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UNIVERSIDADE VALE DO RIO DOCE - UNIVALE
FACULDADE DE DIREITO, CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E ECONÔMICAS - FADE
ALINE CHAVES SILVA EDILENE DOMINGOS DE SOUZA
JACI FERREIRA RIBEIRO
A TAXA DE LIXO NO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES/MG À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL
Governador Valadares - MG 2008
ALINE CHAVES SILVA EDILENE DOMINGOS DE SOUZA
JACI FERREIRA RIBEIRO
A TAXA DE LIXO NO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES/MG À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL
Monografia para obtenção do grau de bacharel em Direito, apresentada à Faculdade de Direito, Ciências Administrativas e Econômicas da Universidade Vale do Rio Doce.
Orientador: Douglas G. Genelhu
Governador Valadares – MG 2008
ALINE CHAVES SILVA EDILENE DOMINGOS DE SOUZA
JACI FERREIRA RIBEIRO
A TAXA DE LIXO NO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES/MG À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL
Monografia apresentada como requisito para obtenção do grau de bacharel em Direito pela Faculdade de Direito, Ciências Administrativas e Econômicas da Universidade Vale do Rio Doce
Orientador: Douglas G. Genelhu
Governador Valadares, ___ de ____________ de _____.
Banca Examinadora:
__________________________________________ Prof. Orientador
Universidade Vale do Rio Doce
__________________________________________ Prof. Examinador
Universidade Vale do Rio Doce
__________________________________________ Prof. Examinador
Universidade Vale do Rio Doce
AGRADECIMENTO
Agradeço aos meus amigos de verdade, Edilene e Jaci, que me fizeram chegar até
aqui.
Agradeço a Deus e aos meus grandes amigos e companheiros, Aline e Jaci.
RESUMO
O poder de tributar conferido ao Estado deve atender a algumas limitações. Tais limitações advêm da obediência a preceitos e definições constitucionais e se dão quando da instituição de impostos, contribuições de melhoria e taxas. Somente respeitado o conceito de taxa torna-se passível sua instituição, que, no caso da taxa em razão da prestação de serviços, será instituída e cobrada pelo ente que presta a atividade. Portanto, para que o Município de Governador Valadares/MG possa instituir a taxa de lixo em razão da atividade de coleta, remoção, tratamento e destinação final do lixo é essencial que preencha os requisitos legais de especificidade e divisibilidade, descritos na definição constitucional. Do contrário, a instituição da taxa de lixo, por parte do poder municipal, será ilegal e inconstitucional. A inconstitucionalidade é o que se pode depurar ao analisar as características da atividade de coleta prestada por tal município, que não atende ao requisito de divisibilidade. Impossível a utilização do serviço de forma individualizada pelos moradores da cidade, impossível também mensurar a quantidade de lixo que cada usuário produz; daí advém apenas um dos fundamentos da inconstitucionalidade da taxa em questão. A cobrança não atende à relação custo x serviço prestado ou à disposição. Para fixação do quantum a ser pago pelo contribuinte, o município utilizou-se de base de cálculo própria de imposto, outro aspecto que torna a referida taxa inconstitucional. Há violação ao art. 145, §2º, da Carta Magna. E mais, a LC nº 87/06 faz incidir a cobrança da taxa aos proprietários de imóveis urbanos. Trata-se de incorreta sujeição passiva, pois, nem sempre são os reais usuários do serviço, o que realmente gera a obrigação de pagar ao indivíduo. Resta, assim, descaracterizada a qualidade de taxa, da forma ilegal como foi instituída pelo município, sendo, portanto, irregular sua cobrança. Palavras-chave: taxa de lixo – inconstitucionalidade - base de cálculo imprópria – indivisibilidade – sujeição passiva incorreta
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...................................................................................................... 06 1 TRIBUTO: CONCEITO, PRINCÍPIOS E ESPÉCIES......................................... 1.1CONCEITO DE TRIBUTO............................................................................... 1.2 PRINCÍPIOS TRIBUTÁRIOS ........................................................................ 1.2.1 Princípio da Capacidade Contributiva..................................................... 1.2.2 Princípio da Vedação do Confisco........................................................... 1.2.3 Princípio da Igualdade ou Isonomia........................................................ 1.2.4 Princípio da Legalidade............................................................................. 1.3 ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS............................................................................. 1.3.1 Impostos..................................................................................................... 1.3.2 Contribuições de Melhoria........................................................................ 1.3.3 Taxas........................................................................................................... 1.3.3.1 Taxas de polícia........................................................................................ 1.3.3.2 Taxa de Serviço........................................................................................ 2 LEI COMPLEMENTAR Nº87/06 E SEUS DECRETOS.................................... 2.1ASPECTOS LEGAIS DA LC nº 87/06: FATO GERADOR E BASE DE CÁLCULO............................................................................................................. 2.1.1 Fato Gerador.............................................................................................. 2.1.2 Base de cálculo.......................................................................................... 2.2 SUJEIÇÃO PASSIVA...................................................................................... 2.3 DECRETOS 8.607/2007 E 8.634/2007........................................................... 2.3.1 Da concessão de descontos..................................................................... 3 ANÁLISE DA LEI COMPLEMENTAR Nº 87/06 FRENTE A CF/88 E O CTN....................................................................................................................... 3.1 ESPECIFICIDADE E DIVISIBILIDADE........................................................... 3.1.1 Mensurabilidade e Isonomia..................................................................... 3.2 BASE DE CÁLCULO IMPRÓPRIA................................................................ 3.3 SUJEIÇÃO PASSIVA – REFERIBILIDADE................................................... 3.3.1 Contribuinte e Responsável..................................................................... 3.4ALTERAÇÕES NA LC nº 87/06 ATRAVÉS DE DECRETOS..........................
09 09 11 11 12 13 14 14 16 17 19 21 22 25
26 26 30 32 32 37
40 41 45 47 54 56 58
CONCLUSÃO...................................................................................................... 60 REFERÊNCIAS.................................................................................................... 62
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INTRODUÇÃO
Diante das discussões em todo o país acerca da cobrança de taxa de lixo
pelos municípios, o presente estudo tem por fim analisar e demonstrar a
inconstitucionalidade da Taxa de Resíduos Sólidos, mais vulgarmente conhecida
como Taxa de Lixo, instituída pelo Município de Governador Valadares/MG,
assinalando a ilegalidade de sua cobrança pelo poder público municipal.
Para compreensão da instituição da taxa de lixo em Governador
Valadares/MG necessário se faz um estudo no que se refere às instituições dessa
espécie tributária (taxa), seu conceito, princípios e suas especificidades. A opção
metodológica incide na vertente teórica caracterizada pelos aspectos conceituais,
ideológicos e doutrinários. O tipo de pesquisa adotado refere-se ao descritivo
compreensivo, e o procedimento, teórico, enfatizando levantamento bibliográfico,
com ênfase em doutrina, jurisprudência, e demais fontes relacionadas ao tema.
O trabalho está estruturado em três capítulos, de forma que, no primeiro
capítulo far-se-á uma apresentação e explanação dos preceitos e definições,
existentes na Constituição Federal vigente (CF/88 e no Código Tributário Nacional
(CTN), acerca das espécies tributárias, das limitações quando da tributação e, mais
especificamente, análise do conceito de taxa; o segundo capítulo trata da
apresentação da Lei Complementar municipal, LC nº 87/06, apresentando o fato
gerador, a base de cálculo utilizada para a cobrança e o sujeito passivo eleito pelo
poder municipal para arcar com o ônus do pagamento.
No terceiro capítulo, a análise é feita no sentido de apontar os aspectos falhos
na forma como foi instituída a referida taxa frente a CF/88 e o CTN. Observar-se-á
que, tal inconstitucionalidade se deve a três fatores: fixação da referida taxa
utilizando base de cálculo imprópria, violação de requisito de divisibilidade exigido
nessa espécie de tributo e sujeição passiva incorreta.
O preceito constitucional inserido no artigo 145, II, da Constituição Federal de
1988 (CRFB/1988) traz a definição legal de taxa como sendo o tributo cobrado em
razão de uma contraprestação realizada pelo contribuinte, seja por valer-se de uma
atividade ou serviço estatal, específico e divisível, que lhe foi prestado ou, pelo
menos, colocado à sua disposição; ou ainda em virtude do exercício do poder de
polícia. E mais, o atual ordenamento jurídico, também no artigo 145 da CRFB/1988,
em seu §2º, impõe que a espécie de tributo taxa não poderá ser instituída com a
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mesma base de cálculo dos impostos, sob pena de se tributar duplamente idêntica
situação fática.
Diante do exposto e analisando os pressupostos jurídicos para a instituição da
denominada Taxa de Lixo no Município de Governador Valadares/MG, observa-se
que seus requisitos violam preceitos constitucionais inseridos no artigo acima
descrito.
Claramente, como taxa de serviço cobrada em razão de coleta e remoção de
lixo de cada domicílio ou imóvel, a atuação do poder público municipal valadarense,
nesse sentido, não atende às exigências da atual Constituição no que tange à
utilização da base de cálculo imprópria, ou seja, utilização de critério já estabelecido
na fixação do Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU),
tampouco no que diz respeito à divisibilidade exigida no serviço prestado pelo Ente
Público para a espécie tributária em questão.
Além do que, ao atribuir a cobrança da taxa ao proprietário de um imóvel
urbano, a referida taxa não observou a real condição de usuário do serviço para
fazer incidir a cobrança nele; ou seja, o real usuário do serviço nem sempre será o
proprietário do referido imóvel, eleito pelo ente público como o obrigado ao
pagamento, fazendo com que a sujeição passiva se torne incorreta.
Detalhadamente, o estudo irá explanar que a mencionada taxa de lixo utiliza-
se do critério de base de cálculo próprio do IPTU, qual seja, a área do imóvel
pertencente ao contribuinte, e não o real custeio do serviço prestado ao mesmo. E,
como já dito, tal utilização é vedada pela Carta Magna.
Não há atendimento da referida taxa ao caráter contraprestacional dessa
espécie tributária. Ao observar os requisitos de especificidade e divisibilidade
próprios das taxas, aquele é obedecido quando na instituição da taxa de lixo em
razão do município aparelhar-se para executar tal atividade (de coleta e remoção).
Porém, quanto ao caráter divisível, não há meios de o ente público competente pela
atividade atribuir a sua utilização isolada por cada usuário, sendo um serviço
exercido na forma coletiva, impossibilitando a suspensão da atividade para um
usuário, especificamente, e, além da impossibilidade de fruição de tal serviço,
isoladamente, a incapacidade de mensurar o quanto foi ofertado a cada contribuinte,
para que possa repartir as despesas de acordo com o uso, obtendo cobrança
compatível com o serviço prestado a cada um, de acordo com o que cada usuário
produziu de lixo.
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Assim, resta violado o requisito de divisibilidade próprio das taxas, não tendo
o município razão ao utilizar a área e localização do imóvel do usuário para instituir a
base de cálculo da taxa de lixo. Portanto, violada a natureza divisível dessa espécie
tributária, não refletindo a cobrança no custo da atividade estatal, utilizou-se base de
cálculo própria de imposto, além se atribuição do ônus do pagamento a pessoa
alheia ao serviço prestado. Descaracterizada a qualidade de taxa do objeto desse
estudo, tem-se a mesma por inconstitucional.
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1TRIBUTO: CONCEITO, PRINCÍPIOS E ESPÉCIES
O Estado, para prestar serviços à sociedade, deve criar meios para organizá-
la e mantê-la.
O art. 3º da Constituição Federal (CF/88) determina os objetivos fundamentais
da República Federativa do Brasil:
Art.3º. Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional; III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV – promover o bem de todos, sem preconceitos, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
O Estado busca maneiras de satisfazer as necessidades públicas por meio de
sua atividade financeira, e um desses meios é através de arrecadação das receitas,
ou seja, a utilização dos tributos, que é a fonte normal para que o Estado retire seus
recursos a fim de intervir nos domínios econômicos, social e político.
O autor Luiz Emygdio F. da Rosa Jr., em sua obra “Manual de Direito
Tributário e Direito Financeiro”, diz:
Os tributos são enquadrados na categoria de receita pública derivada porque decorrem do patrimônio do particular e são auferidas pelo Estado em decorrência de atividade em que age investido de sua soberania, sendo receitas obrigatórias. (1997, p.191)
Assim, a instituição de tributos é uma forma de o Estado, diante do poder de
soberania que detém, auferir receita em detrimento do patrimônio do particular, para
a mantença das necessidades públicas dessa mesma sociedade.
1.1CONCEITO DE TRIBUTO
A Lei Complementar n. 5.172/66, titulada como “Código Tributário Nacional”
(CTN), em seu art.3°, define tributos nos seguintes termos:
Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sansão de ato ilícito,
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instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
Diante da definição do que seja tributo, observa-se que uma série de
requisitos, ou características, devem ser constatados para que se tenha
caracterizado o referido instituto. Tais características são de observância obrigatória
em razão de proteção ao contribuinte no tocante ao poder estatal.
Analisando a definição acima, tem-se que o caráter pecuniário do tributo é
devido à prestação que somente se dá em moeda, ou seja, o contribuinte deve
pagar o tributo em dinheiro (pecúnia). Ou seja, o crédito tributário deve ser satisfeito
em moeda, mas, a legislação admite a dação em pagamento, mediante a entrega de
bem imóvel (art. 156, XI, do CTN), já que aí o valor poderá ser expresso em moeda.
O dever de prestar o tributo é imposto por lei, abstraída a vontade das partes
que vão ocupar os pólos ativo e passivo da obrigação tributária, pondo-se, dessa
forma, a compulsoriedade de tributo à voluntariedade de outras prestações
pecuniárias.
Ainda, o tributo não é, e nem pode ser, sansão de ato ilícito; paga-se o tributo
pelo desenvolvimento normal das atividades que ensejam sua incidência: ser
proprietário de um imóvel, de um automóvel, adquirir disponibilidade econômica ou
jurídica de renda, prestar serviços, vender mercadorias, enfim, são fatos que
desencadeiam a incidência da tributação, por estarem previstos na norma
instituidora do tributo. Não se confundem, portanto, tributos com penalidades.
O tributo é determinado por lei e não pela vontade das partes que irão figurar
como credor e devedor da obrigação tributária. É necessário que a atividade de
instituir tributo se efetue com plena observância ao princípio da legalidade.
A cobrança do tributo deve ser feita através de agente público competente,
este, por sua vez, não dispõe de flexibilidades relativas à conveniência ou
oportunidade (ato administrativo discricionário), uma vez constatada a situação que
desencadeie a incidência da norma tributária, deverá o agente aplicar a regra
imediatamente (ato administrativo vinculado). Enquanto o Estado tem um direito ao
crédito, o agente público tem um dever de constituí-lo.
