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III Congresso Consad de Gestão Pública
WILLANSOM: PRÊMIO NOBEL DE ECONOMIA 2009 E A GESTÃO CONTRATUAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Hélio Janny Teixeira Luiz Patricio Cintra do Prado Filho
Roy Martelanc Evelyn MacKay Dubugras Ribeiro
Painel 16/063 O modelo de terceirização com foco em governança e sustentabilidade
WILLANSOM: PRÊMIO NOBEL DE ECONOMIA 2009 E A GESTÃO CONTRATUAL
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Hélio Janny Teixeira Luiz Patricio Cintra do Prado Filho
Roy Martelanc Evelyn MacKay Dubugras Ribeiro
RESUMO Com o Prêmio Nobel atribuído a Williamson, questões como as do custo da transação, teoria dos contratos e da governança institucional voltam ao centro dos debates. Sua contribuição permite ir além da visão tradicional sobre a questão da terceirização: coloca luz sobre as relações contratuais complexas que cada vez mais caracterizam as redes das corporações modernas. A experiência vivenciada pelo Governo do Estado de São Paulo de contínuo fortalecimento dos instrumentos de gestão da relação com seus prestadores de serviços terceirizados, em particular com o estabelecimento de Cadernos que orientam e regulam as relações que são estabelecidas de modo descentralizado, pode ser vista com um exemplo de como empregar na prática os novos conceitos. Por mais de 14 anos, o Governo do Estado tem construído e aprimorado uma rede de relações que lhe possibilite redução de custos aliada à melhor qualidade.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO...................................................................................................... 03
2 COMPRAS GOVERNAMENTAIS, FORMALISMO LEGAL, QUALIDADE E CUSTOS............................................................................................................... 05
3 TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS NO SETOR PÚBLICO, GOVERNANÇA E A NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL............................................................... 12
4 DA ADMINISTRAÇÃO DE FATOS CONSUMADOS À GOVERNANÇA NA CONTRAÇÃO DE SERVIÇOS........................................................................... 26
REFERÊNCIAS........................................................................................................ 27
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1 INTRODUÇÃO
Na Administração Pública, algumas idéias gozam de aceitação unânime.
Democratização, eficiência, avaliação de desempenho e transparência estão
certamente entre elas, ao menos no nível dos discursos e das expectativas.
No entanto, as soluções propostas, no discurso genérico e até mesmo na
legislação, não correspondem a mudanças efetivas. Teoria e prática seguem em
ritmos totalmente distintos. Muito é dito e escrito, mas pouco é implantado.
O sistema de gerenciamento da contratação de serviços terceirizados
implantado no estado de São Paulo é, certamente, uma exceção. Ele envolve a
combinação de padronização de especificações de serviços, utilização de leilões
reversos (pregões) como modalidade preferencial de licitação, a utilização de
tecnologias de informação para a criação de um sistema transparente de
acompanhamento e avaliação dos serviços prestados e a introdução de um sistema
de avaliação e aprimoramento permanente de todo o próprio processo de
contratação e gerenciamento.
Este trabalho procura analisar o sistema de contratação de serviços de
terceiros implantado no estado de São Paulo, sob a ótica das idéias da Nova
Economia Institucional, cujo maior expoente é o ganhador do Prêmio Nobel de
Economia de 2009, Oliver E. Williamson, que apresentou as idéias em questão no
final da década de 80, na obra “As Instituições Econômicas do Capitalismo”
(Williamson, 1987).
O trabalho é oportuno num momento em que se volta a reconhecer a
necessidade de um Estado proativo e competente na indução da competitividade
da economia, ao mesmo tempo em que o formalismo legal ainda predomina no
modelo de administração pública brasileira. Procuraremos discutir como o modelo
paulista de gestão de contratação de serviços terceirizados, sem afastar-se dos
princípios constitucionais para a gestão pública – ao contrário, contribuindo para
cumpri-los de forma até mais fiel – permite a adoção efetiva de conceitos
fundamentais da Nova Economia Institucional, fugindo do discursos vazios e da
mera declaração de intenções.
4
Outro elemento que reforça a importância e oportunidade do tema é a
crescente importância econômica do setor de serviços na economia mundial e
brasileira, o que explica o reconhecimento crescente da importância do setor de
serviços e da terceirização por diversos autores (Melo, Rocha, Ferraz, Sabbato, &
Dweck, 1998), culminando com o prêmio Nobel concedido a Williamson em 2009. O
setor de serviços corresponde a 65,3% do PIB se incluídos os setores público
(15,2%) e do comércio (10,6%), ou a 39,8% se excluídos os últimos, contra 28,3%
da indústria, segundo setor que mais contribui para a composição do PIB nacional,
segundo dados do IBGE de 2005 (CEBRASSE, 2007-2008). Nesse contexto, a
terceirização de serviços, pelas organizações privadas e também pelo setor público,
é um fenômeno inegável e irreversível, a despeito das resistências opostas por
alguns setores sociais, ora com motivações legais, ora por uma “estética de serviço
público purista e conservadora”, ora meramente corporativista.
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2 COMPRAS GOVERNAMENTAIS, FORMALISMO LEGAL, QUALIDADE E
CUSTOS
A decisão de fabricar ou comprar, fazer internamente, com recursos
técnicos e humanos próprios, ou contratar serviços de terceiros, no mercado, é uma
antiga questão gerencial (Teixeira, Salomão, & Teixeira, 2010, p. 82). Na
administração pública, contudo, essa discussão extrapola o âmbito estrito da
racionalidade técnica e econômica e se alimenta de certo dogmatismo conservador.
Nas organizações em geral, públicas ou privadas, a decisão de fazer ou
contratar deveria pautar-se preponderantemente pela racionalidade econômica, que
inclui decisões de custos, qualidade e disponibilidade dos bens fabricados e serviços
prestados pelo mercado (risco de desabastecimento), como bem depreendeu e
descreveu Williamson (1987). Havendo disponibilidade de bens ou serviços no
mercado, em volumes confortáveis, com qualidade igual ou superior ao que a
organização é capaz de produzir, e a preços mais vantajosos que os custos de
produção própria, que elevem, portanto, os resultados da organização, a opção pela
contratação externa é clara. No ambiente estrito da iniciativa privada, o ambiente e a
tradição favorecem um pouco mais esse caminho.
