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AFO E DIREITO FINANCEIRO PARA CONSULTOR DE ORÇAMENTOS

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AULA 01

Caro aluno, minhas boas vindas à Aula 01 de nosso curso.

Inicialmente, gostaria de agradecer a confiança depositada em nosso trabalho.

A cada aula, tentarei corresponder ao máximo a sua expectativa, de forma a

prepará-lo o mais possível para a prova do Senado. E sempre com a didática

que acredito ser mais eficiente: indo direto ao ponto, usando vocabulário

simples, tratando do que realmente importa.

Neste encontro, primeiramente veremos aspectos da evolução da peça

orçamentária, desde seu modesto início, como simples solicitação de

autorização de gastos ao Parlamento, até chegar ao atual estágio, do

orçamento-programa, em que cumpre o papel de instrumento de

gerenciamento da atividade financeira, administrativa e estratégica do poder

público.

Posteriormente, estudaremos o “calendário” das fases do orçamento no Brasil,

com as etapas que compõem o ciclo (ou processo) orçamentário.

Ressalto que nosso fórum está à disposição, para que você tire dúvidas e para

que possamos discutir questões. Já estou habituado a utilizar fóruns na

internet, antes como concurseiro, agora como professor responsável, e sei da

importância dessa ferramenta para complementar o aprendizado.

OK, então vamos começar. Boa aula!

GRACIANO ROCHA

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MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Orçamento clássico ou tradicional

Para tratar desse tema, gostaria de recuperar uns comentários que tracei

quando falávamos do princípio orçamentário da unidade/totalidade:

Inicialmente, a peça orçamentária era bastante simples, primeiro porque

a participação do governo na vida econômica dos países europeus (onde

a lei orçamentária surgiu primeiro) não era muito ampla. Prestigiava‐se

o liberalismo econômico, a livre iniciativa dos atores econômicos, e a

intromissão do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde

sempre, o setor público foi visto como um mau gastador. Portanto, o

melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os

recursos financeiros fluírem nas relações entre atores privados, sem

intervenções, sem tributação.

Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação

na economia – situação ideal para os liberais –, o orçamento consistia

numa autorização de gastos que também representava o controle do

tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como

ferramenta de controle da ação do Executivo.

A partir desse texto já conhecido, recuperamos a informação de que o

orçamento clássico era uma peça simples. Não passava de um pedido de

autorização de gastos, pelo Executivo, direcionado ao Poder Legislativo.

Tratava basicamente de despesas relacionadas à própria manutenção da

estrutura estatal (Corte/governo central, exército, funcionalismo).

Sendo o Estado uma instituição modesta nesse período, em que vigorava o

liberalismo, o orçamento que o custeava não poderia ter dimensões diferentes.

Assim, nessa época, a autorização de despesas dada pelo Legislativo se

relacionava, sobretudo, a aquisições de bens e pagamento de serviços,

sem que maiores objetivos ou intervenções estatais pudessem ser efetivados.

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À época, a palavra de ordem era conter o gasto público, pela crença de que

“dinheiro bom é dinheiro no mercado”.

A partir desse panorama, podemos citar as seguintes características do

orçamento clássico ou tradicional:

• tratava-se de uma peça simples, com a exposição dos gastos estimados e

dos recursos para cobertura;

• representava uma solicitação do Executivo ao Legislativo, para

arrecadação tributária suficiente à manutenção do aparato de Estado;

• não exigia esforços de planejamento para sua elaboração, ou seja, não

partia de objetivos a atingir com a aplicação dos recursos;

• servia como instrumento legislativo de controle do tamanho e da ação do

Estado.

Como isso cai na prova?

1. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O orçamento tradicional ou

clássico é aquele em que constam apenas a fixação da despesa e a

previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do

governo.

2. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem

ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta.

A questão 1 reflete a simplicidade que caracterizava o orçamento tradicional.

Como visto, a atividade de planejamento ainda estava distante do processo de

estimativa de receitas e despesas. Questão CERTA.

