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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE SERVIÇO SOCIAL
GISELLY NADINE BENEVIDES DE OLIVEIRA
POLÍTICAS HABITACIONAIS DE INTERESSE SOCIAL E DESENVOLVIMENTO
URBANO: uma análise sobre Natal/RN
NATAL/RN
2017
GISELLY NADINE BENEVIDES DE OLIVEIRA
POLÍTICAS HABITACIONAIS DE INTERESSE SOCIAL E DESENVOLVIMENTO
URBANO: uma análise sobre Natal/RN
Monografia apresentada ao curso de Serviço Social
da Universidade Federal do Rio Grande do Norte,
como requisito para obtenção do título de bacharel
em Serviço Social.
Orientadora: Profa. Dra. Iris Maria de Oliveira
NATAL/RN
2017
Catalogação da Publicação na Fonte.
UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA
Oliveira, Giselly Nadine Benevides de.
Políticas habitacionais de interesse social e desenvolvimento urbano: uma
análise sobre Natal/RN/ Giselly Nadine Benevides de Oliveira. - Natal, RN,
2017.
49 f.
Orientadora: Profa. Dra. Iris Maria de Oliveira.
Monografia (Graduação em Serviço Social) - Universidade Federal do Rio
Grande do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas. Departamento de
Serviço Social.
1. Habitação de Interesse Social - Monografia. 2. Programas Habitacionais -
Monografia. 3. Segregação socioespacial - Monografia. 4. Desenvolvimento
urbano - Monografia. I. Oliveira, Iris Maria de. II. Universidade Federal do Rio
Grande do Norte. III. Título.
RN/BS/CCSA CDU 351.778.532
Aos meus pais, com muito amor, minha
família é minha base e minha maior
motivação.
A todos/as que, de alguma forma, me
incentivaram a chegar até aqui em especial,
Ana Karla, minha prima.
RESUMO
O trabalho busca apreender a política de habitação de interesse social no Brasil, com foco em
ações desenvolvidas na cidade do Natal, para tanto comparamos especialmente dois
programas com grandes efeitos sobre o desenvolvimento urbano da capital: o Banco Nacional
de Habitação (BNH) e o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). O objetivo foi
analisar comparativamente os programas de habitação urbana de interesse social
desenvolvidos em Natal-RN com vistas a identificar o que há de continuidade entre tais
experiências de habitação social. Como também, caracterizar e analisar os dois programas e identificar em que medida eles têm contribuído para continuidade ou minimização da
segregação social em Natal, considerando o acesso dos beneficiários a serviços públicos
efetivos na garantia de direitos sociais, bens de consumo coletivo e o seu local de moradia. A
metodologia utilizada foi baseada em pesquisa de cunho bibliográfica e documental,
analisando teses e dissertações de alunos da Universidade Federal do Rio Grande do Norte
sobre a temática e documentos relativos a política de habitação no Brasil, particularmente,
aqueles sobre os programas em questão no trabalho. Os resultados demonstram a submissão
do Estado aos interesses do mercado, de forma que os dois programas apresentam uma visão
bancária e financeirista da política habitacional. Além do que, a construção dos conjuntos
habitacionais em lugares afastados da malha urbana, assim como a falta bens e equipamentos
públicos de uso coletivo em suas proximidades, também são aspectos que favorecem o
fenômeno da segregação na formação e desenvolvimento da cidade do Natal.
Palavras-chave: Habitação de Interesse Social; Programas Habitacionais; Segregação
socioespacial.
ABSTRACT
The study seeks to understand the policy of housing of social interest in Brazil, focusing on
actions developed in the city of Natal, so we can compare two programs with great effects on
the urban development of the capital: the National Housing Bank (BNH) and My Home, My
Life Program (PMCMV). The objective was to comparatively analyze the urban housing
programs of social interest developed in Natal-RN in order to identify the continuity between
such experiences of social housing. As well, to characterize and analyze the two programs and
to identify the extent to which they have contributed to the continuity or minimization of
social segregation in Natal, considering the beneficiaries' access to effective public services in
guaranteeing social rights, collective consumer goods and their place Of housing. The
methodology used was based on bibliographical and documentary research, analyzing theses
and dissertations of students of the Federal University of Rio Grande do Norte on the thematic
and documents related to housing policy in Brazil, particularly those on the programs in
question at work . The results demonstrate the State's submission to market interests, so that
both programs present a banking and financial vision of housing policy. Moreover, the
construction of housing complexes in places far from the urban network, as well as the lack of
public goods and equipment of collective use in their vicinity, are also aspects that favor the
phenomenon of segregation in the formation and development of the city of Natal.
Keywords: Housing of social interest; Housing programs; Socio-spatial segregation.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO......................................................................................................... 08
2.ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DA CIDADE NO CAPITALISMO............. 14
2.1. A produção capitalista da cidade......................................................................... 15
2.2. A teoria da renda da terra no espaço urbano..................................................... 19
2.3. Segregação no espaço urbano............................................................................... 21
3. DESENVOLVIMENTO URBANO E POLÍTICAS HABITACIONAIS EM
NATAL..........................................................................................................................
24
3.1. Questão habitacional brasileira............................................................................ 24
3.2. O crescimento e a produção do espaço urbano em Natal.................................. 29
3.2.1. O Banco Nacional De Habitação.......................................................................... 32
3.2.2. Cenário pós-BNH e o Programa Minha Casa Minha Vida................................... 39
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................... 45
REFERÊNCIAS............................................................................................................ 47
8
1. INTRODUÇÃO
Diante da mundialização do capital, com seus impactos destrutivos no emprego, nos
salários e nos sistemas de proteção social e, dada as formas particulares de crise do
capitalismo no contexto brasileiro, um dos mais importantes desafios de assistentes sociais é
analisar e buscar explicações acerca da realidade social, numa perspectiva de totalidade,
identificando suas variadas determinações e reconhecendo as contradições em tempos de
concentração da riqueza e intensa desigualdade social, para um agir profissional com ética,
comprometido com as necessidades dos trabalhadores.
Considerando isso e a temática em análise, observemos o que está posto no estudo de
Raichelis (2006) sobre como se projeta a questão social no cenário urbano, partindo da
conceituação desde sua gênese, utilizada para determinar um fenômeno novo fruto da
primeira industrialização na Europa Ocidental, o pauperismo (NETTO, 2001 apud
RAICHELIS, 2006). Desde então, a questão social não sucumbiu, mas ganhou novas formas e
definições particulares em cada sociedade, em cada cultura. As lutas sociais a transformaram
em uma questão pública, política, transitando do universo privado da relação capital e
trabalho para a esfera pública, exigindo intervenção do Estado.
Nesses termos, a questão social, tal como a entendemos, é a expressão das
desigualdades sociais produzidas e reproduzidas na dinâmica contraditória das
relações sociais, e, na particularidade atual, a partir das configurações assumidas
pelo trabalho e pelo Estado, no atual estágio mundializado do capitalismo
contemporâneo. (RAICHELIS, 2006, p. 17)
A questão social está na base dos movimentos sociais da sociedade brasileira e remete
à luta pelo acesso à riqueza socialmente produzida. São essas lutas que se encontram na
criação das políticas públicas e que mobilizam o Estado na elaboração de respostas às
demandas de saúde, trabalho, educação, habitação, como também são elas que incentivam o
movimento político das classes populares na conquista da cidadania.
A motivação para a realização do presente estudo teve como ponto de partida a
experiência vivenciada como estagiária em Serviço Social de um Projeto de Trabalho Técnico
Social no “Condomínio VI” do Complexo Residencial Ruy Pereira, empreendimento do
Programa Minha Casa, Minha Vida, localizado no município de São Gonçalo do Amarante,
região metropolitana de Natal.
O trabalho desenvolvido no referido estágio consiste no apoio às ações da equipe
social do projeto (psicólogos e assistentes sociais) e mobilização social. O projeto elaborado
pela Prefeitura Municipal de São Gonçalo do Amarante passou por processo licitatório para
9
contratação de uma empresa para executa-lo, ganhando a START CONSULTORIA, empresa
a qual estou contratada. A avaliação das ações é feita mensalmente pela Caixa Econômica
Federal, a partir de relatórios produzidos pela equipe de trabalho executora.
O complexo residencial Ruy Pereira é empreendimento da modalidade faixa 1 do
“Minha casa, minha vida” contemplando famílias com uma renda mensal bruta de até R$
1.600,00. Sua estrutura apresenta seis condomínios, cada um com 300 apartamentos
distribuídos em 19 blocos. Nesse caso em particular, as atividades do projeto de trabalho
técnico social começaram a serem realizadas seis meses após a entrega dos dois primeiros
condomínios (I e VI), os únicos entregues até o momento.
Até esse momento de estágio pude observar algumas questões que despertaram meu
interesse pela temática de habitação urbana. O empreendimento em São Gonçalo do Amarante
se localiza em uma área afastada da zona urbana da cidade, consequentemente, as famílias
que moram ali tem uma deficiência de acesso a serviços básicos como saúde, educação,
assistência social e mobilidade urbana, uma vez que escolas e postos de saúde são em locais
de difícil acesso para essa população e o transporte público, que se resumem atualmente em
“kombis”, existe também o transporte informal feito por carros de lotação, ambos fazem o
trajeto até o centro do Igapó, zona norte natalense.
Diagnósticos realizados sobre a situação habitacional no Brasil, a partir de dados do
Censo Demográfico de 2000 e da Pesquisa de Informações Municipais de 2001, do Instituto
Brasileiro de Estatística e Geografia (IBGE) apresentados na Política Nacional de Habitação
(PNH), demonstram que:
No Brasil, milhões de famílias estão excluídas do acesso à moradia digna. A
necessidade quantitativa corresponde a 7,2 milhões de novas moradias, das quais 5,5
milhões nas áreas urbanas e 1,7 milhões nas áreas rurais.” (CARDENOS
MCIDADES, 2004, p. 17).
No entanto, o site da FIESP (Federação das Indústrias do Estado de São Paulo) mostra
que numa análise feita pelo Departamento da Indústria da Construção da Fiesp (Deconcic) em
2014 o déficit habitacional, calculado com base na metodologia da Fundação João Pinheiro
(FJP), era de 6,198 milhões de famílias, contra 6,941 milhões em 2010. No período, a queda
do déficit habitacional foi de 2,8% ao ano. O portal online do Governo Federal “Portal Brasil”
considera o trabalho do programa minha casa, minha vida como decisivo nessa redução.
Ainda aponta que 89,0% do déficit habitacional brasileiro, ou 5,514 milhões de famílias,
referia-se à área urbana em 2014.
A primeira iniciativa de política pública nacional de habitação é a Fundação Casa
10
Popular, em 1946, que se mostrou ineficaz devido à falta de recursos e ao seu sistema de
financiamento gerando uma produção de unidades pouco considerável. No entanto, em 1964,
o modelo implementado pela criação do Banco Nacional de Habitação (BNH) constituiu
mudanças significativas na estrutura institucional e na concepção dominante de política
habitacional nos anos seguintes. Porém também se mostrou ineficiente naquilo que propôs ser
seu principal objetivo de criação: atender a população de mais baixa renda. (ARRUDA;
CUNHA; MEDEIROS, 2007).
O Banco Nacional de Habitação acabou por se tornar uma das mais potentes
iniciativas da política de habitação brasileira. Quanto a literatura a acerca dele há três tipos de
caracterização recorrentes. A primeira dá conta de que o órgão, da época da ditadura militar
teve como função dinamizar a economia e conquistar o apoio das massas populares ao
governo. Segunda, foi o segundo órgão responsável exclusivamente por uma política nacional
de habitação. E por último, produziu e modificou intensamente cenários urbanos em todo
país, através do seu investimento em habitação e desenvolvimento urbano (MEDEIROS,
2015).
Concomitante a luta pelo fim da ditadura militar, a década de 1980 é marcada por
intensa mobilização popular, sendo assim a Constituição de 1988 é resultado de um exercício
político coletivo pela defesa dos espaços democráticos para expressão das necessidades
sociais e políticas do conjunto da sociedade (CFESS, 2016). E foi nesse contexto que a
Emenda Popular da Reforma Urbana, de iniciativa popular, tomou corpo a partir das
mobilizações populares de luta pela reforma urbana unificados no Fórum Nacional de
Reforma Urbana e ganhou concretude nos artigos 182 e 183 da referida constituição que
tratam da Política Urbana, incorporando os princípios da função social da cidade e da
propriedade; direito a cidade a cidadania; e a gestão democrática das cidades. Expressa no
Estatuto da Cidade - Lei nº 10.257/2001, que traduz no seu conteúdo o reconhecimento à
função social da cidade e da propriedade imobiliária, oferecendo oportunidades para que os
governos locais possam combater a espoliação urbana através do reconhecimento das
necessidades das camadas mais expropriadas da sociedade (SAULE JR; UZZO, 2009).
Entre 1990 e inicio dos anos 2000, a atuação governamental em programas urbanos
para população de baixa renda sofreu diversas interferências, como os critérios clientelistas ou
mesmo a restrição de gastos (sob recomendação do FMI) para produção de moradias em
programas Habitar e Morar Município, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso.
Outros programas foram criados no governo FHC, como o PRÓ-MORADIA e Programa de
Arrendamento Residencial (PAR) que não apresentaram bons desempenhos quantitativos
11
principalmente no atendimento aos segmentos da classe trabalhadora. (CFESS, 2016)
A partir de 2003, no governo de Luis Inácio Lula da Silva, essa desarticulação
governamental sofre mudanças com a criação do Ministério das Cidades, cuja criação foi
reivindicação dos movimentos que lutam por um espaço de interlocução junto ao poder
público com o objetivo de discutir e aprovar uma política de desenvolvimento urbano para o
Brasil, incorporando e articulando as políticas de habitação, saneamento ambiental, transporte
e mobilidade.
