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Universidade Técnica de Lisboa

Instituto Superior de Economia e Gestão

SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DA SEGURANÇA SOCIAL

Eduardo Augusto Bragança Pires Saldanha

Luís Filipe Costa Marques

Trabalho apresentado no Instituto Superior de Economia eGestão no âmbito na disciplina de Economia dos

Intermediários Financeiros do Curso de Mestrado emEconomia Monetária e Financeira.

LisboaJulho 2001

Sistemas de Financiamento da Segurança Social

2

ÍNDICE

Pág.

1. INTRODUÇÃO

1.1. PLANO DE TRABALHO .................................... 3

2. CARACTERIZAÇÃO DA SEGURANÇA SOCIAL EM PORTUGAL

2.1. SITUAÇÃO ACTUAL E EVOLUÇÃO RECENTE ................... 4

2.2. ENQUADRAMENTO ECONÓMICO-SOCIAL ....................... 11

3. SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DA SEGURANÇA SOCIAL

3.1. SISTEMAS DE REPARTIÇÃO E CAPITALIZAÇÃO ............... 15

3.1.1. GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA ................. 21

3.1.2. SITUAÇÃO PORTUGUESA ............................. 22

3.1.3. INTEGRAÇÃO E COMPLEMENTARIDADE .................. 28

4. REPENSAR A SEGURANÇA SOCIAL

4.1. PREVISÃO DA SEGURANÇA SOCIAL ...........................32

4.2. PRINCIPAIS CONTORNOS DO DEBATE ACTUAL ................ 37

4.2.1. O SISTEMA DOS TRÊS PILARES ...................... 41

4.2.2. O CASO DO CHILE ................................. 43

4.2.3. PROPOSTAS DO BANCO MUNDIAL ...................... 45

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................. 50

REFERÊNCIAS


3

1. INTRODUÇÃO

A segurança social é um dos debates mais acutilantes, quer no

ponto de vista social, como académico e político.

O objectivo deste trabalho é proporcionar uma abordagem sobre

os sistemas de financiamento da segurança social, apresentando as

análises e resultados dos modelos típicos de capitalização e

repartição englobando a integração e complementaridade da gestão

privada numa perspectiva do caso Português.

1.1. PLANO DE TRABALHO

O trabalho está dividido em três capítulos distintos (2,3 e

4), o primeiro deste pretende analisar as principais alterações e

desenvolvimentos da segurança social em portugal com especial

relevo ao enquadramento económico e social. O segundo (3) visa

abordar a teoria subjacente quer aos modelos de repartição como à

integração e complementaridade das pensões privadas em

capitalização. O último capítulo tenta orientar para as principais

linhas que regem o pensamento e debate nas soluções prespectivadas

para os sistemas de segurança social. São apresentadas as linhas

mestras das propostas do Banco Mundial e posteriores críticas pela

Organização Internacional do Trabalho e de uma nova revisão das

propostas do primeiro interveniente. É também descrita a solução

denominada dos Três Pilares ou Quatro. O trabalho em geral é

realizado do ponto de vista de definir a discussão actual na

procura de soluções, na passagem dum “Estado de bem-estar”, para

uma “Sociedade de bem-estar”.


4

2. CARACTERIZAÇÃO DA SEGURANÇA SOCIAL EM PORTUGAL

2.1. SITUAÇÃO ACTUAL E EVOLUÇÃO RECENTE

O sistema português de segurança social tal como o conhecemos

hoje tem origem na doutrina corporativista do período entre as

duas guerras, quando se estabeleceu um sistema de previdência

social. Este sistema inicial era bastante limitado, tanto no campo

de aplicação pessoal (pessoas, ramos de actividade e profissões

abrangidas) como no campo de aplicação material (eventualidades

cobertas). A história da segurança social desde então é

basicamente a do alargamento dos mecanismos de protecção social em

ambas as dimensões: pessoal e material.

Em 1933, foi adoptado o "Estatuto do Trabalho Nacional", que

é a principal peça jurídica relativa às relações de trabalho

produzida pelo regime, no qual se atribuiu aos Grémios e aos

Sindicatos Nacionais a missão da criação de instituições de

previdência - a Previdência Social. Dois anos mais tarde, foi

definida a estrutura da Previdência Social, pela Lei n.º1884, de

1935.

Até 1974 o alargamento referido anteriormente inclui particularmente os trabalhadores

por conta de outrem na indústria, comércio e serviços, deixando-se inicialmente às Casas do Povo

e Casas dos Pescadores um papel mais assistencial. Posteriormente (1970) o âmbito material

relevante para estes casos alargou-se e passou a cobrir as eventualidades de doença,

maternidade, invalidez, velhice e morte.

Em 1973 alteraram-se os prazos de garantia para ter acesso a prestações por invalidez e

velhice, reduzindo-se drasticamente os períodos de inscrição com entrada de contribuições e

causando um aumento vertiginoso do número de pensionistas ao longo dos anos 70. Ainda em

Janeiro de 1974 eliminou-se o “plafond” contributivo, para aumentar as receitas.

A partir de 1974 deu-se uma modificação qualitativa no sistema, o qual evoluiu

parcialmente na direcção de um modelo unificado. No campo de aplicação material criaram-se as


5

pensões sociais, para situações de insuficiência de recursos, o subsídio de desemprego,

alargaram-se as prestações familiares, e os montantes das pensões de velhice passaram a incluir

o 13º mês, para além de se ter aumentado as eventualidades cobertas no regime dos

trabalhadores agrícolas. No campo de aplicação pessoal, deu-se a integração dos trabalhadores

independentes e dos trabalhadores de serviço doméstico no regime geral. As pressões financeiras

forçaram, entretanto, um aumento das taxas contributivas, a que se sucedeu a criação do Instituto

de Gestão Financeira da Segurança Social.

A Constituição da República de 1976 consagrou, em definitivo, o

conceito de segurança social (artigo 63.º). Com efeito:

- A Constituição reconhece o direito universal da segurança

social;

- O Estado assume-se como responsável pela organização e

pela coordenação de um sistema de segurança social

unificado e participado pelas organizações sindicais;

- O Estado deverá subvencionar o sistema;

- Os riscos de doença, velhice, invalidez, sobrevivência,

desemprego bem como qualquer outro tipo de carência de

recursos ou de capacidade de trabalho, deverão ser

cobertos pelo sistema.

No início dos anos 80 foram tomadas diversas medidas legislativas, nomeadamente: a

criação do regime não contributivo de protecção social, a integração no regime geral da protecção

do risco de doença profissional, a reformulação do regime dos trabalhadores independentes, a

reordenação do esquema de protecção social dos profissionais de serviço doméstico, a criação do

regime de seguro social voluntário, a criação do sistema de verificação de incapacidades

permanentes (SVIP) e a reformulação dos regimes de protecção social dos trabalhadores agrícolas.


6

LEI DE BASES DE 1984 E DESENVOLVIMENTOS POSTERIORES

Será necessário esperar até 1984 para o Parlamento aprovar a

nova Lei de Bases da Segurança Social. A nova lei precisou o

conceito de "sistema de segurança social" introduzido pela

Constituição de 1976. Segundo a lei, é o conjunto de "regimes e

instituições de segurança social" (artigo 4.º), orientados por

dois objectivos:

(i) A protecção dos trabalhadores e das suas famílias em

situações de falta de recursos ou de perda de capacidade de

trabalho, desemprego involuntário e morte, garantindo também a

compensação dos encargos familiares;

(ii) a protecção das pessoas sem recursos.

O sistema é ordenado segundo oito princípios. Três destes

estão ligados à formação de direitos - os princípios de

universalidade, de igualdade e de garantia judicial. O princípio

de solidariedade impõe a participação financeira do Estado. A

gestão do sistema está organizada segundo os princípios: de

participação - que prevê a representação dos interessados; de

unidade - a unificação administrativa, que é no entanto

"tendencial"; de eficácia das prestações e de descentralização das

instituições.

Os objectivos e o corpo dos princípios do sistema baseiam-se

no conceito de garantia de recursos, o que subentende quer a

substituição do rendimento, comutativa ou não, quer o rendimento

de compensação.

Definem-se apenas dois regimes obrigatórios de segurança

social:


7

- O regime geral contributivo, cujo campo de aplicação

inclui todos os trabalhadores (por conta de outrém ou

independentes);

- O regime não-contributivo, o qual protege os nacionais e,

em certos casos, os residentes estrangeiros em situações

de necessidade não abrangidas pelo regime contributivo

Quase todos os regimes especiais foram integrados, no que diz

respeito à gestão das contribuições; a unificação das prestações

foi também concluída. Apenas existem fora do Sistema de Segurança

Social os regimes dos funcionários públicos, dos bancários e dos

advogados e solicitadores, que a lei pretende vir a integrar.

O fundo de desemprego também foi integrado no sistema. Um

domínio complementar de intervenção foi configurado, em

articulação com os regimes: a acção social, que é dirigida às

crianças, aos jovens, aos deficientes e idosos com falta de

recursos ou em situação de exclusão social, quando não

providenciada pelos regimes.

Duas modalidades de financiamento das prestações estão

previstas:

- As cotizações dos trabalhadores e as contribuições das

entidades empregadoras que se destinam ao regime

contributivo;

- As transferências do Orçamento do Estado, para o regime

não-contributivo a acção social.

