UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
A DEMONSTRAÇÃO DO FLUXO DE CAIXA COMO
IMPORTANTE INSTRUMENTO DE AVALIAÇÃO DA
GESTÃO PÚBLICA
REGIANE ALMEIDA CAMPOS
Prof. Mario Luiz Trindade Rocha
ALPERCATA
2014
UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
A DEMONSTRAÇÃO DO FLUXO DE CAIXA COMO
IMPORTANTE INSTRUMENTO DE AVALIAÇÃO DA
GESTÃO PÚBLICA
REGIANE ALMEIDA CAMPOS
Monografia apresentada ao Instituto A Vez
do Mestre como requisito parcial para
obtenção do título de especialista em Gestão
Pública.
Orientador: Prof. Mario Luiz Trindade Rocha
ALPERCATA
2014
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a
Deus que me permitiu com suas
bençãos conseguir concluir o curso
do Pós Graduação, a meus dois
filhos Guilherme e Alexandre, pelo
carinho, paciência e apoio e de
modo especial, a meus pais Elza e
Adão que com seus esforços
procuraram me educar da melhor
forma possível e me fizeram chegar
a quem sou hoje.
DEDICATÓRIA
À meus filhos Guilherme e
Alexandre, por serem os motivos
principais de todos os meus esforços
diários.
EPÍGRAFE
Posso, Tudo posso Naquele que me
fortalece (Celina Borges)
RESUMO
Este estudo trata da análise da NBC T 16.6 – Demonstrações Contábeis, no que tange a obrigatoriedade de elaboração e divulgação pelas entidades do setor público da Demonstração do Fluxo de Caixa, não somente como forma de padronizar os procedimentos perante as normas internacionais de contabilidade, mas como importante ferramenta de êxito a ser utilizada pelos gestores, no controle, acompanhamento e avaliação da execução orçamentária. Portanto, o objetivo primordial é demonstrar a importância desta demonstração que se bem elaborada e projetada, permitirá o conhecimento da origem dos recursos, sua possível destinação, contribuindo para a transparência da gestão pública, e com o equilíbrio fiscal exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 101/2000).
METODOLOGIA
O presente estudo foi desenvolvido tendo como base, procedimentos
metodológicos de pesquisa bibliográfica em livros cujos autores analisam e
dissertam sobre as Demonstrações de Fluxo de Caixa aplicadas ao Setor
Público. Contará também, com a apresentação da Demonstração de Fluxos de
Caixa de 02 (duas) prefeituras da região Leste de Minas Gerais, que tiveram
como critério de escolha a população com menos de 50 mil habitantes e
índices de arrecadação de mesmo percentual de repasse do Fundo de
Participação dos Municípios – FPM (que é a maior receita repassada pelo
Governo Federal aos municípios), objetivando analisar sua situação financeira
no aspecto ora apresentado durante este trabalho monográfico, comparando
seus fluxos no decorrer do exercício de 2013 e comprovando como a falta de
controle favorece o desequilíbrio entre receitas e despesas.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...................................................................................................08
CAPÍTULO I – A obrigatoriedade da Demonstração de Fluxos de Caixa nas
Entidades Públicas..........................................................................................11
CAPÍTULO II – Alguns conceitos básicos relacionados ao Fluxo de
Caixa.................................................................................................................18
CAPÍTULO III – A estruturação da Demonstração de Fluxo de Caixa no
âmbito público.................................................................................................25
3.1 Comentários sobre sua estruturação e elaboração...........................29
3.2 Aplicabilidade da Demonstração de Fluxo de Caixa no Setor
Público..............................................................................................................31
CONCLUSÃO....................................................................................................38
REFERÊNCIAS.................................................................................................39
8
INTRODUÇÃO
Com a aprovação das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicada ao
Setor Público – NBCASP – o Conselho Federal de Contabilidade dá inicio a
uma verdadeira revolução na Contabilidade Governamental Brasileira, que até
então, regida pela Lei nº 4.320/64 (que estatui normas de Direito Financeiro
para elaboração e controle dos Orçamentos e elaboração dos balanços da
União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal) obrigava apenas a
elaboração de quatro demonstrativos: Balanço Orçamentário, Balanço
Financeiro, Balanço Patrimonial e Demonstração das Variações Patrimoniais.
A partir da NBCASP 16.6 – Demonstrações Contábeis, instituída pela
Resolução 1.133/08, do Conselho Federal de Contabilidade – CFC, houve a
obrigatoriedade de elaboração e divulgação, além dos demais acima, da
Demonstração de Fluxo de Caixa e do Resultado Econômico, saindo de um
foco orçamentário para um critério financeiro, já previsto pela Lei 101/2000 (Lei
de Responsabilidade Fiscal), equilibrando as receitas e despesas como pilar de
uma gestão fiscal verdadeiramente responsável.
O art. 1º, §1º da LRF trata:
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação
planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obediência a limites e
condições no que tange a renúncia de receita, geração de
despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas
consolidadas e mobiliárias, operações de crédito, inclusive
por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição
em Restos a Pagar.
A Lei 131/2009, de 27 de maio de 2009, determinou a disponibilização
de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira
dos entes da Federação, através de meios eletrônicos de acesso público em
9
tempo real, com vistas ao pleno conhecimento e acompanhamento da
sociedade.
Para que não haja incoerências nas esferas públicas e descumprimento
da legislação fiscal, é que este trabalho torna-se necessário, ao tratar o fluxo
de caixa como importante instrumento de avaliação da gestão, capaz de
conduzir aos gestores a observação das finanças, alertando a possíveis
ajustes, de forma que as receitas não sejam superestimadas, nem haja
acumulo excessivo de passivos financeiros, possibilitando projeção de
cenários, inferindo em decisões de alocações de recursos, investimentos e
financiamentos, de forma a prevenir insolvência futura.
