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Zilma Borges de Souza

Fundação Getulio Vargas

Zilma.borges@fgv.br

Ação Pública Territorializada: a construção de espaços de articulação e diálogo

Resumo: O objetivo geral desta pesquisa é investigar políticas públicas e projetos

relacionados ao Desenvolvimento Territorial no Brasil, analisando as articulações entre

Estado, setor privado e sociedade civil na direção de novas lógicas de desenvolvimento e

participação democrática. Discute-se a reconfiguração do espaço público, e a capacidade

destes processos em criar arranjos institucionais que resultem em ação pública e gestão

compartilhada entre atores diversos. A metodologia, de vertente qualitativa incluiu revisão

da literatura, análise documental e entrevistas semiestruturadas, como continuidade de

estudos que vem sendo desenvolvidos após o doutorado e em grupos de pesquisa. Um dos

resultados de pesquisa aponta para a análise de como dialogam ações coletivas

institucionalizadas, como as originadas de arranjos institucionais e políticas públicas, e as

ações coletivas emergentes, originadas de arenas públicas em construção pelos diversos

atores. Estas possíveis oposições podem revelar espaços de inovação e aprendizagem social

e remetem à necessidade de se compreender os conflitos de forma a contribuir para avanços

na participação política.

1. Introducão

Este artigo tem como tema central a ação pública que emerge de arenas públicas em

construção, como as originadas de políticas públicas e projetos de desenvolvimento de

âmbito territorial.

A pesquisa sobre a ação coletiva neste âmbito se justifica por sua contribuição à

compreensão dos efeitos da lógica territorial para a maneira que se mobilizam os atores, quais

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papéis que eles assumem em contexto de mudança no espaço público, e principalmente para

verificar o surgimento de novas formas de vida política que possam desenvolver condições

de participação e poder aos cidadãos.

Registram-se avanços, tanto na França quanto no Brasil, de transição de uma gestão

burocrática para uma gestão compartilhada, que defendem um papel de Coordenação

estratégica do Governo, e propõem evitar um debate reduzido apenas ao dualismo entre

centralização e descentralização, de forma a ampliar as opções de gestão e governança.

Nesse sentido, o estudo visa contribuir com o debate corrente sobre o papel do poder

público, setor privado, sociedade civil e movimentos sociais na esfera pública, em projetos

que articulam diversos atores, governança e gestão participativa.

Nesta pesquisa buscou-se analisar os arranjos institucionais e as arenas públicas

territoriais no Brasil, com a proposta de examinar a interrelação entre a institucionalização

promovida e a dinâmica das arenas públicas, investigando se esta relação pode criar

oposições, cooperação, soluções em comum, bem como configurar conflitos que levem à

reorganização dos atores e criação de novos jogos de poder.

Arranjos institucionais de âmbito territorial apresentam uma complexidade inerente

à variedade de atores com valores e culturas específicas, visões e interesses múltiplos,

espaços assimétricos de poder e diferentes níveis de planejamento e tomada de decisão.

Pode-se destacar a relevância deste estudo, pela contribuição para os estudos sobre a

gestão de desenvolvimento e novas intersecções no contexto da ação pública, na transição de

uma administração pública centrada no Estado, para uma gestão partilhada.

Considera-se aqui a Ação Pública, conforme a definição de Lascoumes e Le Galès

(2004), concebida como “um espaço sociopolítico construído tanto por técnicas e

instrumentos, como por finalidades, conteúdos e projetos de ator” (LASCOUMES,

LEGALÈS, 2004, p.12). E ainda o conceito de instrumento de ação pública, definido como

“um dispositivo técnico e social que organiza as relações sociais específicas entre o poder

público e os seus destinatários, em função das representações e dos significados de que ele é

portador” (LASCOUMES, LEGALÈS, 2004, p.12).

Assim, o estudo também visa contribuir para o debate em curso sobre o papel das

partes interessadas (governo, setor privado, sociedade civil e movimentos sociais) na esfera

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pública, e as interações entre eles, convergindo para um quadro investigação que vai além de

objetivos administrativos e gestão de curto prazo.