No setor público, temas recorrentes sobre a própria função do Estado,
sobre a “natureza das atividades estatais” típicas ou mesmo exclusivas, sobre a
“indelegabilidade do poder de polícia”, sobre o “caráter insubstituível das carreiras
públicas” ou “sobre as fronteiras do serviço público” têm frequentemente sido
trazidos à tona quando se discute a oportunidade de um maior e melhor
aproveitamento da terceirização de serviços, como ressalta Floriano de Azevedo
Marques Neto, em excelente artigo de que nos valeremos talvez até além do que
seria de se esperar em um artigo desta extensão. A despeito da qualidade e
precisão dos argumentos do autor, a razão por que pedimos licença ao leitor para
esse excesso é a própria origem e campo de trabalho do Prof. Floriano, exatamente
um jurista, dedicado ao campo do Direito Administrativo. Saídos da lavra de um
administrador, os mesmos argumentos talvez pudessem levantar certa suspeita,
sendo, portanto, alvissareiro o artigo exatamente por revelar como inúmeros juristas
de renome (vários dos quais citados no artigo) vêm já defendendo a adoção de uma
lógica administrativa que privilegie critérios da “boa gestão”, relativizando, ou melhor,
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recolocando em suas fronteiras originais e verdadeiras, as atividades denominadas
“privativas do Estado”. Na primeira passagem que gostaríamos de reproduzir,
Marques Neto comenta o caráter dogmático com que o tema tem sido tratado no
campo do Direito e da Justiça:
“(...) muita vez, as dicotomias adquirem vida própria, autônoma, passando a
ser verdades inquestionáveis, dogmas que para simplificar obnubilam o raciocínio do
jurista. É o que parece ocorrer com a distinção entre atividade-meio e atividade-fim para
estabelecer o que pode e o que não pode ter sua execução transferida a terceiros.
(...)
No mundo hodierno, pautado pela especalização e sinergia das atividades
econômicas e, de outro lado, pela sofisticação tecnológica, coloca-se praticamente
impossível distinguir o seja e o que não seja atividade-meio.” (Neto, 2000, p. 72)
A pesquisa das origens dos argumentos contrários à contratação de
pessoas jurídicas de direito privado (categoria em que se incluem as empresas
privadas) para a prestação de inúmeros serviços, sob o argumento de que seriam
atividades privativas de Estado, foge aos objetivos e ao escopo deste artigo. É certo
e importante frisar, contudo, que sua sustentação nos tempos atuais, segundo o
mesmo autor, deve-se muito mais aos atores ligados aos temas do Direito
Trabalhista que aqueles dedicados ao Direito Administrativo. Ele cita, para sustentar
seu argumento, o Enunciado 331 do TST, que transcreveremos parcialmente e
comentaremos mais adiante:
”Justiça seja feita, a confusão parece ter sido estabelecida não por nós,
administrativistas. Foi-nos emprestada da Justiça Trabalhista. Com efeito, tentando
equacionar os crescentes problemas surgidos com a chamada "terceirização de
mão-de-obra", o Tribunal Superior do Trabalho editou o Enunciado n. 331 em que
normatizou o tema, consagrando a distinção (que parece hoje desprovida de
conteúdo jurídico) para dizer que não estabelece vínculo empregatício a contratação
de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador. Por agora, impende
demonstrar o quão imprópria é a distinção por atividade.” (Neto, 2000, p. 72)
Vale a pena, então, examinar com mais vagar o conteúdo do enunciado,
antes de prosseguir. O Enunciado nº 331 - Revisão da Súmula nº 256 - Res. 23/1993,
DJ 21, 28.12.1993 e 04.01.1994 - Alterada (Inciso IV) - Res. 96/2000, DJ 18, 19 e
20.09.2000 - Mantida - Res. 121/2003, DJ 19, 20 e 21.11.2003 – consiste em:
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Contrato de Prestação de Serviços - Legalidade
I – A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal,
formando-se o vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de
trabalho temporário (Lei nº 6.019, de 03.01.1974).
II – A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta,
não gera vínculo de emprego com os órgãos da administração pública direta, indireta
ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988). (Revisão do Enunciado nº 256 - TST)
III – Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de
serviços de vigilância (Lei nº 7.102, de 20- 06-1983), de conservação e limpeza, bem
como a de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que
inexistente a pessoalidade e a subordinação direta.
IV – O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do
empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços, quanto
àquelas obrigações, inclusive quanto aos órgãos da administração direta, das
autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de
economia mista, desde que hajam participado da relação processual e constem
também do título executivo judicial (art. 71 da Lei nº 8.666, de 21.06.1993). (Alterado
pela Res. 96/2000, DJ 18.09.2000).
Outras leis do campo trabalhista referem-se direta ou indiretamente à
terceirização, normalmente para restringi-la, como, por exemplo, o artigo 455 da
CLT, que impõe a responsabilidade solidária do empreiteiro com o subempreiteiro
em relação às obrigações trabalhistas.
Mas o enunciado transcrito é suficientemente rígido e interferente em
questões administrativas, que deveriam compor o campo de discricionariedade dos
gestores, dispensando argumentos adicionais para convencer sobre o quanto pode
ser considerada abusiva essa interferência. O enunciado explicitamente bane a
terceirização naquelas que forem consideradas atividades-fins dos contratantes,
ressalvando claramente apenas os serviços de vigilância e limpeza. É certo, e,
portanto, um tanto tranquilizador, que a definição da fronteira entre atividade-fim e
atividade-meio não é nada precisa atualmente, dada a crescente complexidade dos
projetos e processos existentes nas organizações públicas e privadas. Mas uma
interpretação mais literal e severa do enunciado retiraria dos administradores, e
portanto também do mercado, a possibilidade de contratar externamente uma infinita
gama de serviços, alterando radicalmente as próprias cadeias produtivas como as
conhecemos hoje.
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Felizmente, a interpretação do enunciado tem sido feita de forma bastante
elástica, já que a intenção do enunciado é muito mais evitar o uso da terceirização
como meio para a degradação do emprego, do que regular as decisões econômicas
e de organização das empresas e órgãos públicos (melhor seria, portanto, como
defendem os administrativistas, verificar se há pessoalidade e subordinação na
relação entre o contratante e a mão-de-obra terceirizada). Em contraponto
importante, também, a maior parte dos administrativistas de renome já aceita a
terceirização para um vastíssimo espectro de serviços, praticamente sem exceção,
com o cuidado de reservar sempre ao Estado o campo que representa sua
verdadeira vocação e razão de ser, delimitadas pelo autor nos seguintes termos:
“Em última instância, o que caracteriza o Estado é o monopólio do poder
decisório, a capacidade de decidir quando, como e por que meios serão alocados
recursos coletivos para exercer função pública com vistas ao atendimento de
necessidades comuns à coletividade.” (Neto, 2000, p. 62)
E chama a atenção para certa inocuidade da dicotomia estabelecida pela
tradição, já que os agentes públicos (funcionários) também são pessoas privadas
que travam “relacionamento obrigacional com o Estado para executar uma dada
atividade ou função pública”:
“Afora aqueles que exercem o poder estatal, recebendo a atribuição
(mandato ou investidura) para exercer função pública (v.g., os detentores de mandato
parlamentar, os governantes eleitos, os magistrados), os demais servidores estatais
(também) firmam com o Estado um vínculo de contraprestação obrigacional, pelo qual
executam um trabalho (subjacente ao exercício da função) recebendo por isso.”
