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Universidade Federal de Minas Gerais Programa de Formação de Conselheiros Nacionais
Curso de Especialização em Democracia Participativa, República e Movimentos Sociais
Programa Bolsa Família e Condicionalidades: deveres ou penalização?
Vânia Cássia Miranda Mota
Montes Claros - MG 2010
Vânia Cássia Miranda Mota
Programa Bolsa Família e Condicionalidades: deveres ou penalização?
Monografia apresentada ao Programa de Formação de Conselheiros Nacionais da Universidade Federal de Minas Gerais como requisito para obtenção do título em especialização em Democracia Participativa, República e Movimentos Sociais. Co-orientadora: Ana Paula Salej
Montes Claros 2010
AGRADECIMENTOS
Agradeço a
A minha família pela força e paciência nos momentos mais difíceis.
RESUMO
O presente estudo tem como objetivo contribuir para uma reflexão sobre o significado das
Condicionalidades do Programa Bolsa Família e a responsabilidade das famílias e do Estado
sobre o cumprimento destas. Discutiremos se as condicionalidades referentes ao programa são
deveres da família ou uma penalização, na medida em que os usuários não conseguem
cumpri-las mediante os vários fatores sociais que interferem no cumprimento destas, como:
situação de vulnerabilidade social, risco pessoal ou social, situação de trabalho infantil ou
negligência. Podemos afirmar que o PBF se encontra focalizado na pobreza, e apresenta
Condicionalidades, as quais favorecem a visão dos pobres como responsáveis pela situação de
pobreza em que se encontram. Neste contexto trazemos as discussões e reflexões referentes à
implantação do Sistema Único de Assistência Social em Montes Claros - MG, a dinâmica da
gestão e a organização dos serviços ofertados, compreendendo os desafios do município em
realizar ações complementares para as famílias em situação de vulnerabilidade social e
negligência, que descumprem as condicionalidades do PBF.
Palavras-chave: Programa Bolsa Família, condicionalidades, descumprimento.
ABSTRACT
This study aims to contribute to a reflection on the meaning of Conditionalities Bolsa Familia
and responsibility of families and the state over their fulfillment. Discuss whether the
conditionalities for the program are the duties of the family or a penalty, in that users can not
carry them through various social factors that affect the fulfillment of these, such as social
vulnerability, risk, personal or social situation of child or neglect. We can affirm that the PBF
is focused on poverty, and presents Conditionalities, which favor the view of the poor as
responsible for poverty in which they are. In this context we bring to discussion and reflection
regarding the General System of Social Assistance in Montes Claros - MG, the dynamics of
management and organization of services offered, including the challenges of the
municipality to undertake complementary actions for families in situations of social
vulnerability and negligence that fail to comply with the conditionalities of GMP.
Keywords: Family Grant Program, conditionality, non-compliance.
LISTA DE ABREVIATURAS
CADÚNICO - Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo Federal
CAF – Centro de Atendimento a Família
CRAS – Centro de Referência a Assistência Social
CREAS – Centro de Referência Especializado de Assistência Social
LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social
MEC – Ministério da Educação Cultura e Desporto
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome
NIS – Número de Identificação Social
NOB – Norma Operacional Básica
IGD – Índice de Gestão Descentralizada
PBF – Programa Bolsa Família
PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PNAS – Política Nacional de Assistência Social
PSF – Programa de Saúde da Família
SENARC – Secretaria Nacional de Cidadania e Renda
SISPETI – Sistema de Controle e Acompanhamento da Freqüência nos Serviços Sócio-
Educativos do PETI
SISVAN – Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional
SMPS – Secretaria Municipal de Políticas Sociais
SUDENE – Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................. 7
2 - POLITICAS SOCIAIS E TRANSFERÊNCIA DE RENDA............................................ 10 3 - PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NO BRASIL ............................. 154
3.1 Etapas da implantação dos programas de transferência de renda no Brasil .................... 176 3.2 O Programa Bolsa - Família ......................................................................................... 187
3.3 Assistência social e o programa bolsa família ............................................................... 254 4 - O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E A ASSISTÊNCIA SOCIAL EM MONTES CLAROS ........................................................................................................................... 287 5- CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................................................... 476
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS................................................................................ 509
8
1. INTRODUÇÃO
Este estudo aborda a temática dos programas de transferência de renda no contexto
brasileiro e mundial, contemplando ao longo da história a discussão sobre a garantia de renda
mínima, o combate á pobreza e a desigualdade social na sociedade capitalista. Abordará
especificamente a questão do programa Bolsa Família que determina aos seus beneficiários
condicionalidades a serem cumpridas para o recebimento mensal do recurso a ser repassado
para elas. Estas condições são impostas nas questões relativas à saúde, educação, bem como a
assistência social. Discutiremos se as condicionalidades referentes ao programa são deveres
da família ou uma penalização, na medida em que os usuários não conseguem cumpri-las,
mediante os vários fatores sociais que interferem no cumprimento destas, como: situação de
vulnerabilidade social, risco pessoal ou social, situação de trabalho infantil ou negligência.
A Formação da sociedade e a ação do Estado no Brasil foram desde o nascimento da
nação até praticamente o final do século XX dramaticamente concentradores de renda e de
oportunidades, portanto, geradores de desigualdades e de distintas manifestações de formas de
exclusão. Nesse contexto, ressaltamos a trajetória do desenvolvimento dos Programas de
Transferência de Renda no âmbito do sistema nacional de proteção social integral. Vale
destacar que no país os principais desafios a serem considerados são a consolidação de uma
política nacional de enfrentamento a fome e a pobreza, e a construção de um sistema social
amplo, que envolva transferência de renda e elimine as velhas práticas implementando ações
sociais que resgatem a cidadania da população excluída, dando lhes condições de
emancipação, discutindo os seus direitos de cidadania e inclusão social.
Nesta perspectiva será discutida a propriedade com que programa de transferência
condicionada de renda no Brasil são implementados. As condicionalidades são impostas nas
questões relativas à saúde e educação, bem como da assistência social. Sendo assim será
objeto da pesquisa analisar se as condicionalidades são deveres da família ou uma
penalização, na medida em que não conseguem cumpri-las, portanto, será verificado se o
entrave é pela condição de vulnerabilidade social e miserabilidade, pela negligência familiar,
ou pela falta de acesso aos seus direitos básicos como saúde e educação que deveriam ser
ofertados e garantidos pelo município.
As políticas sociais devem objetivar a promoção social, combatendo a miséria,
buscando a equidade e garantindo a promoção dos direitos sociais e da cidadania. O Estado
deve buscar mudanças setoriais e reformas estruturais para atender as necessidades,
9
desempenhando o papel de priorizar ações de redistribuição de recursos e a proteção social do
indivíduo que dela necessite. Percebemos que as políticas sociais são um desafio para o
mundo contemporâneo, buscamos refletir sobre as questões que determinam as desigualdades
sociais, e a implantação de programas de garantias de renda mínima que venham possibilitar a
implementação de um sistema de proteção social que objetive garantir os direitos dos
cidadãos.
Para cumprirmos o objetivo proposto organizamos esse trabalho em cinco partes. A
primeira delas compreende essa introdução. A segunda trata das políticas sociais buscando
contextualizar os programas de transferência de renda dentro de um breve histórico,
observando as primeiras iniciativas no âmbito mundial, e a instituição de um sistema de
proteção social que se fundamenta no principio de que todos podem assegurar sua
subsistência com renda e trabalho, é a consolidação do Welfare State.
A terceira parte aborda as políticas sociais no Brasil a partir da década de 30, onde o
Estado foi o principal agente na organização e regulação das condições sociais e políticas para
o desenvolvimento industrial, político e econômico. Fatores que influenciaram a construção
de um estado de Bem Estar Social. Destacaremos a implantação dos programas de
transferência de renda no Brasil, a instituição de um debate nacional para implantação dos
PGRM`s, passando pela consolidação das primeiras experiências nas esferas municipais,
estaduais e federais. A criação do Bolsa Família em outubro de 2003, convertido em lei em
Janeiro de 2004 unifica os programas remanescentes de transferência de renda firmando como
ação governamental de enfrentamento a pobreza e exclusão social no país. Com o objetivo de
compreender a dinâmica do Bolsa Família na ótica das condicionalidades, trazemos
discussões pautadas no direito do cidadão, no dever do estado, e no desafio dos municípios
em ofertar serviços de qualidade no acompanhamento das famílias em situação de
descumprimento desta contrapartida instituída pelo poder federal.
A quarta parte contém informações e reflexões referentes à implantação do Sistema
Único de Assistência Social em Montes Claros - MG no ano de 2005, a dinâmica da gestão e
a organização dos serviços ofertados a partir da adesão na gestão plena de assistência, a
efetivação destes, e a reestruturação para garantir aos indivíduos acessos aos bens e serviços
públicos. Neste contexto analisaremos a evolução do Cadastro Único e do Programa Bolsa
Família a partir da reforma administrativa (2005-2008), compreendendo os desafios do
município em realizar ações complementares para as famílias em situação de vulnerabilidade
social e negligência que descumprem as condicionalidades do PBF, uma contrapartida entre
governo federal e as famílias para recebimento do benefício. Trazemos informações acerca do
10
PBF no município através de dados oficiais do Ministério de Desenvolvimento Social e
Combate a Fome, e indicadores recolhidos junto aos gestores locais. Por fim, nas
considerações finais apresentaremos uma discussão sobre as condicionalidades e o desafiante
processo dos municípios em atender as demandas sociais com oferta de bens e serviços
públicos que contemplem todos os indivíduos que recebem programas de transferência de
renda.
Para construir o caminho deste estudo e a investigação, desenvolvemos uma revisão
bibliográfica acerca das políticas sociais de transferência de renda mínima no mundo, das
desigualdades sociais a partir dos questionamentos sobre pobreza e exclusão que incidem na
história da humanidade, apresentamos um histórico da construção do Welfare State no mundo
e no Brasil a partir da implementação das políticas sociais no país dos anos 30 até a
Constituição Federal de 1988, quando a assistência passou a integrar o tripé da seguridade
social, juntamente com a previdência e a saúde. Destacando a Política Nacional de Assistência
Social – PNAS, a regulamentação do Suas e a afirmação do Bolsa Família enquanto programa
de transferência de renda. Utilizamos dados do município de Montes Claros como o
consolidado de ações realizadas pelo município nos anos de 2005 a 2008, dados do Cadúnico
e do PBF (Secretária Municipal de Políticas Sociais – SMPS), Centro de Referência e
Assistência Social – CRAS, bem como o Índice de Gestão Descentralizado - IGD que mede
as ações qualitativas e quantitativas realizadas nas gestão do Bolsa Família.
11
2 - POLITICAS SOCIAIS E TRANSFERÊNCIA DE RENDA
A pobreza e a desigualdade social são questionamentos discutidos no mundo
contemporâneo constituindo um processo sócio-histórico que reproduz, nas relações sócio-
econômicas-políticos e culturais, as relações sociais desiguais e injustas que determinam a
exploração do trabalho pelo capital e a concentração de riquezas e bens produzidos que
produz o empobrecimento da população menos abastada aumentando a exclusão social. De
acordo com Iamamoto (2004), a questão social pode ser compreendida como um conjunto das
expressões das desigualdades da sociedade capitalista que tem uma raiz em comum: a
produção social é cada vez mais social, enquanto a apropriação dos seus frutos mantém-se
privada, monopolizada por parte da sociedade. Apresenta, assim, um impacto nos paises em
desenvolvimento como o Brasil.