Quanto à natureza jurídica ou característica fundamental do tributo, numa de
suas acepções mais comuns, é ser o objeto da relação jurídica obrigacional
decorrente de lei. Ao contrário das obrigações privadas (civis e comerciais), onde
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predomina a manifestação de vontade e o acordo entre as partes, a obrigação
tributária, como vimos no próprio conceito de tributo, nasce ou surge a partir de uma
situação estabelecida em lei, onde a vontade do contribuinte é irrelevante.
Márcio Severo Marques, em sua obra, conceitua tributo como sendo norma
jurídica:
(...) podemos nos reportar a tributo como sendo norma jurídica, que disciplina a conduta consistente no dever jurídico de o particular entregar determinada quantia em dinheiro ao erário, na hipótese de realizar concretamente um a ação ou se encontrar materialmente em uma dada situação descrita em lei (...) como necessária e suficiente para dar nascimento à obrigação tributária. (2000, p.86)
1.2 PRINCÍPIOS TRIBUTÁRIOS
Os princípios tributários são normas explícitas ou implícitas na Constituição
Federal que limitam o poder de tributar. É forma de proteção ao contribuinte,
limitando o poder estatal de empregar meios arbitrários à instituição e cobrança de
tributos.
Sobre esta limitação ao poder de tributar, o autor Aliomar Baleeiro traz o
seguinte preceito: “as limitações constitucionais ao poder de tributar são especiais
manifestações dos direitos e garantias fundamentais do cidadão-contribuinte.” (1997,
p.35).
Alguns princípios devem ser destacados, em razão da relevância para o
estudo deste trabalho:
1.2.1 Princípio da Capacidade Contributiva
O art.145, § 1º da Constituição Federal, estabelece que:
Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
Isso significa que, ao criar os impostos, o legislador deve levar em conta,
sempre que possível, a situação particular de cada contribuinte, permitindo com isso
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que seja realizada a justiça tributária ao não exigir imposto acima do suportável. O
princípio da capacidade contributiva é realizado, por exemplo, no imposto de renda,
onde existem alíquotas diferenciadas e se permitem várias deduções de acordo com
a situação do contribuinte.
Para Aliomar Baleeiro:
O princípio fundamental, fonte principal de critérios discriminatórios, é o da capacidade contributiva(...), que recomenda a personalização do imposto e a sua graduação, segundo as possibilidades econômicas do contribuinte. (1997, p.520).
O princípio da capacidade contributiva é observado com veemência nos
impostos, vez que estes são estipulados em razão do patrimônio do contribuinte, da
sua renda, ou seja, de critérios inerentes à pessoa obrigada ao pagamento. Já nas
taxas e contribuições de melhoria, difícil se faz a incidência deste princípio em
virtude da cobrança dessas espécies tributárias ensejar uma reparação, restituição,
ressarcimento ao gasto do poder público ou valoração de imóvel1.
1.2.2 Princípio da Vedação do Confisco
A vedação do confisco no âmbito tributário está atrelada ao princípio da
capacidade contributiva, impedindo que o tributo absorva parcela expressiva da
renda ou do patrimônio dos contribuintes, sendo constatado, principalmente, pelo
exame da alíquota e base de cálculo (art. 150, IV, da CF/88).
1 O princípio da capacidade contributiva é aplicável a todas as espécies tributárias. No
tocante aos impostos, o princípio é aplicável em toda a sua extensão e efetividade. Já no caso dos tributos vinculados, que são as taxas e as contribuições de melhoria, é aplicável restritivamente, devendo ser respeitados apenas os limites que lhe dão os contornos inferior e superior, vedando a tributação do mínimo vital e a imposição tributária que tenha efeitos confiscatórios. Em relação às taxas o princípio da capacidade contributiva há de ter um tratamento específico, distinto do que há de ter no que pertine aos impostos. O fato gerador das taxas, como tributos vinculados que são, decorrem de uma atuação estatal específica e direcionada ao contribuinte, seja através da prestação de serviços ou do exercício do poder de polícia, sendo coerente que a dimensão do fato imponível seja a o valor gasto. Daí porque não se deve dimensionar a taxa conforme a capacidade contributiva de quem deve pagar. Isso não quer dizer que rigorosamente não observará esta norma constitucional. Todavia, a aplicação do princípio ficou à mercê do bom senso do Ente tributante competente para cobrar a referida exação.
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No art.150, IV, da Lei Maior, temos o seguinte preceito: “Sem prejuízo de
outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios: utilizar tributo com efeito de confisco”.
Aliomar Baleeiro, a respeito do Princípio da Vedação do Confisco, tem os seguintes preceitos:
Esse princípio é alinhado pela Carta Magna entre aqueles que configuram “Limitações do Poder de Tributar”(Seção II, art.150). É norma de restrição, endereçada primacialmente ao legislador ao legislador, o qual, ao instituir tributos, deverá graduá-los sem expropriar. (1997, p.570) ----------------- Tecnicamente, tributo e confisco não se confundem, mas o que no art.150,IV, da CF/88, se veda é que a lei regule o tributo de modo que ele gere os mesmos efeitos econômicos que o confisco geraria. (1997, p.573)
1.2.3 Princípio da Igualdade ou Isonomia
A lei não poderá instituir tratamento desigual entre contribuintes que se
encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de
ocupação profissional ou função exercida, como preceitua o art.150, II da
Constituição Federal:
Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.
O Estado poderá tratar diferentemente aos desiguais na exata proporção
das desigualdades, observados os seguintes requisitos: razoabilidade da
discriminação, baseada em diferenças efetivas; existência de objetivo que justifique
a discriminação; nexo lógico entre o objetivo perseguido que permitirá alcançá-lo.
Sobre este princípio, Aliomar Baleeiro diz:
Não pode haver igualdade parcelada, justiça parcelada, pois a Constituição integra as suas partes distintas em um todo harmônico e coerente. Por isso mesmo, generalidade, capacidade contributiva (considerada proporcional ou progressivamente) e outros valores, ditados pela política econômica e social do País, são
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desdobramentos de um mesmo e único princípio, o da igualdade. (1997, p.523)
1.2.4 Princípio da Legalidade
Os tributos não poderão ser instituídos ou majorados, senão através de lei. A
Constituição Federal limita o poder de tributar em seu art. 150, I:
Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça.
Assim preceitua Aliomar Baleeiro: “O princípio da legalidade refere-se à lei
tributária própria, estranha à lei orçamentária. É absolutamente independente e não
se satisfaz com a inclusão de normas na lei orçamentária.” (1997, p.47)
É interessante relevar que o "princípio da legalidade" não aparece como um
direito do Fisco, mas como limitação a sua ação. Em outras palavras, a legalidade,
isto é, a produção de lei com todo o perfil da imposição bem definido, tipificado, sem
generalidades ou abrangências convenientes ou coniventes, é uma garantia do
contribuinte contra a voracidade fiscal.
Importante ressaltar que, a própria CF/88, em seu art. 153, §1º, exclui do
dever de observância do princípio da legalidade apenas os seguintes impostos:
Imposto de Importação – II; Imposto de Exportação – IE; Imposto sobre Produtos
Industrializados – IPI; e Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou
relativas a Título ou Valores Mobiliários - IOF, em razão de possibilidade de
alteração de suas alíquotas, atendidas as condições e os limites legais, pelo Poder
Executivo.
1.3 ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS
O art. 5°. do Código Tributário Nacional, bem como o art. 145 da Constituição
Federal, elencam três espécies de tributos: impostos, taxas e contribuições de
melhoria. No entanto, a própria Constituição disciplina, no Título XI - DA
TRIBUTAÇÃO, outras duas modalidades ou espécies tributárias: empréstimos
compulsórios e contribuições sociais. Assim, vem se generalizando o entendimento,
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já consagrado pelo Supremo Tribunal Federal (RE 138.284, RE 146.733), de que
existem cinco modalidades ou espécies de tributos, a saber: impostos, taxas,
contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições sociais
(especiais ou parafiscais).
O Código Tributário Nacional, assim como fez através do conceito de tributo,
consagra definições legais para as primeiras três espécies do gênero tributo. Nestes
termos, encontramos nos artigos 16, 77 e 81 da lei de normas gerais do sistema
tributário brasileiro (CTN) as seguintes definições:
- Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação
independente de qualquer atividade estatal específica, instituídos pela União,
Estados, Distrito Federal e Municípios – UEDFM (arts.153, 154, 155 e 156 da
CF/88).
- Taxas, cobradas pelos mesmos entes políticos, no âmbito de suas
respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de
polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível,
prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição (art.145,II, da CF/88).
- Contribuição de melhoria, também cobrada pela UEDFM, no âmbito de suas
respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de
que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e
como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel
beneficiado (art.145,III, da CF/88).
Pode-se registrar não ter o legislador constituinte, ou mesmo o da lei de
normas gerais do Sistema Tributário Nacional (CTN), fixado de forma expressa
definições ou conceitos para as duas últimas espécies de tributos (empréstimos
compulsórios e contribuições sociais).
Quanto a estes últimos, podemos distingui-los a partir dos seguintes traços
caracterizadores: o empréstimo compulsório é tributo restituível e causal, instituível
pela União, nas hipóteses arroladas no art.148 da CF/88 e a contribuição social
conforme o art.149 da CF/88 apresenta destinação constitucional específica (para a
seguridade social, para as corporações, para intervenção no domínio econômico,
entre outros), também instituível pela União.
Faremos uma explanação e explicação acerca do conceito e características
referentes às três espécies tributárias definidas constitucionalmente: imposto, taxa e
16
contribuição de melhoria, por ser relevante a esse estudo a diferenciação acerca
dessas três espécies tributárias.
1.3.1 Impostos
Os impostos são tributos de caráter genérico, que independem de qualquer
atividade ou serviço do poder público em relação ao contribuinte, cujo conceito está
definido no art. 16 do CTN. Os impostos, portanto, são tributos não vinculados a
uma atuação estatal específica, como veremos adiante ser característica das taxas.
Importante ressaltar que, diante do exposto no art. 145, I, parágrafo 1.º, da CF/88, os
impostos, sempre que possível, terão caráter pessoal e serão cobrados levando-se
em conta a capacidade contributiva do particular.
Esta espécie tributária está compreendida na competência privativa de cada
ente público, com atribuições para instituição definidas na própria Constituição. Ou
seja, é a CF/88 que delimita a competência para instituir impostos, quem será o
sujeito ativo competente e quais os impostos relacionados a cada um desses entes,
através do texto constitucional.
O fato gerador do imposto é uma situação alheia a qualquer ato estatal, por
exemplo, aquisição de renda, prestação de serviços, etc., que não supõe, nem
conecta, com nenhuma atividade do Estado especificamente dirigida ao contribuinte,
ou seja, para exigir imposto de certo indivíduo não é preciso que o Estado lhe preste
algo determinado. A atuação do Estado dirigida a prover o bem comum beneficia o
contribuinte, mas este frui das utilidades que o Estado fornece porque é membro da
comunidade e não por ser contribuinte.
Se o fato gerador do imposto não é um ato do Estado, ele deve configurar
uma situação à qual o contribuinte se vincula. O legislador deve escolher
determinadas situações materiais evidenciadoras de capacidade contributiva,
tipificando-as como fatos geradores da obrigação tributária. As pessoas que se
vinculam a essas situações assumem o dever jurídico de pagar o imposto em favor
do Estado.
Essa situação típica pode já estar esboçada na norma constitucional
definidora da competência tributária (impostos nominados) ou não (impostos da
“competência residual” e impostos de guerra).
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Poderá ser o imposto direto ou indireto a depender de sobre quem venha a
recair o ônus do pagamento do tributo. Se o tributo for pago pelo próprio contribuinte
de direito (aquele que a lei atribui o encargo de calcular e recolher o tributo), fala-se
em imposto direto (a exemplo do Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana -
IPTU, do Imposto de Renda Pessoa Física – IRPF). Caso contrário, se o ônus do
recolhimento do tributo for repassado pelo contribuinte de direito para outra pessoa,
o chamado contribuinte de fato, identifica-se o tributo como indireto. São clássicos
exemplos de imposto indireto o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
- ICMS e o Imposto sobre Produtos Industrializados -IPI.
Classificam-se esses tributos, ainda, como fixos ou variáveis. Fixos são
aqueles cobrados a partir de um montante determinado que não se altera,
independentemente do valor da mercadoria, serviço ou patrimônio tributado. Os
variáveis, por seu turno, caracterizam-se pela fixação de uma alíquota incidente
sobre uma base de cálculo, ainda que esta se altere. O imposto variável poderá
ainda ser progressivo ou regressivo, caso a alíquota se eleve ou se reduza,
respectivamente, em função da variação do valor da base de cálculo (art. 153,
parágrafo 2.º, I, CF/88), cumprimento da função social da propriedade (art. 156,
parágrafo 1.º, CF/88), ou produtividade rural (art. 153, parágrafo 4.º, CF/88).
O imposto será considerado pessoal se a sua hipótese de incidência tiver
como núcleo uma situação subjetiva do particular, como a variação de renda, por
exemplo (IRPF). Cogita-se do imposto real, por sua vez, quando a incidência é
indireta sobre a pessoa, adotando-se como base para a tributação uma situação
relativa aos bens ou operação do contribuinte (IPTU, ICMS, etc.)
1.3.2 Contribuições de Melhoria
A Contribuição de Melhoria é um instituto previsto na Constituição Federal em
seu art. 145,III, que dá poderes à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios para que estes possam instituí-la através de construção de obras
públicas que acarrete valorização imobiliária ao patrimônio do particular.
Sob este aspecto, o Código Tributário Nacional prescreve:
Art.81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de
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obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
Existem três elementos ínsitos ao fato gerador dessa espécie de tributo:
a) a realização de obra pública, sendo que a cobrança tributária só é possível após a
concretização da obra, sendo vedado ao Estado realizar uma obra pública pela
metade e exigir de pronto a contribuição de melhoria, até porque, nessa hipótese,
não haverá valorização, face à existência incompleta da obra.
b) a valorização, de fato, pois, apenas a obra não é suficiente, já que existem obras
públicas que ao invés de valorizar, acabam mesmo por acarretar a desvalorização
do imóvel.
c) que a valorização ocorra sobre bens imóveis.
O núcleo da hipótese de incidência é a valorização imobiliária, desta forma, é
ilegal a conduta de determinados entes federados ao lançar a contribuição de
melhoria apenas com base no custo da obra. Assim, o poder público realiza a obra,
tal obra valoriza o imóvel do agora contribuinte, e, em razão da valorização, o ente
competente que realizou a construção poderá instituir a espécie tributária, na
proporção da valorização.
Então, a base de cálculo da contribuição de melhoria, segundo parte da
doutrina pátria, é o quantum de valorização imobiliária. O valor a se pagar a título de
contribuição de melhoria corresponde ao quantum de valorização do imóvel,
adotando-se a concepção clássica de que a base de cálculo da contribuição de
melhoria seria a diferença entre o valor do imóvel antes e o valor do imóvel depois
de realizada a obra pública, devendo ser aplicada uma alíquota sobre essa base.