Com a Lei Bases 1984 e legislação posterior, abriram-se

perspectivas ao desenvolvimento de regimes complementares de

iniciativa privada e dos particulares.


8

Desde a publicação da referida Lei houve um apreciável número de medidas importantes.

Em 1986 criou-se a Taxa Social Única e integraram-se os trabalhadores agrícolas no regime

geral, tendo os pensionistas do regime especial de segurança social das actividades agrícolas

passado a constituir um grupo fechado. Em 1988, criou-se o regime da pensão unificada. O

regime de protecção social no desemprego foi reformulado em 1989, tendo passado a idade a

constituir critério definidor do período de concessão da prestação. No mesmo ano regulamentou-

se a protecção social complementar. Ainda na segunda metade dos anos 80 tomaram-se medidas

de apoio ao emprego, com isenções contributivas para jovens e reduções contributivas para

deficientes.

No início dos anos 90 reformulou-se o enquadramento jurídico dos fundos de pensões,

instituiu-se o regime de pré-reforma, criou-se o sistema de verificação de incapacidades

temporárias (SVIT) e foi aprovado o Código das Mutualidades.

Em 1993 houve uma reformulação das pensões de invalidez e velhice do regime geral,

introduzindo-se a igualdade entre sexos para a idade da reforma, alterando-se o método de

cálculo das pensões e ampliando-se os prazos de garantia. Foi então criado o “complemento

social”, sem base contributiva. O regime dos independentes foi alterado com a introdução de um

esquema obrigatório e outro facultativo. Mais recentemente, reforçaram-se as medidas de

promoção do emprego e operou-se uma nova revisão do regime dos trabalhadores independentes.

Em 1995, foi reforçado o quadro sancionatório dos regimes de protecção social, definindo

e penalizando os crimes contra a segurança social através do alargamento do campo de

aplicação do regime jurídico das infracções fiscais não aduaneiras.

Na sequência de uma recomendação comunitária de 1992, em 1996 foi criado o

Rendimento Mínimo Garantido, como prestação do regime não contributivo em conjunto com um

programa de inserção social.

A nova Lei de Bases, a Lei nº 17/2000 entra em vigor no

início de Fevereiro de 2001, revogando a Lei 28/84. Esta lei tem

um carácter inovador e estruturante em vários aspectos. Consagra o

direito de todos à segurança social através do sistema de

solidariedade e segurança social. Os três objectivos fundamentais


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deste sistema são: a melhoria das condições e dos níveis de

protecção social e o reforço da respectiva equidade; a eficácia do

sistema e a eficiência da sua gestão; a sustentabilidade

financeira do sistema.

A Lei 17/2000 mantém os princípios da Lei Bases anterior:

universalidade, igualdade, solidariedade, garantia judiciária,

unidade, eficácia, descentralização e participação; e introduz

novos princípios: Primado da Responsabilidade Pública, Equidade

Social, Diferenciação Positiva, Inserção Social,

Complementaridade.

Os três subsistemas de protecção social previstos são: o

Subsistema de Protecção Social de Cidadania, o Subsistema de

Protecção à Família, o Subsistema Previdencial.

O Subsistema de Protecção Social de Cidadania assegura os

direitos básicos de protecção social, garantindo a igualdade de

oportunidades e o direito a mínimos vitais , bem como a prevenção

e erradicação de situações de pobreza e de exclusão. Os objectivos

deste subsistema são concretizados através do Regime de

Solidariedade (inclui o Rendimento Mínimo Garantido, as pensões

sociais de invalidez, de velhice e de sobrevivência) e da Acção

Social (inclui prestações em espécie, utilização ou financiamento

à rede de serviços e equipamentos, programas de combate à pobreza,

marginalização e exclusões sociais). Este Subsistema é

exclusivamente financiado por transferências do Orçamento de

Estado.

O Subsistema de Protecção à Família garante a concessão de

prestações pecuniárias às famílias. Está previsto, ainda, a

atribuição de prestações em espécie, neste subsistema. Este

subsistema é financiado por transferências do Orçamento de Estado

(excepto no caso das prestações cuja atribuição é condicionada à

verificação de carreiras contributivas).


10

O Subsistema Previdencial tem como objectivo garantir o

direito à compensação da perda ou redução dos rendimentos

resultantes da actividade profissional, nas eventualidades de:

doença, maternidade, desemprego, acidentes de trabalho e doenças

profissionais, invalidez, velhice, morte. Este subsistema é

financiado pelas cotizações dos trabalhadores e pelas

contribuições das entidades empregadoras.

O financiamento do sistema de solidariedade e segurança

social rege-se pelas seguintes grandes linhas:

• a dupla responsabilidade, por um lado, dos cidadãos, nosplanos nacional, laboral e intergeracional. Por outro lado, do

Estado, nas condições legalmente definidas.

• a obrigação legal do pagamento de cotizações pelos

trabalhadores e de contribuições pelas entidades empregadoras.

• o financiamento do sistema obedece a dois princípios

fundamentais:

- da diversificação das fontes de financiamento, que implica

a ampliação das bases de obtenção de recursos financeiros,

tendo em vista a redução dos custos não salariais da mão-

de-obra.

- da adequação selectiva, que consiste na determinação das

fontes de financiamento e na afectação dos recursos

financeiros, de acordo com a natureza e os objectivos das

modalidades de protecção previstas na lei e com as

situações e medidas especiais, particularmente as

relacionadas com as políticas activas de emprego e

formação profissional.

• uma parcela de 2 a 4% das cotizações, da responsabilidadedos trabalhadores, é aplicada num fundo de reserva, gerido em


11

regime de capitalização, até que aquele fundo assegure uma

cobertura das despesas previsíveis com pensões, por um período

mínimo de 2 anos.

• os saldos anuais do sistema previdencial, bem como as

receitas resultantes da alienação de património e os ganhos

obtidos das aplicações financeiras, serão geridos em regime de

capitalização,

• as receitas principais do sistema de solidariedade e

segurança social são: as cotizações dos beneficiários e as

contribuições das entidades empregadoras, as transferências do

Estado e de outras entidades públicas, as receitas fiscais, o

produto de sanções pecuniárias, os rendimentos de património

próprio e os rendimentos de património do Estado consignados ao

reforço das reservas de capitalização.

• o regime financeiro que no quadro da Lei nº 28/84, era derepartição, deve conjugar as técnicas de repartição e de

capitalização, tendo em conta as alterações das condições

económicas, sociais e demográficas.

2.2. ENQUADRAMENTO ECONÓMICO-SOCIAL

Evolução física da segurança social: beneficiários activos e

pensionistas:

O crescimento anual médio do número de beneficiários e

pensionistas, desde 1985 até 1995, é 2% para os pensionistas e

2,71% para os beneficiários activos. Excepcionalmente, entre 1986

e 1988, o número de beneficiários aumentou mais de novecentos

mil. As taxas de variação anual médias desde 1988 são zero para os

beneficiários e 1,5% para o total dos pensionistas. O rácio

beneficiários-pensionistas, aumenta de 1,59 em 1985 até 1,91 em


12

1988 e depois diminui para 1,71, em 1995. No entanto os

pensionistas do regime não contributivo não dependem dos

beneficiários para financiar as suas pensões, mas do Orçamento do

Estado (OE), pelo que o rácio correcto é entre o número de

beneficiários activos e o número de pensionistas do regime geral

(contributivo). Naturalmente o valor deste rácio é mais elevado,

mas a tendência é semelhante. O rácio cresce entre 1985 e 1988, de

2,68 para 3,06, declinando a partir de então até atingir 2,45 em

1995. Finalmente, note-se que os beneficiários activos são uma

proporção relativamente constante, quer da população total, quer

da população activa desde 1988, ao passo que os pensionistas de

velhice e sobrevivência, ainda que ligeiramente, assumem peso

crescente, ao contrário dos pensionistas por invalidez, cujo

número vem a decrescer desde 1989.

Condicionantes económicas a longo prazo:

Um aspecto fundamental da envolvente económica dos sistemas

de segurança social é a redução do crescimento da produtividade e

dos salários reais e o aumento da taxa de desemprego estrutural

que se tem verificado desde os anos 70 nos países europeus. De

1961 até 1973, o crescimento dos salários reais no conjunto dos

países agora pertencentes à União Europeia tinha sido sempre

superior a 4%, atingindo mesmo, em 1970, o valor de 7,7%. A partir

de 1975, o crescimento dos salários nunca ultrapassou os 3,2%,

sendo que, nas últimas duas décadas, esteve sempre abaixo dos

2,3%. Um menor crescimento dos salários implica um menor

crescimento das contribuições e, logo, uma maior dificuldade em

fazer face às responsabilidades dos sistemas em termos do

pagamento das pensões e de outras prestações.

A evolução do desemprego é duplamente relevante para a

segurança social. Por um lado, mais desemprego significa uma

diminuição das contribuições; por outro lado, mais desemprego


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implica um aumento das despesas do sistema (mais desempregados a

receberem o subsídio de desemprego). Tem-se verificado, ao nível

dos países da OCDE, uma tendência para, após um ciclo económico

negativo, o desemprego persistir a níveis superiores aos iniciais,

mesmo depois de se iniciar a recuperação associada ao ciclo

positivo, facto que tem sido referido como um aumento da “taxa

natural” de desemprego. A situação em Portugal não parece ser tão

grave como noutros países, mas tanto a evolução prevista dos

salários (via crescimento da produtividade) como a do emprego, não

permitem esperar, para os próximos anos, aumentos sustentados dos

ritmos de crescimento da base salarial que gera as contribuições.

