AFO E DIREITO FINANCEIRO – CONSULTOR DE ORÇAMENTOS
PROF. GRACIANO ROCHA
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AULA ZERO
Saudações, caros alunos! Depois de uma longa e ansiosa espera pela
comunidade concurseira, finalmente foi publicado o edital do Senado!
O presente concurso oferecerá uma vaga para a área de Consultoria e
Assessoramento em Orçamentos. Minha participação em sua preparação será
nas disciplinas de Direito Financeiro e Administração Financeira e
Orçamentária.
Muito bem, vamos às apresentações: eu me chamo Graciano Rocha Mendes,
sou auditor do TCU, aprovado no concurso de 2008; professor de
Administração Financeira e Orçamentária e de matérias correlatas; pós-
graduando em Orçamento Público pelo Instituto Serzedello Corrêa (ISC/TCU).
Vamos falar de nosso curso. Costumo dizer que uma grande vantagem desse
curso online está na agregação da matéria em uma só publicação. Se
você tentar reunir, por conta própria, todas as referências necessárias para
cobrir o conteúdo edital, vai amontoar mais de uma dezena de normativos –
que não vai utilizar completamente –, além de livros e materiais esparsos.
Com nossas aulas, além de ter acesso a todo o conteúdo, bem mastigado,
você ainda verá os comentários e ênfases conforme o comportamento das
bancas nos últimos anos.
Como a FGV não tem um número expressivo de questões de nossa matéria,
muitas vezes recorreremos a questões de outras organizadoras, mas sempre
no nível de cobrança esperado para nossa prova.
Algumas questões serão comentadas durante a própria aula, ilustrando a
forma de cobrança recente do assunto. Outras serão propostas ao final, para
resolução individual.
Para quem quiser se exercitar antes da resolução, as questões comentadas
durante as aulas estarão reproduzidas ao final dos arquivos, sem gabarito
visível, para quem quiser enfrentá-las “em estado puro”, juntamente com as
não comentadas. O gabarito de todas ficará na última página.
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Devido à grande correlação entre itens de AFO/Direito Financeiro e de Processo
Legislativo Orçamentário, acrescentarei alguns tópicos desta última disciplina
em nosso curso, para um estudo mais abrangente.
Dito isso, segue o programa de nosso curso, reproduzido do edital e dividido
em seis aulas, além desta demonstrativa:
Aula zero Princípios orçamentários.
Aula 01
(9/1)
O orçamento público: história, evolução e natureza jurídica.
Orçamento tradicional, orçamento-programa e orçamento
base-zero: conceitos, técnicas, vantagens, limitações,
processo decisório. O ciclo orçamentário ampliado: PPA, LDO
e LOA. Papel dos órgãos central e setoriais de orçamento.
Controle e avaliação da execução orçamentária.
Aula 02
(16/1)
Planejamento governamental e orçamento público: visão
histórica e contemporânea. Planejamento na Constituição.
Integração planejamento-orçamento. Plano Plurianual:
caracterização, finalidade, estrutura básica, prazos. Projeto e
Lei do PPA 2012/15. A Lei de Diretrizes Orçamentárias:
caracterização, conteúdo e prazos. A Lei Orçamentária Anual:
caracterização, conteúdo, prazos, classificações. Créditos
adicionais.
Aula 03
(23/1)
Sistemas de planejamento, de orçamento e de administração
financeira. Modelos dos Planos: PPA 2000- 2003 a PPA 2012-
2015. Projetos e leis diretrizes orçamentárias para 2012 e
2013. Projeto e lei orçamentária anual para 2012.
Aula 04
(30/1)
Receita pública: conceito, classificações, estágios, tributos,
contribuições sociais, dívida ativa.
Aula 05
(6/2)
Despesa pública: conceito, classificações, estágios. Execução
orçamentária e financeira. Descentralização orçamentária.
Aula 06
(13/2)
Lei Complementar101/2000 e suas alterações - Lei de
Responsabilidade Fiscal.
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Obs.: o item “Constituição Federal: Título III, Capítulos II a VI, Título
IV, Títulos VI a VIII, ADCT” não será abordado em nosso curso, por
pertencer à matéria de Direito Constitucional (estranhamente
misturado a nosso conteúdo, no edital), e o item relativo à Lei
4.320/64 será estudado de forma difusa, por conter assuntos que
tocam praticamente todas as aulas.
OK, vamos estudar, que é o que interessa! Boa aula!
GRACIANO ROCHA
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PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Os princípios orçamentários consistem ora em normas, ora em simples
orientações aplicáveis à elaboração e à execução do orçamento público.
Em vários casos, a legislação e a própria Constituição refletem a adoção desses
princípios em seus dispositivos. Apesar disso, não é possível entender esses
princípios como determinações rígidas; eles são cercados de exceções e
flexibilizações, como ficará claro no decorrer de nossa aula.
Legalidade
“O orçamento deve ser aprovado e publicado como lei”.
Uma das discussões mais antigas sobre o orçamento público diz respeito ao
conflito entre sua forma e seu conteúdo.
Quanto à forma, desde que os primeiros documentos contábeis foram
apresentados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, em países europeus e
nos Estados Unidos, a título de pedido de autorização de gastos, o
orçamento ganhou estatura de lei. Assim, a expressão “lei do orçamento” é
mais que secular – os Parlamentos aprovam os orçamentos na forma de leis
desde o século XIX.
Atualmente, o princípio da legalidade orçamentária encontra-se, entre outros,
no seguinte trecho da Constituição:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
(...)
III - os orçamentos anuais.
Por outro lado, quanto ao conteúdo, não há dúvidas de que o orçamento
público tem natureza de ato administrativo. A organização das finanças em
programas, a atribuição de recursos a certas despesas, a indicação de
competências de órgãos e entidades relativamente a certos setores de
atividade governamental, tudo isso tem a ver com a organização e o
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planejamento da Administração Pública – atividades tipicamente
administrativas.
A partir disso que estamos vendo, ao se confrontar a lei orçamentária
com o significado jurídico‐histórico da palavra “lei”, verifica‐se certa
desarmonia. “Lei” representa um ato normativo abstrato, que pode,
entre outras coisas, disciplinar direitos e deveres, normatizar condutas,
impor punições etc. Para aplicar‐se a lei, nesse sentido estrito, faz‐se
necessário verificar os dados da realidade e compará‐los com a descrição
abstrata trazida pela norma.
O que ocorre com o orçamento público é que ele não cria nem
regulamenta direitos e deveres, não disciplina condutas, não prevê
punições etc. NÃO TEM CARÁTER ABSTRATO; pelo contrário, um
orçamento deve se revestir de concretude, para aplicação mais
apropriada e racional dos recursos públicos.
É dessa discussão que nasce a definição do orçamento como “lei em sentido
formal”. A estatura do orçamento é de uma lei, aprovada pelo Parlamento,
sancionada pelo Chefe do Executivo, mas sua essência é de um ato
administrativo.
Essa “legalidade flexível” do orçamento fica evidente também ao se constatar
que ele tem natureza apenas autorizativa, e não, impositiva. O governo
não é obrigado a executar o orçamento tal qual ele é veiculado pela lei
orçamentária (com exceção das despesas obrigatórias em virtude de outros
normativos). Isso contrasta bastante com as leis “normais”, que se
caracterizam pela obrigatoriedade de aplicação.
A título de exemplo, quanto ao poder normativo da lei orçamentária,
podemos indicar uma disposição constitucional (art. 167, inc. I). Para que
programas e projetos sejam iniciados no âmbito da Administração, é
necessária a prévia inclusão desses programas e projetos na Lei
Orçamentária Anual (ou em leis que a retifiquem).
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Pelo contrário, a modificação, a retificação, a inversão de aspectos e itens no
orçamento durante sua execução, em comparação com o texto aprovado, são
fatos bastante comuns, distanciando o orçamento de sua “aparência” inicial.
A título de exemplo, quanto ao poder normativo da lei orçamentária, podemos
indicar uma disposição constitucional (art. 167, inc. I). Para que programas e
projetos sejam iniciados no âmbito da Administração, é necessária a prévia
inclusão desses programas e projetos na Lei Orçamentária Anual (ou em leis
que a retifiquem).Nesse sentido, têm surgido diversas críticas, no âmbito
parlamentar e na opinião pública em geral, tendo como alvo o
“descompromisso” do governo quanto à execução do orçamento em
observância ao texto original aprovado pelo Congresso.