Seguindo esta direção, sistemas de decisão, participação e governança são essenciais.

Vários autores tratam desta questão, defendendo um papel coordenação estratégica do

governo, propondo reduzir o tema ao dualismo entre centralização e descentralização, para

expandir as opções de gestão e governança (BUARQUE, 2012 ; LATOUR, 2006).

A coordenação da ação pública necessita de projetos que articulem escalas (região,

países, fronteiras, métropolis, cidade, distrito), colocando em coerência lógicas de diferentes

atores públicos privados (políticos, governos, serviços públicos, empresas privadas,

instituições financeiras, associações, habitantes que participam e se mobilizam).

O debate não se reduz a modelos, e tomando como exemplo políticas e projetos

territoriais, tanto no Brasil, como na França, é possível identificar diferentes combinações

em múltiplos arranjos que vêm sendo formulados, com descentralização para o poder local e

arranjos híbridos, seja pela estruturação de projetos públicos, seja pela ativação de arenas

públicas pelos atores em relação (BONNAL, 2007, MARTINS, VAZ E CALDAS,2010).

É importante ressaltar que, embora o desenvolvimento territorial seja um conceito

antigo que, na economia, se aproxima do desenvolvimento regional, as concepções sobre o

tema são controversas e pouco consensuadas, representando um campo em construção tanto

no Brasil quanto no debate internacional (ABRAMOVAY, MAGALHÃES e SCHRODER

2010).

Na sociedade brasileira esta é uma formulação recente que o governo brasileiro

começa a desenvolver, buscando resolver os problemas de implementação de determinadas

políticas públicas, que são aplicadas de forma homogênea em regiões com características

muito diferentes e com foco setorial, com foco na saúde, educação ou habitação, por

exemplo.

A mudança desta lógica envolve inclusive a ampliação do debate para problemas

como a inserção produtiva precarizada, a continuidade de práticas clientelistas, e os desafios

da representação popular nas instituições políticas. De certa forma, a proposição é que os

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projetos de desenvolvimento territorial deêm atenção articulem o domínio social, ambiental,

econômico e cultural.

A territorialização envolve também como a ação pública é mobilizada, aplicada,

interpretada e modificada pelos atores. Neste sentido, a noção de territorialidade implica um

processo mais amplo de apreciação e/ou de desvalorização dos espaços das ação pública ao

longo do tempo, e da construção das representações socioespaciais coletivas que estruturam

relações entre os indivíduos e os atores coletivos (FREITAS, DIAS E FREITTAS, 2010 ;

FAVARETO, 2006).

Uma lógica, pertinente aos aspectos acima destacados, é a concepção de que os

territórios organizam-se e reorganizam-se continuamente, num processo em construção, e

como resultado combinado e articulado de investimentos públicos estruturadores e da

capacidade de intervenção dos atores sociais.

Esta questão compreende a necessidade de desenvolver as capacidades locais, a

articulação entre atores diversos e entre escalas governamentais, e a criação e consolidação

de estruturas administrativas coerentes com a ativação de práticas democráticas e

participativas (VILLEMAINE, SABOURIN, GOULET, 2012, Institut Interaméricain de

Coopération pour l’Agriculture, 2014).

Por outro lado o tema expõe uma perspectiva crítica sobre os riscos da

instrumentalização das relações sociais e ao mesmo tempo, dependência crescente destas

para a realização de projetos mais consistentes na governança de territórios (BORGES, 2009;

CALLON, LASCOUMES e BARTHE, 2001; LATOUR, 2006).

Diversos pontos de inflexão se apresentam ao se utilizar, por exemplo, a participação

popular de forma instrumental, com a busca de consensos entre múltiplos atores e ajustes nos

espaços de poder.

Dessa forma, esta discussão refere-se também às formas pelas quais as lutas sociais

são as lutas sociais renovadas ganharam o território, avançando no sentido de se contraporem

ao espaço alheado, racionalizado e abstraído, opondo representações espaciais que favoreçam

a disputa de significados e sentidos da experiência social, em oposição à dissimulação de

conflitos e à anulação da política (OLIVEIRA, 1999).