Finalmente, desenha-se uma tendência para uma maior volatilidade

dos empregos, com uma proporção crescente da população activa na

situação de trabalhador independente, com mais trabalho a tempo

parcial e com uma menor estabilidade no emprego para os

trabalhadores por conta de outrem, com rotações mais frequentes

entre situações de emprego, desemprego e formação.

Condicionantes demográficas:

Portugal, tal como os outros países europeus, tem

experimentado um envelhecimento da sua população, quer na base da

sua pirâmide etária ( percentagem de jovens na população a

diminuir), quer no topo (percentagem de idosos a aumentar),. A

razão principal desta evolução está, em primeiro lugar, na baixa

da fecundidade e, em segundo lugar, no aumento da esperança de

vida. Para os homens esta aumentou de 61,2 em 1960 para 71,6 em

1995 e para as mulheres de 66,8 para 78,6.

Acontecem então, alterações no funcionamento das economias,

na difusão das novas tecnologias e no desenvolvimento de novas

procuras sociais. Por parte da população de “terceira idade”

cresce a procura de apoio e assistência médica e social. A entrada

maciça de mulheres no mercado de trabalho, assim como os novos


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padrões de vida familiar, dinamizam uma procura renovada de

serviços de apoio às famílias.

Como consequência destas mutações, o acréscimo das despesas

sociais torna-se de difícil controlo político e tende a dar-se a

ritmo superior ao do crescimento das economias, pondo em questão

os modelos vigentes de financiamento da protecção social baseados

na repartição.

Condicionantes sociais:

Em Portugal as deficiências do Estado Providência são

compensadas pela existência de uma rede, informal mas densa, de

relações de comunidade, interconhecimento e ajuda baseada em laços

de parentesco e de vizinhança, a que podemos chamar “sociedade-

providência”. No entanto, temos razões para recear o declínio da

“sociedade-providência”, já que esta assenta em laços pessoais e

em redes de convívio mais próprios de pequenos centros urbanos e

de meios rurais que dos grandes centros urbanos. As novas gerações

vão-se afastando das origens rurais e com isso vai-se perdendo a

intensidade nas interacções entre membros da família alargada e a

capacidade desta servir de rede de protecção informal. O aumento

da participação das mulheres no mercado de trabalho também gera

dificuldades em manter a rede de protecção informal, já que esta

repousa, de uma forma assimétrica, no esforço e na utilização do

tempo das mulheres, particularmente em todas as áreas que envolvam

cuidados pessoais, como cuidar de crianças, doentes, idosos, etc.

A falta de capacidade de resposta das redes informais

acarretada pela absorção das mulheres no mercado de trabalho vai

gerar problemas crescentes que terão de ser resolvidos por

mecanismos formais, ou seja, quer directamente pelo Estado

Providência quer pelo mercado, mediante regulação e financiamentos

sociais. O envelhecimento é igualmente preocupante do ponto de

vista social, já que os idosos foram identificados como um dos


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grupos sociais mais vulneráveis à pobreza. No entanto, se a

extensão da pobreza é um problema grave, a integração social

constitui a primeira e principal necessidade para o bem-estar do

idoso. Daí a importância de estarmos atentos à evolução das

relações entre a população idosa e as estruturas familiares

Em resumo, a evolução previsível dos problemas dos idosos, a

multiplicação de famílias monoparentais, a desertificação das

zonas do interior, a saturação das áreas metropolitanas, entre

outros factores, fazem-nos antever um futuro em que os mecanismos

de protecção social em geral e a segurança social em particular

vão ser confrontados com a necessidade de dedicar uma porção maior

dos seus recursos a minorar os problemas de grupos vulneráveis. A

segurança social terá de resolver estes problemas economizando

noutras áreas, em particular assegurando a auto-sustentabilidade

dos regimes contributivos, por forma a poder usar as

transferências do OE para as prestações e acções verdadeiramente

ligadas à solidariedade.

3. SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DA SEGURANÇA SOCIAL

3.1. SISTEMAS DE REPARTIÇÃO E CAPITALIZAÇÃO

Um sistema de capitalização corresponde aos esquemas de

planos de pensões de responsabilidade social da empresa e de

seguros privados, tendo sido adoptada também pelos sistemas de

seguros sociais bismarckianos.

Seguindo a técnica dos seguros privados, as caixas de seguro

social recolhem contribuições dos trabalhadores segurados e das

entidades empregadoras, numa determinada percentagem dos salários

pagos, para constituir um fundo de capitais que é aplicado por

forma a gerar rendimentos que irão pagar as prestações garantidas

pelos sistemas.


16

O regime de capitalização nos Sistemas de Segurança Social

instituem, assim, uma poupança forçada na sociedade para financiar

as prestações previdenciais no futuro. Teoricamente, a

determinação das contribuições, em cada momento, é feita segundo

as técnicas actuariais, levando em conta a matemática financeira e

a probabilidade dos indivíduos se encontrarem na situação de risco

coberta (invalidez, velhice, sobrevivência).

Todavia, mesmo na experiência pioneira da Alemanha do século

passado, este sistema não pôde prescindir da participação do

Estado na criação do fundo de capitalização e no financiamento das

prestações servidas, pelo que a origem tripartida do financiamento

da segurança social se encontra afinal no modelo bismarckiano de

protecção social.

O sistema de repartição, generalizou-se a partir de meados

deste século, tendo sido adoptada pela primeira vez num sistema de

segurança social, nos Estados Unidos, a partir de 1939, e consiste

em recolher as contribuições dos trabalhadores e dos empregadores

em cada ano, aplicando-as imediatamente nas despesa de segurança

social desse ano. É o regime de repartição, que os americanos

chamaram pay-as-you-go, implicando uma transferência importante

entre diferentes gerações.

Fala-se a este propósito de um contrato implícito entre

gerações, uma vez que a contribuição presente de cada um financia,

em larga medida, as prestações dos que contribuíram no passado; no

futuro, serão as gerações então em actividade que pagarão as

prestações dos que entretanto passaram à inactividade.

As vantagens e inconvenientes de cada uma destas modalidades

têm sido muito discutidas nos últimos 20 anos.

A capitalização tem a vantagem teórica evidente de criar uma

massa de capitais disponíveis para o investimento produtivo. Pode,

assim, contribuir para o crescimento económico, criar empregos e


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riqueza adicional. Porém, mostra-se vulnerável à instabilidade dos

preços, dado que este sistema não assegura uma actualização anual

dos prestações.

Pelo contrário, a repartição limita-se a tributar os agentes

económicos activos para distribuir os fundos recolhidos pelos

beneficiários do sistema, que, numa parte mais ou menos

importante, são inactivos.

Todavia, estas afirmações devem ser relativizadas. Com efeito,

demonstrou-se, nos anos 60, que na situação de um crescimento

positivo estável da população (isto é, quando não varia a

estrutura de idades dessa população), com a economia a crescer em

equilíbrio, a repartição é mais vantajosa para o bem estar de

todos e mesmo que a população não cresça, os efeitos de qualquer

dos sistemas no bem estar da sociedade pode ser idêntico. Acresce,

que a inflação não afecta directamente o poder de compra da

segurança Social em regime de repartição, dado que as receitas

comtemporâneas pagam os benefícios contemporâneos indexados.

Compreende-se, deste modo, como o debate sobre as modalidades

de financiamento veio a ser reaberto, quando a tendência para o

envelhecimento rápido das populações dos países mais desenvolvidos

(e com sistemas de segurança social mais desenvolvidos) foi

confirmada e os Estados se viram confrontados com a perspectiva de

encargos crescentes com pensões e de diminuição da proporção dos

novos activos na população total.

Em termos conceptuais, o debate transferiu-se-se teoricamente

para o campo da “decisão colectiva”, permitindo a abordagem da

public choice, pioneiramente por VERBON (1986).

Em termos, de modelos formais económicos, existem várias

apresentações, com porém os mesmos resultados. Apresentando um

modelo de cálculo de custos e responsabilidades de Brown (1995) e

Kotlikoff (1979), temos que, se um indivíduo se quer reformar à


18

idade x=IR com o rendimento anual de 1 unidade monetáriapago

continuamente, a taxa de contribuição exigida num sistema de

capitalização, se ele começasse a contribuir na idade actual x=IA,

seria dado pela fórmula:

∫∫∞

+−−−−

+− =0

)(

0

dteedteCIR

tIAt

IA

IRIAIRIAIR

IA

tIAt

ιι

ιι

ιι δδ

o que, após simplificação, fornece a seguinte expressão:

∫

∫−

∞−

= IR

IAx

t

IRx

t

dxe

dxeC

ι

ι

δ

δ

A taxa de contribuição de equilíbrio depende da taxa de

rendimento δ e da probabilidade de sobrevivência do indivíduo em

cada ciclo de vida. Se em vez deste sistema, o indivíduo, fazendo

parte de uma geração x, utiliza-se um regime de repartição, em que

a taxa de rendimento efectivo fosse r e a taxa compósita da

população activa estável, então a sua taxa de contribuição seria:

∫

∫−

∞−

= IR

IA

rt

IRx

rt

dxe

dxeC

ι


19

A taxa intrínseca r, deve captar duas influências:

- A taxa de crescimento do grupo de activos – n

- A taxa de crescimento real dos salários – s

De uma forma geral, existe igualdade entre os regimes de

repartição e capitalização, se δ=+ ns . Nesta situação existe

uma indiferença entre os dois sistemas, uma vez que as

responsabilidades actuariais são perfeitamente cobertas pelos

respectivos activos de cobertura.