Na história da humanidade é possível encontrar em diferentes sociedades formas de
atendimento a categorias de pessoas (inválidos, viúvas, órfãos, indigentes) uma garantia
mínima de existência. Desde o século VII segundo Silva e Silva (1997), as sociedades
islâmicas por prescrições religiosas praticavam o zakat, espécie de contribuição voluntária em
favor dos necessitados. Porém o termo renda mínima passou a ter existência legal a partir de
1579, na Escócia, depois na Inglaterra com a Lei dos Pobres de 1601, que inspirou a
legislação de algumas colônias (Virgínia - Lei de 1647 - e Jamaica - Lei de 1685), está lei se
assentava em 04 princípios: obrigação de socorro aos necessitados, assistência pelo trabalho,
taxa de socorro para os pobres e a responsabilidade das paróquias pela assistência de socorro e
de trabalho1. A primeira iniciativa de renda mínima conhecida na Europa Industrial surge na
Grã Bretanha em 1795 sob forma de abono salarial ou rendimento mínimo garantido. No final
da segunda guerra mundial e nos anos 60, o tema da garantia de renda mínima ressurge,
sobretudo na Inglaterra e nos Estados Unidos. Na Inglaterra, o projeto do liberal Rhys-
William (1949) estabelece a relação da renda mínima com o trabalho. Nos Estados Unidos,
surge no final dos anos 60 a idéia de Friedman (1962), de instituição de um imposto negativo,
cuja finalidade, segundo seu idealizador, era combater a pobreza sem reduzir a incitação ao
trabalho, evitando a armadilha da assistência. 2
1 Institui contribuição obrigatória determinando a nomeação em cada paróquia de dois ou mais “oversears poor” encarregados de recolher fundos de todos que estivessem em condições de contribuir. (Pereira Júnior, 2005) www.portaldacidadania.blogspot.com/2007 2 As pessoas que ganham além de um certo patamar pagam uma proporção de seus rendimentos ao governo, na forma de imposto de renda, aquelas que ganham menos passariam a ter direito de receber uma proporção de
12
O tratado de Versalhes no final da I Guerra mundial (1914-1918), consagrou certos
direitos trabalhistas e previdenciários, mas só ao final da II Guerra Mundial é que generalizou
o sistema de proteção social ao indivíduo nas ocasiões em que perdesse sua fonte de renda,
exigisse uma suplementação temporária, é o chamado Welfare State ou Estado do Bem-Estar-
Social, em que o Estado garante ao cidadão a oportunidade de acesso gratuito a certos
serviços e a prestação de benefícios mínimos para todos.
O Welfare State pode ser entendido como uma larga mobilização do aparelho do
Estado em uma sociedade capitalista a fim de executar medidas orientadas diretamente ao
bem estar de sua população (Souza, 1999). Diversas teorias atualmente buscam explicar seu
papel nos países industrializados da América do Norte e da Europa Ocidental. A maior parte
delas o vê, em suas fases de surgimento e desenvolvimento, como meio de compensar, por
intermédio de políticas de cunho Keynesiano, a insuficiência do mercado em adequar os
níveis de oferta e demanda agregada, controlar politicamente as organizações de trabalhadores
e capitalistas e estimular a mercantilização da força de trabalho segundo padrões industriais
(fordistas), ao administrar alguns dos riscos inerentes a esse tipo de relação do trabalho e ao
transferir ao Estado parte das responsabilidades pelos custos de reprodução da força de
trabalho. Nestes casos o que determina a configuração do Welfare State é o padrão e nível de
industrialização (ou modernização), a capacidade de mobilização dos trabalhadores, a cultura
política de uma nação, a estrutura de coalizões políticas e autonomia da máquina burocrática
em relação ao governo.
No mundo todo, há diferentes programas e mecanismos de garantia de renda mínima
destinados a públicos diversos e com objetivos e critérios variados. As experiências com
programas de renda mínima (PGRM) surgiram nos países desenvolvidos no século XX, á
medida que vai se consolidando o chamado Estado de Bem-Estar-Social. Seu objetivo era
criar uma rede de proteção social para as populações mais pobres, através de uma
transferência de renda complementar. Neste século é que os mínimos de subsistência
passaram a ser revistos como princípios da liberdade, equidade e justiça social, para serem
vistos como necessidades sociais, como matéria de direito a ser enfrentada por políticas
resultantes de decisões coletivas. Para Pisòn (1998), necessidades e bem-estar estão
indissoluvelmente ligados no discurso político e moral e, especialmente, na prática corrente
dos governos. Não há serviços sociais sem delimitação daquelas necessidades a serem
satisfeitas, o desenvolvimento humano pressupõe a satisfação básica de necessidades, não há
diferença de 50%, entre aquele patamar e o seu nível de rendimento. Daí porque o nome de imposto de renda negativo. www.fpabramo.org. br
13
vida saudável e autônoma se os indivíduos não forem atendidos nas suas necessidades
básicas.
No final dos anos 60 surge com maior intensidade ampliando-se, sobretudo com a
crise dos anos 80 o debate internacional sobre garantia de uma renda mínima. Ele desenvolve-
se principalmente na Europa, buscam-se alternativas para superar a inadequação dos sistemas
de proteção social ao contexto atual de mutação na economia e no mundo do trabalho. É
necessário responder os desafios de uma economia e de uma sociedade dual, cuja separação
básica não é mais só entre capitalistas e trabalhadores, mas também entre quem detém ou não
o trabalho. Essas grandes transformações mundiais na economia refletiram no mundo do
trabalho, cujas conseqüências são a geração de um número maior de desempregados, o
aumento de mão-de-obra precária alcançando cada vez mais homens e mulheres de todas as
idades, e principalmente os jovens, formando um contingente cada vez maior de
desempregados de longa duração, produzindo uma pobreza cíclica. Assim, partir de 1975,
quando os empregos tornaram escassos na Europa, os governos introduziram políticas
compensatórias como o salário-desemprego. Em 1986 fundou-se a Rede Européia da Renda
Básica, a Basic Income European Network (BIEN), com o propósito de se tornar um fórum
para debater intensamente todas as experiências de renda mínima, básica ou de cidadania nos
mais diversos países.
Van Parijs (1992) desenvolve pelo menos duas ordens de argumentação para justificar
implantação de uma renda básica nos países industrializados, uma que denomina de razão
econômica e outra de razão ideológica. O Welfare State, consolidado no pós-guerra, se funda
no princípio de que todos podem assegurar sua subsistência com a renda do trabalho (pleno
emprego), sendo o seguro social seu foco central, e a rede de assistência, marginal, deve ser
idealmente, decrescente. A razão econômica aponta para o consenso de que cada vez mais,
grande parte das famílias mesmo nos países industrializados, não pode seque atender as suas
necessidades básicas. Nesse contexto uma renda básica, incondicional e independente do
trabalho é vista cada vez mais como uma estratégia indispensável ao avanço do capitalismo
mundial enquanto efetiva uma maneira de combater a pobreza e o desemprego duradouro,
além de propiciar funcionalidade aos sistemas de proteção social. A razão ideológica,
apontada por esse autor, diz que a atribuição de uma renda mínima universal para todos não é
só um avanço na estrutura e funcionamento do Welfare State: representa uma profunda
reforma semelhante ao fim da escravidão ou ao sufrágio universal. A idéia de uma renda
14
totalmente incondicional representa um importante passo na direção da emancipação da
espécie humana. 3
Abranches (1987) destaca que a política social praticada na maioria dos países
industrializados busca principalmente compensar o mal-estar, os custos sociais, os efeitos
perversos, derivados de ações indispensáveis à acumulação de outras políticas governamentais
e do próprio progresso que, ao induzir mudanças, pode colocar certos grupos de dependência.
Atualmente, qualquer um desses países conta, no mínimo, com programas que garantem
universalmente compensações à perda de renda derivada de oito circunstâncias diferentes:
velhice, invalidez, viuvez, doença, maternidade, acidentes de trabalho, desemprego e
crescimento familiar. As compensações são um direito geral, embora se destinem a assegurar
condições mínimas de subsistência aqueles que, ao sofrerem tais contingências na maioria
inevitáveis, perdem capacidade de gerar renda suficiente par a seu sustento em um patamar
mínimo de bem-estar. O autor diz que aí se dá a intercessão entre política social, como
garantia universal de padrões mínimos de vida, e a política de redução da pobreza, que
objetiva retirar da condição de miséria aqueles que sequer conseguiram alcançar esse piso,
destituídos que são dos meios mais elementares de sobrevivência. 4
As iniciativas de políticas sociais gestaram-se na confluência dos movimentos de
ascensão do capitalismo com a revolução industrial, das lutas de classes e do desenvolvimento
da intervenção estatal. As políticas sociais devem objetivar a promoção social combatendo a
miséria, buscando a equidade, garantindo a promoção dos direitos sociais e da cidadania. O
Estado deve buscar mudanças setoriais e reformas estruturais para atender as necessidades,
desempenhando o papel de priorizar ações de redistribuição de recursos para a provisão de
meios de subsistência aos mais carentes atendendo as demandas básicas e intervindo com
políticas públicas que reduzam as desigualdades sociais, primando por distribuição de
riquezas socialmente produzidas; acesso a serviços públicos básicos; a informação; e a uma
renda digna (Silva e Silva, 1997). Isso reforça a afirmação de Zimmermann (2008), de que os
séculos XIX e XX são marcados pelo surgimento dos modernos sistemas de proteção social,
cujo principal objetivo consiste na proteção pública dos indivíduos contra os diversos riscos
oriundos de fatores políticos, econômicos, culturais e sociais.
3 FALEIROS, de Paula Vicente. O que é política social. São Paulo: Brasiliense, 1991. 4 ABRANCHES, Sérgio Henrique. Política Social e Combate a Pobreza. São Paulo: Zahar, 1997.
15
3 - PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NO BRASIL
No Brasil, o Welfare State5 surge a partir de decisões de caráter predominantemente
político com o intuito de regular os trabalhadores assalariados dos setores da economia e da
área burocrática. As políticas sociais na década de 30 eram fragmentadas e emergencialistas, a
atuação do Estado se restringia as ações em situações pontuais de emergência, como o
combate de epidemias e endemias nos grandes centros urbanos. A marca do surgimento do
Welfare State no país se dá através de repressão e conflitos do Estado com o movimento dos
trabalhadores. No governo Vargas ocorre à passagem definitiva de uma sociedade totalmente
agrária para uma sociedade urbano-industrial. Porém este período é marcado fortemente por
um caráter autoritário do Estado. Embora o Brasil tenha adotado o modelo político
democrático em 1945, muitas das estruturas corporativas construídas nos anos anteriores
permaneceram intactas, especialmente no campo das relações de trabalho, como foi o caso da
Previdência (Malloy, 1979, p.83). Essa é a crise de legitimidade das classes no Brasil na
década de 30 ou crise da hegemonia, a parti daí é que se forma um estado bastante peculiar de
lutas políticas para assegurar o poder e o prestígio. Um Estado de compromisso que expressa
a ausência de hegemonia de qualquer um dos grupos dominantes e exerce o papel de arbitro
entre interesses (Draibe, 1985, p.22).
O período de 1946 a 1964 é marcado pela passagem do governo autoritário para um
governo democrático, porém o populismo6 continua sendo o marco das ações políticas na
relação Estado - Sociedade. Aconteceram mudanças na rearticulação de suas funções visando
à modernização do país e as necessidades da sociedade, como a urbanização. O governo passa
a incentivar a mobilização de massas em torno de projetos industriais, dando-lhes acesso à
organização e participação política em movimentos sindicais.
Já nos governos militares foram implementadas políticas de massa de cobertura
relativamente ampla, com organização de sistemas nacionais públicos ou estatalmente
regulados de provisão de serviços básicos. Neste modelo o progresso social seria baseado no
crescimento econômico. Assim haveria acúmulo de renda como garantia de desenvolvimento.
5 Na história brasileira, mesmo considerando suas especificidades, não se constituiu um sistema de seguridade social próximo do que ficou conhecido como Welfare State, talvez seja mais coerente considerar que o Brasil tenha implantado apenas políticas de bem-estar-social. (Gomes, Fábio Guedes). www.scielo.br/scielophp
6 Populismo po. pu.lis.mo sm (populo+ismo) Política que se baseia em angariar as simpatias das classes menos favorecidas da sociedade. (dicionário online do Michaelis)
16
Baseados em um sistema de repressão mediante as reivindicações das classes trabalhadoras,
os militares implementaram políticas sociais de natureza assistencialistas para viabilizar a
garantia de estabilidade política prioritária para o crescimento do país. O caráter populista
deixou de existir, assumiram o caráter do assistencialismo como forma de minimizar as
desigualdades sociais provocadas pelo desenvolvimento capitalista, mas adotaram políticas
sociais visando à produção, objetivando o crescimento econômico.
No Brasil, as políticas sociais tiveram a sua trajetória em grande parte influenciadas
pelas mudanças econômicas e políticas ocorridas no plano internacional e pelos impactos
reorganizadores dessas mudanças na ordem política interna (Lavinas e Varsano, 1997).
