse dos órgãos
alagoanos foi despertado em razão dos bons resultados alcançados pelos órgãos baianos,
principalmente tendo em vista os contextos de degradação ambiental enfrentado aliado à
baixa integração entre as instituições, o que parecia limitar a busca por soluções para as
complexas questões vivenciadas. Posto isso, a assinatura de um termo de cooperação
recíproca representou um marco para a implementação do programa em Alagoas.
64
Posto isso, é importante sublinhar que os entrevistados mencionaram em suas falas
algumas contingências, conforme descrito no trabalho de Oliver (1990), que motivaram essas
organizações a estabelecerem relações interorganizacionais, a saber: necessidade,
reciprocidade, eficiência, estabilidade e legitimidade.
Isso ocorre em razão do objetivo comum partilhado entre as organizações e que impõe
a necessidade de unir forçar para o enfrentamento de um problema complexo relacionado à
temática socioambiental. Além disso, envolve a troca de experiências; a busca pela
otimização de recursos e redução no tempo-resposta entre o dano ambiental e a solução do
problema apresentado; a minimização das incertezas e o compartilhamento dos riscos, bem
como buscam o envolvimento com organizações aceitas e respeitadas em seu meio.
Nessa perspectiva, destacou-se que o Programa FPI São Francisco visa,
principalmente, a proteção do meio ambiente natural, cultural, do trabalho e construído da
BHRSF e a melhoria da qualidade de vida da população por meio de ações planejadas e
integradas de conservação e revitalização. Ainda mais, também tem o intuito de elaborar um
diagnóstico acerca da situação ambiental da referida bacia. Portanto, este programa destaca-
se no que diz respeito à formação de uma rede de cooperação interorganizacional em que os
atores sociais envolvidos compartilham os objetivos supramencionados.
É notório sublinhar que o entendimento dos objetivos do programa FPI Alagoas estava
claro para todos os entrevistados, haja vista que, em suas respostas, eles mencionaram os
elementos mais importantes desses objetivos, o que converge com o trabalho de Balestrin e
Verschoore (2008), segundo o qual a existência de objetivos compartilhados corresponde a
uma das características recorrentes nas tipologias de redes. Posto isso, nota-se um
alinhamento entre os atores investigados, o que aponta a criação de uma rede de cooperação
para alcançar objetivos comuns.
No tocante à formação de uma rede interorganizacional, destaca-se a formalização de
papéis, que é necessária para o alcance dos objetivos traçados. No Programa FPI Alagoas, por
meio da fala dos entrevistados, identificou-se ainda a existência de uma organização
coordenadora, que em conjunto com o Termo de Cooperação Técnica, representam elementos
característicos de uma rede horizontal e formal, uma vez que embora exista uma organização
que coordena o programa, os atores guardam a sua independência.
A assinatura do referido termo, por parte de todos os entes, regula a atuação dos atores
dentro dessa cadeia, a qual também foi compreendida como uma rede complexa, o que
demanda a compreensão do papel de cada ator envolvido.
Assim, são observadas aplicações dos conceitos de redes interorganizacionais, haja
vista que um conjunto de órgãos e entidades se unem para executar um programa de caráter
socioambiental, que compõe uma política pública, a partir da articulação de ações em parceria
e da mobilização de recursos, o que corrobora com os conceitos de Mandell (1990) e Loiola e
Moura (1996).
No que se refere às atribuições dos atores na rede interorganizacional do Programa FPI
Alagoas, os entrevistados demonstraram o entendimento do seu papel, o que é de grande
importância para que a rede seja bem-sucedida. Ainda nessa linha, cabe reafirmar os conceitos
de Lustosa da Costa (2001) e de Peci e Costa (2002), visto que, segundo as faltas dos
entrevistados, a organização responsável pela coordenação do programa exerce um papel
importante para a integração e proteção da rede, demonstrando inclusive a percepção acerca
65
da interdependência dos entes que fazem parte da rede, o que afasta ideias relacionadas à
concentração de poder.