Sendo este, um assunto recente, é relevante conhecer sua estruturação
para o ambiente público, analisando seus benefícios, para os diversos usuários
que controlam e acompanham as ações e políticas públicas, justificando-se
ainda, por representar:
- instrumento de gerenciamento,
- avaliação de investimentos,
- controle da execução orçamentária,
- equilíbrio da projeção e programação orçamentário-financeira,
- acompanhamento do desempenho da entidade.
Explicitada a relevância e justificativas deste estudo, dividimos sua a
apresentação em três capítulos, em que o Capítulo I – A obrigatoriedade da
Demonstração de Fluxos de Caixas nas Entidades Públicas menciona sua
implantação como novo demonstrativo contábil e o embasamento legal de tal
exigência; no Capítulo II – Alguns conceitos básicos relacionados ao Fluxo de
Caixa, apresenta conceitos importantes, para compreender a estruturação
deste demonstrativo; e, por último no Capítulo III – A estruturação da
Demonstração de Fluxo de Caixa no âmbito público, destacamos os benefícios
10
quando este é devidamente elaborado como ferramenta de controle de gestão,
comentando sua elaboração e estrutura baseada em receitas e despesas, e
sua aplicabilidade mediante exemplos e análise de 02 municípios. Para finalizar
expomos as conclusões obtidas e os referenciais utilizados.
11
CAPÍTULO I
A OBRIGATORIEDADE DA DEMONSTRAÇÃO DE
FLUXOS DE CAIXA NAS ENTIDADES PÚBLICAS
O fluxo de caixa segundo Zdanowicz (1998) pode ser compreendido
como instrumento que permite ao administrador financeiro planejar, organizar,
coordenar, dirigir e controlar os recursos financeiros, para um determinado
período ou ainda é um instrumento que relaciona o conjunto de ingressos e
desembolsos de recursos financeiros pela empresa em determinado período.
Segundo Silva (2001, p. 420) o fluxo de caixa é considerado por muitos
analistas um dos principais instrumentos de análise, propiciando-lhes identificar
o processo de circulação do dinheiro, por meio da variação das
disponibilidades mais as aplicações financeiras.
Com a introdução das normas internacionais de contabilidade e com a
exigência legal da gestão fiscal, é necessário conhecer os recursos disponíveis
ou a ingressar nos cofres públicos, além de definir o impacto orçamentário-
financeiro de cada despesa, partindo do planejamento, e, sobretudo, de uma
possibilidade de “controle” sobre o futuro.
Tornando-se de fundamental importância para empresas e entidades
públicas, e como trata Assaf Neto & Silva (1997, p. 35) “constituindo-se numa
indispensável sinalização dos rumos financeiros dos negócios”.
A Secretaria do Tesouro Nacional (STN), em seu Manual de
Contabilidade Aplicado ao Setor Público (MCASP) válido para o exercício de
2013, trata da Demonstração de Fluxo de Caixa - DFC como demonstração
contábil que visa o desempenho do setor público e sua importância como
instrumento da avaliação da gestão pública.
Permitindo inferir as decisões de alocações de recursos, na prestação
de serviços públicos, em investimentos e financiamentos, além de permitir a
verificação de como a administração influenciou a liquidez da entidade, de
forma a prevenir insolvência futura.
12
Nota-se que muitos municípios, utilizam-se das ferramentas da LRF
apenas para cumprimento legal, não utilizando como, por exemplo, do
demonstrativo de metas bimestrais de arrecadação e cronograma de
desembolso financeiro, para fins gerenciais, carentes de metodologia de
gerenciamento dos recursos disponíveis.
Este instrumento contribui no planejamento, no controle e na
transparência da administração e aprimora as questões que envolvem o Plano
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA), para as entidades públicas, este é um momento
particularmente importante, pois é um ano efetivo de planejamento e definição
de ações compactuadas no Plano Plurianual (PPA).
A integração do PPA, a LDO e a LOA é um valioso instrumento para a
gestão, pois difunde as políticas públicas e garante a informação sobre a
origem das receitas e sua destinação.
Ao mencionar o equilíbrio que deve haver nas contas públicas,
Nascimento (2006, p. 178 e 179) expõe que diferente do equilíbrio
orçamentário, este já previsto na Lei 4.320/64, a LRF trata disto nas chamadas
“contas primárias”, traduzidas no Resultado Primário Equilibrado, um equilíbrio
considerado autossustentável, que prescinde de operações de despesas
planejadas, e sem aumento catastróficos da dívida pública.
Albuquerque (1998, p. 98) afirma que:
Com a LRF a programação anual da execução orçamentária e dos desembolsos financeiros passou a ter por finalidade não só evitar os déficits de caixa mas, principalmente prevenir a ocorrência de déficits que possam acarretar a acumulação de restos a pagar e consequentemente comprometimento de receitas futuras.
O Sistema Orçamentário Brasileiro é composto por cada instrumento
acima descrito, que deve ser elaborado de forma gerencial planejando-se as
ações governamentais tanto pelo lado estratégico quanto político.
Para iniciar, o entendimento destes dispositivos legais, a base deve ser
o PPA que não deve ser elaborado de forma genérica, tendo por objetivo,
13
apenas, atender aos dispositivos constitucionais, mas quantificar os objetivos e
as metas físicas eleitas, transformando-se em instrumento gerencial, que
servirá de referência básica para a elaboração dos demais instrumentos que
integram o sistema orçamentário da área pública.
Cabe ao PPA realizar em seu período de vigência (4 anos) os objetivos
estratégicos estabelecidos pela entidade, traduzindo-os em ações concretas.
Em síntese, o PPA compõe-se de dois grandes módulos: a base
estratégica e os programas.