Os problemas surgem quando existe desigualdade.

Se a taxa de crescimento dos salários reais e do emprego

(s+n) for superior à taxa de rendimento de forma sustentada, então

é preferível manter a repartição e em caso de queda da relação

activo reformado actuar por forma a aumentar o numerador da

fracção ou diminuir o denominador. O aumento do número de activos

consegue-se nomeadamente através do incentivo do trabalho

feminino, do aumento da imigração ou influenciando a taxa de

fecundidade, tendo presente que neste último caso, a influência só

se constata a longo prazo. A diminuição do numerador, consegue-se

aumentando a idade de reforma, por forma a manter a equidade

intergeracional. Não se coloca o problema da primeira geração, uma

vez que os activos geram rendimentos suficientes para financiarem

todos os reformados. Teoricamente póe-se o problema da última

geração, uma vez que não existindo nova geração, ninguém assegura

o consumo da última geração de reformados.

Se a taxa de crescimento dos salários e do emprego for

inferior à taxa de rendimento (num regime de capitalização) de

forma sustentada, temos um problema análogo ao da última geração

dum regime de repartição, uma vez que não estando garantida uma

taxa de crescimento de equilíbrio, não é possível assegurar o

mesmo consumo aos futuros reformados. Neste caso a capitalização é


20

preferível na condição de ser resolvido o problema dos direitos

adquiridos dos activos actuais. É necessário financiar as

componentes seguintes:

A. O custo normal dos serviços futuros dos activos actuais.

B. A amortização dos direitos adquiridos passados dos

activos actuais.

C. O pagamento das reformas em curso.

Coloca-se o problema das componentes B e C, uma vez que a

capitalização exige um período mínimo de constituição de reservas,

sob pena de o seu custo ser insuportável para certas gerações

futuras.

Qual a combinação óptima entre os regimes de capitalização e

repartição quando se verifica uma taxa crescimento inferior dos

salários e emprego relativamente à taxa de rendimento ?

Não existe um modelo económico que permita relevar esta

optimalidade, talvez a melhor resposta seja uma afectação pela

teoria da carteira:

“Um sistema de capitalização misto tem a vantagem de integrar

o melhor de duas alternativas e diminuir os inconvenientes de cada

uma delas em particular. È equivalente à constituição de uma

carteira óptima de rendimentos de reforma, sendo a componente

pública o activo sem risco e a componente privada o activo

volátil” (Pereira da Silva, 2001)

3.1.1. GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA

A capitalização e a repartição são mecanismos de financiamento

da segurança social, são instrumentos técnicos de financiamento

das prestações, pelo que a qualificação em pública ou privada pode

incidir sobre qualquer dos sistemas.


21

Num sistema de repartição, há uma repartição de perdas que

consiste na divisão por um colectivo do montante a repartir, em

que cada membro desse agregado contribui com uma parte, que será

tanto menor quanto maior for a dimensão da amostra. Se não existir

um intermediário financeiro, estamos perante uma mutualidade que

pode ser obrigatória, se for pública, como o Sistema Público de

Segurança Social ou facultativa se for privada, as Mútuas de

Seguros. Caso exista um intermediário financeiro, uma seguradora,

esta calcula o valor esperado da perda por dois parâmetros

principais: a probabilidade de ocorrência e o custo médio de

ocorrência. A este valor esperado é acrescentado uma margem de

segurança relacionada com a volatilidade da perda, são adicionados

os custos operativos, o custo do capital e os impostos e taxas.

A diferença principal entre a repartição de perdas de um segurador

e de uma mútua é na forma de estabelecer o preço do seguro. Nas

mútuas repartem-se em função do número de cabeças seguras, em que,

se houver défice, os membros da mútua são chamados a compensar o

que falta, se houver excedente, ficam em reserva ou serve para

diminuir o valor dos prémios futuros.

Nas companhias de seguros, as perdas são pagas pela parte dos

prémios não consumidos, em que, se houver défice, é o capital da

empresa que responde, se houver excedentes são apropriados pelos

accionistas.


22

COM INTERMEDIÁRIO

FINANCEIRO

SISTEMA DE REPARTIÇÃO

MUTUALIDADE OBRIGATÓ RIA

SECTOR PUBLICO

MUTUALIDADE FACULTATIVA

SECTOR PRIVADO

SEGURADORA

SEM INTERMEDIÁRIO

FINANCEIRO

SERVIÇO PÚBLICO DE SEGURANÇA

SOCIAL

MÚTUAS DE SEGUROS

SECTOR PRIVADO

MUTUALIDADE FACULTATIVA

A Capitalização, que se traduz num investimento, à taxa de

juro composta, do montante dos prémios ou contibuições recebidas,

líquidas de custos de gestão e de aquisição, por forma a dispôr em

determinada data do montante de capital necessário para cobrir as

pensão. Está implícita uma opção de conversão de capital em

rendimento. Em capitalização, pelo sector público, não é tomado em

conta a probabilidade de morte ou sobrevivência. Pelo sector

privado, são utilizadas tábuas de mortalidade, incorporando um

factor financeiro consoante o tipo de responsabilidades de que se

trate: pensões de reforma, sobrevivência ou invalidez.

3.1.2. SITUAÇÃO PORTUGUESA

Em Portugal, instituiu-se um Regime de Seguro Social

Obrigatório, em que a população activa é responsável pelo

pagamento das pensões ao abrigo da Lei da Segurança Social. Como

se trata de um sistema de repartição, levantou o problema da

primeira geração, a que nunca tinha contribuído aquando a criação

do sistema e o da última geração, a que pode não ter activos de

substituição se a demografia não se alterar, resultando este facto

numa dos principais causas da necessidade de reforma da função e


23

forma de actuação dos sistemas de segurança social. Na resolução

do problema da primeira geração, o Estado Português utilizou um

mecanismo de impostos como forma de solideriedade intergeracional.

Para as gerações activas que adquiriram direitos no sistema, o

estado cobra por trabalhor uma contribuição aplicando uma Taxa

Social Única de 34,75% ao montante da remuneração, em que, 23,75%

são da responsabilidade da entidade patronal e os restantes 11% da

responsabilidade do trabalhador. Do montante de contribuições

resultantes da aplicação da Taxa Social Única, cerca de 2/3 são

para pagamento de pensões de todo o tipo, conforme tabela 5. Nesta

tabela de evolução das receitas e despesas entre 1998 e 1999 é

notório o maior crescimento da despesa face às receitas, bem como

um aumento superior no pagamento de pensões que do recebimento de

contribuições, respectivamente, uma variação percentual de 8,8%

para 8,4%. Esta situação é decorrente de vários factores, quer

económicos, como os salários reais e o produto, quer demográficos,

como a taxa de contribuição de equilíbrio.

A capitalização pelo sector público em Portugal, é realizada

pelo Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS)

pertencente ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social,

que gere neste sistema os excedentes acumulados do regime geral.

Na tabela 6 apresentam-se os principais indicadores e composição

desse fundo.

- Em termos internacionais a média do total de custos

situa-se entre 1 e 1,50 escudos.

- Decorre a obrigação legal de o Património estar

aplicado em pelo menos 50% em Obrigações do Estado

Português.

- A componente de Outras Obrigações inclui activos da

dívida de outros estados membros da UEM e de empresas.

- A componente accionista pode atingir legalmente 20% da

carteira.


24

- O fundo não pode investir em divisas.

1998 1999 200073.16% 73.34% 56.49%7.72% 14.66% 23.68%1.38% 3.80% 3.95%0.16% 1.30% 4.69%0.32% 0.52% 0.89%

17.27% 6.38% 10.30%

1647.50 2294.87 3075.13

Quadro 1 Fonte: IGFSS

FUNDO DE ESTABILIZAÇÃO FINANCEIRA DA SEGURANÇA SOCIAL

COMPOSIÇÃO DA CARTEIRA DE INVESTIMENTOS PÚBLICA

Títulos de Dívida PúblicaOutras obrigações

Unidades de participaçãoAcções

ImobiliárioLiquidez

TOTAL (milhões de euros)

PRINCIPAIS INDICADORES EM 2000Património sob Gestão 3075.13 milhões de eurosResultados Líquidos 118 milhões de euros (+45%)

Imposto sobre Rendimentos 18 milhões de euros

Custos de Gestão 44 centavos por cada 1000 escudos em gestão

Custos de transacção, depósito e comissões de

bolsa

44 centavos por cada 1000 escudos em gestão

Taxa Efectiva de Rentabilidade

4.11% líquida de impostos e custos

Total de custos 88 centavos por cada 1000 escudos em gestão

Salários947 milhões de euros (1.48% total

custos)

Em termos de regimes privados, criou-se o regime privado de

pensões facultativo, que tem uma fiscalidade específica e que em

certos sectores como a Banca é alternativo ao Regime Público.