Não obstante a essência de ato administrativo, o fato de o orçamento ser uma
lei lhe proporciona a normatização de certos requisitos e obrigações de
natureza orçamentária, na esfera concreta.
Como isso cai na prova?
1. (CESPE/AGU/2008) O orçamento é um ato administrativo da
administração pública.
2. (FGV/PROCURADOR/TCM-RJ/2008) A determinação de que os orçamentos
sejam aprovados por lei formal se pauta no princípio da exclusividade.
3. (FCC/ANALISTA/MP-PE/2006) Os decretos de transposição,
remanejamento e transferência de créditos orçamentários não se sujeitam
ao princípio da legalidade.
A primeira questão está ERRADA. Vimos que a lei orçamentária tem natureza
de ato administrativo, mas não é um ato administrativo. É uma lei, em sentido
formal.
A questão 2 está ERRADA. É pelo princípio da legalidade que os orçamentos
devem ser aprovados por lei formal.
Os decretos referidos na questão 3 tratam-se de modificações nas
classificações orçamentárias. Usando um exemplo bem forçado, um crédito
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orçamentário que seria executado num programa de pavimentação asfáltica é
transferido para um programa de construção de usinas hidrelétricas. Para esse
tipo de mudança na execução do orçamento, necessariamente deve haver
prévia autorização legislativa (essa é a ordem do art. 167, inc. VI, da
Constituição). Portanto, há sujeição ao princípio da legalidade. Questão
ERRADA.
Unidade/totalidade
“O orçamento deve ser uno”.
A unidade é um dos “ancestrais” dos princípios orçamentários. Encontra-se
normatizado na Lei 4.320/64, que estabelece “normas gerais de direito
financeiro”, obrigatórias para todos os entes federados.
A Lei 4.320/64 representou um avanço na época de sua edição. Ela trazia
os conceitos e procedimentos mais avançados a respeito da utilização do
dinheiro público. Porém, como se vê, ela já é bastante antiga, e a
atividade financeira dos entes federados brasileiros precisa de
atualizações.
É por isso que se espera, por parte do Congresso Nacional, a edição de
uma lei complementar que atualize as normas gerais de direito
financeiro. Enquanto isso não ocorre, diversas “atualizações”
relacionadas ao direito financeiro e ao orçamento público são instituídas
anualmente, com as Leis de Diretrizes Orçamentárias.
No art. 2º, a Lei 4.320/64 estabelece que “A Lei do Orçamento conterá a
discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica
financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
unidade, universalidade e anualidade”
Desses outros princípios, falaremos em seguida.
Pelo princípio da unidade, o orçamento público deve ser uno, uma só
peça, garantindo uma visão de conjunto das receitas e das despesas.
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Nesse momento, vale registrar uma informação histórica sobre o
Orçamento Público. Inicialmente, a peça orçamentária era bastante
simples, primeiro porque a participação do governo na vida econômica
dos países europeus (onde a lei orçamentária surgiu primeiro) não era
muito ampla.
Nesses tempos, prestigiava‐se o liberalismo econômico, a livre iniciativa
dos atores econômicos, e a intromissão do Estado nesse contexto era mal
vista, porque, desde sempre, o setor público foi visto como um mau
gastador. Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar
pouco e deixar os recursos financeiros fluírem nas relações entre atores
privados, sem intervenções, sem tributação.
Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação
na economia – situação ideal para os liberais –, o orçamento consistia
numa autorização de gastos que também representava o controle do
tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como
ferramenta de controle da ação do Executivo.
Para facilitar esse controle, era necessário que o orçamento tivesse
certas características. Essas características vieram a constituir os
primeiros princípios orçamentários, dos quais, como já falamos, a
unidade é um dos exemplares.
Sendo o orçamento público uma peça única, a tarefa de controle e
acompanhamento dos gastos públicos estaria assegurada. Caso a
execução orçamentária obedecesse a diversos instrumentos, diversas
leis, quadros, normativos, os controladores teriam bem mais dores de
cabeça.
Porém, ocorre que o crescimento do aparelho do Estado, em
praticamente todos os países, a partir do século XX, ocasionou a criação
de estruturas descentralizadas e autônomas – as conhecidas entidades
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da administração indireta. Essas entidades também cumpriam
(cumprem) funções estatais, mas sua autonomia, inclusive financeira,
dificultava a consolidação do orçamento público numa só peça, bem
como o acompanhamento de sua execução.
No caso brasileiro, a Constituição de 1988 trouxe uma disposição “fatal” para a
visão tradicional do princípio da unidade:
Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Pisou pra valer, hein?
Assim, a própria Constituição estabeleceu três orçamentos diferentes. É
dessa evolução que a doutrina instituiu o “princípio da totalidade”, como
uma “atualização” do da unidade.
Segundo o professor James Giacomoni (in “Orçamento Público”, ed. Atlas, 14ª
edição), pelo princípio da totalidade, é possível a coexistência de orçamentos
variados, desde que estejam consolidados numa peça, de forma que
continue sendo possível uma visão geral das finanças públicas.
Dessa forma, os três orçamentos instituídos pela CF/88 respeitam o
princípio da unidade/totalidade, já que, como diz o § 5º do art. 165, eles
compõem uma só peça: a Lei Orçamentária Anual.
Como isso cai na prova?
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4. (FGV/PROCURADOR/TCM-RJ/2008) O princípio da unidade orçamentária,
expressamente previsto na Constituição de 1988, significa que o
orçamento, para ser mais eficaz, deverá ser elaborado em um documento
legal único.
5. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) O princípio da unidade é o que preconiza a
existência de um único documento orçamentário, consolidando as receitas
e despesas dos municípios no orçamento dos estados, e dos estados no
orçamento da União.
6. (FCC/PROCURADOR/TCE-RO/2010) O princípio da unidade expressa que a
lei orçamentária deve ser uma peça só e o texto constitucional o consagra
ao dispor que a lei orçamentária anual compreenderá o orçamento fiscal,
o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social.
É a Lei 4.320/64 prevê explicitamente a adoção do princípio da unidade quanto
à lei orçamentária dos entes federados no Brasil, e não a CF/88. Em vista
disso, a questão 4 está ERRADA.
A questão 5 está ERRADA: o princípio da unidade não implica qualquer
agregação entre orçamentos de entes distintos.
A unidade orçamentária atualmente vigente encontra reflexo na edição de uma
única lei orçamentária editada pelos entes federados a cada ano. O fato de
haver orçamentos especializados em sua composição não afetaria o princípio
clássico. A questão 6 está CERTA.
Universalidade
“O orçamento deve abranger todas as receitas e despesas”.
O princípio da universalidade e o recém-visto, da unidade/totalidade, são
complementares, articulados em torno da garantia do controle sobre o
orçamento. Enquanto a unidade/totalidade prioriza a agregação das receitas e
despesas do governo em poucos documentos (num só agregado, de
preferência), a universalidade estabelece que todas as receitas e despesas
devem constar da lei orçamentária.
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Um orçamento único e universal é, portanto, o sonho de consumo de alguém
que tenha a titularidade do controle sobre as finanças públicas.
Além do art. 2º da Lei 4.320/64, que já vimos, o princípio da universalidade
também pode ser percebido nos arts. 3º e 4º da mesma lei:
Art. 3º A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.
Novamente, segundo a lição do professor Giacomoni, o princípio da
universalidade proporciona ao Legislativo:
• conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia
autorização para a respectiva arrecadação e realização;
• impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e
despesa sem prévia autorização parlamentar;
• conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a
fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para
atendê-las.
Alguns trechos acima poderão causar estranhamento. É que essa história
de a lei orçamentária “autorizar a arrecadação” da receita não se aplica
mais.
Até a Constituição de 1967, isso era verdade, mas, de lá para cá, os
tributos e sua arrecadação são regulamentados por leis próprias. A lei
orçamentária, atualmente, não autoriza a arrecadação, apenas a prevê.
A arrecadação ocorre havendo ou não orçamento publicado.