Considerando que existe uma articulação entre órgãos e entidades governamentais
múltiplas para a implantação de um modelo de fiscalização ambiental conjunta, o modelo de
governo mais adequado, no presente momento, é o de governo coordenado, segundo o
trabalho de Goldsmith e Eggers (2011), contudo acredita-se que seja possível a evolução para
o conceito de governo em rede, o que será explicado no plano de ação.
Acerca da atuação do estado de Alagoas, quando da implantação do Programa FPI,
sublinharam-se os seguintes elementos: o grau de formalização da rede, as inovações perante
o modelo da FPI Bahia, a relação com os programas desenvolvidos nos demais estados que
compõem a BHRSF e, também, um resultado, ainda que parcial, na visão dos atores, acerca
da implantação do Programa FPI Alagoas.
A atuação no estado de Alagoas teve um diferencial, pois foi construída com o apoio
dos órgãos baianos, que já tinham vasta experiência no programa. Além disso, em razão das
particularidades regionais, os órgãos alagoanos inovaram em alguns pontos que também
foram implantados pelos órgãos baianos.
A participação dos órgãos alagoanos em etapas do programa no estado da Bahia
também se revelou como fator contribuinte em uma melhor atuação no estado de Alagoas,
uma vez que adquiriram experiência prática, a qual também está sendo seguida pelos estados
de Minas Gerais e Pernambuco.
O Quadro 14, a seguir, apresenta uma síntese dos fatores facilitadores para
implementação do Programa FPI Alagoas.
Quadro 14 - Síntese dos fatores facilitadores para implantação do Programa FPI.
Fatores facilitadores Descrição
Apoio institucional e
financeiro do CBHSF
Propiciou a realização das etapas de fiscalização em campo a partir do custeio
de diárias e de gastos não disponibilizados pelos órgãos.
Persistência e
desempenho dos
técnicos
Contribuiu a partir da atuação equilibrada nas autuações, avaliação dos danos
e infrações, com base no conhecimento técnico demonstrado e, também,
mediante a dedicação ao planejamento da operação como um todo.
Força dos órgãos e
apoio do MPE-AL
Assegurou o bom funcionamento do programa no sentido de minimizar e
combater interferências diversas, inclusive políticas, com a finalidade de
atrapalhar as ações da rede.
Integração com os
parceiros da Bahia
Forneceu o suporte necessário para o planejamento e a prática das ações a
partir da disponibilização do modelo de atuação e da cessão de técnicos
experientes para unir esforços e, também, auxiliar na solução de problemas.
Extensão territorial de
Alagoas
Minimizou problemas relacionados ao deslocamento, facilitando o
desenvolvimento de ações de melhor qualidade e o alcance de um maior
número de alvos no tempo disponível para o desenvolvimento do trabalho em
campo.
Fonte: Elaborado pela autora.
66
Conforme o Quadro 14, os fatores facilitadores da implementação do Programa foram:
o apoio institucional e financeiro do CBHSF, a persistência e desempenho dos técnicos, a
força dos órgãos e apoio do MPE-AL, a integração com os parceiros da Bahia e a reduzida
extensão territorial do estado de Alagoas.
Já os fatores dificultadores apontados pelos entrevistados são : a carência de técnicos
nos órgãos e instituições participantes do programa, questões políticas e dificuldades com
alguns gestores dos órgãos participantes, a falta de apoio da população, no momento inicial,
questões logísticas e de relacionamento e, por fim, as dificuldades financeiras dos órgãos.
Quadro 15 - Síntese dos fatores dificultadores para implantação do Programa FPI.
Fatores dificultadores Descrição
Carência de técnicos Dificuldades na composição de equipes e nos desdobramentos do programa
em razão do reduzido efetivo dos órgãos.