O que difere urna da outra hipótese de contratação de particulares é o
tipo de relacionamento do ente estatal (personificado juridicamente corno centro de
direitos e obrigações) com estas pessoas físicas ou jurídicas. O recurso do Estado
às pessoas físicas (servidores) para o exercício de suas atividades estabelece um
vínculo contínuo e permanente (o "funcionário" é contratado, via de regra, após
concurso público, para exercer uma dada função pelo tempo em que permanecer na
carreira). Já o concurso de pessoas jurídicas é estatuído de forma pontual e
segmentada (a empresa é contratada, no mais das vezes após licitação pública,
para executar um dado cometimento, certo, determinado e aprazado). Isso porque,
ao contrário do que ocorre com a contratação de empresas, a execução de
atividades públicas por indivíduos (servidores) leva, necessariamente, à mantença
do vínculo. (Neto, 2000, p. 67)
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O autor demonstra, então, que, respeitados os estritos limites do que é
próprio e indelegável nas funções do Estado – “o monopólio da violência legítima”,
segundo Max Weber (Neto, 2000, p. 74) - o critério de decisão entre realizar direta
ou indiretamente, entre fazer ou contratar, é discricionariedade exclusiva do
administrador, baseada em critérios políticos e administrativos.
“Haverá algumas atividades que, por previsão implícita ou explícita no texto
constitucional, não se coadunam com a realização através de particulares pessoas
jurídicas. Aqui estamos diante das funções essenciais do Estado que envolvem,
necessariamente, uma margem de exercício do poder decisório ou que envolvem,
indelevelmente, o exercício do poder de coerção. (...) não atingindo outras atividades
preparatórias, instrumentais, incrementais ou de suporte que possam (ou que, dentro
daquela margem de discricionariedade de que falava há pouco, devam) ser efetivadas
por meio de pessoas jurídicas privadas.” (Neto, 2000, p. 67)
O autor remarca que as atividades inerentes ao poder estatal como
decorrência do próprio texto constitucional, para as quais portanto espera-se o
concurso de pessoas físicas vinculadas ao Estado, são, por exemplo, legislar,
implementar a jurisdição e cercear as liberdades individuais. Para todas as demais,
seria lícito o socorro a pessoas jurídicas. E vale-se de um exemplo localizado no
extremo oposto desse duplo fazer-comprar para reforçar seus argumentos:
“Aqueles que exercem a chefia da Administração (e que no Estado
Democrático de Direito são eleitos para tanto) podem optar por construir uma usina
hidrelétrica recorrendo apenas aos seus funcionários, comprando equipamentos e
concursando especialistas. Seria uma catástrofe do ponto de vista da gestão da
coisa pública, mas nem por isso ilegal. Do mesmo modo, pode o administrador optar
por contratar empresas para gerenciar ou subsidiar a atividade de fiscalização de um
dado cometimento executado por particulares sem que com isso violente o
ordenamento jurídico.
(...)
(...) A indelegabilidade do poder de polícia, a intransferibilidade da atividade
fiscal ou sancionadora, a vedação de contratação de empresa para executar
atividades-fim, enfim, as formulações generalizantes que cercam o tema e,
inadvertidamente, adquirem peso de sentenças fundamentais, devem ser
questionadas para que não nos aprisionemos por sentenças tão peremptórias quanto
vazias, que obumbram a complexidade e riqueza do debate.” (Neto, 2000, p. 68)
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Desnecessário acrescentar qualquer argumento ao claro raciocínio do
professor Floriano. Desejamos apenas fazer um rápido exame sobre a aceitação da
prática da terceirização na empresa privada. Se no setor público, é a tradição que
obstaculiza a livre aplicação do critério econômico-gerencial nas decisões de
comprar ou fazer, geralmente reduzindo o espectro da terceirização, na iniciativa
privada é a tendência a seguir modismos ou um certo efeito manada que, muitas
vezes interpõe esse mesmo obstáculo, com o resultado oposto, compelindo as
empresas a terceirizar sem a reflexão devida.
Ainda que possamos enxergar a racionalidade econômica em busca do
lucro como uma obsessão capitalista, o uso da terceirização como meio para obtê-lo
não o é, ou ao menos não deveria ser de forma automática, ao contrário do que a
popularidade que tem atingido nas últimas décadas pode dar a entender. A Ford, no
início de sua expansão, produzia pára-brisas e pneus, sendo que, por incrível que
hoje possa parecer, para a produção dos últimos, chegou até a investir em seringais
no Brasil! O critério decisivo nessas decisões de investimento e produção era
exatamente a equação mais claramente descrita muitas décadas depois pelos
autores da Nova Economia Institucional (NEI), que descreveram as organizações
como feixes de contratos, “verticalizando” ou “horizontalizando” a produção de
acordo com a racionalidade econômica e de mercado mencionada anteriormente.
Compra-se fora quando mais vantajoso, dentro de uma faixa de risco aceitável.
Produz-se internamente na escassez de fornecedores ou quando o custo inviabiliza
a terceirização, como veremos mais detidamente no tópico em que falaremos sobre
o trabalho de Williamson.
Por ora, gostaríamos de, ainda no campo legal e constitucional, preparar
algumas questões a serem respondidas ao longo do artigo, conforme descrevamos
o sistema paulista de gerenciamento da contratação de serviços terceirizados e
desenvolvamos as idéias centrais propostas. Foquemos nossa atenção exatamente
nos princípios gerais da administração pública e naqueles que devem reger as
contratações realizadas por órgãos da administração direta e indireta, estabelecidos
pelos constituintes.
A Constituição da República, em seu artigo 37 (e em seu inciso XXI), reza:
Artigo 37: A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte (redação dada pela Emenda Constitucional No 19, de 1998):
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Inciso XXI: ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas
que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da
proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação
técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Antes de qualquer comentário ou questionamento, vale a pena registrar o
artigo 3º da Lei 8.666/93, que “Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá
outras providências”, por apresentar princípios complementares que devem reger as
licitações e que dão margem a reflexões interessantes:
Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os
princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade,
da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento
convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
Sendo a Constituição da República o texto legal de maior hierarquia, a ele
subordinam-se todos os demais, bem como todos os atos dos cidadãos em geral e
dos administradores públicos em particular. As questões que gostaríamos de fazer e
ajudar a responder são: Como um sistema de gerenciamento da contratação de
terceiros pode melhor colaborar para o atendimento aos princípios constitucionais da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência? Seria o sistema
paulista de gerenciamento de contratos terceirizados um elemento decisivo nessa
direção? O que é mais vantajoso para a Administração?
