UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO

JOHNATAN RAFAEL SANTANA DE BRITO

FINANÇAS PÚBLICAS E FEDERALISMO FISCAL:

Uma análise da efetividade fiscal dos municípios brasileiros.

Natal/RN,

2017

JOHNATAN RAFAEL SANTANA DE BRITO

FINANÇAS PÚBLICAS E FEDERALISMO FISCAL:

Uma análise da efetividade fiscal dos municípios brasileiros.

Tese apresentada ao Programa de Pós-

Graduação em Administração da Universidade

Federal do Rio Grande do Norte para obtenção

do título de Doutor em Administração na Área

de Política e Gestão Públicas.

Orientador: Prof. Dr. Hironobu Sano

Natal/RN,

2017

Catalogação da Publicação na Fonte.

UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA

Brito, Johnatan Rafael Santana de.

Finanças públicas e federalismo fiscal: uma análise da efetividade fiscal dos

municípios brasileiros / Johnatan Rafael Santana de Brito. - Natal, 2017.

887f.: il.

Orientador: Prof. Dr. Hironobu Sano.

Tese (Doutorado em Administração) - Universidade Federal do Rio Grande do

Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas. Departamento de Ciências

Administrativas. Programa de Pós-graduação em Administração.

1. Administração - Tese. 2. Finanças públicas. 3. Federalismo fiscal - Tese. 4.

Municípios brasileiros - Tese. I. Sano, Hironobu. II. Universidade Federal do Rio

Grande do Norte. III. Título.

RN/BS/CCSA CDU 336.1(81)

JOHNATAN RAFAEL SANTANA DE BRITO

FINANÇAS PÚBLICAS E FEDERALISMO FISCAL:

Uma análise da efetividade fiscal dos municípios brasileiros.

Tese apresentada ao Programa de Pós-

Graduação em Administração da Universidade

Federal do Rio Grande do Norte para obtenção

do título de Doutor em Administração na Área

de Política e Gestão Públicas.

Aprovada em: 21 / 08 / 2017.

BANCA EXAMINADORA

______________________________________________

Orientador: Prof. Dr. Hironobu Sano

Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN.

______________________________________________

Profa. Dra. Maria Arlete Duarte de Araújo

Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN.

______________________________________________

Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias

Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN.

______________________________________________

Prof. Dr. Ítalo Fittipaldi

Universidade Federal da Paraíba – UFPB.

______________________________________________

Prof. Dr. Luiz Antônio Abrantes

Universidade Federal de Viçosa – UFV.

DEDICATÓRIA

Esta tese é dedicada à minha esposa, Jéssica,

pelo apoio incondicional dispensado no

processo de construção deste trabalho.

AGRADECIMENTOS

Ao longo desta jornada para se obter o título de doutor, iniciada ainda durante o processo

de seleção do PPGA, algumas pessoas foram fundamentais para que tudo isso se consolidasse

e fosse possível atingir esse objetivo. Primeiramente agradeço ao Professor e amigo João Matos

Filho, o principal responsável por me inserir no instigante (as vezes frustrante) mundo das

finanças públicas, desde a graduação no curso de Economia da UFRN e principalmente durante

o mestrado, também em Economia, quando brilhantemente me conduziu no processo de

orientação que culminou na construção e publicação de um trabalho premiado.

Agradeço ainda aos professores Edward Costa, pelo incentivo à minha entrada no

PPGA, Luciano Sampaio, pelo acolhimento nos meses iniciais do Doutorado, Maria Arlete pelo

apoio, incentivo e confiança dispensada a mim, um aluno egresso da Economia, mas muito bem

acolhido por seus ensinamentos e orientações, à professora Dinah e ao professor Ítalo Fittipaldi

por suas contribuições ao longo da construção do trabalho, à professora Jomária pela

compreensão e sensibilidade no trato com os alunos e ao professor Manoel Veras, coordenador

do PPGA, sempre resolutivo e disposto a contribuir.

Sou muito grato também à Universidade Federal de Campina Grande, organização à

qual tive a honra de ser admitido como docente durante o segundo semestre do doutorado e que

me permitiu sair em afastamento nesse último ano para concluir minha tese. Destaco os nomes

de Camilo Allyson, Paulo Pamplona, Érica Cristine, Roberto Queiroga, Daniel Casimiro e

Mônica Tejo, colegas de trabalho e amigos que me deram total apoio e incentivo ao longo

desses anos de estrada entre o Sertão Paraibano e a capital Potiguar.

É necessário ainda deixar palavras de gratidão à minha família, que, com algumas

exceções, não compreendem bem o que é esse negócio de doutorado, que as vezes me

perguntam quando vou parar com esse negócio de viver estudando, sempre me respeitando e

apoiando. Não me cansarei de repetir e jamais esquecerei de agradecer ao Professor George

França, meu tio, a peça fundamental que deu o impulso necessário na minha carreira acadêmica.

Uma jornada tão longa e desgastante não seria possível de ser vencida sem a

cumplicidade de amigos. Assim, agradeço em especial aos meus grandes parceiros e também

doutores Patrick Reinecke e Marcos Adller. Vocês foram fundamentais nessa caminhada. A

Alemanha nos espera, amigos!

Apesar de grandes alegrias vividas ao longo de todo o doutorado, também houve

momentos de desânimo e preocupações, coisas tais que fizeram surgir o meu maior aliado na

empreitada de conclusão do doutorado que foi meu inestimável orientador, Hiro. Obrigado por

ter me acolhido num momento tão importante, por ter me auxiliado a reencontrar meu caminho,

pelo nível de exigência com que corrigia meus manuscritos, pelas críticas ao material e por todo

incentivo e apoio dado, nunca duvidando da minha competência e capacidade. Muitíssimo

obrigado mesmo, sem sua essencial ajuda a história teria sido outra.

Por fim, agradeço à Jéssica, minha fiel escudeira, a quem dedico este trabalho.

Companheira que me deu incondicional apoio nas horas que quase passei a desacreditar que

conseguiria, que cobrava ação nos dias de morosidade, que era implacável na revisão do

material, mas que estava sempre ao meu lado, me ouvindo, me ajudando, me incentivando e me

oferecendo seu ombro para que eu pudesse descansar e me reenergizar. Sou grato por sua

compreensão quando não foi possível ver os episódios das séries que gostamos, por sua

dedicação e abnegação quando tivemos que ir morar tão longe por causa do meu trabalho e

viajar tantas vezes por causa do meu doutorado. São tantos “meus” e “eus” aos quais você se

dedicou, as vezes deixando de lado suas vontades e seus desejos... por isso, dedico não só esta

tese como meu título de Doutor a você, quem deu toda a base para que iniciássemos o processo

de conquista de nossos sonhos. Esse é mais um passo e você foi a peça chave disso tudo.

Obrigado.

Nenhuma dessas pessoas e nenhuma dessas coisas haveria acontecido senão pela

providencia soberana de Deus, cuidando em cada momento para que tudo ocorresse de forma

perfeita, me apresentando às pessoas certas nas horas certas e me dando as condições

necessárias para o crescimento intelectual, debaixo de sua graça. Soli Deo Gloria.

“Todavia, não é nossa função controlar todas as

marés do mundo, mas sim fazer o que pudermos

para socorrer os tempos em que estamos

inseridos, erradicando o mal dos campos que

conhecemos, para que aqueles que viverem depois

tenham terra limpa para cultivar. Que tempo

encontrarão não é nossa função determinar”.

(J. R. R. TOLKIEN, O Senhor dos Anéis: O

retorno do Rei.)

“- O que teme, senhora? - Uma gaiola, disse ela.

- Ficar atrás das grades, até que o hábito e a

velhice as aceitem e todas as oportunidades de

realizar grandes feitos estejam além da lembrança

e do desejo”.

ibid.

RESUMO

A estrutura fiscal-federativa brasileira apresenta algumas peculiaridades que a torna distinta,

sobretudo no que diz respeito às competências relativas aos governos locais. O modelo de

transferências e a ocorrência de fenômenos tais como o flypaper effect e a ilusão fiscal, lançam

questões acerca do comportamento da gestão fiscal dos municípios brasileiros. O caráter

autônomo dessas esferas de governo é questionado do ponto de vista orçamentário, tendo em

vista a dependência existente dos recursos oriundo de transferências, tanto verticais como

horizontais. Além disso, o caráter descentralizado do modelo acentua o nível de desequilíbrio

fiscal nos municípios, gerando dúvidas quanto a efetividade fiscal desses entes. Diante desse

contexto, questiona-se qual o padrão funcional do comportamento fiscal derivado da estrutura

organizacional do federalismo fiscal brasileiro. O objetivo desta tese é apresentar uma análise

acerca do modelo fiscal-federativo brasileiro à luz da perspectiva dos municípios, considerando

a autonomia orçamentária e o desequilíbrio fiscal efetivo, de maneira a compreender as

diferenças no que diz respeito aos níveis de efetividade fiscal obtido pelos governos locais e

assim observar qual o padrão da gestão fiscal dos municípios em face à estrutura do modelo

brasileiro. A hipótese levantada é que os aspectos intrínsecos ao modelo fiscal-federativo

praticado no Brasil, tais como o sistema de transferências e o flypaper effect, não apenas afetam

a gestão fiscal dos municípios como são fatores preponderantes para o funcionamento do

próprio modelo, gerando, por consequência, um padrão de comportamento quase compulsório

e pouco autônomo. Para observar essas questões, foi construído um Coeficiente que

desempenha a função de parâmetro gerencial para identificar do nível de efetividade fiscal da

menor esfera de governo (Coeficiente de Efetividade Fiscal dos Municípios – CEFM), sendo

este uma proxy analítica da estrutura do federalismo fiscal brasileiro. Além das variáveis

orçamentárias, considerou-se algumas características socioeconômicas dos municípios a

aplicou-se uma análise de cluster afim de agrupá-los em função de suas semelhanças e assim

poder observar, posteriormente, as mudanças nos agrupamentos ocasionadas pela inclusão do

parâmetro fiscal. Como resultados, verificou-se a ocorrência de níveis distintos de efetividade

fiscal dos municípios e a verificação do referido padrão de comportamento ao qual os

municípios se enquadram em função dos aspectos que o modelo fiscal-federativo impõe a estes.