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No campo teórico, os estudos sobre redes e o papel dos atores em relação, trouxeram

importantes contribuições para a compreensão das relações e do pertencimento em espaços

complexes, atualizando o debate sobre o papel dos atores (LASCOUMES et LE GALÈS,

2009 ; LATOUR, 2006 ; CALLON, LASCOUMES, BARTHE 2001). Mais recentemente

na França, a ‘Análise de controvérsias e dos debates públicos’ (CHATEAURAYNAUD,

2011 ; CEFAI, 2012 ; FOURNIAU, 2013) e a ‘Cartografia das Controvérsias’ (LATOUR,

2012) são métodos que visam a criar instrumentos para explorar e demonstrar a complexidade

dos debates públicos e de novas formas de atuação política.

Além de criação de metodologias, outras perspectivas que parecem pertinentes para

a compreensão de trajetórias de ação pública coletiva é de analisar o mapa de relações entre

diferentes domínios científicos.

Esta proposição é fundamentada sobre uma percepção de convergências de

prioridades, considerando as mudanças econômicas e sociais em curso que influenciam por

exemplo, os estudos de mercado, as organizações e os movimentos sociais (YOUSFI et

MED, 2013; BAKKER FRANK den HOND, KING E WEBER, 2013).

Várias questões de pesquisa podem vir de relações possíveis nestes campos, incluindo

oposições, retrocessos e avanços, que dentro de processos conflituosos podem gerar

inovações e aprendizagem social, com novas ideias sobre a maneira pela qual diferentes

lógicas se cruzam e redefinem os problemas coletivos ou venham a definir os problemas

públicos (LASCOUMES, LE GALES, 2009).

Um tipo de hibridismo que se refere à governança e também a um processo dialético

entre diferentes lógicas que cada vez mais se cruzam na sociedade contemporânea.

1.1. Delimitação e objetivos de pesquisa

Como forma de delimitação, nesta pesquisa, buscou-se analisar a lógica territorial

com um olhar sobre a ação pública colocadas em ação nos territórios, o restabelecimento dos

espaços políticos e dos arranjos institucionais dentro se uma arena pública que inclui

múltiplas escalas de governo.

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Mais especificamente interessa a análise de arranjos institucionais e arenas políticas

em âmbito territorial rural no Brasil e na França, de acordo com as questões direcionadoras

a seguir.

Dado o recente direcionamento de políticas públicas brasileiras para uma lógica

territorial, qual a capacidade destas políticas em propiciar uma ação pública que favoreça

espaços democráticos de planejamento e tomada de decisão?

Quais as possíveis contribuições de experiências de países, como a França, que vem

desenvolvendo políticas públicas e projetos de base territorial, para a articulação de propostas

que favoreçam novos espaços democráticas e de ação pública?

Como objetivo geral definiu-se o de investigar projetos relacionados ao

Desenvolvimento Territorial na França e no Brasil, analisando as articulações entre Estado,

setor privado e sociedade civil na direção de novas lógicas de desenvolvimento e participação

democrática.

2. Metodologia:

Para o desenvolvimento da pesquisa, partiu-se inicialmente de uma ampliação do

conhecimento acumulado sobre ação pública que emerge de arenas públicas originadas de

projetos de desenvolvimento de âmbito territorial no Brasil, e das pesquisas e orientações de

trabalhos dedicados à questão urbana, ocupações e moradia.

A partir deste ponto, foram utilizados diferentes meios de investigação, entre os quais

entrevistas semiestruturadas e análise documental, para análise dos contextos brasileiro e

francês em relação a projetos de desenvolvimento territorial, conforme as seguintes etapas:

3. O desenvolvimento do campo de estudo

3.1. Concepções territoriais no Brasil

No Brasil as políticas de desenvolvimento territorial encontraram espaço a partir do

processo de redemocratização e da tendência a ela associada. Esta tendência teve como ponto

de partida a Constituição de 1988, com uma revalorização da esfera municipal e o estímulo

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gradual à participação da sociedade civil, em particular de agentes locais. Isto ocorre mais

fortemente a partir de um direcionamento do Governo Federal para políticas sociais e

participação democrática, que desde meados da década de 1990 e mais precisamente a partir

dos anos 2000, são sustentadas por políticas públicas de fortalecimento de instâncias de poder

local.