Portanto, a contribuição de melhoria é um tipo de tributo que tem por hipótese
de incidência uma atuação estatal indiretamente referida ao contribuinte, porque
assim, preceitua o art.145,III, da CF/88: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios poderão instituir os seguintes tributos: contribuição de melhoria,
decorrente de obras públicas.” Essa atuação estatal só pode consistir à partir de
uma obra pública que realmente causa valorização dos imóveis localizados em suas
imediações.
19
O art.81 do CTN também preceitua sobre a determinação da natureza
específica dessa espécie tributária, o referencial a ser tomado, que é o da análise do
conteúdo da materialidade do seu fato gerador:
Art.81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada, e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
A base de cálculo deste tributo é diferenciada dos demais, pois não se trata
de imposto, nem tampouco taxa. A Constituição autorizou, na mesma medida, a
criação de impostos, taxas e contribuições de melhoria.
A hipótese de incidência da contribuição de melhoria não é ser proprietário de
imóvel urbano ou rural, mas a realização de obra pública que valoriza o imóvel,
urbano ou rural. A base de cálculo será o quantum da valoração que a obra pública
proporcionou ao imóvel, e não o valor deste.
Para verificarmos se determinada obrigação tributária é contribuição de
melhoria, é necessária uma análise acerca do art.3º c/c arts. 4º ao 81 do CTN.
1.3.3 Taxas
A taxa, como espécie de tributo, está prevista no art.145, II, da Constituição
Federal:
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: I - pelo exercício regular do poder de polícia; II - em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestando ao contribuinte ou postos a sua disposição;
A taxa é o tributo cobrado de alguém que se utiliza de serviço público
especial, de caráter administrativo ou jurisdicional, ou o tem à sua disposição;
Quando provoca em seu benefício, por ato seu ou não, despesa especial dos cofres
públicos. Podem ser cobradas pelo exercício do poder de polícia ou pela utilização
de serviços públicos por parte da população. É, portanto, tributo vinculado.
20
E mais, as taxas não podem ter base de cálculo idêntica a dos impostos. É o
que conceitua o § 2º do art.145 da CF/88: “As taxas não poderão ter base de cálculo
própria de impostos.” Em conformidade com o §2º do art.145 da CF/88, está o
art.77, parágrafo único do CTN:
Art 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. Parágrafo único: A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idêntico aos que correspondam a imposto, nem ser calculada em função do capital das empresas.
É expressa a proibição pela CF/88 de que as taxas tenham base de cálculo
própria de impostos. O CTN também traz tal vedação, seguindo o preceito da Lei
Maior, e mais, veda sejam calculadas em virtude do capital das empresas.
A taxa tem por hipótese de incidência sempre uma atividade estatal
diretamente dirigida ao contribuinte (vinculação), sendo que sua base de cálculo
deverá exibir a cobrança na medida da intensidade da participação estatal.
É importante a análise da diferenciação entre taxa e preço público (tarifa), que
muitas vezes são confundidas. Enquanto a taxa cria apenas uma relação jurídica do
Poder Público para com o usuário, os preços públicos criam duas relações jurídicas,
a do Poder Público com a concessionária ou permissionária do serviço público e
destas com o usuário.
Taxa tem o regime jurídico tributário (legal) de direito público, tem como
característica a compulsoriedade, não havendo autonomia de vontade, não
admitindo rescisão, podendo ser cobrada pela utilização potencial do serviço. A taxa
está sujeita aos princípios tributários.
Já preço público ou tarifa tem regime jurídico contratual, de direito privado,
decorre de autonomia de vontade do usuário, admite rescisão, só a utilização efetiva
enseja a cobrança e o pagamento é proporcional à utilização, não estando sujeita
aos princípios tributários.
Sobre a diferença entre a taxa e preço público o Supremo Tribunal Federal
(STF), através da súmula nº545, estabeleceu o seguinte critério:
21
Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada a prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu.
Neste trecho, o STF estabeleceu o critério de diferença entre taxa e preço
público como sendo a compulsoriedade e o caráter legal, no tocante a
compulsoriedade e a cobrança condicionada a prévia autorização orçamentária, em
relação à lei que instituiu a taxa, quando, para a criação da tarifa, não depender
disso.
Conforme já mencionado, existem duas espécies de taxa: a taxa de polícia e
a taxa de serviço.
1.3.3.1 Taxas de polícia
Essa espécie de taxa é cobrada pelo exercício regular do poder de polícia
pela autoridade competente, e está definida no art.78 do CTN, quando trata do que
seja poder de polícia e o seu exercício regular:
Art.78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou de fato, em razão de interesse público concernente à segurança à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Parágrafo único: Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
Não é o simples ato do Poder de Polícia que enseja a cobrança da taxa de
polícia, mas o que se consubstancia num agir concreto e específico da
Administração, praticado com base em lei, que levanta uma abstenção ou que os
mantém ou fiscaliza uma exceção já existente. Ou seja, tal cobrança dependerá do
desempenho efetivo da atividade dirigida ao administrado. Os agentes públicos
desempenham atividades, como verificações, perícias, entre outros, como condição
ou preparo do ato propriamente de polícia, consistente em autorizar, licenciar,
22
homologar, etc. Estas atividades criam a hipótese de incidência da taxa, são elas
que justificam a cobrança dessa espécie de taxa.
1.3.3.2 Taxa de Serviço
Taxa de serviço é o tipo de tributo que tem por incidência uma prestação de
serviço público diretamente referido a alguém. Não é qualquer serviço, tem que ser
específico e divisível, conforme preceitua a 2ª parte do inciso II, do art.145 da CF/88:
“... pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis,
prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição.”
A disponibilidade que autoriza a tributação por via de taxa de serviço há de
ser direta e imediata, e não difusa. Se o serviço público estiver à disposição de
todos, mas não diretamente do contribuinte, ou, ainda que à disposição direta deste,
a taxa não poderá ser exigida.
O CTN (art.79) explica o que venha a ser serviço específico e divisível, e a
diferença entre utilização efetiva e potencial:
Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se: I - utilizados pelo contribuinte:
a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título; b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento; II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de unidade, ou de necessidades públicas; III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.
A utilização efetiva ocorre quando o serviço de fato é utilizado pelo
contribuinte, enquanto a utilização potencial, mesmo quando não utilizado
efetivamente o serviço, considera-se potencialmente utilizado pelo contribuinte, em
razão do caráter compulsório da prestação do referido serviço.
Sobre a utilização potencial, Aliomar Baleeiro tem o seguinte conceito:
O indivíduo racional quer e pede todos os serviços propícios à higiene, à saúde pública, à incolumidade própria, da família ou de terceiros etc. Mas, se irracionalmente os recusa ou os negligência, a lei pode obrigá-lo ao uso de tais serviços, até no interesse da coletividade. Certos serviços trazem vantagem pela sua existência
23
mesmo, na previsão de que possam ser dispensáveis numa emergência, como os de combate ao incêndio, o de ambulâncias de pronto-socorro etc. Se permanecem de prontidão, noite e dia, representam vantagem efetiva para quem pode dispor deles numa vicissitude, que pende sobre a cabeça de todos. O custo seria esmagador se fosse cobrado de cada um que a eles tivesse de recorrer. Cobrado pelo uso potencial, assemelha-se a um seguro ou previdência contra o risco certo quanto à probabilidade e incerto quanto à pessoa que vá sofrê-lo.(1992, p.352).
Serviço específico é quando puderem os mesmos serem destacados em
unidade autônomas de atuação da administração, ou seja, quando o contribuinte
sabe exatamente por qual atividade estatal específica ele está pagando o tributo.
Na lição de Roque Antonio Carrazza: “Os serviços públicos específicos,
também chamados singulares, são os prestados uti singuli. Referem-se a uma
pessoa ou a um número determinado de pessoas, são de utilização individual e
mensurável (...).”(1998, p.327).
Já o requisito da divisibilidade trata da possibilidade de avaliar-se a utilização
efetiva ou potencial individualmente considerada. O contribuinte goza, de forma
isolada, de um serviço prestado pela administração pública, sendo tal serviço
cobrado proporcionalmente à utilização.
Aliomar Baleeiro descreveu sobre a divisibilidade da taxa de serviço público,
nas seguintes palavras:”é divisível quando possa ser utilizado em condições tais que
se apure a utilização individual pelo usuário.”(1992, p.351).
O autor Luciano Amaro evidencia a questão da divisibilidade:
(...)no caso dos serviços que ensejam a cobrança de taxa, sua necessária divisibilidade pressupõe que o Estado os destaque ou os especialize, segregando-os do conjunto de suas tarefas, para a eles vincular a cobrança de taxas. A partir do momento em que o Estado se aparelha para executar o serviço, está atendida a exigência de “especificação”. Se (específico embora) o serviço for indivisível, descabe taxá-lo; se divisível, a taxa pode ser instituída. Ou seja, o que importa é a divisibilidade, e não a especificidade do serviço.(2007, p.34)
A própria Constituição determina que as taxas sejam o instrumento tributário
de custeio direto dos serviços públicos, e no caso da taxa de serviço
especificamente, que elas tratem não apenas de serviços específicos, mas também
divisíveis.
24
Diante do exposto, têm-se as seguintes conseqüências do caráter
signalagmático das taxas: sempre a hipótese das taxas configurará uma atuação do
Estado, realizada em razão de interesse público e referente diretamente ao
obrigado. O núcleo da hipótese é assim o atuar do ente estatal relacionado ao
obrigado, que sofre aquela atuação. As pessoas que integram o aspecto pessoal da
hipótese são, de uma lado, o Estado, e de outro, o obrigado ou pessoa que sofre a
ação do Estado. Ainda, a norma legal somente poderá eleger como sujeito ativo a
mesma pessoa estatal que realiza o serviço ou exerce o poder de polícia (para os
quais é competente) e, como contribuinte, a pessoa que se beneficiou do exercício
do poder de polícia, do serviço prestado ou colocado à disposição, caso obrigatório.
E mais, reflete-se ainda o caráter sinalagmático na base de cálculo das taxas,
a qual deve mensurar o custo da atuação do Estado, proporcionalmente a cada
obrigado, daí tem-se caracterizada a divisibilidade. A cobrança da taxa não deve
variar em função de coisa própria do contribuinte, fato estranho e alheio à atividade
realmente prestada, ao custo desta. Taxas que elegem base de cálculo diversa do
custo da atuação estatal relativa ao contribuinte (valor do imóvel, do veículo, valor da
causa, valor da obra, etc.) são impostos disfarçados, em regra instituídos contra as
normas da Constituição.
Para finalizar, a taxa de serviço público deve ser prestada ao contribuinte, ou
o serviço deve estar à disposição deste. Isso significa que, o sujeito passivo da taxa
já está predefinido na própria conceituação da espécie tributária, ou seja, a definição
somente permite a cobrança incidente sobre quem realmente é o usuário do serviço
prestado. Há uma relação pessoal e direta do contribuinte com o fato gerador da
taxa.
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2 LEI COMPLEMENTAR Nº87/06 E SEUS DECRETOS
Afigura-se preocupante para toda a sociedade valadarense a discussão a
respeito da natureza jurídica e da legalidade da Taxa de Coleta de Resíduos Sólidos
Urbanos – TRS, instituída pelo Município de Governador Valadares, através da Lei
Complementar nº 87/06.
Partindo da premissa de que a natureza jurídica dos valores cobrados por
aqueles serviços (coletas) é de taxa e, por conseguinte, sendo a taxa uma espécie
do gênero tributo, devendo se sujeitar às normas jurídicas de direito tributário, tais
direitos não têm sido respeitados, configurando a inconstitucionalidade e ilegalidade
de sua cobrança pela prefeitura de Governador Valadares. Para tanto, faremos uma
explanação do que trata a respectiva taxa, apontando os aspectos materiais,
formais, temporais.
Conforme já apresentado, a CF/88 (art. 145, II e §2° c/c art. 5°, caput, e art.
150, I, II, III e IV) e o CTN (art. 77, caput e parágrafo único c/c art. 9°, I ) definem
taxa como espécie de tributo que não deve ter mesma base de cálculo de impostos
e deve possuir como hipótese de incidência a utilização, efetiva ou potencial, de
serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua
disposição (no caso, de taxa de serviço), sujeitando-se aos princípios constitucionais
da estrita legalidade, da igualdade tributária, da anterioridade, da irretroatividade e
da vedação de confisco, dentre outros.
Analisando os aspectos legais e a natureza jurídica da TRS cobrada pelo
Município de Governador Valadares/MG, com fulcro na Lei Complementar N° 087,
de 26 de fevereiro de 2006 e seus decretos, e sancionada pelo Prefeito Municipal de
Governador Valadares, traçaremos nesse capítulo breves considerações e
delimitaremos alguns conceitos base que servem de premissa sobre as quais têm
pairado grandes discussões no seio da comunidade jurídica não só valadarense,
mas nacional, a fim obter a declaração de inconstitucionalidade dessa cobrança, que
tem se tornado um tormento em muitos municípios brasileiros.
Descreveremos a aplicação errônea dos conceitos de base de cálculo, sujeito
passivo e fato gerador nesta malfadada lei mineira, fazendo uma breve incursão nos
preceitos constitucionais tributários, a fim de traçarmos a regra-matriz da referida
taxa, cotejando, de forma detalhada, todos os critérios da hipótese (critérios material,
26
espacial e temporal) e do conseqüente critério pessoal (sujeito ativo e sujeito
passivo) e critério quantitativo (base de cálculo).
Conforme apresentado no primeiro capítulo, depreende-se que o direito
tributário positivo vigente prevê duas espécies de taxas: as cobradas pela prestação
de serviços públicos e as cobradas em relação ao exercício do poder de polícia.
Sabe-se também que, idéia de contra-prestacionalidade, num ou noutro caso,
funciona como fator distintivo entre taxas e impostos. Pois bem. As taxas têm o seu
fato gerador vinculado a uma atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.
Entre os fatos geradores da taxa, o oriundo do poder de polícia não tem relevância
no caso da análise da TRS, é a cobrada pela prestação de serviço público que seja
específico e divisível que nos interessa analisar.
2.1 ASPECTOS LEGAIS DA LC nº 87/06: FATO GERADOR E BASE DE CÁLCULO
2.1.1 Fato Gerador
A CF/88, em seu art. 145, II, é bem clara quando assevera que taxa é o
tributo exigido em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva
ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte
ou postos a sua disposição.
Em desrespeito ao conceito acima mencionado, muitos municípios brasileiros,
incluindo Governador Valadares, atualmente vêm exigindo o pagamento dessa taxa,
objetivando com isso, o aumento da arrecadação fiscal, gerando assim, receita para
o custeio de variados gastos.
