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UNIVERSIDADE NOVE DE JULHO
LUANA APARECIDA ZUPPI GARCIA
CONTORNOS JURÍDICOS DO STATUS DO REFUGIADO NO
BRASIL: DESAFIOS PARA A EFETIVIDADE DO DIREITO À
DIGNIDADE HUMANA
SÃO PAULO
2016
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UNIVERSIDADE NOVE DE JULHO
LUANA APARECIDA ZUPPI GARCIA
CONTORNOS JURÍDICOS DO STATUS DO REFUGIADO NO
BRASIL: DESAFIOS PARA A EFETIVIDADE DO DIREITO À
DIGNIDADE HUMANA
Dissertação submetida à Universidade Nove de
Julho para obtenção do título de Mestre em Direito
na Linha de Pesquisa Empresa, Sustentabilidade e
Funcionalização do Direito.
Orientador: Profa. Dra. Samyra Haydêe Dal Farra
Naspolini
SÃO PAULO
2016
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LUANA APARECIDA ZUPPI GARCIA
CONTORNOS JURÍDICOS DO STATUS DO REFUGIADO NO BRASIL:
DESAFIOS PARA A EFETIVIDADE DO DIREITO À DIGNIDADE HUMANA
Essa dissertação sob o título Contornos Jurídicos do status do Refugiado no Brasil:
Desafios para a efetividade do Direito à Dignidade Humana, foi julgada adequada
para a obtenção do título de Mestre em Direito e aprovada em sua forma final pela
Coordenação do Curso de Pós Graduação em Direito da Universidade Federal Nove de
Julho na cidade de São Paulo, na linha de pesquisa Empresa, Sustentabilidade e
Funcionalização do Direito.
Banca Examinadora:
Presidente: Profa. Dra. Samyra Haydêe Dal Farra Naspolini
Membro: Prof. Frederico Costa Carvalho Neto
Membro: Prof. Dr. Luis Renato Vedovato
Coordenador do Curso: Profa. Dra. Mônica Boneti Couto
São Paulo, 31 de outubro de 2016.
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Dedico este trabalho a meu amado
Francisco e as duas preciosidades que
Deus me deu: Sofia e Daniel.
5
AGRADECIMENTOS
Ao meu esposo e querido mestre eterno com quem aprendi e descobri o prazer do
conhecimento e da realidade de que nada sabemos, mas que temos os instrumentos a
nossa disposição para busca-los todos os dias de nossas vidas.
Ao Prof. Dr. Luís Renato Vedovato, que me incentivou desde minha graduação e é parte
indissociável da minha formação acadêmica e profissional por ter tido o prazer de ser
também sua aprendiz no escritório Garcia Fernandes e Advogados Associados.
À minha amada e linda filha Sofia, que sempre foi um motivo de muita alegria, orgulho
e dedicação, sobretudo para que eu possa ser para ela um modelo de mulher que é mãe,
profissional e eterna estudante.
Ao meu filhinho Daniel Francisco, que nasceu em meio ao curso de mestrado e me
permite estar revivendo todas as emoções da maternidade com seu olhar meigo e doce.
À minha avó Carmélia que, enquanto esteve neste mundo, incentivou-me e ensinou-me,
em sua simplicidade, que o que nos deixa feliz deve ser buscado sem medo, sem demora
e com toda coragem do mundo.
À minha mãe que tem me auxiliado todos os dias para que esse trabalho se tornasse
possível, sobretudo com a chegada do meu pequeno Daniel, que tem sentido minha
ausência e conta com o apoio e o amor da vovó Rogéria.
À minha tia Vera que sempre esteve perto de mim durante tantos anos de minha vida,
cuidando da minha casa, dos meus filhos e me dando apoio necessário para que o trabalho
fosse possível.
Aos meus amigos de trabalho que estiveram sempre incentivando minha carreira
acadêmica, e me propiciaram o tempo necessário para o cumprimento dos créditos, a
dedicação à pesquisa, assim como a utilização contínua e diária a biblioteca do escritório,
que é de valor inestimável.
Aos meus novos amigos conquistados no curso de mestrado da Universidade Nove de
Julho, sobretudo à Valéria J. M. Lourenço, Aline Cordeiro dos Santos Torres e Rosana
Pereira Passarelli, exemplos de profissionais, estudantes e mães com as quais me
identifiquei nas lutas travadas para vencer esse grande desafio que é o mestrado.
À Universidade Nove de Julho, sobretudo à Coordenação do curso na pessoa do Prof. Dr.
Vladmir Oliveira da Silveira, que nos apresentou o mundo da pesquisa científica; ao Prof.
Dr. José Fernando Vidal de Souza que em suas brilhantes aulas suscitava a vontade de
aprofundar cada tema discutido, à líder de linha Profa. Dra. Samyra Dal Farra Naspolini
Sanches, que nos proporcionou conhecimentos de grande valia decorrentes de sua
trajetória enquanto pesquisadora e ao Prof. Dr. Orides Mezzaroba, cujas obras me
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acompanharam durante todo o percurso desse mestrado, orientando e esclarecendo todas
as dúvidas metodológicas que surgiam durante a elaboração dos artigos, monografias e
sobretudo dessa dissertação de mestrado.
A todos aqueles que não foram nominados nesses agradecimentos, mas que contribuíram
de alguma forma para que fosse possível a dedicação e conclusão deste trabalho. Só não
estão aqui indicados por uma questão de espaço, mas todos estão em meu coração, que
sabe da importância que tiveram em minha vida.
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RESUMO
O estudo dos imigrantes sob a condição de refúgio trata das condições existentes
mundialmente para o reconhecimento da necessidade desse indivíduo buscar refúgio em
país que não é o seu de origem. Refúgio este que deriva das mais diversas fontes e
motivações de perseguições, que podem ser em razão de sua etnia, cultura, opiniões
políticas, religião ou qualquer outra que coloque em risco o cumprimento do valor da
dignidade humana, já se mostra como motivo suficiente para a busca do refúgio. O país
recebedor deste estrangeiro em situação de refúgio por sua vez, precisa tratar do
reconhecimento dos direitos humanos desses refugiados, os internalizando e a partir do
movimento constitucionalista moderno, reconhecer a existência dos direitos
fundamentais a seus nacionais e extensíveis a esses indivíduos vitimizados e que se
encontram em situação de refúgio, tendo em vista a primazia do princípio da isonomia.
Esse refúgio por sua vez precisa ser concedido mediante procedimento administrativo
interno envolvendo uma gama de órgãos governamentais e não governamentais para o
atendimento pleno do pretenso refugiado. Para tal análise se utiliza do método de pesquisa
dedutivo, contanto ainda com o método auxiliar histórico, tomando por referencial teórico
as normativas do ACNUR e do CONARE, assim como os preceitos contidos nas
Convenções e Tratados internacionais sobre o refúgio, e dos ensinamentos doutrinários
de uma gama de escritores sobre o tema discorrido. O estudo possibilita se concluir pelos
desafios existentes ao Brasil, para que se alcance plenamente os direitos fundamentais de
acesso pleno a saúde, educação, trabalho e emprego e moradia desses refugiados, para
que efetivamente se alcance o valor da dignidade humana.
Palavras-Chaves: Refugiados - direitos fundamentais - constitucionalismo moderno - e
dignidade humana do refugiado.
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ABSTRACT
The study of immigrants under the refuge condition deals with the existing conditions for
worldwide recognition of the need that individual to seek refuge in a country that is not their
original home. This refuge is from a variety of different sources and motivations such as their
ethnicity, culture, political opinion, religion or any other that endangers the fulfillment of the
value of human dignity, as shown as sufficient reason for the search the refuge. The foreign
country which accept those in refugee situation need to deal with the recognition of human rights
of these refugees, internalizing and from the modern constitutionalist movement, recognize the
existence of fundamental rights to its national and must extended to those victimized individuals
and they are in refugee situation, in view of the primacy of the principle of equality. This refuge
in turn need to be given by internal administrative procedure involving a wide range of
government and non-government agencies for full compliance to each alleged refugee. This
analysis uses the deductive research and historical methods, taking into consideration the
theoretical normative UNHCR and CONARE, as well as the principles contained in international
conventions and treaties on the refuge, also taking the doctrinal teachings of a range of writers on
the subject discoursed. The study concludes the existing challenges in Brazil, in order to fully
grasp the fundamental rights of full access to health, education, labor and employment and
housing of these refugees, so as to effectively reach the value of human dignity.
Key Words: Refugees - Fundamental rights - modern constitutionalism - human dignity of the
refugee.
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Lista de Abreviaturas
ACNUR Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados
ASAV Associação Antônio Vieira
CDDH Centro de Defesa de Direitos Humanos
CDHIC Centro de Direitos Humanos e Cidadania do Imigrante
CONARE Comitê Nacional para Refugiados
CPM Centro Pastoral dos imigrantes
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IMDH Instituto de Migrações e Direitos Humanos
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
ONG Organização não governamental
ONU Organização das Nações Unidas
SENAI Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
SESC Serviço Social do Comércio
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Sumário
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 11
CAPÍTULO 1 - ESCORÇO HISTÓRICO SOBRE MIGRAÇÃO NO MUNDO ... 16
CAPÍTULO 2 - CONVENÇÕES INTERNACIONAIS E O DIREITO INTERNO
NO BRASIL SOBRE REFÚGIO ................................................................................ 29
2.1 Conceito de asilo, refúgio e refugiado ............................................................... 29
2.2 Tratados Internacionais e Legislação de Proteção ao Refugiado no Brasil .. 38
CAPÍTULO 3 - GARANTIA AOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS
REFUGIADOS E OS ÓRGÃOS DE SUA EFETIVAÇÃO ...................................... 45
3.1 Conceito de direitos fundamentais .................................................................... 50
3.2 Os órgãos de proteção e as políticas públicas voltadas ao Refugiado ........... 59
3.3 A obtenção do status de refugiado no Brasil .................................................... 65
CAPÍTULO 4 - OS DESAFIOS PARA O ALCANCE DA DIGNIDADE DA
PESSOA HUMANA PELOS REFUGIADOS .......................................................... 69
CONCLUSÃO ............................................................................................................... 84
REFERÊNCIAS ........................................................................................................... 93
ANEXO A – FORMULÁRIO DE SOLICITAÇÃO DE REFÚGIO ....................... 99
ANEXO B – FORMULÁRIO INTERPOSIÇÃO RECURSO ............................... 124
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INTRODUÇÃO
O tema apresentado nesta dissertação de mestrado é de grande relevância e
importância face ao aumento da mobilidade humana internacional ocorrida sob a
denominação de refugiados, sendo estes imigrantes que se veem destituídos de proteção
e sendo alvo de perseguição, seja essa perseguição em razão de sua raça, religião, opinião
religiosa ou qualquer outro ponto de discordância com a situação ensejadora do refúgio,
leva inevitavelmente seu nacional a buscar abrigo noutro país em que os direitos humanos
lhes sejam minimamente garantidos.
Os imigrantes que se veem nessa situação de violação de direitos humanos, não
têm outra escolha, ou alternativa, que não seja seu deslocamento e busca de abrigo nos
países receptores, o que leva ao necessário regramento internacional, com normas que
são atinentes a todos os Estados de forma a se garantir o mínimo direito à vida e à
dignidade humana.
Este estudo se dedica a análise desse imigrante sob a condição de refúgio,
analisando historicamente a migração do ser humano no planeta, os momentos de maiores
fluxos migratórios, a legislação internacional de proteção ao imigrante sob a condição de
refúgio, para se chegar a análise das leis protetivas a esse imigrante vitimizado elaboradas
pelo Estado Brasileiro, por meio de seus órgãos.
A migração sem dúvida é um fenômeno que traz em si uma diversidade de
situações para o país receptor, ensejando uma necessária estrutura legislativa e sobretudo
organizacional, a fim de se evitar que seja o país receptor apenas mais um país no qual o
refugiado tenha seus direitos fundamentais violados e assim se perpetue uma trágica
história imigratória.
A dissertação foi elaborada sob o método de pesquisa dedutivo, tendo em vista
que suas premissas partiram do estudo de argumentos gerais para específicos, se
restringindo ao corte metodológico proposto que se refere exclusivamente imigrante na
situação de refúgio no Brasil e os desafios para o alcance do direito à dignidade humana.
Ainda se utilizou do método histórico, como método de pesquisa auxiliar que
permitiu uma verificação histórica sobre a imigração no Brasil, sobretudo com o apoio
das pesquisas realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística o que permitiu
a análise dos objetos da pesquisa.
O trabalho contou com o estudo de livros e artigos científicos, de jurisprudência
e estudo de casos que foram apresentados como exemplos, assim como da análise das
12
normas internacionais de proteção aos refugiados e da legislação pátria, utilizando-se da
pesquisa qualitativa e teórica para o alcance das interpretações existentes e possíveis para
se concluir o estudo apresentado.
As responsabilidades assumidas pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para
os Refugiados (ACNUR) evidenciam-se como necessário referencial teórico, tendo em
vista que sua posição e possibilidade de obtenção de maior corroboração entre os
governos lhe possibilita maior trânsito nas questões de atendimento das necessidades dos
refugiados.
No Brasil é essencial, ainda, que as referências trazidas pelo CONARE (Comitê
Nacional para os Refugiados), que é o responsável para a tomada de decisões em se
tratando de refúgio, evidenciam-se como outro referencial teórico associado ao estudo de
autores nacionais como Luís Renato Vedovato e André de Carvalho Ramos que também
foram utilizados como referenciais teóricos, tendo em vista a vasta publicação na área
estudada, com estudos aprofundados em se tratando do direito migratório, de forma a
possibilitar a pesquisa e finalização desse estudo.
O fenômeno dos refugiados além da ótica jurídica, mas também se observando as
questões políticas inerentes a sua condição, foi o ponto inicial da discussão acerca da
investigação dos contornos jurídicos do refugiado no Brasil e o atendimento ao princípio
da dignidade da pessoa humana através do reconhecimento e efetivação de políticas
públicas destinadas a esses indivíduos.
Os movimentos migratórios que marcam a história da migração no Brasil datam
da escravidão e se intensificam em diversos momentos como os decorrentes do pós-guerra
vivenciados tanto na Primeira Guerra Mundial como na Segunda Guerra Mundial
Também desastres naturais contribuem para as migrações na modalidade de
refúgio, como os decorrentes da tragédia ocorrida no Haiti, destruído em razão de um
terremoto no início de 2010.
O contexto de conflitos e perseguições políticas impedem o retorno desses
refugiados aos seus países de origem, levando à necessária elaboração de políticas
públicas que absorvam, de forma definitiva, esses refugiados, transcendendo as questões
do refúgio de um momento provisório, mas se tornando um problema social e político a
ser administrado de forma a garantir a esses refugiados que seus direitos fundamentais,
ainda que em terras migratórias, lhes sejam garantidos.
O problema a ser respondido por este trabalho dissertativo é a verificação se há o
atendimento ao princípio da dignidade humana aos refugiados recepcionados pelo Brasil,
13
e se esse princípio não for atendido, busca-se responder a possibilidade de seu
atendimento frente aos desafios que se delinearem durante a pesquisa.
Nesse cenário foram encontradas as premissas estabelecidas para a pesquisa e se
justificou a relevância do estudo que ora se apresenta na forma de 4 capítulos que se
configuram na parte estrutural do tema, precedido desta introdução e que culminará na
conclusão que será apresentada após o quarto capítulo.
O primeiro capítulo ocupou-se da apresentação do migração no panorama
mundial, partindo-se da trajetória do ser humano em busca de melhores condições
climáticas para o desenvolvimento de suas atividades de agricultura, os domínios das
propriedades privadas, buscando inicialmente a perpetuação e preservação de sua espécie,
considerado o surgimento da raça humana no continente africano, foi traçada a trajetória
histórica atravessando o continente africano para a Ásia, Europa, Oceania e finalmente
para o Continente Americano.
Analisando-se nossa história recente, as pesquisas e dados estatísticos do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, possibilitaram uma análise detida no
capítulo primeiro acerca dos números que cercam a história da imigração no Brasil.
Ainda se verificou, no primeiro capítulo, que os cursos migratórios para o Brasil
datam desde o período da colonização por Portugal, o que representou uma inclusão de
ocupação pelos mais diversos tipos de imigrantes, sendo eles provenientes de situação de
refúgio tanto em seu país de origem, como no país de destino, que o caso dos escravos
africanos subjugados a uma condição carecedora de proteção, como também por pessoas
das mais diversas classes sociais, mas que em sua maioria tinham o sonho de obter
melhores condições de vida, reunindo homens da vida artesã, assim como prostitutas e
degradados condenados, que passavam a colonizar as terras brasileiras, ensejando dois
grandes grupos de colonização, quais sejam: (i) colonização colonial e (ii) colonização
escravocrata.
O capítulo apresenta ainda toda a trajetória brasileira, com dados estatísticos sobre
o recebimento de imigrantes, muitas vezes facilitado e até mesmo incentivado pelo
governo brasileiro, mas que se seguia de forma alternada a momentos de políticas
restritivas que evitavam a conglomeração de etnias, assim como, a propagação de suas
línguas e costumes, o que dava ao Brasil um aspecto confuso e sem grandes certezas sobre
sua posição acerca da imigração.
Além disso, no escorço histórico será possível observar que muitos países como
por exemplo a Alemanha, optaram por impedir ou ao menos criar dificuldades para que
14
seus nacionais emigrassem para o Brasil, tendo em vista que os abusos ocorridos nas
fazendas cafeeiras de São Paulo tinham repercutido em todo o mundo e a migração para
o Brasil foi temporariamente comprometida.
Cumpre sua função de apresentação da história do imigrante que escolhia ou era
forçado a se dirigir ao Brasil, apresentando a origem de um povo que se construiu sob
abusos e desrespeito ao ser humano e seus direitos mais fundamentais.
O trabalho é desenvolvido com base nas Convenções Internacionais de proteção
ao refugiado, razão pela qual o capítulo segundo se apresenta em dois subtítulos, sendo o
primeiro destinado ao estabelecimento da distinção existente entre asilo, refúgio e
refugiado, e todas as implicações que tais diferenças trazem ao estudo, enquanto o
segundo subtítulo se destina a discorrer acerca dos Tratados Internacionais e a legislação
de proteção aos refugiados no Brasil.
O tratamento dispensado à Convenção de Genebra de 1951 é o foco do capítulo
segundo, na qual se estabelecem as normas mínimas de proteção ao cidadão imigrante
sob a condição de refúgio, o que conta ainda com a ampliação de direitos contidas no
Protocolo de 1967.
Destaca-se ainda neste estudo o processo de ratificação para se internalizar as
normas internacionais, tanto da Convenção de Genebra ocorrida em 1951, como do
Protocolo de 1967, inclusive observando-se o estudo das formas de aprovação, antes e
posteriormente a Emenda Constitucional Brasileira de nº 45 ocorrida em 2002 e efeitos
decorrentes de sua internalização e que constam das normas internacionais no momento
de ingresso nos países nos quais foi ratificada.
Também se desenvolvem neste capítulo todas as formas encontradas pelo Brasil
para prestar ao cidadão em situação de refúgio uma proteção especial, tendo em vista as
inegáveis situações de vitimização, de forma a promover os direitos humanos e sobretudo
o direito fundamental à dignidade humana.
O capítulo segundo se destina ainda a análise dos termos da Lei 9.474/1997 que é
o Estatuto do Refugiado, lei que é tida como inovadora e de grande reconhecimento dos
direitos humanos e fundamentais do imigrante refugiado, corroborando seus termos aos
ditames constitucionais que garantem os acesso pelos estrangeiros aos direitos
fundamentais preceituados em seus termos de forma clara e inequívoca, valorizando-se
nesse sentido o princípio da isonomia a ser observado em se tratando de nacionais e
estrangeiros.
15
O terceiro capítulo da dissertação apresenta exatamente a garantia dos direitos
fundamentais ao imigrante que se encontre na situação de refúgio, seja esse obtido ou
ainda em processo de análise pelo CONARE, assim como as formas de se distribuir de
forma efetiva esses direitos e garantias.
Esse capítulo resvala o cerne do estudo apresentado, trazendo conceitos essenciais
para a compreensão do tema proposto, como por exemplo o que são os direitos
fundamentais, suas distinções e semelhanças aos direitos humanos, ou ainda, como alguns
preferem nominar, como direitos do homem, direitos dos cidadãos, entre tantas outras
expressões utilizadas para se esclarecer o que vem a ser direitos fundamentais.
Trabalha-se sobretudo da importância do direito internacional dos direitos
humanos, o dever de preservação destes e ainda o dever do Estado em fazer com que os
direitos fundamentais, detalhados nesse capítulo, sejam garantidos tanto aos seus
nacionais como aos cidadãos em situação de refúgio, que leva inegavelmente a
concretização da dignidade da pessoa humana.
O capítulo terceiro ainda é destinado à apresentação dos órgãos de proteção do
refugiado no mundo e de acordo com o corte metodológico proposto, no Brasil, sendo
estes órgãos liderados pelo CONARE (Comitê Nacional para Refugiados), presidido pelo
Ministro da Justiça e composto de forma tripartite, o que significa e importa em
participação de órgão internacional – neste caso representado pelo ACNUR – e também
de entes da sociedade civil, como é caso das diversas ONG’s envolvidas no acolhimento
de refugiados, merecendo destaque as Cáritas Arquidiocesanas do Rio de Janeiro e de
São Paulo, que atuam efetivamente na diminuição das distâncias existentes entre o
preceito legal e o que ocorre concretamente com os refugiados, dando-lhes o apoio social,
econômico e psicológico essencial para seu estabelecimento em país que lhes é
desconhecido.
Apresenta-se ainda um processo de concessão do refúgio, desde o ingresso do
imigrante em território brasileiro, com todas as diversidades e distorções que o sistema
comporta, até o momento de concessão ou recusa do pedido de refúgio, inclusive
apresentando os modelos de formulários existentes e que devem ser preenchidos de forma
fiel à realidade, para que possibilite aos membros do CONARE, que são os detentores do
poder de decisão acerca da concessão pleiteada, deferirem ou indeferirem o pedido de
refúgio, inclusive destacando-se também a forma de recorrer, em caso de indeferimento,
ao Ministro da Justiça, para o reexame da decisão.
16
No capítulo quarto, abre-se a possibilidade de o leitor verificar, após ter passado
pelos capítulos precedentes, os desafios existentes atualmente para que o Brasil possa de
fato efetivar todas as garantias que seu posicionamento como signatário da Convenção de
Genebra de 1951, o Protocolo de 1967 e por fim o Estatuto do Refugiado, que é uma lei
bastante inovadora conceitualmente e que elege em seus termos um grande plexo de
direitos fundamentais a serem garantidos aos refugiados.
Ao final, apresentam-se as conclusões alcançadas em cada um dos capítulos e
subcapítulos constantes deste estudo e que nos permite a análise sobre a existência ou não
de desafios para que o refugiado recepcionado pelo Brasil alcance o direito fundamental
à dignidade humana.
CAPÍTULO 1 - ESCORÇO HISTÓRICO SOBRE MIGRAÇÃO NO MUNDO
17
A história do ser humano é marcada por sua transitoriedade territorial pelos mais
diversos motivos. A humanidade sempre esteve em trânsito pelo mundo, mesmo antes de
se conhecer os benefícios e técnicas da agricultura ou ainda a noção de propriedade
privada, sejam pelas alterações climáticas que o compelia a se mudar, seja pela ânsia de
descoberta de novas terras e conquistas, o fato é que o homem sempre esteve em
movimento. (MELLO, 2013)
Esse movimento se deu das mais diversas formas e, em certos momentos, foi fruto
da busca por uma vida melhor, mais segura e que lhe possibilitasse a perpetuação de sua
espécie, evidenciando sempre um período de momentos históricos importantes e de
relevância, sejam eles ambientais, políticos, econômicos, culturais, mas que reflete no
movimento da humanidade pelo mundo (VEDOVATO, 2013, p. 29). Nesse sentido, este
estudo deverá abordar uma breve síntese do que foi essa trajetória do homem pela terra
até os dias atuais.