Diferente das políticas sociais de outros países capitalistas avançados, o sistema de bem estar
brasileiro sempre esteve atrelado pelas limitações decorrentes de um sistema econômico
dependente e de um domínio colonialista. Assim a proteção social não se apoiou em serviços
sociais universais e em uma rede de proteção que poderia impedir a reprodução da
desigualdade social e da extrema pobreza. O avanço do sistema de política social brasileiro se
deu em um período de extrema fragilidade democrática, nos períodos avessos a instituição da
cidadania e da garantia dos direitos. O caso brasileiro pode ser classificado na visão de
Esping-Andersen (1991), como intervenções públicas tópicas e seletivas – próprias dos
modelos liberais -; adoção de medidas autoritárias e desmobilizadoras dos conflitos sociais –
típicas dos modelos conservadores-; e, ainda, estabelecimento de esquemas universais e não
contributivo de distribuição de benefícios e serviços - mesclados ás práticas clientelistas,
populistas, paternalistas e de patronagem política, de larga tradição no país.
Os anos 80 marcaram a sociedade civil brasileira, que passou por um processo de
rearticulação, colocou a luta política por direitos sociais básico no contexto das discussões no
país pondo em destaque a questão da cidadania, “cujo marco foi à ampliação dos direitos
sociais colocados na Constituição Brasileira de 1988 que introduziu a questão da seguridade
social” (Silva e Silva, 2007).
Até a década de 80, o Welfare State brasileiro era marcado por centralização política e
financeira em nível federal, fragmentação institucional, tecnocratismo, autofinanciamento,
privatização e uso clientelístico das políticas sociais (Draibe, 1989, p.12-13). Na verdade, o
Brasil chegou ao cenário de crise social e mudanças estruturais no mercado de trabalho da
década de 1990 sem ter aprofundado as estruturas básicas do Welfare State, em que se
estabelecia um notável equilíbrio entre as forças do mercado e sociedade, e se instauram
17
políticas sociais pautadas na universalização e equidade dos direitos sociais7. O Estado
brasileiro não chegou a construir um Estado de Bem Estar Social pautado na cidadania, mas
sim um sistema marcado por reformas nos programas sociais orientados por organismos
internacionais como Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento.
O sistema de proteção social brasileiro ainda no Século XXI tem se mostrado ineficaz
no enfrentamento da pobreza e desigualdade social no país, há um crescente número de
pessoas sem acesso ao mercado de trabalho, com baixa remuneração, instáveis na condição de
superar as desigualdades, sem acesso ás garantias legais do direito e da cidadania, assim são
sujeitados a ocupar postos de trabalho que cada vez mais precarizam a sua mão-de-obra e são
lançados na condição de “miseráveis”, incluídos na categoria de vulnerabilidade social.
3.1 Etapas da implantação dos programas de transferência de renda no Brasil
Silva e Silva (2006), o processo de instituição do debate e da implantação dos
programas de transferência de renda no Brasil destacando cinco momentos desse processo. O
Primeiro Momento é o da incorporação do debate sobre o que se passou a denominar de
Programas de Renda Mínima que foi iniciado em 1991, quando foi apresentado e aprovado o
projeto de Lei 80/1991 do Senador Eduardo Suplicy, propondo o Programa de Garantia de
renda Mínima (PGRM), para beneficiar todos os brasileiros residentes no país de 25 anos de
idade com uma renda correspondente atualmente, a cerca de 2,25 salários mínimos. O
Segundo momento, iniciado também em 1991, corresponde à introdução da necessidade de
articulação da garantia de renda mínima familiar com a educação.
O Terceiro Momento foi iniciado em 1995 com a implantação das primeiras
experiências de programas de Renda Mínima/Bolsa Escola, inicialmente em Campinas,
Brasília e Ribeirão Preto, estendendo para outras cidades e Estados brasileiros. Em 1996
foram iniciadas as primeiras experiências de iniciativa do governo federal, com o Programa
de Erradicação do trabalho Infantil (PETI) e a implantação do Benefício de prestação
continuada (BPC) 8 e, em 1999 foram iniciadas as experiências estaduais.
7 ALENCAR, Mônica Maria Torres. Transformações Econômicas e Sociais no Brasil. São Paulo: Cortez, 2004.
8 A Constituição Federal de 1988 institui que cabe ao Estado a proteção social contributiva. Em 01 de Janeiro de 2003 é consolidado o BPC, em 1996 ele é implantado como benefício. (Brasil/MDS, 2004) www.uff.com.br
18
O Quarto Momento do desenvolvimento dos Programas de Transferência de renda no
Brasil iniciou-se em 2001, penúltimo ano do Governo do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, já no seu segundo mandato (1999-2002). Ampliaram-se os programas de iniciativa
do Governo federal com a criação do programa Bolsa-Escola e Bolsa-Alimentação. Esses
programas atingiram uma abrangência geográfica e foi aplicado um grande volume de
recursos. Ainda foi introduzido o debate em defesa de uma Renda de cidadania para todos os
brasileiros, sem qualquer restrição, preconizando, a passagem de uma Renda Mínima para
uma Renda de Cidadania. As políticas sociais no governo neoliberal foram tratadas como
questões secundárias, só a partir de 2001 é que se pensou em criar uma “rede de proteção
social”, onde os programas de transferência de renda direta atendessem as famílias pobres,
programas esses como o “Bolsa - Escola” que se ampliou em todo país.
No ano de 2003 inaugurou o Quinto Momento no desenvolvimento do Programas de
Transferência de Renda, quando iniciou o Governo do Presidente Lula. Destaque-se a
prioridade dada ao enfrentamento da fome e da pobreza, no país, situando as Políticas Sociais
enquanto importantes mecanismos na construção desse projeto. Desde que articulados a uma
política econômica que propicie o crescimento, a redistribuição de renda e a elevação dos
níveis de emprego. Neste mesmo ano também foi destacada a necessidade de unificação dos
programas de transferência de renda que culminou na implantação do Programa Bolsa -
Família. Houve uma elevação dos recursos orçamentários destinados a esse programa e foi
criado o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome em substituição ao
Ministério da Assistência Social e ao Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e
Combate a Fome.
3.2 O Programa Bolsa - Família
O Programa Bolsa Família é um programa de transferência de renda para as famílias
pobres ou extremamente pobres. O PBF foi criado em outubro de 2003, por meio de uma
Medida provisória, convertido na lei 10.836 em 09 de Janeiro de 2004. O Programa unifica os
programas remanescentes como bolsa escola, bolsa alimentação, auxílio gás e cartão
alimentação, alguns com condicionalidades outros não. Foi inserido formalmente no Sistema
Único de Assistência Social – SUAS e no Fome Zero9. Atualmente, o PBF está presente
9 Segundo estudo recente desenvolvido pelos pesquisadores Carlos Augusto Monteiro e Ana Lucia Lovadino de Limada, da Universidade de São Paulo -USP, noticiado pela edição de dezembro da revista Pesquisa, da Fapesp
19
praticamente na totalidade dos cerca de 5.500 municípios do país com exatas 12.472.510
famílias beneficiadas (MDS, 2010), aproximadamente 50 milhões de pessoas, ou cerca de
36,4% da população brasileira.
O Bolsa - Família definiu um limite único de renda, onde qualquer família que se
insira nos critérios cuja renda familiar per capta seja inferior a R$70,00 mensais e famílias
com gestantes, nutrizes ou crianças e adolescentes até 15 anos cuja renda per capta seja
inferior a R$140,00 passa a ter direito ao beneficio. 10 A seleção dos beneficiários é em geral
realizada pelos órgãos municipais de assistência social, ficando a gerência do programa a
cargo do MDS (Ministério do Desenvolvimento e Combate a Fome) e as operações de
pagamento sob responsabilidade da caixa Econômica federal.
O programa manteve algumas exigências para que ocorra a sua concessão: freqüência
escolar, vacinação atualizada, cuidados regulares com as nutrizes e gestantes e atribuiu aos
municípios que pudessem ou quisessem a implementação de programas complementares,
como o combate ao trabalho infantil. Ananias (2008), afirma que mais que superar a fome e a
miséria – um patamar mínimo obrigatório de dignidade humana – é necessário garantir a
todos e a todas as oportunidades para desenvolverem plenamente e, assim, viverem de forma
digna e autônoma. Para tanto, é necessário criar estratégias de enfrentamento aos problemas
sociais do país oferecendo aos indivíduos em situação de vulnerabilidade social uma proteção
social garantidora de direitos que minimize as diversas formas de exclusão social, ofertando a
parcela da população menos abastada benefícios que lhes garantam condições de acesso ao
desenvolvimento econômico, educacional e de saúde, diminuindo a situação de pobreza e
extrema pobreza a qual se encontram.
As famílias beneficiadas passam a ter um compromisso direto com o programa através
da educação, saúde e assistência social, estas condicionalidades são as contrapartidas que elas
devem cumprir para continuarem a receber o recurso financeiro. São consideradas como um
“contrato” entre as famílias e o poder público. A transferência de renda do PBF está
condicionada a inserção e a manutenção de crianças e adolescentes entre 06 a 15 anos e
jovens de 16 e 17 anos nas redes de ensino, e ao acompanhamento das gestantes, nutrizes e
(Fundação de Amparo à Pesquisa de São Paulo), está havendo uma redução drástica e em velocidade inédita da desnutrição das crianças no nordeste brasileiro, região mais pobre e com maior proporção de pessoas abaixo da linha da pobreza. Isto decorre, segundo os pesquisadores, pelo aumento da escolaridade das mães e às transferências de renda nos programas sociais. (http://www.revistapesquisa.fapesp.br/?art=4011&bd=1&pg=2&lg=).
10 Cartilha do PBF. www.mds.gov.br/bolsafamilia
20
crianças até 07 anos pela rede de saúde (pré-natal vacinação e acompanhamento nutricional).
As famílias têm a responsabilidade de cumprir essa agenda mínima na área de saúde e
educação. Dessa foram o governo associa transferência de renda ao acesso das crianças e
adolescentes à educação básica, à permanência na escola, à inserção dos grupos familiares na
rede de saúde. Além disso, deve ser assegurado o combate ao trabalho infantil.
As condicionalidades são vistas como forma de incentivar as famílias a participarem e
acessar aos serviços sociais. Tem como objetivo colocar as famílias como co-responsáveis
pelas mudanças nas ofertas de serviços oferecidos e melhoria dos mesmos, ampliando a
demanda de acesso e incentivando os municípios na adequação dos serviços, aumentando
assim a contrapartida de recursos nas áreas sociais, de saúde e educação. A freqüência escolar
de 85% das aulas é a mais conhecida e exige que as crianças e adolescentes tenham
freqüência regular, assim foi instituído um sistema de acompanhamento que é alimentado
pelos municípios e transmitido ao governo federal, a fim de que o mesmo aplique as
advertências e sanções no caso de seu descumprimento.
Observado estes fatores, percebemos que o Estado juntamente com os municípios tem
como realizar o acompanhamento sistemático destas famílias com dificuldades no
cumprimento das condicionalidades, percebendo as áreas com maior incidência de
descumprimento através dos dados enviados pelo MDS a cada trimestre, pautando nisso
poderão desenvolver um trabalho conjunto com todos os setores responsáveis pela coleta de
dados dos beneficiários. Na educação existe o acompanhamento da freqüência escolar pelo
Projeto Presença sob a responsabilidade das Secretarias Municipais de Educação que coletam
os dados dos Sistemas de Ensino Municipal e Estadual, enviando estes para o MEC
(Ministério da Educação Cultura e Desporto) que repassa ao MDS. Estes dados são coletados
bimestralmente, tendo os gestores das escolas a responsabilidade de preencher o mapa de
freqüência escolar dos alunos beneficiários do PBF enviando-os para as Secretaria Municipal
de Educação - SME.
A saúde realiza o atendimento aos usuários no primeiro e segundo semestre através
dos mapas enviados pela Secretária Municipal de Saúde aos Postos de Saúde (PSF), estes
dados são coletados e transmitidos para o SISVAN (Sistema de Vigilância Alimentar e
Nutricional), gerido pelo Ministério da Saúde que os encaminham ao MDS. Enquanto a
Assistência tem o dever de acompanhar as crianças e adolescentes no trabalho infantil,
verificando sua freqüência na escola e nas atividades sócio-educativas ofertadas pelos
municípios. Estes dados são monitorados pelo SISPETI (Sistema de Controle e
Acompanhamento da Freqüência nos Serviços Socioeducativos do PETI). Assim estes dados
21
são repassados ao MDS que realiza o diagnóstico do PBF nos municípios do país,
devolvendos-os bimestralmente para os gestores municipais que tem em mãos uma
importante ferramenta de trabalho para detectarem os usuários do PBF em situação de
descumprimento. E poderem traçar o perfil de cada um, investigando e implantando formas
diferenciadas de atendimento a estes indivíduos.