A base estratégica compreende a análise da situação econômica e
social, a diretrizes, objetivos e metas estabelecidas pelo Chefe do Poder
Executivo, a previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os
setores e/ou entre os programas e demais órgãos compatíveis.
Já os programas, compreendem a definição dos problemas a serem
solucionados e o conjunto de ações que deverão se empreendidas para
alcançar os objetivos estabelecidos.
O prazo para envio do projeto de lei que estabelece o Plano Plurianual
de Ações é definido pela Constituição Federal em até 31 de agosto do primeiro
ano de mandato do Chefe do Poder Executivo ou a definida na Lei Orgânica
Municipal de cada cidade.
Em uma posição intermediária entre os dispositivos do PPA e a previsão
de receitas e despesas da LOA, é fundamental o balanceamento entre a
estratégia traçada pelo governo e a real possibilidade, surge o dispositivo legal
denominado de Lei de Diretrizes Orçamentárias, que é anualmente elaborado
para execução no próximo exercício.
Este instrumento fixa as prioridade e metas, orienta a elaboração da lei
orçamentária, promove alterações na legislação tributária, alterações na
política de pessoal e fixa os limites para elaboração dos orçamentos dos
Poderes.
Ao contrário da PPA é necessária a quantificação financeira quando se
elabora na LDO os Anexos de Metas e Riscos Fiscais.
O prazo para encaminhamento do projeto de lei para aprovação pela
Câmara Municipal, na representatividade de seus Vereadores é até 15 de
14
maio, de acordo com a Constituição Federal ou prazo estabelecido na Lei
Orgânica Municipal.
Como último instrumento do sistema orçamentário da área pública,
surge a Lei Orçamentária Anual, que possibilita a realização das metas e das
prioridades estabelecidas na LDO. É um plano de trabalho que descreve um
conjunto de ações a serem realizadas para atender a sociedade,
estabelecendo a previsão de todas as receitas e a serem arrecadadas no
exercício financeiro e a fixação de todos os gastos que os Poderes e os órgãos
estão autorizados a executar.
Garantem o gerenciamento anual das origens e aplicações de recursos,
definindo os seus montantes e como serão aplicados na administração pública.
Representa a expressão monetária dos recursos que deverão ser mobilizados,
no período específico de vigência, visando execução das políticas públicas e
do programa de trabalho do governo.
A Lei Orçamentária compreende o orçamento fiscal dos órgãos ou
entidades da administração direta, indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo poder público, bem como seus fundos; o orçamento de
investimento das empresas em que a administração pública, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o
orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e os órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público (CF, § 5º do art. 165).
A Constituição Federal em seu art. 35 estabelece como prazo de envio,
do projeto de lei desta peça orçamentária em até 4 meses antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa.
Caso os prazos dos dispositivos acima não sejam cumpridos ou não
haja o posterior envio de tais instrumentos às Câmaras Municipais, haverá
sanções e penalidades aplicadas pelo Ministério Público e Tribunal de Contas.
É no planejamento destas peças orçamentárias que se inicia todo um
processo de determinação da arrecadação, da limitação dos gastos, que
deveriam ser comparados periodicamente quando da realização da
Demonstração de Fluxo de Caixa. Orçamentos pouco realistas, em que a
15
receita é superestimada, causarão posterior não alcance das metas, e
descontrole nos gastos públicos que serão executados, confiantes nas
arrecadações que não se confirmarão.
Segundo determina os dispositivos legais, todo aquele que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos
pelos quais o ente responda ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária, seja pessoa física ou jurídica tem por exigência prestar
contas. Surge aí, a questão de prestar contas de um descontrole financeiro por
falta de acompanhamento por parte dos gestores público e de um bom
planejamento dos dispositivos anteriores da execução orçamentária.
Conjuntamente ao Poder Legislativo Municipal, o Tribunal de Contas do
Estado é a instituição responsável pelo controle externo das contas dos
administradores dos órgãos e das entidades da administração direta e indireta
dos Municípios. Nessa competência, insere-se a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, e o cumprimento dos
princípios da legalidade, legitimidade, economicidade, todas essas no ciclo da
execução receita e despesa pública.
Em sua atuação, esta Corte de Contas emite Parecer Prévio sobre as
contas anuais (favorável ou desfavorável) dos prefeitos municipais,
encaminhando ao respectivo Poder Legislativo, para julgamento.
Quanto aos demais administradores públicos, o Tribunal julga,
decidindo:
- pela regularidade das contas – caso em que não for constatada
qualquer falha;
- pela baixa de responsabilidade, com ressalvas – quando forem
constatadas falhas de caráter formal; e
- pela irregularidade das contas – no caso de descumprimento de
normas que ocasionem ônus ao erário ou evidenciem indícios de crime ou ato
de improbidade administrativa.
16
Cada entidade pública deve instituir o Controle Interno, segundo
exigência da Constituição Federal e Lei Complementar 101/2000 – Lei de
Responsabilidade Fiscal -, garantindo fontes fidedignas de informações para a
administração, capaz de proporcionar um bom acompanhamento da gestão,
em especial quanto às questões e às exigências da LRF, do início ao fim do
mandato.
A existência deste Controle Interno beneficia aos gestores, pois, onde
são frágeis os procedimentos de controle, ocorrem, frequentemente, erros
involuntários, desperdícios e até fraudes à revelia do conhecimento do
administrador.
Este Controle Interno, também atua no acompanhamento da execução
das receitas e despesas no exercício emitindo pareceres que darão o
conhecimento prévio da situação de existência de superávit ou déficit
financeiro, e nada melhor que o fluxo de caixa para confirmar o posicionamento
da entidade pública.
O fato é que as entidades públicas possuem controle interno, mas nem
todos estão adequados à sua realidade.
O controle interno consiste em verificar e controlar os procedimentos
adotados na execução de tarefas no âmbito interno das organizações a fim de
se obter resultados favoráveis, visando melhor aproveitamento e emprego dos
recursos financeiros.
