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UNIVERSIDADE TECNOLÓGICA FEDERAL DO PARANÁ
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃOMESTRADO EM PLANEJAMENTO E GOVERNANÇA PÚBLICA
SÔNIA MARIA AUGUSTINHO
"ADVOCACIA PÚBLICA FEDERAL - ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO / PROCURADORIA-GERAL FEDERAL - UMA INSTITUIÇÃO QUE SURGIU
COMO PROPOSTA DE BOAS PRÁTICAS DE GESTÃO".
RELATÓRIO TÉCNICO SOBRE SEMINÁRIO DE BOAS PRÁTICAS DA GESTÃO PÚBLICA
CURITIBA
2012
SÔNIA MARIA AUGUSTINHO
ADVOCACIA PÚBLICA FEDERAL - ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO / PROCURADORIA-GERAL FEDERAL - UMA INSTITUIÇÃO QUE SURGIU
COMO PROPOSTA DE BOAS PRÁTICAS DE GESTÃO.
Relatório sobre Seminário apresentado ao Programa de Pós-Graduação: Mestrado em Planejamento e Governança Pública da Universidade Tecnológica Federal do Paraná, na Sala A 302, do Campus Curitiba, como cumprimento da Disciplina de Tópicos Especiais Aplicados ao Setor Público – Seminários de Casos de Boas Práticas da Gestão Pública.
Orientadora: Profa. Dra. Isaura Alberton de Lima.
CURITIBA
2012
CURRICULUM VITAE DO PALESTRANTE
BENEDITO GOMES BARBOZA
Benedito Gomes Barboza se graduou em Direito pela Universidade Federal do Paraná (UFPR) em 1982. Desde 1988 atua como Procurador Federal. Foi Procurador-Geral e Chefe da Procuradoria Jurídica da UFPR (1992-1994) e Chefe de Gabinete do Reitor da mesma Instituição (1994-1998). A partir de 1998 passou a ter exercício na Procuradoria Federal no Estado do Paraná, vinculada à Procuradoria-Geral Federal - Advocacia-Geral da União. É atualmente Procurador-Chefe Substituto da Procuradoria Federal no Estado do Paraná e Coordenador-Geral do Contencioso da Procuradoria Federal no Estado do Paraná.
1. INTRODUÇÃO
A Advocacia-Geral da União-AGU foi criada com a função de exercer a
advocacia pública em âmbito Federal.
Entende-se por advocacia pública a defesa de todos os poderes da
União em sede judicial e extrajudicial, e também a prática de consultoria e
assessoria jurídica do Poder Executivo Federal.
A origem da Advocacia do Estado no Direito Brasileiro se remete a 1286
com a criação do cargo de Procurador da Coroa, evoluindo em 1446 com a
criação das Ordenações Afonsinas, que formaram as primeiras coletâneas
de leis da era moderna, tendo como premissa guiar a aplicação do direito
canônico e romano no Reino de Portugal e introduziu a figura do Procurador
dos Nossos Feitos.
As Ordenações Afonsinas foram atualizadas e substituídas por meio
das Ordenações Manuelinas, em 1521, que concebeu a pessoa do Promotor
da Justiça e mais tarde, em 1603, as Ordenações Filipinas estabeleceram e
estruturaram as funções de Procurador dos Feitos da Coroa, de Procurador
dos Feitos da Fazenda, de Promotor da Justiça da Casa da Suplicação e de
Promotor da Justiça da Casa do Porto.
Em 1890, já no Brasil República, ocorreu a criação da Justiça Federal e
do cargo de Procurador Geral da República, responsável pela promoção dos
direitos e interesses da União.
Na constituição de 1891 foram acrescentados os poderes de consultor
do Presidente da República, Secretarias de Estado e Ministérios. A partir
desse momento se iniciou a estruturação do serviço jurídico da União, com
a separação do contencioso, a cargo da Procuradoria da República, e do
consultivo, sob a responsabilidade da Consultoria Geral da República.
Em 1955 foi criada a Procuradoria da Fazenda Nacional, que em 1964, com os cargos de assistentes jurídicos, concentrou todo o trabalho de
Consultoria Jurídica da Presidência, dos Ministérios e Secretarias, aplicando-se
os pareceres e instruções normativas às autarquias.
Em 1986, através do Decreto 93.237 foram regulamentadas as
atividades da Advocacia Consultiva da União, incipiente da concepção
constitucional da AGU.
