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Resumo

O objetivo deste estudo descrever e analisar asrepresentaes sociais dos conselheiros de sadesobre a temtica da vigilncia sanitria. A pesqui-sa qualitativa de representao social foi adotadacomo metodologia, sendo utilizada a tcnica deentrevista baseada em roteiro semiestruturado. Osdados obtidos com a realizao das entrevistas fo-ram analisados pela tcnica do Discurso do Sujeito

Coletivo. Atravs dos discursos, os conselheiros desade demonstraram conhecer a vigilncia sanitriae reconhecerem sua importncia para as prticasde Sade Pblica. Demonstraram tambm, estaremaptos a participar do processo de formulao daPoltica Municipal de Vigilncia Sanitria. O estudoconclui que a vigilncia sanitria, principalmente naesfera local, precisa se apropriar dos conselhos desade como espaos pblicos capazes de legitimare dar transparncia s suas aes, discutindo as ne-cessidades da coletividade democraticamente coma sociedade, sendo possvel, dessa forma, construira cidadania ao mesmo tempo em que se assegura odireito proteo da sade.Palavras-chave:Vigilncia sanitria; Participaosocial; Conselhos de sade.

Ana Maria Caldeira Oliveira

Mestre em Sade Pblica. Fiscal Sanitrio Municipal da Secretaria

Municipal de Sade de Belo Horizonte.

Endereo: Av. Afonso Pena, 2336, trreo, Funcionrios, CEP 30130-

007, Belo Horizonte, MG, Brasil.

E-mail: [email protected]

Sueli Gandolfi Dallari

Livre Docente. Professora Titular do Departamento de Prtica de

Sade Pblica da Faculdade de Sade Pblica da Universidade

de So Paulo.

Endereo: Av. Dr. Arnaldo, 715, Sala 102, Subsolo, CEP 01246-904,

So Paulo, SP, Brasil.E-mail: [email protected]

Vigilncia Sanitria, Participao Social e

CidadaniaSanitary Surveillance, Social Participation and Citizenship

Sade Soc. So Paulo, v.20, n.3, p.617-624, 2011 617


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Abstract

The purpose of the study is to describe and analyzethe Health Counselors social representations aboutthe Sanitary Surveillance theme. The social repre-sentation qualitative research was the adopted me-thodology, and the technique of partially structured

interviews was used. Data obtained from the inter-views were analyzed by means of the Discourse ofthe Collective Subject. Through the discourses, theHealth Counselors demonstrated their knowledgeabout Sanitary Surveillance and their recognitionof its importance for the Public Health practices. Inaddition, they demonstrated their aptitude for parti-cipating in the process of developing the MunicipalSanitary Surveillance Policy. The study concludesthat Sanitary Surveillance, especially at the locallevel, needs to appropriate the cities Health Coun-

cils as public spaces that can legitimate and givetransparency to its actions, democratically discus-sing the needs of the community. Thus, we have theopportunity to build citizenship while ensuring theright to health protection.Keywords: Sanitary Surveillance; Social Participa-tion; Health Councils.

Introduo

O debate contemporneo sobre a participao dasociedade civil em esferas pblicas tem indicadoinmeras possibilidades e tendncias, com a ob-servao direta da estreita relao entre Estado esociedade. No Brasil, a ideia do controle social foi

ressignificada aps o processo de redemocratizaopoltica e da promulgao da Constituio Cidad,passando a ser entendida como participao dasociedade na formulao, acompanhamento e veri-ficao das polticas pblicas (Stotz, 2006).

Entre os setores da poltica social, o setor sadefoi o que mais intensa e precocemente incorporouos mecanismos de participao, destacando-se nopas por apresentar a mais slida estrutura de par-ticipao (Crtes, 2009). A Lei Federal n 8.142/90regulamentou as instncias de participao e o

controle social no Sistema nico de Sade (SUS) osconselhos de sade e as conferncias de sade (Bra-sil, 1990b). Os conselhos de sade em carter perma-nente e deliberativo devem atuar na formulao deestratgias e no controle da execuo da poltica desade da esfera correspondente. Essa lei estabeleceque a representao dos usurios deve ser paritriaao conjunto dos demais segmentos, correspondendo,assim, a 50% dos representantes. Dessa maneira, aparticipao da populao na formulao e imple-

mentao de polticas pblicas fortalecida por umadiscriminao positiva (Carvalho, 1995).