Cada entidade pública, deve organizar os procedimentos e métodos de
controle conforme sua realidade e necessidade, mantendo um constante
acompanhamento das operações a fim de detectar se estão sendo obedecidos
todos os procedimentos adequados ao registro de informações, garantindo a
confiabilidade e transparência dos atos públicos.
Muitos déficits públicos poderiam ser evitados, caso o sistema de
controle interno exercesse fidedignamente sua função efetiva no
acompanhamento do sistema de controle financeiro da entidade, utilizando-se
do fluxo de caixa para verificar as entradas e saídas, gerenciando mais
eficazmente os recursos de cada entidade e alertando em caso de distorções e
desequilíbrios.
17
Portanto, o controle interno de cada entidade faz parte da elaboração do
fluxo de caixa, pois se não houver controle sobre o saldo disponível,
dificilmente o fluxo de caixa terá os saldos corretos com as programações de
pagamentos e recebimentos.
O ponto crucial da administração financeira pública é o fluxo de caixa.
Este demonstrativo deve buscar evidenciar a atividade de cada fluxo e seus
efeitos na gestão financeira. Para uma boa análise do fluxo de caixa da receita
e despesa, é necessário que os gestores e controladores internos conheçam
todas as operações das empresas e seu resultado final, permite extrair
informações importantíssimas sobre o comportamento financeiro no período
analisado e a tomada de decisões para o futuro da entidade.
18
CAPÍTULO II
ALGUNS CONCEITOS BÁSICOS RELACIONADOS AO
FLUXO DE CAIXA
Quando se pensa em planejamento no âmbito público, temos que
inicialmente planejar a política orçamentária que tem seus objetivos
subdivididos da seguinte forma:
- Objetivos fundamentais da Política Orçamentária:
a) ampliar a renda
b) reduzir as desigualdades sociais
- Objetivos específicos da Política Orçamentária:
a) corrigir as imperfeições do mercado ou atenuar seus efeitos
b) manter uma estabilidade econômica e social
c) fomentar o crescimento econômico
d) melhorar a distribuição de renda
e) universalizar o acesso aos bens e serviços públicos produzidos pelo
próprio setor público ou pelo setor privado
f) assegurar o cumprimento das funções elementares de uma entidade
pública.
Mesmo sendo uma atividade recente na história pública e das
organizações em geral, o planejamento é a única via possível de se utilizar
para alcance destes objetivos.
O ato de se planejar tem dimensões abrangentes, compreende todo o
processo de gestão, inicia-se pela definição da missão da instituição, da visão,
da avaliação de desempenho e dos resultados pretendidos e alcançados nos
períodos.
19
Uma das maiores dificuldades enfrentadas pelos órgãos públicos é
justamente causado por esta falta de planejamento, e diante do processo de
convergência da contabilidade pública brasileira que teve início com a
publicação das primeiras Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicada ao
Setor Público (Nbcasp), do Conselho Federal de Contabilidade (CFC) e
concretizada com a publicação pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do
Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público (Mcasp), que prepara as
implementações de procedimentos patrimoniais, sem planejamento os
municípios e demais órgãos públicos não terão suas contas públicas aprovadas
e o desequilíbrio financeiro será algo inevitável.
Neste contexto de mudanças e adequações as novas exigências, uma
nova demonstração contábil passa a ser exigida: a Demonstração de Fluxo de
Caixa, que tem como objetivo contribuir para avaliar a capacidade de o
Município gerar caixa e equivalentes de caixa, bem como as suas necessidade
de liquidez.
Para melhor entendermos o funcionamento do fluxo de caixa, é
importante apresentar inicialmente alguns conceitos que permitirão aos
usuários de informação uma clareza de forma abrangente sobre este tema:
- Orçamento Público: é um instrumento de planejamento e execução de
finanças, contendo as estimativas das receitas e autorização de despesas da
administração pública direta e indireta em um determinando exercício (ano
civil), que para ser executada depende de aprovação prévia pelo Legislativo
Municipal de sua lei.
- Receita Pública: é a soma dos ingressos, impostos, taxas,
contribuições, e outras fontes de recursos, arrecadados para atender às
despesas públicas.
- Despesa Pública: conjunto de dispêndios do Estado ou de outra
pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos. Em
outras palavras, no orçamento público formam o complexo da distribuição e
emprego das receitas para custeio dos diversos setores da administração.
20
- Receitas Primárias (I): correspondem ao total das receitas
orçamentárias deduzidas as operações de crédito, as provenientes de
rendimentos de aplicações financeiras e retorno de operações de crédito (juros
e amortizações), o recebimento de recursos oriundos de empréstimos
concedidos e as receitas de privatizações.
- Despesas Primárias (II): correspondem ao total das despesas
orçamentárias deduzidas as despesas com juros e amortização da dívida
interna e externa, com a aquisição de títulos de capital integralizado e as
despesas com concessão de empréstimos com retorno garantido.
- Resultado Primário (III) = (I – II): indica o equilíbrio das “contas
primárias”, ou seja, se os gastos orçamentários dos entes federativos são
compatíveis com a sua arrecadação, ou seja, se as receitas primárias são
capazes de suportar as despesas primárias.
- Metas bimestrais de arrecadação: a LRF determina que após a
publicação do orçamento, as receitas previstas serão desdobradas em metas
bimestrais de expectativa de arrecadação pelo Poder Executivo.
- Cronograma de desembolso financeiro: é a programação mensal da
despesa, como ferramenta que irá permitir o acompanhamento, avaliação e
ajuste desta programação com a disponibilidade financeira.
- Fluxo de Caixa: é a mensuração da movimentação dos recursos
financeiros, sejam eles entradas ou saídas, que ocorrem durante um
determinado período.