Os programas de transferência de renda como PBF, portanto, são marcados por
condicionalidades prevendo que o não cumprimento gera a exclusão do programa penalizando
um grupo de pessoas mais vulneráveis que possivelmente devido sua situação de
miserabilidade e privações não atende as obrigações impostas pelo Estado, reforçando uma
lógica punitiva, onde as famílias são ameaçadas para que exerçam seus direitos básicos
ocorrendo um distanciamento entre beneficiário e gestão do Programa, ocasionando um
déficit de legitimidade perdendo o processo dialógico entre Estado e sociedade,
desfavorecendo o subsidio de políticas públicas emancipatórias, ferindo o direito de igualdade
previsto na Constituição.
Avaliação de impacto feito pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional
– Cedeplar – (2006), afirma que os resultados observados indicam que crianças atendidas pelo
programa têm uma menor probabilidade de faltar um dia de aula por mês em comparação com
crianças em domicílios similares que não recebem benefícios. Ademais as probabilidades de
as crianças beneficiárias abandonarem a escola são menores. Nesse caso, pode-se dizer que a
condicionalidade tem impacto positivo sobre a propensão das crianças das famílias
beneficiárias a permanecer na escola. No entanto, as pesquisas não têm avaliado a
responsabilidade do Estado no descumprimento das condicionalidades, auferindo a mesma
unicamente a família beneficiária.
Pautado nesta discussão percebemos que é dever e compromisso do poder público em
prestar serviços essenciais na área de saúde e educação, conforme descritos na Constituição
Federal de 1988, no artigo 6º “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia,
o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade, e à infância, a assistência
aos desamparados, na forma desta constituição”. Em várias situações os municípios não
conseguem atender as famílias em situação de risco pessoal ou social, bem como os excluídos
e as famílias tendencialmente negligentes no acompanhamento das condicionalidades
instituídas pelos programas com transferência de renda condicionada (PBF, PETI). Compete
aos mesmos a responsabilidade de oferta e garantia ao acesso das famílias a estes serviços e
aos seus direitos, não punir o usuário pelo descumprimento das condicionalidades, já que o
papel do provimento e da qualidade dos serviços compete aos poderes públicos.
22
Os municípios historicamente não cumprem com o seu dever na implementação de
serviços eficazes que auxiliem no acompanhamento das famílias, no monitoramento e
avaliação da eficiência dos serviços ofertados pelos órgãos públicos, e no atendimento às
necessidades básicas dos usuários. Diante disto, não poderiam cobrar compromisso das
famílias quando não há ofertas de serviços e garantia mínima de acesso.
Nesse contexto, o papel das condicionalidades impostas às famílias pode parecer uma
penalização, por mais ampla que sejam as ofertas de bens sociais e que todos tenham acesso
aos direitos gratuitamente, nenhum Estado ou Município podem garantir sua utilização
universal. Muito menos os Estados brasileiros com pouca capacidade de recursos e de
manutenção de ofertas de bens e serviços. Assim a contrapartida da “condicionalidade” pode
ser vista como penalizante, um dever, porém sem garantias legais de acesso aos benefícios
ofertados, ou um oportunidade para famílias tendencialmente negligentes de ampararem nos
parcos serviços oferecidos à população. O descumprimento das condicionalidades atinge em
maior parte as famílias em situação de risco social, onde os vínculos familiares estão
rompidos, e a estrutura familiar precisa de um acompanhamento social diferenciado.
Destaca-se também que é necessário viabilizar ofertas de ações complementares as
famílias com vistas a criar meios de condição de promover a inclusão social, para tal é preciso
à articulação dos setores envolvidos, onde possa oferecer orientação e acompanhamento
sócio-familiar, inserção no mercado de trabalho através de capacitação e qualificação
profissional. O atendimento familiar adequado provavelmente possibilitará a presença da
criança e do adolescente na escola e incidirá futuramente na redução dos índices de
desemprego, delinqüência, violência, além da redução das iniqüidades relativas ás questões de
gênero, raça e etnia.
Os municípios para aderir e permanecer nos programas de transferência de renda
deverão participar das políticas públicas sociais de iniciativas dos Governos Federal e
Estadual através de pactuações e articulações de programas complementares que atingem um
grande contingente da população com intuito de estimular a emancipação sustentada das
famílias que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza conforme indica o artigo 5° da
Lei nº 10.836/200411. Levando em conta o perfil de cada família, e as ofertas de ações e
serviços existentes em cada local, uma vez que as demandas e potencialidades são bastante
diferenciadas. É a articulação com essas políticas que permitirá o desenvolvimento de
capacidades das famílias ou o atendimento de vulnerabilidades especificas. O acesso a esses
11 BRASIL. Lei de nº 10.836, de 09 de janeiro de 2004. Cria o programa bolsa família e dá outras providencias. Disponível em: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/menu_superior/legislaçao_e_instruçoes/leis/
23
“programas complementares” (art. 2 ° do decreto nº. 5209/2004) 12, por parte das famílias
beneficiárias do bolsa família, requer, além de articulação intersetorial, a coordenação e
integração entre políticas de superação da pobreza e políticas de promoção social. Portanto,
como os programas ou ações complementares não estão “dentro” do Bolsa Família, não são
componentes estritos do Programa, é importante a articulação do PBF com iniciativas
desenvolvidas por diferentes esferas de governo e mesmo por entidades da sociedade, nas
áreas de aumento de escolaridade, como alfabetização de adultos; capacitação profissional e
apoio à realização de atividades produtivas e geração de trabalho e renda, dentre outros.
Diante disto o desafio é articular diversos agentes políticos, para que assumam
responsabilidades compartilhadas no âmbito do Programa.
Sabemos que o Bolsa- Família é uma importante ferramenta de articulação e promoção
intersetorial, mas algumas exigências tão necessárias são difíceis de conseguir. Porém não se
sabe ao certo se são necessárias as condicionalidades, ou se o programa correria risco ao não
adotá-las, pois se fundamenta na melhoria da educação, onde as crianças e adolescentes tem
acesso direto ao ensino. Silva e Silva (2007) entendem que as condicionalidades impostas
pelos programas de transferência de renda ferem o princípio da não condicionalidade peculiar
ao direito de todo cidadão a ter acesso a um programa social quando este é necessário para sua
sobrevivência. Os serviços básicos oferecidos à população na maioria dos municípios
brasileiros são insuficientes e inadequados para atender as necessidades de todo as famílias.
Zimmermann (2004), por sua vez, destaca que sob a ótica dos direitos, a um direito não se
deve impor contrapartidas, exigências ou condicionalidades, uma vez que a condição de
pessoa deve ser o requisito único para titularidade de direitos. É necessário nestes casos que o
poder público proceda na “busca ativa” dos usuários em descumprimento das
condicionalidades, e o acompanhamento às crianças e adolescentes em situação de trabalho
infantil, realizando o monitoramento das condicionalidades proporcionando o acesso das
famílias aos seus direitos sociais básicos de saúde e educação, bem como identificar as causas
familiares e sociais relativas ao eventual descumprimento e a reincidência nas
condicionalidades.
12 Decreto n º 5.209 de 17 de setembro de 2004 que regulamenta a Lei 10.836 de 09 de janeiro de 2004, que cria programa bolsa família, e da outras providências. Art. 2o Cabe ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, além de outras atribuições que lhe forem conferidas, a coordenação, a gestão e a operacionalização do Programa Bolsa Família, que compreende a prática dos atos necessários à concessão e ao pagamento de benefícios, a gestão do Cadastramento Único do Governo Federal, a supervisão do cumprimento das condicionalidades e da oferta dos programas complementares, em articulação com os Ministérios setoriais e demais entes federados, e o acompanhamento e a fiscalização de sua execução.
24
Sendo a execução e a gestão atribuições dos três entes federados dar-se-a de forma
descentralizada, observada a intersetorialidade, a participação comunitária e o controle social,
objetivando compartilhar ações que demandam a integração entre políticas públicas e a
transferência de recursos financeiros para desenvolver programas complementares que
contribuam na construção do protagonismo das famílias beneficiárias, na aquisição da sua
autonomia e na possibilidade de proverem a sua subsistência a partir do seu próprio
trabalho/renda.
A responsabilidade de garantir a qualidade desses serviços e seu provimento aos
portadores desses direitos, compete aos poderes públicos competentes (Zimmermann, 2006).
De acordo com a portaria GM/MDS nº321/200813 no seu artigo 9º inciso I e II: As famílias não serão consideradas em situação de descumprimento de condicionalidades nos casos em que fique demonstrada a inexistência de oferta do respectivo serviço, força maior ou caso fortuito ou em decorrência de problemas de saúde ou outros motivos sociais reconhecidos pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), Ministério da Educação e Cultura (MEC) e Ministério da Saúde (MS). 14
Sendo assim compete ao poder público à identificação destas famílias em situação de
descumprimento e descumprimento reiterado, realizando ações complementares para que não
sejam excluídas do programa e penalizadas pela ineficácia dos gestores responsáveis pela
oferta dos serviços, como destaca SPOSATI: A articulação entre as políticas de beneficio e as políticas sociais traz uma nova responsabilidade para a gestão municipal e exige a introdução de novas formas de gerenciamento, mobilização de recursos locais, capacitação em meios digitais e exercício da intersetorialidade. As famílias beneficiárias tornam-se forças vivas em mobilização e não só números ou cadastros de beneficiários (2007, p. 98).
A partir de observações empíricas percebemos que as famílias encontram estratégias
para burlar a lei e permanecerem no programa, encontram alternativas para continuarem a
fazerem parte do grupo beneficiário, detectam que toda política ou programa público sempre
conta com algum tipo de barreira que impede o acesso de todos os beneficiários potenciais,
assim encontram formas de permanecerem, pois os diagnósticos sociais realizados pelos
órgãos responsáveis não avaliam a situação de vulnerabilidade social e pobreza in loco, mas
através da “escuta” do indivíduo que comparecesse ao setor de cadastros. O fato é que
13 Portaria GM/MDS nº. 321/32008 que regulamenta a gestão das condicionalidades do Programa Bolsa Família, revoga a portaria GM/MDS nº. 551 de 09 de novembro de 2005 e dá outras providências. www.mds.gov.br/bolsafamília 14 & 5º do art. 28 do Decreto nº. 5209, de 2004.
25
diferentes grupos possuem diferentes chances de acesso aos serviços públicos, mesmo em se
tratando de políticas universais como é o caso da educação.
3.3 Assistência social e o programa bolsa família
Uma grande parcela da população brasileira é privada do acesso aos seus direitos. O
grande desafio do Estado é conceber e implementar políticas públicas com o objetivo de
proteger essa parcela da população. Nessa direção a Política Nacional de Assistência Social –
PNAS (2004), pautada na Constituição Federal de 1988, busca incorporar as necessidades
presentes na sociedade brasileira no que diz respeito à responsabilidade política, com objetivo
de estabelecer diretrizes na efetivação da assistência social como direito do cidadão e
responsabilidade do Estado.
Todavia, a consolidação de direitos sociais através de políticas públicas vem passando
por importantes desafios como a implementação do Sistema Único de Assistência Social –
SUAS, requisito essencial da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS, para produzir um
efeito real na intervenção social no que diz respeito à política pública num viés
descentralizado e participativo, trazendo novas formas de implementação, gestão,
monitoramento, avaliação e informação. Contudo, a centralização é uma marca a ser
superada.
Junto a este processo de descentralização vale ressaltar as demandas dos diversos
setores e segmentos considerando suas desigualdades e peculiaridades sócio territoriais.
Deste modo, a política social tem sido desenhada para redimensionar as ações entre os
diferentes atores locais e a otimização dos recursos no território, com base na parceria entre
Estado e sociedade civil. Daí inclui no seu planejamento a necessidade da constituição da
rede de serviços com vistas a inferir maior eficiência, eficácia e efetividade na sua atuação
específica e na sua atuação intersetorial, podendo assim estabelecer o que é de iniciativa da
política pública e em que se deve colocar como parceira na execução.
A PNAS ainda, estabelece diretrizes e princípios congruentes para implantação do
SUAS, rompendo com os modelos socioassistenciais anteriores. Esses modelos eram
configurados historicamente sob a idéia de caridade e marcado pela ausência da
responsabilidade do Estado, organizados por programas prioritariamente pontuais, de caráter
centralizado e operados de forma secundária (por meio de subsídios ou subvenções) em
detrimento de serviços de caráter continuado. Eles intensificavam a lógica histórica de retirar
26
os usuários do convívio familiar e comunitário e encaminhá-los para abrigos e asilos co-
financiados pelo Governo Federal na lógica de financiamento por individuo atendido
confirmando um modelo socioassistencial que propaga a exclusão e a segregação social.