A Constituição Federal de 1988 trouxe em seu título IV disposição sobre
a ORGANIZAÇÃO DOS PODERES e destinou o Capítulo IV às FUNÇÕES
ESSENCIAIS DA JUSTIÇA, incluindo nesse capítulo o Ministério Público e a
Advocacia Pública, na qual se insere a AGU.
Até a promulgação da CF de 1988 a representação judicial da União
estava sob a responsabilidade do Ministério Público, e a consultoria e
assessoramento jurídico do Poder Executivo Federal estava a cargo da
Advocacia Jurídica da União.
Em 1993, através de lei complementar, nasceu oficialmente a AGU,
pela necessidade de distinguir as atribuições de defesa do Estado e aquelas
de defesa da sociedade e de fiscalização da lei, até então concentradas no
Ministério Público.
A AGU e seus órgãos vinculados são compostos pelas carreiras de
Advogados da União, Procuradores Federais, Procuradores da Fazenda
Nacional e Procuradores do Banco Central, cargos providos através de
concurso público de provas e títulos.
A chefia da Instituição é exercida pelo Advogado-Geral da União,
nomeado pelo Presidente da República e possui status de Ministro de Estado.
2. DESCRIÇÃO DO PROBLEMA
A AGU nasceu da necessidade de organizar em Instituição única a
representação judicial e extrajudicial da União e suas atividades de consultoria
e assessoramente jurídicos do Poder Executivo, para que o Ministério Público
pudesse exercer a sua função fundamental de “defesa da ordem jurídica,
do regime democrático, dos interesses sociais e dos interesses individuais
indisponíveis”, visto que o MP não deveria assumir funções por vezes
antagônicas, de ser fiscal da lei e de sua correta aplicação, e ao mesmo tempo
ser representante de pessoa interessada.
Criada a AGU houve a precisão de estruturá-la com recursos humanos,
físicos e de infra-estrutura, bem como, a reestruturação e adoção de medidas
para dotar seus membros dos meios necessários ao pleno cumprimento da
missão constitucional da AGU, conforme a seguir:
1 - As correições realizadas em órgãos jurídicos de autarquias e
fundações federais apontaram as necessidades de:
a) Dispor meios para o acompanhamento até as últimas instâncias das ações
de interesse judicial dos órgãos jurídicos de autarquias e fundações federais de
âmbito local e de pequeno porte;
b) Suprir as deficiências na representação judicial de algumas autarquias e
fundações de grande porte, por falta de recursos humanos em quantidade e
qualidade desejadas.
2 – Racionalização dos serviços a cargo das Procuradorias Regionais da
União e das Procuradorias da União, situadas nas mesmas capitais.
3 – Instalação de órgãos administrativos e de apoio da AGU.
4 – Sistematização e uniformidade no exame da legislação e normas da
AGU.
5 – Padronização das manifestações jurídicas da AGU.
3. MÉTODO DE IMPLEMENTAÇÃO E DESCRIÇÃO DOS RESULTADOS
Diante das necessidades e desafios postos a partir da criação da AGU
foram tomadas decisões, realizadas ações e obtidos resultados com o intuito
de tornar a instituição mais eficiente, conforme descrito em quadro abaixo:
Ações Resultados
Em 2.000 a AGU assumiu a representação judicial de quase uma centena de autarquias e fundações.
1.Tratamento uniforme a matérias comuns à Administração direta e indireta.2. Redução dos vultosos valores das condenações judiciais impostas aos cofres públicos.
Retirada da subordinação dos dirigentes das autarquias e fundações as decisões da representação judicial da União.
1. Racionalidade, economia e otimização das atividades constitucionais da AGU.
Unificação na Procuradoria Regional de duas estruturas existentes, com a absorção da Procuradoria da União pela respectiva Procuradoria Regional da União da mesma capital.
1. Otimização dos trabalhos com a unificação e eliminação de unidades desnecessárias.2. Eliminação de gastos com a manutenção de estruturas e melhor utilização de recursos humanos.
Criação de Núcleos de Assessoramento Jurídico para assuntos de interesse de órgãos da administração direta localizados fora do Distrito Federal.
1. Racionalização de serviços, de uniformidade de orientação jurídica e de economia.
Organizada a Diretoria-Geral de 1. Suporte e serviços necessários ao bom
Administração, voltada às atividades finalísticas e de seus servidores.
desempenho das atribuições da AGU.
Criação do Centro de Estudos Victor Nunes Legal.