Entretanto, não é raro encontrar questões que se refiram a esse aspecto
de maneira “tradicional”, já que, historicamente, a função do orçamento
também foi de autorização da arrecadação.
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Portanto, surgindo questões totalmente teóricas, sem aplicação à
realidade atual, que confirmem o papel autorizador da lei orçamentária
quanto à arrecadação, marque CERTO.
Pragmatismo: devemos dançar conforme a música! Depois de acertar o
gabarito, você pode esbravejar o quanto quiser contra a banca.
Como isso cai na prova?
7. (FCC/ANALISTA/TRT-GO/2008) O princípio da universalidade admite
exceções no tocante à fixação das despesas.
8. (CESPE/ANALISTA/MCT/2008) O princípio orçamentário da universalidade
possibilita ao Poder Legislativo conhecer a priori todas as receitas e
despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva
arrecadação.
9. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) O princípio da universalidade expressa que
as despesas devem estar previstas de forma genérica e universal.
Não há, na doutrina e na legislação, exceções a princípio da universalidade
como a estabelecida na questão 7. Em vista disso, ela está ERRADA.
A questão 8 é um exemplo do que acabamos de destacar. Questão teórica,
sem referência à prática atual, etc. etc., tratando da “autorização
orçamentária” para arrecadação da receita. Nesse caso, questão CERTA.
A questão 9 mistura informações de maneira incorreta. Apesar de o tratamento
das receitas e despesas ser universal, como acabamos de ver, a previsão das
despesas de “forma genérica” seria contrária ao princípio da discriminação,
tratado mais à frente. Questão ERRADA.
Orçamento Bruto
“O orçamento deve apresentar valores brutos, sem dedução”.
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Já deixamos bem destacado que a necessidade de controle dos gastos públicos
fundamentou bastante a maturação de princípios orçamentários.
Se qualquer fato chega a afetar as receitas públicas, diminuindo o volume que
realmente deveria entrar em caixa, a ocultação desse fato geraria
insegurança, desinformação e, quem sabe, algum prejuízo futuro ao ente
público.
A contabilidade pública tem como uma de suas funções a prestação de
informações fidedignas sobre o patrimônio e o orçamento, a fim de que
decisões por parte dos responsáveis sejam baseadas em dados corretos. Desse
modo, deduções, abatimentos, diminuições que afetam o conjunto das receitas
públicas devem ser considerados no orçamento.
É essa preocupação com a transparência e a fidedignidade das informações
orçamentárias que baseia o princípio do orçamento bruto, cujo teor é
complementar ao princípio da universalidade. Enquanto a universalidade
estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem constar do
orçamento, o princípio do orçamento bruto acrescenta a observação “pelos
seus valores brutos, sem deduções”.
Assim, se for o caso de se fazer uma dedução a uma receita, o ente público
não pode apenas registrar o valor líquido a ser arrecadado. Tanto a
arrecadação bruta quanto a dedução devem ser consideradas na elaboração da
peça orçamentária.
Como isso cai na prova?
10. (FGV/CONSULTOR/SENADO/2008) O orçamento deve ser elaborado de
maneira a conter todas as receitas e despesas públicas, sem quaisquer
deduções ou compensações entre devedores e credores.
11. (FCC/ANALISTA/MP-PE/2006) A renúncia ou anistia fiscal deve ser
deduzida da previsão bruta das receitas.
A questão 10 confirma os comentários acima postos sobre o princípio do
orçamento bruto: o orçamento deve explicitar os registros relacionados à
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receita e à despesa, não se considerando ajustes ou deduções na definição dos
valores definidos na LOA. Questão CERTA.
Como vimos, pelo princípio do orçamento bruto, não deve haver deduções
tanto na despesa quanto na receita. Assim, a previsão bruta das receitas deve
ser justamente a indicada na lei orçamentária. Por isso, a questão 11 está
ERRADA.
Anualidade/Periodicidade
“O orçamento deve limitar-se a um período de tempo”.
Trataremos agora do terceiro princípio orçamentário mencionado pelo art. 2º
da Lei 4.320/64.
Segundo o prof. Giacomoni (mais uma vez!), o princípio de que o orçamento
deve ser elaborado e autorizado para o período normalmente de um ano está
ligado à antiga “regra da anualidade do imposto”, vigente até a Constituição de
1967. Como já estudamos, até esse momento a lei orçamentária é que
autorizava a arrecadação tributária para um exercício, para cobrir as
despesas pertencentes a esse mesmo exercício.
Portanto, a disposição sobre o princípio da anualidade na Lei 4.320/64 ainda é
válida, tanto no art. 2º, já estudado, quanto no art. 34 (O exercício financeiro
coincidirá com o ano civil). Por isso, entre outras coisas, justifica-se a
terminologia da lei orçamentária anual.
A elaboração do orçamento para um período limitado de tempo favorece a
atividade de planejamento, pois, dessa forma, é possível programar a
aplicação dos recursos em objetivos do governo e verificar o alcance das metas
nos prazos estabelecidos.
Não obstante o que estamos dizendo, há vários programas e despesas
assumidas pelo poder público cuja duração ultrapassa um exercício.
Para alcançar objetivos de maior dimensão, apenas ações plurianuais
podem garantir o sucesso dessas iniciativas governamentais. A
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conciliação entre esses programas plurianuais e o princípio da
anualidade/periodicidade ocorre por meio da execução “fatiada” dessas
despesas plurianuais, com parcelas distribuídas pela sequência de
orçamentos anuais.
Como exceção ao princípio da anualidade, há a possibilidade de execução, em
outro exercício, de créditos adicionais (especiais e extraordinários)
autorizados no final do ano. Esse ponto será comentado posteriormente,
quando tratarmos dos créditos adicionais, que constituem novas
autorizações de despesa, além das consignadas na lei orçamentária.
Como isso cai na prova?
12. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) O Princípio da Anualidade estabelece que o
orçamento público deve ser votado um ano antes do início do ano fiscal.
13. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) O princípio da anualidade
estabelece que o orçamento deve ter vigência de um ano, que não
necessariamente precisa coincidir com o ano civil.
14. (FCC/ANALISTA/TRT-02/2008) O fato de a Constituição Federal brasileira
estabelecer que os créditos especiais e extraordinários possam ter
vigência no exercício financeiro seguinte, no caso de o ato da autorização
for promulgado nos últimos quatro meses do exercício corrente,
demonstra que o princípio orçamentário da anualidade não é adotado em
nosso país.
A questão 12 é uma forçação de barra, ou talvez falta de imaginação da banca.
Questão ERRADA.
Para julgar a questão 13, bastaria uma rápida leitura do art. 34 da Lei
4.320/64 para matar a questão. O exercício financeiro, período em que se
observa a execução orçamentária da receita e da despesa, necessariamente
coincide com o ano civil, pelo dispositivo legal referido. Questão ERRADA.
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Quanto à questão 14, ela aborda justamente o que a doutrina indica como
exceção ao princípio da anualidade, como vimos. Sendo assim, o princípio não
é invalidado pela hipótese descrita. Questão ERRADA.
Exclusividade
“O orçamento deve tratar apenas de matéria financeira”.
Esse é um dos princípios mais manjados em concursos públicos. Figurinha
carimbada!
Segundo a doutrina, a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira,
não trazendo conteúdos alheios à previsão da receita e à fixação da
despesa.
O princípio da exclusividade pode ser traduzido pela afirmação inicial do art.
165, § 8º, da CF/88:
“A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa (...)”.
A ideia subjacente ao princípio da exclusividade é evitar que matérias não
financeiras “caronas” sejam tratadas na lei orçamentária, aproveitando-se
do ritmo mais rápido de sua aprovação pelo Parlamento. Em tempos
passados, o Executivo utilizava-se dessa manobra, para colocar rapidamente,
em pauta de votação, assuntos de seu interesse.
Entretanto, temos que destacar as exceções que a própria Constituição
impôs, na continuidade do dispositivo que começamos a analisar:
“(...) não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei”.
Os créditos suplementares serão mais bem estudados nas aulas seguintes,
mas adianto que eles representam um acréscimo às despesas já previstas
na lei orçamentária anual, devendo apontar também as receitas que
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suportarão esse incremento. É como uma “revisão para mais” da lei
orçamentária.