O SUAS ainda introduz mudanças fundamentais nas referencias conceituais, na
estrutura organizativa e na lógica de gerenciamento e controle das ações, introduzindo uma
metodologia que compreende diferentes formas de proteção devidas pelo Estado, sendo estas:
a Proteção Básica e a Proteção Especial (de média e alta complexidade), acompanhada por um
processo de identificação das desigualdades regionais e condições estruturais municipais,
organizando a adesão de municípios ao Sistema, por níveis de gestão: inicial, básica e plena.
Mediante a estes fatores são implantados e implementados programas, projetos e
serviços socioassistenciais com base nos territórios visando a matricialidade sócio-familiar e a
descentralização da política administrativa dos municípios. Os Centros de Referência e
Assistência Social - CRAS e os Centros de Referência Especializado de Assistência Social -
CREAS constituem-se como unidades públicas estatais responsáveis pela oferta de serviços
continuados de proteção social básica e especial de assistência social às famílias e indivíduos
em situação de vulnerabilidade e risco pessoal e social conhecendo a realidade do território e
compreendendo a dinâmica de atendimento, planejamento e execução dos serviços ofertados.
Neste prisma o CRAS passa a ser um espaço de materialização das políticas públicas,
sistematizadas pelo Programa Federal de Atenção Integral à Família – PAIF e deve adotar
práticas e metodologias de forma a incentivar os seus usuários a atuarem em defesa de seus
interesses ampliando protagonismo e a participação política, ou seja, como sujeitos políticos e
emancipados. O CRAS trata-se ainda, da regulação da porta de entrada do SUAS. Podendo,
portanto, haver um processo de integração do Programa PAIF e Programa Bolsa Família –
PBF através da ação dos CRAS (Sposati, 2007). Essa articulação entre PAIF e o PBF é um
processo em construção e marca um passo significativo na consolidação de uma política
pública de proteção social que requer um esforço decidido e continuado de atores
governamentais e sociais.
O Programa Bolsa-Família envolve um grande volume de recursos financeiros sem
precedentes na história das políticas sociais do Brasil, estando presente em todos os
municípios brasileiros, alcançando quase a totalidade das famílias consideradas indigentes e
pobres. Este programa representa o elemento alavancador das políticas atuais do Sistema de
Proteção Social brasileiro, é uma transferência monetária direta aos beneficiários, a admissão
da família enquanto unidade de atenção social, a unificação dos programas sociais, a proposta
de articulação entre as políticas compensatórias, bem como a obrigatoriedade do cumprimento
27
das condicionalidades impostas pelo programa aos beneficiários faz com que essas
condicionalidades imprimam ao Sistema de Proteção Social um desafio para objetivar um
intercambio entre os setores, e assim poder articular uma dinâmica onde a elevação do padrão
alimentar, de escolaridade, de saúde e atendimento as famílias, sejam sistemático, tenha um
alcance efetivo e funcione como uma estratégia mediadora de uma política de enfrentamento á
pobreza no país.
28
4 - O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E A ASSISTÊNCIA SOCIAL EM MONTES CLAROS
A cidade de Montes Claros está localizada no norte de Minas Gerais a cerca de 430
km de distância da capital, conhecida pelo potencial industrial e por possuir o segundo maior
entroncamento rodoviário do Brasil. O município compreende na atualidade uma população
de aproximadamente 350.000 habitantes, conforme estimativas para o ano de 2005 do
Instituto de Geografia e Estatística (IBGE). Por apresentar essas características configura-se
como cidade de grande porte. Montes Claros polariza a mesorregião do Norte de Minas que
reúne 89 municípios, distribuídos em sete microrregiões: Bocaiúva, Grão –Mogol, Janaúba,
Januária, Montes Claros e Salinas. Trata-se de uma área de “transição entre o domínio do
cerrado e da caatinga” 15.
Figura 1: Municípios da mesorregião do Norte de Minas
Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano
15 PEREIRA,Anete Marília. A urbanização no Sertão Norte-Mineiro: algumas reflexões. In: ALMEIDA, Maria Ivete; PEREIRA, Anete Marília (Orgs). Leituras geográficas sobre o norte de Minas Gerais. Montes Claros: Unimontes, 2004, p.11 – 32 p.15.
29
A transformação da economia se deu através dos incentivos fiscais da extinta
Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE, que propiciaram
modificações estruturais na realidade do município, determinando fluxos internos de pessoas,
hábitos, capital e tecnologia o que diminuiu o distanciamento da cidade com as metrópoles do
país. Paralelamente às conquistas advindas com a modernização, a população montesclarense
tem hoje à sua disposição uma eficiente rede de serviços públicos e privados (saúde, comércio
e educação), e amplo complexo de cultura e lazer, firmando-se como um centro urbano,
assumindo de vez a liderança no processo de desenvolvimento regional. Conta ainda com a
presença de uma Universidade Federal – Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG),
uma Estadual Universidade Estadual de Minas Gerais (UNIMONTES), e faculdades
particulares: FUNORTE, PITÁGORAS, SANTO AGOSTINHO, FACIT, FACIB, UNIPAC,
UNOPAR, sendo, sem dúvida, o maior pólo universitário da região.
Do total de habitantes a maioria são mulheres, 52%. Conforme tabela a seguir
Montes Claros se caracteriza por uma população jovem. Cerca de 42% dos habitantes têm até
19 anos e somente 6.6% da população possui mais de 60 anos.
Tabela 1 População residente estimada por grupos de idade e sexo (%)
Montes Claros – 2004
Estrutura etária % 0 a 4 9,6 5 a 9 9,8
10 a 19 22,4 20 a 29 19,2 30 a 39 14,8 40 a 49 10,9 50 a 59 6,7 60 e + 6,6
População estimada 336.132 Homens 48% Mulheres 52%
Fonte: IBGE A população economicamente ativa do município de Montes Claros, era no 2000 segundo o IBGE, 47,58% de sua população, como pode ver no quadro a seguir.
30
Tabela 2 PEA - População Economicamente Ativa
Pessoas com 10 anos ou mais de idade, por condição de atividade
na semana de referência e sexo, em Montes Claros - 2000
Condição de atividade na semana de referência e sexo
Economicamente ativas Não economicamente ativas Total Homens Mulheres
Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres Montes Claros 247.666 118.442 129.224 146.061 83.037 63.024 101.605 35.405 66.200
Fonte: IBGE – Censo Demográfico 2000 – Primeiros resultados da amostra
Diante da sua realidade estrutural e histórica (primeira cidade do país a implantar o
Sistema Único de Saúde - SUS, modelo para o Sistema Único de Assistência Social – SUAS),
em 2005 Montes Claros assumiu a Gestão Plena de Assistência Social conforme a Norma
Operacional Básica. Ao aderir a gestão plena, o município responsabiliza-se em organizar a
Proteção Social Básica e Especial, devendo prevenir situações de risco e proteger as famílias e
indivíduos em circunstâncias de violação de seus direitos, ofertando assim programas,
projetos e serviços que visem o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários.
A partir de 2005, e efetivamente no contexto da reforma administrativa realizada pela
gestão municipal (2005-2008) o município foi dividido em 13 regiões de planejamento.
Diante destes fatores se deu a necessidade de reestruturação dos serviços prestados no
município e a implantação de novos serviços que atendessem a demanda existente. Dentre
estes serviços foram implantados na cidade 08 unidades dos Centros de Referências e
Assistências Sociais - CRAS na zona urbana, e 01 Cras Rural para atendimento dos
indivíduos oriundos da zona rural do município, este sendo o único implantado no Brasil.
Estes serviços demandaram do município uma articulação de trabalho em rede,
buscando a efetivação dos serviços ofertados com garantia de qualidade e eficiência, pois a
grande demanda de serviços especializados era um dos fatores sociais mais proeminentes, já
que a cidade é perpassada por questões sociais tidas como graves. Ilustram essa situação
dados relativos à situação de crianças e adolescentes, como trabalho infantil, que atinge o
percentual de 4,95% de crianças e adolescentes entre 10 e 14 anos que trabalham, para o
universo de 32.78516, e, ainda, da exploração sexual e da vulnerabilidade financeira e outros.
16 O percentual de crianças e adolescentes que moram em domicílios com renda per capta de até R$75,50, na cidade de Montes Claros é de 47,73%. Fonte Atlas de desenvolvimento Humano, 2002.
31
Fatos que demonstram a necessidade de unidades públicas que possam garantir o atendimento
ás demandas ocasionadas pelos fenômenos sociais.
Montes Claros é um município de grande porte17 com 358.271 habitantes18, com
Índice de Gestão Descentralizada - IGD19 de 0,79 e habilitado na gestão plena20 do SUAS,
contemplado com todas as atribuições deste sistema. A assistência social, entendida como um
direito de cidadania e dever do Estado conforme prevêem a Constituição federal de 1988 e a
Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS começou a ser realidade no Município, a partir da
habilitação no Sistema Único de Assistência Social. Mediante a implantação do SUAS o
município procurou superar as prática clientelistas e fisiológicas (práticas ainda executadas
nas cidades do Norte Minas), as ações fragmentadas no tempo e espaço, e criou-se e/ou
fortaleceu setores de forma a garantir a gestão eficiente, a efetividade, a transparência, a
defesa dos direitos e o controle social, territorialmente referenciados da Assistência Social,
buscando a universalização e a racionalidade.
O município foi um dos primeiros municípios do Brasil a cumprir os requisitos junto
ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome – MDS, para a Gestão Plena do
SUAS segundo diretrizes da IV Conferência Nacional de Assistência social e a aderir ao
Programa Bolsa Família (adesão realizada em dezembro de 2003). Esse novo status viabilizou
o incremento com recursos estaduais e federais de cerca de R$1.000.000,00 (hum milhão de
reais), além de alcançar o acesso a diversos recursos oriundos de repasses direto a fundo de
apoio as ações da Proteção de Média Complexidade.
Na perspectiva de implantação do SUAS em 2005, em cooperação com os governos
estadual e federal, o município reorganizou e ampliou todos os seus serviços e programas
desenvolvidos pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social – SMDAS (que passou a
se chamar a parti da reforma administrativa Secretaria Municipal de Políticas Sociais –
17 Municípios com 100.001 a 900.000 habitantes 18 Dados segundo Secretaria Nacional de Renda e Cidadania ( SENARC), informações sobre cadastro único e Índice de Gestão Descentralizada (IGD). http://www.mds.gov.br/bolsafamilia 19 IGD é o Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família. O art. 3º da Portaria MDS nº148/2006, criou o IGD, instrumento de aferição da qualidade da gestão do PBF em nível municipal e, com base na mesma, de referência para o cálculo dos recursos financeiros a serem repassados aos municípios. Indicador que varia de 0 a 1,é calculado da seguinte maneira: IGD = (I CadÚnico + I Condicionalidades)/2. Reflete a qualidade e a integridade das informações constantes no CadÚnico, apurado por meio do percentual de cadastros válidos; a atualização da base de dados do CadÚnico, considerando o percentual de cadastros atualizados pelo menos a cada dois anos; as informações sobre o cumprimento das condicionalidades da área de educação e as informações sobre o cumprimento das condicionalidades da área de saúde. http://www.mds.gov.br/bolsafamilia 20 O município tem a total gestão das ações independente da origem de seu financiamento. Neste nível de gestão o município tem condições, não apenas de promover a proteção social básica, como também, a proteção social especial de média e alta complexidades (PNAS/2004)
32
SMPS), além de criar outros novos, segundo critérios da NOB/SUAS (Norma Operacional
Básica), em serviços continuados de Proteção Básica e Proteção Especial (média e alta
complexidade)21, cumprindo todas as exigências legais. A partir de julho de 2006 o Cadastro
Único - CADÚNICO passou por um período de intenso recadastramento das famílias que
recebiam os benefícios sociais considerados benefícios remanescentes (bolsa-escola, vale gás,
cartão alimentação). Essa iniciativa visou habilita-las a receber o programa bolsa família,
assim as famílias que estavam inscritas nestes programas seriam migradas para o CadÚnico.
Houve um salto considerável de famílias cadastradas no banco de dados, em dezembro de
2006 haviam 26.642 famílias cadastradas, em julho 32.314, ou seja, 6.672 novas famílias
foram cadastradas num período de 07 meses. 22 A equipe de funcionários foi revitalizada,
buscou-se qualificar todos os funcionários contratando estagiários de serviço social, para
prestar atendimento, e assistentes sociais, para realizarem o diagnóstico social e a triagem dos
beneficiários. Também foram contratados técnicos em informática.
