A INTEGRAO BRASIL-ARGENTINA. HISTRIA DE UMA IDEIA NA

VISO DO OUTRO

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Celso Amorim Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente

Embaixador Jeronimo Moscardo

INSTITUTO RIO BRANCO Diretor-Geral Embaixador Georges Lamazire

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br

ALESSANDRO CANDEAS

A integrao Brasil-Argentina. Histria de uma ideia na viso do outro

Braslia, 2010

Copyright Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br Capa: Emanoel Arajo, Sem Ttulo Xilogravura, 105 x 70 cm, 1984.

Equipe Tcnica: Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves Erika Silva Nascimento Fabio Fonseca Rodrigues Jlia Lima Thomaz de Godoy Juliana Corra de Freitas Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem e Maria Loureiro

Impresso no Brasil 2010 C223i Candeas, Alessandro. A integrao Brasil-Argentina: histria de uma ideia na viso do outro / Alessandro Candeas. Braslia : FUNAG, 2010. 324p. : il. ISBN: 978.85.7631.209-3

1. Relaes internacionais.. 2. Relaes bilateraisBrasil-Argentina. 3. MERCOSUL. I. Ttulo. CDU: 341.76(81:82)

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

Agradecimentos

Paulo Freire ensina que a aprendizagem no um processo meramente cognitivo, mas, sobretudo, um processo relacional, humano, dialgico. O mesmo ocorre com a elaborao de um trabalho acadmico. As pginas que se seguem, portanto, no so o resultado de simples pesquisa, reflexo e anlise, mas, acima de tudo, o resultado da amizade, da generosidade, da pacincia, da solidariedade, dos conselhos e do incentivo de dezenas de pessoas familiares, amigos, colegas de profisso, funcionrios. Assim, MUITO OBRIGADO A minha esposa, Ana Paula, e a minha filha, Catarina, Ao ex-Ministro Celso Lafer, Ao ex-Ministro Oscar Camilin, ao ex-Vice-Ministro Andrs Cisneros, Aos Embaixadores Pio Corra, Luis Felipe de Seixas Corra, Jos Botafogo Gonalves, Augusto Santos Neves, Jeronimo Moscardo, Mauro Iecker Vieira, Jorge Taunay Filho, Washington Lus Pereira de Souza Neto e Enio Cordeiro, A Aldo Ferrer, Amado Cervo, Anbal Jozami, Antonio Henrique Lucena Silva, Ariel Palcios, Alain Berod, Benoni Belli, Carlos Escud, Carlos Raimundi, Deputado Rosinha, Eduardo Madrid, Eduardo Surez, Flix Pea, Fulvio Pompeo, Graciela Romer, Henrique Madeira Garcia Alves, Horcio Lenz, Joo Luiz Pereira Pinto, Jorge Castro, Jorge Luiz Dias Filho Chula, Jorge Raventos, Jos Eduardo Lampreia, Jos Flavio Sombra

Saraiva, Jos Paradiso, Juan Carlos Iorio, Juan Carlos Mazzn, Juan Gabriel Tokatlin, Juan Jos Sebrelli, Marcelo Adamo, Mario Granero (in memoriam), Mario Rapoport, Mauricio Mazzn, Monica Hirst, Manuel Mora y Araujo, Norberto Consani, Orlando Olmos, Oscar Casal, Panelli Csar, Paula Alexim, Paula Montoya, Paulo Roberto de Almeida, Roberto Russell, Rui Samarcos Lra, Sergio Berensztein, Maria Marta Cezar Lopes, Aos colegas e funcionrios da Embaixada em Buenos Aires e Aos meus alunos da Universidad del Salvador, em Buenos Aires.

Sumrio

Prefcio, 11 Introduo, 17 Captulo I. Consideraes tericas, 29 i. Opes metodolgicas, 29 ii. Cordialidade na inteligncia poltica: ethos e tecnologia diplomtica,30 iii. O estudo das Relaes Internacionais na Argentina, 37 iv. Por uma teoria da integrao, 39 v. Constantes da poltica externa argentina, 45 Captulo II. O Brasil e a integrao como ideias polticas, 51 i. Percepes do Brasil na sociedade argentina,51 ii. Tempos, mitos e vises: excepcionalidade, decadncia e destino,60 iii. Entre o europesmo e o americanismo,64 iv. O liberalismo,70 v. O nacionalismo e o militarismo,74 vi. O radicalismo, 80 vii. O peronismo, 83

viii. A terceira posio e a autonomia heterodoxa, 91 ix. O desenvolvimentismo, 99 x. O menemismo: uma miragem do Primeiro Mundo, 106 xi. O realismo perifrico e sua crtica, 112 xii. A rivalidade, 121 xiii. Cooperao e integrao, 132 Captulo III. Uma Histria de sntese das relaes bilaterais, 143 1 Momento: instabilidade estrutural i. Com predomnio da rivalidade (1810-1851), 147 ii. Com predomnio da cooperao (1852-1870), 149 iii. Com novo predomnio da rivalidade (1870-1880), 153 2 Momento: instabilidade conjuntural i. Com perodos curtos de cooperao e rivalidade (1880-1915), 155 Paz e administrao. O fim do contencioso territorial, 155 Zeballos. Nacionalismo e armamentismo, 158 ii. A busca de cooperao, com momentos de rivalidade (1915-1961), 161 O ABC e a cordial inteligncia poltica, 161 A era Yrigoyen, 166 Justo e Vargas, 168 A Segunda Guerra, 172 A era Pern e o novo ABC, 178 A Revolucin Libertadora, 186 Frondizi e Uruguaiana, 186 A interrupo do esprito de Uruguaiana: os regimes militares, 191 3 Momento: construo da estabilidade estrutural i. Pela cooperao (1979-1988), 202 O salto qualitativo: Itaipu e os programas nucleares, 202 Os acordos Alfonsn-Sarney, 213 ii. Pela integrao (desde 1988), 218 O Tratado de Integrao, 218 A era Menem: entre a aliana estratgica e a OTAN, 220 Fernando de la Ra e a crise terminal, 226

Captulo IV. Brasil e integrao na crise e recuperao da Argentina, 229 i. Duhalde: a Argentina toca o fundo do poo, 229 ii. As eleies de 2003, 234 iii. A era Kirchner, 236 Concluses e perspectivas, 257 Bibliografia, 269 Glossrio, 301 Anexos I. Ranking da percepo das potncias mundiais , 305 II. Percepo sobre protagonismo mundial , 306 III. Percepo sobre o lugar da Argentina no mundo, 307 IV. Percepo sobre o processo de integrao, 308 V. Objetivos da poltica externa argentina, 309 VI. Percepo das relaes com o Brasil, 310 VII. Relaes bilaterais preferenciais, 310 VIII. O Brasil visto como mercado, 312 IX. Imagem do Brasil segundo a atitude em relao ao Estado argentino, 312 X. Imagem do Brasil segundo a capacidade competitiva do cidado argentino, 313 XI. Imagem do Brasil segundo a imagem de Nstor Kirchner, 313 XII. Imagem do Brasil segundo a imagem de Elisa Carri, 314 XIII. Imagem do Brasil segundo a imagem de Lopez Murphy, 314 XIV. Atributos sociais do brasileiro na viso argentina, 315 XV. Principais problemas do Brasil na viso argentina, 315 XVI. Viso da relao Argentina-Brasil, 316 XVII. Preferncias de consumo, 316 XVIII. Beneficirios do MERCOSUL, 317 XIX. Pases com os quais a Argentina deveria estreitar relaes, 317 XX. Investimento estrangeiro na Argentina, 318 XXI. Interesses argentinos na cultura brasileira, 319

XXII. Conceitos associados ao Brasil, 320 XXIII. Se o Brasil vai bem, a Argentina..., 320 XXIV. Impacto do investimento brasileiro, 321 XXV. Relao com outros pases, 322

Prefcio

A relao estratgica com a Argentina certamente a mais intensa, a mais profunda e a mais antiga de nossa histria diplomtica. Desde os acontecimentos relacionados com o processo de independncia, a relao bilateral transitou por momentos de rivalidade e cooperao que so diligentemente estudados nesta dissertao a partir de uma viso histrica e conceitual. O momento definitivo de inflexo bastante recente. A partir da dcada de 1980, com o abandono definitivo das hipteses de conflito entre os dois pases, verifica-se uma intensificao cada vez maior das relaes bilaterais. O projeto de integrao bilateral fruto da reconstruo da democracia nos dois pases e da criao de confiana a partir da abertura recproca dos programas nucleares. Desde ento foi possvel a superao progressiva da lgica da rivalidade pela lgica da amizade e da integrao. Na transio dos temas da Bacia do Prata para a agenda do MERCOSUL, firmou-se na poltica externa dos dois pases a viso do outro j no como adversrio, mas sim como um scio necessrio e aliado natural. O projeto de integrao hoje um patrimnio comum que faz parte da identidade dos dois pases. Reflete no plano governamental uma deciso poltica de aproximao que encontra profundo respaldo nas aspiraes comuns da cidadania.11

ENIO CORDEIRO

A profundidade e o grau de confiana alcanado nas relaes bilaterais permitiram ao Brasil e Argentina projetar uma viso comum de integrao regional, que ganhou densidade no mbito do MERCOSUL e da UNASUL. Sem uma viso compartilhada entre o Brasil e Argentina, no seria possvel avanar na integrao regional. Num primeiro plano, a integrao regional o ponto de partida para o fortalecimento de nossa presena no mundo. Sem articulao de interesses no plano regional necessariamente menor a capacidade de participao e de influncia de qualquer pas no tratamento dos diferentes temas da agenda internacional. Esse o sentido prtico da integrao como instrumento de ao internacional. Num segundo plano (e talvez ainda mais importante do que no primeiro), todo pas precisa cultivar relaes harmnicas com seus vizinhos. Essa a condio primeira da paz. No mesmo diapaso, Brasil e Argentina precisam cultivar uma viso regional de seu projeto de desenvolvimento econmico e social. Integrar-se organizar a vizinhana em torno de um projeto comum. Trata-se aqui de agregar s relaes bilaterais uma nova dimenso com base nas realidades prprias da vizinhana. Isso cria para a poltica externa o mltiplo desafio de atuar simultaneamente na intensificao das relaes bilaterais com todos os pases vizinhos, no fortalecimento do MERCOSUL, na construo da UNASUL, e na articulao de iniciativas de concertao poltica e de cooperao entre os pases da Amrica do Sul, da Amrica Central e do Caribe. As idias-fora do processo de integrao sul-americana so: i) promoo do dilogo e concertao poltica como instrumento para a soluo de conflitos e para assegurar a estabilidade institucional e democrtica; ii) integrao econmica e comercial para a promoo de prosperidade comum; iii) integrao da infra-estrutura fsica de transportes, energia e comunicaes; iv) integrao cidad, para promover maior aproximao cultural, liberdade de circulao e a construo progressiva de uma verdadeira cidadania sulamericana; e v) integrao fronteiria, que apie a transformao das zonas de fronteira em plos de desenvolvimento e aproximao. Em todos esses campos cabe destacar a centralidade da relao BrasilArgentina. Na perspectiva dos dois pases, o entendimento bilateral o eixo central a partir do qual se projetam, em crculos concntricos, os demais mbitos de articulao regional.12