A questão 2 está ERRADA, por atribuir ao orçamento tradicional pretensões

maiores que as exercidas por ele. Vimos que, nesse caso, tinha-se uma

simples exposição de gastos a fazer e de receita para cobri-los. “Realizações” é

uma palavra que se refere ao estabelecimento de objetivos, o que não

caracterizava o orçamento clássico.

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Orçamento de desempenho

O orçamento de desempenho representa um salto na evolução do orçamento

clássico/tradicional.

No período em que o orçamento de desempenho foi adotado, aquela noção de

que o aumento do gasto público era indesejável para a economia do país já

tinha ido por terra. As crises do capitalismo indicaram que, para o bom

funcionamento do mercado, seria necessária uma dose de atuação do

Estado, ora como agente executivo, ora como agente regulador das

relações econômicas.

A depender da crise enfrentada pelo país, deveria ser autorizado ao Estado até

mesmo assumir provisoriamente alto grau de endividamento, para

aplicação de recursos em setores necessitados, em nome do bom

funcionamento da economia. Essas lições se basearam principalmente nas

teorias de um economista inglês chamado John Maynard Keynes.

Nos anos posteriores à Segunda Guerra Mundial, com a necessidade de

recuperação dos países envolvidos, as ideias de Keynes foram adotadas em

massa. Numa economia em frangalhos, o Estado agiria como propulsor de

demandas e como incentivador da produção, a fim de controlar os preços

e manter bom nível de emprego e crescimento.

Para essa intervenção mais forte do Estado na economia, era necessário que o

orçamento público, seu instrumento de ação, fosse também fortalecido. O

orçamento de desempenho representa, portanto, uma complexificação e um

fortalecimento do orçamento tradicional.

Nesse novo estágio, atribuem-se aos gastos públicos objetivos a alcançar,

não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma “lista de compras”, o

orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribuídas,

para medir o desempenho do governo. Dessa forma, pode-se dizer que o

orçamento de desempenho já apresentava programas de trabalho para

organizar a ação governamental.

Programa de trabalho significa a organização da atuação do governo

para resolução de um problema. Isso envolve etapas como: detecção do

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problema; verificação de possibilidades de ação; custos do programa;

medição dos resultados; avaliação do programa.

Assim, para fins de concurso, considere que o orçamento tradicional constituía

principalmente um instrumento de controle, enquanto que o orçamento

moderno (começando com esse estágio, do orçamento de desempenho)

constitui um instrumento de administração.

Cabe, nesse momento, fazer uma observação importante.

Apesar de já se antever certa relação entre o orçamento e o

planejamento, considera‐se que a aproximação entre esses dois

instrumentos não se deu por inteiro com o orçamento de desempenho.

A preocupação do orçamento de desempenho se refletia no acréscimo de

um programa de trabalho aos objetos de gasto. Não bastava obter a

autorização para comprar certos bens e contratar certos serviços

(característica do orçamento tradicional); era necessário articular esses

pagamentos a objetivos traçados.

Entretanto, nesse caso, não há ainda a integração entre as áreas

técnicas de elaboração do orçamento e de planejamento governamental,

o que representa a institucionalização, na estrutura do Estado, dessas

duas vertentes em um só agregado. Isso ocorre com a próxima etapa de

evolução do orçamento, o orçamento‐programa, como veremos adiante.

Como isso cai na prova?

3. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) No orçamento de desempenho

ou por realizações, o gestor se preocupa com o resultado dos gastos e não

apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se em saber o que o

governo faz e não o que o governo compra.

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4. (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado orçamento de

desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do século

passado, é o que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os

créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para

atingir os objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o

trabalho levado a efeito em cada programa.

A questão 3 apresenta a evolução que o orçamento de desempenho apresenta

em relação ao clássico. As aquisições do governo têm menos importância em

si, comparativamente aos objetivos traçados pela Administração que devem

ser alcançados mediante aquelas aquisições. Questão CERTA.