Deve-se ter em mente, porém, que, como expresso no conceito trazido pela
Carta Magna, a taxa deverá recair tão somente sobre serviços públicos específicos e
divisíveis, isto porque a taxa é o tributo que tem sua razão de ser na contraprestação
realizada pelo contribuinte em razão de serviço prestado pelo ente público ou
colocado à disposição daquele. É o que acontece, por exemplo, quando se paga
pelo fornecimento de certidões, pela prestação de atividade jurisdicional (custas
processuais), ou quando se deseja obter licença para localização de
estabelecimento comercial ou industrial em uma cidade.
27
Dispõe a Constituição Federal, em seu artigo 18, que: “A organização político-
administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
Dentre o rol de competências dos municípios descritos no art. 30 da Carta
Magna destaca-se o de "legislar sobre assuntos de interesse local" (inciso I), e a de
"organizar e prestar diretamente, ou sob regime de concessão ou permissão, os
serviços públicos de interesse local" (inciso V). Idêntica norma é consagrada no
artigo 170, inciso VI, da Constituição do Estado de Minas Gerais:
Art. 170 - A autonomia do Município se configura no exercício de competência privativa, especialmente: [...] VI - organização e prestação de serviços públicos de interesse local, diretamente ou sob regime de concessão,permissão ou autorização, incluído o transporte coletivo de passageiros, que tem caráter essencial. Parágrafo único - No exercício da competência de que trata este artigo, o Município observará a norma geral respectiva, federal ou estadual.
Assim, legitimamente competente, diante da prestação de tal serviço, o
Município de Governador Valadares procedeu à edição da LC nº87/06 que trata em
seu texto, primeiramente, da definição da Taxa de Resíduos Sólidos Urbanos:
Art. 1º Fica instituída a Taxa de Coleta de Resíduos Sólidos e Urbanos – TRS, destinado ao custeio dos serviços divisíveis de coleta, transporte, tratamento e destinação final de resíduos sólidos, de fruição obrigatória, prestados ou postos à disposição, em regime público, nos limites do Município de Governador Valadares. Art. 2º Constitui fato gerador da TRS a utilização efetiva ou potencial do serviço público de coleta, transporte, tratamento e disposição final de resíduos sólidos, prestados ao contribuinte ou posto à sua disposição diretamente pelo Município, por empresa contratada ou mediante concessão.
Perante a competência municipal constitucionalmente definida, a Câmara
Municipal de Governador Valadares editou a lei complementar n.° 087 de 2006 que
regulamenta, também, a definição de resíduos sólidos.
Assim dispõe o texto legal citado:
Art. 2º. (...)
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Parágrafo Único. Para fins dessa Lei Complementar são considerados resíduos sólidos: I – Os resíduos sólidos comuns originários de residência; II – Os resíduos sólidos comuns de estabelecimentos públicos, institucionais, de prestação de serviços, comerciais e industriais.
Pode-se observar, diante dos artigos acima transcritos que, o fato gerador da
TRS, descrito no texto da lei, é o serviço de coleta de lixo prestado ou posto à
disposição do contribuinte. Porém, a lei traz a propriedade do imóvel como fator
capaz de atribuir ao proprietário do mesmo o ônus do pagamento; ser proprietário de
um imóvel urbano, por si só, já faz incidir a cobrança, não observando a condição de
real usuário do serviço prestado, nem o valor dispendido com o serviço (conforme
veremos no capítulo posterior). Sendo assim, podemos vislumbrar que, na realidade,
o que torna passível a cobrança da taxa não é o serviço em si, senão a propriedade
de imóvel; na verdade, basta ser proprietário de um imóvel urbano para que faça
incidir a cobrança sobre este proprietário (veremos tal atribuição logo adiante, no art.
4º da referida lei), valendo-se o Município de critérios como a área do imóvel, sua
localização e aspectos inerentes à condição econômica desse proprietário.
Instituir como fato gerador a propriedade de imóvel é desvincular o mesmo da
atividade estatal que é prestada. O fato gerador da TRS objeto da ação é
exatamente o mesmo do IPTU: a propriedade, o domínio útil ou a posse do imóvel.
Ser proprietário de um imóvel, titular de seu domínio útil ou possuidor com ânimo de
proprietário, além de obrigar a pessoa física ou jurídica ao pagamento do IPTU, não
traz relação com a atividade; logo, ninguém pode ser compelido a pagar a taxa
incidente sobre a propriedade imóvel urbana, sobre domínio útil ou posse com
“animus domini”, haja vista a desvinculação do fato gerador ao serviço (o que
descaracteriza a taxa) e a afronta ao disposto no art. 145, §2º da Constituição
Federal, que estabelece “in verbis”: “As taxas não poderão ter base de cálculo
própria de impostos”.
A LC 87/06, além de dizer que a taxa incide sobre imóvel, domínio útil sobre
imóvel e posse de imóvel, divide os imóveis em várias categorias, como residencial e
comercial, padrões de construção, metragem do imóvel, edificação etc, elementos
que integram a base de cálculo do IPTU porque servem para atribuir valores a cada
imóvel tributado (anexos I a VI da L.C.87/06).
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Tem-se, pois, que a TRS do Município de Governador Valadares revela, pois,
bis-in-idem2, proibido pelo art. 145, §2º, da Constituição Federal, sendo indevida a
sua exigência.
Ainda no tocante ao fato gerador, constitui requisito essencial para a
exigência de toda e qualquer taxa a certeza de que esta se refira a serviços públicos
específicos e divisíveis, prestados ou postos à disposição, ou o exercício do poder
de polícia, o que sem dúvida alguma, não é o caso da taxa de lixo, pois é
humanamente impossível dividir quantitativamente o monte de lixo que cada
residência ou pessoa produz, tendo o município atribuído a propriedade e a área
desta como base de cálculo.
Nos moldes em que foi instituída a LC 87/06, não se pode afirmar que a taxa
de lixo é divisível, se não há sequer um padrão lógico e razoável para medir a
quantidade de lixo que cada imóvel ou residência produz em um mês dia ou ano. O
município não possui base legal para cobrar maior valor de uma taxa de lixo de um
imóvel em relação a outro, pois não consegue mensurar nem a divisibilidade nem a
especificidade do tributo.
No caso da TRS é fácil constatar que ela não atende os requisitos legais,
simplesmente pelo fato da referida lei atribuir para a cobrança fator alheio à
atividade. Além do mais, há doutrinadores que entendem ser a coleta, transporte de
destinação final do lixo serviços públicos prestados em caráter geral, vez que é
fornecido de forma indistinta a todos, sejam eles residentes ou não no município,
proprietários ou não de imóveis ou de domínio útil sobre imóveis, posseiros ou não,
sendo absolutamente impossível determinar o proveito das unidades que cada um
dos habitantes do município obtém. Todos usufruem do serviço, não havendo como
mensurar a utilização individual.
Já sabemos que somente é serviço público divisível quando for possível a
mensuração da utilização individual dele pelo contribuinte, isto é, quando a
prestação puder ser individualizada contribuinte por contribuinte. É o que diz a lei: os
serviços são “divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por cada
um dos usuários”. (art. 79, III, do CTN). No caso da lei valadarense, a taxa cobrada
envolve a coleta domiciliar, sim, mas também coletas de lixo produzido nas ruas,
2 Bis-in-idem significa ter o mesmo Ente tributante tributando duas vezes o mesmo contribuinte, sobre a mesma
causa jurídica.
30
praças, passeios públicos etc, inclui o transporte, o tratamento e a destinação final, o
que lhe retira o caráter de especificidade e, principalmente, de divisibilidade.
Cuidando-se dos serviços públicos que são prestados indistintamente à
coletividade, a atividade não pode ser especificada em relação ao contribuinte, não
possibilitando, também, a mensuração do gozo delas pelo contribuinte
individualmente. Por isso têm decidido os tribunais:
Município de Santo André – Inconstitucionalidade da taxa de limpeza pública, por ter como fato gerador prestação de serviço não específico nem mensurável, indivisível e indivisível de ser referido a determinado contribuinte; legitimidade da taxa de segurança, exigida para cobrir despesas com manutenção dos serviços de preservação e extinção de incêndios.( RE 206.777, 25.02.1999, Pleno, Ilmar Galvão, DJ 30.04.1999. RE provido, em parte. STF, AgRg-RE 247.563-7/SP, 1ª T., Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJU 28.04.2006, Júris Síntese, verb. 226030.)
Dessa forma o lançamento do tributo e a sua cobrança são ilegais e
inconstitucionais, por não atenderem tais requisitos constitucionais e legais. Se a
taxa tem a função de remunerar a Fazenda Pública pelos serviços específicos e
divisíveis, obviamente deve o seu valor corresponder ao custo do serviço prestado
ou posto à disposição. Se, com a taxa, pretende-se remunerar a atuação estatal,
essa remuneração deve reportar-se ao custo da mesma, isto é, da atuação estatal.
Do contrário, ilegal será a espécie tributária.
O valor da taxa deve, portanto, corresponder ao resultado obtido entre a
divisão do valor dos custos da movimentação estatal pelo número daqueles que
utilizam o serviço ou o tem à disposição. É exatamente isso que vai caracterizar a
divisibilidade do serviço; não sendo divisível o serviço, a cobrança por sua prestação
não pode ser feita mediante taxa.
No caso da malsinada taxa de coleta de resíduos sólidos vê-se claramente
que seu valor é completamente aleatório, não havendo a necessária
correspondência entre o valor do custo dos serviços e a quantidade de pessoas que
deles utilizam ou podem utilizar.
2.1.2 Base de cálculo
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Esse fator (fato gerador) influi em outro aspecto material da referida taxa: a
base de cálculo.
Uma grande quantidade de municípios brasileiros continua a cobrar a taxa de
coleta de lixo, utilizando como base de cálculo a área edificada do imóvel. Algumas
ações que tramitam na justiça dão conta da inconstitucionalidade deste método de
cálculo. Mais uma vez, ressaltamos que a Constituição Federal afirma no seu
art.145, § 2.° que: "As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos".
Ao utilizar a mesma base de cálculo do IPTU, relativa ao metro quadrado do
imóvel, o legislador criou uma quebra ao princípio da isonomia, pois o tamanho da
habitação não produz lixo algum, o que produz lixo são as pessoas, podendo uma
grande propriedade ter pouquíssimo habitante e, por conseguinte, produzir
pouquíssimo lixo, enquanto uma habitação pequena pode ter vários habitantes e,
por conseguinte, produzir mais lixo.
O poder público deve criar mecanismos que impeçam o aumento da produção
de lixo, e não estimulem a produção; não é taxando quem tem imóvel maior que se
vai fazer com que o proprietário de imóvel menor colabore, tendo ele o benefício de
pagar menos está sendo incentivado a produzir mais lixo, ou, quando nada, a não
reduzir a quantidade do que produz.
Dispõe a Lei Complementar Municipal nº 87 de 16/11/2006, em seu art. 3º: “A
TRS incidirá sobre os imóveis edificados localizados em logradouros alcançados
pelo serviço descrito no art. 2º desta Lei Complementar”.
Novamente, comprova-se que a taxa exigida do contribuinte (a TRS), em vez
de incidir sobre um serviço divisível posto à disposição do contribuinte, está
incidindo sobre os imóveis dele, tendo como base de cálculo a área de cada um ds
imóveis urbanos existentes na cidade de Gov. Valadares/MG. Já na própria
definição, não há que se falar na cobrança apenas pela coleta de lixo domiciliar; a
atividade prestada engloba outros serviços, como transporte, tratamento, destinação
final, que são serviços ligados não só à coleta domiciliar, mas mais abrangentes e
impossíveis de determinar os beneficiados.
O art.3º da referida Lei Municipal atribui a cobrança da taxa quanto aos
imóveis situados em determinados bairros, que estão elencados em seu anexo VII
(posteriormente, revogado por decreto, que veremos adiante), sendo esses imóveis
suscetíveis da incidência da obrigação principal.
32
2.2 SUJEIÇÃO PASSIVA
Dispõe o art. 4º da LC nº87/06, definindo o contribuinte da TRS:
Art. 4º O contribuinte da TRS é o proprietário o titular do domínio útil, ou o possuidor do imóvel urbano edificado inscrito ou não no cadastro imobiliário, localizado em logradouro alcançado pelo serviço a que se refere esta Lei Complementar.
Todos aqueles que são proprietários de imóveis, ou até mesmo aqueles que
detêm somente o domínio útil ou a simples posse, como no caso da locação, sabem
que devem arcar, em cada exercício financeiro, com o pagamento do Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU). Acontece que há mais de dois anos, esses
mesmos contribuintes vêm arcando também, além do pagamento do IPTU, com a
exigência da Taxa de Limpeza Urbana.
A exigência da referida taxa de lixo não está em conformidade com a atual
Constituição Federal e o Código Tributário Nacional, pois, para atribuir-se a
cobrança ao contribuinte, este deverá ser o usuário do serviço, pelo menos de forma
indireta.
Já vimos que, segundo a Lei nº 87/06, o que gera a obrigação tributária não é
o serviço de coleta, remoção, tratamento do lixo, mas sim a existência do imóvel,
levando-se em consideração para a fixação do valor da taxa a área de cada imóvel,
e agora, o contribuinte, para os efeitos da malsinada lei, em vez de ser aquele que
usufrui ou pode usufruir do serviço, é o proprietário do imóvel, não havendo
referibilidade alguma entre o proprietário e a atividade que enseja a cobrança.
2.3 DECRETOS 8.607/2007 E 8.634/2007
A LC nº 87/06 trata, em seus arts. 5º e 6º:
Art. 5º Os valores mensais da TRS são fixados em UFIR, conforme os anexos I a VI desta Lei. Parágrafo único. O Poder Executivo, por Decreto, descreverá os critérios utilizados para a classificação de que trata o anexo VII desta Lei Complementar, podendo, por igual instrumento, modificá-la. Art. 6º A TRS será devida mensalmente, podendo, a critério do Poder executivo, ser cobrada juntamente com o Imposto Sobre a
33
Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU, ou na forma, periocidade e prazos previstos em regulamento. §1. Fica o poder Executivo autorizado a conceder desconto de até 5% (cinco por cento) para o contribuinte que optar pelo pagamento integral da TRS, conforme definido em regulamento. § 2. Sem prejuízo do desconto que trata o parágrafo 1º deste artigo, fica autorizado o Poder Executivo a conceder desconto no valor do tributo, segundo percentuais e critérios fixados em Decreto.
A questionada lei atribuiu prerrogativas aos decretos para não só
regulamentá-la, mas para, inclusive, modificá-la, conceder descontos e até isenções
quanto ao pagamento da mesma. Tais fatores ocorreram, quando da instituição pelo
Chefe do Poder Executivo em Governador Valadares dos decretos nºs. 8.607/2007 e
8.634/2007.
O primeiro Decreto (8.607/07) veio estabelecer, em seus arts. 1º e 2º, as
datas de vencimento da taxa e a possibilidade de concessão de desconto de 5%
(cinco por cento) para pagamento antecipado e integral da TRS.