PREFCIO

No plano multilateral, Brasil e Argentina alcanaram, nas ltimas dcadas, uma ampla convergncia de posies no tratamento dos temas da agenda internacional, como o fortalecimento das Naes Unidas e das instituies multilaterais, a promoo dos valores democrticos e dos direitos humanos, e a defesa do meio ambiente. Os dois pases atuam conjuntamente no mbito do G-20 financeiro e do G-20 comercial na busca de uma regulao mais eficaz das transaes financeiras internacionais e de um regime mais justo e equilibrado no comrcio internacional. H posies divergentes, que apesar de estarem sempre presentes no chegam a turvar a relao bilateral. A diferena mais visvel, no plano poltico, diz respeito reforma do Conselho de Segurana. No momento em que a reforma seja possvel, Brasil e Argentina tero de encaminhar adequadamente essa diferena. Outro tema est ligado disposio argentina de aceitar controles mais intrusivos em matria de no-proliferao. H, no entanto, um canal de dilogo que assegura o respeito necessidade de atuao conjunta nessa matria. Nas negociaes comerciais da OMC, as diferenas episdicas esto relacionadas com uma posio mais defensiva da Argentina em bens industriais. No plano bilateral, as relaes Brasil-Argentina encontram-se no seu melhor momento. H uma perfeita fluidez de dilogo em todas as reas, com reunies freqentes em nvel presidencial e ministerial, que asseguram acompanhamento adequado e impulso poltico aos grandes projetos de cooperao bilateral. Os dois pases construram uma slida aliana estratgica e as dificuldades pontuais, de natureza estritamente comercial, refletem a prpria intensidade do relacionamento. Numa aliana estratgica, as diferenas so tratadas com naturalidade. O importante que encontrem canal institucional para serem resolvidas. Muito mais do que a fotografia de qualquer momento especfico, o que importa o quadro mais amplo dos interesses de longo prazo. O Brasil e a Argentina estabeleceram importantes projetos de cooperao em setores estratgicos, incluindo a rea nuclear (projeto de reator de pesquisa, combustveis, empresa binacional, radiofrmacos), espacial (satlite de observao costeira e ocenica), biotecnologia, nanotecnologia, farmacopia, indstria aeronutica, indstria naval, indstria de defesa, infra-estrutura (novas pontes, integrao ferroviria), integrao energtica (suprimento recproco e aproveitamento hidreltrico binacional), comunicaes e TV digital, integrao cidad, livre circulao e facilitao de residncia, integrao financeira e pagamentos em moeda nacional.13

ENIO CORDEIRO

Ressalta no quadro das relaes bilaterais a importncia recproca e profundidade da parceria econmica. O setor privado estabeleceu uma densa rede de negcios entre os dois pases, o que permite seguramente afirmar que h muito mais integrao entre as duas economias do que normalmente transparece. Os investimentos de empresas brasileiras na economia argentina j totalizam (2010) um valor acumulado de mais de US$ 9,5 bilhes em setores que vo desde a explorao, transporte e distribuio de petrleo e gs, construo civil, produo de cimento, indstria txtil, frigorficos, indstria de alimentos, explorao de minrios, setor automotivo, bancos, transporte areo, logstica, cosmticos e informtica. Empreiteiras brasileiras vm ocupando espao crescente nas obras de infra-estrutura com o benefcio de financiamentos do BNDES. Por sua vez, os investimentos de empresas argentinas na economia brasileira alcanaram um total de US$ 3,5 bilhes em setores que incluem a siderurgia, indstria de alimentos, agronegcio, energia, indstria alimentcia, e construo. O comrcio bilateral cresceu de US$ 7 bilhes em 2002 para quase US$ 31 bilhes em 2008 (4,5 vezes em 6 anos). Cabe ressaltar a qualidade e diversificao desse intercmbio, cujo crescimento alimentado pela maior demanda de bens de consumo e bens de capital nos dois pases. A Argentina importa do Brasil um tero de suas importaes. No sentido inverso, a Argentina exporta para o Brasil um quinto de todas as suas exportaes. Os produtos manufaturados constituem 95% das exportaes do Brasil para a Argentina e 75% das exportaes da Argentina para o Brasil. O setor automotivo representa um tero do intercmbio bilateral. O Brasil tem absorvido, nos ltimos anos, 60% da produo de automveis na Argentina. Em 2009, de cada 10 veculos exportados pela Argentina, 9 destinaram-se ao mercado brasileiro. Em 2009 o comrcio bilateral sofreu impacto adverso da crise internacional e caiu cerca de 24% em conseqncia de uma reduo da produo e demanda nos dois pases e da adoo de medidas restritivas como a imposio de licenas no-automticas de importao. Os primeiros meses de 2010 apontam, no entanto, para uma recuperao anualizada da ordem de 60%, o que permite supor que ser superado neste ano o valor do intercmbio alcanado antes da crise. Esse o quadro geral em que se desenvolvem atualmente as relaes bilaterais.14

PREFCIO

A construo progressiva dessa parceria estratgica, fundamental para os interesses dos dois pases, assim como as vicissitudes e tropeos de percurso ao longo de dois sculos de histria, so o material de estudo desta dissertao em que o autor colocou todo o esforo de sua aplicada diligncia intelectual. Antecipo a todos o prazer de sua leitura. (Enio Cordeiro) Embaixador Buenos Aires, 12 de abril de 2010.

15

Introduo

Este livro pretende contribuir para uma poltica externa de integrao como construo poltica, ideolgica e histrica. Seu objeto a anlise da relao Brasil-Argentina numa perspectiva de integrao, tendo em mente a forma como os interesses nacionais do principal scio de nosso Pas foram moldados por sua mentalidade poltica e sua Histria. No momento em que celebrado o Bicentenrio argentino, seu objetivo reafirmar a relevncia do aprofundamento do estudo da relao bilateral, nos diversos nveis e campos acadmicos, com o parceiro estratgico do Brasil. lugar comum afirmar que as relaes Brasil-Argentina foram errticas. A real dimenso das convergncias e divergncias , contudo, menos evidente numa viso histrica de longo prazo. Um exame objetivo dos ciclos de avanos e recuos, conforme esquematizado no grfico da pgina 19, demonstra que os laos bilaterais alcanaram desde a dcada de 1980 patamares superiores de estabilidade no mbito da diretriz de integrao, fazendo com que as variaes conjunturais poltico-econmicas exeram impacto mais reduzido na estrutura da relao. Alm disso, desde a dcada de 1990, o relacionamento sofre as tenses naturais de uma transio entre comportamentos de cooperao e de integrao em outras palavras, entre o esquema clssico intergovernamental, com maior autonomia, e o compromisso de profunda interao poltica, econmica e cultural que envolve, alm dos governos, atores da sociedade civil.17

ALESSANDRO CANDEAS

A dissertao parte de uma constatao e est estruturada sobre uma hiptese normativa e uma hiptese explicativa, que por sua vez se orientam em direo a uma proposta. A constatao parte da perspectiva argentina a viso do outro e assinala que a diplomacia desse pas frequentemente percebida como errtica e incongruente1. Isto se explicaem grande parte pelo fato de que o Estado argentino no goza de adequada autonomia em relao s elites polticas e patrimoniais, o que gera uma poltica externa profundamente influenciada por fatores internos de poder, dificultando a afirmao de interesses nacionais e diretrizes estratgicas permanentes. A poltica externa argentina muitas vezes projeo seno refm da poltica interna2. A ao determinada pela Casa Rosada e pelo San Martn altamente permevel a injunes poltico-partidrias e a influncias setoriais e conjunturais amplificadas pela imprensa. Como resultado, sua diplomacia trafega entre dependncia e autonomia, principismo e pragmatismo, sobreatuao e isolacionismo, veleidades de liderana e alinhamentos carnais seguidos de desalinhamentos. Analistas argentinos assinalam o contraste com a estabilidade da diplomacia brasileira, sua coerncia estratgica e o papel central do Itamaraty em sua elaborao e execuo. Em um contexto de frequentes injunes polticas, que dificultam a formao de amplo consenso em torno de interesses nacionais de longo prazo, a diplomacia argentina se apresenta muitas vezes como poltica de Governo, e no como poltica de Estado.Analistas crticos da poltica externa argentina a qualificam de forma depreciativa como esquizofrnica, idealista, displicente, inconsistente, errtica, improvisada, sem interesses nacionais claros. PREZ LLANA, Carlos. Reinsercin argentina en el mundo. Entre la poltica exterior esquizofrnica y la poltica exterior independiente. Buenos Aires, El Cid Editor, 1983. MUOZ, Heraldo, e TULCHIN, Joseph. Entre la autonoma y la subordinacin: polticas exteriores de los pases latino-americanos. Buenos Aires, GEL, 1984. ESCUD, Carlos. Realismo perifrico. Buenos Aires, Planeta Poltica y Sociedad, 1992. PARADISO, Jos. Debates y trayectoria de la poltica exterior argentina. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1993. Outros autores crticos so mencionados ao longo do livro. 2 Jos Paradiso assinala que as relaes entre poltica interna e externa constituem captulo pouco desenvolvido nas relaes internacionais. A exceo a vertente analtica que examina a relao entre o tipo de regime poltico interno e o comportamento externo de confrontao ou cooperao, ou a relao entre estruturas polticas e processos decisrios. Em ambos os casos, no se penetra na complexidade da poltica interna. PARADISO, Jos. Brasil-Argentina: as complexas vias da convergncia. In GUIMARES, Samuel Pinheiro e LLADS, Jos Maria (orgs.). Perspectivas Brasil e Argentina. Braslia, IPRI/FUNAG, 2000, vol. 1, p. 138.1

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Colnia reflexos da rivalidade das Metrpoles ibricas 1810, 1816 e 1822 Processo de independncia. Desconfiana do sistema monrquico e receio de expansionismo imperial 1825-1828 Guerra contra o Imprio do Brasil 1827 Queda de Rivadavia. As Provncias Unidas se tornam Confederao Argentina 1829 Rosas assume o Governo da Provncia de Buenos Aires 1833 Ocupao das Malvinas pelo Reino Unido 1838-1850 Bloqueios navais de Inglaterra e Frana e processo de paz. Rosas se fortalece estrategicamente 1850 Aliana contra Rosas. Suspenso das relaes 1851-2 Guerra contra Rosas 1853 Constituio argentina. Urquiza instaura distenso no Prata 1856 Tratado de Amizade, Comrcio e Navegao 1863 Mitre teme avano do Brasil sobre o Paran 1865 a 1870 Trplice Aliana e Guerra do Paraguai 1870 a 1876 Oposio anexao territorial argentina 1889 Proclamao da Repblica. I Conferncia Pan-americana 1895 Laudo arbitral sobre a regio de Misses 1898 Tratado de fronteira sobre Misses 1899 Visita do Presidente Roca ao Brasil 1900 - Visita do Presidente Campos Salles Argentina 1902 Brasil no apoia a doutrina Drago 1904 a 1908 Tenses em torno do rearmamento naval. Ao do Chanceler Zeballos 1910 Visita do Presidente Senz Pea ao Brasil 1914 Primeira Guerra Mundial 1915 Tratado de Cordial Inteligncia Poltica e Arbitragem (ABC) 1921 Argentina no ratifica o ABC. Oposio do Presidente Yrigoyen 1933 Visita do Presidente Justo ao Brasil. Tratado de Comrcio e Navegao. Tratado Anti-Blico de No Agresso