Nos CRAS foram realizadas as ações de descentralização dos serviços do
CADÚNICO e PBF, assim as famílias referenciadas passaram a serem atendidas com
conforto e prioridade tendo acesso a oferta de serviços do seu território e do município.
Buscou-se um maior controle das atividades realizadas na gestão de benefícios, ficando
estipulado que apenas a coordenação da Central de Cadastro Único poderia realizar as
operações de bloqueios e desbloqueios, cancelamentos e reversão de benefícios. Como o
fluxo diário desse tipo de serviço é intenso, o atendimento as famílias passariam a ser
realizados por funcionários que analisariam e atualizariam os dados cadastrais, verificando se
a famílias atenderia aos critérios estipulados pelo PBF, estes dados seriam lançados em uma
planilha de atendimento e quinzenalmente a coordenação verificaria os relatórios de
atendimento, se a família atendesse os critérios determinados pela Portaria 10.836/2004 (PBF)
o gestor do programa procederia ao desbloqueio do benefício, se verificado irregularidades
seria realizado o bloqueio eventual ou cancelamento do benefício. Com estas atitudes o
programa pautou-se pela transparência, garantindo a regularidade do benefício às famílias
com perfil do PBF e diminui as irregularidades garantindo a efetividade do programa.
21 Modalidade de atendimento assistencial destinada às famílias e indivíduos que se encontra em situação de risco pessoal e social. NOB/SUAS, 2005. 22 Fonte de dados da Prefeitura Municipal de Montes Claros/Secretária Municipal de Desenvolvimento Social. Programa Bolsa Família/setor de Cadastro Único, Julho de 2006.
33
A mudança de sede do programa viabilizou a busca de um espaço físico mais
confortável e com estrutura adequada para o desenvolvimento das ações, e de um atendimento
que resguardasse a privacidade e a particularidade que cada atendimento realizado exige, bem
como a facilidade de acesso pelos usuários. Buscou-se organizar os tipos de atendimento por
categorias de funcionários, delegando responsabilidade entre a equipe, a fim de evitar
situações em que falhas no atendimento não pudessem ser discutidas entre o grupo.
Notando a importância do diálogo entre os setores internos e externos da Prefeitura
Municipal, buscou a aproximação dos vários serviços e setores que contribuíram para o
desenvolvimento dos trabalhos. Nas ações de fiscalização e monitoramento dos beneficiários,
a Corregedoria Municipal e a procuradoria forma importantes mediadores. Contatos iniciados
em 2006 apontam para o trabalho conjunto realizado entre as instituições como Ministério do
desenvolvimento Social e Combate a Fome, Caixa Econômica Federal, Ministério Público e
Conselho Municipal de Assistência Social. Em outubro de 2006 ocorreu o bloqueio de 354
benefícios para averiguação, destes 88 usuários compareceram a coordenação do PBF para
recadastramento, seis beneficiários tinham perfil para receber o benefício, sete tiveram o
benéfico cancelado por não atender aos critérios estabelecidos pelo programa, e os 266
restantes continuaram bloqueados aguardando comparecimento no Cadastro Único para
prestarem esclarecimentos23.
A tabela 3 mostra a evolução dos programas de transferência de renda no município de
2005 a 2006 quando as ações foram implementadas no PBF e no Cadastro Único visando à
melhoria da qualidade dos serviços prestados através do recadastramento realizado de todos
os beneficiários do programa.
23 Fonte de dados da Prefeitura Municipal de Montes Claros/Secretária Municipal de Desenvolvimento Social. Programa Bolsa Família/setor de Cadastro Único, Julho de 2006.
34
Tabela 3: PROGRAMA DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA EM MONTES CLAROS – ANO 2006
EVOLUÇÃO QUANTITATIVA DOS BENEFÍCIOS (Fevereiro/2005 – Agosto/2006) TIPO DE BENEFÍCIO
REFERÊNCIA PBF BES GAS GAS +
BES
TOTAL/ DIFERENÇA
Feveriro/05 11.422
Maio/05 12.807
Julho/05 14.910
Agosto/05 14.961
Julho/06 22.107 256 1800 1209 25.372 / 210
Agosto/06 21.952 220 1775 990 24.372 / - 435 PBF: Programa Bolsa Família; BES: Bolsa Escola, Gás: Vale Gás
Fonte: Prefeitura Municipal de Montes Claros/ Secretária Municipal de Desenvolvimento Social/SMDS,
Plantão Social.
Neste período o diálogo e a aproximação com as Secretárias de Educação e Saúde do
Município aconteceram de forma muito tímida no que concerne ao trabalho conjunto para
minimizar o descumprimento das condicionalidades pelos usuários. A partir de 2007, o
trabalho conjunto foi prioridade, principalmente no que diz respeito ao controle das ações das
condicionalidades pelas três secretárias responsáveis por sua gestão (saúde, educação e
assistência). No entanto, não aconteceram de forma suficiente para que o município tivesse o
sucesso ideal nas ações de controle do descumprimento e de um trabalho pautado em oferta de
serviços complementares as famílias em situação de vulnerabilidade e negligência. Ficou
evidente que seria necessário traçar metas para que se desse um salto de qualidade nos
serviços e atendimento do Cadastro Único, PBF e CRAS. A rede sócio assistencial nasceu de
iniciativas isoladas de estados, municípios, organizações sociais e nela a presença do governo
federal se deu por contribuições através de subvenções, isenções, transferências, sem se
preocupar com o custo real das atenções, com seu padrão de atendimento ou com o impacto e
resolutividade dessa rede, face às demandas da realidade (Sposati, 2007.p.98).
Grande parte dos serviços desenvolvidos pelo Cadastro Único e PBF no município foi
devido à relação de parceria entre a SMPS e os órgãos públicos municipais, devido isso
ocorreram grandes avanços na questão do diálogo, da relação com os setores responsáveis
35
pela assistência integral às famílias, e na oferta de ações complementares pelo CRAS com
geração de emprego e renda aos usuários que necessitam de acompanhamento.
A central de Cadastros do Município de Montes Claros visando melhorar o seu
atendimento procurou quantificar os seus dados diários para melhorar a oferta dos serviços do
Cadastro Único e do PBF, assim diariamente o programa atende 150 famílias com serviços
diversos conforme tabela abaixo.
Tabela 4: TIPOS E MÈDIA DE ATENDIMENTO PRESTADOS NA CENTRAL
DE CADASTROS (por dia) – Montes Claros – 2006
Tipo de Atendimento Numero de Atendimentos
Novos cadastros 30
Análise de benéficos (bloqueados, cancelados) 20
Tratamento de Multiplicidades 5
Emissão de ofícios para a Caixa Econômica
Federal
12
Digitação de dados 40
Atendimento ao público para consulta de
Número de identificação Social - NIS
40
Total de atendimento médio diário 150 Fonte: Prefeitura Municipal de Montes Claros/ Secretária Municipal de Desenvolvimento Social/SMDS,
Plantão Social.
A cidade dividida em 13 regiões, sendo 12 urbanas e 01 rural, possibilitou a realização
de um diagnóstico social pelos Cras observando as especificidades de cada região e da
população beneficiária do PBF, analisando os impactos sociais, econômicos e educacionais
que incidiram sobre o repasse deste recurso em cada território, permitindo aos beneficiários
aumentarem sua capacidade de consumo e de acesso a bens e serviços ofertados.
Seguindo a diretriz de matricialidade da família e ênfase na geração de trabalho e
renda, como “porta de saída” para os programas assistenciais, foi realizado um grande
programa de qualificação profissional, onde foram capacitados cerca de 1.550 jovens e
adultos, preferencialmente, usuários do Bolsa Família. 24 Esse programa, tão importante como
instrumento de superação da condição de vulnerabilidade social de milhões de famílias no
24 Fonte de dados do PBF/CadÚnico e dos CRAS do Município de Montes Claros- MG
36
Brasil, beneficiou, em Montes Claros, com o esforço decisivo da administração municipal
2004/2008, de cerca de 23 mil famílias, ou cerca de 80 mil pessoas, repassando um total
aproximado de 17 milhões por ano. Nesta gestão foi possível observar um aumento de quase
80 % na obtenção do benefício.
Montes Claros está inserida entre os 258 municípios habilitados na Gestão Plena do
Sistema Único de Assistência Social – SUAS, cuja missão esta alicerçada em “cuidar” e em
fortalecer o protagonismo das organizações sociais tendo como foco o desenvolvimento
humano e da cidade. Preocupa-se com a Proteção Social Básica e Especial de média e alta
complexidade, acreditando que o desenvolvimento das pessoas e dos grupos social passa pelo
fortalecimento dos pequenos empreendimentos e pela criação de condições para geração de
emprego e renda, principalmente para mulheres e jovens, e propiciar condições desses
segmentos o acesso à moradia digna.
De uma forma geral, para muitas famílias desprotegidas e excluídas, existe hoje um
quadro de incertezas e impossibilidade de oportunidade de conquista da moradia, inserção no
mercado de trabalho e condições de obtenção de renda, derivada também da falta de
qualificação aliada à falta de perspectivas para seus filhos, gerando uma situação de
insegurança. Enquanto isso, as carências nutricionais daí advindas, o aumento da
prostituição, violência e uso de drogas, vem acentuando cada vez mais um quadro de
vulnerabilidade social.
Tais tensões em torno da unidade familiar vêm exigindo cada vez mais das políticas
públicas um posicionamento alicerçado em ações estruturantes e libertadoras, capazes de
alterar positivamente os dados de inclusão social e produtiva, além do acesso a moradia
digna.
A reorientação das políticas públicas é um dos grandes desafios para a efetivação de
garantias mínimas de vida digna para milhares de famílias e deverá se dar sob uma ótica mais
abrangente, incorporando os enfoques da oportunidade, da chance, da confiança e da certeza
de que a mudança acontece a partir das pessoas, dos grupos, dos governos e das políticas.
A Secretaria Municipal de Políticas Sociais –SMPS é o órgão responsável pela
proposição das linhas de desenvolvimento do município, com base na realidade econômica,
social, cultural e ambiental. A Secretaria trabalha com parcerias, especialmente com
entidades e organizações representativas da comunidade empresarial e sociedade civil, além
dos setores do governo municipal, estadual e federal; competindo-lhes especialmente a
promoção do desenvolvimento via estudos, pesquisas, programas, projetos e atividades que
37
identifiquem os recursos e as potencialidades econômicas municipais. Da mesma forma, a
SMPS viabiliza alternativas de fomento às atividades econômicas e a implantação de
políticas que visem à oferta de serviços públicos de qualidade a população.
O município conta para atendimento da sua população na área de saúde com uma rede
física municipal25 de 15 Centros de Saúde (Zona Urbana), 08 Postos de Saúde na zona rural,
distribuídos nos distritos e 3 Policlínicas Municipais. A Rede Municipal de Ensino dispõe de:
22 escolas urbanas de ensino fundamental
48 escolas rurais de ensino fundamental, destas 11 fazem parte do Programa de
Nucleação Escolar Rural.
24 Centros Municipais de Educação Infantil (CEMEI)
15 unidades conveniadas, sendo 03 de Educação Especial.
15 Centros de Convívio
09 turmas de educação infantil na zona rural ou anexa a escolas urbanas. Os projetos/programas e ações desenvolvidos pela Secretaria Municipal de Políticas Sociais estão descrito no quadro a seguir.
Tabela 5 Projetos/programas e ações desenvolvidos pela Secretaria Municipal de Políticas Sociais
Montes Claros - 2010
NOME DO PROGRAMA PERFIL DO ATENDIDO Nº. DE ATENDIDOS
Proteção Social Básica
5 Centros de Referência da Assistência Social - CRAS
Famílias em situação de vulnerabilidade social.
5000 famílias por CRAS
Centro de Atendimento a Família
Famílias em situação de vulnerabilidade social em áreas fora da abrangência dos CRAS
5000 famílias
Benefício de Prestação Continuada
Idosos com 65 anos ou mais e pessoas com deficiência com renda percapta inferior a ¼ do salário mínimo
2639 Beneficiários
Programa Bolsa Família Famílias em situação de vulnerabilidade social.
33976 domicílios ativos
Casa do Adolescente Aprendiz Otávio Silveira
Adolescentes entre 16 e 18 anos, em situação de Vulnerabilidade social.