Questões políticas e
dificuldades com
alguns gestores dos
órgãos participantes
Falta de apoio político nas ações do programa;
Falta de interesse dos gestores na solução de questões socioambientais;
Retaliação de gestores e políticos em face da atuação dos órgãos;
Tentativas de interrupção e sabotagem das ações do programa;
Preocupação eleitoreira em detrimento dos problemas socioambientais.
Falta de apoio da
população no momento
inicial
Resistência à implantação do programa em razão de ter sido penalizado ou
conhecer alguém que foi penalizado em razão de degradação ambiental ou ter
efetuado ações que oferecessem riscos à saúde da população e à qualidade do
meio ambiente.
Questões logísticas e
de relacionamento
Dificuldades estruturais e de fornecimento de material pelos órgãos e,
também, no gerenciamento de um grande volume de pessoas.
Dificuldades
financeiras dos órgãos
Crise financeira nas instituições, reduzindo a condição de investimento em
ações dessa natureza.
Fonte: Elaborado pela autora.
Por meio da análise de conteúdo foi possível identificar que as questões políticas e as
dificuldades com alguns gestores dos órgãos participantes caracterizaram o fator que mais
dificultou a implementação do Programa FPI Alagoas, que foi o mais citado nas entrevistas, o
que se deu em razão da falta de interesse dos gestores na solução das questões
socioambientais e da priorização de interesses pessoais em detrimento do interesse público,
especialmente no tocante aos problemas ambientais e de saúde pública.
A carência de pessoal nos órgãos, especificamente de técnicos, e as dificuldades
financeiras foram igualmente mencionadas pelos entrevistados. O primeiro fator atrapalhou a
composição de equipes em algumas ocasiões e tem impedido um trabalho mais eficiente em
prol dos desdobramentos do programa ao passo que o segundo prejudica a organização da
operação, principalmente quando reduz as condições de investimentos dos órgãos nas ações
do programa.
67
As dificuldades relacionadas às questões logísticas e de relacionamento foram
destacadas por poucos atores, seja porque parte delas estão sendo solucionadas ou a solução
não é difícil, bastando pouco mais do que a concentração de esforços nessa direção, o que
pode ser melhorado a partir do estabelecimento de parcerias com outras instituições, sejam
elas públicas ou privadas, já que um dos elementos mais importante é a existência de
objetivos comuns àqueles almejados pelos órgãos que compõem o Programa FPI.
Por fim, a falta de apoio por parte da população foi destacada por dois atores
entrevistados, contudo eles sublinharam que essa dificuldade vem sendo reduzida, pois os
maiores obstáculos foram enfrentados no início da implementação do Programa FPI Alagoas,
haja vista o desconhecimento das principais características e resultados dessa iniciativa.
Assim, restou clara a necessidade de monitorar essa variável até que o programa apresente
resultados mais consolidados, o que deve levar entre três e quatro anos, segundo foi citado por
um dos entrevistados.
68
Capítulo 6
6.1.Descrição do plano de ação
Quadro 16 - Plano de ação
Planejamento Execução Verificação
Item O quê? Quem? Como? Quando Quando Resultados alcançados
1
Estabelecer
novas parcerias
com entidades
voltadas às
questões
ambientais
Coordenação
da FPI São
Francisco
Identificando
organizações
sensíveis à
causa e que
possua
objetivos
comuns
2017
No período
de julho a
dezembro
de 2017.
Alcançar o modelo de
governo em rede, descrito
por Goldsmith e Eggers
(2011) e minimizar
problemas de carência de
pessoal e dificuldades
financeiras das instituições
públicas
2
Incentivar
maior
participação da
sociedade no
Programa FPI
Alagoas
Coordenação
da FPI São
Francisco
Abrindo
espaços para
estimular a
participação
social.
Entre
2017 e
2018
Nos meses
de maio,
junho,
novembro
de
dezembro
de 2017 e
de 2018
Enriquecimento no debate
e na busca de soluções
mais adequadas às regiões
fiscalizadas pelo programa
3
Ampliar a
divulgação do
programa no
estado de
Alagoas
Órgãos
participantes
da FPI São
Francisco
Realizando
ações voltadas
à educação
ambiental que
destaquem os
resultados do
programa
1ª
semestre
de 2017
No período
de abril a
junho de
2017.