Por sectores de actividade os planos de pensões privados

tiveram a seguinte evolução, conforme o quadro 2:


25

Milhares de EscudosSector 1998 % 1999 %Banca 1 282 684 57.8 1 421 818 57.2

Seguradoras 32 278 1.5 51 524 2.07CTT e

Telecomunicações 452 087 20.4 503 611 20.3

Outros 450 283 20.3 510 628 20.5TOTAL 2 217 332 2 487 581Quadro 2 Fonte: IGFSS

A Banca e telecomunicações constituem o maior segmento de

mercado. Salienta-se ainda, que apesar de os fundos do sector

financeiro e telecomunicações corresponderam a 25% do número total

de pensões de todo o tipo, correspondem a 79% do montante do

montante em fundos de pensões.

Os Fundos de Pensões, independentemente do seu sector de

actividade, podem ser geridos por Sociedades Gestoras ou por

Seguradoras do ramo vida. Os montantes geridos por unidade

gestora, distribuiram-se do seguinte modo:

1997 1998Taxa de

crescimento1999

Taxa de crescimento

2000*Taxa de

crescimento

Entidades Gestoras 10 061 11 578 15.08% 12 911 11.51% 13 976 8.25%

Empresas de Seguros 369 360 -2.44% 517 43.61% 531 2.71%

Sociedades Gestoras 9 692 11 218 15.74% 12 394 10.48% 13 445 8.48%

* valores provisórios Em milhões de EurosQuadro 3 Fonte: IGFSS

FUNDOS DE PENSÕES (MONTANTE GERIDO)

MONTANTES GERIDOS POR TIPO DE ENTIDADE GESTORA

A carteira de investimentos estava essim distribuída:


26

Mil Contos 1995 1996 1997 1998 1999

Títulos de dívida pública

44.4% 39.5% 34.3% 30.4% 21.7%

Obrigações 29.8% 29.4% 28.2% 26.6% 26.3%

Acções 8.5% 10.5% 17.9% 24.6% 28.6%

Depósitos 9.8% 10.2% 7.5% 6.3% 10.5%

Outros 7.5% 10.4% 12.1% 12.1% 12.9%

Valor dos fundos

1 337 289 1 589 093 1 933 733 2 217 400 2 493 535

Peso dos Activos em

3.9% 4.3% 6.4% 14.5% -

Quadro 4 Fonte: IGFSS

Observa-se, que os títulos de dívida pública, têm vindo a

decrescer ao longo do tempo, atingindo em 1999 metade do valor de

1995. Por outro lado, as acções têm aumentado de forma muito

acentuada, assumindo a carteira posições de maior risco.

Especificamente, a composição de carteiras por tipo de

unidade gestores vem:

Mil Contos 1998 1999

Títulos de dívida pública 30.0% 21.3%

Obrigações 26.5% 26.3%Acções 25.1% 29.0%

Depósitos 6.3% 10.6%Outros 12.1% 12.8%

Valor dos fundos 2 188 800 2 466 029Quadro 5 Fonte: IGFSS

COMPOSIÇÃO DA CARTEIRA - SOCIEDADES GESTORAS

A componente de obrigações e títulos de dívida corresponde a

47% do total da carteira (21.3% dívida pública e 26.3% de dívidas

de outros estados e empresas) e a componente accionista cerca de

30%.

Nas seguradoras a composição da carteira vem:


27

Mil Contos 1998 1999Títulos de dívida

pública42.1% 31.4%

Obrigações 29.3% 27.2%Acções 10.2% 17.9%

Depósitos 7.6% 8.2%Outros 10.8% 15.3%

Valor dos fundos 77 386 103 649Quadro 6 Fonte: IGFSS

COMPOSIÇÃO DA CARTEIRA - SEGURADORAS

Comparando com as sociedades gestoras de fundos de pensões,

que a componente da dívida pública é mais forte 31.4%, as outras

obrigações aproximadamente igual e uma componente accionista mais

reduzida 17.9%. Esta composição da carteira revela uma atitude

mais defensiva face às sociedades gestoras, talvez influenciada

pela gestão das seguradoras das carteiras de seguros de vida.

Estudos realizados pela consultora William Mercer a 194 fundos e

10,7 biliões de euros (82.3% do total das sociedades gestoras)

revelam uma rendibilidade em 2000 de –1.5%, sendo nos últimos 5

anos de 6.1% anual.

3.1.3. INTEGRAÇÃO E COMPLEMENTARIDADE

Abordando um modelo de integração das pensões privadas,

consideremos:

-St, o benefício da Segurança Social no período t. St evolui

estocásticamente porque está dependente dos salários e preços

futuros, bem como a mudanças legislativas não previsiveis.

-PC, a promessa de pagamento de uma pensão complementar num

plano não integrado.


28

-A partir do momento da reforma, o fluxo de rendimentos do

indivíduo é PC + ST+j, onde T é a data de reforma e j o jésimo

ano da sua reforma.

Num plano integrado, é garantido ao trabalhador um rendimento

de reforma F, combinando o benefício da segurança mais a pensão

complementar da empresa. É transferido o risco de reforma do

trabalhador para a empresa.

Se ST»F, cada aumento de St reduz a comparticipação de da

empresa de igual montante.

O rendimento total de reforma em T, no plano integrado, é

idêntico ao máximo entre o patamar garantido F e os benefícios da

Segurança Social, ou seja, max (F, St).

Uma característica importante dos planos integrados é a

fixação do fluxo de obrigações da empresa no momento T, pelo que

os aumentos ou diminuições dos benefícios da Segurança Social,

ocorridos após o início da reforma, não originam reduções nos

pagamentos de pensões complementares. O nível de anuidade fixada

max (0,F- St ) depende do nível de St no ano de reforma, T.

O rendimento global da Segurança Social e dos planos de

pensões privados que são recebidos pelo trabalhador no ano j»0 da

sua reforma é dado por ST+j + max (0,F- St ).

Do ponto de vista da empresa, a passagem a um plano

integrado, resulta na troca de responsabilidade de pagar PC por

ano, para passar a assumir uma responsabilidade de pagar max (0,F-

St ), no período de reforma. Quando o trabalhador atinge a idade

de reforma, a empresa sabe exactamente o valor das anuidades de

cada um dos planos.

Transformando a pensão complementar de um plano integrado num

problema de programação dinâmica, temos que, na reforma St é

conhecido, pelo que, o valor actual dos benefícios concedidos pela

empresa é dado por PV= max (0,F- St )xh(r), sendo h(r), o valor de


29

uma renda vitalícia para um pensionista de idade x+T e r a taxa de

juro sem risco. Para o plano não integrado o valor da

responsabilidade potencial é de PC*h(r).

Assim, o valor actual dos benefícios concedidos pela empresa:

-num plano integrado é PV= max (0,F- St )xh(r)

-num plano não integrado é PV= PC*h(r)

Sem aprofundar os pormenores do modelo vamos apresentar os

principais resultados:

A mudança de um plano não integrado para um plano integrado,

constitui um seguro contra riscos de rendimento na reforma

proporcionada pela empresa a favor do empregado, em que este pode

reduz a incerteza acerca do seu rendimento combinado de reforma. O

benefício da pensão complementar constitui uma opção de venda do

trabalhador em contrapartida da riqueza da empresa, em que este

preço da opção de venda pode ser expresso como uma opção de venda

sobre acções resolúvel pela fórmula de Black-Scholes.

Abordando os aspectos prácticos da integração, que têm uma

importância relevante no debate dos Sistemas de Segurança Social.

Os planos complementares destinam-se a garantir aos

trabalhadores abrangidos uma pensão de reforma total, que

constitui aproximadamente a mesma percentagem (por exemplo, 80% da

média do último salário) do rendimento de pré-reforma,

independente da posição do indivíduo quanto à sua remuneração.

Esta pensão é constituída pela soma do benefício da Segurança

Social com a pensão garantida pela empresa.

Um plano de pensões, é o esquema em que se definem os

benefícios de reforma ou outros garantidos e as condições

necessárias à constituição do direito ao seu recebimento.


30

Conforme as garantias estabelecidas, os planos de reforma

podem ser classificados por:

- Contribuição definida, se o montante das contribuições para

o fundo é fixo, sendo as prestações uma função resultante da

capitalização destas.

- Benefício definido, se o montante das prestações garantido

ao beneficiário é previamente determinado.

Em Portugal, a maioria dos planos é de benefício definido,

principalmente no referente à reforma por velhice.

Nos planos de contribuição definida, as contribuições são

normalmente calculadas como uma fracção dos rendimentos pré

determinada, podendo essa fracção não ser constante durante toda a

vida do trabalhador. O montante da pensão a receber depende da

valorização e rendimento dos activos em cujas contribuições foram

investidas e dos custos de gestão desse fundo. O risco de

performance é suportado integralmente pelos beneficiários, não

havendo garantia do montante a receber.

Nos planos de benefício definido, a empresa compromete-se a

pagar um benefício aos participantes do plano. O montante da

pensão pode ser fixo ou calculado com base numa percentagem do

salário e é calculado com base nos anos que o trabalhador esteve

ao serviço da empresa e nos rendimentos auferidos durante o

período de actividade. O custo normal do plano de pensões é função

da taxa de juro de mercado, da taxa de mortalidade e da inflação.

O risco de performance do fundo de pensões é suportado neste caso

pela empresa.