100 adolescentes
25 Dados Prefeitura Municipal de Montes Claros/2008
38
NOME DO PROGRAMA PERFIL DO ATENDIDO Nº. DE ATENDIDOS
Programa Agente Jovem Jovens de 15 a 17 anos que prioritariamente, estejam em situação de vulnerabilidade e risco pessoal e social; ou que sejam egressos ou que estejam sob medida protetiva ou socioeducativa;
325 jovens
Proteção Especial de Media Complexidade
PETI - Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
Crianças e adolescentes com idade inferior a 16 anos em situação de trabalho.
1200 crianças e adolescentes.
Serviço de Enfrentamento ao Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes (Sentinela)
Crianças e adolescentes vitimas de violência
50 crianças/adolescentes
Medidas Sócio Educativa Liberdade Assistida
Adolescentes em conflito com lei e em cumprimento de medidas sócio-educativas previstas no ECA
30 Adolescentes
Abordagem de Rua Pessoas em situação de rua 1295/ 2006 até 2007 Fonte: Secretaria Municipal de Políticas Sociais/Prefeitura de Montes Claros
Diante desta situação foi possível ao município, ainda, propor ações financiadas com
recursos federais e estaduais, já aprovados ou em estudo, de inclusão produtiva, de apoio a
mulheres vítimas de violência, de ampliação da quantidade de Casas da Família (CRAS), de
repasse permanente para ações da Proteção Especial, dentre outras, primando pelo
acompanhamento das famílias inseridas nos programas sociais dentre eles o PBF. Na
perspectiva de implantação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), em cooperação
com os governos estadual e federal, a Prefeitura reorganizou e ampliou todos os seus serviços
e programas desenvolvidos na Secretaria Municipal de Políticas Sociais, além de criar outros
novos, segundo os critérios da NOB/SUAS (Norma Operacional Básica), em serviços
continuados de Proteção Básica e Proteção Especial (média e alta complexidades), além de
ações permanentes de Segurança Alimentar, Habitação Social, Geração de Trabalho, Emprego
e Renda e Defesa Social.
Estruturou-se a SMPS segundo os parâmetros regulamentares, superando as nefastas
práticas clientelistas e fisiológicas, mediante esses fatores foram implantados os princípios da
Governança Solidária, buscando a universalização e a racionalidade como meios para garantir
os direitos do cidadão residente em Montes Claros. O acesso aos serviços e benefícios deu-se,
então exclusivamente segundo o princípio do direito, e normas objetivas e formalmente
39
definidas de acordo com os critérios de proteção social definidas pela NOB/SUAS e
diagnosticadas pelos CRAS, CAF (Centro de Atendimento a Família) e CREAS.
Vários conselhos e coordenadorias foram criados ou fortalecidos, como o da
Juventude, de Defesa dos Consumidores, das Mulheres, de Segurança Alimentar e
Nutricional, do Idoso, da Pessoa com Deficiência, da Assistência Social, dos Direitos da
Criança e do Adolescente, da Igualdade Racial, Anti-droga, Defesa Civil, dentre outros,
fortalecendo os sistemas de participação e controle social e de articulação intersetorial.
Nesta caminhada, foi criado e viabilizado, com a nomeação de servidores recém
concursados e de cargos em confiança com qualidade técnica, o setor de Gestão Financeira e
de Controle de Convênios, que administra o Fundo Municipal de Assistência Social, a
Assessoria Técnica e de Monitoramento, e fortalecida a capacidade de controle pelo Conselho
de Assistência Social, inclusive, com a nomeação de um assistente social efetivo, uma
advogada e de um secretário executivo exclusivo para o setor.
O Conselho Tutelar foi apoiado com a promulgação da Lei que institui o cargo de
conselheiro, garantindo aos titulares uma justa remuneração e todas as condições materiais
básicas para o funcionamento efetivo dessa importante instância de defesa de direito. Outro
aspecto refere-se à criação da base legal das políticas sociais, especialmente a assistência
social, buscando-se a institucionalização de programas e políticas, com o envio e aprovação
de vários projetos de Leis para a Câmara Municipal. Um deles foi a Lei 3919 de 01 de Abril
de 2008, que dispõe sobre a política municipal de assistência social no Município de Montes
Claros, seguindo os princípios e diretrizes estabelecidas pela PNAS/2004.
O município visando a tender as demandas das famílias e indivíduos em situação de
vulnerabilidade em decorrência da pobreza, do desemprego, através de demanda espontânea
ou encaminhamentos provenientes dos CRAS, Conselhos (tutelares, idoso, da criança e do
adolescente e da pessoa com deficiência etc.) Vara da Infância e Juventude, escolas
municipais e estaduais, focalizou sua atenção neste público perfil para recebimento de
programas de transferência condicionada de renda, conforme preconiza a lei do PBF, a
realização de atendimentos através de acolhida, escuta, orientações, visitas domiciliares,
encaminhamentos e acompanhamentos realizados em rede foi um dos fatores que evidenciou
o trabalho em rede com os órgãos públicos municipais responsáveis pelas condicionalidades
impostas pelo programa. O trabalho em rede priorizou o fortalecimento dos vínculos afetivos,
buscando a prevenção do risco social, encaminhando os cidadãos para serviços especializados
na cidade que primam pela inserção de produtiva e geração do emprego e renda.
40
O conhecimento do número de famílias beneficiadas pelo PBF em Montes Claros nos
13 territórios26 foi um avanço na formulação de projetos/programas complementares que
atendesse as especificidade locais, possibilitando a identificação dos problemas vivenciados
em cada região. Foram realizado visitas domiciliares e acompanhamentos onde a “escuta” dos
usuários do PBF foi um fator de articulação para a reformulação da rede de assistência.
Aconteceram diversas reuniões com os beneficiários do PBF e a população de cada território,
para o fortalecimento do protagonismo social e a articulação entre a redes. Tais funções
buscam dar resposta a um dos maiores desafios para o município no campo social, ou seja, a
necessidade de criação de novas habitações e postos de trabalho que incrementem a renda
populacional, principalmente para os segmentos excluídos do processo de desenvolvimento.
Esta realidade do país e conseqüentemente do município é um fenômeno agravado pelo
acúmulo histórico de taxas crescentes de desemprego e falta de moradia, fato que vem
agravando o processo histórico-estrutural de concentração de renda, donde a construção de
habitações é um instrumento que possibilita a melhoria da qualidade de vida.
O desenvolvimento de projetos sociais nessas comunidades vai ao encontro de um
dos grandes desafios a serem enfrentados no tema de inclusão social, ou seja, a criação de
oportunidades de acesso à habitação, de geração de trabalho e renda, em especial para os
segmentos da população excluída do processo desenvolvimentista.A articulação da rede sócio
assistencial possibilitou a promoção do conhecimento dos direitos e deveres dos usuários do
PBF no cumprimento das condicionalidades, instituindo uma parceria entre famílias,órgãos
públicos e rede privada para melhoria dos serviços ofertados, o monitoramento,
acompanhamento e a avaliação das ações. Sposati (2007) afirma que como política pública,
essa atenção, na sua quantidade e qualidade deve fluir dos compromissos e responsabilidades
da gestão pública na execução direta e em parceria desenvolvida com as entidades sociais
através de pactos formais publicizados.
A ampliação dos CRAS na cidade objetivou a busca pela diminuição do
descumprimento das condicionalidades (educação, saúde e assistência) e no atendimento do
indivíduo na região em que está inserido, através de diagnóstico social, cadastramento no
PBF, PETI, BPC, e outras atividades que fortaleçam a reinserção dos indivíduos na condição
de cidadãos de direitos.
26 A cidade de Montes Claros foi divida em 13 regiões geográficas onde cada uma recebeu o nome de território. Prefeitura de Montes Claros/Secretaria de Planejamento - SEPLAN
41
Para possibilitar uma maior interface dos serviços o município buscou trabalhar para
ampliação dos resultado das condicionalidades primando pelo aumento dos índice previstos
pelo IGD, ressaltando a necessidade das secretarias responsáveis pelo recolhimento dos dados
em cumprir o prazo estipulado pelo Secretaria Nacional de Cidadania e Renda – SENARC. A
maior dificuldade no alcance da totalidade de beneficiários reside na localização dos alunos
na rede educacional, isso porque além dos alunos informados, existem os alunos não
localizados devido código da escola não encontrado, mudança de localidade ou transferência
escolar sem prévia comunicação ao gestor municipal do programa, nestes caso muitas vezes
acontecem o bloqueio do benefício da família, exigindo do município um trabalho coletivo de
cada órgão responsável pela coleta de dados para que as famílias sejam localizadas e não
tenham seu benefício bloqueado causando assim, transtornos e uma penalização indevida.
Neste contexto a função das condicionalidades pode ser vista ou como uma contrapartida, um
pedágio a ser pago por famílias tendencialmente negligentes; ou como uma linha orientadora
para aquelas que já não conseguem cumprir as exigências da vida moderna, incapazes de fazer
escolhas ou de cumprir os seus compromissos sejam na educação, na saúde ou na sua vida
cotidiana.
A simples exigência de controlar o cumprimento das condicionalidades mostrou de
saída à necessidade de aprimorar a articulação entre gestores das diversas políticas sociais,
notadamente saúde, educação e assistência social, o município tem o domínio das ações
integradas, e o olhar “social” deve ser centrado nos territórios sejam urbanos ou rurais. Em
Montes Claros este objetivo vem a alguns anos buscando alcançar o seu ápice no
desenvolvimento de serviços com eficácia, a partir da reforma administrativa realizada no
município percebeu que era necessário realizar adequações na estrutura administrativa, no
desenvolvimento de índices de qualidade de vida urbana, de vulnerabilidade social e de
conhecimento dos territórios para que o bolsa família fosse utilizado como uma ferramenta na
promoção da intersetorialidade e da integralidade, tão difíceis de conseguir.
A secretária de educação controla a freqüência escolar que constituí um dos
principais indicadores de possíveis situações de risco social, com a apuração da freqüência
dos alunos das escolas públicas no município é possível identificar os alunos infrequentes,
transferidos, evadidos e que não freqüentam a escola. A partir destes dados as famílias são
atendidas e acompanhadas pela rede de proteção social. A saúde é monitorada pela secretária
municipal de saúde através das equipes dos PSF’s que realizam visitas domiciliares pelo
agente comunitário da saúde a cada família sob a responsabilidade da equipe de cada região.
42
As famílias identificadas têm uma abordagem diferenciada pela saúde da família, que
verifica os fatores que dificultam a sua inclusão social, e realiza o monitoramento desta
família através de um atendimento especializado em parceria com os CRAS.
Montes Claros possui 37.744 famílias cadastradas no Cadúnico com renda percapta de até
meio salário mínimo, sendo que destas 35.104 possuem renda percapta mensal de R$137,00.
Neste montante 17.283 famílias de acordo com a Pesquisa Nacional por Amostragem de
Domicílios – PNAD (2006) tinham o perfil para recebimento do benefício, assim o município
atende 18.272 famílias com a transferência direta mensal do recurso do PBF. Diante destas
ações do município o governo federal repassa o recurso do IGD, um índice que foi
desenvolvido com o objetivo de incentivar o aprimoramento dos padrões de gestão local do
Programa Bolsa Família e do Cadastro Único. Trata-se de um indicador, que varia entre 0
(zero) e 1 (um), sendo os maiores valores associados à gestão mais eficiente e os menores à
gestão menos eficiente. O Índice objetiva captar a qualidade das informações do CADÚNICO
e a capacidade de cumprimento dos compromissos assumidos pelos municípios no momento
da assinatura do Termo de Adesão ao Programa Bolsa Família.
Montes Claros recebe mensalmente R$ 31.403,35 pela qualidade dos serviços
prestados as famílias usuárias do Programa Bolsa Família, tendo um teto máximo de R$
44.862,50 para receber mensalmente caso consiga atingir com eficácia todos os indicadores
do IGD. Porém alguns indicadores ainda não foram atingidos com eficácia, existe uma
deficiência em alguns setores responsáveis pelo cumprimento dos compromissos firmados
com o PBF no que concernem as condicionalidades, o índice de educação do município é de 0
-0, 97, saúde 0, 40, assistência no quesito validade de cadastro é 1,00 já na atualização é 0,74
perfazendo no município um IGD geral de 0,78.
Gráfico 1 – Evolução do índice de gestão descentralizada de 2006 a 2010 no
município de montes claros
O IGD é pautado em 04 componentes básicos: educação, saúde, atualização cadastral, e
validade destes. Visa o aprimoramento da qualidade da gestão do programa nos municípios.