A outra exceção à exclusividade orçamentária trata da autorização para
contratação de operações de crédito. A própria LOA pode se antecipar a uma
necessidade futura de recursos além dos estimados, e autorizar a tomada de
empréstimos pelo ente público.
Vamos separar aqui a operação de crédito “normal” da operação de
crédito por antecipação da receita orçamentária, ambas referidas no
dispositivo constitucional acima, e passíveis de autorização pela LOA.
As operações de crédito “normais” constituem receitas orçamentárias,
que servirão para custear despesas orçamentárias. Ou seja, para
determinadas despesas, o dinheiro disponível não é próprio do governo;
deverá ser tomado junto a agentes financiadores.
Por outro lado, as operações por antecipação da receita orçamentária
(ARO’s) são empréstimos tomados pelos entes públicos para suprir
insuficiências momentâneas de caixa. Para as despesas, nesse caso,
existe receita própria atribuída, que deverá ser arrecadada.
Em outras palavras, ARO’s não são receitas orçamentárias, mas sim
empréstimos que substituem receitas orçamentárias que não foram
arrecadadas no momento esperado. Essas receitas atrasadas, ao serem
finalmente realizadas, servirão então para honrar as ARO’s que as
substituíram, ao invés das despesas originais.
Portanto, além de prever receitas e fixar despesas, a lei orçamentária anual,
no Brasil, pode trazer esses dois tipos de autorização – que, no fundo, não
fogem da temática orçamentária.
Grave essas exceções, porque é difícil achar um tópico tão cobrado
quanto esse quando o tema é princípios orçamentários!
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Como isso cai na prova?
15. (FGV/AUDITOR/TCM-PA/2008) O princípio da exclusividade significa que
só pode constar do orçamento matéria pertinente à fixação da despesa e à
previsão de receita, conforme determina a Constituição da República de
1988, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que
por antecipação de receita, nos termos da lei.
16. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) Como o princípio da exclusividade
estatui que a lei orçamentária anual não poderá conter dispositivo
estranho à previsão de receita e fixação da despesa, a peça orçamentária
não poderá conter autorização para créditos suplementares.
17. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) Segundo o princípio da especialização,
a lei orçamentária deverá conter apenas matéria orçamentária, excluindo
dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e fixação da
despesa.
18. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) O princípio orçamentário que resta
excepcionado quando o Parlamento autoriza, na lei orçamentária, a
contratação de operações de crédito por antecipação da receita (ARO) é:
(A) unidade.
(B) exclusividade.
(C) universalidade.
(D) orçamento bruto.
(E) não-afetação de receitas.
A questão 15 apresenta justamente as duas exceções ao princípio da
exclusividade, relativamente às quais é possível a LOA conter autorização
prévia. Questão CERTA.
A questão 16 está ERRADA, já que a autorização para créditos suplementares
é permitida, constituindo uma das exceções ao princípio da exclusividade.
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Na questão 17, houve uma inversão de princípios e conceitos. Todo o
vocabulário da questão indica que estamos tratando do princípio da
exclusividade, como deve ter ficado evidente depois dos últimos comentários,
e não da especialização. Questão ERRADA.
Na questão 18, a hipótese referida trata de uma exceção ao princípio da
exclusividade (letra B).
Não Afetação/Não Vinculação
“As receitas do orçamento devem ter livre aplicação”.
Esse princípio orçamentário também tem um pé no Direito Tributário. Desse
ramo do direito, cabe trazer para nossas anotações o conceito de
arrecadação vinculada.
No Brasil, existem cinco espécies tributárias: impostos, taxas, contribuições de
melhoria, contribuições e empréstimos compulsórios.
Os tributos podem ser arrecadados já com uma destinação legal para a
aplicação dos recursos correspondentes. Ou, por outro lado, os recursos
provenientes dos tributos podem estar “livres”, para aplicação em despesas
conforme as decisões do administrador público, sem interferência legislativa.
Assim, existem espécies tributárias com arrecadação vinculada, para
aplicação obrigatória em certas despesas, e outras com arrecadação não
vinculada. Os impostos são os típicos representantes desta última categoria.
As outras espécies tributárias (taxas, contribuições “lato sensu”, contribuições
de melhoria e empréstimos compulsórios) têm, comumente, arrecadação
vinculada.
Isso obedece ao arcabouço teórico da tributação, segundo o qual os impostos
são os tributos apropriados para que o ente público possa auferir renda, sem
estar obrigado a prestar esta ou aquela obrigação junto à sociedade. Impostos
teriam a característica da fiscalidade (obtenção de recursos como finalidade
principal).
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Então, voltando ao princípio da não vinculação, cabe destacar que ele ganhou
estatura constitucional, mas com uma série de exceções:
Art. 167. São vedados:
(...)
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
(...)
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.
Destrinchando os dispositivos acima, as vinculações à receita de impostos,
permitidas pela Constituição, são:
• repartição da arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre
produtos industrializados, compondo o Fundo de Participação dos Estados
e o de Participação dos Municípios (CF/88, art. 159, inc. I);
• destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde (CF/88,
art. 198, § 2º);
• destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino
(CF/88, art. 212);
• destinação de recursos para realização de atividades da administração
tributária (CF/88, art. 37, inc. XXII);
• prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita
– ARO (CF/88, art. 165, § 8º);
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• prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de
débitos para com esta.
Portanto, o princípio da não vinculação da receita de impostos está no início do
inciso IV do art. 167, e as exceções a ele compõem todo o resto do texto e o §
4º.
Não há outras exceções além dessas. E, tratando-se de dispositivo
constitucional, para acrescentar mais alguma exceção ao princípio da não
vinculação, ou para suprimir uma exceção já existente, só por meio de
emenda à Constituição.
Vale escrever uma nota, destacando o alto nível de vinculação que a
arrecadação tributária sofre no Brasil.
As taxas e contribuições são naturalmente destinadas a certas despesas;
os impostos, embora sejam relacionados ao princípio da não vinculação,
também são destinados a diversas despesas, por ordem da própria
Constituição, como se depreende das exceções vistas acima.
Nesse sentido, há um dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal que
reforça essa necessidade de aplicação das receitas vinculadas nas
despesas para as quais foram atribuídas. Vejamos a lei seca:
Art. 8º, parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Portanto, a partir dessa determinação da LRF, nem mesmo a
arrecadação que “sobrar” em determinado exercício está livre, se sua
origem estiver ligada a alguma vinculação legal.
Pois bem, diante desse quadro de alta vinculação dos recursos, para
“desamarrar” um pouco as receitas tributárias de suas aplicações
obrigatórias, instituiu‐se, desde 1994, um mecanismo de desvinculação,
por meio de emenda à Constituição.
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A chamada Desvinculação das Receitas da União (DRU) libera 20% dos
impostos e contribuições vinculados, para livre aplicação pelos
administradores públicos. O objetivo desse mecanismo é evitar situações
nas quais certos setores da ação governamental tenham recursos
abundantes, enquanto outros passam por penúria.
Como isso cai na prova?
19. (FGV/AUDITOR/TCM-PA/2008) O princípio da não-vinculação da receita de
impostos significa que é vedada, como regra, a vinculação de receita de
impostos a órgão, fundo ou despesa, mas a Constituição da República de
1988 admite ressalvas.
20. (CESPE/ESPECIALISTA/ANATEL/2009) Só tem sentido relacionar o
princípio da não vinculação aos impostos, pois as taxas e contribuições
são instituídos e destinados ao financiamento de serviços e ao custeio de
atribuições específicos sob a responsabilidade do Estado.
21. (FCC/ANALISTA/TRE-AM/2009) Os recursos legalmente vinculados a
finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao
objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que
ocorrer o ingresso.
22. (FCC/ANALISTA/TRE-MS/2007) O Princípio orçamentário que está
relacionado com a afirmação: “É vedada a vinculação de impostos a
órgãos e despesas”, é o da
(A) Universalidade.
(B) Unidade.
(C) Singularidade.
(D) Exclusividade.
(E) Não afetação da receita.