Palavras-chave: Federalismo Fiscal; Autonomia Orçamentária; Desequilíbrio Fiscal Efetivo;

Efetividade Fiscal; Municípios.

ABSTRACT

The Brazilian fiscal-federative structure presents some peculiarities that make it distinct,

especially with regard to the competences related to local governments. The transfer model and

the occurrence of the flypaper effect and fiscal illusion raise questions about the fiscal

management behavior of Brazilian municipalities. The autonomous nature of these spheres of

government is questioned from a budgetary perspective, given the existing reliance on resources

from both vertical and horizontal transfers. In addition, the decentralized nature of the model

accentuates the level of fiscal imbalance in the municipalities, generating doubts as to the fiscal

effectiveness of these entities. Given this context, the research question is: what is the functional

pattern of fiscal behavior derived from the organizational structure of Brazilian fiscal

federalism. The purpose of this thesis is to present an analysis of the Brazilian fiscal-federative

model in the light of the municipalities' perspective, considering the budgetary autonomy and

the effective fiscal imbalance, in order to understand the differences in the levels of fiscal

effectiveness obtained by the governments localities and thus to observe the standard of the

fiscal management of the municipalities in face of the structure of the Brazilian model. The

hypothesis raised is that the aspects intrinsic to the fiscal-federative model practiced in Brazil,

such as the transfer system and the flypaper effect, not only affect the fiscal management of the

municipalities, but are also preponderant factors for the functioning of the model itself,

consequence, a pattern of almost compulsory and not autonomous behavior. In order to observe

these questions, a Coefficient was constructed that performs the function of managerial

parameter to identify the level of fiscal effectiveness of the smallest sphere of government

(Fiscal Effectiveness Coefficient of municipalities - CEFM), which is an analytical proxy of

the structure of Brazilian fiscal federalism. In addition to the budgetary variables, we considered

some socioeconomic characteristics of the municipalities, a cluster analysis was applied in order

to group them according to their similarities and thus to be able to later observe the changes in

the clusters caused by the inclusion of the fiscal parameter. As results, it was verified the

occurrence of distinct levels of fiscal effectiveness of the municipalities and the verification of

the mentioned pattern of behavior to which the municipalities are classified according to the

aspects that the fiscal-federative model imposes on them.

Keywords: Fiscal Federalism; Budgetary Autonomy; Effective Fiscal Imbalance; Fiscal

Effectiveness; Municipalities.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Estrutura analítica ........................................................................................................ 82

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Participação das transferências no orçamento dos municípios brasileiros. ............. 48 Tabela 2 - Resumo quanto ao número e percentual de municípios observados. ....................... 84

Tabela 3 - Sumário estatístico de clusters em 1º momento referente ao ano de 2001. ............. 85 Tabela 4 - Sumário estatístico de clusters em 1º momento referente ao ano de 2012. ............. 85 Tabela 5 - Percentual de participação das Receitas Tributárias e de Transferências no total do

orçamento municipal (2001 e 2012). ........................................................................................... 87 Tabela 6 - Síntese dos resultados dos níveis de efetividade dos municípios (2001 e 2012). ... 94 Tabela 7 - Sumário estatístico de clusters em 2º momento referente ao ano de 2001. ............. 94

Tabela 8 - Sumário estatístico de clusters em 2º momento referente ao ano de 2012. ............. 94 Tabela 9 - Variação da quantidade dos municípios na composição dos clusters 1º momento (1º

M) e 2º momento (2º M). .............................................................................................................. 97

Tabela 10 - Variações dos componentes dos clusters entre momentos por ano. ...................... 98 Tabela 11 - Variações dos componentes dos clusters do ano inicial para o final em 1º e 2º

momentos. ...................................................................................................................................... 98

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1: Participação na receita total disponível (2001 - 2012).............................................. 47

Gráfico 2: Participação na despesa efetuada (2001 – 2012) ....................................................... 47 Gráfico 3: Comportamento das despesas orçamentárias dos municípios (2001 – 2010) ........ 49 Gráfico 4: Distribuição percentual dos municípios observados por região ............................... 84

Gráfico 5: Dendrograma – Clusters em 1º momento (2001). ..................................................... 87 Gráfico 6: Dendrograma – Clusters em 1º momento (2012). ..................................................... 88 Gráfico 7: Comportamento do FPM por Cluster (2001 e 2012) ................................................ 89

Gráfico 8: Comportamento do ITR por Cluster (2001 e 2012) .................................................. 89 Gráfico 9: Comportamento da Cota-Parte do ICMS por Cluster (2001 e 2012)....................... 89 Gráfico 10: Comportamento da Cota-Parte do IPVA por Cluster (2001 e 2012) ..................... 90

Gráfico 11: Comportamento da LC 87/96 por Cluster (2001 e 2012) ....................................... 90 Gráfico 12: Comportamento das Transferências Voluntárias por Cluster (2001 e 2012) ........ 90 Gráfico 13: Comportamento do Investimento por Cluster (2001 e 2012) ................................. 91

Gráfico 14: Comportamento das Despesas Correntes por Cluster (2001 e 2012) .................... 91 Gráfico 15: Relação entre o Crescimento das Transferências e da Despesa Corrente ............. 93 Gráfico 16: Dendrograma – Clusters em 2º momento (2001). ................................................... 95

Gráfico 17: Dendrograma – Clusters em 2º momento (2012). ................................................... 96

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Publicações, foco da análise, métodos e aspectos que afetam as decisões no âmbito

da gestão fiscal. ............................................................................................................................. 66 Quadro 2 - Situações para Determinação do IAO e do IDFE. ................................................. 101

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Art Artigo

CEFM Coeficiente de Efetividade Fiscal dos Municípios

CF Constituição Federal

DC Despesa Corrente

DFE Desequilíbrio Fiscal Efetivo

FEP Fundo Especial do Petróleo

FF Federalismo Fiscal

FFEB Fórum Fiscal dos Estados Brasileiros

FINBRA Finanças do Brasil

FIRJAN Federação das Indústrias do Rio de Janeiro

FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

FPM Fundo de Participação dos Municípios

FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de

Valorização dos Profissionais da Educação

FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental

I Investimento

IAF Indicador de Autonomia Financeira

IAO Indicador de Autonomia Fiscal Orçamentária

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços

IDFE Indicador de Desequilíbrio Fiscal Efetivo

IDFM Índice de Desempenho Fiscal dos Municípios

IDH Índice de Desenvolvimento Humano

IDHM Índice de Desenvolvimento Humano Municipal

IE Imposto sobre Exportação

IEF Indicador de Esforço Fiscal

IFGF Índice Firjan de Gestão Fiscal

IGF Imposto sobre grandes fortunas

II Imposto sobre Importação

IOF Imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro.

IPCA Índice Nacional de Preços ao Consumidor – Amplo

IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

IPI Imposto sobre Produtos Industrializados

IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano

IPVA Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores

IQGP Índice de Qualidade de Gasto Público

IR Imposto de Renda

IRF-QG Índice de Responsabilidade Fiscal e Qualidade da Gestão

ISS Imposto Sobre Serviços de qualquer natureza

ITBI Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis Inter vivos

ITCMD Imposto sobre transmissão causa mortis e doação

ITR Imposto Territorial Rural

LC Lei Complementar

LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

MANOVA Análise Multivariada da Variância

MQO Mínimos Quadrados Ordinários

ORCorr Outras Receitas Correntes

PIB Produto Interno Bruto

PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios

PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

RBS Revisão Bibliográfica Sistemática

ROrc Receita Orçamentária

RTransf Receita de Transferência

RTrib Receita Tributária

STN Secretaria do Tesouro Nacional

UF Unidade Federativa

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................. 17

2 FUNDAMENTOS TEÓRICOS DO FEDERALISMO BRASILEIRO. ................... 29

2.1 Aspectos Gerais Sobre o Federalismo: Um enfoque no modelo brasileiro. ............. 29

2.2 Caracterização do Modelo Fiscal-Federativo e seus Desequilíbrios ......................... 33

2.2.1 A perspectiva da descentralização, das competências tributárias e das transferências... 33

2.2.2 Flypaper Effect e Ilusão Fiscal ........................................................................................... 40

3 FEDERALISMO NO BRASIL: Alguns Aspectos Empíricos. ................................... 46

3.1 Análise Geral das Questões Fiscais................................................................................. 46

3.2 Base Econômica Municipal e seus Reflexos no Contexto Fiscal ................................ 54

4 ASPECTO GERENCIAL E O COMPORTAMENTO DOS MUNICÍPIOS. ......... 58

5 ASPECTOS METODOLÓGICOS: Modelo de análise e manejo de dados............. 63

6 ANÁLISE DA EFETIVIDADE FISCAL DOS MUNICÍPIOS E SUAS INTERPRETAÇÕES TEÓRICO-EMPÍRICAS.......................................................... 83

6.1 Aspectos Gerais.................................................................................................................. 83

6.2 Modelo de Cluster em Primeiro Momento .................................................................... 85

6.3 Apresentação e análise do Coeficiente de Efetividade Fiscal dos Municípios (CEFM) e apresentação dos clusters em segundo momento. ..................................................... 92

6.4 Análise comparativa entre os momentos. ...................................................................... 97

7 REFLEXÕES FINAIS .................................................................................................... 104

REFERÊNCIAS ........................................................................................................................ 110

APÊNDICE A – Competências dos Municípios em Termos de Prestação de Serviços . 130

APÊNDICE B – Aspectos Tributários do Brasil .................................................................. 131

APÊNDICE C – Principais Características das Transferências destinadas aos municípios.