Partindo-se da constatação atualmente aceita de que a raça humana surgiu no
continente africano há cerca de cento e cinquenta mil anos atrás1, considera-se que no
início o fluxo migratório se dava por meio da busca de alimentos, condições climáticas
mais favoráveis e condições de abrigo, sem contar o instinto de competição latente do ser
humano, cuja trajetória e busca incessante por uma condição de vida que lhe possibilitasse
a evolução da espécie, trouxe o homem do continente africano para a Ásia, Europa,
Oceania e finalmente para o Continente Americano, através do colonialismo europeu,
essas migrações ocorriam tanto em caráter permanente como provisório, este último
marcado pelos soldados, marinheiros, agricultores, comerciantes, padres ou
administradores. (CASTLES, MILLER, 2009, p. 87).
A dispersão da humanidade não cessou, sua marcha constante perdurou, mesmo
diante de uma organização bastante rústica daquilo que se dominaria mais tarde como
sociedade, o surgimento da agricultura e formação de pequenos conglomerados urbanos
(entende-se urbanos como uma forma embrionária da sociedade urbana que hoje se vê),
a transitoriedade do ser humano continuava a existir na vida antiga. (MELLO, 2013, p.
5).
1 Partimos da teoria de estudos recentemente elaborados na área da genética, que os humanos tiveram sua
origem em área fronteiriça entre África do Sul e Namíbia, justificam tal descoberta vez que o maior número
de grupos étnicos que comprovam a maior ancestralidade dos grupos estudados na África. Além desse fato
também é conhecido que o mais antigo fóssil existente de um hominídeo foi encontrado na África como
descrito por Michel Brunet, em sua obra A new hominid from the Upper Miocene of Chad, Central Africa
. Nature, 2002.
18
A transitoriedade do ser humano – também pode ser denominada de mobilidade
humana – seguiu sua tendência de crescimento nesse período, sendo fortemente ampliada
pelo surgimento da Agricultura de forma mais organizada, pelo crescimento do Império
Romano, das polis gregas e ainda com o cenário de fundo de perseguição aos cristãos e o
tráfico de mão de obra, todos fatores que fortaleceram o fluxo migratório na Antiguidade.
No final do período da Antiguidade, séculos III e IV, a desordem estabelecida e a
disseminação do cristianismo associado às invasões bárbaras2 geraram a crise do Império
Romano e trouxeram grande importância para junção de suas tradições à cultura
germânica, inaugurando assim a Idade Média, o que gerou também o fato de que algumas
tribos, que estavam sob o jugo de Roma, migrassem para outras partes da Europa e que
gerariam no futuro os povos que vieram a fortalecer os Estados que compõem a Europa.
(ARAÚJO, 2016).
A Idade Média foi marcada ainda pelas cruzadas que por sua vez contribuíram
para a mobilidade dos povos europeus, gerando ainda um intercâmbio cultural entre
Europa e Oriente.
A crença religiosa sempre foi um motivo ensejador de migração, seja pelos seus
aspectos doutrinários, ou ainda, pela intenção de conversão de outros povos, gerava a seus
seguidores a necessidade de expandir seus limites territoriais pregando seus preceitos.
Essa situação resulta no fato dos europeus expandirem a fé cristã pelo continente,
enquanto os povos da África e Oriente Médio uniam-se em suas crenças.
O Império Árabe, segundo Mello (2013, p. 7) buscava a conversão de outros
povos, como Iêmen, Pérsia, Síria, Omã, Egito e Palestina), gerando a dominação da
Península Ibérica em 711, o que somente foi reconquistada pelos Cristãos no século XI
no Condado Portucalense. Essas expansões de fé acabaram por culminar nas expansões
marítimas portuguesas, que por sua vez visavam o rompimento do monopólio comercial
ítalo-mulçumano no Mediterrâneo, buscando novas rotas alternativas. (MELLO, 2013, p.
7).
As navegações marcaram o crescimento do mercantilismo, centralização dos
reinos europeus e descoberta do Novo Mundo pelos espanhóis, marcando também o
aumento do fluxo migratório na Idade Moderna.
2 Os povos eram chamados de bárbaros, pois tinham os costumes sociais, políticos e econômicos diferentes
dos de Roma. Além de usarem idiomas diferentes do grego e do romano.
19
Nesse período, por volta de 1.500 D.C, Francisco de Vitória3, defende a liberdade
dos mares, a livre navegação desde que não houvesse violação aos viventes daquele local.
Por ele nasceu o jus communicationis, aplicável ao comércio e navegação, sendo por ele
entendida a plena possibilidade de circulação pelo mundo, sem que houvesse necessidade
de qualquer impedimento, relatando em sua obra:
...com efeito, em todas as nações se tem por desumano tratar mal, sem
algum motivo especial, os hóspedes e transeuntes e, pelo contrário, é de
humanidade e cortesia se comportar bem com os estrangeiros; coisa que
não aconteceria se agissem mal os transeuntes que viajam para outras
nações. (VITÓRIA, 2006)
De acordo com a visão de Vitória havia a necessidade de uma liberdade que datava
da origem da humanidade, em que havia no mundo um cenário de semelhanças, sendo
possível ao ser humano a trajetória livre pelo mundo, sem que houvesse qualquer
restrição, pois todos pertenciam a mesma espécie, ou seja, a raça humana.
O período colonial que compreendeu os séculos XVII até o século XIX, marcou
o surgimento da migração laboral, cujo antecedente foi a escravidão, para a produção de
açúcar, tabaco, café, algodão e exploração mineral, o que se justificava pela necessidade
de manutenção das divisas dentro das metrópoles.
Os escravos africanos desembarcaram pela primeira vez na colônia portuguesa em
1550, e essa prática perdurou sob o domínio português até a Constituição de 1827, mesmo
tendo ocorrido a abolição em 1761 pelo Marquês de Pombal, a prática persistia. Somente
no Brasil a estimativa é de que tenha ocorrido o desembarque de aproximadamente dois
milhões de escravos africanos, como se pode observar no gráfico a seguir4:
3 Teólogo Espanhol da Escola de Salamanca, que viveu de 1483 a 1546, um dos precursores do que viria a
ser o direito internacional, sua preocupação se voltava para as condições humanas e os problemas morais a
ela inerentes, influenciando com sua vida e estudos um grande número de juristas, filósofos e estudiosos
que vieram a ser conhecidos como pertencentes à “Escola de Salamanca”. 4
Disponível em: http://brasil500anos.ibge.gov.br/estatisticas-do-povoamento/populacao-escrava-no-
brasil.html. Acesso em 13.04.16.
20
A mão de obra escrava não foi utilizada somente pelas Américas, mas também se
disseminou na Europa (Espanha, Grã-Bretanha, França e Holanda).
A escravidão é um dos maiores exemplos de necessidade de uma proteção ao
refúgio, vez que na condição de escravo, o indivíduo estava sendo impulsionado a uma
situação degradante tanto em seu estado de origem como no seu estado de destino, sendo
um exemplo de caso de desrespeito a humanidade e na qual não havia uma proteção,
posto que sua situação de vulnerabilidade estava sediada tanto na origem como no
destino.
O sistema escravocrata, além de visar a mão de obra necessária para a construção
de um novo mundo, tinha em si um valor agregado que movimentava o mercado, visto
que a forma como se dava a “importação” de escravos era triangular, ou seja, os navios
negreiros partiam com produtos manufaturados que eram trocados pelos escravos na
África, de lá partiam os navios carregados de escravos que eram vendidos a dinheiro no
Novo Mundo.
Também houve fluxo migratório oriundo do desejo de novas oportunidades no
Novo Mundo, geralmente famílias que buscavam maiores lucros na exploração das novas
terras, ou ainda jovens que vislumbravam um futuro diverso daquele que viam se realizar
na vida de seus pais. Também engrossavam essas massas artesãos, puritanos e
degredados, assim formava-se um fluxo contínuo que se diversificava da migração
colonial e de escravos, mas que contribuíam para a manutenção da mobilidade humana.
Seguido de um grande êxodo rural e urbanização ocorrida no início do século
XIX, associado a leis rígidas para controlar as massas, gerou-se fome e desolação,
21
impulsionando mais uma vez o fluxo migratório para aqueles que visualizavam uma
possibilidade de sobrevivência além-mar (MELLO, 2013, p. 09).
A situação se agrava com o desequilíbrio no mercado Europeu que foi fruto do
capitalismo industrial e que ocorreu de forma concomitante à independência norte-
americana e abertura de seu mercado à economia mundial, quando os Estados Unidos da
América surgem como um grande atrativo para os migrantes europeus, ocorrendo assim,
entre a segunda metade do século XIX e início do século XX, aquilo que ficou conhecido
como a era de migrações em massa. (MELLO, 2013, p. 10)
No Brasil, de acordo com os dados constantes no site do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE), no período colonial predominou a migração de
portugueses (600.000), sobretudo pelo período ter sido marcado pelas grandes
minerações no Brasil, período no qual coincidia com a presença de quase dois milhões de
escravos, em território brasileiro.
A migração para o Brasil Colonial ocorreu de forma alternada, como meio para se
substituir a mão de obra escrava, dando-se preferência aos migrantes de origem europeia,
sendo que essa imigração ocorria de forma estimulada pelos governantes, para trazer ao
povo brasileiro, costumes europeus e a miscigenação da raça.
Entre 1847 até 1857, a imigração era estimulada pelo governo brasileiro, por meio
de linhas de créditos para os grandes fazendeiros, de forma a possibilitar a substituição
da mão de obra escrava, o que data de 1847 e ficou conhecido como colônias de parcerias.
No entanto, a ausência de fiscalização sobre os lucros auferidos pelos fazendeiros e as
dívidas contraídas pelos colonos geraram uma escravidão por dívida, levando os países
europeus a proibirem a emigração para o Brasil. Entre esses países estava a Alemanha,
que em razão do Decreto von der Heydt da Prússia de 1859, estendido à toda a Alemanha
em sua unificação em 1871, proibia a emigração para o Brasil:
...as autoridades alemãs estavam mais preocupadas em impedir que
houvesse tal emigração, tanto que durante dezenas de anos teve a
vigência o Decreto von der Heydt (promulgado em 1859) que proibia a
saída de alemães para o Brasil, por causa das más experiências tidas
pelos alemães, nas fazendas de café em São Paulo. Os agenciadores de
colonos foram inclusive perseguidos na Alemanha. (KOTHE, 1993, p.
73)
22
Diante da proibição e necessidade de mão de obra estrangeira em razão do rápido
crescimento das plantações de café no estado de São Paulo, optou-se pela busca de
migrantes italianos, que vinham subsidiados pelo governo, e que para garantir o mínimo
a esses migrantes, o governo estabelecia uma remuneração mínima, de forma a se evitar
que houvesse a escravidão desses migrantes. (MELLO, 2013, p. 12).
A Constituição Federal de 1891 5 reconhecia, no caso dos estrangeiros que
estivessem no Brasil, a nacionalidade brasileira de forma automática, bastando para tal,
nos termos do parágrafo 4º que não se manifestassem em 6 meses a partir de 15 de
novembro de 1889 o desejo de conservarem suas nacionalidades de origem, passando
então a serem considerados como cidadãos brasileiros.
Entre 1884 até 1933, segundo os dados do IBGE, somente a massa de migrantes
italianos no Brasil somou 1.401.335 migrantes, que foram direcionados para um
verdadeiro repovoamento do país, sendo que outras nacionalidades também migraram
para o Brasil, como se pode observar no gráfico6 a seguir:
5 Art 69 - São cidadãos brasileiros:
1º) os nascidos no Brasil, ainda que de pai estrangeiro, não, residindo este a serviço de sua nação;
2º) os filhos de pai brasileiro e os ilegítimos de mãe brasileira, nascidos em país estrangeiro, se
estabelecerem domicílio na República;
3º) os filhos de pai brasileiro, que estiver em outro país ao serviço da República, embora nela não venham
domiciliar-se;
4º) os estrangeiros, que achando-se no Brasil aos 15 de novembro de 1889, não declararem, dentro em seis
meses depois de entrar em vigor a Constituição, o ânimo de conservar a nacionalidade de origem;
5º) os estrangeiros que possuírem bens imóveis no Brasil e forem casados com brasileiros ou tiverem filhos
brasileiros contanto que residam no Brasil, salvo se manifestarem a intenção de não mudar de
nacionalidade;
6º) os estrangeiros por outro modo naturalizados. 6
Disponível em: http://brasil500anos.ibge.gov.br/estatisticas-do-povoamento/imigracao-por-
nacionalidade-1884-1933.html, Acesso em 07.04.16.
23
No gráfico acima pode-se verificar que não foram somente os migrantes italianos,
mas que também houve um número considerável de migrantes espanhóis e japoneses, e
em contrapartida, o número de migrantes alemães foi ínfimo, principalmente por conta
da já mencionada proibição de emigração do governo alemão cujo destino fosse o Brasil,
baseada no Decreto von der Heydt.
Outro ponto que pode ser comprovado com a análise do quadro anteriormente
exposto, é que o governo italiano a partir de 1902 editou uma medida proibitiva de que
seus nacionais emigrassem para o Brasil por meio de subsídios do governo brasileiro, o
que levou a uma drástica diminuição no número de migrantes italianos. Isso forçou o
governo brasileiro a liberar a antiga proibição de entrada de famílias asiáticas no país,
existente por meio do Decreto 528 e que fora revogado pelo 6.455 de 1907.
A partir de 1930, o Brasil passou a elaborar e possuir uma série de políticas
restritivas a fim de evitar o ingresso de imigrantes e refugiados, tendo sido findo o grande
fluxo migratório do período colonial do Brasil. A Constituição de então impunha um
limite para o recebimento de imigrantes, que deveria ser no máximo 2% (dois por cento)
sobre o número de imigrados daquela nacionalidade nos últimos 50 anos.
No período que antecedeu a Primeira Guerra Mundial, houve uma estagnação da
migração internacional, e essa estagnação não ocorreu somente no Brasil, mas também
no mundo todo de forma generalizada, o que se deve ao fato da grave crise econômica
gerada pelo conflito em eminência de vir a disparar a Guerra que era temida, e gerava um
clima de grande hostilidade entre as mais diversas nações, logo o estrangeiro deixa de ser
24
bem visto em território nacional e se diminui o fluxo migratório. A emigração que
anteriormente era bem vista, passa a ser um fenômeno a ser evitado pelos governantes e
faz nascer um patriotismo que até então não estava tão arraigado na vivência de seus
filhos.
Nesse período, o Estado Brasileiro passou a elaborar uma série de políticas
públicas de defesa dos trabalhadores nacionais face aos migrantes, e assim, foi eleita em
nível constitucional a restrição à entrada de migrantes no Brasil, por meio das
Constituições de 1934 e 1937. A Constituição de 19347 , trouxe em seu texto cotas
migratórias e a legislação infraconstitucional como a Consolidação das Leis Trabalhistas
determinava que as empresas estrangeiras deveriam ter ao menos 2/3 de seus funcionários
de nacionalidade brasileira. A Constituição de 19378 não modificou a de 1934 quanto ao
controle migratório. Também foram criadas novas normas concomitantes a campanha de
nacionalização, nas quais se proibia a criação de núcleos raciais, assim como o ensino de
língua estrangeira aos migrantes menores, sendo que os jornais e livros estrangeiros
deveriam contar com a autorização do Ministério da Justiça para que fossem
comercializados.
Esse movimento mundial de controle da emigração e políticas restritivas impostas
pelos Estados e também pelo Brasil, confirmou em território nacional a tendência que
vinha ocorrendo no mundo todo, com a drástica diminuição da imigração no período que
antecedeu a segunda guerra mundial e também o período de sua duração, como se pode
observar em estatística apresentada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística –
IBGE9:
7 Art. 121 - A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e
nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País.
(...)
§ 6º - A entrada de imigrantes no território nacional sofrerá as restrições necessárias à garantia da integração
étnica e capacidade física e civil do imigrante, não podendo, porém, a corrente imigratória de cada país
exceder, anualmente, o limite de dois por cento sobre o número total dos respectivos nacionais fixados no
Brasil durante os últimos cinquenta anos.
§ 7º - É vedada a concentração de imigrantes em qualquer ponto do território da União, devendo a lei
regular a seleção, localização e assimilação do alienígena. 8 Art. 150 - Só poderão exercer profissões liberais os brasileiros natos e os naturalizados que tenham
prestado serviço militar no Brasil, excetuados os casos de exercício legítimo na data da Constituição e os
de reciprocidade internacional admitidos em lei. Somente aos brasileiros natos será permitida a
revalidação, de diplomas profissionais expedidos por institutos estrangeiros de ensino.
Art. 151 - A entrada, distribuição e fixação de imigrantes no território nacional estará sujeita às
exigências e condições que a lei determinar, não podendo, porém, a corrente imigratória de cada país
exceder, anualmente, o limite de dois por cento sobre o número total dos respectivos nacionais fixados
no Brasil durante os últimos cinquenta anos. 9
Disponível em: http://brasil500anos.ibge.gov.br/estatisticas-do-povoamento/imigracao-total-periodos-
anuais.html, Acesso em 07.04.16.
25
Evidencia-se no gráfico do IBGE que o período entre 1943 e 1945 apresentou uma
drástica redução no número de imigrantes, sendo o período de menor índice de
recebimento de estrangeiros em solo nacional, o que se deve como já exposto, à iminência
da guerra que fora deflagrada, à crise econômico-social que se seguiu nesses anos, à
grande disseminação da xenofobia e busca de políticas restritivas cada vez mais rígidas.
Observa-se também que no período mencionado, não houve uma completa
ausência de migrações, mesmo pelo fato de que nesse período haviam pessoas que fugiam
dos territórios em guerra e acabavam sendo recepcionadas ainda que de forma clandestina
por outros países.
No período que se seguiu ao término da segunda guerra mundial trouxe
novamente a questão da mobilidade humana, pela qual os povos em busca de condições
melhores e muitas vezes em fuga pelo medo das tragédias vivenciadas no período da
guerra. Esses fatores levaram a um grande processo migratório que atingiu todos os
continentes, marcando de forma premente o surgimento de grupos de refugiados, asilados
e migrações voluntárias.
Segundo os dados do IBGE, pode-se notar a retomada da mobilidade humana por
meio das migrações que foram se intensificando a partir de 1945 no Brasil até o ano de
26
1959, período este que coincide com o pós-guerra e apresentava o seguinte gráfico
estatístico10:
A legislação brasileira manteve a possibilidade da nacionalização de seus
estrangeiros, como se pode observar no comando legislativo contido na Lei 818 de
194911, o qual mantém a nacionalização prevista pelo Art. 69 parágrafo 4º da Constituição
Federal de 1891.
Assim, pode-se compreender que o processo migratório no período pós segunda
guerra mundial se deu em duas etapas, sendo a primeira compreendida entre os anos de
1945 e meados de 1970, período em que a vida econômica dos povos era de grande
instabilidade e gerava a atração pelos povos de países menos desenvolvidos para os países
da Europa, América do Norte e Oceania, o que perdurou até 1974 quando ocorreu a crise
10
Disponível em: http://brasil500anos.ibge.gov.br/estatisticas-do-povoamento/imigracao-por-
nacionalidade-1945-1959.html, Acesso em 07.04.16. 11
Art. 1º São brasileiros:
I - os nascidos no Brasil, ainda que de pais estrangeiros, desde que não residam êstes a serviço de seu país;
II - os filhos de brasileiro ou brasileira, nascidos no estrangeiro, se os pais estiverem a serviço do Brasil,
ou, não o estando, se vierem residir no país. Neste caso, atingida a maioridade, deverão, para conservar a
nacionalidade brasileira, optar por ela dentro em quatro anos;
III - os que adquiriram a nacionalidade brasileira, nos têrmos do artigo 69, ns. 4 e 5, da Constituição de 24
de fevereiro de 1891;
IV - os naturalizados, pela forma estabelecida em lei.
27
do Petróleo em razão do embargo de países da Organização dos Países Exportadores de
Petróleo e do Golfo Pérsico em relação à distribuição para os Estados Unidos e países da
Europa.
Entre 1974 e início do século XXI foi possível, em razão da crise do petróleo, uma
reorganização econômica em nível mundial, o que possibilitou uma nova fase migratória
em que as migrações se davam em razão de novas industrializações, a economia
petrolífera despontando noutros Estados, mudanças no comércio em geral, e ainda
impulsionados pelas mais diversas tecnologias, trazendo à tona países emergentes que
passaram a representar um potencial até então não visto.
Sob o ponto de vista legislativo, no início do Século XX, mais precisamente em
1902, a exemplo que a Alemanha fizera no século passado, a Itália edita o Decreto
Prinetti12, que proibia a emigração para o Brasil de forma a obter benefícios do governo,
o que corrobora com uma diminuição da imigração nesse início de século.
Em resumo, a migração no século XX não para, mas possui momento de grandes
quedas, como as decorrentes do término dos subsídios migratórios a novos interessados
em migrar, ocorrido em 1927, e que também se encontra prejudicado pela superprodução
cafeeira ocorrida em 1930, sendo os grandes movimentos migratórios retomados após o
período da Segunda Guerra Mundial, como já se evidenciou em gráfico anteriormente
apresentado.
De toda forma, como toda a variação já mencionada, o século XX ficou marcado
por um grande crescimento populacional no Brasil que saltou de 17,4 milhões de pessoas
para 169,6 milhões de pessoas, e constatou-se que 10% desse crescimento está
relacionado a imigração, e tal aumento não cessou, apresentando ainda uma grande
expectativa de crescimento para o próximo século (IBGE).
A chamada diáspora brasileira, nas palavras de Antonio Carlos Lessa, levou um
grande contingente de brasileiros a se dirigirem para o Japão e para os EUA. (LESSA,
2009)
Segundo Wilson Fusco, esse fenômeno representou uma novidade na realidade
brasileira, que passou, a partir daquele momento, a conviver com a saída de nacionais
para o exterior, com preferência para Japão e EUA, por incentivos dos orientais ou
12 Assinado pelo Ministro do Exterior da Itália Sr. Giulio Prinetti, tinha por objetivo não auxiliar a vinda
de imigrantes para o Brasil, em razão do relatório sobre as condições de trabalho dos imigrantes nas
fazendas brasileiras. Não tinha por escopo a proibição da imigração voluntária, mas proibia a migração
subsidiada dos seus nacionais para o Brasil.
28
esperança no país da América do Norte. De acordo com Jan Brzozowski, o Brasil teve
uma perda líquida de aproximadamente 1,8 milhão de pessoas por meio de fluxos
migratórios internacionais entre 1980 e 1990. (BRZOZOWSKI, 2012, pp. 137-156)
Destacando que tal volume de emigração foi significativo e correspondia a 1,6% da
população residente no Brasil em 1990.(FUSCO, 2002)
No Brasil em particular desde o início do século XXI, os deslocamentos seguiram
a velocidade da comunicação, por meio de transformações geopolíticas, climáticas,
econômicas que alteraram o quadro mundial sobre a migração, o que acarretou ao Brasil
o status de uma potência econômica que poderia ser vista como sustentável e atrativa para
os povos mais diversos.