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Sobre a questão 19, como visto, a Constituição estabelece diversas exceções
ao princípio da não afetação. Questão CERTA.
Quanto à questão 20, mais uma vez relembrando o Direito Tributário, as taxas
e contribuições têm arrecadação vinculada, geralmente. Portanto, o princípio
da não vinculação, assim como bem destacado na Constituição, só se aplica
aos impostos. Questão CERTA.
A questão 21 apenas reproduziu o dispositivo da LRF que reforça a vinculação
legal das receitas. Questão CERTA.
Quanto à questão 22, a afirmação mencionada refere-se justamente ao
princípio da não afetação da receita (letra E).
Especificação/Especialização/Discriminação
“O orçamento deve ser detalhado”.
Historicamente, nos países em que o orçamento foi primeiramente adotado
como peça institucional, observou-se a exigência, feita pelos parlamentos, de
discriminação das receitas e despesas por parte do Executivo. Os
controladores desejavam saber de onde sairiam os recursos arrecadados e a
sua aplicação. Assim, o fato de as receitas e despesas serem publicadas de
forma detalhada também favorecia a tarefa de controle do orçamento.
Esse mandamento perdurou na evolução da peça orçamentária, e
institucionalizou-se no Brasil sob a forma legal. Na Lei 4.320/64, encontram-se
os seguintes trechos:
Art. 5º. A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.
Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos.
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O que se buscou na Lei 4.320/64 foi algo parecido com a exigência inicial, nos
países em que se originou o orçamento público, quanto à discriminação das
receitas e despesas.
Para a Lei, também era necessário disponibilizar informações detalhadas, na
LOA, deixando evidente qual fim teriam os recursos públicos, e para evitar que
as decisões sobre a aplicação da arrecadação ficassem concentradas nas
mãos dos gestores, fora das vistas do controle externo.
Entretanto, o que se percebeu, com o passar do tempo, e com a maior
complexidade do orçamento, foi a necessidade de um “meio termo” quanto ao
princípio da especificação.
Por um lado, um orçamento excessivamente detalhado pode se tornar uma
peça sem correspondência com a realidade, já que as circunstâncias no
momento da execução do orçamento podem fugir aos pequenos detalhes
fixados na LOA.
Ao mesmo tempo, a edição de um orçamento totalmente genérico, com
dotações globais, significa a renúncia, pelo Parlamento, de seu papel de
controlador, o que também desrespeitaria vários princípios constitucionais e
não seria benéfico de maneira alguma para o bem-estar coletivo.
Bem, agora que já delineamos o princípio da discriminação, vamos falar das
exceções/flexibilizações.
A doutrina reconhece alguns exemplos de exceção ao princípio da
discriminação, ou seja, situações em que o orçamento transparece uma “face
genérica”, sem detalhamento.
Originalmente, a Lei 4.320/64 determinou que “Na Lei de Orçamento a
discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos”, como vimos
agora há pouco. Isso estava conforme o princípio da discriminação; o
detalhamento da despesa em elementos tornava a LOA bastante minuciosa.
Porém, essa classificação detalhista foi flexibilizada há pouco tempo. Segundo
a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001, que atualizou a classificação
pela natureza da despesa, a LOA não precisa mais trazer a despesa em
nível de elemento.
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Ao invés disso, a alocação de recursos aos diferentes elementos de despesa
pode ficar a cargo das unidades executoras do orçamento, posteriormente à
aprovação da Lei.
Assim, podem-se verificar atualmente dotações destinadas ao mesmo tempo à
aquisição de materiais de consumo, pagamento de serviços de terceiros,
indenizações, pagamentos de diárias a servidores etc. (todas seriam
consideradas “despesas de custeio”, ou, na classificação atual, “outras
despesas correntes”).
Outra exceção refere-se à reserva de contingência, que constitui uma
dotação genérica, sem aplicação definida, a partir da qual o poder público pode
atender a “passivos contingentes”, como pagamentos devidos a execuções
judiciais, ou executar novas dotações, por meio de créditos adicionais.
Além disso, como sinaliza a redação do art. 5º da Lei 4.320/64, o art. 20 e seu
parágrafo único, da mesma lei, trazem mais uma exceção ao princípio da
discriminação:
Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outras aplicações.
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.
Trata-se dos “programas especiais de trabalho” (PET’s), grandes
investimentos públicos que, por sua complexidade e abrangência, não podem
ter toda sua composição de despesas explicitada de antemão. Assim, eles são
autorizados a partir de dotações globais, genéricas, e a correspondente
discriminação das despesas se dá durante a própria execução.
Como isso cai na prova?
23. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da
programação orçamentária, em consonância com o princípio da
especialização, deve permitir a discriminação até onde seja necessário
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para o controle operacional e contábil e, ao mesmo tempo,
suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a análise das
políticas públicas.
24. (FGV/CONSULTOR/SENADO/2008) As receitas e despesas devem aparecer
no orçamento de maneira discriminada de tal forma que se possa saber,
pormenorizadamente, a origem dos recursos, bem como a sua aplicação.
25. (FCC/ANALISTA/TRT-SP/2008) O artigo 5º da Lei nº 4.320/64, ao
estabelecer que a lei orçamentária não consigne dotações globais
destinadas a atender indiferentemente a diversos tipos de despesas, entra
em confronto com o princípio orçamentário da unidade.
26. (FCC/ANALISTA/TCM-AM/2008) Tendo em vista os princípios
orçamentários, é correto afirmar que
(A) a contabilização pelo valor líquido atende ao princípio de
racionalidade.
(B) as fundações públicas, desde que independentes do erário central, não
precisam integrar o orçamento.
(C) as dotações globais atendem ao princípio da especificidade da despesa
pública.
(D) vincular imposto à despesa não contraria qualquer princípio de
orçamento.
(E) a autorização para abertura de créditos suplementares excepciona, na
lei orçamentária, o princípio da exclusividade.
A questão 23 reflete justamente o meio termo que deve ser alcançado quanto
ao princípio da discriminação. Questão CERTA.
No caso da questão 24, são demonstrados os dois lados a serem observados
quanto ao princípio da discriminação: a origem dos recursos e sua aplicação.
Questão CERTA.
A questão 25 está ERRADA, já que a obediência ao princípio da discriminação
não conflita com o da unidade.
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Sobre a questão 26, temos o seguinte: a letra A pretendeu se referir ao
princípio do orçamento bruto (não existe princípio orçamentário da
racionalidade), mas, mesmo que trocássemos “racionalidade” por “orçamento
bruto”, a alternativa estaria errada, já que não é admitida a contabilização de
receitas e despesas pelo valor líquido; na letra B, há erro em dizer que as
fundações não precisam integrar o orçamento, que, pelo princípio da
universalidade, deve abranger todas as receitas e despesas públicas; a letra C
está errada, porque as dotações globais não atendem ao princípio da
especificação (e não especificidade – outro erro), constituindo exceções a esse
princípio; a letra D contraria o teor do princípio da não vinculação; e a letra E
está CERTA, por se referir corretamente a uma das exceções do princípio da
exclusividade.
Clareza
“O orçamento deve ser de fácil compreensão”.
Segundo o princípio da clareza, o orçamento deveria ser apresentado
numa linguagem acessível a todos que precisassem ou se interessassem em
acompanhá-lo.
Entretanto, considerando a atual complexidade inerente ao orçamento, que
agrega informações financeiras, legais, administrativas, contábeis e de
planejamento, sem falar num pano de fundo político, é difícil trazer à realidade
o cumprimento desse princípio.
Uma sugestão do prof. Giacomoni é a elaboração de peças comentadas
sobre a programação orçamentária, a partir de anexos da LOA. Dessa forma,
se o orçamento em si não pode ter sua linguagem simplificada, pela natural
necessidade de codificação, pelo menos se disponibilizaria uma forma paralela
de se compreender a complexidade de seu conteúdo.
Isso foi adotado na esfera federal a partir da elaboração do orçamento
de 2011: além da proposta “técnica” de orçamento, foi editada uma
cartilha especial, chamada “Orçamento Federal ao Alcance de Todos”,
que busca expor, de forma mais amigável, como deve se dar a aplicação
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de recursos federais nas diferentes áreas do governo, durante o exercício
de 2011. Essa publicação está no link abaixo, vale visitar:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias
/sof/100901_orc_fed_alcance_todos.pdf.