Para Ross (1985, p. 42 e 43) “determinar o fluxo de caixa ajuda o
administrador financeiro a tomar decisões melhores”.
Para Andrade (2002, p. 128):
21
O processo de planejamento econômico e financeiro das
entidades públicas passa invariavelmente pela gestão das
contas Caixa e Bancos. É notório que essas duas contas têm
evidentes provas de liquidez, estando por isso no rol das mais
importantes para a entidade pública, figurando inclusive, no
ápice do plano de contas governamental.
Monteiro (1997, p.66) complementa ainda que:
Na análise da função econômico-financeira deve-se procurar
responder questões relativas a: qual a composição da receita?
E das despesas?
De acordo com a publicação da Lei 4.320/64, a contabilidade pública
vem adotando o regime misto, contabilizando como receita do exercício os
valores efetivamente arrecadados e como despesa do exercício os valores
empenhados.
Pela nova contabilidade, as receitas orçamentárias e as despesas
orçamentárias continuam sendo registradas, respectivamente, no momento de
arrecadação e do empenho. Mas os fatos geradores dessas receitas e
despesas passam a ser reconhecidas no efetivo momento de sua ocorrência,
conhecido na nova contabilidade como regime de competência.
Com a adoção do regime de competência, surgirão muitos
questionamentos quanto ao reconhecimento das receitas públicas, pois estas
sempre foram registradas conforme o regime de caixa, e seus efeitos só
refletiam no patrimônio após seu reconhecimento.
A partir de agora, o gestor deve ficar atento sobre as informações
geradas em sua contabilidade, pois o fato de ter sido registrado um direito a
receber (conta de ativo) não representa uma disponibilidade imediata, uma vez
que, dependendo, por exemplo, do tributo, o prazo de arrecadação é diluído em
alguns meses como o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
(IPTU).
De outro modo, o gestor pode programar melhor o seu fluxo de caixa,
pois terá a disposição a informação de todos os valores que o Município (ou
22
entidade pública) terá a receber ao longo do ano, uma vez que esses tributos
serão registrados no momento do lançamento de seus boletos.
Constatando que a DFC está ligada diretamente a gestão fiscal,
ajudando o administrador financeiro a tomar as melhores decisões, devemos
destacar segundo o MCAPS Parte V que:
a) Fluxo de Caixa das Operações: compreende os ingressos, inclusive
decorrentes de receitas originárias e derivadas, e os desembolsos
relacionados com a ação pública e os demais fluxos que não se
qualificam como de investimento ou financiamento.
b) Fluxo de caixa dos investimentos: inclui os recursos relacionados à
aquisição e à alienação de ativo não circulante, bem como
recebimentos em dinheiro por liquidação de adiantamentos ou
amortização de empréstimos concedidos e outras operações da
mesma natureza.
c) Fluxo de Caixa dos financiamentos: inclui os recursos relacionados à
captação e à amortização de empréstimos e financiamentos.
Assim, fica possível projetar cenários de fluxos futuros de caixa, Cruz e
Glock (2003, p. 20) relatam que:
Enquanto na iniciativa privada tudo pode ser feito desde que
não caracterize descumprimento à lei, na administração
pública, deve ser feito tudo o que a lei determina, exigindo-se,
neste caso, a implementação de controles mais rigorosos e
sofisticados.
Quando constatado um cenário desfavorável na parte financeira das
entidades públicas, algumas providências devem ser tomadas imediatamente,
evitando que a crise cresça com o passar dos meses, no caso de Municípios,
23
por exemplo, tem que haver todo um processo de melhorar a arrecadação de
receitas próprias tais como:
- atualização do cadastro imobiliário e da planta genérica de valores,
assim como a revisão de isenções tributárias (caso haja);
- no caso dos Impostos sobre Serviços (ISS): utilização de estimativas,
fiscalizações mais efetivas, adoção de alíquotas diferenciadas para cada tipo
de serviço;
- quanto as taxas, revisão de seus valores, de modo a cobrir o real custo
dos serviços municipais;
- a Contribuição de Melhoria instituição deste tributo principalmente as
classes mais favorecidas financeiramente;
- intensificação da cobrança amigável, visando negociação do débito
inscrito em Dívida Ativa.
Além do aprimoramento da arrecadação é necessário também a redução
das despesas orçamentárias, como:
- realização de um novo planejamento de caixa;
- renegociação de contratos em andamento;
- remanejamento de pessoal, freando novas admissões;
- revisão da folha de pagamento, evitando vantagens indevidas;
- fixação de padrões de consumo de materiais nos diversos setores;
- utilização de procedimentos licitatórios para compras.
24
A Contabilidade Pública tem características próprias e exigem métodos
que aliem o planejamento financeiro à execução do orçamento, a DFC surge
como ferramenta que irá auxiliar e apresentar soluções para o déficit público,
prevenindo se utilizada de forma correta, sintomas de desequilíbrio financeiro.
25
CAPÍTULO III
A ESTRUTURAÇÃO DA DEMONSTRAÇÃO DE FLUXO
DE CAIXA NO ÂMBITO PÚBLICO
Atualmente, com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, a questão
do equilíbrio orçamentário, já acolhido anteriormente pela Lei 4.320/64,
readquiriu uma importância calcada na premissa básica de equilíbrio das
contas públicas, evitando que as entidades públicas gastem mais do que se
arrecada.
O princípio do equilíbrio é um principio clássico de finanças públicas, que
postula a necessidade de obter equilíbrio entre receitas e despesas e durante,
a execução financeira, torna-se um pilar da gestão fiscal responsável tal
acompanhamento.