Antes de qualquer comentário ou tentativa de discussão dessas questões,
é imprescindível realizar a descrição do sistema implantado em São Paulo para a
gestão da contratação de serviços de terceiros, o que faremos no início do próximo
tópico, sem o que ficaria impossibilitado o leitor de avaliar o que se dirá,
posteriormente, a título de análise e conclusões.
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3 TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS NO SETOR PÚBLICO, GOVERNANÇA E A
NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL
Precedentes e contexto
A origem do atual sistema paulista de gerenciamento da contratação de
serviços terceirizados coincide com o início de uma nova gestão estadual, em 1995.
O contexto em que o Governo do Estado de São Paulo foi então assumido exigia a
realização de ajustes importantes nas principais fontes de custeio da máquina
estatal: nos gastos com pessoal, na produtividade no uso de recursos de modo
geral, e na contratação de obras, produtos e serviços. Nosso foco, neste trabalho,
são as soluções implantadas de forma evolutiva para a contratação, especialmente,
de fornecedores de serviços. Trata-se de experiência muito bem sucedida, cujo
resultado mais aparente foi a redução de 29,26% nos gastos mensais com esses
serviços, o que significou uma economia no período de janeiro de 1995 a janeiro de
2009 na ordem de R$ 17,07 bilhões.
Globalização, desregulamentação internacional e abertura econômica
Desde o final da década de 1970, intensifica-se no Brasil a presença da
terceirização de serviços no setor público. Mas é nos anos 1980 que o papel e
estrutura do Estado será intensamente revista, a partir do momento em que se
tornam hegemônicas posições internacionais, tanto oficiais quanto acadêmicas, a
favor da indução da globalização das economias e sistemas financeiros nacionais e
de maior desregulamentação da atividade econômica.
No Brasil, na década seguinte, o movimento da globalização teria como
aliados internos a hiperinflação crônica, a ineficiência e falta de competitividade da
economia nacional e o endividamento interno e externo atingindo níveis paralisantes,
desembocando no início de um agressivo programa de abertura econômica.
Democratização da Constituição Federal e Estadual
Provavelmente com o apoio dos mesmos aliados, o processo de
redemocratização finalmente seria concluído, com a eleição direta do primeiro
Presidente da República em 30 anos.
13
Dois anos antes, a Assembléia Constituinte, eleita democraticamente
através do voto direto universal, aprovava a nova Constituição Federal que, em
seu artigo 37, entre diversas outras medidas reguladoras da administração
pública, reordena o provimento dos cargos públicos, exigindo ajustes por parte do
poder público.
Num primeiro momento, a restrição às contratações de funcionários
públicos não estáveis imposta pela nova lei maior do país, gera soluções que trazem
em sua própria natureza vieses que ocasionam distorções e descontrole ainda
maiores. Exemplo mais típico é a criação de empresas de economia mista (de
capital público e privado), as quais não estavam submetidas às mesmas restrições,
com o objetivo quase que exclusivo de fornecer mão-de-obra para as organizações
públicas da administração direta. Até 1995, a empresa pública que cumpria esse
papel no Estado de São Paulo, com muitas críticas e denúncias públicas sobre
distorções em sua atuação, era o Baneser, empresa de prestação de serviços
pertencente ao Banespa, maior dos dois bancos do estado, posteriormente adquirido
pelo espanhol Santander no processo de privatização.
Entendendo que a atividade do Baneser contrariava os princípios do citado
artigo 37 da Constituição Federal, o Governador que recém assumira o estado extingue
aquela empresa, medida aprovada pela sociedade pelos seus méritos legais e morais,
mas expondo agora mais claramente a necessidade de soluções administrativas mais
corretas e mais complexas para preencher as lacunas decorrentes.
Após um período de certa anomia, em que soluções incompletas ou
mesmo incorretas eram igualmente rechaçadas pelos órgãos de controle público,
começou a configurar-se o conjunto de soluções que deu origem ao modelo atual.
Esgotamento orçamentário do Estado de São Paulo
Tanto quanto no nível federal, o Governo do Estado de São Paulo
encontra-se, em 1995, em situação de sério esgotamento orçamentário, com alto
endividamento, déficit fiscal e descontrole no uso dos recursos públicos.
Para se ter uma idéia precisa da magnitude do ajuste fiscal necessário, os
déficits orçamentários (excesso de gastos sobre a receita total, incluindo operações
de crédito) foram crescentes entre 1987 e 1994 e, somados os saldos nesses oito
anos, atingiram R$ 70,3 bilhões. No período entre 1987 e 1990, os déficits
corresponderam à média anual de 12,6% da receita, ou R$6,7 bilhões/ano, e no
período 1991/1994 foram de 19,9% anuais, ou R$10,7 bilhões por ano. Em 1994,
alcançava 21,7% da receita total.
14
Privatizações, concessões e desregulamentação
Acompanhando – muitas vezes antecipando-se – à revisão global e
nacional do papel do Estado, o Governo de São Paulo inicia um conjunto de
esforços para modernizar a gestão pública e garantir o equilíbrio orçamentário. O
programa de privatizações e concessões é um dos destaques deste esforço.
O Modelo Originalmente Implantado e Seus Aprimoramentos
Atualmente, a Secretaria de Gestão Pública, por meio do Grupo de Apoio
Técnico à Inovação (GATI) (Resolução SGP-14, DE 10/10/2007) é a responsável
pelo desenvolvimento, manutenção e atualização de um conjunto de instrumentos
na área de suprimentos e compras públicas do Governo do Estado de São Paulo,
entre os quais se destacam:
� Sistema de Gerenciamento de Serviços Terceirizados;
� Portal do Pregão;
� Sítio Sanções Administrativas;
� Sítio Relógio da Economia;
� Licitações Sustentáveis.
O sistema é, hoje, bastante complexo, contanto com um processo de
avaliação e aprimoramento permanentes, tendo sido, inclusive, amplamente
beneficiado pela incorporação de tecnologias da informação.
Originalmente, ancorado em determinação política e orientado por valores
fortes, o modelo implantado baseava-se em um conjunto de ações coerentes,
integradas, visando, simultaneamente, ao aumento da eficiência no uso dos
recursos públicos e ao ajuste do orçamento do estado.
A mudança inicial no modelo de compras do Governo do Estado de São
Paulo foi possível, portanto, também graças às pré-condições circunstanciais e
contextuais encontradas. Julgamos importante frisar esses aspectos para dar
indicações das condições ideais para a reprodução da experiência descrita.