Já com relação ao segundo Decreto (8.634/07),a Lei Complementar nº 87/06,
de 16 de novembro de 2006, ganhou nova redação, principalmente no tocante à dois
anexos, o qual transpomos ipsis literis:
Lei Complementar n 087 de 16 de novembro de 2006
Anexo I
Taxa de Coleta de Resíduos Sólidos – TRS
Redação dada pelo Decreto nº 8.634/2007
RESIDENCIAL
CLASSIFICAÇÃO ÁREA (m³)
A B C D
≤ 70 R$ 15,75 R$ 8,58 R$ 4,38 Isento
> 70 R$ 26,25 R$ 14,70 R$ 7,88 Isento
Classificação (Nível sócio-econômico):
A= Alto; B= Médio; C= Baixo; D= População Carente
34
Anexo VII
Taxa de Coleta de Resíduos Sólidos – TRS
CLASSIFICAÇÃO POR NÍVEL SÓCIO-ECONÔMICO
• Redação dada pelo Decreto nº 8.634/2007
CLASSIFICAÇÃO BAIRROS
A
Adjacências do Grã-Duquesa Alto Esplanada Belvedere Centro- GV Shopping Centro A Centro B Centro C Chácara Sítio das Flores Chácara Recanto dos Sonhos Chácara Braúnas Cidade Nova Condomínio Jother Peres Esplanada Esplanadinha Grã-Duquesa Ilha dos Araújos Lagoa Santa Mercado Municipal Morada do Acampamento Morada do Vale Retiro dos Lagos Santo Agostinho
B
Adjacências Vila Isa Chácara Granja Reunidas São Francisco Chácara Julieta L. Coelho Distrito Industrial Esperança Fazenda Boa Sorte Lourdes Morada do Vale II Nossa Sª. das Graças São Pedro Universitário Vale Verde Vila Bretas Vila Isa Vila Mariana Vila Rica Vila Verde
C
Altinópolis Alto de Lourdes Alto de Lourdes I Betel
35
C
Canaã Cardo Chácara Recanto do Valle Chácara Quintas Green Hill Chácara Recanto da Cachoeira Chácara Boa Sorte Chácaras São Marcos Cidade Jardim Conjunto Sotero Inácio Ramos Córrego Cardoso Elvamar Fazenda Figueira Floresta Gleba Horácio Interlagos JK I JK II JK III Jardim Alice Jardim Alvorada Jardim JK Jardim Pérola Jardim Vera Cruz Kennedy Maravilha Maria Eugênia Memorial Morada do Vale II Nossa Sª. de Fátima Parque das Aroeiras Prolongamento Santo Antônio Prolongamento São Cristóvão Redenção Ribeirão do Onça Sagrada Família Santa Helena Santa Rita Santa Rosa Santa Rosa de Lima Santa Terezinha Santo Antônio Santos Dumont São Braz São Cristóvão São Geraldo São José São Luiz São Paulo São Raimundo São Tarcísio
36
C
Vale Pastoril II Vale do Sol Vale do Sol II Vila Império Vila Mariquita Vila Monte Líbano Vila Parque Ibituruna Vila Park São João Vila dos Montes Vilage da Serra Village do Sol Vista Alegre
D
Adjacências Planalto Azteca Bela Vista Capim Castanheiras Chácara Santa Edwirges Chácara Encosta do Sol Chácara Shangri-la Chácara das Acácias Conquista Desmembramento Reserva Distrito Alto Santa Helena Distrito Baguari Distrito Brejaubinha Distrito Chonin Baixo Distrito Chonin Cima Distrito Córrego Paca Distrito Derribadinha Distrito Itapinoã Distrito Nova Brasília Distrito Penha do Cassiano Distrito São José do Goiabal Distrito São José do Tronqueiras Distrito Santo Antônio do Pontal Distrito Santo Antônio do Porto Distrito São Vítor Fazenda Barra Onça Fazenda Ilha Brava Fraternidade Jardim Atalaia Jardim Ipê Jardim Primavera Jardim do Trevo Manaaim Mãe de Deus Monte Carmelo Morro Umburana
37
D
Novo Horizonte Palmeiras Park Fraternidade Penha Planalto Santa Efigênia Santa Paula Sion Tiradentes Turmalina Vale do Pastoril Vila Ozanan Vila União Penha
Através do Decreto 8.634/07, sob o qual incide total ilegalidade, o poder
executivo municipal não só regulamentou a forma técnica para concessão de
isenção, como também procedeu a modificações no conteúdo da referida Lei
Complementar Municipal, atribuindo classificação para incidência da cobrança da
taxa de lixo com base no número de coletas realizadas em cada bairro (art. 3º,
decreto 8.634/07); e, ainda, alterando substancialmente os anexos I e VII da
L.C.87/06, os quais passaram a vigorar com a redação do referido decreto, que
modificou a cobrança da taxa de UFIR para Reais, bem como alterou a classificação
dos bairros (A, B, C e D), a fim de incidir a cobrança sobre os proprietários dos
imóveis, agrupando-os de acordo com o que dizem corresponder ao nível sócio-
econômico do contribuinte, observando, assim, o princípio da capacidade
contributiva, que não é próprio dessa espécie tributária, vez que nas taxas o que
leva-se em conta para a cobrança é o valor do serviço prestado (dividindo esse valor
entre os usuários, na proporção do uso) e não, a condição econômica da pessoa
obrigada ao pagamento.
O referido Decreto ainda concede descontos, sobre os valores incidentes em
seu anexo I, de 30% (trinta por cento) no caso dos imóveis classificados como B,
50% (cinquenta por cento) para os imóveis C, e até 100% (cem por cento), no caso
de imóveis tidos como C, o que por ora caracteriza uma cobrança exorbitante, se
fizermos uma interpretação acerca de tamanho desconto.
2.3.1 Da concessão de descontos
38
Entende-se que, está o município cobrando mais do que deve ou do que lhe
seria lícito (no mínimo 100% a mais, já que o desconto é igual ao valor exigido)
exigir se a cobrança não fosse ilegal e inconstitucional, já que está se dando ao luxo
de conceder desconto por decreto, sem dizer a fonte de custeio da despesa que terá
com a prestação dos serviços e que deve estar prevista no orçamento.
De duas uma: ou o legislador fixou a taxa em valor muito maior que o custo
dos serviços, o que representa confisco, à toda evidência, pois está “tirando dinheiro
arbitrariamente dos contribuintes”, ou o valor não está, de fato, ressarcindo o ente
prestador do serviço.
Nos dizeres de Sacha Calmon Navarro Coelho:
Uma taxa exorbitante, desmedida em relação ao serviço ou ato prestado, pode ser contestada com esforço no princípio do não-confisco, que é princípio de contenção ao poder do legislador sobre tributos ou está fazendo renúncia fiscal através de decreto, fato esse que importa em violação à lei de responsabilidade fiscal. (1993, p. 47)
Não se pode esquecer que a referida taxa não só embute o recolhimento do
lixo domiciliar, como também o transporte do lixo recolhido das ruas, avenidas e
praças, sem que haja relação alguma entre a área do imóvel e a rua, para obrigar
quem tem um imóvel maior a pagar mais que o que tem imóvel menor.
Como já frisamos, o imóvel, seja ele que tamanho for, não produz lixo algum.
Quem produz lixo é o homem, o que significa dizer que o poder público não pode
colocar um serviço que se destina a quem produz o lixo e cobrar a respectiva taxa
dos donos de imóveis edificados e com base no tamanho de cada um, sem levar em
conta, em momento algum, a quantidade de lixo em cada unidade.
A lei parte do princípio de que a coleta domiciliar, a limpeza das vias públicas,
a remoção e destino final dos lixos têm custos mais elevados para uns que para
outros, taxando em valores distintos com base em nível sócio-econômico que sequer
foi apurado, o que revela inaceitável, por criar distinção onde não cabe distinguir e
por quebrar o princípio da igualdade jurídica.
Aliás, a lei estabeleceu em seus anexos o valor das taxas de acordo com
quatro níveis sócio-econômicos, quais sejam: A (alto), B (médio), C (baixo) e D
(população carente). Mas em momento algum fixou os critérios para se estabelecer
a fixação desses níveis sócio-econômicos.
39
Tem-se então que a lei complementar fixou os valores das taxas, para serem
lançados de acordo com o nível sócio econômico de cada contribuinte e o decreto,
ao tentar fazer tal classificação estabeleceu como critério apenas a quantidade de
coletas de resíduos feitas semanalmente. O princípio da igualdade é flagrantemente
violado, pois, se um abastado tiver uma luxuosa propriedade em um local
considerado menos nobre, o que não é muito incomum, pagará menos do que um
humilde, do ponto de vista financeiro, que vier a possuir um barracão nas
adjacências de um bairro considerado nobre.
É inconcebível se estabelecer padrão sócio econômico com base na coleta de
lixo feitas semanalmente no local da residência do contribuinte, ignorando os
verdadeiros indicadores de medição dos níveis sócio-econômicos, tais como nível
educacional, nível ocupacional, renda familiar, propriedade de bens móveis, imóveis
e valores, tamanho e padrão das construções habitadas pelo contribuinte,
propriedade de eletrodomésticos, veículos etc.
40
3 ANÁLISE DA LEI COMPLEMENTAR Nº 87/06 FRENTE A CF/88 E O CTN
Após explanado nos capítulos anteriores o que seja tributo, seu conceito, os
princípios que regem sua existência e a aplicabilidade (pelo menos, os mais
relevantes a este estudo), as espécies tributárias (mais especificamente, taxa), bem
como feita uma análise da lei complementar nº 87/06 (LC nº87/06), e seus decretos,
que instituiu a taxa de resíduos sólidos (TRS) no Município de Governador
Valadares/MG, pode-se, agora, verificar a consonância da referida taxa instituída no
Município com o sistema constitucional tributário.
O Município, pessoa jurídica de Direito público interno, com autonomia
constitucionalmente garantida quanto à administração própria, tem o poder de
decretar e arrecadar tributos de sua competência, bem como organizar serviços
públicos locais. É o princípio da autonomia municipal, onde a CF/88 eleva o
Município a ente federativo, dando-lhe autonomia política, normativa (para criação
de leis), administrativa (organização de serviços locais), enfim, capacidade para
instituir tributos.
Todavia, para que o Município exerça essa competência de forma legal,
imprescindível que obedeça aos preceitos constitucionais, e também
infraconstitucionais. Do contrário, o ente público estaria a instituir, por exemplo, uma
taxa ilegal, irregular, se não observa as disposições contidas no ordenamento
(sistema constitucional tributário). É isso, exatamente, a análise que faremos a
seguir.
A Constituição vigente, bem como o CTN, conforme já explicado
anteriormente, trazem a definição não só de tributo, como também do que venha a
ser definido como taxa. Definiu a última como sendo atividade em razão do exercício
do poder de polícia ou, pela utilização, efetiva o mesmo potencial, de um serviço
público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou que esteja a sua
disposição; não foi em vão. Só se caracteriza a taxa se for instituída com
observância de todos os requisitos explicitamente definidos.
Salientamos, ainda, que a observância e a obediência também devem existir
com relação aos princípios inseridos no Direito Tributário Brasileiro, afinal, conforme
trata o doutrinador, Hugo de Brito Machado:
41
Tais princípios existem para proteger o cidadão contra os abusos do Poder. Em face do elemento teleológico, portanto, o intérprete, que tem consciência dessa finalidade, busca nesses princípios a efetiva proteção do contribuinte. (2005, p.52)
Não só a obediência aos princípios, mas também às definições e requisitos
contidos nas próprias definições, garantem ao contribuinte a proteção contra abusos
por parte do poder público. Nesse sentido, Aliomar Baleeiro: “a severa conceituação
das taxas é indispensável à salvaguarda de certos princípios de limitação
constitucional ao poder de tributar”. (1997, p.254)
Pois bem. Diante do exposto, a análise da lei complementar nº 87/06
instituída pelo Município de Governador Valadares/MG, é primordial para verificar
sua legalidade, constitucionalidade, ou não. Tal Município, conforme a competência
que lhe fora atribuída, organiza o serviço de coleta, tratamento, remoção, de lixo na
cidade, e em razão desta atividade prestada instituiu a cobrança mediante taxa
através da referida lei complementar, que posteriormente, foi regulamentada pelos
decretos 8.607/07 e 8.634/07.
Porém, diante da cobrança feita pelo Município, gerou-se uma série de
discussões acerca da legalidade da taxa. E, para verificar se o referido tributo é
passível de ser cobrado, é necessário demonstrar observância da CF/88 e do CTN.
A taxa de serviço, conforme classificada em razão da atividade de coleta de lixo,
deve obedecer a pressupostos jurídicos (fato gerador, base de cálculo, divisibilidade
e especificidade) a fim de atribuir legalidade e ter caracterizado a qualidade de taxa.
3.1 ESPECIFICIDADE E DIVISIBILIDADE
A CF/88, em seu art. 145, II, incorporou o conceito esboçado pelo CTN,
admitindo duas grandes espécies de taxa: a) em razão do exercício do poder de
policia; b) pela utilização de serviço público, efetivamente ou de forma potencial, que
seja específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. O que
interessa ao estudo a análise da taxa de lixo (TRS) é a definição de taxa em razão
de atividade/serviço público estatal.
O Município de Governador Valadares/MG instituiu a taxa de coleta de
resíduos sólidos urbanos (TRS) em razão, ou melhor, alegando ser para custeio de
serviço de coleta, transporte, tratamento e destinação final de resíduos sólidos
42
produzidos na cidade (art. 1º da LC nº 87/06). Constituiu como fato gerador da
referida taxa a utilização efetiva ou potencial, do serviço de coleta, transporte,
tratamento e disposição final desses resíduos, pelo contribuinte. Ou ainda, apenas a
disposição do serviço pelo Município constituiria fato gerador da obrigação (art. 2º da
LC nº 87/06).
No que toca a atividade de coleta, tratamento, transporte e destinação final do
lixo, é perfeitamente competente o Município para a realização e organização da
atividade, sendo sujeito ativo dessa relação obrigacional em virtude de uma atuação
estatal específica, que é a execução de serviço público. A taxa, como tributo
vinculado que é, tem fato gerador sempre ligado a uma atividade estatal.
Porém, para que o serviço público possa servir como fato gerador de uma
taxa, ou seja, para que venha a nascer em razão da atividade uma obrigação, deve
ser esta específica e divisível, prestada ao contribuinte ou posta à sua disposição, e
finalmente, utilizada efetiva ou potencialmente pelo contribuinte.