A questão 4 representa bem as características do orçamento de desempenho:

objetivos traçados, custeamento da ação e medição dos resultados. Questão

CERTA.

Orçamento-programa

Para a doutrina, a raiz do orçamento moderno atual (orçamento-programa) foi

o Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (na sigla em

inglês, PPBS), adotado nos Estados Unidos na década de 1960.

Tendo o planejamento como atividade central, o PPBS propunha a

consideração de alternativas não só na fase prévia, de preparação do

orçamento, mas durante sua execução e na avaliação de seu desempenho.

As principais características do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro

Nacional, eram “integração planejamento-orçamento; quantificação de

objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; alternativas

programáticas; acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e

gerência por objetivos”.

O PPBS fracassou nos Estados Unidos e deixou de ser adotado como modelo

orçamentário. Entretanto, seus pressupostos foram espalhados mundo afora,

principalmente a partir da ação da Organização das Nações Unidas, que

popularizou as características do orçamento-programa. Atualmente, o

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orçamento-programa é aceito como a forma mais moderna de organização

da ação governamental.

A definição para “programa”, no Brasil, está firmada na Portaria 42/99 do

Ministério do Orçamento e Gestão:

“o instrumento de organização da ação governamental visando à

concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por

indicadores estabelecidos no plano plurianual”.

Nesse contexto, com o valor dado à mensuração dos resultados que

caracteriza o orçamento-programa, uma nova dimensão levada em conta na

avaliação e no controle do orçamento é a efetividade. A efetividade tem a ver

com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade.

De nada vale a construção de uma ponte, com menos recursos que o

previsto, em menos tempo que o estimado, se ela não atender ao objetivo de

facilitar o fluxo de veículos e pedestres. Nessas condições, a ação de

construção da ponte seria eficiente e eficaz, mas não seria efetiva.

Portanto, o que justifica a realização dos programas, na técnica do orçamento-

programa, é uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido

por indicadores e metas. A ideia de “aquisições a fazer”, “compras do

governo”, é típica do orçamento tradicional.

Deixemos claro, portanto, que, no orçamento-programa, o principal não é, por

exemplo, construir “X” hospitais. O raciocínio é algo assim: para melhorar

a área de saúde em “X” por cento, ou para ampliar os atendimentos

em “X” por cento, é necessário construir “Y” hospitais, em tais

localidades, que custarão “Z” milhões, a serem obtidos das fontes “A”,

“B” e “C”.

A estrutura atual do orçamento‐programa no Brasil foi delineada pelo

Decreto nº 2.829/98. Segundo o art. 2º desse normativo, todo programa

deve conter:

• objetivo;

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• órgão responsável;

• valor global;

• prazo de conclusão;

• fonte de financiamento;

• indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim

modificar;

• metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o

objetivo;

• ações não integrantes do Orçamento Geral da União necessárias à

consecução do objetivo;

• regionalização das metas por Estado.

Esses elementos formadores dos programas, indicados na atividade de

planejamento, tentam trazer o máximo de concretude à ação do

governo. Há delimitações, por exemplo, quanto ao valor, ao responsável,

ao tempo de execução e à medição dos resultados.

O orçamento-programa, como vimos, preocupa-se bastante com a efetividade

das ações. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e

em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter

formas confiáveis de medir os resultados.

Para esse fim, os programas devem ser dotados de indicadores e metas,

obtidos a partir de estudos da necessidade a atender, dos beneficiários, das

características regionais, etc. Os indicadores representam o elemento que

contabiliza o alcance das metas. Estas, por sua vez, indicam a face concreta

do atingimento do objetivo do programa.

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Como isso cai na prova?

5. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O orçamento-programa se diferencia do

orçamento tradicional

(A) pela alocação de recursos visar à consecução de objetivos e metas.

(B) pela ênfase na legalidade no cumprimento do orçamento.

das ações públicas.

(D) pela inexistência de sistemas de acompanhamento e medição do

trabalho.

(E) por adotar como principais critérios de classificação: unidades

administrativas e elementos de despesa.