Este fenômeno, revela um quadro para estudos sobre novas interações no espaço

público e privado e também de novas identidades sociais com expansão de um espaço público

democrático, que se produz com o desenvolvimento de instâncias participativas e conduziu

à reconfiguração de poder a uma maior quantidade de atores em determinadas esferas

políticas, e à expansão do controle social (BORGES, REIS e MEDEIROS, 2012;

TEISSERENC, 2011).

Os processos de transformação na gestão pública no Brasil, com especial destaque

para a articulação entre governo e sociedade civil a partir dos anos 2000, levaram à

emergência do conceito de gestão social, contraposto à gestão estratégica, na medida em que

tenta substituir a gestão tecnoburocrática, monológica, por um gerenciamento mais

participativo, dialógico, no qual o processo decisório é exercido por meio de diferentes

sujeitos sociais. Novas práticas de coordenação, tais como redes sociais, parcerias e fóruns

deliberativos, têm ganhado visibilidade, constituindo o campo de governança social, que

parte da literatura latino-americana e francesa tem definido como um esse espaço híbrido,

chamando-o de área da ação pública (SPINK E ALVES, 2008).

Em consequência, se pode assinalar:

a) os governos locais tem um papel estratégico no processo de renovação da

formulação de políticas públicas;

b) a aplicação do princípio participativo está presente como um vetor de legitimidade

e de pesquisa para políticas públicas mais eficazes;

c) os governos locais enfrentam problemas em sua capacidade de gerar ações públicas

de alta intensidade, aquelas com que possuem as condições estratégicas para tecer acordos,

com convergências comuns e em tempo oportuno.

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Assim a articulação do desenvolvimento local como uma questão territorial ganha

importância e retorna à agenda, incluindo a percepção de que não importa quão grande a

importância política de um município, geralmente isto não é suficiente para criar uma

dinâmica que permita atingir o seu potencial.

Na última década (2000/2010) o Brasil viveu um período de experimentação de

tratamento territorial que seguiram escalas diferentes: grandes projetos, como o PAC

(Programa de Aceleração do Crescimento) e diversos programas de recorte territorial em

menor escala, de recorte local, mesorregional e microrregional e experimentou diversos

avanços na institucionalização de formas de participação.

Note-se também que no caso brasileiro um aspecto frequente nas políticas públicas é

a sua baixa capacidade de absorver os diferentes contextos que devem enfrentar. Um caso

que exemplifica esta questão é a análise sobre territorialidades originadas de políticas

ambientais na Amazônia brasileira, que vem sendo estudada por pesquisadores franco

brasileiros desde 2007. Estas pesquisas tem indicado limites e condicionalidades para a

implementação adequada de políticas de controle de madeira certificada, de manejo

sustentável e de arranjos produtivos (ROCHA, MAGALHÃES e TYEISSERENC, 2009).

No âmbito governamental, uma mudança significativa na direção de projetos

territoriais foi a criação, em 2004 da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) do

Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e o programa Territórios da Cidadania,

criado em 2008, pelo Governo Federal. Este programa, vinculado a políticas para o

desenvolvimento rural e a redução da pobreza busca e articular políticas públicas específicas

já existentes, com foco para a agricultura familiar (BRASIL,2008).

A principal característica do programa é de tentar integrar as ações de 15 Ministérios

federais e articular políticas públicas setoriais (BRASIL, 2013). Este processo impõe formas

de experimentação institucional, social, politique e econômica. É uma articulação complexa

de inovação que tem como objetivo abordar os principais obstáculos para a diminuição da

pobreza e da desigualdade para as populações rurais, conforme três eixos: inclusão produtiva,

infraestrutura e cidadania e direitos.