Sem dúvida que políticas de governo de atração de profissionais de segmentos
específicos, assim como sua posição de apoio à países que sofreram grandes tragédias
climáticas como o terremoto que ocorreu no Haiti 2010, abriu a possibilidade de
recebimento de muitos migrantes, e assim o país se tornou um receptor de grandes
populações, evidenciando-se em contrapartida os problemas e limites para atendimento
desses migrantes.
De acordo com o Instituto de Migrações e Direitos Humanos, noticiado em seu
XI Encontro Nacional das Redes de Proteção Rede Solidária para Migrantes e
Refugiados, ocorrido em 2015, constatou-se que nos últimos anos, chegaram ao Brasil
mais de 60.000 haitianos, buscando melhores condições de vida após o terremoto ocorrido
em seu país de origem no ano de 2010.
No mesmo encontro restou comprovado que na América Latina, o Brasil, entre os
anos de 2010 e 2014, foi o país que mais recebeu migrantes e refugiados em busca de
verdadeira sobrevivência, face as graves dificuldades que sofrem em seus países de
origem, o que corrobora com a continuidade do fluxo migratório que jamais cessou desde
os primórdios da humanidade.
Assim, é possível concluir que o escorço histórico acerca da migração mundial
evidencia uma mobilidade sempre presente, com diversos momentos nos quais houveram
maior ênfase para essa mobilidade, tanto por meio dos incentivos ou ainda das restrições
impostas pelos países, como pela característica do próprio ser humano, que visa em suas
trajetórias a busca por um ambiente sustentável e que lhe proporcione as condições
necessárias para seu desenvolvimento e evolução através de uma vida digna.
29
CAPÍTULO 2 - CONVENÇÕES INTERNACIONAIS E O DIREITO INTERNO
NO BRASIL SOBRE REFÚGIO
O tema dos refugiados, em aspectos globais, tem se mostrado de importância
crescente, seja pelos mais diversos motivos, avolumando o fluxo migratório no mundo.
Por isso, o atendimento dos direitos do refugiado se mostra como questão especial na
análise e entendimento de sua posição, tendo em vista a aplicação desatualizada de muitas
teorias rígidas que afastam e evitam os refugiados, sonegando-lhes seu status de
destinatários da proteção inerente a condição humana.
Mesmo diante de todo apelo midiático existente quando o assunto em voga são os
imigrantes, e sobretudo aqueles que se encontram na condição de refugiado (distinção
que será feita no próximo item), muitas vezes nessas discussões, se deixa de observar o
que já se produziu e o que existe em matéria de instrumentos normativos para proteção
dessas pessoas que se encontram em posição de extrema hipossuficiência, o que leva à
necessidade de uma análise ponderada sobre seus conceitos e instrumentos que
vislumbram em sua ratio a proteção e garantia aos direitos humanos dos refugiados, que
nada mais são do que uma parcela da população que é vitimizada por e em seus próprios
países de origem.
2.1 Conceito de asilo, refúgio e refugiado
Para se alcançar as delimitações acerca do conceito de refugiado é de fundamental
importância analisar primeiramente o que vem a ser o refúgio, quais suas semelhanças ou
diferenças com o termo “asilo”, vez que tais termos são amplamente utilizados até mesmo
como sinônimos, cabendo neste ponto do estudo uma clara e justificada exposição do que
vem a ser cada um deles e assim se possibilitar a análise e apresentação conclusiva do
conceito de refugiado.
30
De acordo com André de Carvalho Ramos, é importante observar que o núcleo
comum dos dois institutos se fixa no reconhecimento do cenário de perseguição que em
ambos os institutos, suas vítimas, vivenciam em seus países de origem, e que os impedem
de lá permanecerem, essa situação é reconhecida como “asilo em sentido amplo”.
(RAMOS, 2011, p. 15)
Asilo, em sentido amplo, como mencionado há pouco:
[...] consiste no conjunto de institutos que asseguram o acolhimento do
estrangeiro que, em virtude de perseguição odiosa (sem justa causa), não pode
retornar ao local de residência ou nacionalidade. Suas espécies são: 1) “asilo
político”, que se subdivide em “asilo territorial”, “asilo diplomático”, e “asilo
militar”; 2) refúgio, cujas características veremos abaixo. (RAMOS, 2011, p. 15)
O asilo político, espécie do gênero asilo em sentido amplo, é uma das mais antigas
formas de proteção ao indivíduo. Inicialmente se tratava de uma forma de fuga para
criminosos comuns, mas com o passar do tempo e o reconhecimento do asilo político
como forma de proteção àquele que tenta primar por suas convicções e direito de
liberdade de opinião, foi reconhecido pelo Direito Internacional o que se deu após as
revoluções liberais e consolidação do Estado de Direito, deixando de ser visto como uma
lacuna de utilização por criminosos comuns, e ganhando status de garantia de direitos.
(RAMOS, 2011, p. 16)
Nesse ponto da história, o criminoso comum que tentava se valer do asilo para se
manter imune a seus crimes, tornou-se passível de extradição, e o instituto do asilo
político, por sua vez, permaneceu com as vestes de proteção e garantia de direitos, sendo
inclusive reconhecido por diversos instrumentos legislativos e constitucionais que lhe
imprimem tal garantia.
O art. 4º da Constituição Federal do Brasil, mais precisamente em seu inciso X,
garante o asilo ao estrangeiro que esteja sob perseguição política, o que o faz nos
seguintes termos: “Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações
internacionais pelos seguintes princípios: [...] X - concessão de asilo político.”, e não é a
única menção da constituição acerca da proteção prestada ao estrangeiro que esteja em
situação de asilo político, vez que em seu art. 5º inciso LII, traz a seguinte disposição:
“não será concedida extradição de estrangeiro por crime político ou de opinião;” a
disposição literal do artigo supramencionado reafirma o posicionamento do Brasil com
relação a proteção concedida àqueles que tenham cometido crimes políticos, a partir do
momento que veda a possibilidade de sua extradição.
31
A extradição é o meio utilizado para o retorno de estrangeiro para o seu país de
origem em caso de cometimento de crime comum, porém, a partir das disposições
contidas na Constituição Federal do Brasil de 1988, se concretiza a impossibilidade de
que o estrangeiro que esteja sendo acusado ou tenha sido considerado culpado na prática
de crime político, seja resguardado e não seja extraditado ao país perseguidor.
No cenário do Direito Internacional o asilo político já foi objeto de inúmeros
instrumentos de defesa aos direitos dos estrangeiros nessa condição, podendo ser
relatados os Tratado sobre Direito Internacional Penal (realizado em Montevidéu, em
1889), Convenção sobre Asilo (realizada em Havana, no ano de 1928, a Convenção sobre
Asilo Político (também realizado em Montevidéu, em 1933), o Tratado sobre Asilo e
Refúgio Político (Montevidéu, no ano de 1939), Convenção sobre Asilo Diplomático e
a Convenção sobre Asilo Territorial (realizadas em Caracas, no ano de 1954). (RAMOS,
2011, p. 17)
A proteção a essas pessoas foi ainda além, tendo sido assunto de discussão e
proteção contida nas Declarações universais e regionais de direitos humanos, que se
materializa nos três sistemas de proteção de direitos humanos, quais sejam: (i) o sistema
europeu de proteção dos direitos humanos; (ii) o sistema interamericano e por fim o (iii)
o sistema africano.
O sistema europeu através do qual se observa a proteção contida na Declaração
Universal de Direitos Humanos – Paris, no ano de 1948, que traz a seguinte disposição:
Artigo XIV
1. Todo ser humano, vítima de perseguição, tem o direito de procurar e
de gozar asilo em outros países.
2. Este direito não pode ser invocado em caso de perseguição
legitimamente motivada por crimes de direito comum ou por atos
contrários aos objetivos e princípios das Nações Unidas.13
Já o sistema interamericano previu a situação de asilo e sua proteção na
Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem, no ano de 1948, e traz a seguinte
redação no que tange ao direito ao pedido de asilo:
Artigo 27
Toda pessoa tem o direito de procurar e receber asilo em território
estrangeiro, em caso de perseguição que não seja motivada por delitos
de direito comum, e de acordo com a legislação de cada país e com as
convenções internacionais.
13 Disponível em: http://www.dudh.org.br/wp-content/uploads/2014/12/dudh.pdf, Acesso em: 05/05/2016.
32
Ainda existe a previsão contida na Convenção Americana de Direitos Humanos,
à qual o Brasil é país signatário e, portanto, de fundamental importância para o tratamento
desse estrangeiro vitimizado (artigo 22.7):
Artigo 22. Direito de circulação e de residência
1. Toda pessoa que se ache legalmente no território de um Estado tem
direito de circular nele e de nele residir em conformidade com as
disposições legais.
2. Toda pessoa tem o direito de sair livremente de qualquer país,
inclusive do próprio.
3. O exercício dos direitos acima mencionados não pode ser
restringido senão em virtude de lei, na medida indispensável, numa
sociedade democrática, para prevenir infrações penais ou para
proteger a segurança nacional, a segurança ou a ordem públicas, a
moral ou a saúde públicas, ou os direitos e liberdades das demais
pessoas.
4. O exercício dos direitos reconhecidos no inciso 1 pode também ser
restringido pela lei, em zonas determinadas, por motivo de
interesse público.
5. Ninguém pode ser expulso do território do Estado do qual for
nacional, nem ser privado do direito de nele entrar.
6. O estrangeiro que se ache legalmente no território de um Estado
Parte nesta Convenção só poderá dele ser expulso em cumprimento
de decisão adotada de acordo com a lei.
7. Toda pessoa tem o direito de buscar e receber asilo em território
estrangeiro, em caso de perseguição por delitos políticos ou
comuns conexos com delitos políticos e de acordo com a legislação
de cada Estado e com os convênios internacionais.
Mais uma vez se verifica a exclusão dos pedidos referentes a estrangeiros que
tenham praticado delitos comuns, sendo somente possibilitados os pedidos de asilo
referentes a questões políticas.
Por fim o sistema africano de defesa dos direitos humanos, o mais recente dentre
os três, em sua Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos, de 1981, trata da
questão do asilo nos seguintes termos:
Artigo 12º
33
1.Toda pessoa tem o direito de circular livremente e de escolher a sua
residência no interior de um Estado, sob reserva de se conformar às
regras prescritas na lei.
2.Toda pessoa tem o direito de sair de qualquer país, incluindo o seu, e
de regressar ao seu país. Este direito só pode ser objeto de restrições
previstas na lei, necessárias à proteção da segurança nacional, da
ordem, da saúde ou da moralidade públicas.
3.Toda pessoa tem o direito, em caso de perseguição, de buscar e de
obter asilo em território estrangeiro, em conformidade com a lei de cada
país e as convenções internacionais.
Assim se verifica que no âmbito das declarações regionais, todas elas
representantes dos três sistemas existentes demonstram a preocupação e dever de
proteção aos vitimizados pela situação advinda com o asilo, ainda que em sentido amplo.
O resultado dessa proteção ocorrida nos três sistemas de proteção aos direitos
humanos, gera aquilo que André Carvalho Ramos denomina de internacionalização do
asilo, e possibilita que os Estados que forem signatários dessas declarações regionais e
não observarem, ou se negarem a conceder asilo aos vitimizados políticos, podem ser
chamados a responder por seus atos. (RAMOS, 2011, p. 18)
Para que se considere o pedido de asilo como possível é necessário pela prática
estatal a concomitância de três pressupostos de admissibilidade, quais sejam: (a)
pressuposto subjetivo que a necessidade de que o pretenso asilado seja estrangeiro; (b)
pressuposto objetivo: a conduta que levou a situação do pedido de asilo deve ser
classificada como política, excluindo-se qualquer outra prática de crime ou motivação
que possa existir para que o estrangeiro pretenso asilado tente deixar seu país de origem;
e por fim (c) pressuposto temporal: o pedido deve ser em razão do caráter de urgência da
situação, ou seja, a perseguição deve estar em curso, não ser passada e nem futura.
Ainda não basta que os pressupostos estejam presentes no pedido de asilo, pois de
acordo com o posicionamento da ONU em sua Res. 2.314 de 1967, caberia ao Estado
concedente analisar e entender se cabe ou não o asilo requerido, ainda na Convenção
Interamericana sobre Asilo Territorial (1954), essa decisão também cabe ao Estado,
assim, todas essas posições refletem aquilo que se visualiza numa concepção tradicional
do instituto do asilo. Considerando-se o asilo inserido no Direito Internacional dos
Direitos Humanos, essas questões não podem mais ser vistas como de absoluta decisão
dos Estados, vez que a situação está inserta num ambiente internacional de proteção e
vigilância, o que se visualiza também na Corte Interamericana de Direitos Humanos, a
34
qual o Brasil enquanto país signatário deve sua observância, logo o domínio que outrora
era absoluto do Estado, numa visão mais ampla exige no mínimo uma fundamentação
para a rejeição ao um pedido de asilo, podendo ainda estar sujeita ao crivo das
organizações internacionais aos quais o Estado que negar tal pedido for signatário
RAMOS, 2011, p. 20)
O sistema interamericano de proteção aos Direitos Humanos ainda tem a previsão
na Convenção Americana de Direitos Humanos quanto a impossibilidade de uma
devolução de estrangeiro que esteja em risco em seu país de origem, e tal situação é de
grande relevância para o estudo presente, como se nota da transcrição a seguir:
8. Em nenhum caso o estrangeiro pode ser expulso ou entregue a outro
país, seja ou não de origem, onde seu direito à vida ou à liberdade pessoal
esteja em risco de violação por causa da sua raça, nacionalidade, religião,
condição social ou de suas opiniões políticas.
Assim, os riscos que existem acerca do pedido de asilo estão em torno da situação
de um Estado asilante conceder o asilo às pessoas que tenham praticado também crimes
comuns e assim gerar ao asilado a impunidade ou impossibilitar a justiça às suas vítimas.
Sob esse prisma é que o Superior Tribunal Federal14 apresentou seu entendimento sobre
a possibilidade de haver um crivo judicial ao pedido de asilo, mas esse controle pelo
judiciário é apenas aparente, vez que mesmo diante do entendimento do STF, pode o
chefe do Executivo determinar com seus conhecimentos, a não extradição que tenha sido
autorizada judicialmente. (RAMOS, 2011, p. 22)
Diferentemente do que ocorria no passado, quando para que houvesse o asilo, o
perseguido deveria adentrar o território de um Estado para poder pedir o asilo, há ainda a
possibilidade atual de que o pretenso asilado seja admitido por meio do asilo diplomático,
quando é admitido nas instalações Diplomáticas estrangeiras para que tenha sua saída de
seu país de origem de forma segura, se configurando como exceção ao asilo territorial.
Como extensão à essas instalações, foram admitidos como possibilidades de asilo
denominado militar, aos estrangeiros que fossem recebidos em navios de guerra,
aeronaves militares e locais militares que possam ter suas bases no território estrangeiro.
(RAMOS, 2011, pp. 23-24).
14
Extradição 524, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento 31/10/1990, Plenário, DJ de 08/03/1991.
35
Até o momento, discorreu-se sobre o que vem a ser o instituto do asilo, para que
se tornasse possível a partir deste ponto a compreensão do termo Refúgio e
posteriormente se poder alcançar o conceito de refugiado, o que possibilita uma visão
maior sobre o cenário no qual se insere o tema deste trabalho.
Para se compreender o refúgio e o refugiado é de grande valia a compreensão de
um breve histórico sobre o surgimento de alguns órgãos e ordenamentos que visam a
garantia dos Direitos Humanos a esse grupo de pessoas que se deslocavam de seus
Estados em verdadeiro estado de fuga.
Antes do século XX não havia no âmbito do Direito Internacional qualquer
instituição que pudesse prever qualquer garantia ao indivíduo ou grupo de indivíduos que
buscavam abrigo noutro país, dependendo o tratamento a eles dispensados da
benevolência do Estado que os recebia. Em 1919 foi criada a Sociedade das Nações, na
qual a preocupação com o refugiado começou a tomar forma, inicialmente em relação a
grupos específicos como os Russos, advindos da Revolução da Rússia e Império
Otomano, assim como os armênios da Grécia, quando em 1921 a Sociedade das Noções
autorizou a criação do Alto Comissariado, que estaria voltado para toda questão
relacionada aos refugiados, presidida então pelo norueguês Fridtjof Nansen até o ano de
sua morte em 1930, sendo seu nome dado ao Escritório Internacional Nansen para
refugiados no ano de 1931. (RAMOS, 2011, p. 25)
Com o advento da Convenção de Genebra em 1951, surgiu o primeiro tratado
internacional que enfrentou o tema dos refugiados e assim se pacificou o entendimento
de necessidade de proteção aos indivíduos que estivessem em situação de refúgio, sendo
o primeiro tratado que trata dos direitos e deveres do refugiado. Em 1950 foi criado o
Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR). Foi nesta
convenção de 1951 que foi estabelecida a definição de refugiado, sendo fruto dessa
convenção a possibilidade de que os refugiados pudessem ter um documento de viagem
que lhes garantissem o direito de circulação.
De acordo com a trajetória sobre a definição de refugiado é importante o destaque
e sintetização doutrinária que relata os passos que levaram ao conceito que atualmente se
aplica ao refugiado, razão pela qual sua citação é fundamental para o estudo que se
apresenta:
Já em 1969, foi aprovada a Convenção da Organização da Unidade
Africana (hoje União Africana) sobre refugiados. Tal Convenção, que
36
entrou em vigor em 1974, estabeleceu, pela primeira vez, a chamada
‘definição ampla de refugiado’, que consiste em considerar refugiado
aquele que, em virtude de um cenário graves violações de direitos
humanos, foi obrigado a deixar sua residência habitual para buscar
refúgio em outro Estado. Em 1984, a definição ampliada de refugiado
foi acolhida pela Declaração de Cartagena, que, em seu item terceiro,
estabeleceu que a definição de refugiado deveria, além de conter os
elementos da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967, contemplar
também como refugiados as pessoas que tenham fugido dos seus países
porque a sua vida, segurança ou liberdade tivessem sido ameaçadas pela
violência generalizada, a agressão estrangeira, os conflitos internos, a
violação maciça dos direitos humanos ou outras circunstâncias que
tenham perturbado gravemente a ordem pública. (RAMOS, 2011, p. 26)
Importante frisar que em se tratando de refúgio suas características diferem das
características do asilo, visto que ele tem suas bases em tratados universais e também em
regulamentações específicas, busca a proteção ao estrangeiro vitimizado pelo temor de
perseguição seja ela religiosa, política, racial, ou qualquer outra que seja a origem da
intenção de fuga, o refugiado pode entrar em território que seja signatário dos tratados
universais mencionados, mesmo sem que ainda tenha sido processado seu pedido de
refúgio, o ingresso é por meio territorial, e por fim está sujeito ao crivo de uma decisão
judicial sobre o aceite ou não de seu pedido de refúgio.
A interpretação do que vem a ser refugiado é fundamental e pode ser de forma
bastante clara conceituado da seguinte forma:
...são pessoas que fogem de condições opressivas ou perigosas
existentes em seu país ou sua região e procuram abrigo em Estado
estrangeiro ou mesmo em outra região que lhe possa desenvolver suas
condições ‘normais’ de vida, ou seja, sua dignidade. (SILVA,
RODRIGUES, 2012)
Assim, é possível se estabelecer que existem diferenças entre os institutos do asilo
e do refúgio, mesmo diante das semelhanças que os aproximam. As diferenças são
pontualmente destacadas pela doutrina e são de grande valia para a análise que se seguirá,
razão pela qual se passa a sua citação:
[...] 1) o refúgio é regido por tratados universais e o asilo pelo costume
internacional (inclusive de costume referente a direitos humanos) e por
tratados regionais na América Latina, desde 1889; 2) o asilo busca
acolher o perseguido político e o refúgio destina-se a vários tipos de
perseguição; 3) o refúgio pode ser concedido no caso de fundado temor
de perseguição; o asilo exige a ‘situação de urgência’, ou seja, a
atualidade da perseguição; 4) o refúgio pode ser concedido sem
37
qualquer situação de perseguição, bastando que exista um quadro de
violação grave e sistemática de direitos humanos na região para a qual
o indivíduo não pode retornar; o asilo não contempla tal hipótese de
concessão; 5) o asilo não conta com uma organização internacional de
supervisão e capacitação, como o refúgio possui o ACNUR; 6) no
Brasil o refúgio possui um alei que estabelece o órgão de julgamento
(Conare), um trâmite e as causas de inclusão, cessação e exclusão; já o
asilo é regido brevemente pela lei dos estrangeiros, dando azo a maior
liberdade administrativa na sua concessão ou denegação; 6) no refúgio,
o solicitante de refúgio possui direito público subjetivo de ingresso no
território nacional (é o único estrangeiro que possui tal direito) o que
não ocorre com o solicitante de asilo; 7) a decisão de concessão do
refúgio tem natureza declaratória e a do asilo é constitutiva – ou seja,
não há direito a obter asilo, mas, no caso do refúgio, o solicitante que
preencher as condições tem direito ao refúgio – logo, não pode ter seu
pleito indeferido pelo CONARE por razões de política internacional.
(RAMOS, 2011, pp. 40-41)
O Ministério da Justiça15 ainda destaca as seguintes distinções entre os termos
refúgio e asilo:
O refúgio é concedido ao imigrante por fundado temor de perseguição
por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões
políticas. Enquanto tramita um processo de refúgio, pedidos de
expulsão ou extradição ficam em suspensos.
(...)
No caso do asilo, as garantias são dadas apenas após a concessão. Antes
disso, a pessoa que estiver em território nacional estará em situação de
ilegalidade. O asilo pode ser de dois tipos: diplomático – quando o
requerente está em país estrangeiro e pede asilo à embaixada brasileira
- ou territorial – quando o requerente está em território nacional.
O que se visualiza a partir dessas considerações e exposições apresentadas até aqui
é que o instituto do asilo é bem mais restrito do que o instituto do refúgio, que é mais
amplo, seja por suas características, seu processamento, pela possibilidade de
judicialização das decisões de admissão, ou ainda, pelos tratados e convenções que tratam
destes institutos.
Em síntese, pode-se concluir preliminarmente que a situação do migrante possui
diversas acepções e ocorre de diversas formas, podendo ser legal ou ilegal, e com animus
dos mais diversos, podendo ocorrer de forma a intentar-se uma modificação definitiva,
ou ainda temporária, e é nesse cenário que surge a figura especial de migrante – o
refugiado – como observado por André de Carvalho Ramos:
15 Disponível em: http://www.justica.gov.br/noticias/entenda-as-diferencas-entre-refugio-e-asilo acesso
em 05/06/2016.
38
... o refugiado, que é um estrangeiro em situação de risco, que fugiu de
seu país por motivo de perseguição ou devido à situação local maciça e
grave violação de direitos humanos. (RAMOS, 2008, p. 722)
Em posição detalhada também pode ser considerado imigrante sob a situação de
refúgio aquele que se encontrar nas seguintes condições:
É o indivíduo que não escolhe sair do local onde mora. Ele sai para
preservar sua vida e a de sua família, a integridade física e mental. A
própria Acnur, que ainda não admite o conceito de refugiado ambiental,
estima que o tempo para a pessoa conseguir voltar para a sua casa numa
situação de conflito é de, no mínimo, 10 anos.16 (CLARO, 2016).
São os refugiados aqueles migrantes internacionais que são forçados a deixar seus
países de origem, em busca de proteção, fugindo de situações de violência, conflitos
internos, violações de direitos humanos, questões étnicas, culturais e religiosas, no qual
o Estado-nação não se mostra capaz de proteger os direitos de seus nacionais, surgindo
como verdadeiras consequências de ações ou omissões políticas cometidas pelo Estado.
(MOREIRA, 2014, pp. 85-86)
Essa é o conceito de refugiado que será estudado e analisado quanto a suas
garantias e desafios para que o Estado Brasileiro o recepcione de forma a lhe garantir o
acesso aos direitos fundamentais e alcance da dignidade da pessoa humana.