6. (FGV/ANALISTA/MIN. CULTURA/2006) O tipo de orçamento que constitui

um plano de trabalho do governo, expresso por um conjunto de ações a

realizar e pela identificação dos recursos necessários para sua execução,

visando a alcançar objetivos definidos, dentro de uma programação e de

um planejamento coordenado, é aquele denominado de:

(A) orçamento tradicional.

(B) orçamento de desempenho.

(D) orçamento de investimentos.

(E) orçamento base zero.

7. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definição clara de objetivos é

condição básica para o orçamento-programa. Um programa na área de

saúde, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o

número de hospitais a serem construídos ou ambulatórios a serem

instalados, indicasse o número de novos pacientes a serem atendidos ou

de novos atendimentos a serem realizados.

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8. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) Uma das características do orçamento-

programa é a utilização sistemática de indicadores e padrões de medição

do trabalho e dos resultados. Para isso é feita uma diferenciação entre os

produtos finais dos programas e os produtos intermediários necessários

para alcançar os seus objetivos. É produto final de um programa da área

de saúde:

(A) a redução da mortalidade infantil.

(B) o percentual da população atendida pelo programa de vacinação.

(D) o número de medicamentos distribuídos.

(E) o total de consultas médicas realizadas.

Na questão 5, devemos identificar qual das alternativas caracteriza o

orçamento-programa, de forma a distingui-lo do tradicional. Como visto, o

principal aspecto desse instrumento programático é a possibilidade de

racionalizar a ação pública, aplicando recursos no atingimento de objetivos e

metas de governo. Assim, tem-se a íntima relação entre os processos de

orçamentação e de planejamento, bem como a definição de formas de medição

dos resultados dos programas. Gabarito: A.

Na questão 6, são apresentadas as características básicas do orçamento-

programa, com destaque para a “programação e planejamento coordenado”.

Gabarito: C.

A questão 7 também está CERTA: mostra-se a forma diferenciada de enxergar

a demanda social a atender, retirando o foco do objeto do gasto para priorizar

uma política planejada de saúde.

Por fim, na questão 8, que também abordou a área de saúde para

correlacioná-la ao orçamento-programa, temos o seguinte: os itens citados nas

assertivas de B a E se referem a metas a serem alcançadas pelo programa de

saúde, cujo objetivo final é a redução da mortalidade infantil. A nomenclatura

da questão, entretanto, não é usual, ao tratar metas como “produtos

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intermediários” e objetivos como “produtos finais”. De qualquer forma, é uma

situação que serve de alerta para outras provas da FCC. Gabarito: A.

Orçamento base-zero

O orçamento base-zero (OBZ) é uma técnica de elaboração orçamentária

relacionada ao orçamento-programa, muitas vezes cobrado em provas. Segue

sua definição, dada pela STN:

Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América,

pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo

estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973.

Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as

despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o

nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados

cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

Uma observação inicial, para delimitar o tópico, é que, no caso do OBZ, o fato

de um programa já estar em andamento não é justificativa suficiente para sua

continuidade. É o que se verifica no trecho “análise, revisão e avaliação de

todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o

nível de gasto já existente”.

Com o OBZ, é necessário que o objetivo do programa esteja sendo alcançado

com a realização da referida ação; ou, em outras palavras, faz-se uma

avaliação de custo/benefício.

Nesse sentido, programas novos têm maior possibilidade de terem execução

iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos

quanto os já existentes terão seus méritos e possibilidades avaliados a cada

ciclo orçamentário, em pé de igualdade. Daí o nome “base-zero”.

Para a adoção do OBZ, é necessário, previamente, estabelecer uma

sistemática de avaliação bastante robusta e confiável, para que a decisão

sobre a continuidade, a interrupção e o início de programas seja feita com

critérios técnicos.