Como isso cai na prova?
27. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da
discriminação, o orçamento público deve ser apresentado em linguagem
clara e compreensível.
O problema da questão 27 foi ter feito, como já vimos ser um costume, uma
inversão entre os princípios orçamentários e suas descrições (no caso,
substituição do princípio da clareza pelo da discriminação). Questão ERRADA.
Equilíbrio
“As receitas e despesas devem equilibrar-se entre si”.
Uma forma simples de entender o princípio do equilíbrio é considerar que deve
haver compatibilidade entre receita e despesa, de forma que as contas
públicas não sejam afetadas por déficits.
Entretanto, aprofundando mais o raciocínio sobre o tema, registram-se duas
formas de encarar esse princípio.
Em primeiro lugar, o equilíbrio formal do orçamento é observado quando a
lei orçamentária prevê receitas e fixa despesas em montantes iguais. Antes,
sob a vigência da Constituição de 1967, o equilíbrio formal do orçamento
chegou a ser firmado num dispositivo dessa Carta:
Art. 66 – O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período.
Atualmente, a Constituição não traz determinação semelhante, mas o costume
perdura: as leis orçamentárias anuais fazem a previsão da receita e a fixação
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da despesa em valores iguais. Assim, sob o aspecto formal, o princípio do
equilíbrio zela principalmente pela publicação de um orçamento
equilibrado.
Porém, na prática, o que se verifica hoje é que os recursos próprios do
governo não são suficientes para cobrir suas despesas. O equilíbrio formal
do orçamento é garantido pela contratação de operações de crédito – dinheiro
emprestado. Na LOA, os valores das operações de crédito são considerados
receita, conforme o mandamento insculpido na Lei 4.320/64 (Art. 3º A Lei de
Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de
crédito autorizadas em lei).
Pelo exposto, o fato de um orçamento ser publicado de forma equilibrada não
implica o equilíbrio das contas públicas. É com essa preocupação que se
fala em equilíbrio real, ou equilíbrio material. Essa, inclusive, foi uma das
principais bandeiras tratadas na famosa Lei de Responsabilidade Fiscal.
Assim, sob essa ótica, busca-se evitar o crescimento desordenado das
despesas, sem lastro para cobri-las. Da mesma forma, deve-se evitar o
comprometimento das receitas a ponto de não sobrarem recursos para
amortizar a dívida pública.
Conclui-se, desse modo, que o “equilíbrio material” está mais ligado à
execução equilibrada do orçamento do que à sua publicação com
montantes iguais de receita e despesa.
Para garantir o equilíbrio material, o governo pode lançar mão de diversos
expedientes: manutenção de metas de superávit, enxugamento de despesas
de custeio, abertura de créditos adicionais apenas com recursos já arrecadados
etc.
Como isso cai na prova?
28. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) O princípio da clareza se sobrepõe ao do
equilíbrio, sendo possível contrair dívida pública, desde que seja
respeitado o princípio da clareza.
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29. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Em geral, o princípio
orçamentário do equilíbrio somente é respeitado por meio da realização de
operações de crédito.
30. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A inclusão da reserva de
contingência no orçamento visa, entre outras finalidades, assegurar o
atendimento ao princípio do equilíbrio.
31. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) São princípios orçamentários gerais
substanciais que regem o orçamento, além do da exclusividade, os de
(A) unidade, universalidade, anualidade e equilíbrio.
(B) unidade, universalidade, competência e equilíbrio.
(C) universalidade, anualidade, transparência e publicidade.
(D) universalidade, anualidade, competência e publicidade.
(E) anualidade, competência, transparência e publicidade.
A questão 28 está ERRADA. O atendimento princípio da clareza não autoriza o
desrespeito ao princípio do equilíbrio. Aliás, como vimos até agora, os
princípios orçamentários não se contradizem – pelo contrário, normalmente se
reforçam mutuamente.
A partir de nossos comentários, constata-se que a questão 29 se refere ao
princípio do equilíbrio na vertente formal. As operações de crédito mantêm um
equilíbrio apenas aparente entre despesas e receitas. Questão CERTA.
Quanto à questão 30, estudamos antes que a reserva de contingência é uma
dotação genérica, que pode ser aproveitada para atender a “necessidades
especiais” durante o exercício financeiro. Portanto, o que se verifica no
orçamento, estando presente a reserva de contingência, é a previsão de
receita para custear uma “incógnita”, uma despesa não específica. Assim, o
orçamento se apresenta formalmente equilibrado, com receitas e despesas em
igual montante. Questão CERTA.
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A alternativa da questão 31 que traz a série correta de princípios
orçamentários é a letra A. Competência é um princípio da contabilidade, e
transparência é um princípio administrativo.
Publicidade
“O orçamento deve ser amplamente divulgado”.
A relevância que o orçamento assume na vida da sociedade torna necessário o
conhecimento amplo do conteúdo da LOA pelas pessoas, já que naquele
instrumento serão notadas as políticas públicas e prioridades escolhidas pelo
governo.
Entretanto, aparece novamente a discussão relativa à clareza do orçamento:
como assegurar, simultaneamente, o entendimento da peça orçamentária pelo
cidadão comum e a necessária complexidade do instrumento, tendo em vista a
multiplicidade de informações que o integram? Esse é um desafio ainda a se
superar.
Não obstante, atualmente, ao menos em termos de divulgação, o princípio da
publicidade é concretizado, sobretudo pela disponibilização das leis
orçamentárias em sites governamentais, além dos veículos oficiais.
A partir desse aspecto, é possível perceber a relação do princípio da
publicidade também com o princípio da legalidade. Para vigorar, uma lei deve
ser publicada em veículos oficiais de comunicação (tipicamente, Diário Oficial)
– e a lei orçamentária não é exceção a essa regra.
Como isso cai na prova?
32. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2009) Pelo princípio da publicidade, o
orçamento, para ser válido, deve ser levado ao conhecimento do público.
33. (CESPE/CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe que
o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de veículos oficiais
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de comunicação, para conhecimento público e para a eficácia de sua
validade.
A questão 32 traz uma correlação simples e direta com o que acabamos de
estudar, sobre o princípio da publicidade. Questão CERTA.
Na questão 33, apresenta-se, além da correta conceituação do princípio da
publicidade, a sua relação com a legalidade. Questão também CERTA.
Bem, dileto aluno, nossa aula demonstrativa fica por aqui. Espero que o
conteúdo apresentado tenha sido suficiente para demonstrar nossa abordagem
durante o curso.
Aguardo você na Aula 01. Podemos nos falar por meio do fórum de dúvidas, ou
então pelo email [email protected].
Forte abraço, até a próxima!
GRACIANO ROCHA
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RESUMO DA AULA
1. O orçamento público tem natureza de ato administrativo, pelo que é
considerado uma lei em sentido formal.
2. O princípio da unidade/totalidade preza a agregação das receitas e
despesas do Estado numa só peça, favorecendo a atividade de controle.
3. O princípio orçamentário da universalidade estabelece que todas as
receitas e despesas devem constar da lei orçamentária, garantindo-se
uma visão geral sobre as finanças públicas e evitando-se a realização de
operações orçamentárias sem conhecimento do Poder Legislativo.
4. O princípio do orçamento bruto é complementar ao da universalidade, e
determina que as receitas e despesas devem aparecer no orçamento sem
qualquer dedução.
5. Segundo o princípio da anualidade/periodicidade, o orçamento deve ser
elaborado e autorizado para um período definido, normalmente de um
ano.
6. A própria Constituição expressa o princípio da exclusividade, em seu art.
165, § 8º (A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à
previsão da receita e à fixação da despesa). Também a Constituição traz
as exceções a esse princípio: a autorização para abertura de créditos
suplementares e a autorização para a realização de operações de crédito
(inclusive ARO).
7. O princípio da não-afetação refere-se à impossibilidade de vinculação da
receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, com as exceções trazidas
pela norma constitucional.
8. As receitas vinculadas deverão atender sempre à execução do objeto de
sua vinculação, ainda que em exercício posterior ao de sua arrecadação.