A ligação direta do fato gerador da taxa a uma atividade ou atuação é,
justamente, forma de diferenciá-la do imposto, que é tributo não-vinculado a
nenhuma atividade estatal. É o que colaciona a obra de Luciano Amaro: “essa
característica da taxa (vinculação) a uma atividade estatal divisível e referível ao
contribuinte serve para evitar que se confunda com o imposto”. (2007, p.32)
Tanto a definição de taxa de serviço, como a própria LC nº 87/06, tratam da
atividade prestada ao contribuinte ou posta à sua disposição. Significa que certos
tipos de serviços públicos, pelo simples fato de estarem a disposição do contribuinte,
devem ser custeados por estes. São serviços de caráter compulsório, no sentido de
ser obrigatória a prestação pelo ente público. Assim, todo grupo que tem este
serviço estatal à disposição deve, pois, custeá-lo, uma vez que o serviço à
disposição representa por si mesmo uma vantagem ao contribuinte.
É assim o serviço de coleta de lixo; mesmo não se valendo, no momento, da
atividade, ou seja, mesmo não produzindo lixo para que o mesmo seja coletado, o
serviço deverá estar à disposição do contribuinte, que assim o tem. Ou seja,
utilizando de forma efetiva (produzindo lixo e entregando-o à coleta) ou não (uso
possível/potencial), o serviço encontra-se à disposição.
O problema, ou o primeiro dos problemas, acerca da instituição da TRS no
Município de Governador Valadares/MG está no tocante à especificidade e
divisibilidade, mais precisamente, quanto ao requisito da divisibilidade. Vejamos que
43
a atividade, da forma como foi instituída sua cobrança, não observa tal requisito,
tornando ilegítima a cobrança do tributo.
Roque Antônio Carrazza trata:
Os serviços públicos se dividem em gerais e específicos: serviços públicos gerais, ditos também universais são prestados uti universi, isto é, indistintamente a todos os cidadãos. Eles alcançam a comunidade, como um todo considerada, beneficiando um número indeterminado (ou pelo menos, indeterminável) de pessoas...Esses serviços são custeados pelos impostos. Os serviços específicos, também chamados singulares, são prestados uti singuli. Referem-se a uma pessoa ou um número determinado (ou, pelo menos, determinável) de pessoas. São de utilização individual e mensurável. Gozam, portanto de divisibilidade, é dizer, da possibilidade de avaliar-se a utilização efetiva ou potencial, individualmente considerada. (1998, p. 327)
Diante do colocado pelo autor, o serviço que beneficia toda uma coletividade,
ou seja, que é prestado a todos os cidadãos e a todos beneficia, é considerado
geral, e, portanto, deve ser mantido com a receita auferida pelos impostos.
Há questionamento acerca do serviço de coleta, transporte, tratamento e
destinação final do lixo, dizendo que trata-se de serviço de interesse de toda uma
coletividade, não só dos moradores (ou melhor, dos proprietários de imóveis) de um
determinado bairro. Afinal, se a coleta de lixo, que é essencial para prevenção de
doenças, é questão de saúde pública, não for efetivamente realizada num bairro,
não só os moradores daquele bairro, mas toda a cidade, estará sujeita à doenças
possivelmente ocasionadas pelo lixo nas ruas. Daí o caráter geral.
Porém, entendemos que, uma vez que o Município se aparelha, prepara-se
para executar o serviço de coleta, destacando o serviço em unidades autônomas de
intervenção, utilidade e necessidade pública (art. 79, II, do CTN), resta atendida a
exigência da especificação. Mas, de acordo com tantos doutrinadores, o serviço de
coleta que não se vincula apenas à coleta do lixo domiciliar, mas implica na limpeza
urbana, coleta de lixo proveniente da varrição das ruas, o tratamento, a destinação
final de uma série de detritos oriundos não só do lixo domiciliar, isso descaracteriza
a especificidade da atividade, passando a ser serviço de caráter geral. É o que
muitos estudiosos alegam com relação à taxa de lixo de Governador Valadares/MG,
quando da análise do disposto na LC nº87/06, apontando tratar-se de atividade de
coleta de lixo domiciliar, sim, mas não apenas, englobando também outros serviços
44
de caráter geral como o tratamento e a destinação final, ou seja, serviço de cunho uti
universi.
A jurisprudência é nesse sentido:
EMBARGOS INFRINGENTES – TAXA DE LIMPEZA PÚBLICA – FATO GERADOR – SERVIÇO PÚBLICO INDIVISÍVELE INESPECÍFICO – ILEGALIDADE. Quando destinada não somente ao custeio da coleta de lixo domiciliar, mas também à limpeza de maneira geral, sem possibilidade de qualquer distinção entre suas destinações, é ilegítima a taxação, porquanto direcionada à remuneração de atividade estatal indivisível e inespecífica, que deve, portanto, ser custeada pelo produto de arrecadação dos impostos. (Acórdão 1.0000.00.279983-1, Relator Edílson Fernandes, j.15/06/2004, p.13/08/2004)
Conforme já dito, o problema da cobrança da taxa de lixo em Governador
Valadares/MG incide quanto à divisibilidade.
O serviço, para ser considerado divisível, deve ser suscetível de utilização,
separadamente, por cada um do seus usuários (art.79, III, do CTN). Ou melhor, o
serviço, para ser considerado singular (prestado uti singuli), deve ser passível de
utilização individual, o que implica na questão de ser mensurável, atribuída a
cobrança na proporção do uso e gasto do poder público.
É considerado divisível o serviço quando possa funcionar em condições tais
que se apure a utilização individual pelo usuário. E, no tocante à taxa de lixo, seria
considerada divisível a atividade se houvesse a possibilidade de mensurar o quanto
dispende o poder público municipal para executar a coleta de lixo de cada um,
particularmente. Como torna-se inviável essa aferição matemática, estabeleceu a LC
nº87/06 que a taxa será cobrada tomando por base de cálculo a área do imóvel e
sua respectiva localização (fator que será discutido posteriormente).
Ora, se o valor que é cobrado do usuário tem por base de cálculo imóvel
pertencente a este (ou o real proprietário, que nem sempre é o usuário do serviço)
não há relação entre a cobrança e o custo da atividade. Tomando fator alheio à
atividade (propriedade e tamanho/área dessa) para o cálculo da cobrança da
atividade, diante da impossibilidade de mensurar tal valor ou da indivisibilidade,
portanto, do serviço, já que a divisibilidade implica na mensurabilidade. Assim diz
Luiz Emygdio Franco Rosa Júnior:
45
A taxa necessariamente deve ter caráter contraprestacional no que toca à sua hipótese de incidência, que, repita-se, deve estar ligada a uma ação estatal. No que concerne ao valor da taxa, concordamos em que não há condição na prática para se apurar com exatidão se o valor cobrado pelo poder público corresponde exatamente ao custo do serviço público. Entretanto, a taxa para ser legítima deve guardar uma razoável proporção entre o valor cobrado do contribuinte e o custo global do serviço pelo Estado dividido entre seus contribuintes. (1997, p.361 e 362) ------------- Desse modo, o serviço público divisível também será mensurável, isto é, poder-se-á medir a quantidade do serviço utilizada individualmente pelo contribuinte. (1997, p.367)
Assim, voltando à malsinada taxa municipal, ao instituir a cobrança tomando
por base a área do imóvel e o bairro onde se localiza este (ou melhor, níveis sócio-
econômicos) conforme se observa nos anexos da LC nº87/06, o Município deixou
claro a impossibilidade de mensurar e atribuir a casa usuário a cobrança de acordo
com o custo da atividade. O usuário, portanto, não paga de acordo/correspondente
ao uso. Está se tomando por base de cálculo aspecto inerente à capacidade
econômica do contribuinte, e não aspecto econômico inerente ao serviço
desempenhado.
Não sendo possível, neste serviço, estabelecer uma cobrança que atenda à
relação custo X serviço prestado ou à disposição, não se obedece ao caráter
contraprestacional próprio dessa espécie tributária (taxa).
Portanto, não atendendo a taxa de lixo instituída em Governador Valadares
ao requisito de divisibilidade, uma vez que não é possível mensurar a produção de
lixo de cada usuário e a devida cobrança pelo ente público nessa proporção, resta
descaracterizada a taxa, por não preencher o conceito/requisito estabelecido pela
CF/88 e pelo CTN.
3.1.1 Mensurabilidade e Isonomia
A taxa deve repartir a despesa que o poder público teve ao prestar
determinada atividade em benefício do usuário, de forma a mensurar e cobrar o
equivalente a cada um usuário, obedecendo ao princípio da isonomia. Trata-se do
princípio da equivalência. É o entendimento da doutrina:
46
A taxa é sempre uma técnica fiscal de repartição da despesa com um serviço público especial e mensurável pelo grupo restrito de pessoas que se aproveitam de tal serviço, ou o provocam ou detém ao seu dispor. (BALEEIRO. 1997, p.250)
Daí, se não houver equivalência, aproximação do “quantum”, entre o custo e a
taxa cobrada, o tributo será inconstitucional. O Município de Governador Valadares,
ao utilizar imóvel (sua área e nível sócio-econômico pela localização deste) não
atende ao princípio da equivalência e isonomia, pois não há de se crer que um
imóvel localizado em área nobre da cidade produza mais lixo, ou dispenda maior
gasto do Município quanto à coleta e tratamento, do que um imóvel na periferia ou
distante do centro da cidade. Ou ainda, um imóvel com área maior que setenta
metros quadrados (70m2) produza mais lixo ou dispense maior gasto do ente público
do que o menor que 70m2. É absurdo atribuir gasto e ensejar cobrança sobre imóvel
e não a produção em si.
E mais, nos decretos que vigoram, posteriormente, e regulam a LC nº 87/06, o
chefe do Poder Executivo Municipal decretou a instituição de descontos em até 50%
sobre o valor a ser cobrado do contribuinte, caso esse efetuasse pagamento
antecipado (Decreto nº 8.634/07) Isso quer dizer que, se o ente público concede um
desconto no montante de 50% sobre o valor que deve ser cobrado a priori, sugere
que o que está sendo exigido importa numa quantia muito maior do que o que
realmente reflete o gasto/despesa do Município com o serviço prestado. O valor
cobrado se torna exorbitante, desmedido, onde não há proporcionalidade,
razoabilidade com relação ao gasto, podendo caracterizar o confisco. Mais uma vez
comprova-se a não-relação custo X serviço prestado ou à disposição. Geraldo
Ataliba dispõe: “Sendo base de cálculo da taxa o custo do serviço, impõe-se sua
divisão pelos usuários. Daí a necessidade de um adequado critério de repartição
desse custo, respeitosa do princípio da isonomia.” (2008,p.152)
Portanto, conclui-se que serviços não mensuráveis, indivisíveis e
insuscetíveis de ser referido a determinado contribuinte deverá ser custeado por
outro meio (provavelmente, produto de arrecadação de impostos gerais), mas não
através de taxa.
A jurisprudência vem corroborar:
EMENTA: TRIBUTÁRIA – LIPMPEZA URBANA – TAXA DE COLETA DE LIXO – PRESTAÇÃO DE SERVIÇO INESPECÍFICO –
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ILEGALIDADE – As taxas de coleta de lixo e limpeza urbana não atendem os requisitos da especificidade e da divisibilidade previstos nos artigos 77 e 79 do Código Tributários Nacional, sendo, portanto, ilegais. (APELAÇÃO CÍVEL Nº 1.0105.04.112744-7/001 – COMARCA DE GOVERNADOR VALADARES – APELANTE: MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES – APELADO(A): ADALGISA GOMES DE ALEMIDA E OUTROS – RELATOR: EXMO SR. DES. DUARTE DE PAULA. TRIBUTÁRIO – REPETIÇÃO INDÉBITO – TARIFA DE COLETA DE LIXO – MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES – NATUREZA DE TRIBUTO – ILEGALIDADE E INCONSTITUCIONALIDADE. 1. É de taxa a natureza jurídica da retribuição ao serviço de coleta de lixo, ainda que exigida pela Municipalidade sob o indevido rótulo de tarifa, (...). 2. A instituição e previsão da cobrança de taxa, por meio de decreto, torna irregular a exigência do tributo municipal, por contrariar o art. 150, I, da CF. 3. As taxas não se destinam a remunerar os serviços de coleta de lixo que escapam do âmbito domiciliar, abarcando também a limpeza de vias públicas, de maneira englobada, diante da ausência de configuração dos requisitos de especificidade e divisibilidade, a que aludem o art. 77 do CTN e art. 145, II, da CF. (ACÓRDÃO Nº 1.0105.99.013140-8/001, rel. Silas Vieira, j. 13/05/2004, p.25/08/2004) IPTU –TAXA DE SERVIÇOS URBANOS (LIMPEZA URBANA E COLETA DE LIXO) – SERVIÇOS INDIVISÍVEIS – BASE DE CÁLCULO – INCONSTITUCIONALIDADE. A exigência da Fazenda Pública Municipal quanto à taxa de limpeza pública e coleta de lixo não podem ser mantidas, vez que estão a revelar uma contraprestação a serviços indivisíveis, prestados a comunidade como um todo, afrontando a tipificação constitucional das taxas, para as quais se exige serviços prestados ‘uti singuli’. É evidente a inconstitucionalidade do preceito que prevê a cobrança da taxa de limpeza pública e coleta de lixo, mediante a utilização de elemento que compõe abase de cálculo do IPTU. (ACÓRDÃO Nº 1.0145.03.067094-0/001, rel. Fernando Bráulio, j.14/02/2008, p.10/04/2008) EMENTA: ... da Súmula 668 do Supremo Tribunal Federal – Taxa de Coleta de Lixo, limpeza de vias públicas e de combate a incêndio – Descabimento – Prestação de serviço “uti universi” – Ofensa ao princípio da divisibilidade – Inteligência do art. 145, da CF e aos arts. 77 e 79 do CTN – Precedentes – Prosseguimento da execução somente quanto ao imposto, na menor alíquota prevista - ... (APELAÇÃO SEM REVISÃO 7046625100 – rel. Renato Zanela Pandin e Cruz Gandini, j.29/08/2008, p.18/09/2008)
3.2 BASE DE CÁLCULO IMPRÓPRIA
A cobrança acerca da taxa, como tributo vinculado que é, deverá refletir
sempre no gasto com a atividade estatal. Ou melhor, a cobrança deve ter por base
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de cálculo o gasto com a atividade prestada, o custo do serviço, dividindo-se entre
os usuários, na proporção do uso de cada um (princípio da isonomia).
A LC nº87/06 tomou por base de cálculo a área/tamanho do imóvel (já que
instituiu como contribuinte o proprietário deste), bem como classificou esses imóveis
de acordo com a localização/bairros em que se situam; agrupou em várias classes
os diversos bairros da cidade, correspondendo cada classe a um determinado nível
sócio-econômico que acredita terem os moradores/proprietários de imóveis nesses
bairros. (mais tarde um decreto veio classificar pelo nº de coletas, conforme anexo
VII do decreto 8.634/07).