A participao da sociedade por meio dos me-canismos institucionalizados dos conselhos estbaseada na universalizao dos direitos sociais, noalargamento do conceito de cidadania e em uma novacompreenso sobre o papel e o carter do Estado,entendido como arena de conflitos polticos ondediferentes grupos de interesses disputam espaoe atendimento de suas demandas, a partir de umdebate pblico (Carvalho, 1995; Gohn, 2003).

No campo da vigilncia sanitria, a participaoe o controle social representam mais um desafio.Valla (2006) destaca que a participao da sociedadena elaborao das polticas de proteo e promooda sade precisa constituir-se em um dos elementosde construo da cidadania. Inscrita na Constituiocomo uma das competncias do SUS, a vigilnciasanitria definida na Lei Federal n 8.080/90 como

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um conjunto de aes capaz de eliminar, diminuir ouprevenir riscos sade e de intervir nos problemassanitrios decorrentes do meio ambiente, da produ-o e circulao de bens e da prestao de serviosde interesse da sade, abrangendo: I o controlede bens de consumo que, direta ou indiretamente,se relacionem com a sade, compreendidas todas

as etapas e processos, da produo ao consumo;e II o controle da prestao de servios que serelacionam direta ou indiretamente com a sade(Brasil, 1990a).

Segundo Lucchese (2001, p. 52), uma das prin-cipais funes do Estado democrtico moderno proteger e promover a sade e o bem-estar doscidados. Cabe ao Estado zelar pelos interessescoletivos, intervindo nas atividades de particulares,disciplinando-as quando implicarem em risco sa-

de pblica.Dessa forma, a instituio do SistemaNacional de Vigilncia Sanitria consequncia daresponsabilidade do Estado em assegurar o direito proteo da sade e se d formalmente com a LeiFederal n 9.782/99, que criou a Agncia Nacional deVigilncia Sanitria (Anvisa) (Brasil, 1999).

Anvisa conferida a natureza de autarquiaespecial, caracterizada por independncia adminis-trativa, estabilidade de seus dirigentes e autonomiafinanceira, estando vinculada ao Ministrio daSade atravs de um Contrato de Gesto. O proces-

so de descentralizao poltico-administrativo dasaes e servios de vigilncia sanitria foi, ento,impulsionado com a criao da agncia, emboraesse processo tenha acontecido tardiamente em re-lao aos demais componentes do SUS. A definiode um Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria,constitudo pelo rgo federal, pelos estados emunicpios, obedece aos postulados do SUS, entreeles, a diretriz da descentralizao, que resulta nodeslocamento do poder poltico e decisrio para as

esferas subnacionais.Para legitimar essa funo de Estado necess-rio que haja transparncia, informao e participa-o social. Entretanto, a Anvisa (2007, p. 48) observaque a participao e o controle social s podem serexercidos mediante o conhecimento pela sociedadedo que vigilncia sanitria e, tambm, mediante oreconhecimento de sua importncia como campo de

promoo e proteo da sade. Apesar de estar pre-sente no cotidiano da populao, seja atravs da uti-lizao de medicamentos, cosmticos, alimentos, oumesmo dos servios de sade, como os hospitais, avigilncia sanitria ainda no (re)conhecida comoparte integrante do SUS. Costa (2004) argumentaque as aes de vigilncia sanitria sempre existi-

ram, mas com pouca visibilidade para a populao,ou mesmo para os profissionais e gestores da sade,que se acostumaram a identificar essa rea com aatuao policial ou burocrtico-cartorial.