Em 2004, a Secretária Nacional de Habitação (SNH) promoveu uma série de estudos
técnicos que deram origem a Política Nacional de Habitação – aprimorada em 2007 – que faz
um diagnóstico da situação habitacional brasileira e aponta orientações para o planejamento
de ações públicas que visem atender as necessidades habitacionais do Brasil. Na PNH fica
evidente, através do diagnóstico da situação habitacional, dos princípios, diretrizes e objetivos
gerais da política a defesa da concepção de desenvolvimento urbano integrado: "habitação não
se restringe a casa, incorpora o direito à infraestrutura, saneamento ambiental, mobilidade e
transporte coletivo, equipamentos e serviços urbanos e sociais, buscando garantir o direito à
cidade" (CADERNOS MCIDADES, 2004, p.12)
Considerando isto, o então presidente Luis Inácio implanta a Medida Provisória nº459
em 25 de março de 2009, mais tarde convertida na Lei 11.977 datada em 07 de julho do
mesmo ano. A lei dispõe sobre a criação e organização do Programa Minha Casa, Minha
Vida, iniciativa fundamentada nos princípios da PNH, como mais uma política pública de
enfrentamento ao déficit habitacional brasileiro.
O Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV – é um programa habitacional do
governo federal em parcerias com os estados e municípios, gerido pelo Ministério das
Cidades e operacionalizado pela caixa econômica federal. O objetivo do programa é a
produção de unidades habitacionais, que após concluídas são vendidas sem arrendamento
prévio as famílias.
O programa foi subdividido por padrões de renda onde as famílias com renda entre 0 e
3 salários mínimos são caracterizado como Faixa 1 (até R$ 1.600,00 ao mês), as famílias entre
3 a 6 salários mínimos compõe a Faixa 2 (entre R$ 1.600,00 e R$ 3.100,00 ao mês) e as
famílias de 6 até 10 salários mínimos estão na Faixa 3 (entre R$ 3.100,00 até R$ 5.000,00 ao
mês) do programa (CAIXA ECONOMICA FEDERAL, 2012). Essa seleção de renda já
caracteriza uma forma de segregação social.
Ainda que o PMCMV tenha trazido significativo aumento de recursos na produção
habitacional, estabelecendo mecanismos de subsídios diretos e explícitos, tem pouca adesão
12
as estratégias de enfretamento ao déficit habitacional, apresentando indícios de não se
contrapor ao processo de urbanização brasileiro de estabelecer os mais pobres em periferias
distantes dos centros urbanos, com a responsabilidade individual de conseguir os demais
meios de reprodução de vida, ou seja, oportunidades de trabalho, lazer, equipamentos
públicos, etc (CFESS, 2016).
Conforme exposto, a trajetória da política de habitacional no País é marcada pelas
mudanças na concepção e no modelo da intervenção pública no atendimento as demandas
relacionadas à moradia, que ainda tem muito a ser feito na perspectiva de minimização de
uma dívida social acumulada especialmente junto à população mais pobre, uma vez que é a
mais atingida pelo histórico de forte concentração de renda, desigualdade social e segregação
urbana.
Segundo entrevista concedida pelo então Secretário de Habitação da Prefeitura de
Natal ao jornal local “Tribuna do Norte” em 2014, o Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) pesquisas realizadas para elaboração do Plano de Habitação de Interesse
Social (PLHIS) no município de Natal revelam que déficit habitacional na população situada
na faixa de renda de zero a três salários mínimos é superior a 46 mil moradias, considerando
as famílias residentes em assentamentos precários, favelas, cortiços coabitação e de aluguel.
Na batalha contra esse déficit as ações mais eficazes que estão sendo promovidas referem-se
aos convênios firmados com a Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil para utilização
dos recursos do Programa Minha casa, Minha vida, no financiamento de projetos
apresentados pela iniciativa privada.
Quanto a Região Metropolitana de Natal, sua expansão é constante. Composta
atualmente por 11 municípios, distribuídos numa área de aproximadamente 2.950 km²,
abrigando uma população de 1.351.004 habitantes, conforme dados do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística, em 2012 (IBGE, 2012 apud MOURA, 2013). Foi formada, em 1997,
com 5 municípios, e, com o passar dos anos, vem se estruturando e se readequando às novas
dinâmicas impostas no território.
Em face do exposto, o presente analisa a política de habitação urbana de interesse
social, considerando os avanços e/ou limitações resultante do mais relevante programa nessa
área dos últimos anos: o “Minha Casa, Minha vida”, contrapondo o Banco Nacional de
Habitação, responsável pela produção de moradias para classes populares entre os anos de
1964 e 1986. Ambos têm ou tiveram grande relevância no desenvolvimento urbano de varias
cidades brasileiras, entre elas, a capital do Rio Grande do Norte, Natal.
Diante disso, o estudo teve como questão central: “o que há de continuidade entre os
13
programas de habitação popular: Banco Nacional de Habitação, desenvolvido entre os anos de
de 1964-1986 e o PMCMV, criado em 2009, na cidade do Natal?” a partir da qual foram
formuladas as seguintes questões norteadoras para pesquisa:
1. Como estão caracterizados esses programas de habitação urbana de interesse social
desenvolvidos em Natal/RN: BNH e PMCMV?
2. Considerando o local de construção das unidades habitacionais bem como o acesso
dos beneficiários desses programas a bens de consumo coletivo e serviços públicos
efetivos na garantia de direitos sociais básicos, tais programas têm contribuído para
segregação urbana?
Sendo assim, o trabalho teve como objetivo geral analisar comparativamente os
programas de habitação urbana de interesse social desenvolvidos em Natal-RN pelo Banco
Nacional de Habitação e o Programa Minha Casa Minha Vida com vistas a identificar o que
há de continuidade entre tais experiências de habitação urbana. Em conexão com esse
objetivo geral os objetivos específicos foram assim definidos: a) caracterizar e analisar os
programas de habitação urbana de interesse social desenvolvidos pelo Banco Nacional de
Habitação e Programa Minha Casa, Minha Vida; b) identificar em que medida esses
programas têm contribuído para continuidade ou minimização da segregação social em Natal,
considerando o acesso dos beneficiários a serviços públicos efetivos na garantia de direitos
sociais, a bens de consumo coletivo e seu local de moradia.
Do ponto de vista metodológico foi priorizada a pesquisa bibliográfica e documental.
Iniciando com um levantamento bibliográfico, busquei especialistas na discussão sobre a
questão urbana, sobretudo, no Brasil. Encontrei textos de Ermínia Maricato para
entendimento da formação das cidades brasileiras e a problemática urbana. Quanto ao direito
a cidade também consultei a obra de Lefevbre e David Harvey. Debrucei-me também a
pesquisar sobre a política habitacional brasileira ao longo da história e utilizei como fontes
documentais publicações do Ministério das Cidades. No contexto da cidade do Natal, busquei
em monografias, dissertações e teses da Universidade Federal do Rio Grande do Norte,
especificamente dos cursos e programa de pós graduação em Arquitetura e Urbanismo.
Assim, para exposição das reflexões feitas através dos dados presentes nessas análises
documentais e bibliográficas organizamos dois capítulos. O primeiro capítulo remete aos
elementos que constituem a cidade no contexto do capital, mostrando o processo de formação
e ocupação do mundo urbano, relacionando o processo de industrialização a urbanização das
cidades. Em seguida, para tentar compreender o fato de o crescimento dessas cidades se dá de
14
forma desigual, apresentamos alguns elementos da teoria da renda da terra, que explana a
valorização e desvalorização de determinados espaços. Finalizamos esse capítulo falando
sobre o fenômeno da segregação social, colocando as suas variações e tipologias dentro do
contexto urbano.
No segundo capítulo, o principal ponto é a caracterização e análise das políticas
habitacionais no Brasil. Começa por uma análise histórica da formação do país,
contextualizando como se apresenta a política habitacional de interesse social em cada época
e que de que forma contribui para o desenvolvimento urbano. Em seguida, fazemos o mesmo
com foco sobre a cidade do Natal e assim destacamos dois programas em especial, o Banco
Nacional de Habitação (BNH) e o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV),
compreendendo como fundamental até hoje a ação dos dois programas na estruturação da
cidade. Por último, no tópico destinado as considerações finais compararam os aspectos de
continuidade entre eles e o efeito disso no processo de segregação da classe mais pobre.
2. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DA CIDADE NO CAPITALISMO
No contexto da sociedade capitalista, o espaço urbano é construído e regulamentado
via ação de mercado, quem da terra necessita deve pagar por ela. Para iniciar o
aprofundamento na temática proposta, apresentamos a estruturação do mundo urbano ao
longo do tempo, caracterizando o seu modo de vida de acordo com a época, destacando a
atuação do capital na formação das cidades.
Um dos principais aspectos dessa parte do estudo é a ligação da urbanização a
industrialização, processo esse que é verificado e apresentado aqui também na formação das
cidades brasileiras. Conforme desenha a teoria marxista, a divisão dessa sociedade em classes
influencia também na dinâmica de composição dos ambientes urbanos, de forma que grandes
centros urbanos se colocam como terra de habitação das classes mais abastadas, detentoras
dos meios de produção, e fica para a classe trabalhadora o acesso precário a vida na cidade.
Como elucidação do processo de aquisição da terra, da moradia via mercado
apresentamos alguns elementos da teoria de renda da terra. Com objetivos de tratar sobre
como ocorre a valorização e desvalorização de determinados espaços, segundo a
racionalidade capitalista, e como tudo isso contribui para o acirramento do fenômeno da
segregação socioespacial. Por fim, delineamos o processo de segregação, dentro da lógica
capitalista, aprofundando como é a atuação do Estado frente esse fenômeno.
15
2.1. A Produção Capitalista da Cidade
Nas últimas décadas do século XX, frente ao seu esgotamento o capitalismo busca na
compra e venda do espaço um escape, gerando uma dependência do sistema a produção e
consumo do solo (LEFEBVRE, 1999 apud CARPANELLI, 2015). Assim, nos propomos a
seguir a compreender como se dá esse processo de ocupação do solo urbano pela perspectiva
do capital.
Historicamente, o homem busca formas de legitimar seu domínio sobre a natureza e
seus semelhantes e isso é o que traça as bases de organização da vida e sociabilidade, em seus
aspectos econômicos, políticos e culturais. Abordaremos esse movimento nas linhas adiante,
com vistas a compreender como o modo de produzir e garantir sobrevivência delineiam a
estrutura das sociedades e suas formas de habitar e viver a cidade ao longo do tempo.
Seguindo análise de Carpanelli (2015, p. 25), os povos nômades, na pré-história,
faziam uso da terra de forma a alcançar a satisfação apenas de suas necessidades diárias, o
excedente era dispensável. Por isso, não havia preocupação em se fixar por muito tempo em
determinado lugar. Já por volta de 10 mil anos (A.C.) é que os grupos iniciam uma pretensão
de manterem-se em lugares, sempre seguindo o curso dos rios, para poderem assegurar terras
férteis para o cultivo da agricultura (CARPANELLI, 2015).
O trabalho com a terra, as atividades coletivas de caça e pesca, possibilitaram, então,
o surgimento das primeiras aldeias e propiciaram as primeiras experiências da
construção de uma sociabilidade compartilhada num mesmo espaço físico por longo
período. (CARPANELLI, 2015, p. 25).
Maricato (2013, p.139) afirma “a existência das cidades precede o capitalismo, no
entanto, com ele, as cidades mudam”. Considerando isto, a sociedade do capital no
surgimento da propriedade privada e do Estado, relacionado com a sua estrutura patriarcal
traz ao homem e seu grupo social novos sentidos, interesses e contradições na forma de
habitar. As relações sociais ganham complexidade com a intervenção social de novas
instituições como igreja, família, influentes e determinantes até hoje no modo de vida e
trabalho (CARPANELLI, 2015).
Engels (s/d apud Carpanelli, 2015) apresenta que esse modo de produção traz o
desenvolvimento de todos os ramos de produção existentes, tornando a força de trabalho
humana capaz de produzir além das necessidades imediatas o que, consequentemente,
aumenta o tempo e intensidade do trabalho. Com isso, é preciso aumentar o número de
trabalhadores e se apresenta como alternativa a escravidão. “Da primeira grande divisão social
do trabalho, nasceu a primeira grande divisão da sociedade em duas classes: senhores e
16
escravos, exploradores e explorados” (ENGELS, s/d, p.128 apud CARPANELLI, 2015).
Atualmente, apresentando sinteticamente, a divisão está posta entre a burguesia que detêm a
propriedade dos meios de produção e o proletariado, que por necessitar fazer uso dos meios
de produção, vende sua força de trabalho e é explorado pela burguesia.
A condição de subalternidade vivida pela classe trabalhadora no contexto da ordem do
capital é demonstrada na obra de Engels A situação da classe trabalhadora na Inglaterra
(apud CARPANELLI, 2015), com um panorama da situação degradante e sub-humana de
vida e moradia dos operários e suas famílias, durante a revolução industrial, na cidade de
Manchester. Tal obra traz importantes elucidações ao pensamento crítico sobre o mundo
urbano ao absorver dessa experiência a cidade como sede do capital industrial
(CARPANELLI, 2015).
Lefebvre em O direito a cidade (2001) conecta o processo de urbanização ao processo
de industrialização próprio da sociedade capitalista, ao dizer que para compreensão do que
intitula “problemática urbana” se faz necessário ter como ponto de partida o processo de
industrialização. “A industrialização caracteriza a sociedade moderna” (LEFEBVRE, 2001, p.
11).
Os registros de Engels expõe cidade a ser regulada pelo processo de modernização,
com a sociedade industrial determinando o lugar de cada classe. Em diversas passagens da
citada obra, o autor demonstra o processo de segregação planejada, a especulação imobiliária
e as dificuldades colocadas à classe trabalhadora para acesso a terra, sendo então relegados a
locais de extrema miséria.
Maricato (2013, p. 139) diz que “Especificidades no processo de urbanização
acompanham as diferentes fases do capitalismo colonial-industrial, ou global financeiro, nos
países centrais ou periféricos”. Considerando isto, observamos no final do século XX o
processo de reestruturação produtiva do capitalismo internacional que produziu um conjunto
de transformações no homem e na sociedade, através de intensas modificações no papel do
Estado, nos mercados, nos processos de trabalho, nos produtos, nos hábitos, nos valores, na
cultura, na ocupação do território, na produção do ambiente construído e na relação com a
natureza (MARICATO, 2003).