...................................................................................................................................................... 133

APÊNDICE D – Outputs dos testes para validação dos Clusters (1º momento) – Utilização

do pacote Stata (Statistics Data Analysis 11.0). .................................................................... 135

APÊNDICE E – Outputs dos testes para validação dos Clusters (2º momento) – Utilização

do pacote Stata (Statistics Data Analysis 11.0). .................................................................... 138

APÊNDICE F – Outputs do modelo para o teste do IDFE por meio da substituição da

Receita Tributária pela Receita Orçamentária como variável do referido Indicador... 139

ANEXOS ..................................................................................................................................... 140

17

1 INTRODUÇÃO

Os aspectos fiscais do federalismo brasileiro continuam se apresentado como um tema

de importantes debates acadêmicos e da agenda política. Desde a Constituição Federal de 1988,

e mais profundamente após a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) em 2000,

diversos estudos foram publicados1 dando enfoque às questões relativas à descentralização e

equalização fiscal, às transferências verticais e, fundamentalmente, às características e

competências dos municípios nesse cenário federativo, posto que, no modelo brasileiro, estes

passaram a ser entes autônomos com funções específicas e poder de decisão política,

administrativa e orçamentária.

Assim, o contexto ora apresentado está circunscrito dentro de uma perspectiva

federativa pactuada na Constituição Federal de 1988, cujas premissas descentralizadoras

culminaram na implantação de um modelo no qual o município passa a ser um ente federado

autônomo. Vale salientar que, apesar de existirem outras experiências de modelos federativos

com três níveis de governo (como por exemplo na Alemanha e na Austrália), esse poder

autônomo, nos termos prescritos na CF/1988, é uma peculiaridade exclusiva do modelo de

federalismo brasileiro (FFEB, 2009)2.

Ficou estabelecido, conforme os princípios definidos na CF/1988, que cada esfera de

governo detém competências específicas de arrecadação tributária, o que fez com que o

município também passasse a possuir autonomia orçamentária, ou seja capacidade de arrecadar

e gerir suas próprias receitas de maneira independente. Todavia, segundo Amaral et al (2003)

e Giroldo e Kempfer (2012), o que ocorreu na verdade foi o surgimento de uma nova

perturbação quanto à equalização fiscal: o município entra no bojo dessa disputa por uma maior

fatia na redistribuição de recursos (antes o debate era apenas entre a União e os estados),

sustentando-se no argumento das necessidades orçamentárias locais e com base no princípio da

equidade (GONDAR, 2012).

De maneira sucinta, a arrecadação da maior parte dos impostos, inclusive daqueles de

maior magnitude, dentre os quais destacam-se o Imposto de Renda (IR) e Imposto sobre

Produtos Industrializados (IPI), são da União – atingindo cerca de 70%3 do total arrecadado no

1 FFEB (2009); REZENDE (1995) e (2006); PRADO (2008); GIROLDO e KEMPFER (2012), dentre outros. 2 Programa de estudos que busca debater e apresentar análises de temas de interesse dos estados cujo foco está

centrado na área fiscal e tributária. Surgiu em 2004 e foi coordenado pela FGV até o ano de 2009, quando a

ESAF passou a dirigir. 3 Ver Apêndice B.

18

país. Aos estados e municípios compete uma parcela diminuta do montante da arrecadação,

25% e 5%, respectivamente (AMARAL et al, 2013).

Prado (2008), bem como o estudo desenvolvido pelo Fórum Fiscal dos Estados

Brasileiros (FFEB, 2009), demonstram que o volume de recursos necessários aos municípios é

maior que a capacidade de arrecadação que estes dispõem. Essa situação é caracterizada como

um desequilíbrio fiscal que Rezende (1995; 2006) chama de “brecha vertical”, definindo-a

como sendo a diferença entre as competências designadas aos municípios pelo pacto federativo

em termos de gasto e a base tributária estabelecida para estes. É importante ressaltar que tal

definição não diz respeito apenas à diferença entre a arrecadação própria e as despesas

orçamentárias, mas considera os aspectos normativos das competências tributárias, ou seja, leva

em conta aquilo que o município deveria arrecadar, conforme estabelecido no pacto federativo.

Ainda de forma conceitual, verifica-se que, para a Secretaria de Política Econômica, do

Ministério da Fazenda, brecha vertical é a insuficiência de receita em função do desequilíbrio

entre os tributos próprios auferidos e a necessidade de gasto, enquanto que desequilíbrio fiscal

é a diferença ente receita e despesa orçamentária4. Assim, a brecha vertical se configura como

um desequilíbrio fiscal vertical, todavia nem todo o desequilíbrio é causado pela brecha,

podendo ser resultado de outros problemas de composição orçamentária e/ou de distúrbios na

estrutura de gasto.

Diante dos conceitos apresentados, verificou-se que há uma lacuna no que diz respeito

à analise quanto a atividade arrecadatória e o equilíbrio fiscal dos municípios. Considerando as

despesas correntes e os investimentos como gastos prioritários dos governos locais, ou seja, os

gastos mínimos que são exigidos para que esses entes possam cumprir com suas prerrogativas,

as definições ora apresentadas não discutem a relação entre essas despesas e as receitas

tributárias. Acreditando ser esse um assunto de significativa importância em função das

atividades hodiernas desenvolvidas na esfera municipal.

Analisando o cenário de insuficiência das receitas tributárias para o cumprimento das

despesas dos governos locais, Rezende (1995; 2006), Loureiro e Abrúcio (2004) e Prado (2008)

estabelecem que a brecha vertical é originada dentro da própria dinâmica do federalismo.

Segundo os autores, ocorre nos municípios simultaneamente a insuficiência de arrecadação e

um elevado gasto público. Assim, diante desse contexto, admite-se que a dinâmica de gastos,

4 Ver em http://www.spe.fazenda.gov.br/acesso-a-informacao/auditorias /arquivos/acesso-a-informacao/auditor

ias/arquivos/relatorio-de-gestao-7.

19

ou seja, a forma de como o município desembolsa seus recursos5, é tão importante quanto o

perfil de composição de suas receitas, tendo em vista que a relação inversa entre eles denota o

tamanho do desequilíbrio (AFONSO e ARAÚJO, 2000; ARRETCHE, 2005).

Assim, nesta tese será considerado o conceito de Desequilíbrio Fiscal Efetivo, que se

configura como sendo o resultado da diferença entre a arrecadação tributária municipal e

os gastos em despesas correntes e investimento, diferenciando-se do conceito de brecha

vertical que apresenta um aspecto conceitual e mais normativo. Apesar dessa distinção, é a

definição de brecha vertical que serve de base para construção desse novo conceito e para

estruturação teórica desenvolvida ao longo deste estudo.

Dando continuidade à discussão da análise acerca das questões fiscais dos governos

locais apresentadas por Rezende (1995), Garson (2009), Giroldo e Kempfer (2012), Gondar

(2012), dentre outros, é possível destacar dois dos principais aspectos que dificultam a

formulação de uma teoria que generalize e verse sobre os municípios de maneira uniforme: a

assimetria de características entre os diversos municípios brasileiros e a variabilidade das

características da composição orçamentária, cuja semelhança está na elevada demanda de

recursos para realização de suas competências.

Em síntese, ao conduzir a esfera municipal ao patamar de ente federativo, com

atribuições e autonomia administrativa, política e financeira, que legitimam a execução de suas

ações, não se ofereceu as condições necessárias para a constituição de receitas próprias6 que

sejam suficientes para atender toda a demanda orçamentária dessa esfera. Em outros termos, “a

autonomia financeira foi confundida com a liberdade para gastar sem a equivalente

responsabilidade de tributar” (REZENDE, 1995), ou seja, as obrigações de gasto quase sempre

são superiores à capacidade de arrecadação tributária.

Nesse contexto se insere um conceito importante que é o de gestão fiscal. A CF/1988

estabelece em seu Título VI os aspectos relativos às questões fiscais, à tributação e ao

orçamento dos entes federados, definindo ainda a necessidade de Lei Complementar para o

ordenamento da gestão fiscal dos municípios. Em função disso, foi estabelecida a Lei de

Responsabilidade Fiscal – LC 101/2000, que define responsabilidade fiscal como:

5 Por mais importante que o tema seja, não é foco de análise desta tese a observação quanto à eficiência do gasto

público municipal. A ideia neste trabalho, que justifica o uso dos dados de gasto público, é analisar os aspectos

relativos ao seu volume e sua relação com o montante da arrecadação tributária dos municípios, afim de

identificar o comportamento fiscal dos municípios com base nessas variáveis. 6 De acordo com a LRF, todos os entes possuem competências tributárias distintas e não é permitida a renúncia

tributária. Pode-se trabalhar com a perspectiva de isenção fiscal em algumas situações.