1935 Visita do Presidente Vargas Argentina. 1941 Osvaldo Aranha assina Tratado de Livre Comrcio 1942 Participao do Brasil na Segunda Guerra Mundial e neutralidade argentina. Desconfianas sobre pretenses do GOU. Vargas no aceita o plano dos EUA de bombardear Buenos Aires 1946 a 1955 Primeiro e segundo Governos de Pern. Projetos de reedio do ABC e unio aduaneira. Golpe militar contra Pern (1955) 1953 Vargas no adere ao novo ABC. Reao de Pern contra o Itamaraty 1958 Visita do Presidente Frondizi ao Brasil. Encontro com JK 1961 Encontro dos Presidentes Quadros e Frondizi em Uruguaiana. Declarao e Convnio de Amizade e Consulta 1962 Golpe militar contra Frondizi. Interrupo do esprito de Uruguaiana 1966 Golpe militar contra Illia. Brasil e Paraguai assinam a Ata das Cataratas. Incio do litgio com a Argentina sobre Itaipu 1969 Assinatura do Tratado da Bacia do Prata 1973 Brasil e Paraguai firmam o Tratado de Itapiu. Tenses com a Argentina, que denuncia o Acordo de Nova York 1973 a 1974 Presidncias de Cmpora e Pern 1976 a 1979 Ditadura militar. Rivalidade com o Brasil e crescimento do diferencial de poder 1979 Acordo Tripartite Brasil, Argentina e Paraguai (Itaipu e Corpus) 1980 Visitas dos Presidentes Figueiredo Argentina e Videla ao Brasil. Acordo de Cooperao para o uso pacfico da energia nuclear 1981 Encontro de fronteira -Presidentes Figueiredo e Viola 1982 Guerra das Malvinas 1983 Encontro dos Presidentes Figueiredo e Bignone 1983 Assume o Presidente Ral Alfonsn. Redemocratizao 1985 - Encontro dos Presidentes Sarney e Alfonsn. Declarao do Iguau. Declarao sobre Poltica Nuclear

1986 Ata para a Integrao. Programa de Integrao e Cooperao Econmica (PICE). Protocolos 1987 e 1988 Intensificao de visitas presidenciais. Protocolos 1988 Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento 1989 Hiperinflao. Menem assume a presidncia 1990 Ata de Buenos Aires firmada pelos Presidentes Menem e Collor. Previso do Mercado Comum em 1994 e criao do GMC 1991 Tratado de Assuno (Mercosul). Acordo para uso pacfico da energia nuclear e criao da ABACC. Acordo quadripartite com a AIEA. Guerra do Golfo participao argentina. Lei de conversibilidade 1994 Mercosul Protocolo de Ouro Preto. 1997 Aliana Estratgica Declarao do Rio de Janeiro firmada pelos Presidentes Fernando Henrique Cardoso e Menem. Processo de Itaipava. Argentina obtm status de major non-NATO ally. 1999 Argentina tenta full membership na OTAN. Divergncias sobre ampliao do Conselho de Segurana se intensificam. Desvalorizao do Real. Aprofundamento da recesso argentina 2000 Argentina resiste reunio de Presidentes da Amrica do Sul 2001 Cavallo assume o Ministrio da Economia. Fortes crticas ao Brasil. De la Ra abandona a presidncia. Caos poltico-econmico 2002 Duhalde assume a presidncia. Fim da conversibilidade e desvalorizao do peso. Crise social. Incio da recuperao econmica 2003 Kirchner assume a presidncia. Lula faz Visita de Estado Argentina. Crescimento sustentado da Argentina 2004 Disputas comerciais e questo dos investimentos da Petrobras. Ata de Copacabana. Resistncia liderana brasileira e Comunidade Sul-Americana. 2006 a 2007 Relaes bilaterais se aprofundam. Gradual superao de atritos comerciais e crescente entendimento poltico. Lanamento da Unio SulAmericana. Cooperao energtica.

INTRODUO

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* NOTA. Os valores atribudos aos nveis de aproximao e afastamento poltico foram assim definidos: + 4 = estabelecimento de mecanismos permanentes de integrao ; + 3 = estabelecimento de mecanismos de cooperao, tratado de limites e aliana militar; + 2 = visitas presidenciais e assinaturas de acordos; + 1 = declaraes e gestos de afinidade poltica; 0 = fatores de atrao anulados por elementos de rivalidade; 1 = desconfianas e gestos ambguos; 2 = momentos de tenso e rivalidade; 3 = guerra

ALESSANDRO CANDEAS

Justamente por isso de grande relevncia o fato de que desde os anos 1980 a relao com o Brasil se inscreve cada vez mais na categoria de poltica de Estado, integrando interesses nacionais argentinos permanentes, como resultado de sua reafirmao por sucessivas polticas de Governos (Alfonsn, Menem, De la Ra, Duhalde, Kirchner). Em contraste com as diversas rupturas entre os citados governos e seus antecessores, a integrao com o Brasil se manteve como elemento de continuidade um dos raros pontos consensuais da agenda diplomtica argentina , o que confere relao bilateral um perfil cada vez mais estrutural. Esse ltimo aspecto da constatao conduz a uma hiptese normativa. Juan Carlos Puig nota que h uma coerncia estrutural por trs a incongruncia epidrmica da poltica externa argentina3. Investigar a existncia de uma coerncia estrutural na relao Brasil-Argentina implica comparar os momentos de avanos e recuos, com base numa viso histrica de tempo longo. o que se pretende com grfico da pgina anterior. O grfico demonstra que as aproximaes tiveram pouca sustentabilidade at os anos 1970 perpassando regimes to diversos como os de Urquiza, Mitre, Roca, Senz Pea, Justo, Pern e Frondizi , mas se intensificaram desde 1979 passando igualmente por governos to dspares como os de Videla, Alfonsn, Menem, De la Ra, Duhalde e Kirchner. At a dcada de 1980 os picos de bom relacionamento correspondem assinatura dos Tratados da Trplice Aliana (1865) e de Limites (1898), da Declarao de Uruguaiana (1961) e do Acordo Tripartite (1979). A partir deste ltimo, a estrutura do relacionamento alcana um patamar estvel de cooperao, que se eleva em 1988 para o nvel da integrao. As oscilaes na relao bilateral continuam ocorrendo, mas em um delta cada vez mais reduzido, no se verificando as bruscas variaes e rupturas que marcaram os perodos anteriores. Os vales registrados desde a desvalorizao do Real, em 1999, at o Brazil bashing da gesto Cavallo em 2001 no desceram o nvel da relao para um patamar inferior ao alcanado em 1979; tampouco os3

PUIG, Juan Carlos. La poltica exterior argentina: incongruencia epidrmica y coherencia estructural. In PUIG, Juan Carlos (comp.). Amrica Latina: polticas exteriores comparadas. Buenos Aires, GEL, 1984.

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INTRODUO

atritos econmicos das gestes dos Presidentes Nestor e Cristina Kirchner reduziram a relao ao patamar anterior crise de 2001. possvel, portanto, afirmar que houve mudana na natureza do relacionamento bilateral. Os laos nasceram com uma carga gentica de contraposio (Seixas Corra) herdada do perodo colonial, que imprime relao uma instabilidade estrutural no sculo XIX, passaram pelas fases de instabilidade conjuntural com momentos de rivalidade ou cooperao, ingressaram em uma etapa de construo da estabilidade estrutural pela cooperao e, no sculo XXI, avanam rumo estabilidade estrutural pela integrao. Nesse percurso, a diplomacia brasileira se orientou por atitudes de rivalidade estratgica durante a instabilidade estrutural (sculo XIX); de oscilao entre cordialidade e obstruo, durante os momentos de instabilidade conjuntural com cooperao e rivalidade (por sete dcadas no sculo XX); de predomnio da obstruo e ttica de fait accompli na dcada de 1970; e de cooperao aprofundada tendente integrao desde a dcada de 1980. Em sntese, a trajetria das relaes Brasil-Argentina vai da rivalidade estratgica integrao, passando pelas etapas de cordialidade, obstruo e cooperao4. A hiptese normativa a de que a relao Brasil-Argentina caminha em direo a uma estabilidade estrutural de longo prazo em um patamar elevado na forma de integrao (estado mais avanado que a cooperao ou sua variante, a aliana estratgica). A construo dessa estabilidade constitui a coerncia estrutural do relacionamento embora no siga um curso linear , independentemente do regime poltico (democracia, ditadura) ou da conjuntura econmica (inflao, estabilidade, crescimento, crise). A Histria destaca pelo menos dez momentos de aproximao entre o Brasil e a Argentina ps-Caseros (1852):4 Amado Cervo identifica quatro paradigmas na relao bilateral: i) a rivalidade, teorizada por Miguel ngel Scenna, com nfase no controle do Esturio do Prata; ii) cooperao e conflito, com nfase na continuidade histrica (bicentenria) da parceria comercial, na aliana poltica, no paralelismo dos projetos de desenvolvimento e na conscincia da convivncia necessria; iii) relaes cclicas, que obedecem s injunes dos movimentos de opinio pblica, das intervenes pessoais de estadistas e das interferncias das potncias centrais; e iv) relaes em eixo, teorizadas por Moniz Bandeira, Samuel Pinheiro Guimares, Seixas Corra e Mario Rapoport. CERVO, Amado Luiz. Os paradigmas das relaes Brasil-Argentina no contexto da Amrica do Sul. In PRESIDNCIA DA REPBLICA. Reunio de Estudos: Brasil-Argentina: uma relao estratgica. Braslia, Gabinete de Segurana Institucional, Secretaria de Acompanhamento e Estudos Institucionais, 2006, pp. 38 a 43.

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i) o Tratado da Trplice Aliana (1865); ii) a assinatura do Tratado de Limites e as visitas Presidenciais RocaSalles (1898-1900); iii) a visita do Presidente Senz Pea e a construo da cordial inteligncia poltica articulada pelo Baro do Rio Branco, que conduziu ao Tratado do ABC (1910-1915); iv) as visitas dos Presidentes Vargas-Justo (1933 e 1935), os acordos assinados e a concertao em torno das iniciativas de paz (Guerra do Chaco, Pacto Antiblico); v) a tentativa de reedio do ABC por Pern (1953); vi) os Acordos de Uruguaiana firmados por Jnio Quadros e Frondizi (1961); vii) o Acordo Tripartite (Itaipu e Corpus) e os Acordos sobre Temas Nucleares (1979 e 1980); viii) os Acordos de Iguau celebrados entre Sarney e Alfonsn, o PICE e o Tratado de Integrao (1985-1988); ix) o Mercosul liderado pelos Presidentes Collor de Mello, Fernando Henrique Cardoso e Carlos Menem (1991-1999); e x) o atual momento de consolidao poltica, econmica e institucional da relao bilateral e do MERCOSUL liderado pelos Presidentes Lula e Nstor e Cristina Kirchner (desde 2003). Durante mais de um sculo e meio as adversidades neutralizaram os impulsos de aproximao Brasil-Argentina: os momentos de cooperao tiveram bases polticas e econmicas frgeis at a dcada de 1970, fazendo com que as foras de aproximao fossem vencidas pelos impulsos de afastamento. Somente a partir dos acordos de 19791980 inverte-se a tendncia, as foras centrfugas passando a ser neutralizadas pelo fortalecimento dos laos bilaterais. A diretriz de integrao evidenciada pelo fato de ter-se mantido e aprofundado nos ltimos vinte anos ao longo de governos argentinos de perfil de centro-direita e centro-esquerda, populistas e ortodoxos, durante crises econmico-institucionais e momentos de reconstruo nacional, golpeada por perodos de hiperinflao, crescimento, estagnao e depresso, bruscas variaes cambiais e crises em mercados emergentes, contra os panos de fundo da Guerra Fria, do ps-Guerra Fria e da globalizao. Se o interesse mtuo na integrao no fosse poderoso e relativamente autnomo, o contnuo22