O objetivo deste trabalho descrever e analisar asrepresentaes sociais dos conselheiros do ConselhoMunicipal de Sade de Belo Horizonte (CMSBH)sobre a vigilncia sanitria, visando fomentar aparticipao desses agentes pblicos no ciclo daPoltica Municipal de Vigilncia Sanitria.

Metodologia

A pesquisa aqui apresentada um estudo do tipoexploratrio-descritivo de natureza qualitativa.Como a pesquisa refere-se ao pensamento e ao co-nhecimento de uma comunidade sobre determinadotema, a pesquisa qualitativa de representao socialse apresenta como o mtodo de escolha.

No perodo de maio a agosto de 2009, foram en-trevistados 35 dos 36 membros efetivos do Conselho

Municipal de Sade de Belo Horizonte, utilizando-se a tcnica de entrevista baseada em roteiro se-miestruturado. Os dados obtidos foram analisadospela tcnica do Discurso do Sujeito Coletivo (DSC)(Lefvre e Lefvre, 2003) , que a partir de estratgiadiscursiva busca tornar mais clara uma dada repre-sentao social.

Para isso, foram identificadas as expresses-chave, que so os trechos selecionados do materialverbal que melhor descrevem seu contedo, e as

ideias centrais, que so formulaes sintticas quedescrevem o(s) sentido(s) presente nos conjuntos derespostas de diferentes indivduos, que tm sentidosemelhante ou complementar e, ento, construdosos Discursos do Sujeito Coletivo.

Este estudo foi aprovado pelo Comit de ticaem Pesquisa da Secretaria Municipal de Sade deBelo Horizonte.



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Resultados e Discusso

Para se acessar as representaes sociais dos con-selheiros de sade utilizamos a seguinte questoaberta: Se voc tivesse que explicar para um novoconselheiro, o que vigilncia sanitria, de acordo

com as normas e leis, o que voc diria?.

Um sujeito coletivo apresentou a ideia centralSade, bem-estar e qualidade de vida, responsa-bilizou a vigilncia sanitria pela proteo dasade, atravs de um conjunto de normas e estru-turas que busca trabalhar para preservar a sadee o bem-estar, proporcionando uma vida saudvelpara nossa comunidade, para nossa sociedade.Observa-se a percepo da sade como direito so-cial necessrio garantia de uma vida digna, comqualidade. Dallari (2003) respalda essa percepoafirmando estar a sade reconhecida e proclamadacomo direito fundamental da pessoa humana e serela necessidade essencial de todos os indivduos ede todos os povos.

Todos ns dependemos da vigilncia sanitria...porque ela trabalha em prol da vida.Com essa afir-mao, constata-se o que Costa (2008) denomina deapropriao social acerca da importncia da vigi-lncia sanitria como ao de sade. A proteo dasade e da vida o campo de atuao prioritrio davigilncia sanitria, podendo ser tambm concebido

como espao de exerccio da cidadania e do controlesocial (Lucchese, 2001), ao trabalhar a sade comodireito universal.

Esse sujeito coletivo entende a vigilncia sani-tria com uma norma de viver, de agir e trabalhar,de tornar as pessoas mais informadas no sentidode cuidar melhor das coisas que esto presentes nodia a dia. A I Conferncia Nacional de VigilnciaSanitria (Conavisa, 2001) j havia alertado para anecessidade de se promover aes de informao

e comunicao visando construo da conscin-cia sanitria. Entretanto, o que se constata quedecorridos nove anos da realizao dessa confern-cia, somente agora se iniciou, embora debilmente,a articulao com a populao (Teixeira e Costa,2008). Nesse sentido, Santos, citado por Lucchese(2006, p. 45), prope que o conhecimento cientficoaprenda com o senso comum e transforme-se emsaber prtico, em informaes capazes de tornar

compreensvel populao o risco envolvido emcada situao, realizando, ento, a citada parceriapara o bem-estar da populao.