20

(...) a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios

capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas

de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que

tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e

outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por

antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar (LC/101,

art. 1º, §1º, 2000).

Uma revisão bibliográfica realizada à luz da literatura relativa ao tema apontou para um

conceito que foi sintetizado por Peters e Pierr (2010), definindo Gestão Fiscal como a parte da

administração pública que tem como foco os aspectos relativos à tributação, ao orçamento

público e à destinação dos recursos financeiros disponíveis. Diante desses conceitos, assume-

se como Gestão Fiscal, o conjunto de ações planejadas cujo foco está centrado na administração

das receitas e dos gastos, necessários ao atendimento dos objetivos de determinado ente público.

A importância desse conceito está ligada ao comportamento apresentado pelos

municípios brasileiros em função de sua condição de ente autônomo da federação, cujas

escolhas quanto à prestação de serviços depende das escolhas admitidas do ponto de vista

orçamentário, portanto, diz respeito às questões relativas às receitas e despesas realizadas pelos

municípios.

Em função de algumas prerrogativas imputadas à Gestão Fiscal dos entes federados via

LRF, as despesas municipais passaram a ser alvo de constante análise do ponto de vista do

controle fiscal (ASAZU e ABRUCIO, 2003; ARRETCHE, 2005; FIORAVANTE et al, 2006;

2008). Ainda assim, consoante Fioravante et al (2008), o quadro não apresentou mudanças

significativas e os resultados apresentados pelos municípios, embora demonstrem alguma

melhoria com relação ao controle de suas despesas, não sugerem uma possibilidade de se atingir

o equilíbrio entre receitas e despesas.

Ao mesmo tempo que o pacto federativo estabelece as competências dos entes

federados, tanto em termos de oferta de serviços como acerca das responsabilidades tributárias,

ele identifica a existência da brecha vertical e oferece soluções para tal. O sistema fiscal-

federativo prevê um mecanismo de ajuste orçamentário que são as transferências, que podem

ser verticais (intergovernamentais)7, ou horizontais – entre entes da mesma esfera de governo.

A lógica das transferências é compensar a diferença entre o arrecadado e o necessário para o

cumprimento das despesas (BAIÃO, 2013; COSTA e CASTELAR, 2013; 2015), sendo um dos

pilares de sustentação do modelo, mas que no caso brasileiro proporciona desdobramentos na

forma de como se executa o sistema federativo, sobretudo no que diz respeito à autonomia local.

7 Baseadas no repasse de recursos captados por outras esferas para os municípios

21

Guedes e Gasparini (2007) consideram que as transferências devem ser entendidas como

uma variável de ajuste, por meio da qual o desequilíbrio da brecha vertical deve ser transposto.

Todavia, eles apontam que essa relação é uma espécie de fórmula indutora da ineficiência8 do

modelo brasileiro, em função do tamanho da diferença entre as obrigações dos municípios e os

recursos que estes podem obter por meio de sua arrecadação tributária. Assim, admite-se como

pressuposto que a análise realizada a partir da inclusão das transferências no bojo das receitas

orçamentárias municipais encobre um problema central dos municípios, qual seja: o tamanho

da brecha vertical. Tal perspectiva aponta para uma significativa dependência de recursos

oriundos de transferências, numa proporção tal que os tornam menos autônomos, seguindo o

contra fluxo do que fora previsto no pacto federativo. Além dos argumentos teóricos, dados

empíricos também dão subsídios para a utilização desse pressuposto.

Ao analisar os resultados fiscais a partir da receita orçamentária9 ou das receitas

correntes10, não se consegue perceber quão distante do equilíbrio fiscal, ou seja, da paridade

entre os valores das receitas tributárias e das despesas orçamentárias, os governos locais se

encontram, já que, observando a média dos municípios brasileiros a partir dos dados publicados

pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), suas receitas tributárias correspondem a apenas

20% das despesas orçamentárias e não atingem sequer 30% das despesas correntes .

Verificando ainda os dados publicados pela STN11, entre 2001 e 2012 a média da

participação relativa das transferências no total das despesas correntes variou entre 79%, no

primeiro ano da série, e 75%, no último ano, revelando que tais recursos financiam a maior

parcela dos gastos realizados pelos municípios na execução de suas funções mais básicas, em

outras palavras, até mesmo as despesas para a manutenção das atividades dos órgãos

administrativos dos governos locais dependem de recursos que não são gerados no próprio

município (FINBRA, 2001 a 2012).

Esse panorama retrata uma conjuntura de vulnerabilidade orçamentária e fiscal por parte

dos munícipios, ou seja, um cenário de dependência no qual a grande parcela dos recursos

orçamentários destes é definida de forma exógena, não controlada pela administração

municipal, o que implica em uma situação na qual uma mínima redução nas receitas de

8 Os autores apontam como eficiência o bom uso dos recursos públicos, ou seja, a aplicação mais adequada dos

recursos considerando a correspondência entre os valores de receita tributária e despesa. 9 Conforme a STN, seguindo as definições estabelecidas pela lei 4.320/64, as receitas orçamentárias

correspondem ao volume total de recursos do orçamento municipal, sendo a soma das receitas correntes com as

receitas de capital (disponível em: http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_r.asp). 10 Receitas correntes são aquelas destinadas a atender apenas as despesas correntes, conforme Lei 4.320/64. 11 Os dados da STN se referem às publicações dos dados contábeis dos municípios Finanças do Brasil – FINBRA.

22

transferências resulta no descumprimento de suas obrigações de pagamento e,

consequentemente, no seu nível de endividamento, o que ocorreu, por exemplo, entre os anos

de 2008 e 2009 e que reverbera até os dias atuais (CUNHA e GARCIA, 2012). Na ocasião, em

função de uma severa crise econômica mundial, houve uma desoneração (e em alguns casos

total renúncia de receita) da alíquota do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI, que é

base de constituição do Fundo de Participação dos Municípios, o principal recurso de formação

do orçamento dos governos subnacionais locais brasileiros, fazendo com que estes tivessem

uma redução real de suas receitas orçamentárias e tivessem seus problemas fiscais mais

aprofundados (ASSUNÇÃO et al, 2012).

Observando a capacidade arrecadatória dos governos locais, verifica-se que eles captam

tributos preponderantemente por meio do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e do

Imposto Sobre Serviços de qualquer natureza (ISS). Em função disso, compreende-se que para

se arrecadar recursos dessa natureza numa quantidade representativa é necessário que haja uma

população relativamente elevada, uma atividade econômica pujante, baseada no setor de

serviços, e um controle eficiente da arrecadação (COSTA e CASTELAR, 2013). Acontece que

aproximadamente 60% dos municípios brasileiros têm menos que 15 mil habitantes (IBGE,

2010), do que se infere que para a maioria deles torna-se difícil obter valores significativos

desses tributos, o que se coaduna com os argumentos apresentados por Costa e Castelar (2013)

que apontaram para a baixa capacidade de arrecadação dos governos locais. Além disso,

conforme Oliveira et al (2009), Oliveira e Silva (2012) e Silva et al (2013), existe uma relação

causal entre os resultados fiscais12 obtidos pelos municípios dentro desse paradigma federalista

brasileiro e o desempenho econômico local, ou seja, que o desequilíbrio fiscal é, em parte,

causado pelo baixo poder de geração de riqueza, já que a arrecadação de ISS depende do volume

de serviço produzidos endogenamente no município.

Retomando a caracterização do objeto em estudo sob a ótica das transferências e seus

desdobramentos, Gomes e Mac Dowell (2000) destacam que aquelas apresentam uma

correlação negativa com o nível de desenvolvimento e renda gerado nos municípios. Ainda

segundo os autores, quanto maior o volume de transferências, menor o poder de se produzir

desenvolvimento endógeno no município13 (que se refletiria também na menor capacidade

12 Equilíbrio ou desequilíbrio fiscal obtido por meio da diferença entre receitas auferidas e despesas

orçamentárias. 13 De acordo com Sachs, (2000), o desenvolvimento endógeno se refere àquele que é produzido a partir da

realização e fortalecimento das atividades econômicas no ambiente local. A ideia de potencializar a capacidade

de desenvolvimento endógeno do município ocorre por meio do crescimento econômico (PIB) proporcionado

pelas atividades econômicas locais, ou seja, pela geração de riqueza em âmbito municipal, melhorando o nível

23

técnica de tributação já discutida), tendo em vista que este não estará potencializando sua base

econômica, mas subsistindo de recursos recebidos de outros níveis de governo (CHALFUN,

2005). Em consequência desse cenário, a dependência das transferências limita a geração de

fluxos distributivos que ampliaria o poder de gasto e promoveria uma melhora nos níveis de

investimento próprio. Assim, o município que pouco tributa é “desincentivado” a tributar (pela

própria lógica do sistema) e não cria alternativas para elevar suas receitas, nem tampouco

potencializa sua capacidade técnica de tributação, tendo em vista que o modelo lhe garante o

recebimento de recursos (REZENDE, 2006).