O programa apresenta, no entanto, diversos problemas e para pesquisadores do

campo, como Favareto (2010) pode-se citar os seguintes:

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a) Os territórios continuam sendo vistos apenas como um repositório de

investimentos. As ações a serem implementadas vinham sendo selecionadas pelo

Poder Executivo dentre os investimentos que já estavam planejados nos diferentes

programas antes dispersos e ofertados aos territórios, a quem caberia somente

definir prioridades dentro desse cardápio;

b) A inovação apresentada é parcial, porque reproduziu uma dicotomia: “para o

Brasil dinâmico, a aceleração do crescimento, e para o Brasil rural ampliação da

cidadania dos mais pobres”;

Neste sentido o autor afirma que para uma incorporação a contento da chamada

abordagem territorial, tal como recomendado pela literatura especializada e a experiência

internacional, seria preciso superar a dicotomia entre redução da pobreza e dinamização

econômica (Favaretto,2010).

Outro ponto chave é a definição, da agricultura familiar como segmento prioritário e

centro da abordagem de desenvolvimento rural, o que, segundo o autor, vem bloqueando o

aperfeiçoamento da política de desenvolvimento territorial desde que ela foi introduzida, não

só no Brasil, como em outros países latinoamericanos.

O problema é que a ascensão da abordagem territorial do desenvolvimento precisaria

incluir outros portadores de interesses a serem mobilizados. “Assim, uma verdadeira

estratégia territorial, por vezes teria que contrariar os interesses agrícolas e favorecer uma

maior diversificação das economias locais. Trata-se, portanto, de interesses mais difusos e,

em alguma medida, conflitantes” (Favaretto,2010:12).

Outro aspecto que abre uma perspectiva crítica é que as questões de propriedade da

terra e reforma agrária permanecem um desafio a ser enfrentado no país. Em meio a isto,

grande parte das experiências inovadoras desencadeadas pelos movimentos sociais rurais dos

anos 80 passaram por um tipo de parceria que tendem a institucionalizar os movimentos

sociais numa dimensão formal e oficial e uma relação direta entre lideranças de movimentos

sociais e governos, e nem tanto entre movimentos sociais e Estado consolidando uma relação

política e não necessariamente uma nova institucionalidade pública.

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3.2. Concepções territoriais na França

Pesquisas recentes realizadas em parceria entre universidades brasileiras e francesas,

no quadro do convênio de pesquisas resultantes da cooperação entre a CAPES e IPEA

(Brasil), CIRAD e COFECUB (França), sobre “Estado, Democracia e Desenvolvimento”,

trouxeram contribuições que interessam a esta discussão, com ênfase nas formas de

coordenação de arranjos institucionais de políticas críticas ao desenvolvimento e dos

modelos de gestão e governança territorial francês.

Algumas das conclusões às quais estes estudos chegaram estão listadas a seguir, e

abrem campos relevantes para a investigação no exterior:

a) Na França constata-se a existência de um novo contexto de elaboração da ação

local que se caracteriza antes de tudo por seu aspecto coletivo;

b) o processo de descentralização presente nestes processos se acompanha sempre de

um processo de criação institucional para promover a ação pública que resultam em uma

aprendizagem coletiva;

c) a emergência de novos territórios sobre o efeito da descentralização resultou na

criação de novas instituições cuja função é assegurar a sua gestão e desenvolvimento;

d) o fenômeno de surgimento de novos territórios, ou territórios reconstruídos,

necessita de uma legitimidade que se origina da capacidade dessas novas instituições para

identificar os problemas do território e conceber respostas para um plano de ações em

conformidade com questões de relevância social.

A promoção de uma estratégia territorial a nível europeu encontrou ecos na reforma da

governo na França e em novas estratégias de desenvolvimento (Ministère des Affaires

Étrangères, 2006 ; OFFNER, 2006 ; DATAR, 2013).