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aprofundamento da relao bilateral no teria sobrevivido a tantas injunes e turbulncias. Mais que isso: a convergncia poltica e a abertura comercial ultrapassaram a dimenso bilateral e se irradiaram para o plano regional, fundando o ncleo do MERCOSUL e um dos eixos centrais da UNASUL, consolidando um espao de estabilidade estratgica na Amrica do Sul e de interlocuo de peso nas negociaes multilaterais. A hiptese explicativa sustenta que a relao bilateral pertence a uma categoria autnoma e possui dinmica prpria, que resulta de dois fatores: i) o desequilbrio de poder relativo entre Brasil e Argentina; e ii) a utilidade do relacionamento para a consecuo dos objetivos individuais da poltica externa de cada pas. Essa hiptese presume que a relao Brasil-Argentina est sempre diante de dois caminhos: a busca da conteno ou do reequilbrio com atenuao das assimetrias (jogo de soma zero) ou a construo de poder compartilhado (soma positiva). Por um lado, historicamente, diante das desconfianas geradas pela assimetria bilateral, ambos os pases buscaram envolver terceiros para reequilibrar o diferencial de poder: Gr-Bretanha, Uruguai, Paraguai, Chile, Estados Unidos, Mxico, Venezuela. Por outro, em termos realistas clssicos, a soma dos recursos de poder de ambos os pases representa cerca de dois teros do territrio, do PIB e da populao da Amrica do Sul. A construo de poder pode se dar em dois nveis de densidade poltica e econmica: cooperao e integrao. A aliana estratgica, variante da cooperao, qualifica a relevncia de laos que o Brasil mantm no somente com a Argentina, mas tambm com Estados Unidos, China, Venezuela e Unio Europeia. J com alguns outros a relao adjetivada de parceria estratgica: Alemanha, Espanha, Frana, ndia, Itlia, Peru, Portugal, Reino Unido e Rssia. Este livro prope uma construo poltica da integrao, que requer uma diplomacia conceitual, metodolgica e qualitativamente diferenciada da diplomacia da cooperao. Para a anlise mais objetiva da cultura poltica argentina, sero empregadas pesquisas de opinio pblica, instrumento que mereceria ser cada vez mais utilizado na anlise poltico-diplomtica, sobretudo em processos de integrao. Nessa perspectiva, sero analisados os resultados de pesquisas23

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feitas pelo CARI junto a lderes e populao em geral em 1998, 2002 e 2006 momentos de declnio, crise e recuperao sobre La opinin pblica argentina sobre poltica exterior y defensa5. Os grficos e tabelas encontram-se no Anexo. Nos ltimos oito anos, as crises econmicas e polticas modificaram significativamente, na opinio pblica e nos lderes, a percepo de importncia da Argentina no mundo. Em 1998, prevalecia a opinio de uma importncia mdia do pas (45 % da populao e 61 % dos lderes); em 2002, no auge da crise, a impresso de importncia baixa era majoritria (69 % da populao e 55 % dos lderes); j em 2006, a impresso de importncia alta majoritria (66 % da populao e 52 % dos lderes). Praticamente o mesmo percentual oscilou de baixo para alto nos ltimos quatro anos, o que demonstra a volatilidade da opinio pblica em relao imagem externa do pas e a imediata relao entre esta e o contexto polticoeconmico interno6. A populao (66 %) e os lderes (52 %) acreditam que, nos prximos dez anos, ser elevada a importncia do pas. A poltica externa argentina, ao contrrio do que explica a escola realista, responde mais s vicissitudes do sistema poltico-ideolgico interno do que aos recursos clssicos de poder territrio, populao, dotao de recursos naturais e humanos, desenvolvimento industrial e tecnolgico e capacidade militar. O lugar argentino no mundo, na viso da elite e da populao, parece estar sempre muito alm ou muito aqum do que lhe permitem os recursos de hard power. Disto decorrem erros de avaliao, sobrevalorizao dos atributos de poder e prestgio e atitudes de autonomia ou isolamento insustentveis. A associao com o Brasil, por outro lado, por seu estilo e savoir faire diplomtico, pode contribuir para que a Argentina tenha uma5

CARI Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales. La opinin pblica argentina sobre poltica exterior y defensa. Buenos Aires, 1998, 2002 e 2006. As sondagens foram realizadas pelo Centro de Estudios Nueva Mayora, dirigido por Rosendo Fraga. Os lderes de opinio, nessa pesquisa, so personalidades que, por sua posio institucional e/ou representatividade, participam em processos decisrios de carter poltico, econmico e social e podem ser escutados e vistos por uma vasta audincia acadmicos, administradores, dirigentes polticos, eclesisticos, empresrios, militares, jornalistas e sindicalistas (Idem, 2002, p. 12). 6 A percepo de importncia do pas varia de maneira significativa entre segmentos ideolgicos e etrios. Os lderes de centro so mais otimistas, ao contrrio dos da esquerda e da direita, que opinam de forma neutra ou negativa. A populao entre 18 e 55 anos e os eleitores de esquerda so mais otimistas, ao passo que os de mais de 55 anos opinam que o pas cada vez menos importante. Idem, 2006, pp. 35 e 36.

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viso mais concreta de suas efetivas potencialidades e ajuste sua ao externa aos reais elementos de poder. Quanto aos objetivos da poltica exterior argentina, a hierarquizao das metas responde a dois posicionamentos: de um lado, os que consideram que a diplomacia constitui instrumento para maximizar o poder nacional, reduzir as assimetrias e ampliar os espaos de autonomia; de outro, os que sublinham que a poltica externa deve maximizar o bem-estar da populao. Tanto a populao quanto os lderes aderem, hoje, a essa segunda posio: o bemestar deve preceder autonomia e ao prestgio poltico. relevante que a partir dessa viso destacam-se como prioridades (nessa ordem) o comrcio internacional e a integrao regional7. Direita, centro e esquerda convergem nessas duas prioridades importante novidade em relao tradicional falta de consensos. Os lderes de opinio destacaram a integrao como a maior prioridade at 2002, passando ao segundo lugar em 2006; de sua parte, a populao elevou a integrao ao primeiro lugar no auge da crise, em 2002. No que tange ao MERCOSUL8, crescente o apoio da opinio pblica participao da Argentina (76 % em 1998, 77 % em plena crise de 2002 e 86 % em 2006). tambm quase unnime o apoio dos lderes de opinio (98 % em 1998, pequena queda durante a crise 90 % em 2002 e recuperao em 2006 91 %). Vale ressaltar aspecto interessante: a viso positiva do MERCOSUL se mantm apesar de que tanto lderes quanto a populao geral considerem que o Brasil foi o pas mais beneficiado pela Unio Aduaneira e apesar do reconhecimento das dificuldades do processo de integrao, tendo em vista as elevadas expectativas de dilogo e cooperao9. Uma das provas do ingresso na etapa de integrao o continuado pertencimento ao bloco, apesar da percepo de que os benefcios ficam aqum dos ganhos efetivos. No plano das relaes bilaterais, as preferncias respondem a critrios de geografia (Brasil), histria (Europa) e poder (Estados Unidos)10. Invertemse os desejos entre populao e lderes em torno de que relaes devem ser7 8

Idem, pp. 36 e 37. Idem, p. 31. A percepo de maior integrao majoritria na populao geral (54 %) e entre os lderes (60%), com maior apoio entre os setores de centro e de esquerda e o segmento de 30 a 42 anos. 9 Idem, p. 32. 10 Idem, p. 42.

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privilegiadas: a opinio pblica prefere, nessa ordem, Europa (27 %), Brasil (18 %) e Estados Unidos (9 %), ao passo que os lderes optam por Estados Unidos (19 %), Brasil (17 %) e Europa (16 %). Observa-se outro consenso: o Brasil se mantm na segunda posio nas preferncias tanto de lderes quanto da opinio pblica. Dois dados chamam ateno: i) a queda do desejo de associao da populao com nosso Pas na crise de 2002 e sua rpida recuperao em 2006, a opo pelo Brasil (18 %) quase idntica ao perodo anterior desvalorizao do Real (19 % em 1998); ii) a queda da opo pelo Brasil entre os lderes de opinio. Reverter essa queda deve ser um dos alvos da inteligncia poltica. Tanto lderes (59 %) quanto a populao (30 %) acreditam que o Brasil ser o pas da regio com maior protagonismo internacional. A avaliao do estado das relaes bilaterais positiva junto aos lderes (52%) e populao (60 %). O Presidente Lula o lder mundial com imagem mais positiva junto opinio pblica argentina (66 %); para os lderes de opinio, o Presidente Lula se situa em terceiro lugar (72 %). Outras pesquisas de opinio sero apresentadas e analisadas no captulo II. Neste livro, a relao bilateral e a construo da integrao sero problematizadas a partir de trs matrizes: ideolgica, histrica e poltica. Tais matrizes constituem trs nveis de anlise e formaro os trs captulos. Antes de adentrar no exame da relao bilateral propriamente dita, o primeiro captulo apresenta, de forma sucinta, as consideraes tericas que orientaram a anlise do objeto. O segundo captulo investiga de forma sinttica a matriz ideolgica (em seu conceito elementar, definido como conjunto ou acervo de ideias) para nela analisar o lugar do Brasil e da integrao na histria das ideias polticas da Argentina. No terceiro captulo, a matriz histrica constitui a base emprica da pesquisa: investigam-se de forma sinttica dois sculos de relao bilateral, articulando-se conceitos de estabilidade e instabilidade, estrutural e conjuntural, rivalidade, cooperao e integrao. O quarto captulo, tambm de corte emprico, aplica a matriz poltica ao momento de crise e refundao da Argentina durante as gestes dos Presidentes Eduardo Duhalde, Nstor e Cristina Kirchner. Ser dada ateno particular disputa presidencial de 2003, quando a sociedade, diante de projetos distintos de pas (propostos por Kirchner, Menem,26

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Rodrguez Sa, Lpez Murphy e Elisa Carri), optou pelo neodesenvolvimentismo apoiado na integrao regional um projeto politicamente sustentado pelo peronismo nacional-popular de centroesquerda.

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Captulo I - Consideraes tericas

i. Opes metodolgicas Este livro se baseia em trs opes de mtodo: a anlise da relao bilateral por meio da viso do outro; o estudo da cultura poltica por meio da histria das ideias; e a perspectiva histrico-estrutural de longo prazo. A anlise brasileira da poltica externa argentina tem sido tradicionalmente feita a partir de trs perspectivas: i) bilateral, desde o ponto de vista do Brasil; ii) triangular Brasil-Argentina-Estados Unidos, com nfase nas interferncias da potncia hegemnica; e iii) historiografia comparada Brasil-Argentina. Sem perder de vista tais perspectivas, esta dissertao trilha um caminho distinto: a viso do outro11 (a Argentina). A tomada de conscincia da viso do outro constitui elemento de feedback til para avaliar a ao diplomtica e apontar caminhos no evidentes em uma poltica externa autoreferenciada, formulada sem contrapontos e unicamente baseada na auto-percepo.11

Inspirada na linha dos seminrios organizados entre 1997 e 1999 pela FUNAG e pela FUNCEB, aprofunda-se a perspectiva de alteridade a partir do quadro de referncias composto por ideias e percepes da sociedade poltica argentina. Essa opo metodolgica exigiu privilegiar, na bibliografia, autores argentinos. FUNAG. A viso do outro: seminrio Brasil-Argentina. Braslia, FUNAG, 2000.