Diante desses aspectos relativos ao orçamento dos municípios, compreende-se a

necessidade de se estabelecer um termo apropriado para análise da capacidade orçamentária

dos municípios. Doravante, será chamado de Autonomia Orçamentária a capacidade

autônoma de um município definir seu orçamento com base na sua arrecadação

tributária, ou ainda, o nível de participação relativa das receitas tributárias na

composição orçamentária municipal.

Todas essas características observadas na atuação dos municípios sintetizam o retrato

atual da esfera municipal brasileira, principalmente nos pequenos municípios, em termos

orçamentários: alta dependência das transferências, vulnerabilidade orçamentária em função do

baixo volume de receitas tributárias que tem como causas a preguiça fiscal e a falta de

capacidade de tributar (CHALFUN, 2005; COSTA e CASTELAR, 2013; VARSANO, 1997).

Esse conjunto de argumentos teóricos contribuem para a reafirmação do pressuposto assumido

e alicerça a inferência de que as transferências intergovernamentais brasileiras se configuram

como a redenção dos municípios e ao mesmo tempo como seu algoz, já que ao passo que tende

a mitigar os desequilíbrios, fortalece a trajetória de dependência e oculta o desequilíbrio fiscal,

ou seja, suprime a discrepância existente entre os valores arrecadados via tributação e a

necessidade de recursos para cobrir as despesas municipais.

Ainda com relação às questões relativas às transferências, ao analisar os aspectos fiscais

dos municípios, considerando estas como uma variável de composição orçamentária, a

literatura identifica a ocorrência de dois fenômenos. O primeiro é o flypaper effect, que diz

respeito a uma tendência apresentada pelos governos locais de elevar suas despesas em função

de um aumento do volume de recursos por meio das transferências intergovernamentais, não

ocorrendo a mesma tendência de aumento do gasto caso haja um aumento da arrecadação

de renda da população (PIB per capita), sendo essa renda pouco concentrada (GINI) e com melhoramento dos

serviços básicos e da qualidade de vida da população (IDHM).

24

própria em função da elevação da renda da população local, ainda que este seja da mesma

magnitude da elevação das transferências (ACOSTA, 2010; COURANT et al, 1979). No caso

brasileiro, tal efeito já foi observado por alguns trabalhos, tais como Cossio e Carvalho (2001),

Cossio (2002), Mendes (2002), Schettini (2012), que demonstram sua relação com as

transferências e os gastos municipais.

O segundo fenômeno observado é o da ilusão fiscal. Empoli (2002) demonstra que a

população local, composta por eleitores médios14, é incapaz de perceber o real custo marginal15

do gasto público. Partindo dessa ideia, admite-se que uma elevação das despesas que produza

um benefício social é analisada pela sociedade apenas do ponto de vista do produto gerado,

obliterando-se de avaliar o ônus fiscal produzido. É, portanto, uma relação entre os gastos

públicos e os benefícios gerados por estes que não são percebidos de maneira adequada pela

sociedade, desencadeando uma visão deturpada dos fatos fiscais, tornando inverossímil

qualquer avaliação precisa dos efeitos das escolhas das finanças públicas (EMPOLI, 2002;

GUEDES e GASPARINI, 2007).

Esses dois efeitos estão presentes no modelo de gestão fiscal dos municípios brasileiros

em função dos aspectos socioeconômicos e da estrutura orçamentária e fiscal prevista no pacto

federativo vigente, conforme indicam Costa e Castelar (2015) e Nojosa e Linhares (2015). Além

disso, tais fenômenos apontam para questões relativas à capacidade dos governos locais

atenderem às prerrogativas estabelecidas a eles pela CF/1988, o que retoma o debate relativo à

autonomia obtida por eles com o advento na própria Constituição.

Seguindo a análise verifica-se que tanto o flypaper effect como a ilusão fiscal causam

impacto na gestão fiscal quando observados os aspectos da autonomia orçamentária e do

desequilíbrio fiscal efetivo. Tendo em vista que a principal fonte originária dos recursos não

está na competência tributária municipal, verifica-se que o fato de um governo local elevar seus

gastos em função de receitas recebidas sem esforço ou contrapartida não confere ao município

a capacidade do pleno exercício de sua autonomia orçamentária, nos termos anteriormente

estabelecidos e, portanto, não há garantias da execução do planejamento estabelecido (GRIN,

2014). Além disso, as transferências, que fazem com que o orçamento municipal seja – ao

menos – suficiente para cumprir com suas obrigações, camuflam um desequilíbrio fiscal

efetivo, aspecto ignorado pela visão corrente acerca dos aspectos fiscais dos municípios.

14 São considerados eleitores-médios aqueles indivíduos que escolherão sempre a cesta de consumo que represente

a mediana das quantidades demandadas pela sociedade que ele compõe (ver Courant et al, (1979)). 15 Na Economia, o conceito diz respeito ao acréscimo gerado ao custo total de produção quando o produto varia

por meio do acréscimo de uma unidade produzida. Assim, nos termos aplicados a esta tese, o conceito refere-

se ao acréscimo de recursos despendido para se obter o efeito do benefício produzido.

25

Assim, considerando os argumentos apresentados, o problema fundamental que se

busca discutir nesta tese é: Qual o padrão funcional do comportamento fiscal dos

municípios, derivado da estrutura organizacional do Federalismo Fiscal brasileiro? Para

se discutir tais aspectos, definiu-se como premissa de análise a perspectiva da efetividade da

estrutura fiscal-federativa do Brasil, aplicada aos governos municipais, analisada por meio da

verificação quanto à autonomia do ponto de vista orçamentário e do desequilíbrio fiscal.

Para compreender melhor o mecanismo de análise do problema apresentado, é

necessário admitir algumas questões. A primeira delas é assumir por efetividade fiscal a

capacidade de produzir efeitos positivos, ou seja, benefícios oportunizados à gestão fiscal

dos municípios, tais como a qualidade na gestão dos recursos disponíveis, de maneira que

quanto maior o nível de efetividade fiscal, melhor a qualidade da gestão fiscal dos municípios.

Assim, o parâmetro analítico em destaque torna-se um elemento capaz de oferecer uma

interpretação dos aspectos fundamentais relativos aos aspectos fiscais dos municípios

brasileiros.

Em síntese, analisa-se aquilo que os municípios arrecadam por meio de sua base

tributária própria (excetuando-se da observação as demais receitas que são de direito, mas não

de competência arrecadatória dos governos locais) e o que eles precisam gastar com suas

despesas correntes e com investimento, sendo a relação entre autonomia orçamentária e

desequilíbrio fiscal efetivo a medida da efetividade fiscal.

Nesse sentido, são observadas as características dos municípios que se enquadram

dentro de um mesmo perfil em termos de volume orçamentário, tamanho populacional e

geração de riqueza, bem como comparados os seus resultados fiscais, ou seja, o volume de

recursos destinados às despesas correntes e ao investimento e sua diferença em relação às

receitas tributárias, para identificação dos seus níveis de efetividade fiscal.

Diante de tal perspectiva, o objetivo dessa tese é apresentar uma análise acerca do

modelo fiscal-federativo brasileiro à luz da perspectiva dos municípios, considerando a

autonomia orçamentária e o desequilíbrio fiscal (ao qual se chamou de efetivo), de

maneira a compreender as diferenças no que diz respeito aos níveis de efetividade fiscal

obtido pelos governos locais e assim identificar o padrão de comportamento da gestão

fiscal dos municípios. Foram observados ainda a semelhança entre os municípios, em termos

socioeconômico e orçamentário, e a relação entre as receitas tributárias e o gasto público

relativo às despesas correntes e aos investimentos realizados por estes. Ao longo da análise

26

buscou-se ainda classificar os municípios brasileiros quanto a sua efetividade fiscal por meio

da autonomia orçamentária e do desequilíbrio fiscal, nos termos anteriormente estabelecidos.

Após a categorização dos municípios brasileiros conforme similaridade de

características socioeconômicas e orçamentárias ao longo do período e a definição do perfil de

cada agrupamento, busca-se estabelecer um indicador de efetividade fiscal compatível com os

pressupostos assumidos nesta tese, ou seja, que considere como variável de análise as receitas

tributárias e sua relação com a composição de gastos, de maneira a não incorrer nos problemas

analíticos relativos à subestimação do desequilíbrio em função do uso das receitas

orçamentárias, conforme apresentado anteriormente. Outro objetivo específico é realizar uma

análise quanto às variações dos componentes dos agrupamentos, identificando a mudança de

perfil em função da variável fiscal. Os últimos passos são traçar os perfis das variações

ocorridas nos grupos de municípios e observar à luz dos pressupostos teóricos qual a relação de

tais mudanças com os aspectos constitutivos do modelo fiscal-federativo do Brasil.

Ressalta-se que, ao se construir o indicador de efetividade fiscal, nos moldes

estabelecidos, aponta-se para uma nova perspectiva acerca da estrutura fiscal-federativa no

Brasil. A definição dos agrupamentos e caracterização dos perfis dos municípios por meio do

uso desse indicador estabelece como foco a apresentação de uma situação fiscal que melhor

equaciona o tamanho do desequilíbrio, indicando o padrão operacional do comportamento

fiscal dos municípios brasileiros.

A importância de tal debate encontra-se em alguns aspectos. O primeiro é a necessidade

de se reproduzir a situação vigente nos municípios em termos de capacidade fiscal e

orçamentária. Por meio desse primeiro aspecto é possível estabelecer argumentos relativos ao

comportamento fiscal dos municípios.