1. Difusão de conhecimento e aperfeiçoamento da atuação de todos os integrantes da instituição.
Ações Resultados
Implantação do Sistema de Controle das Ações da União-SICAU
1. Identificação das ações relevantes que exigem acompanhamento especial.
Integração ao quadro de pessoal da AGU de 1.580 servidores administrativos, originários de vários órgãos.
1. Melhoria no atendimento do interesse da AGU, com a estabilidade dos serviços e fixação da memória da Instituição.
Revisão das súmulas administrativas da AGU.
1. Postura na esfera administrativa em alinhamento àquela adotada em juízo, com respeito ao princípio constitucional da moralidade administrativa, ao Poder Judiciário e ao cidadão.2. Diminuição de demandas inúteis com a liberação dos representantes judiciais da União para tratarem de outras causas relevantes, aliviando a carga do judiciário.
Criação de Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal.
1. Esclarecimento de controvérsias entre órgãos e entidades da administração direta em sede administrativa, evitando a transferência para a esfera judicial.
Conciliação entre a União e os Estados.
1. Solução administrativa de controvérsias de natureza jurídica entre a Administração Pública Federal e a Administração Pública dos Estados ou do Distrito Federal, no âmbito da AGU.
Criação do Canal do Cidadão.1. Recebimento de denúncias da sociedade sobre atos cometidos contra a União.
Criação da Ouvidoria-Geral da AGU.1. Extração de críticas construtivas que possam influir na melhoria dos serviços a cargo da Instituição.
Criação de Escritório da AGU junto ao Tribunal de Contas da União.
1. Agilidade na proposição de medidas judiciais para recuperar verbas desviadas por agentes públicos, com maior transparência e eficiência na defesa do patrimônio da União.
Criação do Núcleo de Gestão Estratégica.
1. Maior racionalidade, participação, economicidade, simplificação, coordenação e continuidade das ações de gestão estratégica da AGU.
4. DESAFIOS PARA MELHORIA
A AGU por meio de seus administradores e servidores envida esforços
constantes para desenvolver ações que melhorem o desempenho de suas
competências.
Os novos desafios a serem enfrentados se relacionam com a contínua
construção da AGU e em busca de um ideal a ser atingindo, nessa direção os
desafios vislumbrados são:
- Criação de Regimento Interno, que disponha de forma global sobre a
competência, estrutura, funcionamento e atribuições de seus titulares e demais
integrantes.
- Efetivo acompanhamento das atividades dos órgãos jurídicos das entidades
estatais da União (empresas públicas e sociedades de economia mista).
- Carreira jurídica única e ser a única a fazer a representação judicial e
extrajudicial da União e a prestar consultoria e assessoramento jurídicos ao
Poder Executivo.
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SERViÇO JURíDICO DA UNIÃO
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- DO REINO/COROA
Ordenações Afonsinas (1446) »- Procurador dos Nossos FeitosOrdenações Manuelinas (1521) - Procurador dos Feitos da CoroaOrdenações Filipinas (1603) - e Procurador dos Feitos da Fazenda(Aplicado no Brasil)
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- NO BRASIL COLÔNIA
Cargo de Desembargador Procuradordos Feitos da Coroa e Fazenda (1609) - Os regramentos era
aquelas postos nas Ordenações Filipinas
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- NO BRASIL IMPERIAL
Constituição de 1824
{f Procurador dos Feitos da Coroa e Soberania Nacional"
Questões Criminais
Procurador Defensor Judicial da Coroa, da Fazenda e dos seus bens edireitos.
- BRASIL REPÚBLICA
Criação da Justiça Federal e do cargo de" Procurador - Geral da República" (1890) - Responsável pela promoção dosdireitos e interesses da União.Na constituição de 1891- foram acrescentados os Poderes de consultor doPresidente da República, Secretarias de Estado e Ministérios.
- TEM INíCIO A 1ª ESTRUTURA DO SERVIÇOA JURíDICODA UNIAO
Clareza na separação do consultivo e do contencioso.- Contencioso com Procuradoria da República- Consultivo com Consultoria Geral da República
o cargo de Consultor-Geral da República foi criado em 1903 (Decreto nº 967)
Em 1909 foi criada a Procuradoria-Geral da Fazenda Pública.
- Nas décadas de 30 e 40 surgiram as autarquias federais - com departamentosjurídicos próprios (Contencioso e Consultivo).
- Em 1955 criada a Procuradoria da Fazenda Nacional, com estrutura de carreirase definição clara de suas atribuições.