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O estudo da cultura poltica por meio da histria das ideias empregado, aqui, como forma de penetrar na viso do outro. Essa modalidade ser desenvolvida no captulo II. A perspectiva histrico-estrutural de longo prazo se prope a ir mais alm, no plano analtico, do que permite a histoire vnementielle oficial (contra a qual se insurge a Ecole des Annales) que predomina em nossa histria diplomtica. Essa anlise de tempo longo, desenvolvida no captulo III, tem como objetivo investigar tendncias e constantes que no emergem de uma pesquisa limitada do ponto de vista histrico-temporal, concentrada em governos especficos, ou na discusso de temas da agenda bilateral. Se uma anlise de curto prazo pode deixar perplexo o observador, que naturalmente tender a qualificar de errtica ou incongruente o perfil da relao bilateral, em especial da ao argentina, a viso de longo prazo traz luz padres lgicos no perceptveis ao observador que limita no tempo ou na agenda um objeto profundamente cambiante. ii. Cordialidade na inteligncia poltica: ethos e tecnologia diplomtica A Diplomacia no se baseia apenas nos recursos de poder ou nos interesses racionais do Estado, segundo prope a tradio realista. Tanto recursos de poder quando interesses so interpretados e definidos a partir do quadro de referncias culturais. A Diplomacia constitui uma das expresses do ethos de um povo. Nessa perspectiva, de um lado, a cultura nacional torna a realidade mundial inteligvel ao formulador e executor da poltica externa e orienta a ao do seu pas no cenrio mundial, com base em suas necessidades e expectativas. De outro, cada cultura define um estilo prprio de sociabilidade internacional e de atuao junto aos demais atores mundiais. A sociabilidade grociana se expressa de maneira especfica em cada nao ou grupo de naes que partilham razes identitrias comuns. Ao contrrio das regras e prticas impessoais do Estado burocrtico moderno teorizado por Max Weber, a diplomacia uma poltica de Estado marcada por forte subjetividade. Nesse sentido, se a passagem do plano particular para o pblico na formao do Estado deve ser feita em prejuzo de valores personalistas (Sergio Buarque de Holanda assinala que h descontinuidade e at oposio na passagem do crculo familiar ao do30

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Estado12), a poltica externa de um pas recupera e projeta no cenrio internacional valores vigentes nos planos da famlia e de modalidades comunitrias de relaes sociais. Do patamar do Estado para o cenrio internacional, rompe-se com a impessoalidade burocrtica, e se retomam valores comunitrios e da intimidade familiar de um povo. Uma das caractersticas tradicionais da diplomacia brasileira, inscrita e consagrada no Tratado de Cordial Inteligncia Poltica idealizado pelo Baro do Rio Branco entre Argentina, Brasil e Chile (ABC), deriva em linha direta de um dos principais traos que conformam o ethos brasileiro: a cordialidade. Nas palavras de Sergio Buarque de Holanda,J se disse, numa expresso feliz, que a contribuio brasileira para a civilizao ser de cordialidade daremos ao mundo o homem cordial. A lhaneza no trato, a hospitalidade, a generosidade, virtudes to gabadas por estrangeiros que nos visitam, representam, com efeito, um trao definitivo do carter brasileiro, na medida, ao menos, em que permanece ativa e fecunda a influncia ancestral dos padres de convvio humano, informados no meio rural e patriarcal13.

Por outro lado, este livro no adota a interpretao negativa de Sergio Buarque do conceito ambguo de homem cordial, que, segundo este, ilude na aparncia, mas o sentido original dado por Ribeiro Couto: a cordialidade como trao de uma civilizao miscigenada tnica e culturalmente14.HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. So Paulo, Companhia das Letras, 1998, p. 141. 13 Idem, p. 146 e Nota. 14 A expresso foi cunhada por Ribeiro Couto em carta dirigida a Alfonso Reyes em 1931, na qual enuncia o homem cordial como uma raa nova, produto da fuso do homem ibrico com a terra nova e as raas primitivas, que gera um sentimento americano (latino). A interpretao feita por Sergio Buarque negativa, em sua crtica acepo dada por Cassiano Ricardo a de um capital sentimento dos brasileiros, uma certa tcnica da bondade, uma bondade mais envolvente, mais poltica, mais assimiladora. Sergio Buarque alerta que a palavra cordial h de ser tomada, neste caso, em seu sentido exato e estritamente etimolgico, que remete ao corao (cor, cordis); nesse sentido, homem cordial no sinnimo de bom e gentil, mas o que age movido pelos afetos e pela emoo, no pela razo. Assim, nota Buarque, a inimizade bem pode ser to cordial como a amizade, nisto que uma e outra nascem do corao (...), da esfera do ntimo, do familiar, do privado. E acrescenta: Seria engano supor que essas virtudes possam significar boas maneiras, civilidade. So antes de tudo expresses legtimas de um fundo emotivo extremamente rico e transbordante. Na civilidade h qualquer coisa de coercitivo ela pode exprimir-se em mandamentos e12

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Nessa perspectiva, se o brasileiro um homem cordial, se a principal contribuio do Pas para a civilizao a cordialidade e se a diplomacia reflete o ethos de um povo, possvel afirmar que a cordialidade brasileira constitui a projeo externa de um trao identitrio nacional. A cordialidade da diplomacia brasileira contm um sentimento de solidariedade o que explica e legitima, para alm da geografia, dos investimentos e dos interesses comerciais, o desejo de aprofundar as relaes com a frica e a Amrica Latina. Essa cordialidade, que lana razes em valores familiares e de crculos de amizade presentes na cultura nacional e que, como dito acima, fica em suspenso (com as conhecidas dificuldades) quando se passa do plano familiar para o do Estado burocrtico weberiano, volta a se manifestar no plano das relaes externas. Trata-se, tambm, de elemento basilar da inteligncia poltica da diplomacia brasileira15.em sentenas. Nenhum povo est mais distante dessa noo ritualista da vida do que o brasileiro. Nossa forma ordinria de convvio social , no fundo, o contrrio da polidez. Ela pode iludir na aparncia e isso explica pelo fato de a atitude polida consistir precisamente uma espcie de mmica deliberada de manifestaes que so espontneas do homem cordial: a forma natural e viva que se converteu em frmula. Alm disso a polidez , de algum modo, organizao de defesa ante a sociedade. Detm-se na parte exterior, epidrmica do indivduo, podendo mesmo servir, quando necessrio, de pea de resistncia. Equivale a um disfarce que permitir a cada qual preservar intatas sua sensibilidade e suas emoes. Por meio de semelhante padronizao das formas exteriores da cordialidade, que no precisam ser legtimas para se manifestarem, revela-se um decisivo triunfo do esprito sobre a vida. Armado dessa mscara, o indivduo consegue manter sua supremacia ante o social. E, efetivamente, a polidez implica uma presena contnua e soberana do indivduo. No homem cordial, a vida em sociedade , de certo modo, uma verdadeira libertao do pavor que ele sente em viver consigo mesmo, em apoiar-se sobre si prprio em todas as circunstncias da existncia. Sua maneira de expanso para com os outros reduz o indivduo, cada vez mais, parcela social, perifrica, que no brasileiro como bom americano tende a ser a que mais importa. Ela antes um viver nos outros (...) Nada mais significativo dessa averso ao ritualismo social, que exige, por vezes, uma personalidade fortemente homognea e equilibrada em todas as suas partes, do que a dificuldade em que se sentem, geralmente, os brasileiros, de uma reverncia prolongada ante um superior. Nosso temperamento admite frmulas de reverncia, e at de bom grado, mas quase somente enquanto no suprimam de todo a possibilidade de convvio mais familiar. A manifestao normal do respeito em outros povos tem aqui sua rplica, em regra geral, no desejo de estabelecer intimidade. E isso tanto mais especfico, quanto se sabe do apego frequente dos portugueses, to prximos de ns em tantos aspectos, aos ttulos e sinais de reverncia. HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil, op. cit., p. 146 e Nota. 15 Define-se, aqui, inteligncia poltica como tecnologia ou arte (no sentido clssico) diplomtica. A inteligncia capacidade mental de compreender, raciocinar, resolver problemas, planejar e agir se manifesta de vrias formas, uma das quais a social (habilidade social skill). Inteligncia poltica constitui uma variante da inteligncia

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Mas na diplomacia, como em qualquer relao social, alm de conhecimento aplicado ao clculo de poder (tcnica racional), a inteligncia poltica tambm requer sensibilidade ao outro e, em especial, a cordialidade. Com esta, pode-se alcanar os mesmos objetivos de forma mais eficiente (sem o emprego de recursos custosos de poder, em suas dimenses poltica, econmica ou militar), e sem gerar traumas e tenses. A cordial inteligncia poltica pode ser considerada expresso da tecnologia diplomtica brasileira. Acrescentar inteligncia poltica o adjetivo cordial, sob inspirao da entente cordiale franco-britnica de 1904 (mesmo ano da proposta que o Baro do Rio Branco faz Argentina), significa ir alm de clculos de poder e buscar uma convergncia sustentada em uma tica de valores e objetivos partilhados. A construo da integrao regional, em particular o estado atual da relao Brasil-Argentina, recomenda o aprofundamento e a atualizao do conceito de cordial inteligncia poltica empregado pelo Baro do Rio Branco. Gilberto Freyre, ao analisar em seu Ordem e Progresso o momento de transio da cultura nacional no perodo da Repblica Velha, assinala que, sob a direo de Rio Branco, o Itamaraty constitua um sistema mais que diplomtico (...) de organizao e de definio de valores superiormente nacionais16. O comentrio arguto do socilogo-antroplogo demonstra a influncia direta e recproca entre poltica externa e manifestao de valores nacionais profundos, muito alm da manipulao de elementos essencialmente polticos e de poder. A obra diplomtica de Rio Branco deixa claro que, em sua viso estratgica, a consolidao da Nao brasileira estava assentada sobre dois pilares estruturais poltico-geogrficos: a definio de seu mapa (suas fronteiras)

social aplicada ao savoir faire das relaes internacionais. Por seu turno, tecnologia constitui um discurso sobre a tcnica. Como tecnologia ou arte, a inteligncia poltica o conjunto de tcnicas que compreendem a aplicao de conhecimentos teis interao social em contextos de poder (para alcanar interesses e objetivos outcomes). Como tecnologia ou arte diplomtica, o objetivo da inteligncia poltica a construo de um ambiente internacional de entendimento (entente) que viabilize a promoo dos interesses nacionais. 16 FREYRE, Gilberto. Ordem e Progresso. Processo de desintegrao das sociedades patriarcal e semipatriarcal no Brasil sob o regime de trabalho livre: aspectos de um quase meio sculo de transio do trabalho escravo para o trabalho livre e da Monarquia para a Repblica. Rio de Janeiro, Record, 4 edio, 1990, p. CLI.

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e a relao amistosa com os vizinhos sul-americanos, a partir da relao com a Argentina e o Chile. Nesse sentido, confessaria ao Embaixador argentino Ramn Crcano, a quem apresenta a proposta do ABC:J constru o mapa do Brasil. Agora meu programa o de contribuir para a unio e a amizade entre os pases sul-americanos. Uma das colunas dessa obra dever ser o ABC17.