O segundo aspecto é que ao assumir as receitas tributárias como variável, inibe-se a

ocorrência do que este tese considera como equívocos analíticos de subestimação do

desequilíbrio e superestimação da efetividade fiscal, além de não se sujeitar de forma direta aos

efeitos de choques exógenos, tendo em vista que a vulnerabilidade é observada já na base

orçamentária, possibilitando a formulação de soluções efetivas ao desequilíbrio, cujo foco seja

conduzir o governo local a um patamar de maior autonomia orçamentária. Além destes, um

terceiro aspecto diz respeito à transparência quanto ao contexto do desequilíbrio fiscal à

sociedade, aos gestores da administração pública e aos analistas das finanças públicas, fazendo

com que o flypaper effect e a ilusão fiscal não sobrepujem a situação fiscal.

27

No bojo dessa discussão, esta tese considera ainda como aspecto fundamental de análise

a diversidade de características dos municípios e a adequação do federalismo fiscal às suas

idiossincrasias. Tal perspectiva é importante pois verificou-se que parte da literatura publicada

acerca do tema defende que o sistema federativo não atende necessariamente às questões

municipais, pois leva em conta apenas alguns fatores mais globais, sem considerar de maneira

apropriada as diferenças quanto ao comportamento fiscal dos municípios16 (MENDES, 2002;

OLIVEIRA, 2007; SANTOS e GOUVÊA, 2014).

A partir de tal arranjo de informações relativas à caracterização do objeto de pesquisa,

levanta-se como hipótese deste trabalho a ideia de que, os aspectos intrínsecos ao modelo

fiscal-federativo praticado no Brasil, tais como o sistema de transferências e o flypaper

effect, não apenas afetam o comportamento fiscal dos municípios como são fatores

preponderantes para o funcionamento do próprio modelo, gerando, por consequência, um

padrão quase compulsório e pouco autônomo.

É diante dessa conjuntura apresentada que se destaca a lacuna quanto à análise da

efetividade fiscal dos municípios frente às agendas que lhes são imputadas pelo pacto federativo

e a definição quanto à oferta de mecanismos por parte do federalismo fiscal que possibilitem a

análise da autonomia aos municípios, sobretudo em função de sua composição orçamentária.

Assim, construiu-se o Coeficiente de Efetividade Fiscal dos Municípios (CEFM) com o

objetivo de medir o nível de efetividade fiscal dos governos locais, considerando as questões

teóricas ora apresentadas e tendo como base o Indicador de Autonomia Orçamentária (IAO) e

o Indicador de Desequilíbrio Fiscal Efetivo (IDFE), parâmetros construídos por meio da

associação das variáveis orçamentárias que considerem os argumentos lógicos apresentados,

conforme apresentado nos aspectos metodológicos desta tese.

Para alcançar os objetivos propostos, esta tese apresenta uma estrutura composta por

outros cinco capítulos, além desta Introdução (Capítulo 1) e das Reflexões Finais (Capítulo 7).

No capítulo 2, apresenta-se a discussão teórica do trabalho, subdividida em duas seções: na

primeira discute-se a estrutura do sistema federativo e as questões específicas do federalismo

brasileiro, tendo como marco a CF/1988; na segunda seção apresenta-se as principais

características do modelo fiscal-federativo e alguns argumentos teóricos para compreensão dos

fenômenos que ocorrem no âmbito dos municípios.

16 Refere-se ao potencial apresentado pelo município para arrecadação. Tal potencial pode ser entendido tanto

pela capacidade técnica de arrecadação, quanto pelo volume potencial de arrecadação oferecido ao município

pelo pacto federativo.

28

O terceiro capítulo traz como ponto principal a apresentação de argumentos empíricos

e suas interpretações, relacionados às teorias apresentadas no capítulo anterior e aplicados ao

caso brasileiro. Este também está dividido em duas seções que tratam, respectivamente, da

observação geral das questões fiscais e da maneira como a estrutura econômica dos municípios

influenciam em seus resultados fiscais. O capítulo seguinte apresenta uma discussão teórico-

empírica acerca do comportamento dos municípios no que diz respeito aos seus aspectos

gerenciais. Consiste em uma síntese da interpretação teórica e da verificação das práticas

vigentes nos municípios quanto à gestão fiscal. Posteriormente, caracteriza os aspectos

metodológicos e o modelo de análise desenvolvido, com foco nas definições dos métodos de

coleta e organização das informações, a estruturação do modelo de cluster e sua contribuição

para a compreensão do problema de pesquisa, a construção de um índice de efetividade fiscal

e sua utilização na análise de dados como elemento de análise gerencial dos governos

subnacionais.

Em seguida, no capítulo 6, procede-se com a análise a partir da apresentação dos dados

produzidos. Esse capítulo apresenta três subdivisões: na primeira parte discutem-se os

resultados obtidos por meio da estimação do modelo de análise de cluster, com os agrupamentos

de municípios e a descrição do perfil de cada agrupamento; em seguida procede-se com a

análise do Índice criado para mensurar a efetividade fiscal dos municípios e sua inclusão como

input do modelo de cluster, posteriormente a verificação das variações de comportamento dos

municípios em função do Índice; na última parte são analisados os resultados e apresentadas as

conjecturas e interpretações quanto aos fatores que definem o comportamento e a efetividade

fiscal dos municípios. Por fim, apresentam-se as reflexões finais indicando os principais

resultados obtidos, as limitações da pesquisa e a perspectiva futura quanto a evolução do tema

trabalhado.

29

2 FUNDAMENTOS TEÓRICOS DO FEDERALISMO BRASILEIRO.

Preâmbulo do capítulo

Para a elaboração desta etapa do trabalho e o cumprimento com o rigor metodológico

necessário, definiu-se inicialmente a estrutura a ser adotada e a técnica de construção. Em

função das características e peculiaridades que favorecem a estruturação do referencial, aplicou-

se o modelo de Revisão Bibliográfica Sistemática (RBS), cuja premissa básica é a elaboração

de uma síntese das informações existentes acerca do tema em questão e de assuntos que

apresentam uma relação direta com o objeto em estudo.

Decidiu-se pela utilização dessa abordagem em função de sua exigência quanto à

exaustão na análise de estudos afins ao objeto, o que proporciona ao pesquisador a capacidade

de definir com maior precisão a base analítica de sua pesquisa e identificar possíveis lacunas

no conhecimento existente. Além disso, a RBS oferece uma sistematização das informações

prioritárias sobre a temática, de maneira a auxiliar na construção de trajetórias a partir da

compreensão mais profunda do que versa as teorias e o estado da arte do tema pesquisado.

(GALVÃO, et al, 2004; CONFORTO et al, 2011).

Admite-se, portanto, que essa metodologia de elaboração de revisão bibliográfica se

alinha ao propósito do trabalho, de consolidar em uma síntese as teorias que estão relacionadas

com a temática do federalismo brasileiro, com sua perspectiva fiscal aplicada à unidade

municipal, sobretudo no tocante a compreensão teórica da descentralização, das transferências

intergovernamentais verticais e, finalmente, da gestão fiscal por meio dos aspectos relativos aos

desequilíbrios fiscais e à autonomia orçamentária. Apresenta-se ainda as principais teorias que

versam sobre a relação entre os aspectos fiscais e a capacidade econômica dos municípios, ou

seja, seu potencial de geração de riqueza.

2.1 Aspectos Gerais Sobre o Federalismo: Um enfoque no modelo brasileiro.

O modelo de federalismo praticado no Brasil apresenta-se bastante particular, sobretudo

quando se observa os desdobramentos ocorridos ao longo de sua história, marcada por muitas

inconstâncias e oscilações. Segundo Arretche (2001a), desde a origem da federação brasileira,

houve diversas modificações institucionais até se chegar ao modelo de federalismo vigente. A

autora destaca a ocorrência de conjunturas nevrálgicas que foram marcos históricos da

30

organização do Estado brasileiro, tais como a instauração do governo federalista republicano

em 1891, o Estado Novo, o regime militar e a Constituição de 1988, os quais acarretaram em

mudanças significativas às relações federativas.

Apesar de se reconhecer a importância dos fatos históricos e dos aspectos políticos que

construíram a trajetória federativa do Brasil, esta tese concentrar-se-á nos aspectos federativos

a partir da vigência da CF/1988, tendo em vista que este é o marco fundamental da construção

das relações atuais no sistema brasileiro. E também porque, observando o fenômeno do

município, Tomio (2005) evidencia que na história da federação brasileira, com exceção da

Carta Magna de 1937, o município sempre foi observado como ente federativo, mas só na

CF/1988 é que se atribuiu “autonomia plena e prerrogativas invioláveis” a esta esfera de

governo (TOMIO, p. 123, 2005).

Significa dizer que o novo pacto tornou o município, em termos normativos, um ente

autônomo com liberdade para execução financeira e autogestão. Isso ocorreu sobretudo em

função das demandas oriundas da sociedade relativas ao avanço de escala e de escopo das

políticas públicas (CAMARGO, 1994; OLIVEIRA, 2007). Afonso et al. (1998) destacam que

essa pressão da sociedade que impulsionou a perspectiva descentralizadora da CF/1988 foi

motivada principalmente em virtude das intensas disparidades culturais, políticas e econômicas

do Brasil, do profundo processo de estagflação17 ocorrida ao longo da segunda metade dos anos

de 1980 e do sucateamento dos serviços públicos.