Dessa forma, buscar-se-ia traduzir populaoaquilo que o sujeito coletivo de outro grupamentodefiniu como Trabalho muito complexo. SegundoLucchese (2001) algumas caractersticas, como a

complexidade e a multifocalidade, tornam a vigi-lncia sanitria uma das reas da sade pblica querequerem grande esforo, tanto para sua compreen-so quanto para sua operalizao.

Controle de doenas, produtos e servios foi aideia central de outro discurso do sujeito coletivo.Essa ideia foi a mais recorrente entre o conjunto derespostas e explica a vigilncia sanitria a partir deuma viso ampliada. A vigilncia sanitria umrgo vigilante em relao s epidemias, devendo vi-

giar a ocorrncia das doenas, e ser capaz tambm,de dar respostas rpidas s emergncias de sadepblica, igual est chegando agora essa nova gripe,que uma coisa que tem que estar atento, que temque ter estratgia para combater. Assim, o sujeitocoletivo se referiu Influenza A (H1N1), chamando aateno para o processo de globalizao dos riscos,o que exige, segundo Dallari (2008), a implementa-o de um complexo sistema de vigilncia sanitrianacional e internacional.

Essa mesma vigilncia sanitria faz a avaliao,

a fiscalizao, a autorizao de circulao e comer-cializao de produtos. Trabalha na garantia daqualidade, segurana e eficcia de produtos e servi-os de natureza diversa: alimentos, medicamentos,gua destinada ao consumo humano, restaurantes,bares, escolas, instituies de longa permanncia,consultrios, farmcias entre outros. Realiza,tambm, a vigilncia de produtos e servios quepossam trazer risco sade da populao. Dessamaneira, observa-se que no imaginrio da maioria

dos conselheiros de sade o debate atual acerca daconstituio da vigilncia em sade j se resolveu,pelo menos no que diz respeito integrao dasaes das vigilncias sanitria e epidemiolgica.

Existem tambm, sujeitos coletivos que afirma-ram desconhecer a vigilncia sanitria. Citando paratanto, duas razes. A primeira seria a ausncia davigilncia sanitria no conselho municipal de sade.Sugeriram, inclusive, a participao da vigilncia



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sanitria nas reunies do conselho municipal. Quetenha a participao da vigilncia sanitria paraesclarecer para todos ns o que vigilncia sanitriarealmente e como funciona.

Nesse sentido, os participantes da I Conavisa(2001, p. 114) ressaltaram:

A democratizao da informao uma exign-cia para o exerccio pleno dos direitos, devendoser acionadas diversas estratgias para tornaras aes de vigilncia sanitria conhecidas evalorizadas. Reafirmaram que os conselhos desade so espaos legtimos para a manifestaodos distintos segmentos sociais sobre questesrelacionadas com a sade e qualidade de vida.

A segunda razo relacionada questo daautonomia da vigilncia sanitria. Parece que ela

se coloca sempre dentro de uma grande instncia

chamada agncia. Vale observar como a marca An-visa emblemtica, levando no s os conselheiros,

mas a populao em geral, a associar a vigilnciasanitria municipal agncia e muitas vezes noas distinguir. Para Dallari (2008), a grande auto-

nomia alcanada pela agncia pe em risco seucontrole democrtico e dificulta a identificaode responsabilidades por parte da populao e do

poder poltico, embora a mantenha relativamentelivre de ingerncias polticas e eleitorais. Souza

(2007) destaca a tenso entre centralizar e descen-tralizar existente na criao da Agncia Nacionalde Vigilncia Sanitria. Para se ajustar ao modelode agncia reguladora, consequncia do movimento

de desregulao, o poder foi ampliado, legitimado ecentralizado. Ao mesmo tempo, compete agncia atarefa de coordenar o Sistema Nacional de Vigiln-

cia Sanitria, sendo necessrio viabilizar a diretrizconstitucional da descentralizao, instituindo oprocesso de descentralizao das aes e servios