O programa estratgico de Rio Branco para a consolidao nacional do Brasil tem, portanto, dois momentos. O Chanceler conseguiu construir o primeiro, com o reconhecimento e a consagrao histrica que lhe corresponde, mas no viveu para ver o segundo. As relaes de poder, a escassez dos laos econmico-comerciais e, sobretudo, as profundas desconfianas e rivalidades impediram a efetivao do ABC, como ser visto abaixo. Hoje, entretanto, o processo de integrao trilha o mesmo espao e se inspira na mesma viso tida por Rio Branco no incio do sculo passado. A respeito do ethos nacional refletido no homem cordial, Rubens Ricupero se junta a Gilberto Freyre ao qualificar Rio Branco de definidor de valores nacionais, e comenta que o Chancelervai ao encontro da aspirao da identidade externa que os brasileiros gostariam que se aplicasse a si prprios. Gostamos de pensar que somos povo mestio tnico-culturalmente. Nos agrada pensar que somos generosos, desinteressados, pacficos, no agressivos, moderados, impulsionados por valores de afetividade. dessa inclinao que procede a deturpao do conceito de homem cordial18.

Nessa linha de pensamento, a diplomacia brasileira emerge, de certa forma, como alter ego da identidade nacional a projeo idealizada de como nos imaginamos ou que gostaramos de ser como sociedade nacional, ou pretendemos ser no futuro. Naturalmente, surgem da incongruncias entre retrica externa e realidade interna: o Brasil deseja um mundo com maior17

LINS, Alvaro. Rio Branco. Biografia. So Paulo, Editora Alfa-mega / FUNAG, 1996, p. 432. 18 RICUPERO, Rubens. Rio Branco, definidor de valores nacionais. In CARDIM, Carlos Henrique e ALMINO, Joo (orgs.), Rio Branco, a Amrica do Sul e a Modernizao do Brasil, Braslia, FUNAG/IPRI, 2002, p. 90.

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equidade, mas a sociedade brasileira extremamente desigual e injusta; o Brasil deseja um mundo pacfico, mas a sociedade brasileira extremamente violenta; o Brasil propugna pelo desenvolvimento, mas persistem bolses de misria; o Brasil luta pelo imprio do direito internacional e pela justia, mas a sociedade brasileira ainda sofre com o desrespeito lei, a corrupo e as impunidade; o Brasil clama por solidariedade mundial, mas a sociedade brasileira profundamente individualista na prtica; o Brasil defendeu com veemncia a descolonizao, mas a sociedade brasileira ainda conserva, em suas prticas quotidianas, elementos e preconceitos coloniais, dos quais so notrios alguns casos de escravido rural e racismo, ainda que velado. O Brasil, medida que se desenvolve em direo a padres sociais mais equitativos, avana na boa direo, fortalecendo a legitimidade da defesa, no plano mundial, de seus valores nacionais. Cabe destacar, em especial, a solidariedade com a frica e a Amrica Latina, que no se explica por simples clculos de poder geopoltico, nem por interesses empresariais (ainda que estes existam, no esto na base do impulso diplomtico). A tentativa de compreenso dessa solidariedade ser incompleta se no levar em conta o sentimento de solidariedade nacional para com tais pases, aos quais nos prendem muito alm da pura retrica laos histricos, tnicos e afetivos. Os elementos acima comentados conduzem afirmao que caberia ser estudada mais em detalhe em outra pesquisa de um estilo de liderana brasileira, derivada da tecnologia diplomtica que emerge da cordial inteligncia poltica. medida que o Brasil cresce em poder e capacidade de mobilizao, torna-se necessrio compreender e desenvolver um tipo especfico de savoir faire, de tecnologia de liderana, de natureza mais complexa que a utilizada at agora para a defesa dos interesses nacionais. A diplomacia brasileira desenvolveu uma tecnologia reconhecidamente eficiente de defesa de seus interesses nacionais: consolidao do territrio, entorno regional pacfico, desenvolvimento econmico (comrcio, industrializao, investimentos). Essa tecnologia diplomtica tradicional, entretanto, insuficiente para o novo patamar de poder ao qual o Brasil est acedendo. O estudo sobre o processo de integrao regional oferece aprecivel campo de pesquisa para elucidar qual o estilo prprio que o Brasil adota na nova etapa de sua histria diplomtica. A cordial inteligncia poltica requer o desenvolvimento de uma diplomacia total. Sem desvirtuar-se em pretenses dirigistas e hegemnicas, o conceito que se inspira nos modelos de histria total e histria das35

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mentalidades da Ecole des Annales significa a necessidade de ir alm do relacionamento formal entre Governos da diplomacia tradicional. A integrao exige uma diplomacia mais ativa, mais atenta a aspectos histricos, culturais e ideolgicos e com uma interlocuo mais complexa, que envolve uma multiplicidade de atores sociais e integra mais sistematicamente em sua agenda os campos da cultura, educao, cincia, imprensa, esportes, cincia e tecnologia e poltica. Seu objetivo atuar diretamente junto s bases polticas, governamentais e no governamentais, acadmicas e sociais que elaboram os interesses nacionais dos pases-scios no caso, a Argentina , com ganhos de legitimidade e eficincia. Entram, nesse campo, diversos elementos no contemplados na diplomacia tradicional. Se tudo Histria para a Ecole des Annales, de certa forma tudo Diplomacia num processo de integrao. Surge, da, a necessidade de uma ateno maior ao dilogo com interlocutores no tradicionais (universidades, think tanks, imprensa, lderes polticos, grupos de interesse e comunidade artstica e desportiva). No caso especfico argentino, isso se reveste de interesse particular, tendo em mente o elevado grau de fragmentao da elaborao dos interesses nacionais daquele pas, que so capturados por grupos setoriais em constante pugna. Esse aspecto aumenta o nmero de variveis em jogo, produzindo um quadro causal e um ambiente de entendimento mais complexo. O conhecimento da viso do outro convida a uma maior sensibilidade ao interlocutor, como aspecto da cordialidade, desenvolvendo a empatia, respeitando seus cdigos e significados histricos e culturais, suas prevenes psicolgicas, identificando e explorando elementos quadro de referncias que favorecem uma relao mais estreita com o Brasil. Seixas Corra alerta contra um pragmatismo autoreferente do Brasil, que por vezes resvala para a insensibilidade. No mesmo diapaso, Rego Barros assinala que no haver liderana brasileira contra resistncia argentina. Conforme se sublinhar no captulo IV, para a Argentina, o Brasil se encontra diante de uma disjuntiva: um projeto hegemnico ou um projeto integracionista. O primeiro, um patronazgo inaceitvel para seus vizinhos, dadas suas caractersticas subimperiais. O segundo, um liderazgo associativo. A Argentina poderia, em algumas circunstncias e em alguns campos, tolerar o liderazgo do Brasil, com36

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ou sem reservas, conquanto lhe seja assegurado um espao na definio de mtodos e prioridades, mas jamais um patronazgo. O primeiro pressupe representatividade e legitimidade sobre bases consensuais, uma soft leadership sem desgnios hegemnicos. Por seu turno, o segundo pressupe hegemonia, imposio de alinhamento automtico e substituio dos atores regionais, posio que francamente rejeitada at mesmo pelos vizinhos simpatizantes do Brasil. iii. O estudo das Relaes Internacionais na Argentina Antes de adentrar no exame da histria das ideias polticas na Argentina, aplicando-a no contexto histrico de dois sculos da relao bilateral, cabem alguns comentrios sobre as principais correntes que orientaram as relaes internacionais nesse pas. O estudo das relaes internacionais na Argentina19 recebeu forte influncia da escola francesa, por meio da histria diplomtica, e do enfoque idealista racionalista-grociano de cunho jurdico-normativo. Juan Carlos Puig lana as bases de uma escola realista perifrica, que (nos anos 1960) rejeita o status quo mundial e defende a ao multilateral para descongelar o poder e reverter a condio perifrica. Por seu turno, os autores da corrente geopoltica, quase todos militares, com produo acadmica no mbito dos Institutos Superiores das Foras Armadas e do Crculo Militar, combinam aportes de autores clssicos como Ratzel, Mackinder e Spykman com as doutrinas de segurana hemisfrica desenvolvidas no contexto da Guerra Fria. Os governos militares enfatizam a militncia ocidental informada pela doutrina da Segurana Nacional e os conflitos de poder sub-regional. A geopoltica argentina dos anos 1970 reage ao pensamento de Golbery do Couto e Silva e assinala como contrrias aos interesses nacionais a concentrao demogrfica no Sul do Brasil e a crescente influncia na Bacia do Amazonas, por meio da qual o Brasil poderia chegar ao Pacfico. Autores como Gualco tendem a separar o Brasil dos projetos de integrao no Cone Sul, na medida em que o v como gendarme armado19

A anlise como base a obra RUSSELL, Roberto. Enfoques tericos y metodolgicos para el estudio de la poltica exterior, Buenos Aires, GEL, 1992, pp. 9 a 14, e o captulo de TREVISN, Miriam Colacrai de. Perspectivas tericas en la bibliografia de poltica exterior argentina, pp. 22 a 41.

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da Amrica do Sul e satlite privilegiado dos Estados Unidos, dado o grau de desnacionalizao de sua economia. A partir de meados dos anos 1970 e sobretudo na dcada de 1980 aprimorou-se o campo analtico das relaes internacionais na Argentina, com conceitos e mtodos de investigao mais rigorosos. A redemocratizao traz novos campos de pesquisa para os quais se tornam insuficientes os tradicionais enfoques jurdicos, histricos e geopolticos. Os novos estudos so municiados com o arsenal terico fornecido por escolas norte-americanas, com enfoques na poltica burocrtica, na interdependncia complexa (Keohane, Nye), nas ideologias, imagens e percepes (Jervis, George) e no processo de tomada de decises (Synder, Bruck, Sapin). A reflexo enriquecida pelos trabalhos de Juan Carlos Puig, Carlos Prez Llana e Flix Pea. Cresce o interesse nos determinantes internos da poltica exterior, que trazem para a anlise o impacto causal de uma vasta gama de variveis at ento inditas, que incluem as relaes entre cultura e poltica exterior (Escud) e o processo de tomada de decises, com ateno no sistema de crenas dos lderes (Russell). A redemocratizao inspira estudos sobre o sistema poltico interno como varivel independente, rompendo com a hegemonia metodolgica dos fatores externos e buscando um quadro causal mais complexo. Nesse perodo, estudos meramente descritivos e cronolgicos cedem espao para uma reflexo mais sofisticada que vincula a histria diplomtica s dinmicas polticas interna e internacional. Vale destacar os trabalhos de Juan Archibaldo Lans, Mario Rapoport e Carlos Escud, que analisam a partir de perspectivas distintas, seno opostas, as relaes entre a Argentina e as grandes potncias, o papel das elites dirigentes na conformao dos interesses nacionais e a tese da declinacin. fundamental o fato de que, na Argentina, a teoria da dependncia se desenvolveu no campo econmico, nunca tendo chegado ao contrrio do Brasil a orientar a poltica exterior, limitando-se a constituir um marco terico descritivo e explicativo do subdesenvolvimento. Nas duas ltimas dcadas, cresceu na Argentina o interesse na teoria da interdependncia complexa, que transcende as vises estado-cntricas do realismo, cujos pressupostos so questionados. A redemocratizao estimulou a reflexo sobre as relaes de cooperao e integrao com o Brasil, tese que passou a ser predominante, em detrimento38