Para se ter uma idéia mais precisa da ordem de importância dos aspectos
tratados para as finanças do estado, em 2005, apenas a aquisição de bens e a
contratação de serviços (excetuadas as obras de engenharia) representaram em
torno de 10% do orçamento do estado, equivalendo a R$7,54 bilhões ou mais de
US$ 3,5 bilhões. Esses valores são utilizados por 1625 unidades compradoras para
adquirir em torno de 83.000 itens disponíveis no catálogo de materiais e serviços do
estado, dentre os 65.000 fornecedores cadastrados até o momento.
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Para orientar a descrição dos principais componentes ou ações do
modelo, apresentamos na tabela seguinte, as datas de implantação dos marcos
principais do processo, dentre os quais os mais relevantes para o processo em foco
serão detalhados a partir de agora.
Ano Componente
1995 SEI – Sistema Estratégico de Informações:
CADTERC – Cadastro de Serviços Terceirizados
1996 SIAFEM – Sistema Integrado de Administração Financeira para
Estados e Municípios
1997 Sistema Orçamentário
1998 SIAFISICO – Sistema Integrado de Informações Físico-
Financeiras
2000 BEC – Bolsa Eletrônica de Compras do Governo do Estado de
São Paulo
2002 Compras através de leilão reverso
SEI – Sistema Estratégico de Informações:
Tratava-se de uma rede privativa, gerida a partir da Secretaria da Casa
Civil, que interligava os dirigentes da administração pública estadual, utilizando
ferramentas de comunicação e de trabalho em grupo.
Os meios de comunicação do governo, em 1995, eram apenas telefone e
fax, não existindo uma rede para comunicação de dados. Naquele ano, a rede foi
iniciada com cerca de 200 estações, interligando o Governador, os Secretários, os
principais dirigentes e assessores, no final do primeiro ano, já contava com 4.000
estações, chegando a 22.000 estações e 66 aplicativos em 2005.
Mais que na infra-estrutura computacional e de rede instalada, a
importância do SEI estava nos estudos desenvolvidos, bases de dados acumuladas,
procedimentos estabelecidos, no monitoramento constante das ações de governo,
entre as quais as de compras. Enfim, sua importância estava no fato de ser um
embrião de sistema de inteligência para apoio às decisões e ações de governo, e que
se revelam em seus componentes principais, vários dos quais descritos a seguir.
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CADTERC – Cadastro de Serviços Terceirizados
O Cadastro de Serviços Terceirizados é um aplicativo do Sistema
Estratégico de Informações (SEI), desenvolvido para acesso por meio da Internet, e
consiste em um banco de dados que consolida informações de todos os contratos
de terceirização do Estado, ao qual estão conectadas todas as Secretarias,
Autarquias, Fundações e Empresas Públicas. Por seu intermédio, foi possível
estabelecer um gerenciamento ágil e eficiente de todos os contratos terceirizados,
além de fornecimento de subsídios às novas contratações e negociações com
fornecedores.
Um de seus objetivos é colocar à disposição dos órgãos da Administração
Pública informações de todos os contratos de serviços terceirizados, para permitir o
acompanhamento / monitoramento da evolução dos gastos e respectivos preços
unitários praticados.
Outro objetivo não menos importante é o estabelecimento de preços
referenciais máximos para a contratação dos principais serviços de terceiros, o que
é feito com a combinação de duas abordagens.
A primeira é o desenvolvimento de estudos técnicos sobre os principais
serviços de terceiros contratados pelos órgãos do Governo do Estado (como, por
exemplo, alimentação de presos, segurança e vigilância predial, limpeza predial,
fornecimento de gases hospitalares, entre outros). Esses estudos objetivam a
padronização da forma e qualidade dos serviços, o detalhamento da composição de
custos diretos e indiretos de fornecimento, a pesquisa de preços de mercado para,
finalmente, permitir o estabelecimento de preços máximos de referência. Além da
precisão dos preços referenciais obtidos a partir do conhecimento técnico do próprio
processo produtivo do fornecedor, a padronização dos serviços garantida pelos
estudos, permite o emprego da modalidade de contratação denominada pregão, que
comprovadamente é a que resulta nos menores preços. O pregão consiste em um
leilão reverso, em que os fornecedores apresentam uma proposta inicial e todos
aqueles que estiverem até 10% acima da menor proposta, podem apresentar lances
adicionais até a obtenção do menor preço possível. O conjunto de serviços com
preços referenciais calculados desta forma já representam aproximadamente 60%
dos gastos com Serviços Gerais e Administrativos, no âmbito da Administração
Pública Estadual.
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Na falta de estudos técnicos, uma segunda abordagem foi inicialmente
utilizada. Após um esforço inicial de padronização das “unidades de contratação” de
cada serviço (por exemplo: guarda de documentos, por caixa de plástico ondulado
de 14/24/35 cm; ou impressão de formulários, em uma cor, em papel vergé branco
fosco não reciclado, 0.75gr, tamanho A4, lote de 1000 etc), os preços efetivamente
praticados em todos os contratos dos respectivos serviços de terceiros foram
armazenados e organizados em uma base de dados até que se tivessem dados
suficientes para uma divisão significativa dos mesmos em quartis. Os quartis
incluem, respectivamente, 25%, 50%, 75% e 100% dos contratos, distribuídos em
ordem crescente de preços unitários. O maior preço verificado no terceiro quartil, o
que engloba, portanto, 75% de todos os contratos, passou a ser tomado como preço
de referência máximo aceitável.
O sistema recebe, armazena e divulga para os órgãos públicos os preços
referenciais, organiza os dados por tipo de serviço, por órgão público, por
fornecedor, entre outros, indicando automaticamente aqueles localizados acima dos
preços referenciais máximos. Essa flexibilidade de organização e agilidade de
acesso aos dados facilita tanto a negociação entre unidades contratantes e
fornecedores, quanto o acompanhamento e auditoria das próprias unidades
contratantes pelos organismos de controle do estado.
Completando o conjunto de medidas que garante o sucesso desta prática,
é obrigatório o registro dos preços no sistema, tanto quanto o respeito aos preços
referenciais divulgados através do SEI. Eventuais desvios obrigam a unidade
contratante a renegociar os preços com fornecedores, sob o risco de serem
investigados pela Corregedoria Geral da Administração do estado.