Segundo Arretche (2005), a descentralização implantada no modelo federativo da

CF/1988 se contrapõe à perspectiva centralizadora do período militar. Segundo a autora, a

centralização havia instalado um cenário de “ineficiência, corrupção e ausência de participação

no processo decisório”, de maneira que a centralização era sinônimo de autoritarismo e ambos

eram tidos como “filhos da ditadura”. A partir disso, o Brasil passou por um processo de

“reformas das instituições políticas” – ao longo dos anos de 1980 e que culminou com o novo

pacto federativo – e posteriormente implantou-se um “programa de descentralização”, cujo foco

estava principalmente nas políticas sociais (ARRETCHE, 2005). Esse processo de

redemocratização elevou o poder político dos governos locais, tornando-os os principais

executores de políticas sociais (ARRETCHE, 2004; SOUZA, 2004).

Observando a diversidade social e econômica entre os seus entes, o Estado brasileiro

passou a buscar certa uniformidade de desenvolvimento entre os entes federados (BRANDÃO,

2013). Como componentes autônomos de um todo, tais entes apresentam características e níveis

17 Estagnação econômica acompanhada de um forte processo inflacionário.

31

de desenvolvimento distintos. Assim, prezando pela lógica da defesa dos direitos da

coletividade, uma nação sob o regime federativo deve arregimentar que estados e municípios

mais desenvolvidos auxiliem aos demais para que estes possam atingir o mesmo nível

econômico, social e de oportunidades (BRANDÃO, 2013).

Nesse sentido, a promulgação da CF/1988 instituiu o pacto federativo cujo foco seria

conciliar o aumento da arrecadação, no sentido de dar dinamismo ao sistema econômico fiscal

do país, a garantia da autonomia dos entes federados, sobretudo estados e municípios e a

redistribuição dos recursos de transferências18 (TOMIO, 2002; BRANDT, 2010).

Analisando a perspectiva federativa a partir da CF/1988, Horta (1995) aponta que se

assumiu no país um federalismo cooperativo e de equilíbrio, que distribui competências

legislativas, de forma a não agrupar todas elas no portfólio da União, atribuindo a esta a

autoridade para legislar sobre as regras gerais da federação, e em termos políticos, de atuar para

diminuição das discrepâncias de desenvolvimento das diferentes regiões. Cunha (2006)

apresenta que a cooperação do modelo brasileiro é evidenciada por meio da atuação

compartilhada entre os entes para se atingir os objetivos propostos na Constituição Federal.

Observando os textos ora citados, que compõem parte da literatura do tema em tela,

percebe-se a defesa da existência de um modelo descentralizado e cooperativo no federalismo

brasileiro. Todavia, as características relativas à definição dos modelos federalistas indicam

que, ao se estabelecer um processo de descentralização, cria-se uma perspectiva concorrencial

e não cooperativa entre os entes federados (DYE, 1990; AFFONSO, 2000). Essa linha de

pensamento é desenvolvida por outra parte da teoria do federalismo fiscal brasileiro.

Franzese (2010) afirma que a diretriz decentralizadora assumida pela CF/1988 no

tocante à distribuição de recursos instala na federação brasileira uma lógica concorrencial entre

os entes na busca pelos recursos, isso tanto entre entes da mesma esfera quanto nas diferentes

esferas de governo subnacional. Essa compreensão é defendida e comparada com a perspectiva

cooperativa por diversos outros autores. Rezende (1995), Kugelmas e Sola (2000), Abrucio

(2005b) e Sano (2008), argumentam que o modelo brasileiro não apresenta mecanismos de

cooperação eficazes, o que resulta em um cenário mais competitivo do que cooperativo. Souza

(2005) é ainda mais incisiva ao afirmar que o federalismo brasileiro é altamente competitivo e

que a cooperação se encontra longe de ser atingida em função tanto da inexistência dos

mecanismos indicados pelos autores citados anteriormente, como também de aspectos

18 Tais questões serão melhor apresentadas na seção que apresentará os aspectos fiscais do federalismo

brasileiro.

32

específicos dos governos subnacionais que os fazem diferir entre si em termos de capacidades

técnicas, financeiras e de gestão.

Observando o texto constitucional, verifica-se que ao mesmo tempo que se identifica a

defesa e a tentativa de promoção de um viés cooperativo é possível destacar o oferecimento de

condições propícias à concorrência entre tais entes. Na medida que se dá autonomia legislativa,

possibilita a elaboração de leis que incite o desencadeamento de uma disputa horizontal entre

os entes na busca por investimentos, tanto públicos como privados. Isso interfere diretamente

nas questões políticas e fiscais, com a implantação de disputas políticas e a partir de incentivos

fiscais (CUNHA, 2006; CABRAL, 2015).

No contexto municipal, a materialização da concorrência em busca de recursos pode ser

observada por meio do movimento de surgimento de novos municípios, conforme apresentado

anteriormente. De forma global, o crescimento do número de municípios elevou as despesas do

governo Federal e gerou desequilíbrio na estrutura fiscal (TOMIO, 2002; BRANDT, 2010).

Atualmente, a disputa atinge até a busca por aumentar a quantidade de seus habitantes para

mudança de coeficiente do FPM (TOMIO, 2005). Já nos estados, a disputa é ainda mais patente

e está prioritariamente relacionada à tributação do ICMS na origem ou no destino (SANO,

2008; FRANZESE, 2010).

Observando as diferentes perspectivas teóricas, Cunha (2006) expõe que de fato existe

um incentivo natural ao processo concorrencial entre os entes da federação brasileira, todavia

tal aspecto não se caracteriza como sendo algo conflitante com o caráter cooperativo das ações

conjuntas entre os diferentes níveis de governo, ao menos em termos normativos, tendo em

vista que a concorrência tem como finalidade gerar capacidades competitivas internas, algo

interessante para a gestão pública, mas que não afeta a necessidades de colaboração nas ações

públicas que exigem a participação conjunta da União, dos estados e dos municípios.

A ideia da ocorrência efetiva e simultânea de situações cooperativas e concorrenciais na

estrutura brasileira – indicando a existência de uma linha tênue entre a cooperação e competição

– é também argumentada por Abrucio (2005a). Essa perspectiva, que se estabelece por meio da

atuação de uma coordenação federativa mais ou menos efetiva, pode conduzir a um

desenvolvimento do pacto federativo e seu aprimoramento. Todavia, o mesmo autor alerta para

o perigo em potencial desse arranjo reconduzir o Brasil ao processo observado no período da

redemocratização, quando cada esfera de governo buscava encontrar seu papel específico e

atender seus anseios, sem ao menos haver incentivos para uma atuação consorciada.

33

O que se percebe é que, no que diz respeito ao texto constitucional e às prerrogativas do

federalismo brasileiro, se faz necessário a implantação de mecanismos eficazes para se evitar

problemas cruciais do sistema, como a superposição de ações, a concorrência ineficiente e as

omissões. Contudo, é neste domínio onde a CF/1988 não versa de forma precisa sobre critérios

de coordenação (SILVA, 2010).

Observando os aspectos federativo e a perspectiva brasileira relativa a este sistema de

governo, o estado da arte não define de maneira consensual qual o tipo de federalismo

brasileiro. Ao que parece na verdade é que o modelo federalista praticado neste país não é único

apenas no que diz respeito ao poder outorgado à esfera municipal, mas também ao formato de

seu posicionamento quanto a (des)centralização do poder entre os níveis de governo,

comportando-se ora como mais cooperativo, ora como mais concorrencial.

Assim, admite-se que, tanto em termos positivos como normativos, a caracterização

teórica do modelo brasileiro pressupõe um arranjo alternativo aos modelos existentes (de

cooperação e competição, ou ainda centralização e descentralização), tendo em vista que

apresenta atributos de cada um deles num modelo que se adequa em face às necessidades

vigentes e às diferentes situações que se apresentam (OLIVEIRA, 2007).

Em síntese, no que diz respeito ao caráter descentralizado do pacto federativo, a

premissa fundamental é a distribuição de competências entre as esferas de governo, inclusive

em termos municipais (TOMIO, 2002; AFONSO, 1994; AFONSO e LOBO, 2009; ABRÚCIO,

1993; 2000; AFFONSO, 2000; BRANDT, 2010). É diante desse contexto idiossincrático do

federalismo brasileiro que se estabelece as normas da estrutura fiscal, as competências

tributárias e, por conseguinte, a base orçamentária dos entes federados. Com fito nos

municípios, a seção seguinte evidencia essa conjuntura específica e seus desdobramentos,

dentre os quais o surgimento dos desequilíbrios fiscais dos governos locais.

2.2 Caracterização do Modelo Fiscal-Federativo e seus Desequilíbrios

2.2.1 A perspectiva da descentralização, das competências tributárias e das transferências.

A discussão acerca do federalismo fiscal (FF) também parte da compreensão quanto à

característica da descentralização presente no modelo federativo. Segundo Almeida (1995), a

distribuição de competências entre os entes federados, o modelo tributário e a equalização fiscal

são as variáveis fundamentais que definem todos os demais aspectos do arranjo federativo.