2.2 Tratados Internacionais e Legislação de Proteção ao Refugiado no Brasil
16 Disponível em:
http://www.ipea.gov.br/desafios/index.php?option=com_content&view=article&id=3238&catid=30&Ite
mid=41 acesso em 05/06/2016.
39
A Convenção de Genebra de 1951 foi o primeiro tratado que trouxe a preocupação
e a regulamentação acerca da situação genérica do refugiado, seus direitos e deveres, com
uma certa limitação temporal, vez que inicialmente seus termos somente se aplicavam
aos fluxos migratórios de refugiados anteriores ao ano de 1951, sendo que em 1967 o
Protocolo Adicional à Convenção sobre refugiados, acabou por erradicar a limitação
temporal outrora estabelecida.
A Convenção de Genebra contou com a ratificação do Brasil dez anos após sua
edição, ou seja, somente em 28/01/1961 por meio do Dec. 50.215, no entanto, sua
aplicação foi admitida desde que os migrantes refugiados fossem provenientes da Europa,
sendo mantida a limitação geográfica até a promulgação do Dec. 98.602/1989, ou seja,
os preconceitos quanto aos povos e suas origens permaneceram legitimados na legislação
brasileira até 1989, ou seja, por um período de 28 anos se manteve um impedimento
quanto ao aceite de refugiados e manutenção de seus direitos e deveres, sob um critério
racial que evidencia o despreparo do país em atendimento as questões de Direitos
Humanos.
A Constituição Brasileira, como já se observou, traz em seu texto a possibilidade
e garantia de admissão de estrangeiros em território nacional, como relatado no caso do
aceite de pessoa que pretenda asilo político, o que o faz por meio de seu parágrafo 2º e
artigo 5º e artigo 4º, inciso X.
A legislação brasileira no que se refere aos refugiados ainda conta com a Lei
9.474/97, que foi produto de um importante fluxo migratório de refugiados de famílias
da Fé Bahá’i, vítimas de perseguição religiosa do Irã que aconteceu no ano de 1986. Nesse
período, como era vigente a limitação geográfica para admissão de refugiados, foi
necessária a atuação assídua do representante do ACNUR, com ações junto ao governo
brasileiro para a admissão dessas famílias. (RAMOS, 2011, p. 27)
A Lei 9.474 de 1997 é a norma criada com a intenção de dispor todos os aspectos
do refugiado no Brasil, seus termos estão em consonância aos termos da Convenção de
Genebra e Protocolo, mantendo sua aplicação àqueles indivíduos que sofriam temores de
perseguição pelos mais diversos motivos, como já se expôs anteriormente, seu artigo 1º
inciso II dispõe exatamente o que é considerado refugiado no Brasil:
Art. 1º Será reconhecido como refugiado todo indivíduo que:
I – devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça,
religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se
40
fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se
à proteção de tal país;
II - não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua
residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função
das circunstâncias descritas no inciso anterior;
III - devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é
obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em
outro país.
Não se discute que o Brasil é país que se apresenta como amigável e apropriado
para o recebimento de refugiados e ainda tem empreendido em seu histórico inúmeras
políticas de recebimento desses refugiados, sendo que o Estatuto do Refugiado (Lei
9.474/97) tem disciplinado o processamento de todas as necessidades para que o Refúgio
prestado seja de excelência, o que se pretende conferir pelo presente estudo.
O conceito de refugiado trazido pela Lei 9.474/97 traz em seu bojo as concepções
ampliadas sobre o refugiado que foram discutidas a partir da Declaração de Cartagena
sobre Refugiados ocorrida em 1984, que por sua vez adveio das concepções de refugiados
trazidas pela realidade específica do continente Africano. (LEÃO, 2011, p. 70)
O Estatuto do Refugiado como ficou conhecida a Lei 9.474/97, foi uma lei
inovadora em seu campo de atuação, posto que buscou ao menos prever que fossem
integradas nela as soluções duráveis para o problema do refugiado, sendo tais soluções a
possibilidade de repatriamento, reassentamento e integração local, ainda que não tenha
sido feita de forma efetivar tais garantias, a sua previsão já enseja um grande avanço
quanto às políticas voltadas ao refugiado. (MOREIRA, 2014, p. 93)
Assim, é através da Lei 9.474/97 que se criou o Comitê Nacional para os
Refugiados (CONARE) conforme determina: “Art. 11. Fica criado o Comitê Nacional
para os Refugiados – CONARE, órgão de deliberação coletiva, no âmbito do Ministério
da Justiça.”, é presidido pelo Ministério da Justiça e integrado pelo Itamaraty, possuindo
ainda como seus membros os Ministérios da Saúde, Educação, Trabalho e Emprego,
contendo ainda membros da Polícia Federal, organizações não governamentais como o
Instituto Migrações e Direitos Humanos (IMDH), a Associação Antônio Vieira (ASAV),
o Centro de Defesa dos Direitos Humanos (CDDH) e também as Cáritas Arquidiocesanas
de Rio de Janeiro, São Paulo e Manaus, conta ainda com a participação sem direito à voto
do ACNUR.17
17
Disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-externa/paz-e-seguranca-internacionais
/153-refugiados-e-o-conare, Acesso em 05/05/2016.
41
O terceiro capítulo da lei 9.474/97 é inteiramente dedicado a criação e funções do
CONARE, o que evidencia uma preocupação premente por parte do legislador em
estabelecer no Brasil, mecanismos que pudessem trabalhar com a questão do Refúgio de
uma forma internacionalizada, o que se vê por exemplo em sua base de constituição, que
conta com os mais diversos órgãos governamentais, internacionais e não-governamentais.
Desde sua criação em 1998 até agosto de 2011 já foram realizadas no CONARE
71 reuniões plenárias e 13 extraordinárias para a análise de pedidos de refúgio, entre a
data de sua criação e agosto de 2011 foram reconhecidos 4.434 refugiados, sendo que
destes, 178 perderam a condição de refugiado, cuja função de cessação dessa condição
também é dever do CONARE. (LEÃO, 2011, p. 72)
Não se questiona que o Brasil foi um país vanguardista ao criar a Lei 9.4747/97,
sobretudo por não se tratar de uma sólida lei somente, mas por possuir verdadeira política
de Estado em se tratando da matéria de refugiados, cujos conceitos são sólidos e suas
normas claras e em consonância com o Direito Internacional no qual se insere o tema de
refugiados.
O CONARE foi formado através de uma estrutura tripartite, reunindo em seu foro
os principais personagens envolvidos com o tema refúgio no país, sobretudo as
instituições das Cáritas de caráter religioso e IMDH – Instituto Migrações e Direitos
Humanos e por fim o próprio ACNUR que é a organização internacional e por fim o
governo brasileiro representado por meio do Ministério da Justiça. (MOREIRA, 2014, p.
92)
É justamente essa condição do tripartidismo que possibilita ao Brasil êxito em
suas empreitadas e admissões de refugiados, posto que o esforço em busca do
atendimento da dignidade da pessoa humana, deixa de ser um esforço isolado do governo
ou de órgãos independentes e não governamentais, e passa a ser um esforço conjunto,
cujos princípios de proteção aos direitos humanos são preponderantes às vontades
individuais, levando a essas pessoas, vitimizadas pelo refúgio, a condição de terem sua
dignidade atendidas. Trata-se sem qualquer dúvida de uma comunhão de esforços em prol
do ser humano, independente de sua origem.
O CONARE é uma instituição que desenvolve seus atos com base num caráter
democrático e humanitário, o que lhe é possibilitado pela sua característica de formação
tripartite como acima mencionado, sendo, portanto, o Brasil um país que possui um
sistema completo de recebimento e acolhimento do refugiado. (LEÃO, 2011, p. 70)
42
A partir da criação do CONARE por meio da Lei 9.474/97, o ACNUR diminui
sua atuação no território brasileiro, vez que o Estado acabou por criar um órgão de
responsabilidade para o tema do refugiado, mantendo o ACNUR sua posição junto ao
CONARE para acompanhamento das ações e suporte necessário ao atendimento das
necessidades dos refugiados.
É o CONARE o órgão responsável por todo o procedimento de admissão do
pedido de refúgio, assim como o apoio proveniente da proteção e apoio que esses
indivíduos precisam para que as mínimas condições lhes sejam garantidas, mesmo antes
de ser proferida a decisão sobre a concessão ou não do refúgio.
Essa proteção se justifica porque é condição pré-existente enquanto se aprecia o
pedido e se decide acerca de seu deferimento, tal como observa Renato Zerbini Ribeiro
Leão e que a seguir se reproduz:
[...] O refúgio não se oferece ou se outorga, o refúgio se reconhece
porque a condição de reconhecimento já existia antes mesmo da
solicitação efetuada. Em consequência, o trâmite de refúgio não é um
processo judicial entre as partes litigantes e sim um trâmite de
reconhecimento da condição de refugiado por parte de uma pessoa que
possui um fundado temor de perseguição por motivos de raça, religião,
nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas por parte de seu país
de origem. (LEÃO, 2011, p. 76)
A decisão do CONARE é passível de recurso junto ao Ministro de Estado e Justiça
em 15 dias após o proferimento da decisão de negativa da concessão de refúgio, prazo
este contado a partir da notificação do pretenso refugiado. É também do CONARE o
dever de providenciar toda a orientação, e ações que se fizerem necessárias, inclusive
todas aquelas relativas ao seu dever de inclusão do refugiado, para que a proteção e
eficácia do refúgio sejam alcançados. (RAMOS, 2011, p. 31)
Caso haja o deferimento pelo CONARE quanto ao pedido de refúgio pleiteado,
este será estendido à família do refugiado e também não será passível de qualquer revisão
pelo Judiciário, posto que a intenção é dar maior atendimento ao indivíduo vitimizado e
não impedir ao seu ingresso.
A Lei 9.474/97 traz em seu bojo a previsão do “princípio do non-refoulement”
(princípio da proibição da devolução), sob o qual o Brasil está impossibilitado de mesmo
diante da negativa da concessão de refúgio, realizar a deportação do pretenso refugiado
para o seu país de origem onde sua vida ou liberdade possam estar ameaçadas.
43
Esse princípio não está previsto somente na legislação brasileira vigente, mas
origina-se nos tratados, sobretudo na Convenção de Genebra sobre os refugiados que data
de 1951, e também na Convenção Americana de Direitos Humanos, como previa em seu
art. 22.8 com a seguinte disposição:
[...] em nenhum caso o estrangeiro pode ser expulso, ou entregue a outro
país, seja ou não de origem, onde seu direito à vida ou à liberdade
pessoal esteja em risco de violação em virtude de sua raça,
nacionalidade, religião, condição social ou de suas opiniões políticas.
Assim, o procedimento administrativo do CONARE está adstrito a uma análise
detalhada do pedido de refúgio e uma necessidade de boa fundamentação caso suas
conclusões sejam pela negativa de refúgio, sendo que tais decisões do CONARE ainda
estarão condicionadas ao controle judicial, que será analisado de forma a evitar que
desmandos possam ocorrer sob o manto da discricionariedade típica das decisões do
Poder Executivo, e que muitas vezes são visualizadas nas concessões de refúgio sem
qualquer controle, por mera vontade daqueles que se encontram na posição de decidir no
CONARE, essa situação poderia gerar um aumento desmedido do número de refugiados
e com isso comprometer a efetividade do reassentamento desses refugiados.
Não se pode, entretanto, tratar o ato de concessão do refúgio como um ato
administrativo sem qualquer especialidade, ao invés disso, é necessário se observar que
o ato não é só administrativo, mas também um ato que envolve a soberania de um Estado:
Por isso, a concessão de refúgio não é ato administrativo comum, mas
ato de soberania, tomado pela República Federativa do Brasil e que
reverbera nas relações internacionais, sendo regido pelo Direito das
Gentes e inatacável pelo Judiciário nacional.18
O caso mencionado do italiano Cezare Battisti foi de clara intervenção do então,
Ministro da Justiça Tarso Genro, que isoladamente contrariou a decisão de negativa de
concessão de refúgio ao italiano do CONARE e no exercício de sua função de presidente
concedeu o refúgio. A decisão gerou uma crise entre Itália e Brasil, tendo em vista que o
18 Extradição 1.085, Ministro Joaquim Barbosa, Requerente: Governo da República Italiana. Extraditando:
Cesare Battisti, Rel. Min. Cezar Peluso.
44
refugiado em questão respondia em seu país de origem por crimes de assassinatos
ocorridos entre 1977 e 1979.
Dessa forma, resta evidente que o ato é de grande gravidade e a função do
CONARE de fundamental importância para que as políticas que envolvem os refugiados
sejam eficazes em sua aplicação, sobretudo, analisando a viabilidade do recebimento ou
mesmo do reassentamento (aquele refugiado que já provém de outro refúgio no qual não
permaneceu) do pretenso refugiado, a fim de garantir que seus direitos sejam preservados
ou até mesmo alcançados, sobretudo por ser o refúgio um instituto de proteção ao bem
maior do ser humano e que consta da mais diversas declarações internacionais e regionais,
que é a proteção a vida.
Sobre o reassentamento é importante destacar que em 1999 o Brasil firmou com
o ACNUR o Acordo Macro para Reassentamento de Refugiados, por este acordo o Brasil
passa a ser um país recebedor destes refugiados que estiverem num terceiro país ou
segundo país estrangeiro diferente do primeiro que lhes concedeu o refúgio.
O reassentamento é uma das soluções duráveis (que para o ACNUR são a
repatriação voluntária, a integração local e o reassentamento) para o problema do
refugiado ao qual o Brasil se mostra passível de disposto a abriga-los, ainda que não
possua muita experiência quanto a esse interesse e obrigação assumida pelo Acordo
Macro para Reassentamento de Refugiados.
De acordo com Renato Zerbini Ribeiro Leão, o Programa de Reassentamento
Brasileiro possui um procedimento específico para casos urgentes denominado fast track,
sob o qual o CONARE após o recebimento das solicitações de reassentamento possui um
prazo bastante apertado para manifestar seu posicionamento, sendo esse prazo de 72
horas úteis e a decisão proferida será ratificada pela plenária do CONARE na reunião
subsequente. (LEÃO, 2011, p. 82)
Dessa forma e com todas as políticas envolvidas no tema de refugiados eleva o
Brasil a uma qualificação de país de grande receptividade, inclusive em se tratando do
aspecto mais específico dos imigrantes refugiados que é o caso dos imigrantes refugiados
reassentados, sendo um país emergente nesse aspecto, protagonismo esse que divide com
o Chile no que tange aos reassentamentos.
O CONARE criado a partir da Lei 9.474/97 foi um feito de grandes prospecções,
tendo em vista que inovou na matéria ao admitir um conceito ampliado de refugiado,
assim como estabeleceu a participação da sociedade civil nas questões que envolvem essa
parcela de pessoas que se encontram em situação tão vulnerável.
45
O Brasil admite desde 1997 a concepção do Estatuto do Refugiado pela Lei
9.474/97 e intrínseco a seus conceitos e disposições os princípios contidos na Declaração
de Proteção aos Refugiados de Cartagena, o que lhe acentua o caráter humanitário, dotado
de solidariedade e fraternidade que lhes são inerentes às suas políticas e legislações de
proteção aos vitimizados pela necessidade de buscarem refúgio. (LEÃO, 2011, p. 80)
Ainda existem os migrantes que se encontram compelidos a deixarem seus países
de origem por conta de uma migração econômica em razão das dificuldades financeiras
que cercam seus países, e ao ingressar noutro Estado, para evitar sua permanência na
qualidade de imigrante ilegal, buscam o refúgio como forma de se ver seus direitos
minimamente garantidos. (JUBILUT, APOLINÁRIO, 2010, p. 280)
O Judiciário não se encontra excetuado do exercício de sua jurisdição, atuando
como revisor da concessão do refúgio, atuação em que também representa a manutenção
de garantias e direitos tanto dos refugiados a serem reassentados, como também, do país
enquanto recebedor dessas pessoas vitimizada por seus próprios países.
CAPÍTULO 3 - GARANTIA AOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS
REFUGIADOS E OS ÓRGÃOS DE SUA EFETIVAÇÃO
Para se chegar a análise dos direitos fundamentais dos refugiados e os órgãos que
propiciam sua efetivação, é essencial que se priorize inicialmente a análise sobre o papel
dos Direitos Humanos e todas suas etapas de consolidação, o que permitirá que se chegue
ao esclarecimento dos direitos fundamentais e a persecução de seu objetivo de
atendimento aos refugiados.
46
Nesse panorama é possível sinalizar que os direitos humanos são fruto de um
processo histórico e que decorre do reconhecimento do valor existente na dignidade da
pessoa humana e da necessidade de se alcançar esse valor que não deixa de ser também
um dever do Estado e da própria sociedade, como bem pontuado pela doutrina:
Neste sentido, os direitos humanos inauguram a plenitude da
perspectiva ex parte Populi, delimitando a perspectiva ex parte
principis e impondo restrições à discricionariedade da “razão de
estado” dos governantes. Daí a conexão entre o inter-relacionamento
entre direitos humanos e democracia e entre direitos humanos e o estado
de direito, que ensejaria a garantia da sua tutela. (LAFER, 2006, p. 37)
Atribui-se a conquista dos direitos humanos o embate sempre presente entre os
civis e as autoridades, o que eleva o processo histórico a um período de conquistas que
se tornou possível a partir de etapas de afirmação de direitos, que se desenrolam através
da (i) positivação: em linhas gerais pode-se dizer que reflete o momento em que as
aspirações pelos direitos humanos são positivadas. Esse período reflete inicialmente a
positivação dos direitos humanos tidos como civis e políticos, retratando que o governo
deve ser voltado ao seu povo e não o povo voltado ao governo. Num segundo momento
os direitos positivados foram os econômicos, sociais e culturais, em síntese retrata a
necessidade de igualdade a todos, reconhecendo a humanidade como iguais e valorando
a pessoa moral e social, fundamentos para o Estado do bem-estar social, expoentes dessa
categoria de reconhecimento de direitos é a Revolução Mexicana e a Constituição de
Weimar. Já a terceira geração de positivação de direitos humanos fica marcada como
sendo os direitos de titularidade coletiva, ou seja, aqueles que são bens de todos e
posiciona-se como os direitos de solidariedade, de paz, de desenvolvimento a todos. A
segunda etapa que é a de (ii) generalização: nada mais é do que a forma como se deu a
positivação, ou seja, de uma forma abrangente a toda a humanidade, ao cidadão de forma
genérica, que vem seguida da etapa de (iii) especificação: que por sua vez é o inverso da
generalização, onde se especifica qual classe de indivíduos será atendida por esta ou
aquela normatização e por fim, a etapa de (iv) internacionalização que reflete a
positivação em âmbito internacional dos direitos humanos. (LAFER, 2006, p.38)
A concepção contemporânea de direitos humanos decorre da historicidade dos
direitos, e teve como marco a proteção desses direitos contidas na Declaração Universal
47
de 1948 e confirmadas na Declaração de Direitos Humanos de Viena datada de 1993.
Esse cenário histórico e fático decorre de um fenômeno recente denominado
internacionalização dos direitos humanos, que veio após a Segunda Guerra Mundial,
como forma de se evitar que os feitos de Hitler (atrocidades desmedidas e desvalorização
da vida humana) pudessem ser retomados em algum momento da história, sendo
necessária uma reconstrução dos direitos humanos de forma a nortear o sistema
internacional de proteção. (PIOVESAN, 2006, p. 8)
A situação relatada leva a um clima no qual se busca a formação de um sistema
internacional de proteção aos direitos humanos que certamente resultarão na proteção a
direitos fundamentais e uma ponderação, até mesmo limitação a atuação do Estado, vez
que no caso do nazismo, as barbáries praticadas pelo próprio Estado, estavam até então,
norteadas e balizadas na legalidade de tais atos.
Assim, os direitos humanos vislumbrados no âmbito de um sistema internacional
de proteção, tomam proporção tamanha que exige que os Estados até então atuantes em
suas constituições sob um modelo soberano e desvinculado de outras normas, admitam a
necessária reforma interna resultante na concepção sobre a importância dos sistemas
internacionais de proteção e sobretudo ao valor da dignidade da pessoa humana, que
devem nortear todas as suas relações. Nesse sentido a doutrina é inequívoca quanto a essa
importância:
O constitucionalismo global compreende não apenas o clássico
paradigma centrado nas relações Estado/povo, na emergência de um
Direito Internacional dos Direitos Humanos e na tendencial elevação da
dignidade humana a pressuposto ineliminável de todos os
constitucionalismos. Por isso, o Poder Constituinte dos Estados e,
consequentemente das respectivas Constituições nacionais, está hoje
cada vez mais vinculado a princípios e regras de direito internacional.
(CANOTILHO, 1998, p. 1217)
A dignidade da pessoa humana é ponto central para a discussão acerca de direitos
humanos, sendo seu valor fundante, e nesse sentido se posiciona a doutrina:
48
Na busca de tal conceito, previamente devemos observar seu principal
fundamento – a dignidade da pessoa humana –, pois é a partir dele que
se dá a construção de um significado de direitos humanos válido para
todos. Já antecipamos que a partir do fim da Primeira Guerra Mundial,
em 1918, a expressão ‘direitos humanos’ vinculou-se definitivamente
ao valor da dignidade da pessoa humana, no viver, no conviver e no
porvir dos indivíduos dentro da comunidade. Essa é a ideia máxima dos
direitos humanos, seu núcleo valorativo e estável, que concede a estes
um sentido de unidade e de permanência. (SILVEIRA,
ROCASOLANO, 2010, pp. 217-218)
Não se discute a essencialidade constante no reconhecimento do princípio da
dignidade humana, que se encontra em posição de ser considerado um dos princípios
jurídicos de maior importância para todas as áreas do direito, isso porque sua existência
tem relação direta com a proteção do ser humano.
Historicamente a dignidade da pessoa humana é reconhecida desde a Antiguidade,
como mencionado por Sarlet: “No pensamento filosófico e político da Antiguidade
Clássica, verifica-se que a dignidade (dignitas) da pessoa humana dizia em regras, com a
posição social ocupada pelo indivíduo e o seu grau de reconhecimento pelos demais
membros da comunidade... (SARLET, 2002, p. 30). Já na idade média os preceitos do
cristianismo levavam a um movimento no qual se buscava a igualdade entre os homens,
e essa situação embora existente, não superava a teoria, sendo a dignidade reservada
àqueles que eram abastados e poderosos. Foi somente no período contemporâneo que a
dignidade passa a ser um princípio em posição de grande influência em todo sistema
jurídico, funcionando como verdadeiro balizador das atividades dos Estados que
transpassam os direitos à liberdade, direitos de cunho social e também a solidariedade,
resplandecendo afinal seu conteúdo valorativo e normativo para a humanidade.