A hegemonia do fordismo acarretou mudanças sociais ao estabelecer um ritmo de
trabalho mecanizado e repetitivo na grande indústria, o que distanciou ainda mais um aspecto
de vida rural, condicionada pela agir da natureza. Com a inserção da mulher no mercado de
trabalho, dos eletrodomésticos na vivência familiar, a popularização do uso do automóvel,
tudo isso acarretaram mudanças na vida urbana. A sua combinação ao keynesianismo,
17
apresenta um Estado como regulamentador da vida social, política e econômica, o Estado de
Bem-estar social desenvolve sua ação como agente de promoção do social e organizar da
economia.
Contudo, cabe a nós salientar que, de acordo com Maricato (2007), o Welfare State se
manifestou de forma diferente nos países periféricos do capitalismo, chamados também países
subdesenvolvidos. Em tais lugares, inicialmente, o foco era fortalecer o mercado interno, com
a transferência de grandes indústrias para centros metropolitanos, que foram se
desenvolvendo cercados de ocupações ilegais, como favelas e cortiços, fugindo aos padrões
de urbanismo moderno.
Contraditoriamente, rigidez é palavra que marca esse período de bem-estar social: nos
investimentos em capital fixo, larga escala e longo tempo; no mercado, regimentos e direitos
trabalhistas; e na estruturação e ação do Estado. Ao longo da década de 70, visando à
aceleração do capital de giro a flexibilização é a marca das mudanças que se sucedem e
atingem os setores antes mencionados. Essa flexibilização alcança também o Estado e o
liberalismo renasce (MARICATO, 2007).
Carpanelli (2015, p. 37) se apoia em Harvey (2008) para compreender o
neoliberalismo ao defini-lo como:
uma teoria das práticas político-econômicas que propõe que o bem-estar humano
pode ser melhor promovido se liberadas as liberdades e capacidades
empreendedoras individuais, no âmbito de uma estrutura institucional caracterizada
por sólidos direitos à propriedade privada, aos livres mercados e livres comércios.
Os seus conceitos alcançam hegemonia de discurso e afetam o modo de pensar o mundo e o
cotidiano das pessoas, a mídia influência bastante nesse processo, de forma que a velocidade
da informação, do conhecimento ganha importância em um mundo marcado pela valorização
do efêmero (CARPANELLI, 2015).
Esse processo de globalização trouxe o desmonte do Estado provedor e consagrou a
primazia do mercado. O descaso com os problemas sociais na agenda pública e
consequentemente, com as políticas públicas resultou em uma grave degradação do padrão de
vida urbano (MARICATO, 2007).
A cidade alcança aspectos de transformações que objetivam garantir, sobretudo, a
movimentação do capital imobiliário. Nesse modelo de desenvolvimento, a cidade é moldada
de acordo com os interesses capitalistas que ganha com a sua produção e exploração e age em
função do seu valor de troca. A terra urbana é um monopólio, não há outro trecho ou terreno
igual ou reproduzível, sendo assim, é uma mercadoria especial que permite ganhos através da
forma de renda. A cidade torna-se mercadoria, um grande negócio que tem em sua principal
18
fonte a renda imobiliária (MARICATO, 2013).
Sobre a configuração da terra urbana no contexto da sociabilidade capitalista,
Caparnelli vai dizer:
[...] as terras são concentradas, e adquiridas como forma de investimento, que
objetiva a ampliação de lucros, apesar de o preço da terra urbana resultar sempre de
um trabalho social público, ou privado, que é incorporado no valor dos terrenos
ociosos. Essa é uma dificuldade há muito tempo conhecida: o processo de
especulação imobiliária inviabiliza, principalmente para a classe trabalhadora, o
acesso à terra, e, por consequência à moradia bem localizada. (CARPANELLI,
2015, p. 35).
Com a especulação imobiliária, a terra se transforma em mercadoria gerando um modelo de
segregação social onde aqueles que não podem concorrer, no mercado, a compra de um
terreno equipado de uma infraestrutura adequada e de fácil acesso a serviços urbanos,
alcançam piores condições de vida. Além do acesso a uma melhor distribuição de renda, boas
condições de vida dependem da garantia de acesso a políticas públicas urbanas em todas as
áreas do espaço urbano.
Concordamos com Harvey (in Maricato, 2013) ao afirmar que o direito à cidade não é
apenas um direito condicional de acesso àquilo que já existe, mas sim um direito ativo de
fazer a cidade diferente, de formá-la mais de acordo com nossas necessidades coletivas.
Portanto, para nós, isso é também o que caracteriza o direito a moradia. A habitação e a
cidade precisam ser vistas de forma articuladas, por um prisma de totalidade, para tanto é
necessário que a política pública de habitação se paute pelas necessidades sociais colocadas
no cotidiano das famílias brasileiras, e esteja além da produção de unidades e conjuntos
habitacionais padronizados que não contemplam as demandas sociais e especificidades dos
grupos populacionais que atendem.
As cidades são de extrema importância na reprodução do capitalismo por serem o
principal local onde se dá a reprodução da força de trabalho. Para tanto, são necessárias boas
condições de vida para classe trabalhadora, no entanto, nem toda melhoria das condições de
vida é acessível com melhores salários ou com melhor distribuição de renda. Boas condições
de vida dependem, frequentemente, de políticas públicas urbanas – moradia, saneamento,
educação, saúde, lazer, iluminação pública, transporte, coleta de lixo, segurança. São muitos
os mecanismos pelos quais a cidade reproduz a desigualdade social, explicitando a ausência
do direito à cidade, na apropriação desigual dos espaços (MARICATO, 2013).
Considerando isto, podemos dizer que a produção do espaço urbano, é o processo no
qual a cidade vai sofrendo transformações a partir da interferência de agentes políticos,
sociais e econômicos. Nesse contexto, o espaço urbano funciona como suporte para realização
19
da mercadoria habitação, sua produção e seu preço estão, consequentemente, condicionados
ao sistema a qual fazem parte. O crescimento desordenado e desigual das cidades pode ser
atribuído a como está esquematizada a dinâmica de valorização e desvalorização de
determinados locais, a ser analisada, no presente trabalho, a luz da teoria da renda da terra,
seguindo análise de Siqueira, (2006) e Medeiros (2015).
2.2. A Teoria da Renda da Terra e o Espaço Urbano
O estudo da teoria da renda da terra é importante para o objeto de estudo do presente
trabalho, porque elucida a valorização de um espaço em detrimento de outro, segundo a lógica
das relações capitalistas de produção. Conforme Medeiros (2015) existem três autores que se
destacam no estudo da teoria da renda da terra: Adam Smith, David Ricardo e Karl Marx.
Aquele que se dedicou em descobrir a origem da riqueza das nações, Adam Smith, é um dos
primeiros a trazer a renda da terra como componente do preço da mercadoria. Ele afirma que
a renda da terra está atribuída ao direito de usufruir de seus recursos, sua fertilidade
(MEDEIROS, 2015).
Contemporâneo a Smith, David Ricardo irá contrariá-lo ao conceber a renda como
associada apenas a própria terra. “Os recursos extras da terra geram outros ganhos capitalistas,
na forma de juros e lucro.” (MEDEIROS, 2015, p. 27). Aprofunda a sua conceituação ao dizer
que as diferenciações e limitações da terra geram rendas diferenciadas. Além disso, defende
que a oferta das terras ocorre de forma que as melhores são ofertadas primeiro, e ao ofertar as
terras menos férteis, as mais férteis ganham maior valoração.
Quanto às contribuições de Marx sobre a renda fundiária podemos destacar a
classificação da terra como produto (mais exatamente enquanto coisa) e não como
mercadoria, por não haver utilidade realizada mediante trabalho em si, não tendo assim valor
nenhum. Com isso, Medeiros (2015, p. 27) destaca que “o preço da terra advém do seu
monopólio e da possibilidade de transferir seu domínio a outrem”. Baltrusis (2011, p. 32 apud
MEDEIROS, 2015), à luz da teoria marxista, afirma: “o mercado fundiário não é, portanto,
um mercado de mercadorias comuns, ele é um mercado de direitos”.
Segundo Medeiros (2015) as diferenciações entre Marx e Ricardo estão postas de
maneira que para Marx, a renda da terra não é definida a partir da melhor, uma vez que até a
pior terra tem seu potencial de renda. As diferenciações dos tipos de renda da terra, para
Ricardo, estão essencialmente ligadas à fertilidade, quanto para o socialista, além da
fertilidade estão os atributos que proporcionam maior produtividade e ganhos diferenciados.
20
A concordância de Marx com Ricardo está na compreensão da renda está associada
unicamente a terra e os investimentos nela realizados são aditivos ao seu preço. No entanto, a
seguir ainda apresentaremos no texto como se dá no contexto urbano essa questão dos
componentes da renda da terra (MEDEIROS, 2015).
Para o presente trabalho entendemos que, no contexto do mundo urbano, a propriedade
da terra em si gera uma renda, chamada renda absoluta que lhe garante um preço,
independente de sua qualidade. O que determinará a variação desses preços serão aspectos
externos da localização, esses fatores trarão a composição da diferenciação das rendas em:
diferencial e de monopólio. De acordo com Siqueira (2006) a renda diferencial ocorre de
acordo com a capacidade do proprietário de aumentar o lucro, que vai se dá em função da
menor ou maior facilidade de acesso aos bens de consumo coletivos, serviços públicos, ou
seja, as suas externalidades. A segunda, renda de monopólio, pode se dar em função de
condições singulares, como uma localização que faz com que o preço da terra esteja de acordo
com o interesse de seu proprietário, independente do mercado. O que a limita é o desejo e
poder de pagamento do comprador (SIQUEIRA, 2006).
Ao se tratar da produção capitalista da habitação, é preciso compreender que é um
processo complexo, uma vez que, enquanto mercadoria, a habitação tem uma série de
características que tornam dispendiosa sua realização, como por exemplo, o seu alto custo
financeiro e de tempo que também elevam o seu o preço final. Outro ponto importante está
relacionado à questão dos valores de uso e valores de troca. Siqueira (2006, p. 30) esclarece
que “a habitação não e definida apenas por sua constituição interna, o valor de uso da
habitação é determinado por sua articulação com os objetos imobiliários que compõe o valor
de uso da cidade”. Conforme afirma Ribeiro (1997, p. 81 apud SIQUEIRA, 2006, p. 30): “O
que é vendido não são apenas ‘quatro muros’, mas também um ticket para o uso deste sistema
de objetos e de ‘appartenance’ à estratificação social representada pela divisão social e
simbólica do espaço”. Portanto, a variação no preço da terra urbana será definida conforme os
equipamentos urbanos oferecidos em suas proximidades.
Considerando estes elementos, para análise da política de habitação brasileira no
contexto urbano, Siqueira (2006) com base em Lojkine (1997) apresenta que “Marx concebia
a renda da terra como um produto das relações capitalistas de produção, especialmente com
relação à propriedade privada, constituindo um meio de adquirir riqueza” (SIQUEIRA, 2006,
p. 25). Os interesses vinculados à propriedade são produzidos pelo setor do mercado da
habitação, por isso os segmentos do setor imobiliário com estreitas relações com o setor
financeiro, são beneficiados com a aquisição das áreas mais valorizadas das cidades, com
21
melhor infraestrutura. De forma que a parcela da população menos favorecida no acesso ao
capital financeiro, são relegadas as áreas periféricas, aprofundando o processo de segregação
espacial e fragmentação do espaço urbano (SIQUEIRA, 2006).
De acordo com Siqueira (2006), a posição do Estado brasileiro, ao mesmo tempo em
que está inserido nessa lógica de mercado, prima pelo cumprimento de suas obrigações na
garantia dos direitos estabelecidos pela constituição federal, nesse caso, o da moradia. Para
tanto, promove os programas de construção e aquisição de unidades habitacionais para
famílias, preferencialmente, de baixa renda, porém essas edificações são feitas em locais
afastados dos centros urbanos e não tem uma infraestrutura adequada reproduzindo a lógica
capitalista. Percebida somente sobre a perspectiva econômica, a moradia é, essencialmente,
uma mercadoria a escoar, em que a preocupação social é posta como secundária. “O espaço é
considerado apenas como circuito de troca sendo apropriado privativamente e utilizado de
forma a garantir a reprodução do capital” (SIQUEIRA, 2006, p. 26). Assim sendo, a terra é
compreendida como suporte para os objetivos imobiliários do capital, uma vez que sustenta as
relações de produção e circulação de mercadorias (SIQUEIRA, 2006).
A Política Habitacional Brasileira, bem como os programas nela inseridos,
representam o jogo capitalista ao qual o Estado se sujeita ao realizar as construções de
unidades habitacionais em lugares poucos acessíveis e deixar para os capitalistas os espaços
com melhores dotações de equipamentos urbanos, garantindo-lhe retorno fiscal. Assim, ao
invés de optar pela garantia do direito a moradia, opta pelo mercado. Esta é a lógica
instaurada no país, na habitação social e que tem resultado em um formato de política
habitacional que fomenta a segregação social do espaço, comentada no item seguinte.
2.3. Segregação no Espaço Urbano
Para conceituar a segregação apresentaremos a visão de alguns autores sobre como se
estrutura essa categoria, colocando como ela se põe no processo de construção da cidade. A
investigação da atuação do Estado e sua contribuição ou não no processo de segregação na
sociedade brasileira é ponto de analise nesse trabalho, posto que o sistema a ser estudado aqui
é desenvolvido por meio de políticas habitacionais do governo, implementadas com regras do
mercado.