Atualmente, os estudos técnicos são revisados e atualizados anualmente,
com base em pesquisa de preços dos insumos que fazem parte da composição de
preços de cada um dos serviços. A prospecção permanente da necessidade de
desenvolvimento de novos estudos também foi incorporada ao modelo. Outra nova e
importante inovação incorporada ao modelo é o aprimoramento, com o apoio da
SGP, do sistema de acompanhamento, avaliação e gerenciamento dos contratos
pelas unidades contratantes, incluindo, desde o edital, regras claras e detalhadas
segundo as quais os contratos serão acompanhados e, eventualmente, sancionados
os serviços ou punidos os fornecedores inadimplentes.
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Para essa revisão e atualização, bem como para desenvolvimento de
novos estudos, atualmente, são sistematicamente realizadas as seguintes atividades
(fonte: http://www.cadterc.sp.gov.br):
� avaliação da sistemática de gerenciamento de contratos de serviços
terceirizados, objetivando a identificação de oportunidades de
aprimoramento dos Cadernos Técnicos de Serviços Terceirizados, seja
do ponto de vista da especificação dos serviços ou dos instrumentos de
controle;
� avaliação das especificações relacionadas às questões trabalhistas e
sócio ambientais, avaliando impactos e possibilidades de
aprimoramento e de inovações em decorrência de avaliação de
mercado público e privado, levando-se em consideração o poder de
compra do Governo do Estado de São Paulo;
� avaliação do comportamento dos preços ofertados durante o último ano
avaliando o processo de contratação no âmbito do Administração
Pública Estadual;
� avaliação dos preços praticados no âmbito do setor privado dos
serviços contemplados pelos cadernos já publicados;
� avaliação junto aos fornecedores dos serviços contemplados nos
cadernos técnicos quanto aos conhecimentos, uso, impacto,
abrangência e aceitação dos respectivos estudos;
� atualização dos aspectos legais, especificações técnicas, evolução
tecnológica e critérios sócio-ambientais;
� pesquisa de preços de insumos e das atualizações das convenções
trabalhistas de todos os segmentos de mercado para composição dos
novos preços referenciais;
� atualização dos valores referenciais.
Estão disponibilizados neste sítio, a íntegra dos principais estudos
técnicos de serviços terceirizados, bem como os respectivos valores referenciais
vigentes, simuladores, legislação e diversas informações relativas ao tema
terceirização e compras públicas.
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SIAFEM – Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e
Municípios
Em 1996, implanta-se o SIAFEM, inspirado no SIAFI (Sistema Integrado
de Administração Financeira), implantado anos antes no Governo Federal. O
SIAFEM é um sistema integrado e em rede que visa à execução orçamentária,
financeira e contábil de toda a administração estadual.
Posteriormente integrado com sistemas e funcionalidades de
planejamento orçamentário (1997) e de gestão de materiais e fornecedores
(SIAFISICO-1998) a implantação do sistema tem dois grandes méritos. O primeiro é
a transparência e possibilidade de acompanhamento social do gasto público, já que
há terminais para acesso online tanto nas sedes da cúpula do governo como nas
sedes dos poderes Legislativo e Judiciário. O segundo é relacionado a uma medida
administrativa que foi possível somente com o uso desta tecnologia e tratou-se da
centralização de todos os recursos financeiros do estado em uma conta única, cuja
liberação física passou a ser feita exclusivamente pela Secretaria da Fazenda,
responsável pela gestão do tesouro do estado. Foi de importância central na
recuperação das finanças do estado, que passou de mais de 21% de déficit no ano
anterior, para menos de 3% no primeiro ano do novo governo e superávits em todos
os demais 12 anos desde então.
Compras através de leilão reverso
Pregão é uma nova modalidade de licitação, do tipo menor preço,
destinada à aquisição de bens e de serviços comuns, aplicável a compras de
qualquer valor, em que a disputa é feita por meio de propostas iniciais e lances
sucessivos, no formato de um leilão reverso em sessão pública. Neste tipo de
licitação, os fornecedores concorrentes, a partir de propostas iniciais, iniciam um
processo de lances alternados e sucessivos de redução de preços até a
proclamação do vencedor. Mesmo após a proclamação de um vencedor, o pregoeiro
ainda pode negociar reduções.
Criada pelo Governo Federal, essa nova modalidade de licitação criou um
novo procedimento de compras mais ágil e mais vigoroso do ponto de vista negocial,
eliminando excessos e alterando o rito da lei geral de licitações, criada com um claro
viés para a contratação de obras e serviços de engenharia.
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Dentre as principais inovações e vantagens do pregão em relação a
outras modalidades utilizadas para compras de grande vulto, podemos citar:
� Prazo mínimo de 8 dias úteis entre a publicidade e o recebimento das
propostas iniciais vs até 45 dias em outras modalidades.
� Maior competitividade, proporcionada pela etapa de lances;
� Possibilidade de negociação do preço na sessão pública, com o
detentor da melhor oferta, mesmo depois de encerrada a etapa de
lances. Essa possibilidade, apesar de, à primeira vista, poder parecer
remota, tem sido freqüente graças principalmente aos cadastros de
preços informatizados descritos neste estudo. Diante de uma proposta
vencedora no leilão, um pregoeiro habilidoso e treinado pode negociar
reduções adicionais, por exemplo, fazendo ver ao fornecedor que o
mesmo já fornece a outro órgão do estado o mesmo produto ou serviço
em condições semelhantes e por preço menor.
� Inversão temporal entre a etapas de habilitação (avaliação documental)
e a etapa de propostas de preços, sendo que o processo se inicia pela
última. Além de reduzir as freqüentes batalhas de questionamentos
administrativos ou mesmo na Justiça, baseados em questões formais,
muitas vezes secundárias ou com objetivo meramente protelatório, esta
inversão permite que apenas a documentação do fornecedor que
apresentou a melhor oferta seja analisada.
� Havendo recurso, será apresentado e motivado ao final da própria
sessão, agilizando o processo.
� Maior rigor nas punições, que podem ir a até 5 anos de impedimento de
contratar com a administração pública.
A utilização do pregão teve início na administração pública do estado de
São Paulo no final de 2002, com a edição do decreto que regula sua implantação e a
distribuição do software de gerenciamento de pregões para todos os órgãos do
Governo do Estado e prefeituras municipais.
Outras ações complementares foram fundamentais, desde então, para
garantir o sucesso da iniciativa:
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� Treinamento de 3.763 servidores para atuar como pregoeiros.
� 1.518 pregoeiros treinados em técnicas de negociação, comunicação,
formação de preços, registro de preços, recebimento de materiais etc.
� Em março/2006 passou a ser oferecido também o curso de técnicas de
negociação e comunicação, por meio de ferramentas de e-learning.
Apenas nos primeiros quatro anos de utilização da modalidade, tinham
sido instaurados 44.420 pregões no estado de São Paulo, sendo 902 eletrônicos e
43.518 presenciais, obtendo-se 18,96% de economia adicional (R$ 3,19 bilhões),
dos quais 4,37 pontos percentuais foram obtidos na negociação posterior ao
encerramento da fase de lances (624 milhões).