Nesse sentido a definição de dignidade humana não é fácil de ser elaborada com
o rigor científico necessário, pelo fato de que a dignidade humana está fortemente
relacionada a uma necessária análise de valores, posto que ela própria pode ser
compreendida como um valor:
... o valor da dignidade da pessoa humana, bem como o valor dos
direitos e garantias fundamentais vêm a constituir os princípios
constitucionais que incorporam as exigências da justiça e dos valores
49
éticos, conferindo suporte axiológico a todo o sistema jurídico
brasileiro. (PIOVESAN, 2002, pp. 56-57)
A conceituação da dignidade da pessoa humana foi enfrentada por diversos
doutrinadores, mas reside no conceito trazido por Ingo Sarlet, a que se entende mais
adequada a relação que se pretende estabelecer neste estudo entre a dignidade da pessoa
humana e sua ligação indissociável aos direitos fundamentais:
Temos por dignidade da pessoa humana a qualidade intrínseca e
distintiva de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito
e consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste
sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que
assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho
degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições
existenciais mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e
promover sua participação ativa co-responsponsável nos destinos da
própria existência e da vida em comunhão com os demais seres
humanos. (SARLET, 2001, p. 60)
Dada as imprecisões acerca da definição do princípio da dignidade da pessoa
humana, sem deixar de se considerar tal princípio como norteador de todo o sistema de
proteção ao ser humano, vale a ressalva a seguir transcrita:
No Brasil, em que pese o elevado grau de indeterminação, o princípio
da dignidade da pessoa humana, constituí critério para integração de
ordem constitucional, prestando-se para reconhecimento de direitos
fundamentais atípicos e, portanto, as pretensões essenciais à vida
humana afirmam-se como direitos fundamentais. (GUERRA,
EMERIQUE, 2006, p. 387)
Assim, em consonância com o atendimento ao princípio da dignidade da pessoa
humana, a busca por proteção a direitos fundamentais vai além dos limites estatais, e
datam de tempos remotos, o que justifica a necessária proteção aos seus direitos mais
básicos como a liberdade e a igualdade, realçada essa busca por proteção pelo Estado
Moderno quando se suscita novamente a necessidade de proteção a atos de soberanias
globais, sendo que princípios como liberdade de locomoção, de expressão, a dignidade
50
da pessoa humana, direito à vida e ao devido processo legal entre outros, passaram a
integrar as mais diversas constituições. (GAVETTI, 2002, p. 176).
Ainda se reputa à universalização dos direitos humanos, que datam do período pós
segunda guerra mundial, fez constar da Carta das Nações Unidas de 1945 e da Declaração
Universal dos Direitos Humanos de 1948 supremacia do homem enquanto sujeito de
direitos fundamentais sem que se estabelece a ele qualquer restrição em relação a sua
origem. (RAMOS, 2008, p. 733)
Embora sujeita a críticas, a universalidade dos direitos humanos estabelece a
necessidade de que todos seres humanos sejam em que época for, e independentemente
de sua origem, cultura ou religião sejam protegidos pelas normas de direitos humanos, e
assim foram firmadas pela Declaração de Viena que data de 1993, a ideia trazida é que a
universalidade nesses termos traz para os Estados um traço de direito fundamental
universal, que deve nortear todas as demais proteções que possam vir a ser criadas pelos
Estados de forma interna. (VEDOVATO, 2013, p. 97-98).
Dessa forma, um detalhamento acerca dos direitos fundamentais a que os
refugiados possuem plena condição de reivindicar se torna essencial para o avanço deste
estudo, vez que ele possibilitará o reconhecimento ou não do atendimento a esses direitos
pelo Estado brasileiro, que é justamente o cerne desta pesquisa.
3.1 Conceito de direitos fundamentais
É comum que se encontre por diversos momentos os termos “direitos humanos”,
“direitos fundamentais”, “direitos do homem”, “direitos da pessoa humana” tratados
como sinônimos, razão pela qual o esclarecimento acerca do que significam os direitos
fundamentais, qual sua relação com direitos humanos e todas as suas implicações e
características se evidenciam como necessárias, para que se possa então analisar se esses
direitos são ou não atendidos em relação aos principais sujeitos deste estudo que são os
refugiados.
51
O constitucionalismo é um movimento de limitação de poderes estatais e foi um
berço para o surgimento dos direitos fundamentais, movimento este que em diversos
momentos da história da humanidade pode ser destacado como presente, dentre eles, na
proclamação da Magna Charta Libertaum, assinada pelo rei João-Sem Terra em 1215 na
Inglaterra, na primeira Constituição Americana de 1787, o Bill of Rights em 1688, o Pacto
de Mayflower de New Plymouth de 1620, em que os futuros colonizadores dos Estados
Unidos da América reconhecem direitos aos cidadãos, a Declaração de Direitos do Bom
Povo da Virgínia e Independência das 13 colônias em 1776, a Constituição Federal dos
Estados Unidos da América em 1787, a Revolução Francesa em 1789 e a Declaração de
Direitos do Homem e do Cidadão de 1791. (CAVALCANTE FILHO, pp. 1-2)19
Todo esse movimento se funda na necessidade de se proteger e garantir direitos
básicos à humanidade, de forma a se efetivar a dignidade da pessoa humana que por sua
vez pode ser conceituada da seguinte forma:
... a qualidade intrínseca e distintiva de cada ser humana que o faz
merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do Estado e da
comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e
deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e
qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe
garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável,
além de propiciar e promover sua participação ativa e corresponsável
nos destinos da própria existência e da vida em comunhão com os
demais seres humanos. (SARLET, 2002, p. 62)
O conceito acima exposto possibilita o entendimento de que a dignidade da pessoa
humana além de ter em si a ratio para a manutenção da proteção aos direitos humanos,
possibilita ainda que cada Estado possa a partir daí e em perfeita sintonia com seus
costumes e cultura estabelecer a teia de direitos eleitos a condição de fundamentais em
seus ordenamentos jurídicos próprios.
Os direitos fundamentais se alteram com o passar dos anos e de acordo com as
diversas modificações e ampliações dos direitos a serem protegidos, assim como de
19
Disponível em: http://www.stf.jus.br/repositorio/cms/portaltvjustica/portaltvjusticanoticia/anexo/
joao_trindadade__teoria_geral_dos_direitos_fundamentais.pdf Acesso em 18/05/2016.
52
acordo com a cultura local do Estado em que os está positivando, leva à necessidade de
uma constante ampliação da proteção em relação aos novos direitos que surgem em cada
Estado.
Uma análise sobre o termo direitos fundamentais e suas origens, data de 1770 na
França sob a expressão “droits fondamentaux”, período em que foi elaborada a
Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789. Já na Alemanha o termo
“grundrechete” surgiu na Constituição de 1848 e depois em 1919 na Constituição de
Weimar, quando tomou forma sistemática. (RIGHI, 2007, p. 46).
O termo pode ter sido utilizado inicialmente em 1770, mas o sentido intrínseco
aos direitos fundamentais data da história do homem, tendo em vista que pode ser
considerado como sendo seus direitos naturais, no entanto, as dificuldades em se atender
a esses direitos como naturais, houve o aceite pela doutrina do termo Direitos
Fundamentais, como bem esclarece Canotilho:
As expressões “direitos do homem” e “direitos fundamentais” são
frequentemente utilizadas como sinônimas. Segundo a sua origem e
significado poderíamos distingui-las da seguinte maneira: direitos do
homem são direitos válidos para todos os povos e em todos os tempos
(dimensão jusnaturalista – universalista); direitos fundamentais são os
direitos do homem jurídico-institucionalmente garantidos e limitados
espacio-temporalmente. Os direitos do homem arrancariam da própria
natureza humana e daí o seu caráter inviolável, intemporal e universal;
os direitos fundamentais seriam os direitos objectivamente vigentes
numa ordem jurídica concreta. (CANOTILHO, 2002, p. 393)
Ao se tratar de direitos fundamentais, cuja proteção é essencial para todo e
qualquer Estado de Direito, se observa o reconhecimento de um determinado Estado de
que se deve proteger e garantir o respeito aos direitos humanos para seus cidadãos.
(RAMOS, 2008, p. 732)
Assim como os direitos humanos, os direitos fundamentais apresentam-se em
dimensões, sendo a primeira a que compreende os direitos civis e políticos, retratados
também como pertencentes ao constitucionalismo ocidental, sendo que na segunda
dimensão dos direitos fundamentais estão os direitos sociais, culturais, e econômicos, que
passam a ter uma conotação positivada, tendo em vista a existência de norma cogente ao
53
Estado, representados pelos direitos sociais, que ensejam a proteção com relação a saúde,
educação, trabalho entre outros, que visam como finalidade a redução das distâncias
econômicas entre as várias camadas da população, e por fim os direitos fundamentais de
terceira dimensão que são representados pelos direitos a fraternidade e solidariedade, ou
seja, nesta terceira dimensão se está no âmbito dos direitos coletivos e difusos. Os de
terceira dimensão, por ensejarem uma posição que permeia a universalidade, acabam por
estar acima dos demais. (RIGHI, 2007, p. 51)
Pelas breves considerações apresentadas, é possível se observar que embora
existam muitas denominações para se tratar da proteção de direitos básicos do homem, a
expressão “direitos fundamentais” se mostra como a mais adequada para menção de
direitos humanos que foram em determinado momento inclusos por meio da positivação
em ordenamentos jurídicos próprios dos Estados, enquanto a expressão direitos humanos
permanece a ser utilizada para a proteção de direitos a humanidade.
Analisadas as questões iniciais acerca dos direitos fundamentais, se mostra
necessária a análise da presença desses direitos fundamentais na Constituição Federal de
1988, via pela qual eles se encontram positivados e desempenham seu papel de
garantidores de direitos mínimos, assim como de limitadores dos poderes do Estado.
Todas as Constituições brasileiras trouxeram em seu corpo declarações de
Direitos, as constituições de 1824 e 1891 se limitaram a garantias de liberdades públicas,
que seriam formas de se limitar o poder, já as constituições de 1934, 1937, 1946 e 1967
acabaram por trazer garantias de ordem econômica e direitos sociais de forma bastante
tímida e finalmente na Constituição de 1988 se tornou possível visualizar até mesmo
direito de solidariedade.
A Constituição Federal de 1988 nasceu de um clamor popular que colocasse fim
ao período de quase 30 anos de ditadura, sendo que o tom retórico do então Presidente da
Assembleia Constituinte marcou em seu discurso histórico:
O Homem é o problema da sociedade brasileira: sem salário,
analfabeto, sem saúde, sem casa, portanto sem cidadania. A
Constituição luta contra os bolsões de miséria que envergonham o país.
Diferentemente das sete constituições anteriores, começa com o
homem. Graficamente testemunha a primazia do homem, que foi escrita
54
para o homem, que o homem é seu fim e sua esperança. É a Constituição
cidadã. 20
Não restam dúvidas de que o texto da Constituição Federal de 1988 foi um texto
de garantias e proteção aos direitos fundamentais, buscando em seus artigos a redução
das desigualdades sociais, garantir a democracia e o valor principal dos direitos
fundamentais que é a dignidade da pessoa humana, de forma efetiva e não apenas retórica.
Ao estabelecer em seu art. 1º21 a dignidade da pessoa humana como o fez, deixou
claramente exposta sua intenção de que esse valor que é a dignidade da pessoa humana
deveria permear todo o texto constitucional e toda a proteção que a constituição cidadã
deveria garantir aos seus, constituindo o homem e sua proteção como finalidade precípua
desse ordenamento.
A dignidade da pessoa humana é o princípio fundamental que possibilita tanto a
limitação do poder do Estado sobre o indivíduo, como também lhe impõe o dever de
promover o cumprimento desse princípio por meio de suas políticas públicas, para que o
mínimo existencial seja alcançado. É nesse sentido que também se estende ao refugiado
a necessidade de atendimento à dignidade da pessoa humana, de forma a proteger aquele
que se viu em situação de ter que deixar seu país de origem por conta dos riscos e
desrespeitos que sofria neste e buscar abrigo noutro país a fim de que sua vida e liberdade
sejam garantidos e preservada sua dignidade. (SOARES, 2012, p. 96)
Os direitos fundamentais não estão listados de forma exaustiva na Constituição de
1988, na realidade eles seguem uma tendência de serem apenas um rol exemplificativo,
a despeito do que consta no art. 5º parágrafo 2º que assim dispõe: “§ 2º Os direitos e
garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos
princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa
do Brasil seja parte.”, assim, ainda que um determinado direito não esteja disciplinado na
constituição, pode ser um direito fundamental.
Outra situação que evidencia o desejo do constituinte de que os direitos
fundamentais fossem realmente valorizados no texto constitucional, é o fato de que todos
os direitos fundamentais foram tratados e disciplinados no início do Texto Constitucional
20 Trecho do discurso de Ulisses Guimarães, proferido em 05/10/1988, dia de promulgação da Constituição
Federal. 21
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e
do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: (...) III - a
dignidade da pessoa humana;
55
(art. 5º ao 17), sendo que no Capítulo I – Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos,
tratados no art. 5º, no Capítulo II – Dos Direitos Sociais onde trata do tema nos artigos
6º ao 11, no Capítulo III da Nacionalidade tratada nos artigos 12 e13 e no Capítulo IV –
Dos Direitos Políticos artigos 14 a 17. Sem contar o fato de que a Constituição também
elegeu nos termos do art. 60, parágrafo 4º22, tais direitos como cláusula pétrea, que jamais
poderão ser alteradas.
Resta claro que a Constituição Federal de 1988 imprime uma proteção ampla aos
refugiados, mesmo que tal proteção não esteja escrita de forma expressa, a interpretação
sistemática da Constituição permite tal conclusão, no que a doutrina também é assente,
como se pode observar:
Com base nesses princípios, pode-se afirmar que os alicerces da
concessão do refúgio, vertente dos direitos humanos e espécie do direito
de asilo, são expressamente assegurados pela Constituição Federal de
1988, sendo ainda elevados à categoria de princípios de nossa ordem
jurídica. Sendo assim, a Constituição Federal de 1988 estabelece, ainda
que indiretamente, os fundamentos legais para a aplicação do instituto
do refúgio pelo ordenamento jurídico brasileiro. (JUBILUT, 2007, p.
182)
É essencial que se mantenha uma visão constitucional dos direitos fundamentais
de forma a se buscar a efetivação desses direitos, conforme apropriadamente foi
comentado por Canotilho:
...não significa que as teorias dos direitos fundamentais devem eclipsar-
se definitivamente da teoria da Constituição. Por um lado, como o
demonstra a moderna metódica constitucional, a teoria da constituição
é uma dimensão importante na concretização dos direitos fundamentais.
Por outro lado, e como demonstra a recepção em sede dogmática
22
§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
56
(Alexy) da construção principial dos direitos fundamentais (Dworkin),
a única maneira de as teorias dos direitos fundamentais não serem
consumidas por abstractas “teorias da justiça” é a de elas continuarem
dentro de uma teoria do direito praxeologicamente orientada. As teorias
dos direitos fundamentais e a teoria da constituição se elas fornecerem
um suporte constitucionalmente sustentável a um estado constitucional
de direitos fundamentais e a uma sociedade civil de direitos
fundamentais.(CANOTILHO, 2002, pp. 1387-1388)
Não basta que os direitos fundamentais estejam disciplinados somente na
Constituição Federal, mas também devem estar inseridos numa teoria que possibilite a
construção de uma sociedade sustentável de atendimento a direitos fundamentais de seus
cidadãos, assim como daqueles que foram recepcionados pelo Estado na condição de
refúgio.
O próprio art. 3º inciso IV da Constituição Federal de 1988 disciplina o dever do
Estado pela busca da promoção do bem sem qualquer preconceito de origem, raça, cor,
sexo, idade, ou qualquer forma de discriminação que se possa conceber, o que vai ao
encontro com a posição de recebimento digno dos refugiados e manutenção de todos os
esforços para se garantir o zelo pela dignidade dessas pessoas que se encontram em
situação de refúgio.
Também há proteção aos refugiados nos termos do art. 4º da Constituição Federal,
quando em seu inciso II destaca o princípio da prevalência dos direitos humanos e mais
adiante em seu inciso IX trata da cooperação entre os povos buscando o progresso da
humanidade e por fim, no inciso X, em que se menciona o asilo político. Ainda há que se
destacar a previsão do art. 5º que garante a proteção da dignidade da pessoa humana a
todos os brasileiros e estrangeiros residentes, que pela doutrina tal proteção se estende a
todos os estrangeiros, independentemente de serem ou não residentes, em razão dos
tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil.
Os direitos fundamentais, embora sua importância evidente, não podem ser
considerados como direitos absolutos, tendo em vista que pode haver a necessidade de
ponderação entre esses direitos, inclusive com relação a certa limitação que podem sofrer,
nesse sentido a doutrina assim se posiciona:
57
Não existe nenhum direito humano consagrado pelas Constituições que
se possa considerar absoluto, no sentido de sempre valer como máxima
a ser aplicada nos casos concretos, independentemente da consideração
de outras circunstâncias ou valores constitucionais. Nesse sentido, é
correto afirmar que os direitos fundamentais não são absolutos. Existe
uma ampla gama de hipóteses que acabam por restringir o alcance
absoluto dos direitos fundamentais.
Assim, tem-se de considerar que os direitos humanos consagrados e
assegurados: 1º) não podem servir de escudo protetivo para a prática de
atividades ilícitas; 2º) não servem para respaldar irresponsabilidade
civil; 3º) não podem anular os demais direitos igualmente consagrados
pela Constituição; 4º) não podem anular igual direito das demais
pessoas, devendo ser aplicados harmonicamente no âmbito material.
Aplica-se, aqui, a máxima da cedência recíproca ou da relatividade,
também chamada ‘princípio da convivência das liberdades’, quando
aplicada a máxima ao campo dos direitos fundamentais. (RAMOS,
2010, p. 528)
Assim as limitações que os direitos fundamentais podem sofrer demandam a
ordem de concorrência de direitos ou liberdade de conformação. Em se tratando do
primeiro limite que é a concorrência de direitos, onde se resolve a partir de análise do
caso concreto, se sopesando os bens jurídicos em questão. A outra forma de limitação se
refere a liberdade de conformação ou liberdade de definição, que vai se referir a
possibilidade de melhor se definir o que o direito fundamental genérico pretendia
proteger. Há ainda a limitação que decorre da própria lei, denominada como reserva legal,
quando a própria constituição atribui ao legislador ordinário a limitação necessária, sem
que lhe esvazie o sentido de proteção que a eles são inerentes. (CAVALCANTE FILHO,
p. 21)
A partir das premissas elencadas até o momento sobre os direitos fundamentais e
o movimento do constitucionalismo moderno, assim como os limites traçados aos direitos
fundamentais, é possível se observar que todos os direitos fundamentais previstos pela
Constituição Federal e também aqueles decorrentes de tratados aos quais o Brasil seja
país signatário, também devem ser estendidos aos imigrantes que estejam na situação de
refúgio.
O CONARE estabelece que entre os direitos dos solicitantes de refúgio estão os
direitos civis básicos, o que o faz nos seguintes termos:
58
Ter acesso ao procedimento legal de solicitação de refúgio,
gratuitamente e sem necessidade de advogado;
Não ser devolvido para seu país de origem ou para onde possa
ser vítima de violações de direitos humanos;
Não ser discriminado pelas autoridades governamentais e pela
sociedade;
Não ser punido por entrada irregular no país;
Solicitar, por meio da reunião familiar, a extensão da condição
de refugiado para parentes (cônjuges, ascendentes e
descendentes) e demais componentes do grupo familiar que se
encontrem no território nacional, conforme estabelece a Lei
9.474 e a Resolução Normativa no4 do CONARE;
Receber toda a documentação assegurada pela legislação:
Protocolo Provisório, Registro Nacional de Estrangeiros (RNE),
Cadastro de Pessoa Física (CPF), Carteira de Trabalho e
passaporte para estrangeiro – no caso de viagens previamente
autorizadas pelo CONARE;
Ter os mesmos direitos e a mesma assistência básica de qualquer
outro estrangeiro que resida legalmente no país, entre eles
direitos civis básicos (como liberdade de pensamento e de
deslocamento e não-sujeição à tortura e a tratamentos cruéis e
degradantes) e direitos econômicos, sociais e culturais (como
acesso aos serviços de saúde pública e educação, direito ao
trabalho e à liberdade de culto);
Escolher livremente o lugar de residência no território nacional;
Requerer a permanência após ter vivido quatro anos no país, ou
um ano,
caso seja nacional de um país de língua portuguesa;
Solicitar a permanência no Brasil em razão de ter cônjuge ou
filho brasileiro;
Reivindicar o acesso a procedimentos facilitados para o
reconhecimento de certificados e diplomas.
Entre os direitos acima elencados, estão direitos fundamentais, os quais o
refugiado a partir do momento que ingressa no Estado brasileiro, faz jus ao seu
reconhecimento e alcance, o que leva a necessidade de se observar no item a seguir os
órgãos que são destinados a proteção desses direitos e as políticas públicas de efetividade
dos direitos fundamentais a esses migrantes que se encontram em situação de refúgio, que
possibilitar no capítulo seguinte a análise do atendimento ou não e de quais os desafios
que o Estado brasileiro possui para efetividade de tais direitos.
59
3.2 Os órgãos de proteção e as políticas públicas voltadas ao Refugiado
Os refugiados contam com um aparato de órgãos tanto em âmbito internacional
como em âmbito nacional para que se torne possível o refúgio e que seus direitos sejam
minimamente atendidos de forma a se preservar os direitos fundamentais no país que se
buscou o refúgio.
O ACNUR, fruto da Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU)
em 1950, foi criado com o intuito de proteger as vítimas de perseguição, violência e
intolerância, e no Brasil o referido órgão tem por objetivo idêntico ao desempenhado em
qualquer outro Estado onde se faça presente, qual seja, garantia de proteção aos
refugiados e ensejar a criação de soluções duradouras23 para os problemas que afligem os
migrantes em situação de refúgio.
O fato da ONU não possuir um território eleva a importância de que existam
normas atinentes ao migrante em situação de refúgio em nível internacional e que tais
normas sejam integradas nos ordenamentos internos dos Estados, pois seria uma forma
de garantir e proteger as garantias individuais a essas pessoas, fazendo com que cada
Estado ao internalizar a norma internacional, o faça de acordo com suas características
locais e de forma a prover o refugiado em suas necessidades essenciais de forma efetiva.
(SOARES, 2012, p. 85)
A história da proteção dos refugiados no Brasil marca dos anos 70, quando o
ACNUR estabeleceu um acordo com o governo brasileiro e instalou no Rio de Janeiro
um escritório provisório para atendimento dos refugiados que em sua maioria se
encontravam nessa situação em razão de seu posicionamento em relação a opiniões
políticas. O Brasil vivia uma era militar, assim, mesmo diante da instalação provisória do
escritório, a maior parte das atividades do ACNUR não eram bem vistas pelo Estado
brasileiro, o que se verifica também na restrição geográfica imposta pelo Brasil na
assinatura da Convenção de 1951, na qual somente admitiria os refugiados provenientes
da Europa, isso por conta do estado militar que vinha sendo vivenciado no Brasil, e o
23
As soluções duradouras nas quais há o empenho do ACNUR são: (i) repatriação voluntária; (ii)
integração local; e por fim (iii) reassentamento em um terceiro país, se não houver condições de
permanência do refugiado no país do refúgio ou de seu regresso ao país de origem.
60
receio de seus governantes sobre a vinda de refugiados com opiniões políticas
divergentes. (SOARES, 2012, p. 86)
O Estado brasileiro ratificou os dois principais documentos internacionais acerca
dos refugiados, quais sejam: (i) a convenção de 1951, recepcionada pelo Decreto-
Legislativo 11 de 07 de julho de 1960 e promulgado pelo Decreto 50.215 de 28 de janeiro
de 1961 e (ii) o Protocolo de 1967 recepcionado pelo Decreto-legislativo 93 de 30 de
novembro de 1971 e promulgado pelo Decreto 70.946 de 07 de agosto de 1972. E fez
mais, pois em conjunto com representantes do ACNUR e sociedade civil, elaboraram e
foi aprovada a Lei 9474 de 1997, tida como a mais moderna no compromisso de pleno
atendimento aos direitos humanos dos refugiados que buscassem abrigo em território
brasileiro.