aos entes federados.A ideia central Parte integrante do SUS revelaum importante esclarecimento feito por esse sujei-to coletivo. Todos ns somos usurios do SUS emfuno da vigilncia sanitria.Com essa afirmao,os conselheiros demonstraram perceber o carteruniversal que a vigilncia sanitria traz agregado suas aes e servios. Reconheceram a vigilnciasanitria como parte importante do SUS e, por-

tanto, como parte integrante do Sistema nico deSade. Sendo parte integrante do SUS a vigilnciasanitria pode intervir com uma ao conjunta daepidemiologia e da sade do trabalhador, que hoje importante a vigilncia assumir. Dessa forma, aviso integradora, que articula as prticas da vigi-lncia sanitria com as da vigilncia epidemiolgica

e de sade do trabalhador, antecipa a Portaria/MS3252 de dezembro de 2009, que aprova as diretrizespara a execuo das aes de vigilncia em sade.Essas diretrizes dizem respeito exatamente inte-grao das aes das vigilncias sanitria, epide-miolgica e ambiental, com aes voltadas para asade do trabalhador (Brasil, 2009).

Por sua vez, outro sujeito coletivo com a ideiacentral Modelo de promoo e preveno enfatizoua importncia do papel da vigilncia sanitria na

preveno e promoo da sade. [...] Ns temos quelembrar que voc tem que trabalhar a sade para noadoecer. A vigilncia sanitria uma das almas des-se processo de inverso do modelo menos curativo...para mais promoo e preveno. Lucchese (2006)afirma que a atividade de vigilncia sanitria, almde fazer parte das competncias do SUS, possui ca-rter prioritrio por sua natureza essencialmentepreventiva. Esse mesmo sujeito coletivo observou:a vigilncia sanitria pressupe uma proativi-dade, um olhar atento, que vai alm da inspeo

peridica de concesso de alvar ou autorizaode funcionamento. Com efeito, preciso avanar.A vigilncia sanitria , sem dvida, muito maiordo que sua atividade de execuo, de verificaoda conformidade e da no conformidade. precisopriorizar a atividade de vigilncia propriamentedita e, em conjunto com os demais componentes doSUS, trabalhar no desenvolvimento integral dessaatividade estratgica para que se possa assegurarqualidade de vida e bem-estar aos cidados.

nesse sentido que o Ministrio da Sade, aoeditar a Portaria 3252/09, buscou reorganizar suasprticas, ajustando o modelo de ateno para propor-cionar uma anlise permanente da situao de sadeda populao. Para tanto, constitui a vigilncia emsade com aes de promoo da sade, vigilncia,proteo, preveno e controle das doenas e agravos sade (Brasil, 2009, arts. 1 e 2). Nesse contexto,se faz urgente que a vigilncia sanitria acompanhe



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essa nova reforma incremental do SUS e reconfigureseu objeto, qualificando suas aes. Costa (2008, p.87) prope que as aes sejam direcionadas a ris-cos, danos, necessidades sanitrias e determinantesdo processo sade-doena-cuidado-qualidade devida, compondo o campo da proteo e promooda sade.

O sujeito coletivo com a segunda maior inci-dncia de ideias centrais explicou a vigilnciasanitria atravs de seu lado mais visvel, o rgofiscalizador. A Constituio Federal de 1988, noartigo 197, estabelece como de relevncia pblicaas aes e servios de sade, o que pressupe doPoder Pblico o exerccio da atividade regulatria,atravs da fiscalizao, controle e regulamentaodessa atividade. Esse sujeito coletivo observou umPoder Pblico vigilante, com aquela proposta de

fiscalizar, de controlar. Silva (1994, p. 707) comentaque, se a Constituio atribui ao Poder Pblico ocontroledas aes e servios de sade, significa quesobre tais aes e servios tem ele integral poderde dominao, que o sentido do termo controle,sobretudo quando aparece ao lado da palavra fisca-lizao. Nesse sentido, a vigilncia sanitria podeser definida como campo de interveno do Estado,com a capacidade, devido s suas funes e instru-mentos, de trabalhar de modo a adequar o sistemaprodutivo de bens e servios de interesse sanitrio

s demandas sociais de sade e as necessidades dosistema de sade (Lucchese, 2001).