1As leis de orientação para a gestão e desenvolvimento de 1995 e 1999

institucionalizaram e generalizaram o desenvolvimento territorial. Enquanto a lei de 1995

1 Synthèse selon le Étude « Les politiques d’aménagement et de développement des territoires du Sud

- une synthèse des pratiques et des tendances contemporaines » réalisée par le Ministère des Affaires

Etrangères- Direction Général de la Coopération Internationale et du Développement avec

experts du Brésil, Chine, Chili, Benin, Afrique du Sud, Niger, Maroc, Philippines, 2006.

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abrangia apenas as zonas rurais, a lei de 1999 estendeu o sistema para o ambiente urbano,

com tendência a quebrar a dicotomia entre as áreas rurais e urbanas.

A Lei criou instrumentos institucionais, forçando o país a adotar um Conselho de

Desenvolvimento com base nos princípios da democracia participativa.

Além disso, a lei de 1999 criou dispositivos para uma abordagem contratual. Um

contrato pode ser, portanto, celebrado entre o "país" e a região sob o contrato de "Estado-

Região".

Ao mesmo tempo, é reforçado o papel da Delegação do Planejamento do Território e

Ação Regional - DATAR (Délégation à l’Aménagement du Territoire et l’Action Régionale),

por meio de uma estratégia de apoio à competitividade territorial a nível europeu e global

nível (polos de competitividade e polos de excelência rural). Em ambos os casos, a

capacidade dos projetos para criar empregos, como parte de projetos inovadores, baseados

em uma parceria público-privada é o principal critério para a seleção de projetos locais.

La mise en place des politiques publiques par les services de l’Etat et les collectivités

territoriales s’est appuyée sur des zonages spécifiques à chaque niveau de gouvernance : le

PLU (Plan Local d’Urbanisme) au niveau municipal, le SCOT (Schéma de Cohérence

Territoriale) au niveau intercommunal, le SRADDT (Schéma Régional d’Aménagement du

Développement Durable du Territoire) au niveau régional. A implementação de políticas

públicas pelos serviços estatais e pelas coletividades territoriais se apoia em zoneamentos

específicos, à cada nível de governo: o PLU (Plano de Desenvolvimento Local), a nível

municipal, o SCOT (Padrão de Coerência Territorial) a nível inter-comunal, o SRADDT

(Plano Regional para o Desenvolvimento Sustentável do Ordenamento do Território), a nível

regional.

Estes diferentes zoneamentos integram as áreas urbanas e rurais e deve ser coerentes

entre eles e com o DTADD (Directiva de Planejamento do Território e de Desenvolvimento

Sustentável), documento estratégico de planejamento supraregional. Esta diretiva define a

orientações do Estado sobre vários temas, incluindo: a preservação de áreas naturais,

agrícolas e florestais, proteção dos monumentos e paisagens, preservação da coerência da

continuidade ecológica, um melhor desempenho energético e redução das emissões de gases

de efeito estufa.

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Considerando análises sobre esta evolução, e segundo resultados da pesquisa CAPES

e IPEA (Brasil), CIRAD e COFECUB (França), o fato mais significativo em matéria de

gestão do espaço nacional na França é a construção de territórios de governança e de projeto

(IPEA, 2012; Bonnal, 2007).

Estes projetos são diferentes em seus objetivos e funções: unidade descentralizada de

governança, espaço de proteção ambiental, de patrimônio, espaço de construção de

competitividade econômica, etc.

Même en tenant compte que la dimension territoriale est mise en œuvre depuis

longtemps, le thème est mis à jour par les défis de la gestion et de la gouvernance, en

particulier les questions de recomposition territoriale repris récemment.

Além disto, mesmo tendo em conta que a dimensão territorial é implementada já há

um longo tempo, o tema é atualizado pelos desafios da gestão e governança, em particular

pelas questões de reestruturação territorial recentemente retomadas pelo Governo Francês.