Como em praticamente todos os componentes do modelo, também neste
caso o sucesso da implantação do pregão pelo Governo do Estado de São Paulo
deve-se a uma combinação de fatores, entre os quais destacam-se a vontade
política fortalecida pela transparência, uma solução técnica adequada à
complexidade do problema, a atuação permanente de uma equipe responsável por
todos os aspectos do problema e pela orientação e suporte técnico, por fim, normas
formais para disciplinar e obrigar a máquina administrativa ao uso da solução.
No caso do pregão, através de normas editadas em meados de 2003, o
Governador do Estado estabeleceu o uso obrigatório desta modalidade para
contratação de bens e serviços no Estado de São Paulo. Além de todo o
investimento em soluções tecnológicas e treinamento, foram necessários pelo
menos 10 meses de monitoramento da máquina pela Corregedoria do Estado,
inclusive promovendo o cancelamento de licitações em andamento, para obter um
resultado sem paralelo na administração pública brasileira, inclusive se considerado
o Governo Federal, que instituiu o pregão e o utiliza pelo menos desde 1999: mais
de 99% das licitações de bens realizadas através de leilões reversos.
E-Negócios públicos
Este serviço, todo realizado para utilização pela internet, é gerenciado
pela Imprensa Oficial, e tem como objetivo proporcionar a maior transparência
possível aos processos de contratação do Governo do Estado de São Paulo.
Através dele, são divulgadas as licitações, inclusive processos em que
houve dispensa de licitação ou em que a licitação não era legalmente exigível, bem
como dos editais e minutas de contratos, referentes a todos os negócios públicos
realizados no Estado.
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Assim, tanto pregões, concorrências, tomadas de preços, concursos,
leilões e convites, quanto dispensas e inexigibilidades – modalidades que não
costumam contar com a mesma publicidade dos processos licitatórios concorrenciais
–, estão registrados passo a passo, desde os editais de abertura até os seus
devidos encerramentos.
Williamson e a Economia dos Custos de Transação
Gostaríamos, agora, de analisar o sistema paulista de gerenciamento da
contratação de serviços terceirizados sob os dois pontos de vista mencionados no
início do artigo: o dos princípios constitucionais e legais da gestão pública e das
licitações e o da Nova Economia Institucional, com foco especial nos conceitos de
custos de transação propostos por Oliver E. Williamson na obra The Economic
Institutions of Capitalism.
Pela descrição apresentada, o sistema paulista é exatamente um sistema
de terceirização; ele a fortalece, profissionaliza, concede governança; ele, portanto,
a estimula. Assim sendo, estaria sujeito às críticas e restrições apontadas no tópico
2, originárias, principalmente, da tradição conservadora de nossa justiça trabalhista.
Apesar de ser um sistema de disciplinamento e estímulo à terceirização,
ou talvez por isso mesmo, ele é, em nosso entendimento, muito mais pródigo em
colaborar para o atendimento fiel aos princípios constitucionais de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência do que os processos
licitatórios tradicionais meros e simples. Mais, contratar tais serviços de terceiros,
segundo suas regras e com o uso de suas ferramentas, colabora para o
cumprimento daqueles princípios muito mais do que produzindo o serviço
internamente, desenvolvendo especializações, concursando e criando quadros de
servidores estáveis.
Quanto à legalidade, acreditamos que, mais do que o fato de todo o
processo ser normatizado e acompanhado pela Procuradoria e Corregedoria do
Estado, os excelentes argumentos emprestados do trabalho de Floriano de Azevedo
Marques Neto e apresentados no tópico 2 (Neto, 2000) demonstram fartamente a
constitucionalidade do sistema. Poderíamos ir além e inferir que, dificilmente,
processos licitatórios conduzidos individualmente e isoladamente, fora de um
disciplinamento geral, em repartições espalhadas por todo o território do estado,
poderiam enquadrar-se mais adequadamente aos preceitos legais que estes
conduzidos segundo um conjunto de regras e técnicas cuidadosamente elaboradas
e acompanhadas.
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Quanto à impessoalidade, indubitavelmente ela ganha com o sistema. A
padronização dos serviços e sua especificação baseada em atividades, insumos e
equipamentos genéricos, bem como a ampla divulgação de critérios e o uso
generalizado de tecnologias da informação e de pregões, inclusive eletrônicos, elevam
em muito a segurança institucional, a transparência e a acessibilidade, alargando
imensamente o espectro de fornecedores aptos a participar dos certames licitatórios.
Quanto à moralidade, desde sua origem, os sistema teve um caráter
educativo e correcional, com a possibilidade sempre latente de auditorias da
Corregedoria, baseadas agora em critérios claros e uniformes.
Quanto à publicidade, nunca antes a transparência foi tão grande,
incluindo a divulgação pela internet desde os próprios cadernos técnicos que
especificam a forma como as propostas devem ser apresentadas e os serviços
prestados, até os editais de licitação e os preços praticados.
Quanto à eficiência, os números gerais divulgados, com a economia
percentual média de dois dígitos nos preços contratados e valores totais que somam
bilhões, são suficientemente eloquentes para dispensar qualquer argumento
adicional.
Williamson (The Economic Institutions of Capitalism - Firms, Markets,
Relational Contracting, 1987)
Williamson afirma que eventuais falhas nos mecanismos de mercado,
geralmente têm origem em custos de transação. Para o autor, a organização
econômica é estruturada, em alto grau, em torno de considerações acerca da
economia nos custos de transação. Economizar é central para a organização
econômica, e, nesse particular, não faz distinções entre economias de mercado ou
planejadas. Há, no entanto, importantes diferenças entre o conceito neoclássico de
custo de produção e a proposta de “orientação para a governança de custos”. (p. xii)
Na visão proposta, instituições têm como propósito principal economizar
nos custos de transação. Uma transação ocorre sempre que um bem ou serviço é
transferido através de uma interface tecnológica. Um estágio da atividade termina e
outro é iniciado (p. 1). Se as transações são organizadas dentro da firma
(hierarquicamente) ou entre firmas autônomas (através do mercado) é uma decisão
variável. Cada modalidade é adotada dependendo dos custos de transação
associados a elas (p. 4).