Ento, eu verifico que ali t faltando a vigiln-cia sanitria. No t tendo o rigor, seguindo asregras que tem que seguir. A a gente procura avigilncia sanitria porque ela o rgo que temque fazer o trabalho, n? [...] ela vai verificar, vairegistrar, vai entrar com multa... alguma coisa elavai fazer. (Conselheiro do segmento usurio)

Nas palavras de Costa (2008), o poder de polcia fundamentado no princpio da predominncia dointeresse pblico sobre o particular, sendo essencialpara a imposio de normas e padres de compor-tamento. Dessa forma, a vigilncia sanitria utilizainstrumental legal, que pr-requisito para sua atu-ao. A lei deve expressar o sistema jurdico definidona Constituio, afirmando assim sua legitimidade.As normas tcnicas utilizadas integram um sistema

de normas sanitrias que representam os conhe-cimentos cientficos e tecnolgicos e, tambm, osinteresses da sade pblica. Ainda segundo a auto-ra, a competncia para impor condicionamentos sefaz acompanhar da necessria competncia parafiscalizar seu cumprimento, tarefa intransfervel davigilncia sanitria e necessria para a proteo e

defesa da sade. Corresponde exatamente ao pensa-mento desse sujeito coletivo ao expressar a ativida-de de vigilncia sanitria decorre dessa autoridade,desse cuidado, dessa responsabilidade com a sadepblica em todas as acepes. Esse sujeito coletivoainda percebeu que infelizmente, a vigilncia notem condies de fazer uma fiscalizao como deveser feita. O reconhecimento dos conselheiros desade sobre a insuficincia da ao fiscalizadoracoaduna com o pensamento expresso por Lucchese

(2001) de que o sistema de vigilncia sanitria pre-cisa contar com o apoio da sociedade na vigilnciados riscos sob sua responsabilidade.

Consideraes Finais

Ao buscarmos desvelar as representaes sociaisdos Conselheiros de Sade de Belo Horizonte sobreo tema vigilncia sanitria, detectamos a existnciade algumas matrizes discursivas predominantes. Avigilncia sanitria entendida como rgo fiscali-

zador pertencente ao Estado, que realiza o controledas doenas, produtos e servios, colaborando nagarantia de sua qualidade. Tem a responsabilidadede preservar a sade e o bem-estar, proporcionandouma vida saudvel para os cidados. Os conselheirospercebem, tambm, a natureza preventiva da vigiln-cia sanitria e o seu pertencimento ao SUS.

Os conselheiros de sade, atravs de suas re-presentaes sociais, demonstraram conhecer avigilncia sanitria e reconhecerem sua importn-

cia para as prticas de Sade Pblica, inclusive,responsabilizando-a pela proteo da sade dapopulao. Alm disso, os conselheiros revelaraminteresse em conhecer, discutir e acompanhar todoo trabalho desenvolvido pela vigilncia sanitria.Fica evidente a necessidade de se fomentar umpermanente debate entre os segmentos da socie-dade com a vigilncia sanitria. Nesse contexto, osconselheiros demonstraram, tambm, estarem aptos



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a participarem, atravs do exerccio de cidadaniae do controle social, do processo de formulao,acompanhamento e verificao da Poltica PblicaMunicipal de Vigilncia Sanitria.

Por fim, conclumos que a vigilncia sanitria,principalmente na esfera local, precisa se apropriardos conselhos de sade como espaos pblicos

capazes de legitimar e dar transparncia s suasaes, discutindo as necessidades da coletividadedemocraticamente com a sociedade, sendo possvel,dessa forma, construir a cidadania ao mesmo tempoem que se assegura o direito proteo da sade.

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Recebido em: 13/10/2010

Aprovado em: 28/04/2011


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