Maior apoio por parte da
sociedade nas ações do
programa.
4
Ampliar a
divulgação do
programa em
outros estados a
fim de
mobilizar
iniciativas
coletivas em
defesa do meio
ambiente
Órgãos
participantes
da FPI São
Francisco
Participando
de eventos
relacionados à
temática
ambiental e
apresentando
trabalhos que
demonstrem
os resultados
do programa
Entre
2017 e
2018
Nos meses
de março,
abril,
julho,
agosto e
setembro
de 2017 e
2018
Realização de maior
volume de iniciativas
voltadas à questão
ambiental, em especial, na
proteção de bacias
hidrográficas
5
Sensibilizar os
gestores
públicos das
esferas
municipal e
estadual
Coordenação
da FPI São
Francisco
Realizando
eventos de
capacitação e
de educação
relacionados
aos objetivos
do programa
Entre
2017 e
2018
Nos meses
de março,
abril,
julho,
agosto e
setembro
de 2017 e
2018
Ampliação da condição de
atuação dos gestores
públicos na solução dos
problemas
socioambientais
6
Aperfeiçoar a
gestão de
pessoas e a
logística do
programa
Coordenação
da FPI São
Francisco
Realizando
eventos de
capacitação
para os
participantes
do programa
2017
No período
de abril a
setembro
de 2017.
Garantia de um melhor
gerenciamento dos
talentos do programa e de
um planejamento logístico
mais eficiente
Fonte: Elaborado pela autora.
69
Com base nos resultados obtidos no diagnóstico realizado, registrou-se a necessidade
de melhorar alguns pontos do Programa FPI. Contudo, restou claro que a maior parte desses
obstáculos podem ser minimizados a partir de uma atuação mais efetiva na solução dessas
questões por parte dos participantes do programa.
O plano de ação descrito no Quadro 16 tem a finalidade de demonstrar algumas
proposições factíveis que podem ser organizadas e executadas pela coordenação do Programa
FPI e, também, pelo conjunto de órgãos que compõem a rede em Alagoas no sentido de
preencher as lacunas identificadas e reduzir as dificuldades enfrentadas no desenvolvimento
dessa ação coletiva.
Nessa perspectiva, as ações foram sugeridas com base nas dificuldades apontadas
pelos sujeitos entrevistados, as quais foram descritas no Quadro 15 e, também, com base na
literatura de redes.
Assim, são propostas ações voltadas ao estabelecimento de novas parcerias que
possam ampliar a esfera de atuação do programa, assim como minorar problemas
relacionados à falta de pessoal, restrição de recursos financeiros, dentre outros; divulgação
das ações e resultados do programa no sentido de obter maior apoio da sociedade e estimular
a realização de iniciativas similares, de modo que a questão ambiental seja priorizada nas
decisões políticas; sensibilização da população e dos gestores públicos perante as ações
realizadas em prol do meio ambiente e da saúde pública, fazendo com que esses indivíduos
reflitam sobre a importância dessas questões e sejam capazes de participar e atuar de maneira
mais ativa nas decisões de interesse público; desenvolvimento de competências voltadas à
gestão dos técnicos e agentes participantes do programa, além do aprimoramento das questões
logísticas mencionadas pelos sujeitos entrevistados.
6.2 Considerações finais
A importância dada à questão ambiental cresceu de maneira bastante expressiva nas
últimas décadas, ganhando espaço nas ações governamentais. Perante o cenário de degradação
em que se encontra a Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco, resultado de múltiplos danos
ao longo dos anos, e a existência de inúmeros conflitos em torno dessa bacia, o presente
estudo buscou a compreensão do processo de implantação do Programa Fiscalização
Preventiva Integrada do Rio São Francisco em Alagoas e a identificação dos fatores que
interferiram nesse processo.