A primeira conceituação de segregação é feita pela Escola de Chicago em 1920, que
tinha uma visão organicista da sociedade, segundo Medeiros (2015), nesse sentindo a autora
22
apresenta ideia de Parker que reflete o pensamento da Escola: “gostos e conveniência
pessoais, interesses vocacionais e econômicos tendem infalivelmente a segregar e, assim,
classificar as populações das grandes cidades” (PARKER, 1967, p. 5 apud MEDEIROS,
2015, p. 49). Considerando isto, a segregação era tida como natural e inevitável (MEDEIROS,
2015). Outros elementos vão ser adicionados a análise sobre a segregação a partir dos anos
70. Agora sob o ponto de vista do desenvolvimento capitalista na cidade, existem mais do que
gostos e interesses individuais envolvidos.
Para os autores que trabalham a segregação sob a ótica de urbanização capitalista,
segundo desenvolve Sara Medeiros (2015) em sua tese, a segregação pode ser divida em duas
tipificações:
[...] ]voluntariamente – quando se tem condições de optar por onde se localizar na
cidade – e involuntariamente – quando as condições do mercado impõem, ou via
preço da terra, o acesso diferenciado, não permitindo que os que detêm menos
recursos ocupem uma determinada área da cidade, ou por via das políticas adotadas
(expropriação e classificação do uso do solo) (MEDEIROS, 2015, p. 50).
Vale salientar que concebido como um processo dialético, a segregação voluntária tende a
gerar segregação involuntária, pois ao privilegiarem certos espaços na cidade aqueles que
detêm maior poder econômico, logo determinam também o espaço das populações menos
solváveis nas áreas menos valorizadas pelo mercado (VILLAÇA, 2001 apud MEDEIROS,
2015).
Outro autor que contribui para diferenciar esses dois tipos de segregação é Marcuse
(2004, p. 22), discutido também em Medeiros (2015). Para ele, “as origens dos aglomerados e
das segregações ocorrem por divisões culturais, por papel funcional e diferença no status
hierárquico. Essas divisões sofrem influência de diversos fatores, e são conflitantes e
complementares ao mesmo tempo” (MEDEIROS, 2015, p. 50). Apresenta como segregação
voluntária as que ocorrem apenas por divisões culturais e papeis funcionais, considerando que
a questão do status não é uma escolha, mas uma imposição social, sendo por tanto de ordem
involuntária.
A segregação também pode ser dividia por “três aspectos, simultâneos ou sucessivos:
espontâneo (proveniente das rendas e das ideologias) – voluntário (estabelecendo espaços
separados) – programado (sob o pretexto de arrumação e de planos)” (LEFEBVRE, 2006, p.
94 apud MEDEIROS, 2015, p. 50). Sendo que, a segregação involuntária é apresentada tanto
na espontânea como na programada, pois é involuntária para o agente passivo do processo.
Ainda em Medeiros (2015), a atuação do Estado nesse contexto é percebida como
dentro da segregação programada. Sendo o Estado ao mesmo tempo produtor e consumidor
23
do espaço, é o agente que define os usos possíveis do solo, através da regulamentação desse
uso, do incentivo e implantação de infraestruturas e da criação de mecanismos de
investimentos e financiamentos à habitação (SIQUEIRA, 2006). Marcuse (in Medeiros, 2014)
é categórico ao afirmar que em qualquer sociedade a segregação ocorre com sanção por parte
do Estado, seja ela explicita ou implícita.
No ordenamento e composição da cidade é imprescindível a intervenção do orgão, no
entanto, considerando suas características já elencadas, sua atuação é marcada por conflito de
interesses entre os membros das classes envolvidas, tentando privilegiar quem detém maior
poder econômico (SIQUEIRA, 2006). Em seu esforço de observação e interpretação da
realidade brasileira, Villaça (1997 apud SIQUEIRA, 2006) denuncia uma estreita relação das
classes dominantes com a esfera estatal, evidenciada em aspectos como: a localização das
principais infraestruturas urbanas, dos aparelhos de administração do Estado e a legislação
urbanística que está estruturada de modo a privilegiar o atendimento dos requisitos almejados
pelas classes de mais alta renda. O referido autor destaca também a segregação como
elemento para dominação da produção e consumo do espaço pela classe dominante, assim
determinam a direção de crescimento das cidades.
A conclusão sobre o efeito do espaço sobre o social – a nosso ver importante, é que
é necessária uma certa geografia, uma certa configuração espacial (a segregação)
para viabilizar aquela dominação. Sem essa configuração, seria talvez impossível –
ou seria extremamente difícil – a dominação através do espaço e aquela desigual
apropriação (VILLAÇA, 1997, p. 2 apud MEDEIROS, 2015, p. 52).
O estudo da ação do Estado na política habitacional é fundamental para entender o
conceito de segregação. Trata-se de uma política elaborada dentro de um contexto de
desenvolvimento urbano integrado e fundamentada nos princípios norteadores da Constituição
Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, ou seja, da função social da propriedade e da cidade.
Contudo, o que percebemos na Política Nacional de Habitação (PNH) é que seus programas
obedecem a uma lógica que restringem seus beneficiários a um padrão econômico, atuando a
partir de diferentes faixas de rendimentos, caracterizando também uma segregação. “Não por
coincidência, os estratos de rendimentos filtram automaticamente as ocupações e repercutem
nos níveis de escolaridade e de acesso à cultura. Dessa forma, a segregação econômica remete
quase que automaticamente a uma segregação social” (MEDEIROS, 2015, p. 56). Aqueles
que estão fora desse padrão acabam por ser automaticamente excluídos, do programa e da
garantia de um direito respaldado constitucionalmente.
É importante também afirmar que se defende aqui a ideia de que o problema da
segregação reside para além da divisão da cidade entre grupos sociais, mas no acesso desigual
24
as cidades e as suas benfeitorias. Ao consumir a habitação, o morador não usufrui apenas da
moradia, mas também das suas externalidades. Assim, considerando o acesso à cidade sendo
via mercado, nem todos terão acesso a certos investimentos e equipamentos urbanos.
Na perspectiva de compreender o papel do Estado como garantidor do direito à
moradia será discutido, apresentando historicamente a sua intervenção através das políticas
públicas inserida nesta lógica de mercado, com destaque a realidade da cidade do Natal. É
sob este formato que os programas habitacionais serão caracterizados adiante, colocando sua
estruturação e seu papel na urbanização brasileira, buscando verificar se são adequados para
garantir ou facilitar o acesso à moradia e em que medida contribuem para o acirramento ou
minimização da segregação socioespacial.
3. DESENVOLVIMENTO URBANO E POLÍTICAS HABITACIONAIS EM NATAL
A fim de compreender a interferência das políticas habitacionais no desenvolvimento e
crescimento da cidade do Natal, faremos um breve resgate histórico da questão da moradia no
contexto brasileiro e de formação da capital do Rio Grande do Norte. Com destaque para a
ação dos dois principais programas de grande relevância no desenvolvimento urbano da
cidade, o Banco Nacional de Habitação e o Minha Casa, Minha Vida.
3.1. Questão habitacional brasileira
Ao longo dos anos, a produção de moradias para classes populares no Brasil, chamada
política de habitação de interesse social, se submeteu às diretrizes do regime de acumulação
capitalista para o espaço urbano. A cidade, expressão da opressão e miséria da classe
trabalhadora, na teoria marxista, é também o lugar de produção e reprodução do capital
(SILVA, 2014).
A moradia pode ser considerada um bem de consumo que, conforme já denotado no
presente trabalho, a classe de baixa renda sempre foi prejudicada no processo de aquisição da
casa própria, necessitando da ação governamental para lhe assegurar competir no mercado por
esse bem.
Valladares (1996, p. apud Silva, 2014) apresenta o Estado como responsável pela
garantia do bem estar social da classe trabalhadora, através de políticas sociais e econômicas.
E a habitação está dentre os elementos desse estado de bem estar social, que articulada a um
25
conjunto de outras políticas sociais pode desenvolver grande influência na garantia de um
sistema urbano equilibrado (SILVA, 2014).
Ao tecer sobre a habitação de interesse social em Natal, se faz necessário trazer a
estruturação da política habitacional no país ao longo do tempo, para melhor introduzir as
reflexões sobre o tema. Posto em Carpanelli (2015, p. 29) que em meados de 1880, nas
cidades em que o complexo cafeeiro e as outras atividades urbanas começaram a se
desenvolver, as autoridades governamentais começam a atentar-se para as condições
precarizadas das habitações brasileiras. Isso se deu pelo crescimento das cidades urbanas que
trouxe consigo surtos epidêmicos decorrentes das condições insalubres das moradias. Na
época, as únicas informações que se tinham sobre a situação das habitações populares eram de
relatos de sanitaristas, Bonduki (2011) traz ainda que tais locais não teriam nenhuma
relevância se suas condições higiênicas degradantes não houvessem acarretados perigos para a
saúde da população (CARPANELLI, 2015, p. 30).
Trazendo ainda a percepção de Bonduki (1998, p. 21-22 apud Silva, 2015, p. 29),
durante o período da República Velha (1889-1930) nas ações de provisão a moradia para a
classe trabalhadora o governo privilegiou a produção privada, se recusando a intervir
diretamente, exercendo ações pontuais no caso de extrema insalubridade das moradias. Até a
década de 30, as tipologias de moradia para alojar a nascente classe operária brasileira se
deram, majoritariamente pela iniciativa privada, entre os modelos mais produzidos estão os o
cortiço-corredor, o cortiço-casa de cômodos, os vários tipos de vilas e corredores de casas
geminadas.
O ano de 1930 é considerado um marco da urbanização/industrialização no Brasil. O
período do Estado Novo traz momentos significativos para a habitação de interesse social ao
colocar a habitação social em tema no cenário econômico, político e cultural como nunca
visto antes.
O surgimento da questão sanitária já não era o problema central, mas sim outros dois
aspectos, muito mais identificados com o projeto nacional desenvolvimentista, quais
sejam; (i) a habitação como condição básica para reprodução da força de trabalho -
fator econômico estratégico para a industrialização do País e (ii) como elemento nas
formações ideológica, política e moral do trabalhador. (CARPANELLI, 2015, p.
31).
De acordo com Maricato (1997, p. 36 apud Carpanelli, 2015, p. 31) pela primeira vez
é reconhecida que não cabia ao mercado privado, e sim ao Estado a resolução dos problemas
atrelados à moradia. No entanto, a ação governamental não se deu exatamente pelo
reconhecimento da responsabilidade junto à população trabalhadora, mas pela necessidade de
conquistar o apoio da massa urbana, buscando a sua legitimação e perpetuação no poder.
26
Um dos marcos desse período é a promulgação do decreto-lei do inquilinato em 1942
que congelava o preço dos alugueis. Tal iniciativa foi muito bem aceita pela população, pois
segundo Silva (2015, p. 31) o trabalhador destinava 20% do seu salário para o aluguel, ao
mesmo tempo em que o negócio do aluguel movimentava o capital, trazia prejuízo aos
trabalhadores e a indústria que perdia potenciais investidores. Assim, o efeito causado pela
medida levou aqueles que viram seu lucro cair passaram a investir na indústria e quem
permaneceu no negócio dos alugueis tinha a rotatividade como essencial na obtenção de
lucros, logo se utilizava de qualquer justificativa para o despejo dos inquilinos (SILVA,
2014).
No entanto, o que inicialmente se apresentou como solução para diminuir os gastos da
classe trabalhadora, resultou em maiores dilemas, dado que os grandes investidores reduziram
a construção de casas de aluguel aumentando a falta de moradias nos grandes centros, esse
período ficou conhecido como “crise de habitação de 1940” (SILVA, 2014, p. 31).
Diante dessa crise, surgem estratégias de combate que marcam a política de habitação
de interesse social, tais como a criação das carteiras prediais nos Institutos de Aposentadoria e
Pensões (IAP’s) e Fundação Casa Popular (FCP). Segundo Silva (2014, p. 32), as carteiras
prediais não podem ser consideradas exatamente uma política habitacional, pois está dentro de
órgãos previdenciários. Mas, a criação da Fundação Casa Popular, em 1º de maio de 1946,
considerada base antecessora do Banco Nacional de Habitação, é tida como embrião da
política habitacional por ser o primeiro orgão nacional destinado exclusivamente à construção
de moradias para a população de baixa renda (SILVA, 2014).
A autora explica que o FCP era subordinado ao Ministério do Trabalho, Indústria e
Comércio (MTIC) e tinha por finalidade conceder moradia ao trabalhador brasileiro ou
estrangeiro residente há 10 anos no Brasil em zona rural ou urbana, visando atender aos que
estavam fora do mercado de trabalho formal e não tinham acesso aos IAP’s. Para tanto, eram
oferecidas opções de financiamento na aquisição ou construção da casa própria;
financiamento às prefeituras na construção de residências ou em serviços de melhoramentos
urbanos ligados à habitação popular; e financiamento de indústrias de matérias primas de
construção (SILVA, 2014).
O governo utilizou a política do FCP com fins eleitorais, o clientelismo moveu o
processo de distribuição das moradias não obtendo o retorno esperado, tornando o programa
inviável (SILVA, 2014). Então, compreendendo a problemática habitacional como
socialmente relevante e como uma oportunidade de desenvolver ações populistas, o governo
da ditadura militar, cria em 1964, o Banco Nacional de Habitação, que durou por 22 anos e
27
gerou um total de 4,3 milhões de moradia, inaugurando uma nova fase para a política de
habitação social (CARPANELLI, 2015) (SILVA, 2014).
O BNH tinha seus princípios balizados pelo do regime militar, por isso, conforme
aponta Bonduki (2008, p. 74), a sua postura de gestão era caracterizada da seguinte forma:
[...] administração autoritária; inexistência de participação na concepção dos
programas e projetos; falta de controle social na gestão dos recursos; adoção da casa
própria como única forma de acesso à moradia; ausência de estratégias para
incorporar a processos alternativos de produção da moradia, como a autoconstrução,
nos programas públicos. (apud CARPANELLI, 2015, p. 32)
O governo militar alcançou um país com forte crescimento populacional, o fenômeno da
migração campo-cidade foi acentuado com o processo de industrialização e modernização das
cidades. Com isso, o estoque habitacional ficou ainda mais defasado sendo necessária uma
solução de massa, o Estado autoritário precisava de legitimação e as empresas nacionais de
alguma forma de capitalização, a instituição do BNH veio para atender a tudo isso (SILVA,
2014).