Observa-se que, além de uma classificação discriminatória, o Município,
diante da impossibilidade (já mencionada anteriormente) de aferir o “quantum” a ser
cobrado de cada usuário pelo serviço da coleta de lixo (em razão da indivisibilidade),
valeu-se de critério econômico do contribuinte, qual seja seu patrimônio. O art. 3º da
LC nº 87/06, ao prescrever que a TRS incidirá sobre imóveis e, no art. 4º, instituir
com sujeito passivo o proprietário, tomou por base de cálculo elemento já instituído
para cobrança de imposto, o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana (IPTU).
Para melhor compreensão, é preciso voltar à CF/88 em seu art. 145 §2º: “As
taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.”
O preceito constitucional deixa claro a vedação de utilização de critério já
incidentes na base de cálculo de imposto para as taxas. Não se pode entender como
própria apenas quando a base de cálculo for idêntica à de um imposto. A expressão
“base de cálculo própria de imposto” significa dizer na verdade que, os elementos
que utilizam-se para cobrança de impostos são diversos dos utilizados para
cobrança de taxas. Para os impostos, são utilizados critérios pertinentes ao
contribuinte, como renda, patrimônio, o que para as taxas não é possível diante da
vinculação dessa espécie tributária. Nas taxas, ou melhor, para a base de cálculo
das taxas, são averiguadas apenas as atividades estatais, o custo dessa atuação, e
nunca fatores pertinentes à vida, situação econômica do contribuinte, o que é próprio
de impostos.
O autor Roque Antônio Carrazza esclarece:
Às taxas é vedado terem a mesma base de cálculo dos impostos já existentes. Mas, mais do que isso: na fixação das bases de cálculo das taxas não poderão ser levados em conta índices de tributação
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típicos dos impostos, como, por exemplo, renda, despesa, patrimônio etc. (2006, p.532)
Também nesse sentido: “O montante referido, ou seja, o valor da taxa a ser
cobrada, deve resultar da intensidade e extensão da atividade estatal, porém nunca
de uma qualidade inerente ao interessado ou ao objeto sobre o qual o tributo recai.”
(ROSA JÚNIOR, 1997, p.368)
Ao instituir a taxa de lixo no Município de Governador Valadares, foi tomado
como base de cálculo justamente fator inerente ao contribuinte: seu patrimônio. O
Município, através da LC nº 87/06, utilizou mesma base de cálculo do IPTU, ou
melhor, utilizou elemento integrante da base de cálculo desse imposto, qual seja, a
área do imóvel e mais, fixou também o valor da referida taxa observando uma
classificação que diz tratar-se de “níveis sócio-econômicos” (do contribuinte, claro).
No entendimento dessa lei, pessoas (proprietários de imóveis) que moram em um
bairro considerado nobre (classe A) possuem nível sócio-econômico maior que
proprietários de imóveis situados em zona periférica da cidade (classe D), que
inclusive, estão isentos do pagamento, por dizer tratar-se de população carente.
Posteriormente, o Decreto 8.634/2007, aventurou-se a promover a
classificação, conforme se observa em seu art.3º, pelo número de coletas realizadas
em cada bairro, sendo “A” os bairros com coleta de 3 a 5 vezes por semana e coleta
seletiva uma vez por semana; e “D”, os que a coleta é feita por contenedores
estacionários, não há coleta seletiva etc. Um absurdo total, diante da impossibilidade
de mensurar o “quantum” a ser cobrado de cada contribuinte.
Pois bem. A LC nº 87/06 ao utilizar a área do imóvel em sua base de cálculo
valeu-se de fator determinante da base de cálculo do IPTU. Sabe-se que a base de
cálculo do IPTU corresponde ao valor venal do imóvel, enquanto a referida taxa é
cobrada em função da área. Porém, o metro quadrado da propriedade serve para
determinar o valor venal do imóvel, integra o elemento utilizado para a base de
cálculo do imposto, repercute no cálculo deste, violando a norma contida no art. 145,
§ 2º da CF/88.
Nesse sentido existe precedente jurisprudencial, a saber:
TAXA DE LIMPEZA PÚBLICA . INCONSTITUCIONALIDADE. ILEGALIDADE. BASE DECÁLCULO. É inconstitucional e ilegal a cobrança de taxa de limpeza pública cuja base de cálculo se
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confunde com a do IPTU e se caracteriza pela inespecificidade e indivisibilidade. Sentença mantida. (TJMG – Apelação Cível nº 248.195-0/00 – Comarca de Belo Horizonte – Rel.Des.Hugo Bengtsson – Public. 30/04/02)
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal (STF) posicionou-se da seguinte
forma acerca do assunto:
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TAXA DE COLETA E REMOÇÃO DE LIXO. ALEGADA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 145, § 2º, DA CB/88. TAXA COBRADA COM BASE NA ÁREA CONSTRUÍDA DO IMÓVEL. CONSTITUCIONALIDADE. 1. É legítima a taxa de coleta e remoção de lixo domiciliar. Tributo cobrado pelo exercício de serviço específico e divisível. Precedentes. 2. Não é possível, em agravo regimental, inovar o feito, trazendo-se à discussão temas não abrangidos na questão constitucional, objeto do extraordinário, e que não foram apreciadas pelo Tribunal a quo. Agravo regimental a que se nega provimento.
Afirma o STF, em seu entendimento no caso concreto, que o fato de um dos
elementos utilizados na fixação de base de cálculo do IPTU – a metragem da área
construída do imóvel – que é o valor do imóvel, ser tomado em linha de conta na
determinação da taxa de lixo, não quer dizer que a taxa teria base de cálculo igual à
do IPTU.
Diante de tal afirmação, tem-se por realçada a idéia de que o critério utilizado
para apurar e atribuir a cobrança da taxa de lixo ao contribuinte relação alguma tem
com o serviço realmente prestado. Foi eleito fator alheio à atividade, ao custo desta,
para apurar a cobrança. De acordo com o STF, o entendimento supremo, de que
baseado no custo do serviço constitui-se a base imponível da taxa, a coleta é
necessariamente maior e mais onerosa ao Município nos imóveis maiores,
construídos em uma área maior, imóveis com maior valor econômico; o que não é
verdade.
Ao afirmar que a base de cálculo de uma taxa deve guardar relação com o
custo da atividade estatal que enseja sua instituição, ou seja, que o valor
despendido com a prestação do serviço deve ser parâmetro para cobrança, diz-se,
neste caso, que o valor do imóvel importa numa maior despesa do poder municipal
em coletar seu lixo (que, aliás, não é do imóvel, e sim do usuário). Onde está a
relação, o nexo? Há a necessidade de existência de uma correlação entre base de
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cálculo e o custo da atividade. Que relação poderia existir entre a coleta de lixo
produzido pelo contribuinte e o valor do imóvel, sua residência ou comércio? Além
do que, a base de cálculo valendo-se de área de imóvel, bem como sua localização,
são elementos identificáveis com o conteúdo da base imponível do IPTU. E, nessa
linha, a doutrina traz:
A taxa também tem limites que são naturais à sua própria conformação objetiva e que são referidos ao seu montante. Estes limites devem partir da noção básica, segundo o qual a mesma é tributo vinculado, sendo sua hipótese de incidência uma determinada atividade estatal suscetível de ser individualizada, relativamente a determinada pessoa. Daí porque a fixação do montante não pode levar em conta circunstâncias inerentes à pessoa ou aos bens do obrigado (que são hipóteses de incidências de impostos), mas só circunstâncias atinentes à atividade em si mesma, por ser ela, e não outra coisa, a hipótese de incidência da obrigação correspondente às taxas. (ATALIBA. 2008, p.111)
O autor acima referido utiliza ainda o exemplo: uma taxa por serviços
municipais de conservação de rodovias tomar por base o valor dos veículos ou a
idade desses. Significa, ao tomar por base de cálculo da taxa o valor do veículo,
desnaturar inteiramente essa taxa, configurando imposto sobre o patrimônio. O
referido patrimônio (veículo) já pertence a critério de fixação do Imposto sobre
Propriedade de Veículo Automotor (IPVA), tornando a taxa inconstitucional.
Assim, usando tal exemplo, tem-se que a taxa de lixo no Município de
Governador Valadares, da forma como foi instituída, tomando por base a área do
imóvel (que corresponde ao seu valor), que resta configurado na base do IPTU, é
inconstitucional, pois utiliza critério inerente ao patrimônio do contribuinte e não à
atividade em si. E, a inadequação da base de cálculo pode representar uma
distorção do fato gerador, desnaturando o tributo, afinal, entender-se-á que o fato
gerador não é ter a coleta ao seu dispor, e sim, ser dono de imóvel.
Na verdade, a base de cálculo das taxas não só não podem ter base de
cálculo já utilizada para incidência de imposto, como não podem ser inadequadas,
ou seja, não dimensionarem o custo do serviço e fizerem alusão à condição do
contribuinte. Isso significa ter base de cálculo imprópria, não própria de taxa, que é
inconstitucional por falta de nexo lógico com a hipótese de incidência do referido
tributo. É o que acontece com a taxa de lixo no Município de Governador Valadares
que relaciona a cobrança à condição do contribuinte.
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Frisamos a idéia exposta na obra de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino:
Dessa forma, podemos aferir que, regra geral, é vedada a adoção de base de cálculo para uma taxa não apenas quando idêntica à de um imposto existente, bastando, para a vedação, que seja próprio de imposto ou que não guarde relação com o dispêndio decorrente da atividade estatal descrita no fato gerador da taxa. (2007, p.29) -------------- A verdade é que, não há como fazer uma graduação precisa das taxas com atenção à capacidade econômica dos contribuintes, porque a base de cálculo desse tributo tem como referência o custo da atividade estatal que constituiu o fato gerador. (2007, p.23)
Seguir o raciocínio dos legisladores da taxa de lixo de Governador
Valadares/MG seria dizer que, parâmetros como o patrimônio do contribuinte
(imóvel) são legítimos para estabelecimento da referida taxa, ou seja, quanto maior
o patrimônio, quanto maior a sua casa e a área dessa, mais lixo o contribuinte
produz e mais onerosa a coleta para o Município nesses imóveis. Não há nexo entre
a área do imóvel e o custo da atividade estatal, o que quer dizer que o valor cobrado
não reflete o custo do serviço para cada usuário.
Alegam alguns especialistas que a impossibilidade de aferição matemática
direta do custo da atividade/atuação do Estado (observa-se que não é de
repartição/mensurabilidade ao usuário, caso da TRS de Valadares) justificaria a
utilização de faixas estabelecidas para determinar valores às taxas, mesmo sem
nexo algum com o custo.
Ainda que se aceite essa tese de que o estabelecimento de classes em
função de faixas de valor de patrimônio ou de faturamento do contribuinte,
correspondendo cada classe a um valor fixo de taxa (o que fez o Município de
Valadares ao classificar área e também os imóveis em razão de níveis sócio-
econômicos do contribuinte e, após número de coletas em cada bairro) não
signifique tomar o patrimônio ou faturamento base de cálculo do tributo, não há
como negar que o valor da taxa fixado resta totalmente desvinculado do custo do
serviço prestado. É um valor arbitrário de cobrança, ou no mínimo, um valor que se
relaciona muito mais com as grandezas econômicas concernentes ao contribuinte
(características de impostos) do que custo da atividade estatal (que é realmente fato
gerador da taxa). É descaracterizar a taxa e sua vinculação.
É prático e lógico. Não se pode cobrar o tributo específico (taxa) se não
consegue o Município utilizar critério para determinar o “quantum” a ser cobrado de
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cada um, obedecendo ao princípio da isonomia. Daí, ficar utilizando fatores alheios à
atividade para insistir na cobrança, diante da ausência de meios para repartição do
custo total de manutenção do serviço entre todos os usuários.
Já preceitua Geraldo Ataliba: “a base imponível das taxas é uma dimensão
qualquer da própria atividade do Estado: custo, valor ou outra grandeza da própria
atividade.” (2008, p.150). O referido autor ainda realça:
Realmente, a especificidade da taxa reside em que seu fato gerador é uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte. Essa idéia de vinculação do fato gerador da taxa a uma atividade estatal específica restaria inteiramente inútil se pudesse o legislador estabelecer critério para a determinação do valor da taxa desvinculado totalmente do custo da atividade estatal à qual diz respeito. (2008, p.426)
É o que constatamos na LC nº 87/06, onde os legisladores estabeleceram a
área do imóvel, sua localização, níveis sócio-econômicos dos contribuintes, para
determinar o “quantum” a ser cobrado de cada usuário. Resta desvinculada a taxa,
por sua cobrança não refletir o custo da atividade prestada pelo Município, que é a
coleta, transporte, tratamento e destinação final do lixo.
Os critérios adotados pela LC nº 87/06, além de incidentes no IPTU (violando
o art. 145, § 2º da CF/88, na verdade entende-se nem precisaria ter servido para o
cálculo desse imposto. Basta que seja própria/adequada para o IPTU, como é, vez
que relativo ao patrimônio. Assim, se a grandeza é própria ou adequada para cálculo
de imposto, é porque não é pertinente à atividade estatal, como não é a área do
imóvel com relação à coleta do lixo, mas sim à vida do contribuinte. Logo, não tendo
pertinência à atividade estatal, que constitui fato gerador da taxa, não poderá ser
sua base de cálculo.
Diante do exposto, entendemos violado o art. 145, § 2º da CF/88, vez que a
taxa de lixo do Município de Governador Valadares atribui cobrança com base em
fator próprio e adequado para cálculo do IPTU, não refletindo a atividade de coleta
de lixo, tampouco a relação custo X serviço prestado ou à disposição.
A jurisprudência vem confirmar o entendimento:
TRIBUTÁRIO.TAXA DE REMOÇÃO DE LIXO. BASE DE CÁLCULO.CUSTO DO SERVIÇO PÚBLICO. A base de cálculo da taxa de limpeza pública deve guardar relação intrínseca com o custo do serviço prestado pelo Ente Público, não podendo se atribuir a
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qualquer aspecto quantitativo ou econômico próprios de impostos a função de base de cálculo, mas somente às grandezas que guardem relação com o custo da atuação estatal. (ACÓRDÃO Nº 1.0016.03.026160-2/001. Rel. Maria Elza, j.21/10/2004, p.12/11/2004) EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Município de Baependi. Norma que instituiu base de cálculo de Taxa de Coleta de Lixo sem mensurar o valor do serviço. A base de cálculo para a Taxa de Coleta de Lixo, da forma e com os critérios com que foi instituída pela Câmara Municipal de Baependi é inconstitucional, por prever situação própria de base de cálculo para cobrança de imposto, uma vez que não considera, em nenhum momento, o real valor do serviço prestado pela municipalidade. Representação julgada procedente. (ACÓRDÃO Nº 1.0000.05.423139-4/000, Rel. Jarbas Ladeira, j.09/08/2006, p.11/10/2006)
3.3 SUJEIÇÃO PASSIVA - REFERIBILIDADE
O art. 4º da LC nº 87/06 elegeu como sujeito passivo da TRS o proprietário, o
titular do domínio útil ou o possuidor de imóvel urbano edificado, inscrito ou não no
cadastro imobiliário. O que ocorre é a cobrança, e consequentemente a obrigação
principal, recaindo sobre os proprietários dos imóveis, e somente aqueles contraem
a obrigação.