Para isto, a Demonstração dos Fluxos de Caixa visa à análise do
desempenho financeiro do setor público e permite, segundo o Manual de
Contabilidade Pública:
- ter uma visão da situação das finanças públicas, possibilitando efetuar
comparações entre ingressos e desembolsos por tipos de atividades
(operacionais, de investimento e de financiamento), e avaliar as decisões de
investimento e financiamento público;
- conhecer a capacidade de expansão das despesas com recursos próprios
gerados pelas operações;
- análise imediata da disponibilidade e do impacto da mesma nas finanças da
entidade, quando da inserção de nova despesa na programação;
- avaliar a previsão de quando é possível contrair novas despesas sem que
isso comprometa as finanças públicas.
26
Apesar da NBC T 16.6 no item 31 permitir:
A Demonstração dos Fluxos de Caixa deve ser elaborada pelo método direto ou indireto e evidenciar as movimentações havidas no caixa e seus equivalentes, nos seguintes fluxos:
(a) das operações;
(b) dos investimentos; e
(c) dos financiamentos.
A estrutura preferencial da demonstração é pelo método direto, segundo
o MCASP:
Método direto: o procedimento contábil para elaboração da
Demonstração dos Fluxos de Caixa, que evidencia as
movimentações de itens de caixa e seus equivalentes, a partir
das principais classes de recebimentos e pagamentos brutos.
Cabe destacar, que para que as informações sejam a mais correta
possível e tempestiva, softwares de fluxo de caixa devem ser totalmente
integrados aos sistemas de informações gerenciais dos órgãos públicos
(contabilidade, compras, folha de pagamento, dentre outros). Tal integração
permite as simulações e projeções futuras e análises do impacto orçamentário-
financeiro, de forma a permitir ajustes de recursos ou a setores.
Como apresentado no manual contábil, segue abaixo a estrutura
sugerida pelo método direto para disposição das informações pelos entes
públicos:
27
28
Tabela 1. Modelo de Fluxo de Caixa
(Fonte: MCASP 5ª Edição)
Este modelo apresentado permite uma visualização das aplicações dos
recursos públicos, aplicáveis a qualquer entidade que receba recursos oriundos
do governo estadual e federal, possibilitando a visualização das ações
governamentais e permitindo em sua apresentação uma melhor transparência.
Seu preenchimento periódico, demonstra uma gestão pública voltada
para a responsabilidade fiscal, voltada para o equilíbrio orçamentário, ou seja
entre receitas e despesas.
29
3.1 Comentários sobre sua estruturação e elaboração
A Demonstração de Fluxo de Caixa – DFC, é uma das novidades
trazidas pelas Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas ao Setor Público
– NBCASP, tal demonstração identifica as fontes de geração dos fluxos de
entrada de caixa, os itens de consumo de caixa durante todo o período coberto
pelas demonstrações contábeis (ou exercício financeiro) e o saldo do caixa na
data das demonstrações contábeis.
Como a estrutura deste demonstrativo segrega os fluxos por operações,
investimentos e financiamentos, ao se elaborá-lo pelo método direto, devem-se
observar os ingressos e desembolsos ocorridos no período.
Segundo orientações do MCASP, o fluxo de caixa das atividades de
operações, os ingressos são decorrentes das receitas realizadas, já os
desembolsos são as despesas liquidadas e efetivamente pagas. Se o resultado
dessa atividade for um fluxo de caixa líquido positivo, é um bom indicador, pois
representa que houve mais ingressos que desembolsos decorrentes do
negócio da entidade.
Na parte de fluxo de caixa de investimentos, os valores a serem
lançados devem corresponder a receita orçamentária de alienação de ativo não
circulante ou desembolsos em razão de convênios a título de investimentos.
Nesse caso, se o fluxo de caixa corresponder a um valor negativo, indica que
houve mais desembolsos que ingressos decorrentes de investimentos.
Para o fluxo de caixa de financiamentos, devem ser lançados os
ingressos de recursos relacionados à captação e à amortização de
empréstimos e financiamentos.
Finalizando, o demonstrativo apura a geração líquida de caixa e
equivalente de caixa representando a soma dos fluxos acima destacados. Este
valor deve coincidir com a diferença entre o saldo inicial e final da conta
equivalente de caixa.
Segundo Andrade (2002), é necessário promover um check list para
controle deste fluxo, baseando-se em saldos bancários, estimativas de
recebimentos (metas de arrecadação) e por último a previsão de desembolso
(cronograma de desembolso), de forma que está analise evite a busca de
30
recursos de terceiros, ou seja, empréstimos ou mesmo financiamentos a longo
prazo.
Segundo um comentário a nível empresarial, de Matarazzo (2003 p.
364), mas que pode ser atribuído a contabilidade pública, tais vantagens do
controle financeiro são vistas como possibilidades de:
Avaliar alternativas para investimento; avaliar e controlar ao
longo do tempo as decisões importantes que são tomadas na
empresa, com reflexos monetários; avaliar a situação presente
e futura do caixa da empresa, posicionando-se para que não
chegue a situações de iliquidez; certificar que os excessos
momentâneos de caixa estão sendo devidamente aplicados.
Os objetivos desta avalição podem ser inúmeros, mas principalmente,
permitem o acompanhamento, a observação, fiscalização e exame da gestão
pública, com a finalidade proteger o patrimônio e promover a maior eficácia,
eficiência e efetividades nos serviços que são prestados, corrigindo possíveis
falhas, além de promover a honestidade na gestão dos recursos públicos.
31
3.2 Aplicabilidade da Demonstração de Fluxo de Caixa no Setor
Público
Após conceituarmos a DFC como ferramenta primordial de uma gestão
que busca um planejamento e execução contábil-financeira eficiente, e
evidenciarmos suas inúmeras vantagens para as entidades públicas,
destacamos 02 casos práticos de análise de relatórios de municípios da região
Leste de Minas Gerais, com menos de 50 mil habitantes, com índices de
arrecadação de mesmo percentual de repasse do Fundo de Participação dos
Municípios – FPM (maior receita repassada pelo Governo Federal aos
municípios), apresentando a Demonstração de Fluxo de Caixa, com base no
balanço financeiro do encerramento do exercício em 31.12.2013, comparando
e analisando seus fluxos, denominados para fins deste estudo de Municípios A
e B.