Para concretizar as ações do programa, o governo criou o Sistema de Financiamento
da Habitação (SFH) para garantir maior aporte de recursos. Junto ao SFH também foram
criados o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) e o Fundo de Garantia por
Tempo de Trabalho. Centralizando praticamente todos os recursos disponíveis para
investimento na habitação e parte dos destinados ao saneamento urbano, o BNH apresentou
um modelo de intervenção difundido em quase todo território nacional, substituindo as
iniciativas anteriores dos IAP’s e FCP.
As políticas implementadas a partir daí ajudaram a expandir sobremaneira os limites
urbanos das principais cidades brasileiras. Grandes conjuntos foram construídos,
quase sempre na periferia das cidades, deixando, entre estes e aquelas, grandes
extensões de terras para posterior utilização, fomentando a especulação imobiliária e
marcando um padrão de expansão urbana esparso, difuso, confuso e cheio de
grandes vazios urbanos. Quase sempre, também, esses conjuntos careciam de
infraestruturas e serviços, que foram, aos poucos e com demora, sendo providos pelo
Estado, muitas vezes segundo o calendário eleitoral, em movimentos clientelistas, e
de forma bastante desigual e com pouca coordenação. (VALENÇA, 2013 apud
SILVA, 2014, p. 32).
A partir dos anos 1980, a década “perdida” economicamente no Brasil, a forte
recessão econômica colocou como pauta a reflexão sobre a capacidade de intervenção do
Estado na provisão de moradias para classes populares, uma vez que o BNH passava
dificuldades para atender as companhias habitacionais do país (COHAB) ocorrendo uma
redução nas obras. Tudo isso culminou na extinção do programa em 1986, levando a
desestruturação da política habitacional que só voltou a tomar consistência com a criação do
Ministério das Cidades, em 2003 (CARPANELLI, 2015). Relatando sobre a política
28
habitacional após a extinção do Banco, o autor diz:
Entre a extinção do BNH (1986) e a criação do Ministério das Cidades (2003), o
setor do governo federal responsável pela gestão da política esteve subordinado a
sete ministérios e estruturas administrativas diferentes; um espaço de tempo bastante
prejudicial, pela descontinuidade e ausência de estratégias durante os 17 anos
decorridos. (CARPANELLI, 2015, p. 33)
Durante esse período a regulamentação do crédito habitacional passa a ser controlado pelo
Conselho Monetário Nacional, colocando ainda a política habitacional como um instrumento
da política monetária e o sistema de financiamento centrado sob a responsabilidade da Caixa
Econômica Federal, “ratificando a visão bancária e financeirista assumida no processo de
gestão da política” (CARPANELLI, 2015, p. 34).
Considerando análise de Silva (2014), em 2003, o governo do presidente Lula cria o
Ministério das Cidades que passa a ser responsável pela Política Nacional de
Desenvolvimento Urbano, onde está inserida a Política de Habitação. A autora ainda afirma
que o caminho de criação do Ministério é marcado por intensas lutas sociais. Um significativo
número de documentos, projetos de lei, plataformas, programas foi desenvolvido pelo Fórum
Nacional de Reforma Urbana, por cada uma das entidades que dele fizeram parte, e
apresentados em fóruns internacionais, nacionais e locais.
O Ministério é traçado de uma concepção de desenvolvimento urbano integrado, no
qual a habitação não se restringe a concessão de moradia, mas incorpora o direito a
infraestrutura, saneamento ambiental, mobilidade, transportes coletivos, equipamentos e
serviços urbanos e sociais, buscando a garantia do direito a cidade. Considerando isso está
estruturado em três principais aspectos das problemáticas urbanas nas cidades brasileiras:
saneamento ambiental, as questões do transporte e moradia (SILVA, 2014).
Como uma das primeiras ações governamentais, fundamental na retomada da
habitação de interesse social para dentro da agenda pública, está o lançamento do programa de
urbanização de favelas, uma das propostas do Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC), em 2007. Buscando garantir moradia digna a população de baixa renda, evitando
deslocar os moradores dessas favelas para áreas distantes. “Pesquisadores como Valença
(2013) observam que tanto o PAC quanto o PMCMV, carros-chefes da política urbana do
governo federal, foram medidas anticíclicas de combate à crise financeira internacional”
(SILVA, 2014, p.34).
A fim de demonstrar a real intenção do viés capitalista da criação do Programa Minha
Casa, Minha Vida temos a análise de Bonduki (2009 apud SILVA, 2014) quanto a esse
processo. Frente a um intenso processo de participação social, a Secretária Nacional de
29
Habitação (SNH) coordenou e elaborou o Plano Nacional de Habitação (PLANHAB),
pensado para ser aplicado em longo prazo e ser estrategicamente efetivado na diminuição do
problema habitacional brasileiro. Formado por metas e estratégias a serem desenvolvidas em
quatro eixos principais, a saber: financiamentos e subsídios; arranjos institucionais; cadeia
produtiva da construção civil; estratégias urbano-fundiárias.
No entanto, antes mesmo do lançamento do PLANHAB, a Casa Civil apresenta o
Programa Minha Casa, Minha Vida, frente a um contexto de crise do capitalismo. O PMCMV
desconsidera avanços institucionais recentes na política urbana do Brasil quando sua proposta
é elaborada não pelo MCidades e sim pela Casa Civil e pelo Ministério da Fazenda, em
dialogo com representantes da construção civil e setores imobiliários (CARPANELLI, 2015).
O programa trouxe para o campo das ações práticas o tema da habitação ao vislumbrar,
principalmente, para a população com renda até três salários mínimos, responsável por 90%
do déficit habitacional brasileiro, formas até então inéditas de concessão da casa própria por
parte do Estado, contudo sem considerar aspectos da questão habitacional brasileira e suas
especificidades regionais trazidas pelo PLANHAB (SILVA, 2014).
A seguir, traçaremos alguns elementos da formação da cidade do Natal, apresentando
os rebatimentos locais das situações aqui apresentadas num contexto nacional. Em seguida,
tentaremos aprofundar o debate sobre a atuação de dois programas, marcantes no histórico no
desenho histórico da política habitacional de interesse social, com foco na realidade da capital
do Rio Grande do Norte.
3.2. O crescimento e a produção do espaço urbano em Natal
A fim de compreender a complexidade do crescimento urbano na cidade do Natal
traçaremos aqui um breve perfil do processo de urbanização da cidade ao longo da história.
Ainda no primeiro século da colonização do Brasil pelos europeus, Costa (2000 apud
Queiroz, 2010) ressalta o total abandono da capitania do Rio Grande do Norte, só em 1598,
com a construção do forte e a fundação da cidade do Natal em 1599 é que tem inicio a
ocupação da capitania e da cidade.
“Ao longo dos séculos XVII, XVIII até XIX a cidade teve um crescimento lento”
(QUEIROZ, 2010, p. 4). Localizado no bairro da Ribeira, o cais Tavares de Lira, ponto de
escoamento do algodão vindo do interior, foi o primeiro núcleo urbano da cidade, sua
construção aconteceu em 1869. Junto com o bairro Cidade Alta, constitui-se o centro
30
comercial da cidade, onde o comércio presente no bairro da Ribeira era direcionado as classes
populares e o da Cidade Alta para as classes de alta renda (QUEIROZ, 2010).
Segundo apresentado por Queiroz (2010), ao final do século XIX, a cidade do Natal
tinha seu crescimento ainda em fase inicial e contava com um número de 16.056 habitantes.
Ainda nas duas primeiras décadas do século XX, o seu crescimento econômico não era
diversificado, sustentado pelo intercâmbio entre os mercados nacional e internacional no
porto (MEDEIROS, 2013). No entanto, a partir desse século que a estrutura colonial da cidade
começa a sofrer modificação, buscando desenvolvimento a fim de torna-se uma cidade
comercial e não apenas um centro administrativo do poder público (QUEIROZ, 2010).
A Segunda Guerra Mundial, na década de 1940, traz um marco para urbanização da
cidade do Natal. A cidade considerada ponto estratégico, tornou-se base de suporte para as
forças armadas aliadas, lideradas pelos Estados Unidos (MEDEIROS, 2015). Com a
construção da aérea em 1940, localizada na então comunidade de Parnamirim e em 1941, a
Base Naval em 1941, a intervenção militar definiu a malha urbana da cidade. Para ligar Natal
a Parnamirim foi construída a Av. Senador Salgado Filho/Hermes da Fonseca, eixo de
valorização em Natal (MEDEIROS, 2015). Clementino (1995 apud MEDEIROS, 2015)
aponta que mesmo terminada a 2ª guerra o número de militares na cidade foi mantido e até
ampliado.
“O grande êxodo rural grande êxodo rural motivado pela mobilização militar e a seca
no ano de 1942 contribuiu para a forte urbanização da cidade” (MEDEIROS, 2015, p. 95). Os
dados apresentados pela autora Sara Medeiros (2015) apontam que entre os anos de 1940 e
1950 a população da quase cidade dobrou – passou de 54.836 para 103.215 – e o perímetro
urbano de apenas 4,2km² começou a ser ampliado. Além do mais, o que é constatado é que a
partir do inicio do século XX até a década de 1980 o número de habitantes em Natal foi
sendo, praticamente, duplicada a cada duas décadas apresentando um crescimento de quase
50% a cada dez anos (IBGE apud MEDEIROS, 2013).
O aumento populacional intenso em uma pequena escala de tempo trouxe alterações
significativas na produção do espaço urbano. Apresentou pontos positivos para economia
local, tais como: o crescimento e fortalecimento do setor da construção civil (principalmente
para atender as demandas das forças armadas); e o desenvolvimento do comercio devido aos
novos hábitos de consumo e o surgimento de novos espaços voltados para o lazer da
população, como bares e casas noturnas (CLEMENTINO, 1995; FERREIRA, 1996 apud
MEDEIROS, 2013). No entanto entre os efeitos colaterais desse crescimento está o
surgimento de novos problemas e necessidades urbanas, ligadas à falta de serviços de
31
infraestrutura e equipamentos e bens de consumo coletivo, tal contexto impulsiona a
intervenção do poder público na problemática. O que se pode perceber na realidade de Natal é
que a cidade não estava apta para receber esse contingente populacional, de modo que não
tinha condições de absorver a demanda por serviços públicos, empregos e locais de moradia,
“que gerou diversos problemas, indo desde a falta de água e alimentos até o número restrito
de habitações, escolas, hospitais, entre outros” (MEDEIROS, 2013, p. 63).
A demanda por moradia ganha evidência em uma capital com um reduzido parque
habitacional e crescente contingente populacional, provocando o aumento das rendas
fundiárias. Para Ferreira, (1996 apud MEDEIROS, 2013) é a partir desse período que tem
inicio o interesse do mercado imobiliário nos espaços da cidade. Da década de 40 é que se
têm os primeiros registros de loteamentos em Natal e o incremento da atividade da construção
civil que foi intensificado. Segundo Medeiros (2013) e como já apresentado no trabalho o
Estado tem duas perspectivas de intervenção para resolução de problemáticas urbanas: a
oferta de infraestrutura e serviços urbanos e medidas de controle e ordenamento do solo. É
nesse período que as primeiras ações do Estado no enfrentamento a questão da moradia
começam a ser delineadas, tanto na produção imobiliária para suprir a demanda dos militares,
como nos projetos vinculados a Fundação Casa Popular (ATAÍDE, 1997 apud MEDEIROS,
2013). Devido à falta de legislação e planos de controle do espaço urbano, o crescimento
urbano em Natal é direcionado de acordo com os interesses do capital imobiliário, livre de
controle estatal. De modo que seguindo a dinâmica do mercado de terras, os terrenos menos
valorizados no mercado foram relegados ao Estado para expansão de sua política habitacional,
geralmente, com uma localização periférica e com uma estrutura urbana precária
(MEDEIROS, 2013).
Assim sendo, durante as décadas de 1950 e 1960 a expansão da cidade do Natal é
encabeçada pela ação da iniciativa privada. Os órgãos promotores de políticas habitacionais
presentes ali até então (IAP’s, CEF, FCP, IPASE, FUNDHAP e a construção de vilas pelas
forças armadas) não tiveram grande expressividade na garantia do direito a moradia e a
cidade, pois a lógica do mercado de terras se consolida, intensificando a segregação
socioespacial (MEDEIROS, 2015). “Cada vez mais a cidade vai se tornando da burguesia, as
classes de maior poder aquisitivo vão tomando conta das melhores áreas da cidade, das mais
bem localizadas e principalmente das áreas com melhor infraestrutura urbana (MEDEIROS,
2013, p. 63)”.
Esse processo de intensa concentração populacional em um cenário restrito de oferta
habitacional, junto à fragilidade da legislação urbana e mão de obra abundante proporcionou
32
um quadro de atuação ampla ao BNH em Natal, tornando a cidade um laboratório das
intervenções desse orgão (MEDEIROS, 2015).
3.2.1 – O Banco Nacional de Habitação e sua atuação em Natal
Em um contexto de intensas mudanças políticas e estruturais, conforme aponta
MEDEIROS (2013), o governo militar buscava dar respostas imediatas às problemáticas
sociais acentuadas pelo acelerado processo de urbanização brasileiro. Também em busca de
garantir sobrevivência política e econômica, com a garantia de uma boa relação com as
massas populares, é criado em 1964 o Banco Nacional de Habitação.