9. O princípio da discriminação preza pelo detalhamento, até onde for
possível, das receitas e despesas, para verificação, pelos órgãos de
controle, da origem e da aplicação dos recursos públicos.
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10. Conforme o princípio orçamentário da clareza, o orçamento deve ser
apresentado numa linguagem acessível a todos que precisem ou se
interessem em acompanhá-lo.
11. O princípio do equilíbrio abrange as vertentes formal e material. Na
vertente formal, o orçamento deve ser aprovado com receitas e despesas
em igual montante. Na vertente material, a execução orçamentária deve
garantir o equilíbrio das contas públicas.
12. Pelo princípio da publicidade, o orçamento deve ser levado ao
conhecimento do público, por meio de instrumentos oficiais de
comunicação ou de outras formas, garantindo-se também sua eficácia.
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QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA
1. (CESPE/AGU/2008) O orçamento é um ato administrativo da
administração pública.
2. (FGV/PROCURADOR/TCM-RJ/2008) A determinação de que os orçamentos
sejam aprovados por lei formal se pauta no princípio da exclusividade.
3. (FCC/ANALISTA/MP-PE/2006) Os decretos de transposição,
remanejamento e transferência de créditos orçamentários não se sujeitam
ao princípio da legalidade.
4. (FGV/PROCURADOR/TCM-RJ/2008) O princípio da unidade orçamentária,
expressamente previsto na Constituição de 1988, significa que o
orçamento, para ser mais eficaz, deverá ser elaborado em um documento
legal único.
5. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) O princípio da unidade é o que preconiza a
existência de um único documento orçamentário, consolidando as receitas
e despesas dos municípios no orçamento dos estados, e dos estados no
orçamento da União.
6. (FCC/PROCURADOR/TCE-RO/2010) O princípio da unidade expressa que a
lei orçamentária deve ser uma peça só e o texto constitucional o consagra
ao dispor que a lei orçamentária anual compreenderá o orçamento fiscal,
o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social.
7. (FCC/ANALISTA/TRT-GO/2008) O princípio da universalidade admite
exceções no tocante à fixação das despesas.
8. (CESPE/ANALISTA/MCT/2008) O princípio orçamentário da universalidade
possibilita ao Poder Legislativo conhecer a priori todas as receitas e
despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva
arrecadação.
9. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) O princípio da universalidade expressa que
as despesas devem estar previstas de forma genérica e universal.
10. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) O princípio do orçamento bruto tem
seu cerne no art. 6º da Lei nº 4.320/1964, que estatui que as receitas e
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despesas constarão da lei orçamentária pelos seus totais, vedadas
quaisquer deduções.
11. (FCC/ANALISTA/MP-PE/2006) A renúncia ou anistia fiscal deve ser
deduzida da previsão bruta das receitas.
12. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) O Princípio da Anualidade estabelece que o
orçamento público deve ser votado um ano antes do início do ano fiscal.
13. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) O princípio da anualidade
estabelece que o orçamento deve ter vigência de um ano, que não
necessariamente precisa coincidir com o ano civil.
14. (FCC/ANALISTA/TRT-02/2008) O fato de a Constituição Federal brasileira
estabelecer que os créditos especiais e extraordinários possam ter
vigência no exercício financeiro seguinte, no caso de o ato da autorização
for promulgado nos últimos quatro meses do exercício corrente,
demonstra que o princípio orçamentário da anualidade não é adotado em
nosso país.
15. (FGV/AUDITOR/TCM-PA/2008) O princípio da exclusividade significa que
só pode constar do orçamento matéria pertinente à fixação da despesa e à
previsão de receita, conforme determina a Constituição da República de
1988, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que
por antecipação de receita, nos termos da lei.
16. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) Como o princípio da exclusividade
estatui que a lei orçamentária anual não poderá conter dispositivo
estranho à previsão de receita e fixação da despesa, a peça orçamentária
não poderá conter autorização para créditos suplementares.
17. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) Segundo o princípio da especialização,
a lei orçamentária deverá conter apenas matéria orçamentária, excluindo
dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e fixação da
despesa.
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18. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) O princípio orçamentário que resta
excepcionado quando o Parlamento autoriza, na lei orçamentária, a
contratação de operações de crédito por antecipação da receita (ARO) é:
(A) unidade.
(B) exclusividade.
(C) universalidade.
(D) orçamento bruto.
(E) não-afetação de receitas.
19. (FGV/AUDITOR/TCM-PA/2008) O princípio da não-vinculação da receita de
impostos significa que é vedada, como regra, a vinculação de receita de
impostos a órgão, fundo ou despesa, mas a Constituição da República de
1988 admite ressalvas.
20. (CESPE/ESPECIALISTA/ANATEL/2009) Só tem sentido relacionar o
princípio da não vinculação aos impostos, pois as taxas e contribuições
são instituídos e destinados ao financiamento de serviços e ao custeio de
atribuições específicos sob a responsabilidade do Estado.
21. (FCC/ANALISTA/TRE-AM/2009) Os recursos legalmente vinculados a
finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao
objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que
ocorrer o ingresso.
22. (FCC/ANALISTA/TRE-MS/2007) O Princípio orçamentário que está
relacionado com a afirmação: “É vedada a vinculação de impostos a
órgãos e despesas”, é o da
(A) Universalidade.
(B) Unidade.
(C) Singularidade.
(D) Exclusividade.
(E) Não afetação da receita.
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23. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da
programação orçamentária, em consonância com o princípio da
especialização, deve permitir a discriminação até onde seja necessário
para o controle operacional e contábil e, ao mesmo tempo,
suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a análise das
políticas públicas.
24. (FGV/CONSULTOR/SENADO/2008) As receitas e despesas devem aparecer
no orçamento de maneira discriminada de tal forma que se possa saber,
pormenorizadamente, a origem dos recursos, bem como a sua aplicação.
25. (FCC/ANALISTA/TRT-SP/2008) O artigo 5º da Lei nº 4.320/64, ao
estabelecer que a lei orçamentária não consigne dotações globais
destinadas a atender indiferentemente a diversos tipos de despesas, entra
em confronto com o princípio orçamentário da unidade.
26. (FCC/ANALISTA/TCM-AM/2008) Tendo em vista os princípios
orçamentários, é correto afirmar que
(A) a contabilização pelo valor líquido atende ao princípio de
racionalidade.
(B) as fundações públicas, desde que independentes do erário central, não
precisam integrar o orçamento.
(C) as dotações globais atendem ao princípio da especificidade da despesa
pública.
(D) vincular imposto à despesa não contraria qualquer princípio de
orçamento.
(E) a autorização para abertura de créditos suplementares excepciona, na
lei orçamentária, o princípio da exclusividade.
27. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da
discriminação, o orçamento público deve ser apresentado em linguagem
clara e compreensível.
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28. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) O princípio da clareza se sobrepõe ao do
equilíbrio, sendo possível contrair dívida pública, desde que seja
respeitado o princípio da clareza.
29. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Em geral, o princípio
orçamentário do equilíbrio somente é respeitado por meio da realização de
operações de crédito.
30. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A inclusão da reserva de
contingência no orçamento visa, entre outras finalidades, assegurar o
atendimento ao princípio do equilíbrio.
31. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) São princípios orçamentários gerais
substanciais que regem o orçamento, além do da exclusividade, os de
(A) unidade, universalidade, anualidade e equilíbrio.
(B) unidade, universalidade, competência e equilíbrio.
(C) universalidade, anualidade, transparência e publicidade.
(D) universalidade, anualidade, competência e publicidade.
(E) anualidade, competência, transparência e publicidade.
32. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2009) Pelo princípio da publicidade, o
orçamento, para ser válido, deve ser levado ao conhecimento do público.
33. (CESPE/CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe que
o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de veículos oficiais
de comunicação, para conhecimento público e para a eficácia de sua
validade.
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QUESTÕES ADICIONAIS
34. (CESPE/ANALISTA/DPU/2010) O princípio da legalidade, um dos primeiros
a serem incorporados e aceitos nas finanças públicas, dispõe que o
orçamento será, necessariamente, objeto de uma lei, resultante de um
processo legislativo completo, isto é, um projeto preparado e submetido,
pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para apreciação e posterior
devolução ao Poder Executivo, para sanção e publicação.