Fonte: Prestação de Contas Anual 2013.
32
O Balanço Financeiro do Município A, foi construído por meio de
informações extraídas da Prestação de Contas do encerramento do exercício
de 2013, em que constam os ingressos (receitas) que somadas à parte
orçamentária e extra-orçamentária, totalizam em R$ 15.040.944,99 e
dispêndios (despesas) que orçamentários e extra-orçamentários são R$
15.468.154,43. Dessa forma, a título de primeira análise financeira é visível um
déficit no que se arrecadou com as saídas de R$ 427.209,44, o que só foi
compensado pelo saldo disponível em 31.12.2012.
Fonte: Prestação de Contas Anual 2013.
33
O Balanço Financeiro do Município B, também teve os dados
quantitativos extraídos da Prestação de Contas do encerramento do exercício
de 2013, com ingressos (receitas) somados à parte orçamentária e extra-
orçamentária de R$ 14.378.151,43 e dispêndios (despesas) que orçamentários
e extra-orçamentários são R$ 15.038.921,10, que originaram um déficit entre o
arrecadado menos os gastos de R$ 660.769,67, compensado pelo saldo
disponível em 31.12.2012.
Nota-se que o déficit público no Município A foi muito maior que o
Município B, e que a falta de controle de fluxos de caixa é nítida diante de tal
fato.
Na elaboração da Demonstração dos Fluxos de Caixa, de tais entidades
iremos verificar a movimentação financeira separadamente em seus fluxos
operacionais, investimentos e financiamentos.
34
Fonte: Regiane Almeida Campos (2014)
35
Fonte: Regiane Almeida Campos (2014)
36
Analisando os Municípios A e B verificamos que os gestores de tais
Municípios deverão realizar um controle mais efetivo de suas finanças, pois ao
se ter um fluxo de caixa com saldo negativo é um alerta para um desequilíbrio
no exercício que se encerrou e um risco muito maior, que ao se persistir no
erro de não acompanhamento das entradas e saídas, possa não existir saldo
financeiro suficiente para suprir os déficits públicos.
Em contrapartida, não se pretende obter um fluxo de caixa com grandes
sobras de recursos, o que permitiria uma análise de falta de ações prioritárias
voltadas para melhorias municipais, como saúde, educação, assistência social,
obras públicas, dentre outras.
O objetivo ao se desenvolver uma demonstração de fluxo de caixa
mensal é o equilíbrio entre os ingressos e desembolsos de caixa e o manter no
mínimo proporcional as necessidades de cada entidade.
O ajuste das ações é a engrenagem que deve movimentar um
planejamento mais adequado do caminhar público, com base em informações
extraídas deste novo demonstrativo exigido na contabilidade pública.
Porém verificamos que ocorre o inverso na prática atual, pois ao se
elaborar as Demonstrações de Fluxos de Caixa A e B, exemplo deste estudo,
confirma-se a realidade da maioria das entidades públicas, falta de controle de
gastos e endividamento crescente.
Portanto, em ambos os casos a geração líquida de caixa e equivalente
de caixa foram negativas o que geram uma grande preocupação em constatar
alguns pontos, que podem ser resumidos em:
Ponto 1 – Não há um acompanhamento mais gerencial e cauteloso quanto ao
ingresso de receitas e o desembolso em ações e serviços públicos, visto que,
no Município A o fluxo de caixa das atividades das operações foram de
resultado negativo em R$ (472.209,44), e na mesma situação encontra-se o
Município B com resultado negativo e alarmante de R$ (660.769,67). É
inadmissível, que um gestor público contraia gastos onerosos ao município
sem planejamento e fontes de recursos que arquem com tais despesas.
Os crimes de responsabilidade do prefeito estão relacionados no
Decreto-Lei nº 201/1967, cabendo o julgamento das infrações penais ao
37
Tribunal de Justiça e das infrações políticos-administrativas, à Câmara de
Vereadores, em processos autônomos. Com o advento da Lei Complementar
101/2000, que trata da responsabilidade da gestão fiscal, gerou a produção da
Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2001, e está acrescentou ao Decreto-Lei
201/1967 incisos no artigo 4º e 5º que, “relaciona os crimes de
responsabilidade dos prefeitos praticados contra as finanças públicas”.
Nos casos analisados, houve mais desembolsos em 2013 que ingressos
efetivos de receitas, claramente constatam-se a falta de planejamento e a não
existência de acompanhamento das receitas. Deixando-se de realizar ajustes
no cronograma de desembolso quando se verificou no decorrer dos meses
uma expectativa menor de arrecadação de receitas e que deveriam ser
sanados gastos excessivos.
Ponto 2 – Não houve a verificação de ingressos decorrentes de investimentos
no Município B, enquanto que no Município A promoveu-se a alienação de R$
45.000,00 a título de fluxo de caixa de investimentos o que amenizou uma
mínima parte do déficit no fluxo de caixa das operações.
Ponto 3 – O fluxo de caixa de financiamento zerado em ambos os casos, pode-
se justificar como primeiro ano de mandato da gestão 2013/2016, motivo este,
que não foram realizadas operações de créditos juntos as entidades bancárias
e posteriores amortizações da dívida.
38
CONCLUSÃO
Acompanhar o controle financeiro é um direito elementar da cidadania e
um pilar da responsabilidade social, tanto para os gestores quanto para os
usuários de informação e demais interessados.