O Banco substituiu a Fundação Casa Popular, então em desenvolvimento
(MEDEIROS, 2015). Promulgado pela Lei nº 4380 de 21 de agosto de 1964, o BNH, “fazia
parte da política nacional de habitação e planejamento territorial, formulado pelo governo
federal, através do Ministério de Planejamento” (MEDEIROS, 2015, p. 70) e objetivava a
coordenação das ações “dos órgãos públicos e orientando a iniciativa privada no sentido de
estimular a construção de habitações de interesse social e o financiamento da aquisição da
casa própria, especialmente pelas classes da população de menor renda” (BRASIL, 1964 apud
MEDEIROS, 2015. P. 70). De acordo com Medeiros (2015, p. 70), com base na Resolução nº
43/65 do Conselho Administrativo do BNH, estão entre as suas finalidades:
a gestão do Sistema Financeiro de Habitação; o financiamento o financiamento,
elaboração e execução de projetos de conjuntos habitacionais, obras e serviços
correlatos; as operações das sociedades de crédito imobiliário; a instalação e
desenvolvimento das indústrias de materiais de construção e pesquisas tecnológicas,
necessárias à melhoria das condições habitacionais do Brasil.
O Sistema Financeiro de Habitação (SFH) foi criado para auxiliar empresarialmente
ao BNH, constituindo um dos elementos do sistema financeiro brasileiro, e possibilitando a
intermediação de crédito e realização de financiamentos a médio e longo prazo (ARRETCHE,
1990 apud MEDEIROS, 2015). Em 1967, o Banco passou, através do SFH, a gerir os o
recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e criou o Sistema Brasileiro de
Poupança e Empréstimo (SBPE), órgãos fundamentais para torná-lo uma das maiores
potências financeiras, voltada diretamente para questões habitacionais, a nível nacional e
internacional, conforme apresenta Medeiros (2013). O montante de recursos do FGTS era
destinado ao financiamento das obras para a população de menores rendimentos e o SBPE
financiaria as obras para população de rendimentos médios e altos (MEDEIROS, 2015).
Em sua tese de doutorado Sara Medeiros (2015) afirma que a cidade do Natal pode ser
33
caracterizada com um “laboratório” da política, não só pela intensidade das ações como pelo
pioneirismo de alguns projetos, como, por exemplo, o Promorar e o Projeto Especial de
Cidades de Porte Médio, a serem detalhados mais a frente. Consta que o BNH iniciou suas
atividades na capital no final dos anos 60 com a conclusão do conjunto Cidade da Esperança,
iniciado pela FUNDHAP em 1967, no entanto, sua expansão acontece a partir da segunda
metade dos anos 70 (MEDEIROS, 2013). De acordo com Medeiros (2015) o programa marca
a consolidação da política nacional de habitação com produção em larga escala no país.
Os trabalhos estudados apontam que estrutura operacional do Banco era organizada
por dois agentes principais: as Companhias Habitacionais Estaduais (COHAB’s) e os
Institutos de Orientação as Cooperativas Habitacionais (INCOOP’s). As COHAB’s
configuram-se como empresas mistas controladas pelos governos estaduais e municipais que,
inicialmente atendiam a população entre 1 e 3 salários mínimos, mas em meados de 1975
estendeu o teto de renda para até 5 salários mínimos. Já as INCOOP’s tinham como função
prestar orientação e assistência técnica completa às cooperativas de categorias profissionais
em sua constituição e funcionamento. Atendiam aos que estavam numa faixa salarial de 6 a
10 salários mínimos. Em geral, construíam habitações melhores, maiores e mais bem
localizadas que as COHAB’s, uma vez que colocavam as cooperativas habitacionais em
condições de receberem melhores financiamentos do BNH (MEDEIROS, 2013).
Considerando isto, na realidade da cidade do Natal, segundo descreve Medeiros
(2015), temos que os conjuntos promovidos sob a orientação da INCOOP/RN, composto
principalmente para profissionais liberais e organizados em cooperativas, concentraram-se na
zona sul da capital. Suas primeiras construções foram os conjuntos: Boa Vista e depois o
Neópolis, organizados pela Cooperativa Habitacional de Servidores da Marinha e Cooperativa
Habitacional dos Trabalhadores de Natal, respectivamente, e inauguram o modelo de
apartamentos na região sul da cidade. Com maior número de unidades habitacionais, sendo
predominante o modelo de casas, a COHAB/RN priorizava sua ação ao benefício da
população operária, tendo como eixo principal de intervenções a zona norte de Natal, área
mais próxima de onde foi proposta a criação do Distrito Industrial de Natal pelo Plano Diretor
de 1974, mas também registram construções na zona oeste (MEDEIROS, 2015).
Amanda Medeiros (2013) traz em sua dissertação de mestrado que a falta de legislação
urbana específica para orientação desse processo contribuiu para propagação de uma
ocupação dispersa e fragmentada do solo urbano, visto a formação de enormes “vazios
urbanos”, áreas desconexas e incomuns as demais da cidade. Segundo a referida autora, tal
pode demonstrar a submissão do Estado às necessidades do mercado imobiliário, uma vez que
34
a escolha de localização dos conjuntos foi determinada de acordo com as ações e condições
do mercado, mediante o valor do solo também determinado por ele. A autora apurou então
que nas áreas mais valorizadas da cidade, próximas das vias principais com uma maior
ocupação, consequentemente, melhor infraestrutura ocorre a implantação dos conjuntos
promovidos através INCOOP/RN, enquanto em áreas mais distantes, menos valorizadas com
baixa ocupação e difícil acesso, apresentando menos oportunidades de emprego e renda,
foram destinadas aos conjuntos da COHAB/RN. Portanto, essa prática consolida ainda mais o
quadro de segregação na cidade entre os anos de 1960 e 1980, não só pela localização das
habitações, mas pelas favelas que iam surgindo configuradas como única opção para as
famílias que não possuíam renda mínima para acessarem a COHAB (MEDEIROS, 2013).
Ao final dos anos 70, os textos pesquisados apontam que após a ampliação do teto de
renda para atendimento da COHAB em 1975, o BNH passou a receber críticas a nível
nacional dando conta que “a população com rendimento até 3 salários mínimos ficou
totalmente desatendida acabando por se juntar aqueles que viviam em favelas e periferias das
cidades” (CARRION, 1991, p.294 apud MEDEIROS, 2015). Em resposta a isso, o Banco
criou novas linhas de financiamentos alternativas para o atendimento as demandas de
habitação popular, que, teoricamente, era sua prioridade. Para tanto, a resolução número 1 de
1973 do Conselho Administrativo do BNH (apud MEDEIROS, 2015, p.75) “aprova as
diretrizes básicas do Plano Nacional da Habitação Popular (PLANHAP), institui o Sistema
Financeiro da Habitação Popular (SIFHAP) e autoriza a criação de Fundações Estaduais de
Habitação Popular (FUNDHAPs)”. Sara Medeiros (2015) descreve o funcionamento dessas
três iniciativas da seguinte forma: o PLANHAP destinava-se a “promover a ascensão social
de famílias com renda regular entre um e três salários mínimos” (BNH, Resolução do
Conselho de Administração, n.1/1973 apud MEDEIROS, 2015, p. 75), devendo ser formulado
também em níveis estaduais e municipais; ao SIHAP coube a coordenação das entidades
atuantes no PLANHAP e seu funcionamento se dava através de recursos advindos do BNH,
de doações orçamentárias e empréstimos internos e externos; e as constituições das
FUNDHAP’s ficaram a cargos dos Estados a fim de prover recursos suficientes para o
atendimento da questão habitacional (MEDEIROS, 2015).
Assim sendo, podemos perceber, que o envolvimento do BNH no atendimento a
população de faixas de renda menores se deu através da criação de três programas: Programa
de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB), Programa de Erradicação da Sub-
habitação (PROMORAR) e João-de-Barro. Ambos, no entanto, representaram apenas 7% da
produção de moradias (285 mil unidades) (MEDEIROS, 2015). O Banco Nacional de
35
Habitação dispunha ainda de alternativas para habitação popular, o FICAM (Programa de
Financiamento da Construção, Conclusão, Ampliação ou Melhoria da Habitação de Interesse
Social) cujos objetivos estão bem expressos no título; e o Programa de Desfavelamento,
visando proporcionar melhores condições de moradia à população residente em favelas
(MEDEIROS, 2015). Mesmo que ainda insuficiente, com esses programas a área de interesse
social apresentou uma elevação de 65 mil para 125 mil financiamentos em 1976 (BNH, 1977
apud MEDEIROS, 2015).
Dessas iniciativas estiveram presentes na cidade do Natal, conforme pesquisa de
Medeiros (2013), o PROFILURB e o PROMORAR. O PROFILURB, instituído em 1975,
objetivava atender, primordialmente, a população imigrante com a urbanização de área livres
e de aglomerados de sub-habitações nas capitais. Em nossa capital, o modelo adotado foi o
embrião que previa o financiamento do terreno, construção de uma unidade de saúde,
instalação elétrica e hidráulica (NATAL, 1986 apud MEDEIROS, 2015).
O PROMORAR se propunha a recuperar ou eliminar favelas e outros tipos de
moradias precárias, através do saneamento e urbanização da área, para construção de
moradias de qualidade. O programa desenvolvido pelas COHAB’s teve a sua primeira
experiência em Natal com a construção do conjunto Santa Esmeralda em 1980. Orientações
do programa foram desrespeitadas em casos como nos conjuntos de Felipe Camarão em que
população que antes já ocupava a área não foi mantida; e Panatis onde a população não era
oriunda de favelas (MEDEIROS, 2015). “De modo geral, a falta de equipamentos coletivos
(segurança, saúde, escolas e outros) figura como uma das críticas feitas ao programa Promorar
em Natal” (NATAL, 1986 apud MEDEIROS, 2015, p. 101).
É demonstrado que a atuação do BNH trouxe modificações intensas no quadro
habitacional brasileiro, nos dados colhidos e apresentados em MEDEIROS (2013) que
consiste em um saldo final de 4,5 milhões de unidades habitacionais durante o período de
vigência do órgão. Consequentemente, Natal também apresenta mudanças. “A cidade passou
de parte rural para totalmente urbana, criando assim uma nova dinâmica imobiliária, abrindo
caminhos para novos investimentos, tanto nos setores públicos quanto privados”
(MEDEIROS, 2013, p. 68).
Os apontamentos de Medeiros (2013) dão conta de que havia uma desigualdade entre
os tipos de conjuntos, de forma que existiam diferenças quanto à localização na infraestrutura,
na qualidade urbana e habitacional, sendo privilegiados nesse processo aqueles que
dispunham de melhores condições financeiras. Considerando isto, vemos que os conjuntos
gerenciados pela INCOOP/RN estavam localizados em áreas mais próximas dos centros
36
urbanos, onde havia uma maior ocupação populacional e, consequentemente, dispunha de
uma melhor infraestrutura, enquanto que aos demais conjuntos, gerenciados pela
COHAB/RN, restaram terras com pouca atividade populacional, em áreas distantes e de
difícil acesso. Assim, confirmando o que diz a autora, percebemos a segregação espacial
daquela população que tinham uma menor renda. Quanto a isso, ela irá dizer:
Esse processo que caracteriza a segregação espacial da cidade, baseada na
especulação da terra, criou bairros totalmente isolados da malha urbana existente, o
que gerou uma ocupação totalmente separada da cidade, não só fisicamente, mas
gerando assim espaços excluídos socialmente. (MEDEIROS, 2013, p. 67)
Ainda afirma que a falta de infraestrutura, transporte público e equipamentos coletivos como
escolas, hospitais próximos área dos referidos conjuntos demonstra que a preocupação da
representação estatal estava em mostrar bons resultados quantitativos no atendimento às
demandas da habitação, de forma que a entrega das casas e/ou apartamentos se mostravam
suficiente. No entanto, para a população ao tempo que “resolvia” o problema da moradia,
outros surgiam como a distância dos locais de trabalho, das escolas e de demais facilidades
até então presentes apenas na malha urbana da cidade (MEDEIROS, 2013).
Considerando isto, temos Medeiros (2015, p.73) que afirma: “além da habitação, as
atuações em desenvolvimento urbano (urbanização, saneamento, transportes, equipamentos
comunitários e outros) estiveram presentes nas ações do BNH no ambiente construído”.
Nos relatórios do BNH, fica evidente a visão sobre o desenvolvimento urbano (Ver
BANCO NACIONAL DA HABITAÇÃO1976, 1977, 1978, 1982, 1984, 1985). Para
o BNH, ele engloba urbanização, saneamento, transportes e equipamentos
comunitários. Ao longo da trajetória do órgão, houve um direcionamento dos
investimentos para o desenvolvimento urbano, chegando, em 1985, a atingir 51,05%
dos recursos. (MEDEIROS, 2015, p. 78)
Ela atribui tal definição a uma mudança de atores e ideologias no Banco ao longo dos anos.
Assim, com a política de desenvolvimento urbano, o PLANHAP (1975 apud
MEDEIROS, 2015) apresentou que as construções dos conjuntos habitacionais deviam
agregar, além de infraestrutura (rede de água, esgotos, energia elétrica, pavimentação, meio-
fio, galerias de águas pluviais etc), um conjunto de equipamentos de modo a incentivar a
integração comunitária, tais como centro comunitário, áreas de recreação, centro comercial e
unidades escolares e de saúde. Para prover os órgãos municipais no atendimento dessas
requisições, o BNH criou linhas de financiamentos como a Carteira de Desenvolvimento
Urbano, Programas para Cidades de Porte Médio, Projeto CURA (Comunidade Urbana para
Recuperação Acelerada), PROFILURB, entre outros.
Dados trazidos por MEDEIROS (2015) registram a deficiência da infraestrutura
urbana natalense, na medida em que 40% da extensão da cidade era sem revestimento, o
37
abastecimento de água atendia a apenas 8% dos imóveis da cidade e o saneamento
contemplava 11% da população. A fim de trazer resultados que pudessem melhor qualificar a
vida urbana o BNH trouxe algumas dessas medidas: o Projeto Especial de Cidades Médias e o
Projeto CURA.