Muitas fórmulas de calculo de planos de benefício definido

consideram o benefício da segurança social a que o trabalhador tem

direito, o que corresponde, neste caso, a um plano integrado. O


31

valor da pensão complementar está dependente do valor final da

pensão oficial. As contribuições neste tipo de plano são baseadas

num benefício alvo.

Quanto à participação no financiamento, os planos de pensões

podem ser classificados em:

- Contributivos, o participante no plano também financia o

plano em conjunto com a entidade patronal, dando origem à

existência de direitos adquiridos.

- Não contributivos, o financiamento é exclusivo da entidade

patronal. Neste caso não à a existência de direitos

adquiridos

Na practica existe duas formas de integração de um Plano de

Pensões:

- Os planos integrados por diferença, em que ao benefício

total é deduzida a pensão da segurança social, constituindo a

diferença a pensão complementar. São planos de benefício

definido.

- Os planos integrados por excesso, o salário-base para a

segurança social é definido em primeiro lugar. No caso de um

plano de contribuição definido, a integração por excesso é a

única que pode ser usada para promover a integração.


32

4. REPENSAR A SEGURANÇA SOCIAL

4.1. PREVISÃO DA SEGURANÇA SOCIAL

Estudo presente no DGEP, constitui uma adaptação de um trabalho

realizado para a Comissão do Livro Branco da Segurança Social e de

um trabalho apresentado ao ISEG para obtenção de grau de Mestre em

Economia Monetária e Financeira.

Hipóteses Demográficas :

1)Como população de base consideram-se os valores da população de

1995, por escalões etários

2)Fecundidade constante ao longo do período de projecção

3)Estabilidade das taxas de mortalidade por sexos e escalões

etários e redução gradual da taxa de mortalidade infantil

4)Saldo migratório externo nulo a partir de 1995

No que respeita às pensões, a projecção baseia-se :

1)na hipótese da invariância da proporção, por sexos, do número

total de pensionistas face à população total do respectivo escalão

etário, verificada em 1995;

2)no progressivo esgotamento dos regimes fechados – Regime

Especial de Segurança Social das Actividades Agrícolas [RESSAA] e

Regime Transitório dos Rurais [RTR]

3) na manutenção da proporção do efectivo de pensionistas do

regime da pensão social face população total (por sexos e escalões

etários);

4) na consideração, no que respeita ao valor das pensões do regime

geral, para além do aumento do número de pensionistas (efeito de


33

volume) e do aumento das pensões (efeito de preço), de um efeito

de composição – positivo – que reflecte o maior número de anos de

carreira contributiva dos novos pensionistas e o facto de as

contribuições do novos pensionistas terem incidido sobre níveis

salariais médios mais elevados que as contribuições dos

pensionistas que os precederam;

5)na consideração da manutenção das taxas de aumento real das

pensões verificadas em 1997.

No que respeita às demais despesas, considerou-se:

1)constante a proporção do número de desempregados a receber

subsídio de desemprego ou subsídio social de desemprego verificada

em 1995, tendo sido considerados aumentos reais dos subsídios

médios idênticos ao dos salários;

2)uma proporcionalidade constante entre o número anual de dias de

atribuição do subsídio de doença e a população empregada dos 15

aos 64 anos, a qual foi descontada de ganhos de eficiência

decorrentes do reforço dos sistemas de verificação e controlo, e

um aumento real do subsídio médio idêntico ao dos salários;

3) no que respeita às prestações familiares, uma taxa de variação

do respectivo volume semelhante à da população dos 0 aos 24 anos e

aumentos reais nulos, evolução consentânea com as alterações

recentemente legisladas, no sentido de introduzir selectividade na

sua concessão, operando uma redistribuição;

4) aumentos reais nulos para as outras prestações;

5) no que respeita ao rendimento mínimo garantido, aumentos em

volume consentâneos com a introdução e expansão prevista desta

prestação;


34

6) Para a acção social, bem como as transferências correntes

consideraram-se aumentos reais idênticos aos do PIB;

7) uma diminuição real até 2000, das despesas de administração,

por ganhos de eficiência na gestão do sistema, e a manutenção a

partir de então.

Em termos de receitas, a projecção fundamenta-se nas seguintes

hipóteses:

1)as contribuições consideradas são sempre as efectivamente pagas;

2)o valor das contribuições varia em volume à mesma taxa que a

massa salarial privada, considerando-se um ganho de eficiência no

processo de cobrança;

3) a receita do IVA consignada à segurança social varia com o PIB;

4) as demais receitas registam, igualmente, aumentos reais

idênticos aos do PIB.

PROJECÇÃO / RESULTADOS

De acordo com as projecções efectuadas, bem como das

hipóteses estabelecidas, ao longo do período 1995-2010, os

resultados, baseados nos dados e previsões mais recentes

disponíveis, confirmam as conclusões dos estudos prévios, sendo

previsível um agravamento do deficit da Segurança Social no

período considerado.


35

Evolução da cta Seg Social (milhões de cts / %)

1995 2010 Tx var

RECEITAS

Contribuições

IVA

Outras

1408,3

1227,1

45,0

136,2

2234,6

2016,5

136,2

81,9

58.7

64,3

202,6

- 39,9

DESPESAS

Em % PIB

Pensões

Sub de Desemprego

Sub de doença

Prest Familiares

Outras Prestações

Rendim Minimo

Acção Social

Transf Correntes

Desp de Administração

1517,0

9,8

939,0

140,1

93,7

65,5

66,8

-

87,4

63,2

61,2

3074,1

9,3

2174,4

124,4

127,8

86,2

93,2

51,9

217,9

127,5

70,8

102,6

-

131,6

-11,2

36,4

31,5

39,5

50,3

149,3

101,7

15,7

SALDO

Em % do PIB

-108,7

-0,7

-839,5

-2,5

672,3

-

PIB 15551,2 32983,4 112,1


36

Os resultados desta projecção, fruto inegável das hipóteses

em que se baseia, apontam, como no caso dos demais estudos citados

anteriormente, para uma degradação das condições de

sustentabilidade financeira do sistema até ao ano 2010.

Os resultados apontam para a insustentabilidade do sistema a

partir de 2010-2015. De acordo com estas projecções, o sistema de

segurança social português caminha para um estrangulamento do

respectivo equilíbrio financeiro, para o qual estão a contribuir,

principalmente, dois factores exógenos:

Pressão Demográfica: As tendências recentes de baixa substancial

das taxas de natalidade e de aumento da esperança média de vida

levam a um progressivo envelhecimento médio da população.

envelhecimento médio da população

⇓

problemas financiamento do sistema de segurança social

( haverá cada vez menos activos a financiar cada pensão)

Alterações Estruturais ao nível do Mercado de Trabalho e do

Sistema de Ensino: Com o alargamento da escolaridade obrigatória e

a expansão do ensino superior, tem-se assistido a um retardamento

da entrada dos indivíduos na vida activa, o que reduz os números

de potenciais financiadores do sistema, sobrecarregando

financeiramente os activos

Sendo previsível, a médio prazo, o aumento do número de anos de

escolaridade obrigatória, e continuando a expansão, embora a


37

ritmos progressivamente menores, do sistema de formação

profissional e dos ensinos politécnico e superior, é de

considerar-se o agravamento deste retardamento.

Se é verdade que uma maior qualificação da população activa terá

reflexos ao nível da produtividade e das remunerações reais

médias, e consequentemente no montante das contribuições, também é

verdade que estas gerações serão, a seu tempo, candidatas a

pensões de nível bastante superior.

Por outro lado, importa registar a consequência negativa de

elevados e persistentes níveis de desemprego, dado que os

indivíduos desempregados não contribuem para o financiamento do

sistema e estão a receber (em grande número) subsídios de

desemprego; o desemprego depaupera, assim, o sistema quer pela via

das receitas quer pela via das despesas.

4.2. PRINCIPAIS CONTORNOS DO DEBATE ACTUAL

As linhas de debate actual centram-se nos contornos dos tópicos

seguintes:

q A capitalização versus repartição

Na capitalização é constituído um pré-financiamento da

reforma por parte do trabalhador e permite financiar “pela

afectação das quotizações ao investimento em activos financeiros e

reais” (Felix, 1995), o pagamento futuro das pensões calculadas

numa base actuarial. A transferência de recursos é realizada, não

entre indivíduos no presente, mas para cada indivíduo, entre o

tempo de actividade e o tempo de reforma.

Eleva-se com especial relevo, o que alguns autores alertam,

nomeadamente Barr (1987), que na análise da capitalização como


38

alternativa à repartição não se cair na falácia da composição, que

o que é verdade para uma parte, seja necessáriamente verdade para

o conjunto de partes. Se é verdade que um indivíduo pode

transferir poder de compra, sob forma de poupança, de um momento

para o momento seguinte, não é verdade que a sociedade o possa

fazer, com efeito, as disponibilidades para financiar as despesas

da sociedade, em determinado momento, equivalem ao seu rendimento

nesse mesmo momento. Assim, apenas o crescimento económico é

solução, podendo um sistema de capitalização, per se, constituir

um importante contibuto nesse sentido, na medida em que gera um

aumento da poupança agregada que permite aumentos do investimento,

e consequentemente, do produto. Se um sistema de repartição é

sensivél a alterações demográficas, convém observar que um sistema

de capitalização exige estabilidade de preços, dado que neste

sistema, não é assegurado a actualização anual das prestações.