A escolha desse tema está relacionada à relevância do entendimento da atuação de
órgãos e instituições públicas na implementação de um programa de fiscalização ambiental,
voltado à proteção de uma bacia hidrográfica, cuja iniciativa apresenta características de uma
rede de cooperação interorganizacional.
Desse modo, a pesquisa explorou o tema redes interorganizacionais para
implementação de programas governamentais, tendo em vista o formato de atuação e as
ligações existentes entre os atores envolvidos no referido programa.
O capítulo 3 descreveu os antecedentes da rede, os quais foram corroborados a partir
da análise das entrevistas realizadas e, a partir destas, foram identificados os fatores que
70
facilitaram e dificultaram a implementação do programa, segundo a ótica dos atores
participantes. Registra-se ainda que a rede aqui investigada também apresentou as fases de
desenvolvimento das redes apresentadas por Ebers (2002).
A rede interorganizacional formada com o Programa FPI Alagoas é composta de nós e
ligações entre esses nós, os quais são representados pelos órgãos e instituições públicas, que
também são chamados de atores e são ligados entre si por meio de relacionamentos, cujas
normas são estabelecidas em um Termo de Cooperação Técnica.
Posto isso, resta clara a vinculação do objeto de estudo com a teoria das redes, nos
trabalhos de Castells (1999), Brass (2004), Cândido de Abreu (2004) e Balestrin e Verschoore
(2008). Assim, a rede interorganizacional identificada nesta pesquisa pode ser compreendida
como uma estrutura organizacional composta por um conjunto de atores, os quais se
relacionam com a finalidade de implementar o Programa FPI Alagoas e percebem que não
podem alcançar o objetivo de proteção à Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco a partir de
iniciativas pontuais e isoladas.
Os entrevistados demonstraram elevado conhecimento acerca da atuação do programa,
indicando os principais elementos dos objetivos da FPI Alagoas, o que reflete a existência de
um alinhamento de objetivos e uma constante interação entre eles. Além disso, também
destacaram a existência de uma gestão coordenadora, o que compreende as características
recorrentes nas tipologias de redes, conforme Balestrin e Verschoore (2008).
O presente trabalho teve como objeto de investigação as redes de cooperação
compostas por organizações públicas, restringindo-se então às redes interorganizacionais e
enfatizando as relações formais e organizacionais, visto que o Programa FPI é composto por
organizações do âmbito público as quais estão cooperando em razão de diversos objetivos
comuns, sendo tal relacionamento assegurado por meio de um Termo de Cooperação Técnica
assinado por todos os atores envolvidos. Portanto, posto isso, não foram aqui investigadas as
relações intraorganizacionais e interpessoais, o que representa uma limitação da análise ora
apresentada.
O trabalho manteve o foco nos atores pertencentes ao conjunto de instituições que
compõem o Programa FPI Alagoas. Desse modo, em razão de limitação de tempo e da
necessidade de restringir o público-alvo das entrevistas, não foram entrevistados participantes
da FPI Bahia e da FPI Sergipe.
Entretanto, a investigação dessa lacuna é recomendado em razão da importância dos
olhares desses atores, uma vez que de um lado se tem um grupo de instituições que deu
origem ao programa e incentivou a implantação da ideia nos demais estados, especialmente
em Alagoas e Sergipe. E de outro, um grupo de instituições que receberam um modelo baiano
de atuação e que possivelmente tiveram conhecimentos acerca do formato de implementação
efetivamente realizado no território alagoano, o que denota uma oportunidade de
conhecimento acerca de outras perspectivas e interpretações que ainda não foram
evidenciadas.
Por fim, sugere-se também a investigação da viabilidade de implementação e também
de interesse no programa por parte dos órgãos do Distrito Federal e do estado de Goiás, haja
vista que esses dois entes abrangem, juntos, 0,7% da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
e não foram obtidas, nesta investigação, informações acerca dessas duas unidades da
federação.