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das hipteses conflitivas, que perderam a credibilidade acadmica, estratgica e poltica. Nesse marco, prope-se inclusive uma geopoltica da integrao20. Esse aperfeioamento dos paradigmas tericos ocorreu de forma sincrnica distenso poltica na relao com o Brasil, agregando legitimidade cientfica ao impulso de cooperao do novo patamar dos laos bilaterais. A evoluo terica foi influenciada, no plano emprico, pelas polticas de aproximao, ao mesmo tempo em que sustentou sua racionalidade. Nessa perspectiva, relevante que questes como a Bacia do Prata, tratadas pela Argentina nas dcadas anteriores a partir de enfoques jurisdicistas e geopolticos, tenham evoludo para abordagens de interdependncia e cooperao. Nos anos 1990, o realismo perifrico e sua crtica dominaram o debate no campo das relaes internacionais na Argentina. Se, de um lado, para o realismo clssico a estratgia de insero externa deve derivar da materialidade do poder, de outro lado, a aplicao equivocada de um realismo perifrico levou a Argentina a inverter a equao, colocando os recursos de poder em posio subordinada. O predomnio da ideologia neoliberal lida em clave menemista fez com que recursos de poder fossem deliberadamente desmobilizados indstria, produo cientfico-tecnolgica na crena de uma globalizao benigna e dos favores da potncia hegemnica. Isso ser analisado em maior detalhe no captulo II. A crise argentina do incio da atual dcada imps a perda de credibilidade desse ltimo paradigma, e a reconsiderao do universo terico em relaes internacionais. No h, hoje, uma nica corrente com ascendncia sobre as demais. iv. Por uma teoria da integrao Este livro pretende apresentar elementos que contribuam para a construo de uma teoria da integrao, embora no pertena ao escopo do trabalhoAo contrrio da opinio corrente, a perspectiva geopoltica argentina no sempre antibrasileira. Autores como Turdera criticam a tese de um Brasil como hiptese de guerra mais provvel, assinalando que a hiptese de integrao era igualmente provvel. Outros, como Guglialmelli, defendem a cooperao com o Brasil com vistas a uma integracin para la liberacin, a fim de obter maior capacidade autnoma de deciso, evitando confrontaes que possam ser aproveitadas por interesses alheios. Gmez Rueda defende a integrao regional como uma das dimenses essenciais da geopoltica argentina em um mundo que se organiza em blocos.20

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realizar uma reviso da literatura sobre o tema21. No plano conceitual, integrao tem sido definida como processo pelo qual atores polticos nacionais transferem suas lealdades, expectativas e atividades polticas para um novo centro (Haas), gerando um sentido de comunidade e de instituies e prticas fortes (Deutsch).A vasta literatura sobre integrao, cuja inspirao terica nasce de teses federalistas e da construo da paz pelo comrcio, inclui autores que vo desde clssicos como Immanuel Kant e Hugo Grotius at tericos contemporneos como John Gerald Ruggie, James E. Dougherty, Robert L. Pfaltzgraff Jr. e Jean Monnet. Cumpre mencionar, como aportes centrais nesse campo, a abordagem transnacionalista ou comunicacional de Karl Deutsch, que emprega tcnicas behavioristas, a interdependncia complexa de Keohane e Nye, a teoria dos regimes internacionais de Stephen Krasner e o paradigma das relaes em eixo (Moniz Bandeira e Amado Cervo). PATRCIO, Raquel Cristina de Caria. As relaes em eixo franco-alems e as relaes em eixo argentino-brasileiras. Gnese dos processos de integrao. Tese de Doutorado. Braslia, Universidade de Braslia, 2005, pp. 34, 35, 42, 46, 47 e 49. CERVO, Amado Luiz. Relaes Internacionais da Amrica Latina Velhos e Novos Paradigmas. Braslia, IBRI/ FUNAG, 2001. Cabe ainda destacar: GARNETT, International cooperation and institutional choice: The European Communitys international market (1992); HAAS, Ernst. The uniting of Europe (1958), International integration: The European and the universal process (1961) e Why collaborate? Issue-linkage and international regimes in DOUGHERTY, James E. e PFALTZGRAFF Jr., Robert L., Relaes internacionais teorias em confronto (2003); HAAS, Ernst e SCHMITTER, Philippe, Economics and differential patterns of political organization: projections about unity in Latin America (1964); SCHMITTER, Philippe, A revised theory of regional integration, in International Organization (1970); KRASNER, Stephen, International regimes (1995); KEOHANE, Robert, e NYE, Joseph, Power and Interdependence (2001); DEUTSCH, Karl, Anlise das relaes internacionais cap. XVIII Como alcanar e conservar a integrao (1977); MILNER, Helen, International theories of cooperation among nations: strengths and weaknesses (World Politics, 1992); MITRANY, David, A working peace system (Londres, Royal Institute of International Affairs, 1943); MONNET, Jean, Memrias A Construo da Unidade Europeia (Braslia, UnB, 1986); RUGGIE, John Gerard, Multilateralism matters: The theory and praxis of an institutional form (New York, Columbia University Press, 1993); SCHARF, Fritz, The joint decision trap: Lessons from German federalism and European integration (1988). No contexto do Mercosul, cabe mencionar: RAPOPORT, Mario (coord.), La Comunidad Europea y el Mercosur Una Evaluacin Comparada (1993), RAPOPORT, Mario (org.), Argentina y Brasil en el Mercosur. Polticas comunes y alianzas regionales (Buenos Aires, GEL e Fundacin Konrad Adenauer, 1995); MADRID, Eduardo, Argentina-Brasil. La suma del Sur (Buenos Aires, Editora Caviar Bleu, 2003), Ideas y proyectos de complementacin e integracin econmicas entre la Argentina y Brasil en el siglo XX, in Jornadas de Investigacin (documento de trabalho no. 1. Buenos Aires, 1999); ARNAUD, Vicente Guillermo, Mercosur, Unin Europea, NAFTA y los procesos de integracin regional (Buenos Aires, 1996); BERNAL-MEZA, Raul, Sistema mundial y Mercosur (Buenos Aires, 2000); BOUZAS, Roberto e LUSTIG, Nora, Liberalizacin comercial e integracin regional de NAFTA a Mercosur (Buenos Aires, 1992); LANUS, Juan A., La integracin econmica de Amrica Latina (Buenos A i r e s , 1 9 7 2 ) ; B E C K E R M A N , M a r t a A rg e n t i n a y B r a s i l : h a c i a u n a m a y o r complementacin productiva?, (in Ciclos en la historia, la economa y la sociedad, Buenos Aires, no. 18, segundo semestre de 1998).21

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A integrao22 vai alm da cooperao, esta ltima definida como o padro de comportamento baseado em relaes no regidas pela coao ou pelo constrangimento, mas legitimadas pelo consentimento mtuo com vistas obteno de vantagens recprocas. Questo central da teoria da cooperao, que se baseia no clculo egosta dos pases, o grau em que as recompensas mtuas superam a concepo de interesse baseada na ao unilateral e na competio23. A chave do comportamento cooperativo a crena na reciprocidade, sem o que os participantes no se comportam da maneira pretendida. A integrao vai alm da competio, sobretudo porque supera a etapa do clculo egosta do interesse dos participantes que passa a se limitar a questes conjunturais tpicas , j tendo sido internalizado na cultura poltica o pertencimento ao grupo regional. Na cooperao, comparam-se os incentivos e dividendos da ao conjunta e da ao unilateral; na integrao, a ao unilateral descartada como opo, e o clculo de incentivos e dividendos fica restringido discusso sobre o nvel adequado de aprofundamento, no se questionando a relao privilegiada. Como j dito, Brasil e Argentina vivem as tenses prprias da transio entre o padro de comportamento regido pela cooperao intergovernamental (com o clculo egosta de custos e benefcios) e um perfil mais profundo de interao social e de construo de uma identidade regional, regida pela integrao no mbito do MERCOSUL. A teoria funcionalista lanou as bases da construo terica da integrao nos anos 195024. David Mitrany afirma o conceito de spill over comoA construo poltica da integrao necessita de pelo menos cinco elementos: i) quadro histrico-cultural-ideolgico sustentvel; ii) relaes polticas estveis, com ampla convergncia em torno da viso do cenrio mundial e regional, o que no exclui oscilaes e desinteligncias conjunturais e tpicas, desde que no constituam fatores de ruptura; iii) quadro institucional adequado: mecanismos de consulta, concertao e ao poltica conjunta; iv) slida infraestrutura fsica e de comunicaes; e v) crescente volume de comrcio, investimentos e integrao de cadeias produtivas. Este livro enfatizar os dois primeiros elementos. Os trs ltimos sero abordados sem aprofundamento, na medida em que demonstrem os elementos anteriores, ao mesmo tempo em que so por eles beneficiados. O quinto aspecto frgil, se buscado isoladamente, para respaldar um processo de integrao, na ausncia de slidas bases culturais, polticas e institucionais. 23 DOUGHERTY, James E. e PFALTZGRAFF Jr., Robert L. Relaes internacionais as teorias em confronto. Lisboa, Editora Gradiva, 2003, pp. 642 e 643. 24 Na dcada de 1950, David Mitrany rejeita a viso tradicional dos modelos constitucionais e federalistas de integrao, que apontavam para um governo mundial, e sustenta a ideia de que o critrio central so as funes que a instituio regional pretende adotar. DOUGHERTY, James E. e PFALTZGRAFF Jr., op. cit., pp. 650 e 651. PATRCIO, Raquel Cristina de Caria, op. cit., p. 48.22

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fundamental: a cooperao iniciada em um setor estratgico tender a espalharse para outros setores, o que gera a necessidade de instrumentos de coordenao tcnica, que podem evoluir para o campo da poltica. Foi essa a lgica seguida por Jean Monnet e Roberto Schumann na integrao gradual e setorial das Comunidades Europeias. Na dcada de 1960, o neofuncionalismo (Ernst Haas, Philippe Schmitter, Joseph Nye e Robert Keohane), com base na experincia europeia, sublinha o papel das elites e burocracias com interesses transnacionais e o efeito de spill over setorial, geogrfico, poltico e tcnico, com seus reflexos institucionais25. Schmitter assinala que o crescimento setorial gera efeitos de spill around e buildup expanso das funes, da autoridade e da autonomia decisria das instncias integradoras em direo supranacionalidade. Influenciado pelo behaviorismo na Cincia Poltica, o neofuncionalismo v a integrao como a melhor forma de os Estados organizarem o comportamento cooperativo. A combinao de aspectos do regime internacional (Krasner) com as noes de jogo interativo (Ruggie) e reciprocidade difusa (Keohane) permite afirmar que pases inscritos em um regime ou jogo de trocas so ora ganhadores, ora perdedores, mas no tm vantagem em retirar-se do jogo e caminhar isoladamente ou retroceder (spill back), j que o comportamento cooperativo constitui a melhor estratgia no longo prazo26. Ainda na dcada de 1960, sob influncia da tradio realista, surge a corrente institucionalista governamental, que busca reabilitar o papel do Estado frente s elites transnacionais (enfatizadas pelo neofuncionalismo) e substituir o fenmeno do spill over pelo conceito de interesses nacionais organizados em issue areas27.25 Haas demonstra que as elites europeias (polticos, sindicalistas), inicialmente cticas em relao CECA, passaram a defender a Comunidade, colocando-se na vanguarda do processo. Os setores da elite que haviam obtido vantagens com a formao de instituies supranacionais passam a promover a integrao em outros setores, ramificando-se para novos contextos funcionais e envolvendo outros segmentos de elites e burocracias. DOUGHERTY, James E. e PFALTZGRAFF Jr., op. cit., pp. 651 a 654. PATRCIO, Raquel Cristina de Caria, op. cit., p. 48. 26 PATRCIO, Raquel Cristina de Caria, op. cit., p. 42. 27 O intergovernamentalismo uma abordagem terica da integrao europeia feita pela academia norte-americana. Stanley Hoffman destaca o aprofundamento da cooperao entre Estados, que pode resultar em uma pooled sovereignty. PATRCIO, Raquel Cristina de Caria, op. cit., p. 50.