34

Mais uma vez é necessário observar o estado da arte, agora dando um enfoque específico

às questões fiscais. O ponto de partida da literatura é a análise clássica discorrida por Samuelson

(1954; 1955), Tibout (1956), Musgrave (1969) e Oates (1972; 1999). Estes apresentam

conceitos, funções e instrumentos de controle fiscal distribuídos entre os níveis de governo e

coordenado pelo governo central. Essa teoria clássica adota o chamado teorema da

descentralização que postula que, admitindo um determinado bem público consumido pela

população em suas respectivas jurisdições, considerando ainda que o custo marginal de oferta

desse bem para cada jurisdição é constante e equivalente, tanto para o governo central como

para cada governo local, a oferta de bens e serviços pelo governo local é pelo menos tão

eficiente quanto no caso da oferta destes produtos serem realizadas pelo governo central

(MUSGRAVE, 1969; OATES, 1972; SHAH, 1991).

Shah (1991) explica que o princípio desse teorema é que os serviços públicos devem ser

oferecidos pela jurisdição específica que detém o controle de determinada área geográfica e a

partir disso internalize os seus benefícios e custos. Observa-se, pois, que tal teorema está

baseado numa lógica econômica neoclássica, a partir da qual pode-se definir que o nível do

bem-estar social, sendo este o produto da utilidade obtido pelo consumidor a partir da demanda

dos bens e serviços, será uma representação da eficiência de Pareto19.

Nesses termos, a descentralização fiscal, ou seja, a distribuição de funções dentro do FF,

tanto em termos de arrecadação como de obrigações de despesas, justifica-se pelo fato de que

os governos subnacionais se apresentam em condições idênticas entre si no tocante à oferta de

serviços, e com pelo menos o mesmo nível de eficiência do governo central (OATES, 1972).

Assim, se cada localidade apresenta sua cesta de consumo – com taxas marginais de

substituição equivalentes – cada indivíduo da população escolherá fixar residência naquela que

oferecer o pacote fiscal (cesta de consumo) que lhe proporcione maior utilidade20 (TIBOUT,

1956).

Destarte, a descentralização, nos termos apresentados pelo arranjo teórico clássico do

FF, é justificada pelo fato de que cada localidade apresenta características específicas que

demandam um determinado pacote fiscal que, embora sejam equivalentes em termos de custo,

representam as preferências de seu agrupamento de indivíduos (consumidores). Os pacotes

fiscais caracterizam-se ainda por serem complementares e, por isso, o conjunto de todos eles

19 Situação em que nenhum agente pode melhorar sua utilidade sem que cause prejuízo da utilidade de outro agente.

Nesses termos, as interações entre os agentes devem considerar sempre a equivalência da taxa marginal de

substituição, a capacidade de produção deve estar sobre a fronteira de possibilidades de produção e os bens

produzidos (ofertados) devem refletir as preferências dos consumidores (MUSGRAVE, 1969). 20 Modelo de Tibout.

35

configura-se como sendo a estrutura do próprio modelo descentralizado (MUSGRAVE, 1969;

SHAH, 1991; OATES, 1999).

Um fato importante indicado por Afonso e Lobo (2009) é que a questão preponderante

que incentiva a adoção da descentralização fiscal é na verdade a busca por uma situação fiscal

de maior eficiência e eficácia no que diz respeito à alocação de recursos públicos, o que faz

com que tal perspectiva seja um importante mecanismo de política econômica.

Nesses termos, é possível afirmar que o mainstream do federalismo fiscal aborda a

descentralização como sendo uma característica endógena ao modelo cuja premissa

fundamental é a transferência natural e estruturada de autonomia do governo central para os

governos subnacionais (PANIZZA, 1999; GARRETT e RODDEN, 2003).

Em suma, conforme aponta Rodden (2005), a maior parte dos trabalhos publicados

apresentam versões positivas quanto aos benefícios associados à descentralização, sobretudo

no que diz respeito ao accountability, à mobilidade e à adequação da população local quanto às

suas preferências fiscais, à eficiência e aos resultados mais pujantes em termos de

desenvolvimento econômico local. Todavia, o mesmo autor indica que é crescente o desencanto

com relação à descentralização em função de evidências empíricas21 apresentadas em trabalhos

que se opõem à teoria vigente.

Mendes (2002), mediante uma reflexão sobre a evolução da teoria da descentralização

fiscal, aponta que existem alguns problemas relacionados à adoção de um modelo fiscal

descentralizado. Dentre os fatores ele destaca: i) a exportação de tributos, situação na qual, em

função da criação de tributos sobre não residentes, haveria a busca excessiva e indiscriminada

de se arrecadar por meio destes; ii) spillover effect, ou efeito transbordamento, que consiste na

busca de serviços pelos não residentes; iii) not in my backyard effect, que é a preferência pela

não oferta de determinados serviços em função de seu potencial risco local, como por exemplo

a implantação de depósitos de lixo, penitenciárias, dentre outros; iv) competição por base

tributária e guerra fiscal, originária pelo fato da existência de mobilidade indivíduos e empresas,

e potencializada pela existência da autonomia de criação de tributos por parte dos governos

locais; e v) regressividade tributária e do perfil dos gastos, oriunda também do efeito da

mobilidade de agentes que migram de uma localidade para outra em busca de melhores

benefícios fiscais.

Assim como nos aspectos políticos e normativos do sistema federativo, os aspectos

fiscais buscam uma maneira para melhor distribuir as competências tributárias e as

21 Algumas dessas são apresentadas no capítulo seguinte.

36

responsabilidades relativas à oferta de bens públicos. Em outros termos, o federalismo fiscal

busca definir quem tributa o quê e de quem é a responsabilidade de promover as diferentes

ações públicas (MENDES, 2002). É a partir de então que se estabelece o nível de participação

dos governos locais nos componentes fiscais, definindo-se quão descentralizado é o poder de

decisão e execução fiscal.

Desse modo, observando a construção do pensamento teórico acerca dos aspectos fiscais

do federalismo, percebe-se que, assim como no que diz respeito às premissas relativas ao

arranjo político, o elemento da descentralização é ponto central do debate. Concentrando-se

fundamentalmente no caso dos municípios, a literatura apresenta que, de modo semelhante às

características gerais do federalismo, o principal aspecto fiscal apresentado pela menor esfera

de governo diz respeito à distribuição de competências, neste caso tributárias, por meio das

quais aos municípios foi outorgado o direito de instituir e arrecadar tributos específicos, o que

lhe oferece a possibilidade de um melhor equilíbrio entre necessidade de gasto e a capacidade

de arrecadação a partir da base tributária dos próprios governos subnacionais22.

No Apêndice B desta tese, pode-se verificar os princípios tributários e a competência

tributária dos municípios baseada em três impostos, o ISS que tem base de incidência sobre os

serviços prestados no âmbito municipal, o IPTU que é taxado sobre a propriedade territorial

urbana, e o ITBI (Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis inter-vivos), que incide sobre a

transferência de bens imóveis. Além destes impostos, ficou estabelecida a possibilidade de

criação de taxas e contribuições para melhoria, conforme necessidade local.

Ainda no que diz respeito à perspectiva descentralizada dos aspectos fiscais, Rodden

(2006) expõe que o Brasil é o país com maior grau de descentralização entre os países em

desenvolvimento. Segundo ele, ao longo das últimas duas décadas, mais de um terço da

arrecadação tributária nacional foi realizada pelos governos subnacionais. Todavia, Andrade

(2012) apresenta que periodicamente o país se depara com crises fiscais, prioritariamente nas

esferas de governo estadual e municipal. Isso ocorre porque, embora o FF ofereça aos

municípios competências tributárias e os níveis de arrecadação tenham crescido23, em termos

médios, o volume de recursos é insuficiente para atender suas necessidades orçamentárias. Tal

cenário decorre do fato de que, no âmbito da descentralização, atribuiu-se mais

responsabilidades que capacidade de geração de receita própria aos municípios, o que de modo

geral não coaduna com a perspectiva descentralizada (MENDES, 2002).

22 O Apêndice B desta tese apresenta de forma sintética os aspectos gerais da estrutura fiscal e tributária do Brasil. 23 Ver gráfico 1.

37

Analisando a autoridade tributária dos municípios brasileiros, Arretche (2005) destaca

que a descentralização fiscal consolidou a separação de fontes tributárias entre as esferas de

governo, de maneira que a União concentrou a maior parte da arrecadação e distribuiu mais

funções aos governos subnacionais, de modo que tal processo, ao contrário do que a própria

Constituição prega, não promoveu uma efetiva autonomia municipal.

Mesmo havendo a elevação da arrecadação municipal24, Afonso e Araújo (2001)

demonstram que a baixa capacidade de arrecadação própria dos municípios prejudica o avanço

na autonomia financeira destes entes e isso se deve fundamentalmente pela estreiteza da base

econômica e por problemas relacionados à falta de capacidade institucional e de uma gestão

tributária eficaz, gerando problemas planejamento, execução e controle na gestão fiscal dos

municípios.

Souza (p.37, 2004) aponta que a descentralização não implicou na transferência de

capacidades, apenas de responsabilidades, instalando um “sistema lubrificado por recompensas

e sanções” que restringiu a autonomia fiscal e de gasto dos governos locais. Tal constatação é

também observada por Arretche (2004) que aponta a existência de um problema fundamental

no modelo brasileiro no que diz respeito à coordenação e autonomia fiscal dos municípios.

Assim, ao passo que se instala um modelo descentralizado e se estabelece as

competências arrecadatórias, o modelo brasileiro cria um fator de desequilíbrio fiscal que é o

fenômeno da brecha vertical, que se caracteriza por ser a diferença entre as atribuições e

responsabilidades assumidas pelos