Mas para que esta responsabilidade social comece é necessário que
estejamos abertos a entender e conhecer as mudanças introduzidas pelas
novas normas que visam adaptar a contabilidade pública aos padrões
internacionais, e a NBC T 16.6 é um exemplo claro, de que o acréscimo da
Demonstração de Fluxo de Caixa, só tende a beneficiar os gestores públicos
no gerenciamento e controle financeiro.
Planejamento e equilíbrio são palavras de ordem e que irão garantir a
evolução de uma gestão eficiente voltada não só para o foco orçamentário,
mas para o desempenho financeiro, a capacidade de expansão, de
responsabilização dos compromissos assumidos, evitando um endividamento e
um déficit público que não permitirá o cumprimento das metas e diretrizes
estabelecidas pelo Plano Plurianual, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e
pelo Orçamento Anual, instrumentos balizadores das ações públicas.
Inúmeras vantagens foram demonstradas ao longo deste estudo sobre a
utilização periódica do fluxo de caixa de maneira, e resumidamente pode-se
entender que é empregar da melhor forma possível os recursos financeiros
disponíveis para as entidades públicas. No caso prático ficou claro que não
existe tal acompanhamento, motivo esse que comprova uma dura realidade
brasileira, que com o passar dos anos a dívida pública nas entidades, só
aumentam devido talvez a uma falta de cultura ou até zelo com a coisa pública.
Espera-se com as punições mais severas pela esfera judiciária e por o
controle externo exercido pelo Poder Legislativo e Tribunais de Contas, tais
mecanismos sejam vistos como fundamentais na gestão fiscal.
39
REFERÊNCIAS
ABNT. NBR6022: informação e documentação – artigo em publicação periódica científica impressa – apresentação. Rio de Janeiro, 2003. ALBUQUERQUE. Cláudio Manoel. Manual Básico de treinamento para municípios: a execução orçamentária e financeira e o cumprimento das metas. 2.ed. Brasília: MP, BNDES, CEF, 2002. ANDRADE, Nilton de Aquino. Contabilidade pública na gestão municipal. São Paulo: Atlas, 2002. ASSAF NETO, Alexandre, SILVA, César Augusto Tibúrcio. Administração de Capital de Giro. 2.ed. São Paulo: Atlas, 1997. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988. BRASIL. Congresso Nacional (2000). Lei Complementar nº 101, 4 de maio de 2000. LRF – LEI de Responsabilidade Fiscal, Brasília, 24 p., maio 2000a. BRASIL. Congresso Nacional (2009). Lei Complementar nº 131, 27 de maio de 2009. Lei da Transparência. Brasília, 2009. BRASIL. Lei, nº 4.320, de 17 de março de 1964. Institui Normas Gerais de Direito Financeiro para Elaboração e Controle dos Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 mar. 1964. BRASIL. Ministério da Fazenda. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público: aplicado à União, Estados, Distrito Federal e Municípios: válido para o exercício de 2013: portaria STN nº 437, de 12 de julho de 2012. Disponível em: http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/Parte_V_DCASP2012.pdf. Acesso em: 31/01/2014. BRASIL, 2008. Resolução CFC nº 1.133 de 25 de novembro de 2008. Disponível em: http://www.cfc.org.br/sisweb/sre/docs/RES_1133.doc. Acesso em: 20/01/2014. COSTA QUINTANA, Alexandre, GONÇALVES MUNHOZ, Cristiane e TEIXEIRA DE AZEVEDO, Sandro. A Demonstração do Fluxo de Caixa: um comparativo histórico e conceitual: Artigo publicado na Revista Brasileira de Contabilidade Julho/Agosto/2007. CRUZ, Flávio da; GLOCK, José Osvaldo. Controle interno nos municípios. São Paulo: Atlas, 2003.
40
CUNHA, ValesKa Guimarães Rezenda da. Artigo Científico: guia, orientação e normatização. Disponível em: http://sga.uniube.br /academico /LMS /index Sala.php/dowloand/NORMAS_ARTIGO_07mar2012.pdf. Acesso em: 11/05/2014. MATARAZZO, Dante Carmine. Análise financeira de balanços, abordagem gerencial. São Paulo: Atlas, 1995. MONTEIRO, Cláudio Jorge. O modelo de avaliação do fluxo de caixa líquido da empresa: o caso Telebrás (Dissertação). São Paulo: USP, 1997. NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Gestão Pública: tributação e orçamento; lei de responsabilidade fiscal; tópicos em contabilidade pública; gestão pública no Brasil, de JK a Lula; administração financeira e orçamentária; finanças públicas nos três níveis de governo. São Paulo: Saraiva, 2006. PEDERNEIRAS, M. M. M.; et. al. Uma investigação na complementaridade do Fluxo de Caixa e do Balanço Financeiro após a aprovação da NBCASP 16.6 para o setor público. Revista de Administração, Contabilidade e Sustentabilidade. Pernambuco, v. 3 n.3, p. 99-120. Edição Especial, 2013. Disponível em: http://150.165.111.246/revistaadmin/index.php/uacc/index/ Downloads/156-783-1-PB .pdf. Acesso em 15 de Abr. 2014. ROSS, Stephen A.; WESTERFIELD, Randolph W.; JAFFE, Jeffrey F. Administração Financeira. Tradução de Antônio Zorato Sanvicente. São Paulo: Atlas, 1995. SILVA, Daniel Salgueiro da. Guia Contábil da Lei de Responsabilidade Fiscal para aplicação nos Municípios. 3. Ed. Brasília: Conselho Federal de Contabilidade; São Paulo. 2001. TOLEDO Jr., Fábio C. de. Lei de Responsabilidade Fiscal comentada artigo por artigo. São Paulo: NDJ, 2001. ZDANOWICZ. José Eduardo. Fluxo de Caixa: uma decisão de planejamento e controle financeiros. Porto Alegre: Sagra Luzzatto, 1998.
Recommended