Alguns aspectos importantes devem ser mencionados, como a seguir destacados:

Na França constata-se a existência de um novo contexto de elaboração da ação local

a partir de Planos de Gestão para o Desenvolvimento Territorial, que se caracterizam antes

de tudo por seu aspecto coletivo. Pesquisas sobre a recomposição territorial como forma de

orquestrar projetos de desenvolvimento, tem apontado alguns aspectos centrais, como segue.

a) o processo de descentralização presente nestes processos se acompanha sempre de

um processo de criação institucional para promover a ação pública que resultam em uma

aprendizagem coletiva;

a) o fenômeno de surgimento de novos territórios, ou territórios recompostos,

necessita de uma legitimidade que se origina da capacidade dessas novas instituições para

identificar os problemas do território e conceber respostas para um plano de ações em

conformidade com questões pertinentes

b) a emergência de novos territórios sobre o efeito da descentralização resultou na

criação de novas instituições cuja função é assegurar a sua gestão e desenvolvimento

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c) La diversification des types de territoires et de zonages, la multiplication des

interfaces entre unités territoriales combinées au caractère intégré de la gouvernance

territoriale (soucis de cohérence horizontale entre les territoires situés sur un même niveau,

soucis de cohérence verticale de la gouvernance territoriale des unités situées aux différentes

échelles) et le recours systématique à la règlementation contractuelle ont pour conséquences

de multiplier les normes en usage et rendre extrêmement complexe le fonctionnement

territorial.

A territorialização das políticas públicas, de acordo à ideia de zoneamento apresenta

diversas vantagens. 2 Ela ajuda a aproximar a ação pública da população, a racionalizar o

planejamento do território buscando uma consistência multiescalar, a segmentar os usos do

espaço e do ambiente com base em questões sócio-econômicas e ambientais, a se inscrever

em uma lógica de democracia participativa e alargando as possibilidades da democracia

representativa

Mas é necessário que o processo de descentralização seja acompanhado por

instrumentos para a promoção da ação pública que resultem em um aprendizado coletivo.

Por exemplo, os Sistemas de Coerência Territorial (SC0T) são um procedimento de

planejamento introduzidos em 2000 em substituição aos Planos Diretores de Planejamento e

Desenvolvimento Urbano.

Atualmente está em fase de implantação, o SCOT II, que busca formas de avaliação

que liguem à coordenação (governança) ao processo de avaliação das políticas, embora ao

mesmo tempo a crítica atual é que há uma desmobilização dos atores causado pelo longo

período de consultas previsto no modelo.

Outro problema é que isto leva também a um processo de multiplicação de unidades

territoriais de diferentes naturezas que se superpõem, ou até, outras vezes, concorrem entre

si.3

2 La mise en place des politiques publiques par les services de l’Etat et les collectivités territoriales

s’est appuyée sur des zonages spécifiques à chaque niveau de gouvernance: le PLU (Plan Local

d’Urbanisme) au niveau municipal, le SCOT (Schéma de Cohérence Territoriale) au niveau intercommunal, le SRADDT (Schéma Régional d’Aménagement du Développement Durable du

Territoire) au niveau regional. 3 Selon présentation au Séminaire “L'évaluation dans les collectivités territoriales" organisé par la

Société Française de l’Évaluation le jeudi 16 octobre 2014

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Conforme entrevistas realizadas em relação a pontos de destaque sobre a ação pública,

participação e governança, alguns aspectos parecem ser comuns ao Brasil e à França:

a) Dada a necessária revisão e recomposição da dimensão territorial em projetos de

desenvolvimento descentralizados, e de novas condições de ação local, fazem-se necessários

ajustes permanentes do compromisso envolvido na renovação das normas, valores e da ação

pública;

b) O processo de descentralização nos projetos de desenvolvimento econômico e

social precisa ser sempre acompanhado por um processo de criação institucional e de esforços

visando à uma Aprendizagem Social Coletiva e

c) Um desafio importante é a discussão de como desenvolver alianças e estratégias

conjuntas que reflitam uma dupla lógica de inovação e conformidade com a cultura local e

permitam coesão territorial.

Consideraçoes finais :

Esta pesquisa dá continuidade a estudos desenvolvidos pelo autor, como sequência

do doutorado, com foco nas articulações socioprodutivas em redes, como uma forma de

organização coletiva do trabalho, visando à inclusão produtiva de pequenos produtores

agrícolas e à expansão dos mercados.