Neste sentido, em relação à estabilidade dos preços, um sistema de

repartição não é afectado, pelo menos directamente, dado que se a

inflação aumentar as receitas, aumentará numa taxa semelhante os

benefícios indexados, este regime é assim um protector do poder de

compra da Segurança Social.

q Universalidade versus Selectividade

Esta questão prende-se com a continuidade da actual

universalidade das prestações do sistema. A abrangência

indiscriminada de determinados tipos de prestações (por exemplo as

prestações familiares), apontar para uma anti-solideriedade do

sistema, uma vez que a prestações a grupos não carenciados é um

obstáculo financeiro ao reforço a grupos mais carênciados. A

selectividade baseia-se em provas dadas de carências de recursos.

q Estabelecimento de Plafonds


39

A manutenção para todos os níveis de rendimento das

prestações da Segurança Social, questiona o caracter

redistributivo. O estabelecimento de plafonds, acima dos quais os

indivíduos deixariam de contibuir, não constituindo direitos sobre

benefícios futuros acima desse nível, abriria uma porta à

privatização, dada a libertação de recursos aplicáveis em esquemas

privados de poupança, colectiva ou individual.

q Fontes de Financiamento do Sistema

Actualmente, em Portugal, o sistema é quade exclusivamente

financiado por rendimentos do trabalho, existindo porém

países em a quase totalidade das fontes de financiamento do

sistema provém de outras fontes (impostos indirectos por

exempo no caso da Dinamarca e Suécia). As contribuições

funcionam como um qualquer imposto sobre o factor trabalho,

com a particularidade de, na maioria dos países, se destinar

a fim específico. Porém, na generalidade, o Estado cobre os

eventuais déficits, não beneficiando da grande vantagem da

consignação de as despesas ficarem condicionadas pelas

receitas. Um aumento das contribuições (Taxa Social Única),

com o intuito de moderar a Taxa de Contribuição de Equilíbrio

(equilibrium contribution rate), entraria em conflito com os

objectivos de política económica de combate ao desemprego.

Existe a necessidade de se criarem fontes alternativas

de financiamento, que permitam o desagravamento da carga

fiscal sobre o factor trabalho. Levantam-se assim algumas

hipóteses:

- Impostos sobre o capital

- Impostos sobre sobre o dióxido de carbono (CO2)


40

- IVA social

Os impostos sobre o capital levantam algumas questões,

por um lado, sobre o encarecimento relativo do factor

capital, em termos internacionais, o que pode originar

deslocações de investimentos, por outro lado, pela taxação

dos factores trabalho e capital, o que equivale a taxar-se o

produto, resultado que seria mais eficiente pela taxação

sobre o valor acrescentado.

Os impostos sobre o CO2 têm a vantagem de conciliar a

correcção de uma externalidade negativa, a poluição, com a

geração de receitas para o Estado. Porém, este tipo de

imposto incide sobre o sector industrial, ilibando o sector

dos serviços da sua co-responsabilidade no financiamento do

sistema, o que introduziria distorções que poderiam afectar

futuroas decisões de investimentos.

Financiar o sistema com base em impostos indirectos é

algo que se verifica em diversos países. Um aumento do IVA,

com a diminuição de outros impostos, pode aumentar a

eficiência do sistema fiscal. “O IVA é um imposto com

propriedades interessantes”(Lucena, 1996).

q Aumento da idade de reforma

O aumento da idade de reforma tem sido defendido como forma

de alivio financeiro do sistema. A fixação da actual idade de

reforma ocorreu num momento histórico, em que os valores da

esperança média de vida era significativamente inferior, com a

agravante de actualmente se entrar mais tarde na vida activa.

Assim, dado que nos dias de hoje o período de contribuição é menor

e o número de anos de vida após a reforma maior, o aumento da


41

idade de reforma pode constituir um importante contributo para o

equilibrio financeiro do sistema.

Uma variação importante ao aumento da idade de reforma é a

continuação da actividade a tempo parcial com a reforma a tempo

parcial, que permite também aliviar financeiramente o sistema,

tomando em conta aspectos como a produtividade e até qualidade de

vida.

q Gestão Pública Vs Gestão Privada

Sobre o tipo de gestão do sistema recai alguma controvérsia.

Existindo, entre diversos autores, quase unanimidade em relação à

gestão pública de um sistema de repartição (até determinado

plafond e financiado em parte pelo Orçamento Geral do Estado), que

garanta um nível mínimo de rendimento. Acima deste nível, levanta-

se a questão da gestão pública e gestão privada não dissociadas da

dicotomia repartição capitalização.

4.2.1. O SISTEMA DOS TRÊS PILARES

A solução do sistema dos três pilares, tem vindo a ser

defendida por alguns autores (António Bagão Felix, 1995) e pelo

Banco Mundial como constituindo uma alternativa ao actual sistema

actual de Segurança Social presente em grande parte dos países,

baseado num sistema de repartição. Este sistema acenta na

coexistencia de três pilares, os quais procuram responder às

diferentes exigencias dum sistema de protecção social. Assim temos


42

REGIME DE PARTICIPAÇÃO

SISTEMA DE FINANCIAMENTO

TIPO DE GESTÃO

1º PILAR Obrigatório Repartição Pública

2º PILAR Obrigatório Capitalização Privada

3º PILAR Facultativo Capitalização Privada

O SISTEMA DOS TRÊS PILARES

O primeiro pilar, de participação obrigatória, é gerido pelo

estado em regime de reparticipação, garantindo uma base de

solideriedade mínima. Este pilar deve estar concebido em duas

partes:

- O primeiro, sem base contributiva, financiado pelo

Orçamento Geral do Estado, com o objectivo de garantir

padrões mínimos de protecção social em caso de

carência comprovada. Está também implícito um caractér

redistributivo.

- O segundo, de base contributiva, financiado pelas

contribuições dos trabalhores e empresas com base no

seu rendimento até determinado plafond, com o intuito

de concecção de prestações de substituição de

rendimentos perdidos associados a risco de velhice,

invalidez, morte e desemprego, entre outros. Está

implícito um caracter comutativo.

O segundo pilar, de participação igualmente obrigatória, é

gerido em regime de capitalização colectiva por unidades gestoras

e destina-se a fornecer um complemento de pensão até ao rendimento

de substituição pré-definido. Este pilar é financiado pelos

trabalhadores e empresas, com base no rendimento acima do plafond


43

de desconto. As unidades gestoras estão sobre estreita supervisão

pública. A existência de direitos adquiridos garantia a

credibilidade do sistema, a transferência de direitos em caso de

saída de mercado da unidade gestora permitiria assegurar a

mobilidade de emprego e a livre circulação dos trabalhadores.

O terceiro pilar, de participação facultativa e em regime de

capitalização, pretende satisfazer necessidades particulares dos

agentes económicos, concedendo direito a pensões suplementares com

base na poupança privada e voluntária dos indivíduos.

A adopção dum sistema deste tipo, tornaria a protecção social

numa missão de responsabilidades repartidas pelos agentes nela

envolvidos, Indivíduos – Estado – Empresas. Um dos aspectos

basilares deste sistema é a maior responsabilidade dos indivíduos

na gestão do seu ciclo de vida. Acrecentam-se também, a séria

disciplina financeira e a ausência de promiscuidades entre os

segmentos contributivos e não contributivos.

A implementação deste sistema necessita de um período de

transição, que permita preparar as instituições, os indivíduos e

os mercados.

Existe ainda o denominado quarto pilar, que consiste na

retirada progressiva do mercado de trabalho, passando por uma

reforma parcial com o exercício profissional em tempo parcial.

Este pilar permite aliviar a pressão financeira do Sistema de

Segurança Social.

4.2.2. O CASO DO CHILE

A ditadura militar chilena, sob a influência das correntes de

pensamento neo-liberal das universidades norte-americanas,

realizou uma reforma de todo o sistema de protecção social do


44

Chile que se tornou um caso de referência pela profundidade das

transformações em matéria de sistema de pensões.

O novo esquema de pensões de velhice e sobrevivência instituído em

1980 é um sistema de capitalização individual de contribuições

definidas.

- Tais contribuições são representativas de quotas de fundos de

pensões geridos por sociedades privadas (as Administradoras

de Fondos de Pensiones), supervisionadas pelo Estado,

funcionando concorrencialmente umas com as outras.

- As contribuições são realizadas por desconto exclusivo sobre

as remunerações dos trabalhadores a uma taxa de 13%,

obrigatoriamente para trabalhadores por conta de outrém dos

sectores público e privado (excepto os militares), e

facultativa para os profissionais por conta própria.

- Um dos elementos fundamentais deste sistema é a existência de

contas individuais de capitalização do beneficiário –

alimentadas pelas quotizações efectuadas e os rendimentos das

aplicações realizadas.

- O beneficiário, ao atingir a idade pensionável, pode optar

por uma renda mensal vitalícia imediata ou diferida atribuída

por uma seguradora, directa ou indirectamente financiadas

pela sua conta de capitalização.

- O Estado garante uma pensão mínima, na eventualidade de

insuficiente capitalização.

A profundidade da reforma chilena é explicável pelas condições

particulares do país – a ditadura, que impedia qualquer discussão

pública livre da reforma, e o nível muito reduzido da protecção

social pré-existente.