71
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77
Apêndice A
Protocolo para o estudo de caso
Unidades de Análise: Rede Interorganizacional do Programa Fiscalização Preventiva
Integrada do Rio São Francisco, no estado de Alagoas.
Entrevistados:
Período: Entrevistas realizadas entre os meses de novembro e dezembro de 2016.
Procedimentos da coleta de dados: antes das visitas, foram solicitados documentos tais como
estudos prévios, atas de reuniões e outros documentos para entender o funcionamento da
rede interorganizacional formada para implementação do Programa Fiscalização Preventiva
Integrada do Rio São Francisco, no estado de Alagoas, no período de 2012 a 2016.
Categorias que compreendem as questões do estudo de caso: a) Formação da rede
interorganizacional; b) Atuação da rede interorganizacional e c) Fatores que interferiram na
implementação do Programa, na ótica dos atores da rede que compõem a rede
interorganizacional do Programa Fiscalização Preventiva Integrada do Rio São Francisco, no
estado de Alagoas.
Questões do estudo são:
a) Formação da rede:
1. Quais foram os fatores que resultaram no Programa Fiscalização Preventiva Integrada
do Rio São Francisco?
2. Quais são os objetivos do Programa Fiscalização Preventiva Integrada do Rio São
Francisco?
b) Atuação da rede:
3. Quais foram suas atribuições no Programa Fiscalização Preventiva Integrada do Rio
São Francisco, no período de 2012 a 2016?
4. Avalie a atuação do Estado de Alagoas, na implementação do Programa.
c) Ótica dos atores da rede sobre os fatores que interferiram na implementação do Programa:
5. Em sua opinião, quais fatores facilitaram a atuação em rede na implementação do
Programa?
6. Em sua opinião, quais fatores dificultaram a atuação em rede na implementação do
Programa?
Fonte: Elaborado pela autora e adaptado de Avelar (2014).
78
Apêndice B
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E
ESCLARECIDO
Prezado(a) participante:
Sou estudante do curso de Mestrado Profissional em Administração da Universidade Federal
de Alagoas. Estou realizando uma pesquisa sob supervisão do(a) professor(a) Claudio Zancan, cujo
objetivo é identificar o processo de implantação do Programa Fiscalização Preventiva Integrada do
Rio São Francisco no estado de Alagoas e os fatores facilitadores e dificultadores de sua
implementação, segundo a ótica dos atores participantes do Programa.
Sua participação envolve uma entrevista, que será gravada se assim você permitir, e que tem
a duração aproximada de vinte minutos.
A participação nesse estudo é voluntária e se você decidir não participar ou quiser desistir de
continuar em qualquer momento, tem absoluta liberdade de fazê-lo.
Na publicação dos resultados desta pesquisa, sua identidade será mantida no mais rigoroso
sigilo. Serão omitidas todas as informações que permitam identificá-lo (a).
Mesmo não tendo benefícios diretos em participar, indiretamente você estará contribuindo
para a compreensão do fenômeno estudado e para a produção de conhecimento científico.
Quaisquer dúvidas relativas à pesquisa poderão ser esclarecidas pela pesquisadora: telefone
(82) 98122-2402.
Atenciosamente,
___________________________ Andreza Galindo Alves de Queiróz
Mestranda Profissional em Administração Pública
________________________ Local e data
Consinto em participar deste estudo e declaro ter recebido uma cópia deste termo de
consentimento.
___________________________ Nome e assinatura do participante
________________________ Local e data
![· miguel rafael silva. davuos, alberto m. perez ort]gosa. diego mateo y galindo. diego guinchard, miguel rafael sitvn guerrero. mateo monnel diaz de egf-a y galindo, ricardo frucrvoso](https://img.document.onl/doc/110x75/5f04a77a7e708231d40f0ae4/miguel-rafael-silva-davuos-alberto-m-perez-ortgosa-diego-mateo-y-galindo-diego.jpg)