As décadas de 1980 e 1990 foram de grandes avanços no tema de refugiados para
o Brasil, tendo em vista que o país havia passado pelo processo de retomada da
democracia, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, a admissão de diversos
compromissos de proteção aos direitos humanos, e consequente aceite do ACNUR como
um órgão legítimo para a proteção internacional, e denúncia das restrições geográficas
anteriormente mantidas. Foi também na década de 1990 que o Brasil admitiu pela
primeira vez a definição ampliada da Declaração de Cartagena (1984) sobre refugiados,
inclusive com a edição da Portaria nº 394 de 1991 que disciplinava o procedimento para
obtenção do status de refugiado. (SOARES, 2012, p. 88)
O CONARE (Comitê Nacional para os Refugiados), criado pela lei 9.474/97, é
um órgão presidido pelo Ministério da Justiça e responsável pela análise dos pedidos de
refúgio, assim como pelo reconhecimento da situação de refúgio, também está dentre suas
funções o dever de orientar, coordenar de forma efetiva a proteção, assistência e apoio
jurídico aos refugiados, sendo também juntamente com a Venezuela, o primeiro país sul-
americano a compor o Comitê Executivo do ACNUR, sendo ainda o segundo país a
ratificar a Convenção de 1951 e o quinto a ratificar o Protocolo de 1967.
O Departamento de Polícia Federal, por sua vez, desempenha papel de grande
importância junto àqueles que pretendem ingressar com a solicitação de refúgio, isso se
dá pelo fato de que de acordo com a sua competência de apurar o ingresso de estrangeiros
no Brasil (constante no Decreto 73.332 de 1973), e a existência do departamento de
polícia federal nas fronteiras, geralmente é com esse órgão que o pretenso refugiado tem
seu primeiro contato, o qual recolherá as declarações e deverá instruí-lo na solicitação,
observando sempre o princípio do non refoulement, (art. 7º parágrafo 1º), mas é
61
importante mencionar, que muitas vezes esse estrangeiro que pretende pedir o refúgio
pode não ter condições de manifestar-se de forma clara ao policial federal que o atender,
o que demanda a capacitação desses funcionários, que trabalharão com pessoas que
podem apresentar dificuldades no idioma, sem contar os medos que lhes são inerentes em
razão da condição em que ingressa no território nacional. Também é dever da Polícia
Federal a expedição de documentos provisórios a esses solicitantes de refúgio, razão pela
qual também ocupam lugar no Comitê Nacional dos Refugiados (CONARE).
Outro órgão de atuação no tema de refugiados é o Ministério da Justiça, por meio
do qual o Presidente da República exerce suas funções. No caso específico dos refugiados
o Ministro da Justiça é a figura que ocupa a presidência do CONARE, assim tendo
participação direta na decisão sobre a concessão, sua manutenção ou perda do status de
refugiado.
Sobre a Lei 9.474/97 é importante destacar que reservou artigo específico para
integrar aos direitos nela previstos aqueles decorrentes da Declaração Universal dos
Direitos do Homem de 1948, da Convenção de 1951 já mencionada e também do
Protocolo de 1967, integrando ainda o dever de atendimento a tratados internacionais
sobre a proteção de direitos humanos, tudo isso no sentido de que a lei brasileira não seja
restritiva quando se tratar de proteção aos refugiados, muito pelo contrário, que seja o
mais ampliativa possível. Esse mecanismo mencionado e presente na lei em questão está
disposto em seu art. 4824. (SOARES, 2012, p. 100)
É nessa competência de orientar e coordenar para que os direitos dos refugiados
sejam efetivados, que o CONARE firma convênios com entidades não governamentais,
como as Cáritas Arquidiocesanas, que desempenham um papel de fundamental
importância para a proteção dos imigrantes em situação de refúgio no território nacional,
promovendo sua integração local e também a inserção desses imigrantes em políticas
públicas de proteção a direitos fundamentais desses refugiados. (SOARES, 2012, p. 176)
A organização não governamental chamada Cáritas Arquidiocesanas do Rio de
Janeiro e de São Paulo, possui um trabalho de defesa aos direitos humanos específico
para os refugiados, denominado de Centro de Acolhida de Refugiados25, este centro é
24
Art. 48. Os preceitos desta lei deverão ser interpretados em harmonia com a Declaração Universal dos
Direitos do Homem de 1948, com a Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, com o Protocolo
sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e com todo dispositivo pertinente de instrumento internacional de
proteção de direitos humanos com o qual o Governo brasileiro estiver comprometido. 25
Informações disponíveis em: http://caritas.org.br/projetos/programas-caritas/refugiados, acesso em
18/05/2016.
62
formado por uma equipe de profissionais compostas por assistentes sociais, advogados,
psicólogos e voluntários, e conta com a participação da Agência da ONU, o ACNUR e o
Ministério da Justiça, através dos quais ele realiza programas de acolhimento, proteção
legal e integração local dos refugiados.
O projeto de Acolhida dos Refugiados ainda atua de forma a evitar que sejam os
refugiados discriminados em razão de sua condição, gênero, orientação sexual, condição
social, crenças religiosas (podendo seus cultos serem realizados com liberdade), assim
como suas ideias e opiniões ou ainda condições econômicas, e ainda possui o direito de
circular livremente pelo território nacional, e podem ser atendidas em qualquer hospital
ou unidade de saúde pública, assim como podem frequentar escolas públicas mesmo que
sejam de ensino superior em mesmas condições do cidadão nacional.
Também providenciam o apoio por meio de acompanhamento psicológico e social
tanto em grupo como individualmente, orientação jurídica, acompanhamento durante o
processo de solicitação de refúgio, curso da língua portuguesa e orientação para
preparação ao trabalho, educação, saúde, documentação, capacitação, cultura, lazer e
formas de geração de rendas, atuando em verdadeira lacuna deixada pelo Estado, as
Cáritas primam pelo atendimento pleno dos direitos fundamentais desses refugiados.
A legislação brasileira ainda garante aos refugiados a assistência jurídica para
aqueles que não possuam condições de arcar com as custas de um advogado particular,
sendo que a Defensoria Pública é órgão que também prestará serviços aos imigrantes em
situação de refúgio.
A evolução do tema sobre os refugiados no Brasil, e a criação da Lei 9.474/97 fez
com que o ACNUR retraísse suas atividades no país, e finalmente em 1998 retirou seu
escritório do país, mas essa situação não perdurou muito tempo e em 2004 em razão do
acordo para que o Brasil se tornasse uma opção viável ao reassentamento, fez com que o
ACNUR novamente estabelecesse seu escritório em Brasília ligado ao escritório de
Buenos Aires e em 2005 destaca-se um representante exclusivo do ACNUR para o Brasil.
(SOARES, 2012, p. 89)
Atualmente é possível se afirmar que o Brasil além das normas internacionais
sobre refúgio que se submete, ainda conta com a Constituição Federal de 1988 e a Lei
9.474 de 1997 sobre os refugiados, tendo, portanto, um sistema de tratamento para o
migrante em situação de refúgio, não atuando de forma exclusivamente governamental
para tal efetividade de seu sistema, mas como já se mencionou, atuando de forma tripartite
para o alcance de seus objetivos.
63
Nesse ponto de discussão acerca dos tratados internacionais surge a questão sobre
o nível de hierarquia que esses tratados de direitos humanos possuem no ordenamento
jurídico pátrio, e sobre esse tema, destaca-se que tradicionalmente o STF entendia que os
tratados internacionais ocupassem a posição de lei ordinária, podendo inclusive ser objeto
de revogação por outra lei ordinária que lhe fosse posterior. Essa situação perdurou até a
EC 45/2004, quando a inclusão do parágrafo 3º26 do art. 5º da Constituição Federal
trouxe alteração significativa, devendo os tratados e convenções internacionais se
submeterem a aprovação em cada Casa do Congresso Nacional em dois turnos e com
aprovação de três quintos.
A nova redação do texto constitucional faz com que se admita que os tratados que
não fossem de direitos humanos permaneceriam com força de lei ordinária, e os de
direitos humanos aprovados e acordo com a alteração da EC45/2004, passariam a ser
considerados com mesmo status de emenda constitucional. Mas esse posicionamento
deixou em aberto os tratados ratificados em datas anteriores a EC45/2004, o que levou a
necessidade de se aguardar o posicionamento do STF27, que por sua vez posicionou-se de
forma a determinar que os tratados anteriores a 2004 sobre direitos humanos passaria a
ter um posicionamento que o qualificaria como normas supralegais, ou seja, superiores a
leis ordinárias e inferiores a Constituição Federal por não terem sido aprovados nos
termos previstos pela EC45/2004.
Entidades não governamentais também atuam na recepção dos imigrantes no
Estado Brasileiro, entre eles se menciona o Centro de Direitos Humanos e Cidadania do
Imigrante (CDHIC) que é uma sociedade civil que tem por objetivo a construção de uma
política pública migratória que tenha seus preceitos no respeito aos direitos humanos,
econômicos, sociais, culturais e ambientais desses imigrantes, possui verdadeira
assessoria no procedimento imigratório. (SICILIANO, 2013, p. 56)
Também existe o Centro Pastoral dos Migrantes (CPM) cujo objetivo é acolher os
imigrantes com o respeito à dignidade da pessoa humana, garantindo o atendimento as
necessidades prementes, mantendo um diálogo com a comunidade e órgãos do governo
para que as políticas públicas migratórias e de atendimento aos direitos dos imigrantes
sejam voltadas para a fraternidade e solidariedade. (SICILIANO, 2013, p. 57)
26
§ 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa
do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão
equivalentes às emendas constitucionais. 27 STF, Pleno, RE466.343/SP. Relator Min. Cezar Peluso, Dje 04/06/2009.
64
Por fim o Instituto de Migrações e Direitos Humanos (IMDH) que é uma entidade
sem fins lucrativos, que possui por missão a promoção do reconhecimento da cidadania
de forma plena aos imigrantes e refugiados, com atuação direta na defesa de seus direitos,
e assistência jurídica e humanitária. Possui ainda uma relação com a Congregação das
Irmãs Scalabrinianas e mantém parceria com cerca de 50 entidades que integram a rede
de atendimento ao migrante e refugiado, cuja formulação foi do próprio IMDH.
(SICILIANO, 2013, p. 57)
Todas essas instituições que atuam em uma relação tripartite, ou seja, onde
existem ações sendo realizadas pela sociedade civil, pelo governo brasileiro e pelo
ACNUR, sem deixar de se notar o importantíssimo papel desempenhado pelas diversas
entidades religiosas que se dedicam ao acolhimento dos refugiados, como é o caso das
Cáritas do Rio de Janeiro e de São Paulo, que no projeto de Acolhimento dos Refugiados,
atua de forma efetiva em proteção a esses migrantes. Essa situação possibilita que se
divida entre esses atores as responsabilidades para se chegar ao atendimento das soluções
duráveis aos refugiados que é na realidade o grande objetivo a ser alcançado pela
sociedade como um todo.
Todo imigrante na condição de refúgio, tendo sido ele já reconhecido ou em
processo de reconhecimento, deve receber o auxílio por parte dos órgãos já mencionados,
devendo o atendimento médico ser prestado por meio de médicos da rede pública de
saúde, e os medicamentos necessários fornecidos com as verbas provenientes do
ACNUR. No que tange ao direito fundamental da educação, o objetivo é que seja prestado
por meio de escolas e universidades da rede pública, enquanto alimentação e moradia
devem decorrer por meio de convênios e parcerias com entidades que atuam em conjunto
com os órgãos nominados. (MOREIRA, 2014, p. 93)
Diante de todos esses direitos que em tese estão distribuídos entre os entes de
prestação de auxílio ao migrante em situação de refúgio, não se localizam os direitos
políticos a esses migrantes refugiados, estando fora do âmbito de exercício da cidadania
através do voto. Essa situação gera um agravamento quanto a seus pleitos, vez que não
se faz ouvido por meio do voto e, assim, seus direitos tendem a não ser atendidos de forma
plena. Importante se destacar que os direitos políticos são direitos de primeira dimensão
tanto quando falamos em direitos humanos, portanto, universais, como quando falamos
em direitos fundamentais, que passaram pelo constitucionalismo moderno e são previstos
de forma positivada no ordenamento jurídico pátrio.
65
Importante ainda, no que tange aos direitos fundamentais dos imigrantes em
situação de refúgio é destacar que mesmo havendo uma divisão nas responsabilidades de
auxílio do imigrante refugiado, como já mencionado, ficando ao encargo do governo
brasileiro os serviços públicos básicos, à sociedade civil e suas parceiras (ONG’s e
entidades religiosas) em serviços como alimentação, cursos profissionalizantes,
aprendizado sobre o idioma local e finalmente ao ACNUR por meio das Cáritas recursos
financeiros e auxílio em programas específicos para refugiados, não há até o momento
um órgão, seja governamental ou não, para que trabalhe com a integração desse refugiado
e auxilie em sua qualidade de vida.
3.3 A obtenção do status de refugiado no Brasil
O refúgio que é uma categoria de migrante como já mencionado neste estudo, é
conferido aos cidadãos de outros países que se encontrem em situação de perseguição e,
portanto, sob violação de direitos humanos. Esse migrante ao ingressar em solo brasileiro
pode solicitar o refúgio em qualquer posto de trabalho da Polícia Federal, através do
preenchimento de formulário específico, que se encontra disponível em português, inglês,
espanhol ou francês, e a título de conhecimento, consta como ANEXO A ao final deste
trabalho.
A polícia federal desempenha papel de grande importância para o trâmite da
solicitação de refúgio, recebendo o formulário de solicitação e colhendo informações
biométricas do solicitante, encaminhando em seguida o pedido ao CONARE, que por sua
vez após receber a solicitação, se utilizará dos dados ali constantes para entrar em contato
com o solicitante a fim de marcar a entrevista, que deverá ser marcada com antecedência
mínima de 5 dias, e que servirá juntamente com a solicitação de base para configuração
do refúgio nos termos da Lei 9.474 de 1997.
A entrevista é fundamental para se detalhar todas as situações de perseguição
pelas quais passou o pretenso refugiado, e assim possibilitar que o Plenário do CONARE
possa deferir o pedido de refúgio, e para que seja efetiva, deve ocorrer no idioma de maior
facilidade de compreensão do pretenso refugiado, sendo ainda possível o auxílio de
intérprete neste momento.
O pretenso refugiado deverá estar munido de seu documento de identificação do
país de origem, se isso for possível, pois a própria Lei 9.474/97 prevê a flexibilidade
66
quanto aos documentos em razão da própria situação de refúgio, muitas vezes levar a uma
fuga do país perseguidor sem tempo ou condições de estarem devidamente munidos de
seus documentos originais. Deve ainda ter consigo o protocolo do pedido de refúgio e
outros documentos que justifiquem seu pedido de refúgio, se os tiver.
As entrevistas normalmente ocorrem em Brasília (Ministério da Justiça), em Porto
Alegre (Sede do Instituto Federal do Rio Grande do Sul), no Rio de Janeiro (Arquivo
Nacional) e em São Paulo (Defensoria Pública da União). A ausência do solicitante em
sua entrevista, facultará o arquivo de seu processo pelo CONARE sem análise do pedido.
Em caso de arquivamento sem análise de mérito, o solicitante poderá requerer seu
desarquivamento mediante atualização de seus dados e justificativa de seu não
comparecimento.
Após a entrevista o pedido é analisado pelo CONARE que definirão se haverá ou
não a concessão do refúgio, sendo informada ao pretenso refugiado por correio ou de
forma presencial, podendo o processo ser acompanhado pelo Sistema Eletrônico de
Informações do Ministério da Justiça.
No Brasil entre 2010 e 2015, houve um aumento considerável no número de
pedidos de refúgio apresentados ao CONARE, o que leva ao seguinte quadro do ACNUR
produzido a partir de dados que datam até abril de 2016, portanto, considerados atuais28:
28 Disponível em: http://www.acnur.org/t3/portugues/recursos/estatisticas/dados-sobre-refugio-
no-brasil/, acesso em 10/06/2016.
67
Os pedids saltaram de 966 solicitações em 2010 para atuais 28.670 em 2015,
evidenciando a tendência mundial e crescimento do número de refugiados que ingressam
os países em busca de uma vida digna. (ACNUR, 2016)
Em caso de indeferimento do pedido de recurso, também disponível em língua
portuguesa, inglesa, espanhola e francesa, através do qual o solicitante poderá ingressar
com recurso dessa decisão no prazo de 15 dias contados da intimação da decisão, e deverá
fazê-lo por meio de formulário de recurso (ANEXO B) e poderá facultativamente obter
o auxílio de um advogado para tal. Este recurso deverá ser apreciado pelo Ministro da
Justiça, nos termos constantes do art. 29 da Lei 9.474/97.
Em caso de deferimento da condição de refúgio, deverá o solicitante comparecer
a uma unidade do Departamento de Polícia Federal, onde obterá o RNE – Registro
Nacional de Estrangeiros e a CIE – Cédula de Identidade de Estrangeiro, poderá ainda
obter uma Carteira de Trabalho definitiva (substituindo a que pode solicitar quando do
ingresso da solicitação). 29
29
Todas essas informações sobre os procedimentos para obtenção da condição de refúgio, estão disponíveis
no site do Ministério da Justiça, no seguinte endereço virtual: http://www.justica.gov.br/central-de-
atendimento/estrangeiros/refugio acesso em 23/05/2016.
68
69
CAPÍTULO 4 - OS DESAFIOS PARA O ALCANCE DA DIGNIDADE DA
PESSOA HUMANA PELOS REFUGIADOS
Visto nos capítulos anteriores toda a gama de direitos fundamentais que são
fomentados como necessários e dignos de proteção aos seres humanos que se encontrem
na condição de migrante na situação de refúgio, e sobretudo balizados pelo valor e
princípio fundamental que é a dignidade da pessoa humana, cabe enfrentar a questão se
eles são alcançados ou não no Estado Brasileiro.
Para isso, primeiramente se mostra válida uma breve visitação histórica do refúgio
efetivo no Brasil, como ocorreu e se os refugiados tiveram tais direitos plenamente
atendidos ou não, de forma a se identificar os pontos que possam ensejar problemas a
serem enfrentados e superados pelo Estado brasileiro, sobretudo com o apoio e
desempenho das funções pertencentes ao CONARE.
Embora a legislação brasileira acerca do refúgio seja de 1997, é possível se
constatar que os primeiros refugiados que puderam passar pelo programa brasileiro para
refugiados, ocorreu somente em 2007, com o recebimento de palestinos no Brasil, o que
se tornou uma experiência para o Brasil enquanto país receptivo.
No ano de 2007 com o apoio e desempenho do ACNUR o Brasil recebeu a título
de reassentamento quase 100 palestinos, o que deveria ocorrer de forma a se atender
integralmente os direitos constantes tanto na Lei dos Refugiados (9.474/97), como
também da Convenção de Genebra de 1951 e o Estatuto dos Refugiados de 1967, e ainda
todos os demais tratados internacionais que tratem de direitos humanos e, portanto, o
Brasil se encontraria adstrito ao seu cumprimento, não ocorreu como se esperava,
evidenciando os defeitos e necessidades de ajustes na estrutura para o recebimento de
refugiados. (VEDOVATO, 2011, p. 302).
O que chama a atenção no caso dos refugiados palestinos recebidos a título de
reassentamento no Brasil, é o fato de que eles foram chamados ao Brasil de forma
espontânea por este Estado, sem que lhe fosse imposto o recebimento desses seres
humanos em condição de extrema vulnerabilidade, tendo em vista que se encontravam
em campo de refugiados denominado Rweished, situado na Jordânia, em fronteira com o
70
Iraque, e por conta do seu fechamento deveriam ser reassentados. Esse reassentamento
contou com a negociação pelo ACNUR e lhes estariam garantidos direitos fundamentais
como auxílio de moradia, emprego, assistência jurídica e aulas de português. No entanto,
mesmo diante de todas as promessas feitas ao povo palestino que foram reassentados no
Brasil, não se concretizou como deveria.
A situação narrada gerou uma representação pelo Comitê Autônomo de
Solidariedade do Povo Palestino em outubro de 2009 e também houve uma manifestação
realizada pelos palestinos em frente à sede do Alto Comissariado das Nações Unidas
destinada aos Refugiados em Brasília30.
A situação dos palestinos refugiados reassentados pelo Brasil evidenciam um
problema que tem se mostrado como crônico, qual seja, a ausência de concretização dos
direitos fundamentais que deveriam ser protegidos e garantidos a todos os migrantes que
se encontrem nessa situação.
Todo o movimento de crescimento no acolhimento de refugiados pelo Brasil,
contou com um trabalho assíduo e constante do Alto Comissariado das Nações Unidas
para Refugiados, o que data desde a década de 70, sendo que em certos momentos sua
presença foi mais efetiva e noutros de cunho mais político, mas que trabalhados por mais
de três décadas mostra-se capaz de ser um modelo piloto a ser aplicado por toda a América
Latina.
Não se questiona que a legislação brasileira de proteção e efetivação de direitos
fundamentais aos refugiados seja uma lei de caráter inovador e que tem seus termos em
perfeita harmonia com as normas internacionais e regionais, assim como o plano de
reassentamento firmado pelo Brasil, no entanto, existem, pelas experiências vivenciadas
até o momento, muitos pontos que precisam ser ajustados para que a norma programática
seja efetivada no plano concreto, o que evidencia verdadeiro desafio a ser enfrentado pelo
Brasil.
Uma das formas de se buscar a efetivação dos direitos fundamentais dos
refugiados é a formação de políticas públicas migratórias para os refugiados que se
voltem ao alcance das soluções duráveis a essas pessoas que já se encontram vitimizados
30
Histórico constante nas declarações do Ministério Público Federal nos autos da Ação Civil Pública
movida em face do Instituto Nacional de Seguridade Social, cujo objetivo era a garantia de benefícios
assistenciais a esses palestinos. Proc. 0023528-28.2010.403.6100, distribuído à 5ª Vara Federal da Justiça
Federal em São Paulo, cujo procurador foi o Doutor Jefferson Ap. Dias, e a data da distribuição foi
25/11/2010.
71
por terem que ter deixado seus países de origem em situação de completo
descumprimento as normas internacionais de direitos humanos.
Essas soluções duráveis se encontram devidamente previstas pela Lei 9474/97
(Estatuto do Refugiado) no Brasil, sendo elas materializadas em três ações essenciais para
que esses direitos sejam fielmente cumpridos: (i) repatriação; (ii) reassentamento; ou (iii)
a integração local. Essas soluções efetivadas possuem o condão de se entender por
atendidos os direitos fundamentais que são direitos dos refugiados e dever de proteção e
garantia por parte do Estado.
A repatriação é uma forma de se possibilitar ao refugiado o retorno ao seu país
originário, o que se torna possível quando o motivo que ensejou o refúgio tenha sido
superado e normalizada a condição de risco do refugiado, não sendo mais necessária a
proteção internacional contida no instituto do refúgio. Essa solução duradoura somente
ocorre caso exista vontade do migrante refugiado, não podendo ser compelido a tal,
sobretudo pelo fato de haver a previsão na legislação brasileira o princípio do non
refoulement, mesmo havendo a previsão do art. 38, inciso V da Lei 9.474/9731, o Brasil
por intervenção e orientação do ACNUR não a aplicou até o momento.
O Brasil, tem buscado uma forma de se efetivar tais soluções duráveis por meio
de seu modelo tripartite de divisão de funções e competências, no qual estão inseridas
entidades governamentais representadas pelo Ministério Justiça, entidades não
governamentais como exemplo perfeito pode ser citadas as Cáritas Arquidiocesanas,
principalmente dos Estados do Rio de Janeiro e de São Paulo e por fim, com a participação
de entes internacionais que é a presença do ACNUR no CONARE, ainda que sem direito
a voto, possui direito a voz e dessa forma tem condições de articular políticas públicas
com apoio internacional para atendimento dos direitos fundamentais dos migrantes em
situação de refúgio.