45

4.2.3. AS PROPOSTAS DO BANCO MUNDIAL

As propostas do Banco Mundial para a reforma dos esquemas de

pensões: novo mix público/privado; benefícios e contribuições

definidos

As influentes propostas do Banco Mundial, designadamente as que

figuram na famosa publicação Averting Old-Age Crisis, de 1994,

foram desenvolvidas num quadro conceptual de remercantilização das

ofertas de protecção social.

Esquematicamente, temos a seguinte sequência histórica de

princípios estruturantes da produção de protecção contra os riscos

profissionais e sociais:

- 1.ª fase: Responsabilidade do Empregador e/ou do Beneficiário

=> Seguro privado e Mutualismo;

- 2.ª fase: Falha de Mercado e Responsabilidade Social =>

Seguros privados obrigatórios e/ou Sociais;

- 3.ª fase: Cidadania Social => Desmercantilização da

Protecção (provisão pública universal e políticas de

redistribuição);

- 4.ª fase: Reavaliação do mérito das soluções privadas =>

Privatização total ou parcial de sistemas públicos de

protecção (regresso ao financiamento por capitalização).

As propostas do Banco Mundial correspondem a esta quarta fase e

baseiam-se numa reavaliação teórica e empírica das questões-chave

dos sistemas públicos de pensões:

- Consequências do envelhecimento demográfico

- Extensão da cobertura obrigatória

- Contribuições ou benefícios definidos

- Poupança ou redistribuição


46

- Capitalização ou Repartição

- Gestão pública ou privada.

A partir daí, recomenda-se um sistema de pilares múltiplos de

protecção, reequilibrando as funções redistributiva, de poupança e

de seguro dos programas de segurança na velhice, consistindo em:

- Um primeiro pilar público com objectivos redistributivos e de

seguro, atribuindo prestações do tipo flat-rate, universais

ou sujeitas a condição de recursos, eventualmente

relacionadas com o emprego, financiado por impostos;

- Um segundo pilar obrigatório de poupança, não-redistributivo,

financiado por capitalização, baseado em esquemas

profissionais e/ou de contas pessoais;

- Um pilar voluntário, pessoal ou profissional, financiado por

capitalização, complementar mas adequadamente incentivado

pelo Estado.

Os pilares obrigatórios deverão proporcionar uma taxa de

substituição de 50% do salário bruto médio de ciclo de vida

(revalorizado da inflação) ou 40% do salário bruto do último ano,

aos activos com carreiras contributivas completas finais, e

garantindo um mínimo acima do limiar de pobreza, em todas as

circunstâncias.

As controvérsias que estas propostas originaram vieram por em

relevo uma questão fundamental das políticas públicas, quanto ao

desenho das reformas dos sistemas de pensões: a opção entre os

esquemas de benefícios definidos e os de contribuições definidas.

- Os esquemas de benefícios definidos de seguro social garantem

taxas fixas de substituição dos rendimentos de trabalho de um

certo período, menor ou igual ao ciclo de vida contributiva

do beneficiário.


47

- Os esquemas de contribuições definidas atribuem benefícios

futuros gerados pela capitalização daquelas, sendo as taxas

pré-fixadas segundo pressupostos de tipo actuarial.

Tais esquemas são conceptualmente distintos e porventura mais

relevantes do que a provisão pública ou privada e o financiamento

por repartição ou por capitalização.

É unanimemente reconhecido que não há sistemas de pensões

imunes aos riscos inerentes à vida económica, política e social.

Qualquer dos esquemas apresenta um certo número de riscos, pois, o

padrão de vida da geração reformada depende sempre, em última

análise, de quanto a geração activa pode ou está disposta a

suportar do custo de manutenção do rendimento dos pensionistas.

Com efeito:

- Os esquemas de benefícios definidos de seguro social são

gerados a partir do mercado de trabalho e são determinados

por taxas contributivas politicamente fixadas. Os benefícios

atribuídos dependem do crescimento das remunerações reais

tanto quanto das decisões políticas e dos riscos económicos.

- Os esquemas de contribuições definidas são influenciados

pelas taxas de juro determinadas pelo mercado, assim como

pelas taxas de contribuição e o crescimento económico. Os

seus benefícios estão expostos a riscos diversos, relativos

a flutuações das taxas de juro, mudanças de políticas

públicas, designadamente, fiscais e de regulação.

Assim, do que se trata é da escolha de uma partilha de riscos nas

sociedades, respondendo à pergunta: quem deve suportar os riscos

de longo prazo que afectam a preparação da reforma pelos activos e

como reparti-los entre os idosos e os mais jovens?


48

As críticas mais fortes às propostas do Banco Mundial vieram de

outras organizações internacionais, em particular da Organização

Internacional do trabalho (OIT). Nomeadamente, argumenta-se que

tais propostas:

- ignoram a incerteza que pesa sobre os níveis futuros das

pensões em resultado da sua dependência relativamente aos

mercados de capitais;

- exageram a dimensão do problema demográfico;

- iludem os custos de uma transição absoluto da repartição para

a capitalização, que recairiam sobre algumas gerações

forçadas a contribuir para os dois esquemas;

- menosprezam a possibilidade de introduzir ajustamentos

preventivos aos sistemas de pensões actuais, sem mudança

radical da sua lógica redistributiva e no seu financiamento

por repartição.

No seio mesmo do Banco Mundial, as propostas de 1994 foram também

reexaminadas criticamente, com a chegada de J. Stiglitz à posição

de economista-chefe do Banco.

Evolui-se, então, para uma nova abordagem da reforma das

pensões em termos de notional defined contribution, ou seja, um

regime de capitalização virtual, em que as contas individuais são

alimentadas pelas contribuições definidas dos beneficiários que

capitalizam a uma taxa de juro fictícia – geralmente a taxa de

crescimento económico ou da massa salarial.

Na passagem à reforma de cada beneficiário, o capital virtual

assim acumulado (contabilisticamente) é convertido em renda

vitalícia, tendo em conta a esperança de vida restante a cada

geração de novos reformados. A Suécia adoptou pioneiramente o


49

esquema de contribuição definida virtual, com efeitos a partir de

2000.

O financiamento das pensões, por repartição ou por

capitalização, e a provisão das mesmas, pelo sector público ou

pelo privado, surgem assim autonomizados relativamente à partilha

dos riscos que pesam sobre as pensões de velhice, entre activos e

reformados, sendo sobre esta questão fundamental de equidade

intergeracional que as políticas públicas se concentram cada vez

mais.


50

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Nestas considerações finais, apresentamos as principais

questões e comentários que maior importância e que definem o

repensar do futuro da segurança social.

Qual a combinação óptima entre os regimes de capitalização e

repartição quando se verifica uma taxa crescimento inferior dos

salários e emprego relativamente à taxa de rendimento ?

A resposta a esta questão aponta para a abordagem seguinte:

“Um sistema de capitalização misto tem a vantagem de integrar o

melhor de duas alternativas e diminuir os inconvenientes de cada

uma delas em particular. È equivalente à constituição de uma

carteira óptima de rendimentos de reforma, sendo a componente

pública o activo sem risco e a componente privada o activo

volátil” (Pereira da Silva, 2001).

O desafio da Segurança Social trata-se genéricamente duma

escolha de partilha de riscos nas sociedades, respondendo à

pergunta: quem deve suportar os riscos de longo prazo que afectam

a preparação da reforma pelos activos e como reparti-los entre os

idosos e os mais jovens?

O financiamento das pensões, por repartição ou por

capitalização, e a provisão das mesmas, pelo sector público ou

pelo privado, devem surgir autonomizados relativamente à partilha

dos riscos que pesam sobre as pensões de velhice, entre activos e

reformados, sendo sobre esta questão fundamental de equidade

intergeracional que as políticas públicas se concentram cada vez

mais.

O equilibrio da Segurança Social depende de relação entre

criação e distribuição de riqueza. Uma política para o aumento da

produtividade é imprescindível, uma política demográfica é

fundamental.


51

REFERÊNCIAS

BARR, Nicholas (1987), The Economics of the Welfare State,

Stanford University Press, Stanford, California

BROWN, R. (1995), Paygo Funding Stability and Intergenerational

Equity, Scor Notes

Lei de Bases da Segurança Social – 1984 e 2001

KOTLIKOFF, L. (1979), Social Security and Equilibrium Intensity,

The Quarter Journal of Economics

SILVA e MENDES, Carlos Pereira e Fernando (1997), L’équilibre des

regimes de financement de retraites. Repartition et

Capitalisation, Association de Genevé

SILVA, Pedro Duarte, Perspectivas Financeiras da Segurança Social,

www.DGEP.PT, adaptação de um trabalho submetido ao ISEG para

obtenção de grau de Mestre e de um trabalho para a Comissão do

Livro Branco da Segurança Social.

Seminário do Departamento de Gestão do Instituto Superior de

Economia e Gestão, Universidade Técnica de Lisboa, intitulado

“Capitalização, gestão pública e gestão privada”, Prof. Carlos

Pereira da Silva.

VERBON, Harrie (1986), Altruism, Political Power and Public

Pensions, KYKLOS

FONTES ESTATÍSTICAS

Ministério das Finanças, Direcção-Geral de Estudos e Previsão

Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social


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Documents

Universidade Técnica de Lisboa Instituto Superior de ...pascal.iseg.utl.pt/~aafonso/eif/pdf/eif2001_6.pdf · Universidade Técnica de Lisboa Instituto Superior de Economia e Gestão