O Projeto Especial Cidades de Porte Médio tinha o apoio do Banco Internacional para
Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) integrante do Banco Mundial, executado com
recursos da União, através do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano – FNDU
(MEDEIROS, 2015). A intervenção do projeto em Natal está registrada no documento
elaborado pela Secretaria de Planejamento em 1980, o qual percebia a criação de favelas
como resultado de um intenso processo de migração, visto o baixo nível de renda dos
imigrantes (NATAL, 1980 apud MEDEIROS, 2015). “Foram destinados recursos para
diversas áreas, entre elas a promoção de infraestrutura urbana e comunitária” (BNH, 1985
apud MEDEIROS, 2015, p. 102).
Considerado a linha de financiamento mais importante para execução de obras urbanas
integradas , o CURA também foi executado em Natal (BNH 1985, p. 18 apud MEDEIROS,
2015). O que podemos destacar de seus objetivos é:
Oferecer aos municípios recursos financeiros para programas de governo, relativos à
urbanização, em adequação às diretrizes locais de desenvolvimento, contribuindo
para a ordenação do uso do solo urbano e a promoção de uma condizente oferta de
equipamentos e serviços; (BANCO NACIONAL DA HABITAÇÃO, 1985, p. 18
apud MEDEIROS, 2015, p. ).
Assim, a expectativa era de que esses programas fortalecessem e beneficiassem os conjuntos
habitacionais e os equipamentos já aqui construídos.
Devido a sua grandiosidade os conjuntos habitacionais construídos, formaram “novas
cidades ou super bairros” (MEDEIROS, 2015, p. 103) dentro da cidade, prova disso é que
“em 1978, somando-se apenas as unidades construídas pelo INOCOOP/RN, essas poderiam
ser equivalentes à terceira maior cidade do Estado do Rio Grande do Norte; ficariam atrás
apenas de Natal e Mossoró” (MEDEIROS, 2015, p. 99). “O número de moradores em
conjuntos habitacionais é motivo de espanto em 1981 quando a imprensa noticia que um dos
conjuntos financiados pelo INOCOOP, o Candelária com 2.140 casas e 10.700 moradores, é
maior do que 125 municípios do Rio Grande do Norte.” (ANDRADE et al, 1987 apud
MEDEIROS, 2015, p. 103). Portanto, o BNH mostrava entender a necessidade de dotar de
infraestrutura essas moradias, no entanto, seguindo o que também é apontado por Medeiros
(2013) sua intervenção sempre esteve atrelada a iniciativa privada, relegando funções e
responsabilidades a agentes privados, quando não a própria comunidade de moradores. A
38
cidade do Natal é um exemplo disso uma vez que os relatórios do BNH em 1977, descritos na
tese de Sara Medeiros (2015), mostram que os conjuntos da INCOOP/RN dispunham de uma
qualificada infraestrutura de abastecimento de água, energia elétrica, calçamento e áreas
reservadas para a construção de equipamentos e espaços de integração comunitária e lazer, no
entanto a então diretora do órgão em 1970, Severina Porpino, divulgou “que em muitos casos
os equipamentos não eram providenciados pelos órgãos públicos” (MEDEIROS, 2015, p.
104). Ela destacou a atuação da iniciativa privada na complementação dos conjuntos com
centros comerciais, mercados, farmácias, açougues, etc., e a motivação e execução vindo da
própria população em construir espaços religiosos e clubes sociais, aumentando o custo da
habitação (RN-RN-ECONÔMICO, 1978c apud MEDEIROS, 2015). Tal medida de
intervenção dos próprios moradores na provisão dos bens de consumo coletivo se tornava
inviável nos conjuntos realizados pela COHAB/RN, cuja população era menos solvável, então
o órgão passou a requerer empréstimos juntos as linhas de financiamentos existentes na
cidade para construção desses locais (MEDEIROS, 2015).
Mesmo não havendo registros disso em relatórios do Banco Nacional de Habitação,
mas Medeiros (2015) defende a ideia de que:
Apesar de não ter sido identificada nos relatórios
a atuação do BNH em estradas e pontes na cidade de Natal, a combinação habitação
e equipamentos coletivos, somada a obras de drenagem e saneamento, viabilizaram
não apenas a provisão de moradia para as famílias, mas a dinâmica da construção
civil e do mercado imobiliário. (MEDEIROS, 2015, p. 107).
Portanto, na análise da autora merece destaque a informação de que o investimento trazido a
partir da percepção da importância do desenvolvimento urbano, com a construção desses bens
de consumo coletivos e na garantia de uma boa infraestrutura dentro e no entorno dos
conjuntos habitacionais, permitiu uma estruturação do espaço urbano da capital norte-rio-
grandense.
Em 1986, o Banco vivenciava um processo de remodelação, buscando dar maior
prioridade à ação no desenvolvimento urbano das cidades brasileiras. Segundo a Associação
de Dirigentes de Empresas do Mercado Imobiliário (1986 apud MEDEIROS, 2015) uma das
propostas era a de sua transformação em Banco Nacional do Desenvolvimento Urbano. Frente
a esse cenário de mudanças a decisão do então presidente José Sarney publicada pelo
Decreto-lei nº 2.291, de 21 de novembro de 1986 de extinguir o Banco Nacional de Habitação
gerou surpresa na sociedade brasileira (MEDEIROS, 2015).
Durante seu período de atuação estima-se que o BNH foi responsável por 25% das
produções habitacionais, ressaltando que também estiveram em suas ações o investimento em
39
saneamento, eletricidade e pavimentação e estradas (BONDUKI; ROSSETO, 2010;
ANDRADE; AZEVEDO, 1982 apud MEDEIROS, 2015). De 1964 a 1986 foi o cerne da
política habitacional no Brasil, atuando como financiador, regulador ou promotor de diversos
programas, medidas e projetos (LAMPARELLI, 1982, p. 25 apud MEDEIROS, 2015).
Ainda segundo análise de Medeiros (2015), ocorreu o que ela classifica como um
processo de desmoralização do Banco, na tentativa de minar qualquer marca da ditadura
militar. Também destaca que o cenário econômico não era favorável, pois comprometia os
recursos do Sistema Financeiro de Habitação. O desemprego latente e a consequente
diminuição das rendas afeta diretamente o Sistema que precisava do retorno das prestações do
financiamento das moradias, além de que a correção das prestações não correspondia a taxa
de inflação vigente (MEDEIROS, 2015).
De 1964 a 1986, anos de vigência do Banco Nacional de Habitação foram construídas
cerca de 4,5 milhões de unidades, contanto que dessas apenas 1,5 milhão de unidades eram
destinadas as classes populares com renda entre 1-3 salários mínimos, sendo 250 mil
produzidas apenas por programas alternativos (MEDEIROS, 2013). Considerando estes
dados, o programa foge do seu intuito inicial de atingir principalmente a essa população.
Em Natal, através do BNH entre 1974 e 1986, foram construídas um total de 41.217
unidades, concentradas em 63 conjuntos, e que chegaram a abrigar em 1985 uma população
de aproximadamente 230.000 pessoas, de uma população de 510.106 habitantes em toda a
cidade (FERREIRA, 1996 apud MEDEIROS, 2013). Após a sua extinção, aqueles que
detinham menos poder econômico foram comprimidos, segundo Medeiros (2015), em locais
de infraestrutura habitacional e urbanas precárias como “loteamentos informais
(principalmente, na periferia), nas favelas e nas vilas que se propagaram ainda mais pela
cidade” (MEDEIROS, 2015, p. 122).
No entanto é fato que o programa, assim como nas demais capitais em que atuou,
produziu profundas mudanças no cenário urbano da cidade, como mostra os 172 km² de
extensão do município que foram considerados oficialmente de área urbana, no Plano Diretor
de 1984 (MEDEIROS, 2015). O diagnóstico habitacional do Nordeste elaborado pela
SUDENE em 1989 (Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste) apresenta Natal
como uma das três capitais com o menor número de favelas e menor déficit habitacional
(MEDEIROS, 2015).
3.2.2 – Cenário pós-BNH e o Programa Minha Casa, Minha Vida
40
O fim do BNH acarretou um período de “apatia e confusão” na política habitacional
brasileira (VALENÇA, 2001 apud MEDEIROS, 2015). Até o governo de Fernando Henrique
Cardoso em 1995, o tema foi posto de lado na agenda pública e quando executada alguma
ação era feita de forma confusa “com ausência de uma intervenção estatal e com a proposição
de um mercado aberto” (MEDEIROS, 2015, p. 86). A proposta de estabilização da economia
e reforma do Estado com ênfase em privatizações são marcas do governo FHC e
influenciaram que a questão habitacional e urbana fosse posta em segundo plano. No entanto,
foram criados alguns programas, ainda que de forma embrionária, com vistas a alcançar as
classes populares.
Com a operacionalização de recursos do FGTS e SBPE foram criados os seguintes
programas: Carta de Crédito (aquisição de qualquer mercado no mercado, novo ou
usado); Programa e Fundo de Arrendamento Residencial (construção para
arrendamento e/ou aquisição de imóvel); e Programa de Subsidio Habitacional
(produção de empreendimentos habitacionais para populações de baixa renda)
(MEDEIROS, 2015, p. 86).
O governo de Luís Inácio Lula da Silva operou tais programas propondo
reformulações com perspectiva de aprofundar o acesso das populações de menores
rendimentos a benefícios na aquisição de um imóvel. Ainda durante a campanha apresentou o
Projeto Moradia, cuja formulação contou com a participação de grandes personalidades
acadêmicas e de militância política pela habitação, como Ermínia Maricato, Nadil Bonduki e
Lúcio Kowarick, além da participação popular, iniciativa inovadora. Este influenciou o
processo de criação do Ministério das Cidades e foi incorporado ao PLANHAB, no entanto,
exerceu pouca influência sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida, contribuindo apenas
nos eixos que tratavam da parte financeira do Programa (MEDEIROS, 2015).
O lançamento do Programa Minha Casa, Minha Vida em 2009, pela Lei nº 11.977 de
7 de julho do referente ano, quebra o hiato da falta de um programa direcionado especifico
para habitação de interesse social em nível nacional. O cenário que embasa a criação do
programa é formado por marcos importantes e um aparato normativo integrado inédito no que
diz respeito ao enfrentamento a questão habitacional no país. O Estatuto da Cidade, de 2001, a
criação do Ministério das Cidades em 2003, a implantação da Política Nacional de Habitação
em 2004, a criação do Sistema Nacional de Habitação e Sistema Nacional de Habitação de
Interesse Social em 2005, do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social em 2006 e o
Plano Nacional de Habitação de 2009 condicionam e norteiam o surgimento e a ação do
PMCMV (MOURA, 2013).
41
Apontamentos trazidos por Moura (2013, p.31) sobre a Lei 12.424/11 que dispõe
sobre modificações na Lei 11.977/09 têm por fim demonstrar a relação do PMCMV com os
princípios trazidos pelos normativos mencionados no parágrafo anterior:
[...] especificamente, no artigo 5º, observam-se alguns aspectos para a implantação
de empreendimentos no âmbito do PMCMV, a destacar a necessidade localização do
terreno na malha urbana ou em área de expansão; a existência de adequação
ambiental do projeto, bem como de uma infraestrutura básica que inclua vias de
acesso, iluminação pública e solução de esgotamento sanitário e de drenagem de
águas pluviais e que permita ligações domiciliares de abastecimento de água e
energia elétrica.
Também apresenta como ponto recorrente e fundamental nos normativos a exigência de
atuação do poder público local na garantia de serviços e equipamentos relacionados a
educação, saúde, transporte e lazer.
O principal programa de habitação de interesse social dos últimos anos tem como
objetivo principal promover emprego e renda e o acesso à moradia em áreas urbanas e rurais,
através da construção, reforma e aquisição de um milhão de imóveis, oferecidos a famílias
com renda entre 0 a 7 mil reais em áreas urbanas, das quais com renda até 4 mil reais
garantem subsídios e para famílias com renda anual de até 60 mil reais em áreas rurais.
Para a habitação urbana, segundo consulta no site da CAIXA, são contempladas
quatro faixas renda: a FAIXA 1 é destinada a famílias com renda mensal em até R$ 1.800 que
podem financiar em até 120 meses a aquisição de um imóvel, com prestações mensais que
variam de R$ 80,00 a R$ 270,00, de acordo com a renda; a FAIXA 1,5 é para famílias com
renda até R$ 2.600 que podem adquirir um imóvel novo com taxas de juros de 5% ao ano e
subsídios de até 47,5 mil reais para pagar em até 30 anos; a FAIXA 2 para famílias com até 4
mil reais de renda que podem alcançar subsídios de até R$ 29.000,00; e na FAIXA 3 para
famílias com renda de até 7 mil reais são oferecidos juros diferenciados em relação ao
mercado. Nas faixas 2 e 3 o público beneficiário pode comprar um imóvel novo ou na planta,
comprar um terreno para construção ou construir a casa em um terreno que já lhe pertencia,
tendo até 30 anos para quitar. Está presente em capitais e regiões metropolitanas de com mais
de 100 mil habitantes, em condições especiais, também para municípios de 50 a 100 mil
habitantes. Publicação produzida pelo Ministério da Cidade (2010 apud MACHADO, 2012),
considera que os municípios aptos a receber o programa são aqueles que buscam combater o
déficit habitacional e implementar políticas setoriais, que elaborassem Planos que
contemplassem as temáticas da habitação de interesse social e regulação fundiária e
apresentassem diretrizes para infraestrutura.
42
Cabe ao Ministério das Cidades a gestão do programa, enquanto os municípios são
responsáveis por realizar a doação do terreno, inscrição dos interessados e enviar a Caixa
Econômica Federal a declaração dos candidatos de não possuírem casa própria. A CEF, no
caso dos empreendimentos faixa 1, fica responsável por todo processo de contratação,
atuando o recebimento das propostas de aquisição de terreno e produção das unidades,
recebimento e análise das documentações necessárias e sorteio dos beneficiários (SILVA,
2014). O financiamento de recursos para construção de moradias para população na faixa de
renda até três salários mínimos é através do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR),
PMCMV entidades, do PNHR e do PMCMV oferta pública. No caso das famílias com renda
entre 3 a 6 salários mínimos teriam suas unidades financiadas pelo Programa Nacional de
Habitação Urbano – PNHU e do Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR. E as
famílias com renda de 6 a 10 salários mínimos pelo FGTS.