Importante destacar que no caso de repatriamento, o governo Brasileiro não atua
financeiramente para o retorno do refugiado ao seu país de origem, limitando sua atuação
31
Art. 38. Cessará a condição de refugiado nas hipóteses em que o estrangeiro:
I - voltar a valer-se da proteção do país de que é nacional;
II - recuperar voluntariamente a nacionalidade outrora perdida;
III - adquirir nova nacionalidade e gozar da proteção do país cuja nacionalidade adquiriu;
IV - estabelecer-se novamente, de maneira voluntária, no país que abandonou ou fora do qual permaneceu
por medo de ser perseguido;
V - não puder mais continuar a recusar a proteção do país de que é nacional por terem deixado de existir as
circunstâncias em conseqüência das quais foi reconhecido como refugiado;
VI - sendo apátrida, estiver em condições de voltar ao país no qual tinha sua residência habitual, uma vez
que tenham deixado de existir as circunstâncias em conseqüência das quais foi reconhecido como refugiado.
72
na emissão do passaporte, e o ACNUR do Brasil não tem verbas para este fim, devendo
contar com o auxílio da sede do ACNUR em Genebra para possibilitar tal repatriação do
refugiado ao seu país de origem, sendo que contará o ACNUR com o apoio do país de
origem para acompanhamento por um período desse refugiado até que esteja totalmente
reintegrado. (SOARES, 2012, p. 178)
O Reassentamento é a modificação da localização do refugiado de um país onde
se encontre para um terceiro país, diverso do seu país de origem e também daquele que
buscou refúgio num primeiro momento, é a situação dos palestinos reassentados no Brasil
em 2007, vez que primeiramente foram sediados na Jordânia e posteriormente
reassentados no Brasil, sendo que nesse caso de reassentamento, também é essencial que
exista a vontade do refugiado, pois sem ela, não pode ser compelido a trocar de país no
qual buscou proteção.
Até o ano de 2010 existiam apenas 24 países que estavam aptos a receber
refugiados na espécie de reassentamento, como medida de solução duradoura para o
refúgio, sendo os seguintes países aptos a esse procedimento: Argentina, Austrália, Brasil,
Bulgária, Canadá, Chile, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Finlândia, França,
Holanda, Islândia, Irlanda, Japão, Noruega, Nova Zelândia, Paraguai, Portugal, Reino
Unido, Romênia, Suécia, República Tcheca e Uruguai. (SAMPAIO, 2010, p. 29)
Embora o caso dos palestinos tenha se destacado por sua repercussão e também
pelo fato de que a falta de efetividade do plano de reassentamento ter sido judicializada,
não foi o primeiro caso de reassentamento ocorrido no Brasil.
O primeiro caso de reassentamento no Brasil, data de 2002, quando 23 refugiados
afegãos foram recepcionados pelo Brasil advindos da Índia e Irã, países que foram o
primeiro refúgio desses reassentados. Em 2003 foi a vez de 16 refugiados colombianos
serem reassentados, com procedência da Costa Rica. Esses reassentamentos apresentaram
problemas pontuais como um valor alto de assistência financeira, que desencorajava o
engajamento num trabalho regular, a ausência de conhecimento sobre as questões
culturais e linguísticas, dificultando a integração e comunicação desses refugiados
reassentados. Outro problema vislumbrado foi a ausência de um plano a médio prazo para
sua integração, e a ausência de um escritório do ACNUR no Brasil, que na época não
existia. (SAMPAIO, 2010, p. 30)
No Brasil não existe nenhuma cota estabelecida para o recebimento de refugiados
em sede de reassentamento, assim, para que exista condições de atendimento as suas
necessidades, o reassentamento conta com uma entrevista que é realizada por meio de
73
uma delegação tripartite (membro do governo, de entidade não governamental e do
ACNUR) para verificar a situação no local do primeiro asilo quanto a real necessidade
do reassentamento, nessa mesma ocasião é apresentada aos pretensos reassentados o
programa ofertado pelo Brasil para que se evite expectativas falsas. (SOARES, 2012, p.
180.
A integração local dos refugiados é a terceira forma de solução durável dada para
os refugiados, sendo por meio dela admitido que o retorno do refugiado para seu país de
origem envolve medos e traumas com relação aos motivos que ensejaram o seu refúgio,
dessa forma, a integração local se mostra como uma medida amplamente utilizada, e nada
mais é do que uma política específica para adaptar o refugiado ao país que o recebeu.
Essa integração se mostra possível e viável pelos próprios termos dos direitos
fundamentais e garantias aos quais os refugiados tem direito, sendo, portanto, a sua
dignidade o cerne da realização de qualquer das soluções duradouras e sobretudo da
integração, vez que a própria Constituição Federal de 1988 prevê a necessidade de
tratamento igual entre os brasileiros e os estrangeiros32, não cabendo de acordo com as
diretrizes normativa qualquer forma de discriminação33.
Importante destacar que ao se falar em integração, os refugiados enfrentam muitas
vezes as mesmas dificuldades enfrentadas pelos nacionais, ou seja, as dificuldades para
uma colocação no mercado de trabalho, o acesso à serviços públicos básicos como saúde
e educação despontam como prioritários, assim como a moradia. O que não desagrega o
dever do Estado em minimizar as dificuldades tanto aos refugiados como aos seus
nacionais, de forma a garantir a dignidade preceituada na Constituição Federal de 1988 e
já mencionada neste estudo.
Cabe à sociedade civil o apoio na concretização da integração do refugiado, não
sendo um dever único do Estado e nem mesmo dos organismos internacionais, mas
evidenciando-se como algo a ser buscado por todos e principalmente de cumprimento por
meio da iniciativa da sociedade civil que são as pessoas que terão o contato precípuo com
o refugiado. (SOARES, 2012, p. 184).
32
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros
e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança
e à propriedade, nos termos seguintes: 33
Já se esclareceu no trabalho ora apresentado que não há distinção entre estrangeiros residentes e
estrangeiros para tratamento, vez que a doutrina estende tal proteção a qualquer estrangeiro em solo
nacional, seja ele residente ou não.
74
É claro que de acordo com todos os argumentos e fatos já relatados que os
refugiados em território brasileiro possuem pleno direito às garantias mínimas que zelam
pela dignidade da pessoa humana, alimentação, moradia, saúde, educação, emprego, que
possa lhe proporcionar uma vida com o mínimo de qualidade a qual faz jus, seja pela
legislação pátria, seja pelos acordos internacionais de direitos humanos aos quais o Brasil
é país signatário.
Quanto a efetividade dos direitos fundamentais dos refugiados não se pode perder
de vista que o principal responsável por seu alcance são os governos, devendo haver uma
proteção aos direitos humanos a todos aqueles que se encontrarem em solo nacional,
assim, o refugiado no Brasil precisa ter atendido todos os direitos que os nacionais têm
direito a serem atendidos, nem mais e nem menos, apenas condições dignas que lhe
possibilitem uma vida digna e com autossuficiência.
Atualmente é essa busca pela possibilidade de propiciar ao refugiado uma vida
digna e autossuficiente a maior preocupação do CONARE enquanto representante do
governo brasileiro de composição tripartite.
Alguns direitos fundamentais merecem destaque na análise sobre o atendimento
ou não por parte do Estado, razão pela qual uma breve exposição sobre cada um deles se
mostra essencial, o que será feito a seguir. A educação (art. 22 da Convenção de 1951, e
art. 22 da CF de 1988 e art. 44 da Lei 9.474/97) garante a educação como direito de todos
e a facilitação ao reconhecimento de diplomas dos refugiados, e inclusão destes
indivíduos em políticas públicas educacionais gratuitas, representando medida que se
impõe para o cumprimento desse direito fundamental. (SOARES, 2012, pp. 188-190)
A convenção de 195134 prevê ainda o dever de concessão aos refugiados o mesmo
tratamento dispensado aos nacionais e tal situação inclui também os direitos referentes à
34
Art. 24 -Legislação do trabalho e previdência social
1. Os Estados Contratantes darão aos refugiados que residam regularmente no seu território o mesmo
tratamento dado aos nacionais no que concerne aos seguintes pontos:
a) Na medida em que estas questões são regulamentadas pela legislação ou dependem das autoridades
administrativas: a remuneração, inclusive adicionais de família quando estes adicionais fazem parte da
remuneração, a duração do trabalho, as horas suplementares, as férias pagas, as restrições ao trabalho
doméstico, a idade mínima para o emprego, o aprendizado e a formação profissional, o trabalho das
mulheres e dos adolescentes e o gozo de vantagens proporcionadas pelas convenções coletivas.
b) A previdência social (as disposições legais relativas aos acidentes do trabalho, às moléstias profissionais,
à maternidade, à doença, à invalidez, à velhice e ao falecimento, ao desemprego, aos encargos de família,
bem como a qualquer outro risco que, conforme a legislação nacional, esteja previsto em um sistema de
previdência social), observadas as seguintes limitações:
i) pode haver medidas apropriadas visando à manutenção dos direitos adquiridos e dos direitos em curso
de aquisição;
75
seguridade social, que no caso da Constituição Federal de 1988 está previsto pelo art.
19435 que garante um conjunto de direitos e ações governamentais destinadas à população
no que tange à saúde, previdência social e assistência social. As mesmas dificuldades
encontradas pelos nacionais no atendimento pleno do dispositivo constitucional
mencionado, é a enfrentada pelos refugiados, com um agravante que não pode deixar de
ser considerado, que é o fato da sua origem estar permeada por desrespeitos a esses
direitos fundamentais, e que no país de refúgio continuam a ocorrer, deixando de ser
efetiva a normativa da Convenção de 1951 e Protocolo de 1967, assim como a própria
Constituição Federal que prevê a garantia ao direito, no entanto, não se efetiva na prática.
Muitas vezes esse dever do Estado de prestar e garantir o acesso à saúde vem
sendo, no que se refere aos refugiados, realizado por entidades não governamentais, como
é o caso das Cáritas Arquidiocesanas, que ao acolherem o refugiado providenciam seu
encaminhamento à rede pública de saúde e conta com o auxílio financeiro do ACNUR
para a aquisição de medicamentos essenciais a esses refugiados.
O tema da saúde aos refugiados em especial é um tema de grande importância,
pelo fato de que ao chegarem em território nacional, geralmente já estão com sérios
comprometimentos à sua saúde física e mental, sendo que o atendimento médico,
ii) disposições particulares prescritas pela legislação nacional do país de residência e concernentes aos
benefícios ou frações de benefícios pagáveis exclusivamente dos fundos públicos, bem como às pensões
pagas às pessoas que não preenchem as condições de contribuição exigidas para a concessão de uma pensão
normal.
2.Os direitos a um benefício pela morte de um refugiado em virtude de um acidente de trabalho ou de uma
doença profissional não serão afetados pelo fato de o beneficiário residir fora do território do Estado
Contratante.
3. Os Estados Contratantes estenderão aos refugiados o benefício dos acordos que concluíram ou vierem a
concluir entre si, relativamente à manutenção dos direitos adquiridos ou em curso de aquisição em matéria
de previdência social, contanto que os refugiados preencham as condições previstas para os nacionais dos
países signatários dos acordos em questão.
4. Os Estados Contratantes examinarão com benevolência a possibilidade de estender, na medida do
possível, aos refugiados, obenefício de acordos semelhantes que estão ou estarão em vigor entre esses
Estados Contratantes e Estados não contratantes. 35
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes
Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos
seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - eqüidade na forma de participação no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com
participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.
76
terapêutico e até mesmo hospitalar antecede a qualquer outro programa preventivo que
possa existir destinado a esses imigrantes em situação de refúgio.
Muitas vezes não se consegue visualizar na rede pública de saúde um atendimento
capaz de abarcar todos os males que atormentam esse refugiado, ainda mais ao se colocar
sob análise a dificuldade de comunicação advinda da língua portuguesa que na grande
maioria dos casos é desconhecida, e por outro lado, a ausência de funcionários
devidamente capacitados para o acolhimento dessa pessoa em situação de extrema
vulnerabilidade, seja pelos sofrimentos que já traz consigo, seja pelas próprias
dificuldades de estar em país que lhe é desconhecido. Esses fatores agravam de forma
preocupante a dificuldade no acesso à saúde por parte dos refugiados, revelando a
ausência de efetividade da normativa internacional e nacional.
O fato da Constituição Federal prever o tratamento igualitário a nacionais e
estrangeiros, possibilita também em conformidade com a Convenção de 1951, que os
refugiados possam se tornar contribuintes na qualidade de segurado para o trabalho
convencional ou ainda como segurado especial no caso de desenvolvimento de atividade
rural, para que ao final do período de contribuição, e atendidas as disposições legais,
possa contar com os benefícios de uma aposentadoria ou demais benefícios previstos pela
Carta Magna36.
36
Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de
filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos
termos da lei, a:
I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
II - proteção à maternidade, especialmente à gestante;
III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;
V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes,
observado o disposto no § 2º.
§ 1º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos
beneficiários do regime geral de previdência social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob
condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física e quando se tratar de segurados
portadores de deficiência, nos termos definidos em lei complementar.
§ 2º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado
terá valor mensal inferior ao salário mínimo.
§ 3º Todos os salários de contribuição considerados para o cálculo de benefício serão devidamente
atualizados, na forma da lei.
§ 4º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real,
conforme critérios definidos em lei.
§ 5º É vedada a filiação ao regime geral de previdência social, na qualidade de segurado facultativo, de
pessoa participante de regime próprio de previdência.
§ 6º A gratificação natalina dos aposentados e pensionistas terá por base o valor dos proventos do mês de
dezembro de cada ano.
§ 7º É assegurada aposentadoria no regime geral de previdência social, nos termos da lei, obedecidas as
seguintes condições:
77
No plexo de direitos garantidos pelo art. 194 também consta a assistência social
que é um direito tanto do nacional quanto do refugiado e deve ser prestado
independentemente de haver ou não qualquer contribuição. Também no âmbito da
assistência social é importante ressaltar o auxílio a ser prestado à pessoas que tenham
algum tipo de deficiência física, e nesse caso deve ser prestado de forma contínua, posto
que se pressupõe que essa pessoa não tem condições de se manter sozinha. Nesse sentido
existe a LOAS – lei 8.742/1993 que é a Lei Orgânica da Assistência Social, e de acordo
com essa lei existe o benefício de prestação continuada que deveria ser prestado tanto ao
nacional como ao refugiado, no entanto, o Instituto Nacional de Seguridade Social emitiu
a portaria 435 de março de 1997 que restringe tal benefício somente aos estrangeiros que
tenham adquirido nacionalidade, em claro descompasso com o princípio constitucional
da isonomia que é um direito fundamental a ser respeitado. Importante mencionar que o
acolhimento do refugiado em momento algum deve refletir qualquer exigência por parte
do país acolhedor o abandono de sua nacionalidade de origem. (SOARES, 2012, p. 196)
Essa situação relatada é um dos motivos que ensejou a propositura pelo
Ministério Público Federal da ação civil pública em favor dos palestinos refugiados e
recepcionados pelo Brasil em 2007 que já foi objeto de menção nos parágrafos anteriores.
Outro direito fundamental previsto pela Convenção de 1951 é o direito social
fundamental de habitação, conforme previsto também pela Constituição Federal em seu
I - trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher;
II - sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, reduzido em cinco anos
o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime
de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal.
§ 8º Os requisitos a que se refere o inciso I do parágrafo anterior serão reduzidos em cinco anos, para o
professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação
infantil e no ensino fundamental e médio.
§ 9º Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na
administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes de
previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei.
§ 10. Lei disciplinará a cobertura do risco de acidente do trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo
regime geral de previdência social e pelo setor privado.
§ 11. Os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, serão incorporados ao salário para efeito de
contribuição previdenciária e conseqüente repercussão em benefícios, nos casos e na forma da lei.
§ 12. Lei disporá sobre sistema especial de inclusão previdenciária para atender a trabalhadores de baixa
renda e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de
sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de
valor igual a um salário-mínimo.
§ 13. O sistema especial de inclusão previdenciária de que trata o § 12 deste artigo terá alíquotas e carências
inferiores às vigentes para os demais segurados do regime geral de previdência social.
78
art. 6º37. Inicialmente ao serem acolhidos os refugiados são encaminhados a abrigos
provisórios, cumprindo assim a disposição da Convenção de 195138, mas nesses abrigos
podem permanecer por no máximo seis meses. Esse encaminhamento realizado com os
refugiados é feito pelas Cáritas Arquidiocesanas, mas também apresenta problemas, posto
que quando se esgotam as vagas nos abrigos, e não há nenhuma pessoa que se disponha
a abrigar esses refugiados, não resta outra alternativa a eles do que permanecerem nas
ruas. (SOARES, 2012, p. 199)
A ausência de documentos por parte dos refugiados é um dos empecilhos para a
concretização do acesso à habitação, educação, e tantos outros direitos fundamentais,
posto que muitos refugiados deixam seus países de origem sem qualquer condição de
busca de documentos que serão necessários no país de destino. Isso prejudica na moradia,
pois em geral não possuem renda fixa e nem documentos para qualquer locação.
A própria Lei 9.474/97 estabelece que no caso da moradia as leis e exigências de
documentações dos refugiados precisam ser flexibilizadas, de acordo com o art. 4339, para
que não se deixe de cumprir os direitos dos refugiados.
Qualquer vedação ou obstáculo para concretização desses direitos devem ser
levadas ao Judiciário, para que possa através de suas decisões possa efetivar as garantias
desses imigrantes em situação de refúgio.
No que se refere ao direito ao trabalho é importante destacar que na Convenção
de 1951 está tal direito descrito em mais de um artigo, na verdade em três, sendo eles
artigo 17, artigo 19 e 2440, todo o texto da Convenção está no sentido de que o país
37
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o
lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos
desamparados, na forma desta Constituição. 38
Art. 21 - Alojamento
No que concerne ao alojamento, os Estados Contratantes darão, na medida em que esta questão seja
regulada por leis ou regulamentos ou seja submetida ao controle das autoridades públicas, aos refugiados
que residam regularmente no seu território, tratamento tão favorável quanto possível e, em todo caso,
tratamento não menos favorável do que o que é
dado, nas mesmas circunstâncias, aos estrangeiros em geral. 39
No exercício de seus direitos e deveres, a condição atípica dos refugiados deverá ser considerada quando
da necessidade de apresentação de documentos emitidos por seus países de origem ou por suas
representações diplomáticas e consulares. 40
Art. 17 -Profissões assalariadas
1. Os Estados Contratantes darão a todo refugiado que resida regularmente no seu território o tratamento
mais favorável dado, nas mesmas circunstâncias, aos nacionais de um país estrangeiro no que concerne ao
exercício de uma atividade profissional assalariada.
2. Em qualquer caso, as medidas restritivas impostas aos estrangeiros ou ao emprego de estrangeiros para
a proteção do mercado nacional do trabalho não serão aplicáveis aos refugiados que já estavam dispensados
79
recebedor do Refugiado deve lhe garantir os mesmos direitos em relação ao exercício de
um trabalho que qualquer estrangeiro em território nacional e que não seja um imigrante
em situação de refúgio. Ainda faz mais ao determinar que os refugiados devem ter
facilitadas as questões relativas a concessão de validação de seus diplomas para o
exercício de uma atividade liberal. Prevê também que seja mantida a igualdade em relação
à remuneração, benefícios, férias, entre outros.
na data da entrada em vigor desta Convenção pelo Estado Contratante interessado, ou que preencham uma
das seguintes condições:
a) contar três anos da residência no país;
b) ter por cônjuge uma pessoa que possua a nacionalidade do país de residência. Um refugiado não poderá
invocar o benefício desta disposição no caso de haver abandonado o cônjuge;
c) ter um ou vários filhos que possuam a nacionalidade do país de residência.
3. Os Estados Contratantes considerarão com benevolência a adoção de medidas tendentes a assimilar os
direitos de todos os refugiados no que concerne ao exercício das profissões assalariadas aos dos seus
nacionais, e em particular para os refugiados que entraram no seu território em virtude de um programa de
recrutamento de mão-de-obra ou de um plano de imigração.
Art. 19 -Profissões liberais
1. Cada Estado dará aos refugiados que residam regularmente no seu território e sejam titulares de diplomas
reconhecidos pelas autoridades competentes do referido Estado e que desejam exercer uma profissão
liberal, tratamento tão favorável quanto possível, e, em todo caso, tratamento não menos favorável do que
é dado, nas mesmas circunstâncias, aos estrangeiros em geral.
2. Os Estados Contratantes farão tudo o que estiver ao seu alcance, conforme as suas leis e constituições,
para assegurar a instalação de tais refugiados nos territórios outros que não o território metropolitano, de
cujas relações internacionais sejam responsáveis.
Art. 24 -Legislação do trabalho e previdência social
1. Os Estados Contratantes darão aos refugiados que residam regularmente no seu território o mesmo
tratamento dado aos nacionais no que concerne aos seguintes pontos:
a) Na medida em que estas questões são regulamentadas pela legislação ou dependem das autoridades
administrativas: a remuneração, inclusive adicionais de família quando estes adicionais fazem parte da
remuneração, a duração do trabalho, as horas suplementares, as férias pagas, as restrições ao trabalho
doméstico, a idade mínima para o emprego, o aprendizado e a formação profissional, o trabalho das
mulheres e dos adolescentes e o gozo de vantagens proporcionadas pelas convenções coletivas.
b) A previdência social (as disposições legais relativas aos acidentes do trabalho, às moléstias profissionais,
à maternidade, à doença, à invalidez, à velhice e ao falecimento, ao desemprego, aos encargos de família,
bem como a qualquer outro risco que, conforme a legislação nacional, esteja previsto em um sistema de
previdência social), observadas as seguintes limitações:
i) pode haver medidas apropriadas visando à manutenção dos direitos adquiridos e dos direitos em curso
de aquisição;
ii) disposições particulares prescritas pela legislação nacional do país de residência e concernentes aos
benefícios ou frações de benefícios pagáveis exclusivamente dos fundos públicos, bem como às pensões
pagas às pessoas que não preenchem as condições de contribuição exigidas para a concessão de uma pensão
normal.
2.
Os direitos a um benefício pela morte de um refugiado em virtude de um acidente de trabalho ou de uma
doença profissional não serão afetados pelo fato de o beneficiário residir fora do território do Estado
Contratante.
3. Os Estados Contratantes estenderão aos refugiados o benefício dos acordos que concluíram ou vierem a
concluir entre si, relativamente à manutenção dos direitos adquiridos ou em curso de aquisição em matéria
de previdência social, contanto que os refugiados preencham as condições previstas para os nacionais dos
países signatários dos acordos em questão.
4. Os Estados Contratantes examinarão com benevolência a possibilidade de estender, na medida do
possível, aos refugiados, o benefício de acordos semelhantes que estão ou estarão em vigor entre esses
Estados Contratantes e Estados não contratantes.
80
A Constituição Federal não difere a proteção concedida ao direito ao trabalho, nos
termos do art. 6º (ver nota de rodapé nº 30), sendo um direito de garantia e proteção tanto
aos nacionais como aos imigrantes de refúgio, sem qualquer distinção, o que vem
reforçado pelo dispositivo da Lei do Refugiado (Lei 9474/97) em seu art. 21 e parágrafo
1º41 no que se refere a emissão de carteira de trabalho provisória.