Como já dito com relação à famigerada TRS, o que gera a obrigação tributaria
não é o serviço de coleta, remoção, tratamento etc do lixo, conforme elencado na lei
municipal, mas sim a existência de um imóvel urbano. Sendo assim, a referida taxa,
como efeito, em vez de atribuir àquele que usufrui ou pode usufruir do serviço
(disponibilidade) a obrigação principal (pagamento do referido tributo), elegeu como
contribuinte o proprietário do imóvel.
O art. 4º da lei questionada é quase uma cópia do art. 32 do CTN, que ao
tratar do IPTU estabelece como fato gerador imposto referido a propriedade, o
domínio útil e a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, localizado
na zona urbana do Município.
Conclui-se, assim, que o fato gerador do IPTU é ter um imóvel urbano e,
como contribuinte, tem-se obviamente o dono desse imóvel. O mesmo é observado
quanto à lei ora questionada, pois o fato gerador da TRS não é o serviço em si, mas
o fato de existir a propriedade de um imóvel, e o sujeito passivo da obrigação
principal, consequentemente, é o proprietário. É exatamente o fato gerador do IPTU,
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ou seja, a propriedade, domínio útil ou a posse do imóvel; revela, pois, bis-in-idem,
sendo indevida sua exigência.
A Constituição trata taxa como tributo vinculado, cuja hipótese de incidência
consiste numa atuação direta e imediatamente referida ao obrigado. É o que
chamamos de referibilidade. Não basta que a hipótese de incidência seja uma
atuação estatal (no caso, coleta, remoção e tratamento do lixo); é preciso que esta
atividade seja, de qualquer modo, referida ao obrigado (sujeito passivo), para que
dele possa ser exigida (ou seja, cobrada do verdadeiro usuário/beneficiário da
coleta).
A referibilidade entre a atuação e o obrigado é essencial à configuração da
taxa. Não pode a lei exigir, por exemplo, taxa de serviço de correios que não foi
obrigado a pagar quem utilizou o serviço. Nem a taxa de coleta de lixo de quem não
é necessariamente o produtor desse lixo que utiliza-se do serviço ou o tem à sua
disposição. Só quem utiliza de fato o serviço ou, em razão da obrigatoriedade, o tem
à sua disposição, tem o dever de pagar a taxa por ser o sujeito passivo dessa
relação obrigacional.
Rosa Júnior esclarece: “o poder tributante só poderá cobrar taxa de quem se
beneficia do serviço ou da atividade estatal.” (1997, p.367)
Aliomar Baleeiro, na obra “Uma introdução à ciência das finanças”, diz:
(...) a taxa é a contraprestação de serviço público, ou de beneficio feito, ou posto à disposição, custeado pelo Estado em favor de quem a paga, ou se este, por sua atividade, provocou a necessidade criar-se aquele serviço público. (1997, p.244)
A jurisprudência traz:
DIREITO TRIBUTÁRIO – TAXAS – ATUAÇÃO ESTATAL – REFERIBILIDADE – UTILIZAÇÃO DO SERVIÇO – DISPOSIÇÃO – PODER DE POLÍCIA – SUJEITO PASSIVO. O liame de referibilidade entre a atuação estatal e aquele que utiliza o serviço, tem-no à sua disposição ou recebe o ato de polícia é que atribui a condição de sujeito passivo da obrigação tributária em relação às taxas. (ACÓRDÃO Nº1.0000.00.159653-5/000. Rel. Carreira Machado, j.09/12/1999, p.02/02/2000)
A referibilidade ao obrigado nas taxas é elemento essencial. Se a atuação
estatal refere-se a “A”, não se pode cobrar de “B”. Ou melhor, se a atividade de
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coleta de lixo dirige-se ao usuário do imóvel, simples morador, provocador e
beneficiário do serviço, não se pode exigir o pagamento do proprietário do imóvel,
que muitas vezes não é o morador/usuário, mas pela lei contraiu esse ônus.
Note que a questão é divisibilidade. Essa está diretamente ligada à
referibilidade. Se o serviço prestado é suscetível se ser fruído isoladamente, e
apurado o “quantum” despendido a cada usuário, dele deve ser exigido o
pagamento, afinal, o serviço é dirigido a ele. O que não acontece com relação à
referida taxa, que diante da impossibilidade de apurar o valor a ser cobrado de cada
usuário (dividindo o custo total da atividade entre esses), exigiu do proprietário de
imóveis urbanos (com base no seu patrimônio) a referida cobrança, o que não
demonstra que a cobrança seja feita dos indivíduos a favor de quem é posta a
atividade de coleta de lixo.
Ora, em nome da segurança jurídica, não se pode aceitar e permitir que, só
porque a pessoa política (no caso, o Município) realizou uma atuação estatal (a
coleta, remoção e tratamento do lixo) está autorizada a cobrar uma taxa no valor que
quiser e de quem quiser. Só pode exigir a taxa daquela pessoa diretamente
alcançada pela atividade/atuação estatal e desde que tenha o tributo por base de
cálculo o custo dessa, claro.
Nesse sentido, Roque Antônio Carrazza:
A taxa é uma prestação que se inspira no princípio da correspectividade (...) concentra na pessoa beneficiada, evitando que os demais membros da comunidade suportem o ônus econômico de uma atuação estatal, que, pelo menos diretamente, não os alcançou. (2006, p.515)
3.3.1 Contribuinte e Responsável
O capítulo IV, art. 121, CTN, trata da sujeição passiva nas relações tributárias,
classificando os obrigados ao pagamento de tributo em contribuintes ou
responsáveis. O contribuinte, que chamamos de sujeição passiva direta, é o autor do
fato gerador; é decorrente sua obrigação de relação pessoal e direta com a situação
que corresponda ao fato gerador. Já o responsável, sujeição passiva indireta, é
aquele que não sendo contribuinte, toma a obrigação por força de lei; porém, entre o
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responsável e o fato gerador (a situação que contribui para tal) deve existir um
vínculo, uma relação.
Para elucidar, a doutrina utiliza o exemplo que seria se quem fosse
responsável pelo pagamento do Imposto de Renda não fosse quem aufere renda, e
sim, quem a paga; haveria aí uma relação indireta entre o responsável e a situação
que é fato gerador.
Porém, para que o legislador, ao definir a sujeição passiva tributária, ignore o
que deveria ser realmente o contribuinte e atribua/eleja o sujeito passivo como
sendo um terceiro há de ser esse vinculado ao fato gerador. Essa escolha não é
arbitrária, e sim em razão de conveniência e necessidade. No nosso Direito
Tributário, a responsabilidade decorrente de lei se dá por força da sucessão (morte
do contribuinte); alienação (que também é forma de sucessão); e pessoas que, na
falta do contribuinte, respondem solidariamente (pais, tutores, inventariantes, sócios
etc, conforme artigos 134 e 135 do CTN).
Diante do exposto, observamos que com relação à taxa de lixo em
Governador Valadares não podemos considerar o proprietário do imóvel, tido como
contribuinte, sujeito passivo de ser considerado ao menos responsável pelo
pagamento da taxa, afinal, nenhuma relação (nem ao menos indireta) existe entre
esse e o serviço de coleta que é prestado. O serviço é exercido em razão dos
usuários e não por exigência de um imóvel.
O destinatário ao pagamento da taxa deverá sempre ser o provocador, quem
requeira ou utilize o serviço; isso pode ser interpretado, inclusive, pela própria
definição de taxa. Geraldo Ataliba, brilhantemente, trata do assunto: “o legislador,
noutros países, tem liberdade para eleger os sujeitos passivos. No Brasil, não tem,
porque a Constituição designa os ‘destinatários constitucionais tributários’.” (2007,
p.83). O mesmo autor ainda escreve:
Desde que se verifica (aconteça realmente) o fato gerador a que a lei atribui esta virtude jurídica, a quantia em dinheiro (legalmente fixada) é crédito do Estado; no mesmo instante, fica devedora dela a pessoa privada prevista na lei e relacionada com o fato. (grifo nosso) (2007, p.31)
Analisando o escrito pelo autor, conclui-se que a norma é um comando, mas
somente a quem se destina e nos casos nela previstos. Ou seja, somos obrigados a
obedecer uma série de normas, mandamentos, mas, obedecer somente aqueles
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cujas hipóteses legais nos contemplam inequivocadamente. Assim, como obedecer
a ordem de pagamento acerca de uma taxa sobre coleta de lixo se sequer tem-se o
serviço à disposição? Apenas por ser proprietário de algo? Como atribuir ao dono de
um imóvel urbano a cobrança de taxa de lixo, se o fato gerador, que é a coleta, não
o contempla, mais sim ao verdadeiro usuário? Verifica-se que, neste caso, o sujeito
passivo eleito não é aquele que recebe ou tem à disposição o serviço público.
Cogita-se que, quando se afirma que nem sempre o proprietário do imóvel é o
verdadeiro beneficiado com o serviço de coleta, que o imóvel urbano esteja alugado,
por exemplo. Pode até ser que o proprietário diligencie no sentido de recolher o valor
da taxa do inquilino, por meio de convenção particular. Seria uma forma de não
onerar o bolso do proprietário, e efetivar a cobrança do real usuário. Porém, o
proprietário continuaria a ser responsável, vez que convenções particulares não
podem ser opostas à Fazenda Pública sobre a responsabilidade pelo pagamento de
tributos (art. 123 do CTN). Assim, continuaria responsável o proprietário, que na
realidade, relação nenhuma tem com a provocação do serviço, o que está incorreto.
A doutrina diz que, sujeito passivo é, no Direito Constitucional Brasileiro, o
destinatário constitucional tributário, ou seja, nas taxas é o administrado que
provoque, requeira ou, de qualquer forma, utilize o serviço público.
Assim, todo desvio deste critério material, implica inconstitucionalidade da lei
tributária, vez que o critério informativo da taxa não é qualquer atributo ou qualidade
dos contribuintes e sim, quem utiliza o serviço público, ou o tem à sua disposição.
Por isso, tem-se a taxa de lixo instituída no Município de Governador Valadares,
através da LC nº87/06, por inconstitucional. Além, claro, dos motivos tratados
anteriormente, que a tornam ilegal/irregular (indivisibilidade e base de cálculo
imprópria), não havendo também observância à referibilidade do sujeito passivo.
3.4 ALTERAÇÕES NA LC nº 87/06 ATRAVÉS DE DECRETOS
As leis complementares de natureza tributária, além da função de
complemento do desenho constitucional conferido ao sistema tributário (exemplo,
disposto sobre conflitos de competência, regular limitações constitucionais do poder
de tributar, normais gerais), excepcionalmente, criam certos tributos. A Constituição
assim reclama, em razão do processo mais representativo para criação de tributos
quando por lei complementar, sendo essa insuscetível de delegação.
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Os Decretos Regulamentares prestam a orientar os funcionários
administrativos na aplicação das leis. Servem para explicitar, são baixados pelo
chefe do Poder Executivo, servindo de orientação à Administração. Se contrariarem
a lei a que vierem regular, não obrigarão o administrado.
O alcance e conteúdo do Decreto restringem-se ao da lei em função da qual
foi expedido. Os Decretos, portanto, não podem inovar em matéria sujeita à reserva
de lei, são apenas instrumentos de aplicação da lei.
Porém, o Decreto nº 8.634, de 03 de maio de 2007, assinado pelo Chefe do
poder Executivo Municipal de Governador Valadares/MG, infringiu o que preceitua o
art. 99 do CTN, que trata justamente da limitação do poder dos Decretos. O art. 1º
do referido Decreto, ao conceder isenção; o art. 3º, ao atribuir classificação diversa
da LC nº 87/06; o art. 4º, ao regular modificação expressa no texto da LC nº 87/06 e
ainda, conceder desconto de 30%, 50% e 100%, violam literalmente o disposto no
CTN.
Dessa forma, valendo-se de que os decretos apenas regulamentam o
disposto nas Leis Complementares, não sendo permitido àqueles inovar em matéria
de competência dessas Leis, tem-se por ilegal o ato do poder executivo municipal
dessa cidade, que alterou por meio de decreto o conteúdo da Legislação Tributária
que disciplina a instituição e cobrança da TRS, ou seja, a LC nº87/06.
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CONCLUSÃO
Para verificar a ilegalidade da Taxa de Lixo no Município foi primordial a
análise da Lei Complementar nº87/06 à luz da Constituição Federal de 1988 e do
Código Tributário Nacional. Para tanto, expusemos os conceitos e definições
constitucionais, bem como verificamos a consonância desse tributo com o sistema
constitucional tributário.
Teve-se que a taxa de resíduos sólidos ou taxa de lixo no Município de
Governador Valadares/MG é inconstitucional, pois viola frontalmente o artigo 145,
§2º, da Constituição Federal de 1988, que versa sobre a impossibilidade da
existência de taxas com base de cálculo própria de impostos. Não bastando, a
referida taxa também não obedece ao requisito de divisibilidade, próprio do conceito
dessa espécie tributária, pois, a realidade é que a cobrança não estabelece
correlação alguma com o serviço da coleta, e mais, não é individualizada a cada
usuário. Além dos motivos acima descritos, a LC nº 87/06 ainda instituiu como
sujeito passivo, obrigado ao pagamento da taxa, pessoa diversa do real usuário do
serviço, tornando incorreta a cobrança, por não incidir a mesma sobre o provocador
da atividade.
Ao analisar cada um dos requisitos impostos pela CF/1988 para a
caracterização da espécie tributária taxa, mais especificamente, a taxa em razão de
utilização de serviço, restaram demonstrados os motivos pelos quais a forma como
se faz instituir a taxa de lixo no município acima descrito é irregular.
O poder público municipal, competente para cobrança da mencionada taxa de
lixo, utiliza-se para a fixação do seu valor, base de cálculo imprópria, violando
vedação constitucional, e mais, qualquer aspecto quantitativo imputado para
cobrança que não esteja diretamente associado ao fato gerador do tributo enseja a
impossibilidade da imposição dessa espécie tributária, já que a taxa, como espécie
de tributo vinculado que é, tem o dever de observar, para sua efetiva cobrança, a
relação custo x serviço prestado, para que haja o reembolso ou ressarcimento por
parte do órgão público. A conclusão é que o serviço de coleta de lixo deve ser
custeado por meio do produto da arrecadação dos impostos, tendo em vista
descaracterizada sua qualidade de taxa.
Portanto, restando descaracterizada a taxa de lixo do Município de
Governador Valadares, em razão do não-atendimento ao requisito de divisibilidade,
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utilização de base de cálculo imprópria e sujeição passiva incorreta, deve sua
exigência ser repelida pelos órgãos julgadores, vez que a Constituição Federal
confere direito ao contribuinte ver-se livre do malsinado tributo.
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