Mesmo frente aos avanços proporcionados pelo MCMV no que diz respeito a
habitação social, ainda sim acumula críticas de especialistas na questão urbana brasileira,
com um legado teórico e prático nas discussões a cerca do cenário habitacional, entre eles
Machado (2012) apresenta a visão de Ermínia Maricato, arquiteta e ex-ministra adjunta do
MCidades e Raquel Rolnik, relatora da ONU para questões habitacionais. Maricato (2009: p.
63 apud Machado, 2012) afirma que mesmo com um Plano Nacional de Habitação que
projeta um cenário para daqui há 20 anos, falta ao MCMV algo que é desconsiderado na
maioria dos programas habitacionais ao longo dos anos, que é a uma análise mais estrutural
acerca do déficit habitacional e suas formas de enfrentamento. Segundo ela diz, o combate ao
déficit é tratada meramente de forma quantitativa de forma que o sucesso ou fracasso está
atrelado ao número de unidades e conjuntos construídos, no entanto, ressalta a relevância de
outros fatores como a integração com outras políticas urbanas e sociais.
O modelo de política habitacional traçado através do PMCMV desconsidera elementos
de marcos jurídicos construídos junto ao Movimento pela Reforma Urbana, inclusive o
PLANHAB (MACHADO, 2012; MOURA, 2013). E Rolnik (2009 apud MACHADO, 2012)
compreende esse processo diante da perspectiva de que um cenário de crise econômica, o
programa foi elaborado como “plano de salvação da construção civil [...] sem conexão com
qualquer estratégia urbanística ou fundiária, confundindo política habitacional com política de
geração de empregos na indústria da construção...” (ROLNIK, 2009, p. 04 apud MACHADO,
2012, p. 68).
O trabalho de Moura (2013) indica dois principais entraves que limitam a ação do
programa. O primeiro diz respeito à falta de integração entre políticas para possibilitar um
43
equilíbrio no espaço urbano e assegurar a sociedade a garantia do direito a cidade. Em
segundo lugar, relacionado com o interior está a falta de consideração as diferenças entre os
municípios brasileiros que apresentam diversas formas de aplicação das políticas
habitacionais e de controle do uso e ocupação do solo. É necessário trabalhar com vistas a
superação disso, buscando a negação de uma política habitacional urbana que leve a
segregação da população.
Para destacar a ação desenvolvida pelo programa na cidade de Natal, cabem algumas
reflexões introdutórias. Um importante fato a ser relatado é que a Região Metropolitana da
capital começou a se expandir a partir de 1990, em dois sentidos:
a) expansão da mancha urbana, nas regiões Sul e Norte, como decorrência do
processo de esgotamento das áreas de ocupação nos bairros mais externos e
contíguos à RMNatal; b) distensão do filamento litorâneo, isto é, uma urbanização
da orla marítima nas direções norte e sul. (SOBRINHA et all, 2015, p. 331).
Por isso, compreendemos uma maior ação do referido programa habitacional na RMNatal se
comparado a programas anteriores, como o BNH.
Atualmente, a Região Metropolitana de Natal é composta por 11 municípios,
oficializado em 1997 pela Lei Complementar nº 125, são eles: Natal, Parnamirim, São
Gonçalo do Amarante, Extremoz, Macaíba, Ceará-Mirim, São Jose de Mipibu,
Maxaranguape, Monte Alegre, Nísia Floresta e Vera Cruz. Juntos compõe 43% da população
do RN, com 1.361.445 habitantes. Logo, tem papel central no desenvolvimento
socioeconômico do estado, pois é onde estão localizados os principais equipamentos urbanos
(SOBRINHA et all, 2015).
De acordo com SOBRINHA et all (2015), segundo dados da Fundação João Pinheiro,
apresentados em pesquisa do Observatório das Metrópoles, o déficit habitacional de 53.501
unidades na RMNatal, sendo Natal responsável por 65% desse total. Assim sendo o processo
de implementação do PMCMV abrange nessas cidades vêm na perspectiva de enfrentamento
ao déficit habitacional e de reassentamento de populações de favelas. Ainda de acordo com a
referida pesquisa, em toda RMNatal foram construídos 11.887 unidades na primeira fase do
programa financiado pela caixa e na segunda, 16.397, acorrendo uma variação de 46,25%,
totalizando 28.284 unidades habitacionais. “Verifica-se que a maior quantidade de
empreendimentos (55,82%) encontra-se localizada nos municípios de maior déficit
habitacional da RMNatal, ou seja, Natal e Parnamirim, cujos déficits totais são
respectivamente 34.721 e 7.805 unidades” (SOBRINHA et all, 2015, p. 333).
Ainda com base no estudo de SOBRINHA et all (2015) analisando especificamente a
faixa 1, a pesquisa revelou que nas duas fases o total de unidades habitacionais construídas foi
44
de 10.752, esse número corresponde a 31,90% do déficit nessa faixa. As informações
mostram que os municípios pesquisados conseguiram produzir um número de moradias
superior ao necessário segundo o déficit habitacional na faixa 2, quanto a isso, os autores
afirmam:
Uma análise da produção do PMCMV na RMNatal revela que, nos municípios que
possuem maior nível de integração (Parnamirim, São Gonçalo do Amarante e
Extremoz), com a cidade-polo (Natal), o processo de inserção urbana, dos
empreendimentos das Faixas 1 e 2, é facilitado, especialmente, em porções do
território parcialmente consolidados e em expansão, nas quais se verifica a
existência de vazios urbanos, com potencial para ampliação do parque habitacional e
para a construção de equipamentos; áreas já providas de certa infraestrutura e de
serviços, com fluxos historicamente construídos (SOBRINHA et all, 2015, p. 335).
Quando a faixa 1, o estudo revela apenas os municípios de Extremoz, Macaíba e
Parnamirim conseguiram produzir mais unidades habitacionais que o verificado no déficit
para essa faixa. No entanto, a situação mais grave apresenta-se na capital, Natal conseguiu
corresponder a apenas 4,8% da sua necessidade de moradia (SOBRINHA et all, 2015).
A produção do “Minha Casa, Minha Vida” em Natal é delineada no Residencial
Vivendas do Planalto I, II, III e IV (MOURA, 2013; SILVA, 2014; SOBRINHA et all, 2015)
Os quatros empreendimentos possuem 224 apartamentos cada, totalizando 896 apartamentos
com sala, quarto, cozinha, banheiro e área de serviço, localizado em área entre os bairros
Planalto e Guarapes. a Região Administrativa Oeste onde estão localizados os quatros
empreendimentos é conhecida pelos piores indicadores sociais e possui a maior quantidade de
assentamentos precários da cidade, 31 dos 70 reconhecidos oficialmente (MOURA, 2013).
Distante 8,5 km do centro, foram erguidos em uma área que está em constante
expansão, no entanto já acumula problemas antigos. Vizinho ao conjunto Leningrado, uma
ex-favela urbanizada pela prefeitura de Natal, conhecida por lutas em busca de uma maior
assistência pelo poder público, principalmente reivindicações por unidades de saúde e
transporte (MOURA, 2013). No setor onde foi construído o Vivendas Planalto, dados do
IBGE (2010 apud SOBRINHA et all, 2015) revelam a carência de infraestrutura básicas:
esgotamento sanitário (96,06%), coleta de lixo (17,03%) e abastecimento de água (13,62%).
Portanto, o Residencial é um diferencial na região, pois é 100% dotado dessa infraestrutura.
Segundo Silva (2014), o normativo do PMCMV estabelece que em uma área onde se
pretende construir um empreendimento se não houver oferta desses equipamentos num raio de
até 2,5 km, o ente beneficiado deve ser comprometer a prove-los. Foi o caso de Natal,
conforme afirma a autora, que no contrato firmado entre a Prefeitura do Natal, as construtoras
e a Caixa Econômica Federal, o poder público municipal se compromete a abastecer a região
do entorno do empreendimento com os equipamentos públicos de uso coletivo. Contudo, a
45
falta de equipamentos públicos de uso coletivo constitui um dos principais problemas para os
moradores do Vivendas:
Na percepção dos 78 moradores entrevistados, o acesso aos equipamentos sociais e
serviços, aos locais de trabalho, de comércio e à escola piorou em média 58,01%. Os
índices mais expressivos foram relativos ao acesso à escola (64,1%) e aos locais de
trabalho (61,54%), indicando piora nestes quesitos (SOBRINHA et all, 2015, p.
344).
Andrade (2011 apud MOURA, 2013) aponta que o PMCMV tem uma produção significativa
de habitações em áreas periféricas, devido o seu valor mais baixo no mercado, então os preços
são compatíveis com aos recursos destinados a população com renda mais baixa. Mas o
resultado disso é a construção de unidades habitacionais em locais com pouca ou nenhuma
infraestrutura, desconectados da malha urbana.
No caso do empreendimento em questão,
[...] a escola de ensino fundamental existente no entorno imediato (Assentamento
Leningrado) não consegue atender à demanda existente, colocando a necessidade do
deslocamento para outras unidades escolares, o que acarreta maior tempo e custo no
deslocamento. Esse quadro, por sua vez, se agrava mais ainda em razão da precária
oferta de transporte para os moradores que residem tanto no Residencial Vivendas
do Planalto quanto no Leningrado. Embora o ponto de ônibus esteja há menos de
quinze minutos a pé, o tempo de espera pelo transporte é longo. Um percentual de
52,56% dos entrevistados espera uma hora ou mais pelo transporte. Em se tratando
de acesso aos locais de comércio e serviços, 47,43% dos entrevistados afirmaram
acessar tais locais no bairro onde residem (SOBRINHA et all, 2015, p. 344).
Considerando isto, o maior desafio do Programa é garantir “habitabilidade urbana”, ou seja, a
obtenção de terrenos com preços compatíveis com o programa, mas com a disponibilidade de
serviços de educação, saúde, transporte público e lazer, além de uma boa infraestrutura viária.
Assim sendo, o PMCMV em sua atuação em Natal e Região Metropolitana apresenta
aspectos de fortalecimento a segregação no espaço urbano, ao limitar o acesso dos
beneficiários a esses serviços básicos. O grau de satisfação do público atingindo por essa
política quando questionados sobre a moradia, para maioria, é positivo, mas quando
questionados acerca da qualidade da vida urbana, o nível de satisfação é negativo
(SOBRINHA et all, 2015). Os dados demonstram que por mais que se apresente como
aspecto positivo do programa a recolocação do tema da moradia social na agenda pública
nacional e municipal, não se pode pensar habitação fora do contexto da cidade, de forma que
seja assegurado o acesso da população a infraestruturas urbanas e equipamentos públicos de
uso coletivo para não serem prejudicados com o processo de segregação social.
46
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O processo de formação e desenvolvimento urbano do Brasil é marcado por uma
ação estatal que privilegia os interesses da classe dominante também no provimento de
habitação, trazendo como legado a segregação socioespacial da população das classes
populares. A ação e o investimento do mercado imobiliário na modificação do espaço urbano
determina a variação na renda da terra, fazendo diferenciação entre os espaços mais e menos
valorizados, logo os detentores de maior poder econômico ao acessarem os terrenos mais
valorizados determinam o espaço daqueles de menor renda.
O Estado desenvolve um papel contraditório ao buscar atender as demandas do
mercado e da sociedade, por sua necessidade de legitimação. Frente a isso, a trajetória da
política habitacional no País é marcada por algumas mudanças na concepção e no modelo da
intervenção pública, mas todo o processo aqui descrito apresenta semelhanças entre eles.
Portanto, buscamos destacar aspectos de continuidade entre dois programas habitacionais com
grande relevância na habitação de interesse social em Natal e todo Brasil.
Tendo em vista a relevância do Banco Nacional de Habitação na formação e ocupação
da área urbana da cidade do Natal e o destaque do PMCMV na produção de unidade
habitacionais, considerando estes os dois principais programas habitacionais brasileiros,
optamos por compará-los, utilizando monografias, dissertações e livros que já avaliaram suas
ações na cidade anteriormente.
A principal semelhança entre os dois programas é a gestão financeira por parte de um
banco. Entendendo que o principal objetivo de uma organização como essa é o lucro, é
compreensível que busque rentabilidade, no entanto essa lógica se contrapõe a uma lógica
social no atendimento a demanda por moradia, se submetendo as regras do mercado.
A instituição tanto do BNH quanto do PMCMV apresentavam motivações de reverter
um cenário econômico desfavorável ao capital. Frente a um processo intenso de modernização
e aumento populacional, o acesso habitação ficou ainda mais precário, o governo militar
necessitava de legitimação junto à sociedade e as empresas nacionais de capitalização. Como
forma de dinamizar a economia, é lançado o BNH. Já o PMCMV surge diante de um contexto
de crise econômica desencadeada em 2008, as estratégias de aumento do volume de crédito
para aquisição e produção de habitações, a redução dos juros, provam que buscava manter o
setor da construção civil.
Apesar dos avanços percebidos na temática da moradia social, com criação de
legislações e normativos de combate ao déficit habitacional e a relevante produção de
47
moradias, ainda falta, numa perspectiva prática, uma maior intervenção na infraestrutura
urbana. É perceptível durante todo o trabalho, que tanto nos conjuntos habitacionais
construídos pelo BNH, quanto nos empreendimentos do PMCMV em Natal, a maior
problemática é a falta de investimento direto dos programas para facilitar o acesso dos
moradores a equipamentos públicos, que garantam o direito a cidade. Acabam por se
restringirem apenas a concessão da casa, o que devido a localização periférica da maioria
dessas unidades habitacionais, isolam a população.
Embora a construção dessas novas moradias represente o avanço na luta pelo direito a
moradia, ainda há muito a ser alcançado para superação da segregação socioespacial ao qual
foram relegados ao longo da história a população de menor renda, sendo necessária a
implementação intervenções no campo do planejamento territorial que compreenda o espaço
urbano para além da moradia.
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