Embora existam diversos dispositivos que protejam de forma clara e inequívoca
o direito ao trabalho que se deve aos refugiados, assim como a todos os nacionais, esse
direito na prática não se efetiva de forma plena, seja pelo fato nas mínimas ofertas
existentes, seja pelo fato dos refugiados normalmente não possuírem grande grau de
escolaridade, e assim se apresentem despreparados para o trabalho, o fato é que todos
esses fatores somados, contribuem para o agravamento da situação de vulnerabilidade
que se encontram os refugiados.
As dificuldades são sentidas mesmo com o trabalho desempenhado por entidades
não governamentais como as Cáritas Arquidiocesanas e parcerias firmadas com o
SENAC e SENAI, que desempenham um trabalho de profissionalização desse refugiado,
para que ao ingressar no mercado de trabalho, consiga minimizar o máximo possível as
dificuldades de integração desse refugiado.
Outra verdadeira luta travada para que se efetive o direito fundamental ao trabalho
para esses refugiados, é o preconceito existente na contratação de imigrantes em situação
de refúgio. Essa situação ficou ainda mais evidente quando foi necessária uma alteração
por parte do Ministério do Trabalho para evitar que nos documentos de trabalho do
refugiado constasse sua condição de refúgio, o que já contribuiu enormemente para a
diminuição da discriminação quanto a ocupação de cargos por imigrantes em situação de
refúgio.
Em publicação recente do IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada),
houve um mapeamento do perfil do imigrante no Brasil, assim como o estabelecimento e
constatação de maiores desafios a serem enfrentados em busca do atendimento dos
direitos fundamentais desses imigrantes.
Destaca-se que referida publicação traçou o perfil dos imigrantes no Brasil como
sendo em sua maior parte homens, mas com crescente número de mulheres, com idade
41
Art. 21. Recebida a solicitação de refúgio, o Departamento de Polícia Federal emitirá protocolo em favor
do solicitante e de seu grupo familiar que se encontre no território nacional, o qual autorizará a estada até
a decisão final do processo.
§ 1º O protocolo permitirá ao Ministério do Trabalho expedir carteira de trabalho provisória, para o
exercício de atividade remunerada no País.
81
entre 18 a 40 anos, sendo encontradas diversas categorias migratórias, dentre as quais se
encontram os solicitantes de refúgio, havendo ainda pessoas vulneráveis nesse panorama
traçado. Destacou-se ainda na pesquisa que o documento mais mencionado pelos
imigrantes foi o pedido de refúgio, mas essa situação carece de certo esclarecimento,
tendo em vista que muitas vezes, ainda que o migrante não tenha vindo para o território
nacional por motivos de refúgio, acaba por justificar sua estadia e buscar regularização
por tal via. Mencionam ainda com relação a documentos necessários o Cartão do SUS e
o RNE que é obtido após ter sido reconhecida a condição de refugiado. (JUBILUT, 2015,
p. 136)
A pesquisa realizada pelo IPEA e sob a coordenação de Liliana Lyra Jubilut traz
em seu bojo os dados sob a ótica dos diversos entes que formam o CONARE, tendo sido
analisadas as respostas de instituições, sociedade civil e dos próprios imigrantes, razão
pela qual importa neste trabalho a reprodução de alguns resultados alcançados e que se
encontram diretamente ligados a constatação sobre o atendimento ou não dos direitos
fundamentais que se busca como objetivo desse trabalho, assim como possibilitará uma
visão detalhada sobre os desafios que envolvem o alcance dos direitos fundamentais.
Assim, o primeiro dado a ser apresentado e constante da publicação do IPEA é o
destaque sobre as principais dificuldades enfrentadas pela população imigrante, sob as
três óticas acima mencionadas:
82
83
As divergências apresentadas sob as diversas óticas apresentadas, embora reflitam
alterações significativas, possuem um ponto comum entre todas elas, todos os grupos
pesquisados apresentam o desatendimento de direitos fundamentais que são essenciais de
acordo com todo o corolário normativo que se apresentou, assim, se constata que direitos
fundamentais como trabalho, saúde, educação, serviços são pontos de dificuldades que
todos os grupos pesquisados destacaram como dificuldades.
Os entrevistados na pesquisa do IPEA apresentaram sugestões para solucionar o
atendimento aos direitos fundamentais que se mostram como dificuldades, sendo algumas
delas destacadas: (i) saúde: há o entendimento acerca da necessidade de capacitação dos
agentes públicos para atendimento dos imigrantes evitando-se xenofobia e também
necessidade de criação de protocolos para atendimento da população migrante; (ii)
educação: o curso da língua portuguesa se evidencia como necessidade de atendimento
pelo governo e não pelas entidades não governamentais que vem assumindo tal
responsabilidade; (iii) moradia: grande preocupação foi demonstrada com referido item
que é apontado como não existente o acesso e também a melhoria na acolhida das famílias
imigrantes com relação a moradia digna necessária; (iv) documentação: necessidade de
84
revisão nos documentos específicos para o refúgio, redução das taxas atualmente
cobradas, criação de informações e acompanhamentos durante o fornecimento dos
documentos; (v) assistência social: atribuir aos municípios a integração de imigrantes em
programas sociais; (vi) trabalho e emprego: elaboração de um sistema esclarecedor sobre
as questões existentes no âmbito da contratação de imigrantes, aumento das condições de
trabalho para o imigrante estudante, criação de políticas públicas de capacitação para o
trabalho e fomentação do empreendedorismo ao imigrante; (vii) criação de políticas que
visem a igualdade entre imigrantes e nacionais evitando-se a discriminação e por fim
(viii) alterações nas políticas migratórias, isso no que tange a lei de imigração (Estatuo
do estrangeiro) que data de 1980 e não em relação ao Estatuto do Refugiado que se mostra
uma lei de notoriedade e modernismo. (JUBILUT, 2015, pp. 147-150).
CONCLUSÃO
85
O trabalho apresentado traz no escorço histórico da migração no mundo a situação
de que os fluxos migratórios sempre se fizeram presentes, muitas vezes com um aumento
ou diminuição de sua ocorrência em razão de diversos fatores, existindo desde os
primórdios da humanidade, estando presente na Antiguidade, na Idade Média e
perpetuando-se na história do homem até os dias atuais.
Verificou-se que os fluxos migratórios inicialmente decorriam da saída do homem
do continente africano em busca de melhores condições para sua vida, englobando-se
nessas condições, as climáticas e as mais favoráveis à agricultura, ainda que em se
tratando de uma agricultura rudimentar.
A mobilidade humana na Antiguidade derivava da disseminação do cristianismo
e das invasões bárbaras, inaugurando a Idade Média com a dissidência de algumas tribos
que estavam sob o jugo de Roma e partem para a Europa em busca de melhores condições,
o que se soma os fluxos migratórios em razão das cruzadas que datam o mesmo período.
Crenças religiosas também contribuíram para as migrações, seja pela expansão da
fé cristã como pelo império árabe que buscava a conversão de outros povos resultando na
dominação da Península Ibérica em 711 d.C.
Seguiu-se a história da humanidade com o período das grandes navegações, e
mercantilismo, impulsionando ainda mais a migração de massas, e o nascimento do jus
communicationis, com a teoria vitoriana da circulação do homem de forma livre, por ser
decorrente de um direito natural.
No período colonial houve na história da migração um marco de grande
importância que foi o surgimento da migração laboral, sendo que os escravos africanos
desembarcaram pela primeira vez no Brasil em 1964, sendo uma mão de obra utilizada
não só pelo Brasil, como também na Espanha, Grã-Bretanha, França e Holanda.
Outros imigrantes surgiram em busca de uma vida nova, novas oportunidades
naquilo que chamavam de novo mundo, sendo esses imigrantes representados por
famílias inteiras, ou ainda, jovens idealistas que formavam as massas de artesãos,
puritanos e degradados, surgindo além da migração escravocrata também a migração
colonial.
De acordo com informações obtidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística, a imigração predominante foi de portugueses, ressaltando que o governo
brasileiro estabelecia em sua história momentos de alternâncias, em que havia grande
86
aceite de imigrantes e noutros nos quais estabelecia regras de contenção dessa imigração,
seja por conta da discriminação do cidadão imigrante que não fosse da Europa, como
também pelos interesses do governo em evitar que cidadãos de ideologias e princípios
semelhantes aos combatidos internamente não se instalassem no Brasil.
O problema da aceitação de imigrantes pelo Brasil foi de grande instabilidade,
sendo que entre 1847 e 1857 fora incentivado em razão da necessidade de mão de obra
para substituição dos escravos nas fazendas brasileiras. Nesse período os imigrantes eram
tratados em situação similar a dos escravos o que resultou em movimentos como o
Decreto von der Heydt da Prússia de 1859 estendido para toda a Alemanha, decreto este
que determinava a proibição de agentes agenciadores de imigrantes para o Brasil,
diminuindo-se drasticamente a imigração alemã para o Brasil.
Os imigrantes italianos vieram para o Brasil em número estrondoso e recebiam de
acordo com Constituição de 1891 a cidadania brasileira de forma automática, sendo que
a exemplo do que ocorreu na Alemanha, o governo Italiano também proibiu a emigração
para o Brasil em 1902.
No compasso de seus interesses o Brasil edita em 1930 normas restritivas ao
recebimento de imigrantes, que não poderia ultrapassar 2% do número de imigrações
ocorridas nos últimos 50 anos, e também elaborou normas trabalhistas que privilegiavam
os nacionais em detrimento dos estrangeiros, assim como proibição de formação de
núcleos raciais, e ensino em língua estrangeira para os migrantes menores.
O Estado brasileiro vivia um período de repúdio ao imigrante, mas ainda assim,
necessitava de sua presença para impulsionar o trabalho desenvolvido nas fazendas.
O período de 1943 a 1945 sofreu drástica redução no número de imigrações em
razão da segunda guerra mundial, sendo retomado o fluxo migratório nos anos seguintes
que compreendeu de 1945 a 1970, em razão da grande destruição, fome e desespero que
assolava a humanidade no pós segunda guerra mundial.
A partir de 1974, em razão da crise do petróleo e as inovações tecnológicas e de
comunicação, resultam inegavelmente na circulação de pessoas e ensejou uma
reorganização mundial e os fluxos migratórios tomaram novo impulso.
A partir do século XXI, o mundo em constante alteração em razão da facilidade
das comunicações, que se transformaram em verdadeiros meios de transformações
geopolíticas, climáticas e econômicas, elevou o Estado brasileiro a um estado de grandes
perspectivas aos imigrantes, tanto aqueles que buscavam novos desafios, como também
para aqueles que vinham impulsionados por problemas em seus países, que justificavam
87
o pedido de refúgio, como ocorrido com os Haitianos após o desastre climático sofrido
em 2010.
Conclui-se, portanto, que o fluxo migratório sempre foi presente na história do
homem, com suas tonalidades distintas em razão dos diversos acontecimentos que o
ensejaram, mas sempre presente, sendo que o objetivo deste trabalho foi o estudo de um
imigrante específico que é o imigrante sob condição de refúgio.
Os conceitos de asilo, refúgio e refugiado, apresentam divergências e
proximidades. Tanto no asilo como no refúgio, os imigrantes nessas duas modalidades
são vítimas de perseguição em seus países de origem, o que é denominado como asilo em
sentido amplo, que ainda se subdivide em asilo político é uma das mais antigas formas
de proteção ao indivíduo que for perseguido por suas opiniões políticas, tendo sido
internacionalizado a partir de seu reconhecimento nos três sistemas de proteção de
direitos humanos, quais sejam: (i) Sistema Europeu de Proteção dos Direitos Humanos –
através da Declaração Universal de Direitos Humanos de 1948; (ii) Sistema
Interamericano – através da Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem e
Convenção Americana de Direitos Humanos e por fim ; e por fim (iii) Sistema Africano
– Carta dos Direitos Humanos e dos Povos de 1981.
O pedido de asilo somente é possível se houver o preenchimento de três requisitos,
a saber: (i) pressuposto objetivo: o pretenso asilado deve ser estrangeiro; (ii) pressuposto
objetivo: a conduta que levou ao pedido de asilo deve ser de cunho político; e por fim
(iii) pressuposto temporal: o pedido deve ser dotado de caráter de urgência presente e não
passada ou futura.
No que se refere ao refúgio, pode-se concluir que até o século XX ele não tinha
nenhum tratamento em âmbito de Direito Internacional, sendo que a partir da criação da
Sociedade das Nações em 1919, a preocupação com esse grupo de pessoas que
precisavam deixar seus países de origem em razão de um sofrimento de perseguição, ou
ainda desrespeito aos direitos humanos, se tornou presente e culminou na criação do Alto
Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), sendo definido o
conceito de refugiado pela Convenção de 1951.
O asilado difere do refugiado vez que este último tem suas bases em tratados
universais e possuem regulamentações específicas baseados na perseguição de forma
geral, seja ela política, religiosa, racial ou qualquer uma que importe em sua necessidade
de fuga. Enquanto o asilo é tratado pelo costume internacional, o refúgio é tratado por
regulamentos internacionais. O asilo busca a proteção daquele que se encontre em
88
situação de fuga política, enquanto o refugiado é qualquer tipo de fuga que lhe enseje o
temor de permanecer em seu país de origem. O asilo precisa da ocorrência efetiva da
perseguição, enquanto o refúgio pode ser concedido mesmo diante do temor, sem que
tenha efetivamente ocorrido a perseguição.
Assim se permite concluir que o instituto do asilo embora mais antigo do que o
refúgio é mais restritivo do que este último, que abarca uma série de situações e pessoas
vitimizadas mais ampla do que o instituto de asilo.
Dessa forma, refugiado é aquele que se encontra em situação de risco e necessitou
fugir de seu país por conta do fundado receio de violação de direitos humanos.
A partir dessas distinções é possível observar que o refugiado conta com um
aparato normativo de proteção aos seus direitos, iniciando esse aparato em ambiente
internacional pela Convenção de Genebra, ocorrida em 1951, sendo inicialmente
destinado àqueles que se encontravam em situação de refúgio em período anterior à 1951,
sendo ampliado pelo Protocolo Adicional de 1967.
Tanto a Convenção de 1951, quanto o Protocolo Adicional de 1967 foram
ratificados pelo Brasil, mas permaneceu durante 28 anos com uma aplicação de restrição
geográfica pela qual somente aceitava-se refugiados de origem europeia.
A legislação brasileira inovou em tese de proteção ao imigrante em situação de
refúgio, promulgando a Lei 9.474/97 conhecida como Estatuto do Refugiado, que é uma
lei bastante inovadora e que permeia a garantia dos direitos fundamentais aos seus
destinatários, e se materializa em conformidade com a Convenção de 1951 e o Protocolo
Adicional de 1967.
O conceito de refugiado adotado pela lei brasileira é o mais amplo possível,
prestigiando o conceito da Declaração de Cartagena sobre refugiados ocorrida formulada
em 1984, que por sua vez se inspirou nas concepções de refugiados africana.
A lei possui em seu texto a concepção das denominadas soluções duradouras para
o refúgio, que compreendem: (i) o repatriamento; (ii) o reassentamento e por fim (iii) a
integração local. Cria também o CONARE (Comitê Nacional para os Refugiados), que
opera em cooperação tripartite, sendo o representante do governo personificado pelo
Presidente do CONARE, cargo esse desempenhado pelo Ministro da Justiça, contendo
como membro com direito a voz, mas sem direito a voto o representante do ACNUR, e
por fim, contando com a participação da sociedade por meio das ONG’s que
desempenham papel de fundamental importância no acolhimento dos refugiados.
89
A decisão sobre a concessão de refúgio pertence ao CONARE, sendo passível de
recurso em caso de indeferimento ao Ministro da Justiça, e ainda contém a previsão do
non-refoulement (princípio da não devolução do estrangeiro), sendo proibido mesmo
diante do indeferimento do pedido de refúgio, ao Brasil a deportação do pretenso
refugiado.
O Brasil tem se empenhado no atendimento aos direitos dos refugiados, inclusive
tendo firmado um Acordo com o ACNUR para o procedimento de reassentamento de
refugiados. O reassentamento é o recepcionamento de um refugiado proveniente de outro
país que não é o seu de origem, ou seja, na cadeia do refúgio o reassentamento se dá num
terceiro país que diverge do de origem e também difere daquele que foi o de primeiro ou
subsequente refúgio buscado pelo indivíduo a ser reassentado.
O Brasil ocupa um lugar de destaque em se tratando de políticas acolhedoras de
refugiados e reassentados, atuando sobretudo sob o manto de um caráter humanitário,
dotado de solidariedade e fraternidade, que norteiam as políticas destinadas a esses
indivíduos vitimizados pela necessidade de busca de refúgio.
Os direitos humanos são fruto de um processo histórico de reconhecimento do
valor existente na dignidade da pessoa humana, sendo dever da sociedade e do Estado o
alcance dessa dignidade.
O processo histórico de conquista dos direitos humanos passou pela positivação
ocorrida através de seu delineamento em linhas gerais ocorrido na positivação dos direitos
civis políticos, o que resulta num governo para o povo e não um povo voltado para o
governo. O segundo momento de conquista dos direitos humanos é marcado pela
generalização, ou seja, os direitos são positivados de forma geral e não específica. O
terceiro momento foi marcado pela especificação, quando se privilegia uma gama de
direitos a certos grupos vulneráveis e por fim o último momento que marca a conquista
dos direitos humanos que é a internacionalização, quando se conquista a concepção de
que os direitos humanos devem estar inseridos no âmbito do direito internacional.
Conclui-se, portanto, que os direitos humanos se encontram inseridos num sistema
internacional e que resulta na proteção de direitos fundamentais a partir da ponderação e
instituição pelas Constituições dos mais diversos Estados.
Esse procedimento de reconhecimento pelas Constituições de cada Estado das
normas de direitos humanos, recebe o nome de constitucionalismo moderno e implica na
constituição de direitos fundamentais que possuem seu valor fundamente na dignidade
humana, com a proteção a vida, a liberdade e a igualdade.
90
Embora existam muitas formas de se denominar os direitos fundamentais, essa
expressão tem o condão de tratar dos direitos básicos do homem em conformidade com
a positivação interna dos Estados, de acordo com seus costumes locais e culturais,
enquanto a expressão direitos humanos permanecem sendo atribuída para a proteção de
direitos a humanidade.
Todas as Constituições brasileiras trazem em seu corpo textual a declaração de
direitos, mas é na Constituição Federal de 1988 que traz os direitos fundamentais como
garantias indissociáveis do dever do Estado, sendo a dignidade da pessoa humana um
valor perpetuado pela assim chamada constituição cidadã.
A análise pormenorizada dos dispositivos constitucionais e das premissas sobre
os direitos fundamentais resultantes do movimento do constitucionalismo moderno, é
possível se concluir que os direitos fundamentais previstos na Constituição Federal de
1988, assim como os direitos fundamentais previstos nos tratados internacionais em que
o Brasil seja signatário, devem ser estendidos aos imigrantes sobretudo àqueles que se
encontrem em situação de refúgio.
Estabelecidos os direitos dos refugiados, é importante se observar os órgãos de
proteção e efetivação desses direitos no Brasil, sendo eles baseados na constituição
tripartite do CONARE, que possui justamente a competência de orientar e coordenar para
que os direitos dos refugiados sejam efetivados.
Além do CONARE, é importante se observar que é necessário um preparo da
Polícia Federal, vez que a ela compete a fiscalização de ingresso de estrangeiros em
território nacional, sendo o primeiro órgão governamental a ter o contato com o imigrante
em situação de refúgio, devendo orientá-lo quanto aos procedimentos de solicitação e
encaminhamento ao CONARE.
O CONARE por sua vez conta com o apoio no acolhimento dos refugiados
prestado por sociedades civis como por exemplo as Cáritas Arquidiocesanas, que é um
grupo formado por profissionais de assistência social, advogados, psicólogos e
voluntários, tendo ainda a participação do ACNUR que disponibiliza verbas para o
atendimento dos refugiados.
Pode-se concluir no que tange aos direitos fundamentais dos imigrantes em
situação de refúgio, que mesmo havendo uma divisão nas responsabilidades de auxílio
do imigrante refugiado, como já mencionado, ficando ao encargo do governo brasileiro
os serviços públicos básicos, à sociedade civil e suas parceiras (ONG’s e entidades
religiosas) serviços como alimentação, cursos profissionalizantes, aprendizado sobre o
91
idioma local e finalmente ao ACNUR por meio das Cáritas recursos financeiros e auxílio
em programas específicos para refugiados, não há até o momento um órgão seja
governamental ou não para que trabalhe com a integração desse refugiado e auxilie em
sua qualidade de vida.
A obtenção do refúgio no Brasil inicia-se com o recebimento do refugiado em
unidade da Polícia Federal, na qual será preenchido o formulário de pedido de refúgio, e
encaminhado ao CONARE, que por sua vez agendará uma entrevista para verificação das
situações mencionadas no formulário pelo pretenso refugiado e então poderá decidir pelo
deferimento ou indeferimento do status de refúgio. Destaca-se que no caso de
indeferimento do status de refugiado ao solicitante, é possível que este ingresse com um
pedido de revisão de seu processo por meio de Formulário de Interposição de Recurso,
que pode contar inclusive com o apoio profissional de um advogado, e será endereçado
ao Ministro da Justiça, que então efetuará sua revisão.
Finalmente pode-se concluir que atualmente o Brasil possui uma legislação
protetiva em relação aos direitos dos refugiados, mas sua efetivação apresenta diversos
problemas que merecem ser visitados para que possa concluir o estudo ora apresentado.
O primeiro ponto de dificuldade para o alcance do direito fundamental da
dignidade humana no que se refere aos refugiados que se encontram no Brasil, é o fato
de que muitos imigrantes que não se encontram em situação de refúgio, acabam por optar
pela vida da solicitação de refúgio como forma de se buscar a legalização no país, e essa
situação dificulta o dimensionamento das políticas públicas voltadas aos refugiados, que
é essencial para a efetivação de direitos.
Além das políticas públicas, as soluções duradouras para os refugiados, se
evidenciam como formas de se efetivar o alcance da dignidade humana. Sendo tais
soluções duradouras as seguintes: (i) repatriamento: volta do refugiado para seu país de
origem, lhe garantindo que a situação de refúgio tenha cessado; (ii) reassentamento:
providenciar que esse refugiado se torne cidadão plenamente adaptado ao Brasil e que
busque a cidadania brasileira e por fim (iii) integração local: quando se estabelece a plena
estabilidade emocional, financeira e cultural do imigrante refugiado ao país receptivo.
Mesmo diante das previsões legislativas acerca dos direitos fundamentais dos
refugiados, a pesquisa realizada evidenciou a necessidade de uma série de medidas a
serem realizadas para se alcançar o valor fonte dos direitos fundamentais que é a
dignidade humana.
92
Assim, evidencia como verdadeiros desafios a serem enfrentados pelo Brasil para
que seja efetiva a dignidade humana aos refugiados os seguintes: (i) saúde, (ii) educação;
(iii) moradia; (iv) documentação; (v) assistência social; (vi) trabalho e emprego; (vii)
políticas de igualdade e por fim (viii) alterações nas políticas migratórias.
Este trabalho permite a conclusão de que a efetivação e integração do refugiado
não é um dever único do Estado, ou dos entes internacionais, mas deve ser efetivado por
meio da participação de toda a sociedade, mantendo a premissa de que é o Estado que
deve permear todos os trabalhos desenvolvidos para alcance da dignidade humana de
forma a garantir sua efetivação.
93
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Cáritas Arquidiocesanas:
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IPEA:
http://www.ipea.gov.br
99
ANEXO A – FORMULÁRIO DE SOLICITAÇÃO DE REFÚGIO
100
101
102
103
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116
117
118
119
120
121
122
123
124
ANEXO B – FORMULÁRIO INTERPOSIÇÃO RECURSO
125
126
127
128
129
130
131
132
133
134
135
136
137
138
139
140
141