- DO CARGO DE CONSULTOR PARA A CRIAÇÃO DACONSULTORIA-GERAL DA REPÚBLICA
Desde 1950 ela vinha funcionado com estrutura própria - em 1957 cargos deassistente do consultor-geral, e 1964, - cargos de assistentes jurídicos-concentrou-se todo o trabalho de Consultoria Jurídica da Presidência, dosMinistérios e Secretarias, aplicando-se os pareceres e instruções normativasàs autarquias.
- Em 1986 (Decreto 93:237) foi criada a Advocacia Consultiva da União -embrionário da concepção constitucional da AGU - o decreto regulamentavaas atividades de Consultoria-Geral da União, da Procuradoria-Geral daFazenda Nacional, das Consultorias Jurídicas dos Ministérios, do Estado Maiordas Forças Armadas, das Secretarias de Governo, Procuradorias-Gerais eDepartamento Jurídicos das autarquias.
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- A CRISE DA AMBIGUIDADE
- Vai de 1967 até 1988 (Estendendo-se até 1993 - criação efetiva da AGU pelalei Complementar nQ 73/1993.- MPF atuando como "Custus Legis" e Advocacia da União - Funçõesincompatíveis - Ajuizamento pelo MPF, de ações contra os interesses daUnião.
- Síntese dos debates na Assembleia Nacional Constituinte.Duas Fases marcantes:
1ª - MPF não poderia ser encarregado da defesa da união em juízo pois essafunção não estava inserida nas atribuições institucionais do órgão, e nempoderia estar;2ª - Que os interesses da União eram quase sempre interesse do PoderExecutivo e que, ás vezes, eram conflitantes com os interesses da sociedade,e os interesses desta (Difusos) é missão de MPF.
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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL
(
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
Reestruturação da Procuradoria-Geral Federal:unificação de Procuradorias visando redução decustos operacionais, aumento da arrecadação daDívida Ativa e distribuição equânime do trabalho,
evitando criação de novos cargos.
(
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
A Procuradoria-Geral Federal é responsável pela re resenta ãojudicial, consultoria e assessoramento jurídico e pela apuração dacerteza e liquidez e cobrança dos créditos das autarquias efundações públicas federais.
Maior escritório de advocacia do mundo:Entidades assessoradas/representadas: 155Procuradores federais: 4.3 19
Unidades (procuradorias e escritórios): 708Cidades onde há procuradorias federais: 222
(
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
Modelo anterior:
- Cada entidade possuía seu quadro próprio de advogados(diversidade de regimes jurídicos)
- Ausência de coordenação entre os órgãos jurídicos
- Replicação de estruturas e ausência de padrões
Modelo atual:
- Carreira única integrante da Advocacia-Geral da União
- Centralização progressiva da representação judicial
- Órgãos centrais de orientação técnica e jurídica
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
Modelo com representação judicial descentralizada para cada órgãojurídico junto a cada uma das 155 autarquias e fundações públicas Federais
---- - - -. Município X
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OO
O
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PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
Modelo com representação judicial centralizada em um único órgãojurídico, responsável pela representação judicial de todas as 155Autarquias e Fundações Públicas Federais
-- ----Município X
.------------ --
PROCURADORIA SECCIONAL FEDERAL
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
Vantagens do projeto de reestruturação da PGFI) Redução de custos (unificação de estruturas)
(
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
Vantagens do projeto de reestruturação da PGF
2) Acompanhamento da expansão da demanda
Evolução Procuradores x ProcessosAno Procuradores Processos
2003 11159 11889988
2004 4269 6247553
2005 4306 7809700
2006 4327 8443913
2007 4312 7733563
2008 4316 7588158
2009 4319 10563796
r; .' ,L'
2004
78098,~13
2005
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i./33
2006
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7588
2UO/
4.~1,) .
2003
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
Vantagens do projeto de reestruturação da PGF3) Incremento das ações de cobrança e recuperação de crédito
Execuções fiscais ajuizadas2009 x 2010
.2u09
.20LO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
Outros resultados já alcançados:
- Acompanhamento da expansão das Justiças Federal e do Trabalhosem aumento do número de procuradores
- Especialização temática e atuação diferenciada junto aos tribunais
- Distribuição equânime de trabalho
- Aproximação com a Advocacia-Geral da União (uniformização dasteses e orientações jurídicas)
- Lançamento de um Sistema Único de Dívida Ativa das Autarquias eFundações.
- Padronização e massificação de práticas alternativas de cobrança erecuperação de crédito (ex. protesto de Certidões Dívida Ativa)