Esta abordagem foi desenvolvida junto a outros pesquisadores em projetos que

focalizaram inovações para a Agricultura Familiar no Brasil, e Governança em Projetos de

Desenvolvimento Socioterritorial.

Nesta sequência, um interesse de pesquisa é avaliar se a abordagem territorial nas

políticas públicas tem incluído uma orientação estratégica de desenvolvimento e uma lógica

democrática, ou apenas uma perspectiva de território como lócus de implementação das

políticas, figurando como uma unidade de análise, intervenção e planejamento de políticas

públicas setoriais.

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Por outro lado, pode-se investigar o território, como originado de sistemas

localizados, como instrumentos de ação coletiva, criação de sociedades em movimento,

construções culturais ou simbólicos, realidades materiais e físicas, originadas de políticas de

planejamento e de urbanismo, resultados do processo de desenvolvimento, etc.

Neste sentido, o território pode ser investigado como espaço de reordenamento dos

atores e das redes de relações de poder, analisando-se a capacidade de gerar inovações, que

incluam a conquista de bens públicos capazes de enriquecer o tecido social e ao mesmo

tempo, avançar em práticas democráticas de ação coletiva organizada.

Na Europa o processo de construção de um espaço econômico e social, e a

necessidade de encontrar um equilíbrio entre a unidade e a diversidade dos países que o

integram, parece ter induzido ao surgimento de modelos de governança que procurassem

facilitar a gestão da complexidade crescente dos problemas sociais e econômicos, e que

concedesse abertura para conexões, interesses e recursos diversos para o estabelecimento de

compromissos e resolução de problemas definidos como comuns. É nesse quadro que surgem

novos instrumentos de ação pública, baseados no conhecimento e usados como veículos de

disseminação das políticas públicas (LASCOUMES e LE GALES, 2004). Assim, nos países

europeus, tendem a assumir importância crescente as políticas públicas voltadas à

valorização dos atributos territoriais no processo de desenvolvimento.

É preciso por outro lado, considerar que em projetos de desenvolvimento que se

caracterizam por uma lógica de descentralização, a coesão dos territórios tende a se formar a

partir de vínculos que se originam de grupos de poder, da representatividade de aspectos

produtivos locais e de fatores diversos que definem a identidade territorial. Esta

complexidade requer ao mesmo tempo considerar as diferentes lógicas de estruturação

territorial, e a capacidade de expressão, de poder e de tomada de decisão dos atores, além da

condição para projetar e materializar objetivos comuns.

No Brasil, um dos maiores desafios destas políticas e programas continua sendo o de

ampliar o impacto das ações locais e especialmente o de romper com uma lógica de

desigualdade na implementação destas políticas. Para isto é preciso, entre outras medidas,

analisar se as lógicas territoriais são capazes de criar arranjos institucionais que influenciem

na canalização de oportunidades, com geração de aprendizagem social. Trata-se em suma, de

discutir arranjos que sejam capazes de um reordenamento dos atores e redes de relações

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sociais, gerando inovações. Também o desenho institucional das políticas públicas para o

desenvolvimento os arranjos institucionais ganham relevância neste campo, pois, entre outros

motivos, permitem governar as coalizões.

Uma lógica, pertinente aos aspectos acima destacados, é a concepção de que os

territórios organizam-se e reorganizam-se continuamente, num processo em construção, e

como resultado combinado e articulado de investimentos públicos estruturadores e da

capacidade de intervenção dos atores sociais.

Como síntese, alguns dos desafios das políticas territoriais remetem a análise de:

(a) como dialogam ações coletivas institucionalizadas e ações coletivas emergentes

(b) como conciliar participação, com uma democratização de práticas políticas e obtenção

de efetividade na gestão, com alcance de resultados

(c) como incluir a participação com espaços de negociação e de concertação, de forma a

permitir ajustes de acordo às demandas locais, gerando inovações concretas como a criação

de instâncias para incorporação, formulação e implementação de demandas.

Referências

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l'organisation », Revue française de gestion 3/ 2008 (n° 183), p. 201-219

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