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Aqui cabe um primeiro comentário importante sobre a dicotomia comprar
vs fazer. Williamson trata esse “dilema” como uma questão econômica da maior
importância e, entendendo as organizações como “feixe de contratos”, prefere
transferir a discricionariedade da decisão para os administradores, que deveriam,
então, pautar-se pelo critério do custo da transação. A natureza da transação e do
objeto envolvido devem ser criteriosamente analisados, optando-se, ao final, pelo
menor custo. Não há, portanto, nenhuma divisão dogmática entre atividades meio e
fim, mas um critério econômico preponderante, ponderado por outras considerações
que abordaremos mais adiante. A abordagem proposta sustenta que qualquer
operação que surja ou possa ser tratada como um contrato (problem of contracting)
pode ser frutiferamente examinada em termos de custo de transação. (p. xii)
Mas, longe de poder ser acusado de excessivamente ingênuo e
reducionista, o autor adota pressupostos de comportamento humano bastante
pessimistas como elementos fundamentais de seu modelo. Os pressupostos
assumidos no suporte à abordagem utilizada no estudo dos contratos são a
racionalidade limitada e o oportunismo. Esses dois pressupostos comportamentais
dão suporte à seguinte declaração sumária do problema central da organização
econômica, em sua visão: projetar contratos e estruturas de governança que tenham o
propósito e o efeito de economizar num ambiente de racionalidade limitada, enquanto,
simultaneamente, salvaguarda as transações contra os riscos do oportunismo (p. xiii).
Em outra passagem muito reveladora e sugestiva, Williamson afirma que a Economia
baseada em custos de transação considera a empresa (ou, por extensão, a
organização econômica) como uma estrutura de governança em vez de um processo
(function) de produção (p. 18). Por tudo que foi exposto, o sistema paulista de
gerenciamento da contratação de serviços terceirizados é exatamente um sistema de
governança, nos termos utilizados pelo autor, que considera que os custos de
transação são reduzidos pela submissão, de forma diferenciada, das transações (que
podem diferir em seus atributos) a estruturas de governança (...) (p. 18).
A Economia baseada nos custos de transação sustenta, também, que a
governança de relações contratuais é fundamentalmente produzida pela instituição
de arranjos privados e não por meio do centralismo legal (p. xii). Uma outra
passagem do trabalho de Williamson pode ser capaz de enriquecer esta declaração.
Segundo o autor, a mais importante lição, para os propósitos do estudo das
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organizações econômicas, é esta: transações sujeitas a oportunismo ex post serão
beneficiadas se para elas puderem ser delineadas garantias ex ante (p. 48).
Novamente, salta aos olhos a aderência do modelo paulista de gerenciamento da
contratação de serviços terceirizados às idéias da “economia dos custos de
transação”. Todo o sistema implantado é baseado no disciplinamento ex ante do
processo de contratação de serviços.
Um último aspecto do trabalho de Williamson que merece ter um
paralelo traçado com o sistema paulista de gerenciamento da contratação de
serviços de terceiros são as dimensões principais segundo as quais as transações
diferem. São elas a especificidade do ativo, a incerteza e a frequência, sendo a
primeira a mais importante delas (p. 52). Segundo esses critérios, quanto menos
específico o objeto da contratação e mais freqüente sua necessidade, maiores as
vantagens da terceirização.
Características do Investimento
Não específico Peculiar
Ocasional Fazer Frequência
Recorrente Comprar
O quadro apresenta uma simplificação das idéias apresentadas no
trabalho do autor, registrando apenas os extremos de uma escala que, no dia a dia
do gerenciamento das organizações apresenta-se muito mais complexa e com
inúmeras situações mistas e combinadas. Nosso intuito, com sua apresentação, é
apenas demonstrar um outro mérito do sistema paulista que é o de, por meio da
análise e padronização de inúmeros serviços antes considerados específicos – e até
mesmo ocasionais, em função do auto-centrismo de eventuais órgãos contratantes
individuais, que tendem a avaliar seus contextos como únicos a sem paralelo –
transportá-los ou mesmo transformá-los em objetos passíveis de comparação e
concorrência entre diversos agentes do mercado. Com isso, cada vez mais objetos
podem se beneficiar das idéias da economia baseada em custos de transações em
seus processos de contratação.
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4 DA ADMINISTRAÇÃO DE FATOS CONSUMADOS À GOVERNANÇA NA
CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS
O sistema de gerenciamento de contratação de serviços terceirizados
implantado pelo Governo do Estado de São Paulo é fruto de um esforço continuado
de aproximadamente quinze anos. Ao longo desse período, muitas barreiras foram
transpostas, muitas frustrações foram enfrentadas e vencidas. Certamente, muitas
dúvidas conviveram com os responsáveis durante esse longo processo.
Muito ainda há a aprimorar, mas é certo que o balanço atual contabiliza
muito mais vitórias que derrotas. Essa experiência demonstra cabalmente que é
possível, dentro dos limites institucionais atuais, o sucesso de posturas inovadoras e
pro-ativas na administração pública, sem nunca descuidar da responsabilidade.
São Paulo, certamente, pode hoje dizer que trocou a administração de
fatos consumados pela governança na contratação de serviços.
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REFERÊNCIAS
CEBRASSE. (2007-2008). Anuário Brasileiro do Setor de Serviços. São Paulo: CEBRASSE - Central Brasileira do Setor de Serviços; Public Projetos Editoriais. MELO, H. P.; ROCHA, F.; FERRAZ, G.; SABBATO, A. D.; DWECK, R. (1998). O setor serviços no Brasil: uma visão global — 1985/95. Disponível em: IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada: <www.ipea.gov.br/pub/td/td0549.pdf>. Acesso em: 2010. NETO, F. D. A contratação de empresas para suporte da função reguladora e a "indelegabilidade do poder de polícia". (I. -I. Empresarial, Ed.) Revista Trimestral de Direito Público, 32, 65-82, 2000. TEIXEIRA, H. J., Salomão, S. M.; Teixeira, C. J. Fundamentos de administração: a busca do essencial. São Paulo: Elsevier, 2010. Williamson, O. E. The economic institutions of capitalism. Firms, Markets, Relational Contracting. New York: The Free Press, 1987.
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AUTORIA
Hélio Janny Teixeira – Doutor em Administração e professor do Departamento de Administração da FEA/USP e Coordenador de Projetos e Diretor da Fundação Instituto de Administração (FIA), São Paulo, SP.
Endereço eletrônico: [email protected] Luiz Patricio Cintra do Prado Filho – Economista, pesquisador e consultor da Fundação Instituto de Administração (FIA), São Paulo, SP.
Endereço eletrônico: [email protected] Roy Martelanc – Doutor em Administração e professor do Departamento de Administração da FEA/USP e Coordenador de Projetos da Fundação Instituto de Administração (FIA), São Paulo, SP.
Endereço eletrônico: [email protected] Evelyn MacKay Dubugras Ribeiro – Engenheira, pesquisadora e consultora da Fundação Instituto de Administração (FIA), São Paulo, SP. Endereço eletrônico: [email protected]