43
Com o baixo índice na saúde e na atualização cadastral, o município está perdendo recursos
financeiros que poderiam ser utilizados na implementação de oferta de serviços públicos aos
usuários do PBF.
Gráfico 02: Evolução do índice de atualização cadastral do Município de 2006 a 2010
A taxa de atualização cadastral no município teve um decréscimo de 2006 a 2010,
chegando a atingir o índice máximo de cobertura cadastral de 0,1. Atualmente o índice está
em 0, 74, indicando que as famílias inseridas no programa não tiveram seus dados cadastrais
atualizados com eficácia pelos gestores municipais. Diante disso os cadastros mantidos pelo
poder público são deficitários, contribuindo para agravar distorções na operacionalização do
Sistema de Proteção Social, o que, em algumas situações estudadas, aumenta os casos de
vulnerabilidade social.
A saúde ainda encontra dificuldades na localização das famílias usuárias nos seus
territórios e que são delimitados pela área de atuação dos PSf’s, são resistentes a
comparecerem para a coleta de dados relativos à pesagem, medida, acompanhamento das
nutrizes e gestantes. Mesmo realizando um trabalho árduo, foi possível observar pelos
gestores dos postos de saúde a negligência das famílias na procura dos setores responsáveis
no seu bairro pelo atendimento da condicionalidades da saúde nos períodos de recolhimentos
dos dados, que acontecem no primeiro e segundo semestre de cada ano corrente. São
realizadas chamadas pelos usuários através dos meios de comunicação local (rádio, jornal TV,
bicicletas de som nas ruas dos bairros etc..), os CRAS das regiões fazem um trabalho de busca
ativa e conscientização pelo beneficiário, porém ainda existem entraves sociais que precisam
ser superados na questão da responsabilidade familiar no cumprimento da condicionalidade, e
também a responsabilidade do município em trabalhar estes fatores sociais que impedem o
acesso dos cidadãos aos seus direitos.
44
Gráfico 03: Evolução do índice de saúde no Município de 2006 a 2010
A taxa de famílias acompanhadas pela agenda de saúde no município não garante a
oferta dos serviços aos usuários do programa Bolsa família com qualidade e eficiência, as
famílias não conseguem acessar os serviço efetivamente, a saúde não atinge seu objetivo de
atendimento integral a todos os usuários do programa. Os dados relativos ao atendimento da
saúde no município variam de 0,26 a 0, 40, não atingindo a meta mínima exigida pelo
governo federal no Índice da Gestão Descentralizada - IGD que é de 0,50 para cada
componente.
Mediante estes fatos, o trabalho do município na oferta de serviços públicos com
qualidade é essencial para que os cidadãos possam ser atendidos, e não sejam
responsabilizados pela ineficácia dos serviços ofertados, pela falta de profissionais para
atendê-los na sua região. A educação consegue realizar um trabalho de busca pelos
beneficiários em descumprimento de forma mais efetiva, através dos mapas escolares
enviados por cada escola pública, os alunos evadidos, infrequentes ou não localizados são
identificados e a listagem com o nome e o Número de Identificação Social – NIS é repassado
para a Gestão do programa PBF, que no sistema localiza o responsável legal por este aluno e
procede em um bloqueio temporário do seu benefício até a localização destas famílias. Após
esta identificação são encaminhadas para os CRAS para um diagnóstico social e avaliação
deste grupo familiar, se necessário são enviados para uma triagem e acompanhamento
especializados nos serviços e programas existentes na cidade.
Diante destes fatos, é necessário adequar a ofertas de bens e serviços públicos em
tese de direito de todos e em específico dos cidadãos de baixa renda, para que os gestores
municipais responsáveis pela sua adequação alocam recursos e enfrentem as questões vigentes
com um enfoque no atendimento integral de todos beneficiários ou não de programas de
transferência de renda, mobilizando todos os setores do município no intuito de enfrentar a
45
questão da permanência do aluno nas escolas, do trabalho infantil, do acompanhamento das
nutrizes e gestante bem como de outros. Bolsa família e condicionalidades constituem um
complexo sistema alavancador das políticas socais onde muitas famílias tem sua
sobrevivência diária voltada para o PBF, assim a inclusão social destas famílias não se dará a
curto prazo. Ela deve ser vista como um processo de longa duração.
Percebe-se em Montes Claros um aumento significativo da preocupação das famílias
com o destino das crianças na escola, pois a escola é considerada um instrumento de melhoria
de vida de afastamento da miséria, do tráfico, da violência etc. Porém, ainda encontramos
dificuldades em combater o descumprimento das condicionalidades, a garantia da escola não é
garantia de acompanhamento dos filhos na vida escolar, da presença dos pais nas reuniões, e
nem da responsabilidade de cuidar e está presente. Para Lavinas (2008), a idéia de elevação
do nível educacional dessas crianças permitirá ampliar sua capacidade futura de geração
autônoma de renda, rompendo com o círculo vicioso de reprodução de pobreza.
Gráfico 4: Evolução no índice de educação no Município de 2006 a 2010
Os alunos são acompanhados mensalmente pelos gestores municipais através da coleta de
dados da freqüência escolar; a taxa de informações de crianças e adolescentes com freqüência
escolar no município de Montes Claros teve uma evolução de abril de 2006 a fevereiro de
2010, o índice de 0,34 passou para 0,97. A garantia da freqüência escolar dos alunos inseridos
no PBF, necessariamente não pressupõe melhoria no nível de aprendizagem e das condições
de infra-estrutura dos espaços dos educandários.
Na principal cidade do semi-árido mineiro, a situação generalizada de pobreza
apresenta-se com evidência nas famílias que foram inseridas no PBF, recebendo mensalmente
o recurso condicionado do governo federal A baixa escolaridade compromete a qualificação
46
profissional e acesso ao mercado de trabalho formal, as famílias são compostas por relações
majoritariamente monoparentais, sendo as mulheres mantenedoras do sustento dos filhos.
Parte das famílias vivem em casas “próprias”, com as demais ocupando moradias onde
dividem com parentes mais próximos (pai, mãe e irmãos). Vivem em total situação de
vulnerabilidade social, a exemplo do que ocorre em várias cidades brasileiras, as famílias
convivem em ambiente de risco, com falta infra-estrutura e oferta de serviços públicos de
qualidade.
A matricula escolar e a aprendizagem não estão em vinculados à qualidade
educacional e o nível de aprendizagem do educando, mas, sim, garantia de acesso ao PBF, o
que não significa necessariamente negligência, por parte da família, em relação ao futuro do
aluno, os indivíduos procuram alternativas de sobrevivência e de melhoria da sua condição de
vida, tendo o PBF como uma renda “extra” ou como único rendimento. Caberia ao Estado,
portanto, assegurar melhores condições de ensino, assegurando acesso de qualidade em
qualquer escola pública.
47
5- CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os séculos XIX e XX foram marcados pelo surgimento dos modernos sistemas de
proteção social, cujo principal objetivo consiste na proteção pública dos indivíduos contra os
diversos riscos oriundos de fatores políticos, econômicos, culturais e sociais. No caso
brasileiro, as políticas sociais expressam atendimento a diversos tipos de vulnerabilidade
apontados em municípios, através da introdução de programas de transferência de renda
preceituando uma renda mínima para os cidadãos. Contudo, essas políticas são marcadas pela
forma excludente e vexatória de comprovação de pobreza e controle de condicionalidades que
limitam a condição e a qualidade do sistema de proteção comprometendo o número de
pessoas que possam acessar os programas, como por exemplo, o Bolsa Família.
Diante deste quadro e através de observações empíricas, percebemos que a ineficiência
na gestão pública e governamental muitas vezes dá o caráter punitivo ao programa PBF com a
suspensão de benefícios, colocando as famílias como responsáveis pela debilidade do sistema
público em ofertar estes serviços com eficiência e efetividade, assim as famílias são
penalizadas, porque não conseguirem cumprir o seu dever perante o PBF, mas este “dever” é
um direito adquirido por elas na Constituição Federal de 1988, os município devem proceder
ao atendimento aos usuários com descumprimento das condicionalidades através de um
monitoramento ativo, verificando os motivos que levam estas famílias a descumprirem este
compromisso firmado com o Programa, assim tem em mãos um instrumento eficaz para a
identificação destes grupos que se encontra em maior grau de vulnerabilidade social,
possibilitando ao município condições de instituir ações socioassistenciais que primem pelo
protagonismo e desenvolvimento humano desta parcela da população.
O desconhecimento de princípios básicos de cidadania mantém o cidadão cada vez
mais distante do acesso aos serviços do Estado, os fatores como indigência econômica, falta
de acesso a serviços básicos (saneamento, saúde etc...) reforçam as desigualdades, sendo
assim é necessária à superação da pobreza articulando os programas sociais de transferência
de renda num caráter universalista de atendimento efetivo as famílias que encontram em
situação de vulnerabilidade social.
Um dos maiores desafios para os municípios brasileiros, no caso em especial Montes
Claros é no campo social, ou seja, a necessidade de criação de novas habitações, diminuição
da vulnerabilidade social, melhoria na infra-estrutura da saúde e educação e postos de
trabalho que incrementem a renda populacional, principalmente para os segmentos excluídos
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do processo de desenvolvimento, que não conseguem ter acesso aos bens e serviços públicos
ofertados pelo município e cada vez mais são excluídos por não conseguirem cumprir o seu
“dever” com os programas sociais que exigem condicionalidades para continuarem a usufruir
dos recursos repassados pelo governo.
As condicionalidades são instrumentos primordiais de controle social para acesso e
manutenção das famílias pobres no Programa Bolsa Família, instituído pelo Estado brasileiro.
O repasse de recursos, por parte do governo, pressupõe obrigações aos beneficiários,
prevendo-se penalizações àquelas que não cumprem as instruções normativas. No entanto,
famílias vulneráveis socialmente desenvolvem estratégias peculiares de sobrevivência e,
assim, asseguraram acesso e permanência no Programa. O Poder Público local pauta seu
discurso oficial considerando o PBF como paradigma de combate à miséria, sendo a
contrapartida em educação e saúde condição fundamental de exercício da cidadania. Os
Centros de Referência e Assistência Social (CRAS), responsáveis pela triagem e diagnóstico
básico das famílias, não conseguem agregar informações qualitativas das famílias
referenciadas, muito menos assegurar satisfatoriamente, nos territórios, intersetorialidade do
Sistema de Proteção Social.
Esta realidade do país e conseqüentemente do município é um fenômeno agravado
pelo acúmulo histórico de taxas crescentes de desemprego e falta de moradia, fato que vem
agravando o processo histórico-estrutural de concentração de renda. O desenvolvimento de
projetos sociais para toda a comunidade vai ao encontro de um dos grandes desafios a serem
enfrentados no tema de inclusão social, ou seja, a criação de oportunidades de acesso à
habitação, a geração de trabalho e renda, em especial para os segmentos da população
excluída do processo desenvolvimentista.
A questão do cumprimento de condicionalidades pelas famílias nos programas de
transferência de renda perpassa pela exclusão e, por conseqüência, a pobreza e a desigualdade
que não são novas no Brasil, também são questões imensas a serem encaradas, tem distintas
faces, perpetuaram-se pela sistemática omissão do Estado e da nação brasileira de enfrentá-las
como questão social de enorme gravidade por meio de políticas públicas voltadas a proteção e
ao desenvolvimento social, mediante isso cobrar das famílias a responsabilidade em cumprir
contrapartidas para continuarem a receber benefícios sociais que lhes garantam direitos
mínimos de cidadania é ferir os seus direitos constitucionais. As consolidações de esforços
governamentais e da sociedade civil devem ser potencializadas, para que possamos enfrentar
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as causas do problema advindo das transformações econômicas e sociais do mundo
capitalista, onde o elevadíssimo grau de concentração de renda e de riqueza são características
marcantes nos países, principalmente nos subdesenvolvidos como o Brasil.
O problema está na situação de desigualdade estrutural, na violação dos direitos, nas
precárias condições de vida que tem origem na estrutura da nossa sociedade, que priva as
famílias de construir uma identidade e se considerar parte de uma sociedade como um sujeito
de direitos. As famílias mesmo em situação de vulnerabilidade social, não são agente passivos
no contexto social. Reagem cotidianamente, à sua maneira, construindo elas próprias os seus
modos de apropriação. No que pese a isso, as condicionalidades não asseguram, por si só,
garantias de melhoria social, de acesso aos direitos básicos, da igualdade ou do
reconhecimento do sujeito enquanto participante dos processos de mudanças sociais.
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