35. (FCC/TÉCNICO/MPU/2007) De acordo com o disposto na Constituição
Federal, em seu artigo 167, em matéria orçamentária, é permitido ao
Poder Executivo a realização de despesas ou a assunção de obrigações
diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.
36. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) O princípio da unidade é o que preconiza a
existência de um único documento orçamentário, consolidando as receitas
e despesas dos municípios no orçamento dos estados, e dos estados no
orçamento da União.
37. (CESPE/CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princípio da unidade, também
chamado de princípio da totalidade, não é respeitado no Brasil, pois a
Constituição Federal (CF) estabelece três orçamentos distintos: fiscal, de
investimentos das empresas estatais e da seguridade social.
38. (FCC/ANALISTA/TRT-18/2008) O princípio da universalidade admite
exceções no tocante à fixação das despesas.
39. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) O fato de a lei orçamentária anual
brasileira ser decomposta em três orçamentos (fiscal, da seguridade social
e de investimentos) implica que ela não atende ao princípio da
universalidade orçamentária previsto na Lei nº 4.320/1964 e na
Constituição Federal/1988.
40. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2007) De acordo com o princípio orçamentário da
universalidade,
(A) todas as receitas e despesas devem constar da lei orçamentária, para
fins de controle pelo Poder Legislativo.
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(B) a lei orçamentária anual não pode conter dispositivos estranhos à
previsão da receita e à fixação da despesa.
(C) as receitas e despesas devem constar do orçamento pelos seus
valores brutos, vedadas quaisquer deduções.
(D) deve haver apenas uma única lei orçamentária anual para cada esfera
do Governo.
(E) a receita de impostos não pode estar vinculada a órgãos, fundos ou
despesas, ressalvados os casos previstos na Constituição.
41. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) O princípio da universalidade recomenda a
inclusão de todas as receitas e despesas governamentais no orçamento,
definindo-se de forma específica a vinculação de umas com as outras.
42. (FCC/ANALISTA/TCE-AM/2008) As fundações públicas, desde que
independentes do erário central, não precisam integrar o orçamento.
43. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) O Princípio da Anualidade estabelece que o
orçamento público deve ser votado um ano antes do início do ano fiscal.
44. (FCC/ANALISTA/TRT-18/2008) O princípio da anualidade não implica que
o orçamento coincida com o ano civil.
45. (FCC/ANALISTA/TRE-PI/2009) Ao assumir o cargo de prefeito do Município
X, o Sr. Antônio realizou uma análise minuciosa da Lei Orçamentária e de
seus respectivos anexos. Ele ficou com dúvida sobre o porquê de o valor
fixado para a despesa com a construção de uma nova escola não
correspondia àquele apresentado no Plano Plurianual. Considerando que
para o quadriênio só foi prevista a construção de uma escola, o fato pode
ser justificado pelo princípio orçamentário da
(A) exclusividade.
(B) unidade.
(C) universalidade.
(D) anualidade.
(E) especificação.
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46. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorização para um órgão público
realizar licitações não pode ser incluída na lei orçamentária anual em
observância ao princípio da exclusividade.
47. (FCC/ANALISTA/PGE-RJ/2009) A Lei Orçamentária não conterá dispositivo
estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, exceto a
autorização para abertura de créditos especiais e para contratação de
operação de crédito.
48. (FCC/ANALISTA/TRT-SP/2008) A Constituição Federal brasileira adota
explicitamente o princípio da exclusividade na elaboração da lei
orçamentária anual, entretanto, ressalva os casos de autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de
crédito.
49. (CESPE/PROCURADOR/AGU/2007) Caso determinado estado da Federação
apresente, como garantia ao pagamento de dívida que possui com a
União, 5% da receita própria do IPVA, nessa situação, a afetação da
receita não representa violação ao princípio da não vinculação de receitas
tributárias.
50. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O princípio orçamentário que estabelece
que a Lei do Orçamento não consigne dotações globais destinadas a
atender indiferentemente as despesas de pessoal, material, serviços de
terceiros, transferências ou quaisquer outras é denominado Princípio da
(A) Não afetação das Receitas.
(B) Anualidade.
(C) Clareza.
(D) Exclusividade.
(E) Especificação.
51. (FCC/TÉCNICO/MPU/2007) O princípio orçamentário que determina que as
despesas e receitas devam aparecer de forma detalhada no orçamento,
para que se possa conhecer, pormenorizadamente, as origens e aplicações
dos recursos levantados junto à sociedade é o princípio:
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(A) do equilíbrio.
(B) da clareza.
(C) da discriminação.
(D) da não afetação.
(E) da unidade orçamentária.
52. (FCC/ANALISTA/TRT-02/2008) O princípio orçamentário da afetação de
receitas, previsto no art. 167 da Constituição Federal brasileira, é adotado
em nosso país sem qualquer tipo de ressalva.
53. (FCC/ANALISTA/TRT-09/2010) O princípio orçamentário que define que
nenhuma parcela da receita de impostos poderá ser posta em reserva
para cobrir certos e específicos dispêndios, salvo as exceções previstas em
lei, é denominado Princípio da Reserva Legal.
54. (FCC/PROCURADOR/TCE-MA/2005) No caso do Município e sob o princípio
orçamentário da não afetação de receita, os impostos não devem se
vincular a órgão, fundo ou despesa, exceto quando sua aplicação financie
(A) exclusivamente a Educação e a Saúde.
(B) a Educação; a Saúde; as garantias às operações de crédito por
antecipação da receita (ARO) e o pagamento de débitos junto à União.
(C) a Educação e os programas de assistência à criança e ao adolescente.
(D) as garantias a empréstimos realizados pelo Governo Federal.
(E) os programas de renda mínima.
55. (FCC/ANALISTA/TRT-MT/2007) Considere as afirmações abaixo.
I. Todas as receitas e as despesas constarão na Lei Orçamentária pelos
seus totais, vedadas quaisquer deduções.
II. A Lei Orçamentária não conterá qualquer dispositivo estranho à
estimativa da receita e à fixação da despesa, exceto as ressalvas previstas
na Constituição.
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III. A Lei Orçamentária não consignará dotações globais destinadas a
atender indiferentemente despesas de pessoal, material, serviços de
terceiros, transferências ou quaisquer outras.
IV. A Lei Orçamentária não poderá vincular a receita de impostos a órgão,
fundo ou despesa, exceto as ressalvas previstas na Constituição.
V. A Lei Orçamentária compreenderá todas as receitas, inclusive das
operações de crédito e todas as despesas próprias dos órgãos do Governo.
O princípio orçamentário da exclusividade está descrito APENAS em
(A) I.
(B) II.
(C) III.
(D) IV.
(E) V.
56. (FCC/ANALISTA/TCE-AM/2008) As dotações globais atendem ao princípio
da especificidade da despesa pública.
57. (FCC/ANALISTA/PGE-RJ/2009) Todas as receitas e despesas serão
discriminadas na lei orçamentária pelos seus totais, vedadas quaisquer
deduções.
58. (FCC/ANALISTA/TCE-AM/2008) A contabilização pelo valor líquido atende
ao princípio da racionalidade.
59. (CESPE/ANALISTA/STJ/2008) O princípio do equilíbrio orçamentário é o
parâmetro para a elaboração da LOA, o qual prescreve que os valores
fixados para a realização das despesas deverão ser compatíveis com os
valores previstos para a arrecadação das receitas. Contudo, durante a
execução orçamentária, poderá haver frustração da arrecadação,
tornando-se necessário limitar as despesas para adequá-las aos recursos
arrecadados.
60. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O art. 5º da Lei 4.320/64, ao determinar
que a Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a
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atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de
terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no
art. 20 e seu parágrafo único, incorpora às suas disposições o princípio
orçamentário da
(A) exclusividade.
(B) unidade.
(C) universalidade.
(D) anualidade.
(E) especificação.
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GABARITO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
E E E E E C E C E C
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
E E E E C E E B C C
21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
C E C C E E E E C C
31 32 33 34 35 36 37 38 39 40
A C C C E E E E E A
41 42 43 44 45 46 47 48 49 50
E E E E D C E C C E
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60
C E E B B E C E C E
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