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Nos anos 1980 e 1990, o fortalecimento institucional das Comunidades Europeias respalda certo retorno ao neofuncionalismo, em reao ao estadocentrismo do intergovernamentalismo, com renovada nfase na convergncia de interesses das elites transnacionalizadas28. Joseph Nye aperfeioa a teoria neofuncionalista de integrao e analisa mecanismos processuais da politizao e do spill over29. Merecem destaque a socializao das elites, a formao de grupos no governamentais e associaes transnacionais de mbito regional e a atrao ideolgica e identitria. Alm disso, Nye assinala condies que definem o potencial integrador, das quais vale sublinhar trs: a simetria dos nveis de desenvolvimento, a complementaridade das elites e o pluralismo dos grupos sociais. Sobre os tipos de percepo afetados pelo processo de integrao, vale assinalar a eqidade na distribuio de dividendos. Nye ainda indica quatro condies que podem caracterizar o processo de integrao: maior densidade poltica, a fim de solucionar problemas e distribuir equitativamente os benefcios; redistribuio, com vistas reduo das assimetrias; reduo do nmero de opes alternativas integrao (mesma lgica de a ALCA uma opo, o MERCOSUL um destino); e convergncia da poltica externa, com a adoo de posies comuns frente a no membros. Tendo em mente a dificuldade de explicar a complexidade da integrao europeia desde os anos 1990 pela tica neofuncionalista, abordagens tericas mais recentes atribuem maior importncia convergnciaPATRCIO, Raquel Cristina de Caria, op. cit., pp. 51 e 53. Este livro, entretanto, no se prope a discutir um dos aspectos relevantes do neo-neofuncionalismo, que a criao de instituies comunitrias (abordado pelo neoinstitucionalismo). Em outras palavras, no se pretende aqui contribuir para uma teoria da integrao que desemboque na supranacionalidade. A perspectiva deste livro no estadocntrica (a supranacionalidade constitui uma verso de Estado em nvel superior), mas a anlise da cultura poltica nacional que pode desembocar em um novo sentido de identidade regional. 29 Nye destaca sete mecanismos processuais: articulao funcionalista de tarefas (spill over); acrscimo das transaes; articulaes e formao de coligaes; socializao das elites; formao de grupos no governamentais transnacionais regionais; atrao ideolgica e identitria; e envolvimento de outros atores no processo como elementos catalisadores. Sublinha quatro condies do potencial integrador: simetria ou igualdade econmica das unidades; complementaridade das elites; pluralismo dos grupos de apoio; e capacidade de adaptao e resposta dos Estados-membros. Nye ainda apresenta trs tipos de percepo: a equidade em relao distribuio dos benefcios; a coerncia externa do grupo; e o nvel dos custos da integrao. DOUGHERTY, James E. e PFALTZGRAFF Jr., op. cit., pp. 654 a 658.28

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poltica e cooperao intergovernamental entre os principais pases do bloco30. Como espao de governabilidade, a integrao regional contribui para a governana global, conformando um regime internacional prprio. Embora o estudo da integrao como governana e como regime escape ao objetivo deste livro, cabe recordar que a teoria dos regimes internacionais explica a cooperao como resultado dos interesses nacionais31. Vale por fim sublinhar que o processo de integrao pode ser visto sob o enfoque terico construtivista (Stephen Walt, Nicholas Onuf)32. Segundo essa viso, os sistemas de ideias, crenas, valores e percepes histricas exercem profunda influncia na ao social e poltica, moldando os interesses nacionais, definindo as expectativas dos Estados e condicionando sua poltica exterior. As estruturas fundamentais da poltica internacional so socioculturais, antes que materiais. Feita essa breve incurso sobre as escolas de estudo da integrao, cumpre esclarecer que este livro, sem se orientar exclusivamente por uma nica corrente j que todas abordam a questo a partir de ngulos e mtodos parciais e insuficientes , emprega elementos das seguintes teorias: i) neofuncionalista (papel das elites e burocracias e conceito de spill over, sem aprofundar a vertente institucional); ii) institucionalista intergovernamental (papel do Estado e interesses nacionais); iii) construtivista (papel dos valores,30

Andrew Moravcsik argumenta que o processo de integrao caracterizado por iniciativas acordadas pelos Chefes de Governo com base em compromissos que refletem presses e interesses domsticos. Recorde-se que a abordagem intergovernamental era defendida por De Gaulle, ao passo que Jean Monnet preferia o critrio da supranacionalidade. DOUGHERTY, James E. e PFALTZGRAFF Jr., op. cit., pp. 663 e 664. PATRCIO, Raquel Cristina de Caria, op. cit. 31 Stephen Krasner conceitua regime internacional como o conjunto de princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de decises em torno dos quais convergem as expectativas de cada ator. De sua parte, John Ruggie o define como um conjunto de expectativas, regras e regulamentos, planos, entidades organizacionais e compromissos financeiros aceitos por um grupo de Estados. Os regimes podem ser marcados por diversos nveis de desenvolvimento institucional e englobar reas to distintas como d e f e s a , c o m r c i o , p o l t i c a m o n e t r i a e d i r e i t o . D O U G H E RT Y, J a m e s E . e PFALTZGRAFF Jr., op. cit., pp. 669, 670, 673 e 674. PATRCIO, Raquel Cristina de Caria, op. cit., p. 54. 32 RUSSELL, Roberto, e TOKATLIAN, Juan Gabriel. El lugar de Brasil en la poltica exterior argentina. Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2003, p. 10. ONUF, Nicholas. World of our making: rules and rule in social theory and international relations. South Carolina, University of South Carolina Press, 1989. PATRCIO, Raquel Cristina de Caria, op. cit., p. 43.

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percepes e da identidade na formao do interesse nacional); e, em menor grau, iv) governana global e regimes internacionais (estabilidade regional). Dito isto, o livro segue os parmetros assinalados a seguir. Do ponto de vista histrico-emprico, no se adota o mtodo tradicional dos estudos parciais, focados em perodos delimitados. Como j assinalado, o objeto emprico uma histria de sntese, estrutural, para a explicao e interpretao de processos sociais e polticos amplos e tendncias e constantes de longa durao que interferem na relao Argentina-Brasil. No so objeto de pesquisa os temas tradicionais de integrao do MERCOSUL economia, comrcio , nem questes geopolticas e estratgico-militares. As referncias ao MERCOSUL se limitaro a sublinhar o quanto refletem a convergncia Brasil-Argentina. As unidades de anlise so o Estado (Executivo Casa Rosada, San Martn, e em menor grau o Ministrio de Economia e Legislativo) e sua burocracia, os partidos polticos (sobretudo o PJ peronista), as elites patrimoniais, os grupos militares e a comunidade acadmica. A nfase recai sobre a influncia das soft variables da poltica exterior argentina sobre a definio dos interesses nacionais que emergem da cultura poltica (sistema de crenas dos principais atores, suas percepes, valores e experincias histricas). v. Constantes da poltica externa argentina O exame das constantes da poltica exterior argentina parte quase sempre de uma constatao negativa, na qual coincidem personalidades to dspares como Alberdi, Sarmiento, Avellaneda, Zeballos, Ferrari, Figari e Escud, entre outros: a falta de uma diplomacia coerente33. Ironicamente, a inconstncia33

Sarmiento, em sua mensagem ao Congresso de 1874, afirmava que a Argentina no tinha poltica exterior, como Cobden aconsejaba a la Inglaterra y Gladstone puso en prctica. Alberdi, recordando o axioma de Cobden peace will all nations, alliance with none comentava com ironia que fora justamente uma repblica sem governo constitudo (a de Rosas) que havia posto em prtica a proposta de Cobden-Gladstone. Tais comentrios se referem, de forma crtica, a Mitre e aliana com o Brasil na Guerra do Paraguai. Nicols Avellaneda assinalava em 1881 que nada hay tan inconsistente como nuestra poltica exterior. Uma das provas apontadas de ausncia de uma poltica internacional a desorganizao do arquivo da Chancelaria: la cuestin con el Brasil por las Misiones Orientales se perdi en 1895 por la deficiencia de elementos tcnicos y documentales que respaldaran nuestros derechos. FERRARI, Gustavo. Esquema de la poltica exterior argentina. Buenos Aires, Eudeba, 1981, pp. 2 e 4.

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parece ser sua maior constante, em contraste com o que analistas argentinos percebem como estilo constante da diplomacia brasileira. Gustavo Ferrari identifica seis constantes da poltica exterior: pacifismo, moralismo, isolacionismo, evaso pelo Direito, enfrentamento com os Estados Unidos e europesmo e desmembramento territorial34. O pacifismo, como princpio e ideologia da diplomacia argentina, pressuposto da prosperidade, foi implementado com xito pelo PresidenteGeneral Roca (cujo lema era paz e administrao). Um dos principais crticos dessa corrente Zeballos, que defendia uma poltica sudamericana viril, criticando a diplomacia desarmada:la Argentina negocia sin escuadras, sin soldados, sin arsenales (), negocia evanglicamente, como los santos obispos que recorren las antesalas de los ministerios gestionando mercedes para sus templos35.

O excessivo moralismo, considerado, por analistas argentinos, caracterstica ingnua da diplomacia do pas, est ligado ao pacifismo. O dogma da paz est presente no ABC, na adeso ao mtodo arbitral, no Tratado Antiblico, na soluo da Guerra do Chaco e na neutralidade durante as Guerras Mundiais. Por outro lado, foi abandonado pela ditadura militar no contencioso com o Chile e desastrosamente rompido na Guerra das Malvinas. O isolacionismo reflete tanto a circunstncia geogrfica argentina quanto o desgnio europesta frente ao americanismo. Esse princpio se traduziu em abstencionismo, obstrucionismo e neutralidade. No sculo XIX, a Argentina rejeitou todas as propostas de articulao latino-americana nos Congressos de Lima e Panam; na primeira metade do sculo XX, no participou da concertao pan-americana e manteve postura neutra nas duas Guerras Mundiais. A mudana dessa postura se inicia com a terceira posio universalista do peronismo. Por outro lado, a Argentina se viu em posio praticamente isolada durante a Guerra das Malvinas e na ltima crise de 200134 35

FERRARI, Gustavo, op. cit., pp. 6 a 17. Zeballos, Estanislao S. Diplomacia desarmada. Buenos Aires, Eudeba, 1974. Apud FIGARI, Guillermo Miguel. Pasado, presente y futuro de la poltica exterior argentina. Buenos Aires, Biblos, 1993, p. 120. PARADISO, Jos. Debates y trayectoria de la poltica exterior argen