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Ressalte-se que o orçamento base-zero dificilmente pode ser aplicado em

escala nacional, ou até mesmo local. Vários programas governamentais, pelo

fato de atenderem a necessidades prementes da população (mesmo que não

com todas as potencialidades), não podem ser “abandonados” em virtude de

uma avaliação de desempenho não tão positiva – e vários outros devem ser

executados até por força de lei (outra lei, que não a LOA).

Como isso cai na prova?

9. (FCC/AGENTE TÉCNICO/ALESP/2010) O Orçamento Programa tem como

principais características a análise, revisão e avaliação de todas as

despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível

de gasto já existente; assim sendo, todos os programas devem ser

justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) É característica da técnica de elaboração

orçamentária denominada orçamento base zero:

(A) dissociação dos processos de planejamento e programação.

(B) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade orçamentária.

gastos.

(D) avaliação da integridade dos agentes governamentais e legalidade no

cumprimento do orçamento.

(E) direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias anteriormente

outorgadas.

A questão 9 apresenta as características básicas do OBZ, não do orçamento-

programa (que é um instrumento maior do que aquela técnica). Questão

ERRADA.

Na questão 10, predominam alternativas cujo teor se vincula ao orçamento

tradicional (A, C e D). A letra E não se refere especificamente ao orçamento

tradicional, já que os “direitos adquiridos” sobre recursos podem coexistir (e

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coexistem) com o moderno orçamento-programa. Mas, como apresentado, o

principal traço do OBZ é a revisão contínua dos gastos e programas, de modo

a atualizar permanentemente a lista de ações produtivas e eficientes nas quais

vale a pena aplicar os recursos públicos. Gabarito: B.

Orçamento participativo

Para início de conversa, vamos adotar a definição de orçamento participativo

veiculada no Portal da Transparência (www.portaldatransparencia.gov.br):

O orçamento participativo é um importante instrumento de

complementação da democracia representativa, pois permite que o

cidadão debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a população

decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem

realizados a cada ano, com os recursos do orçamento da prefeitura.

Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da

população com o bem público e a co‐responsabilização entre governo e

sociedade sobre a gestão da cidade.

Vemos, no texto, que o orçamento participativo se define pela realização de

encontros do poder público com a população, para a definição de

prioridades de gastos (principalmente com obras e serviços que atendem

diretamente os cidadãos) pelos principais interessados.

Note também que, no texto, já fica evidente a abrangência do orçamento

participativo: uma cidade. Ficaria impraticável instituir algo como reuniões

plenárias com parcela representativa de um Estado ou do país inteiro, em

busca de decisões sobre quais programas executar.

Outro dado importante está presente na expressão “complementação da

democracia representativa”. O orçamento participativo, por mais bem instalado

que seja numa cidade, não substitui o Poder Legislativo na apreciação da

lei orçamentária, e nem envolve a apreciação do orçamento como um

todo.

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No processo convencional de programação, em que atuam as instâncias

técnicas e políticas do Executivo e do Legislativo, há um distanciamento

entre quem decide e quem é beneficiado pelo orçamento, por mais afinadas

que estejam essas instâncias com os interesses da população. É essa distorção

que se tenta desfazer com a adoção do orçamento participativo.

Apesar disso, fique claro que o orçamento participativo não garante a

execução das decisões tomadas em conjunto com a população. Já estudamos

o caráter autorizativo da lei orçamentária, que não precisa ser executada da

forma como publicada. E sempre existe a possibilidade de o orçamento

participativo ser utilizado como mera retórica por governantes interessados

em “fazer média” junto aos eleitores.

Como isso cai na prova?

11. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O orçamento participativo, que

apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos

segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do

governo federal.

12. (ESAF/APO/MPOG/2008) Considera-se que o maior mérito do Orçamento

Participativo consiste em combinar as características democráticas e

progressistas da participação direta, com a capacidade de competir

vantajosamente com as práticas clientelistas.

A questão 11 está CERTA: além dos ganhos quanto à compatibilização entre

alocação dos recursos e demandas existentes, a técnica não é utilizada na

União.

A questão 12 também está CERTA. Com o orçamento participativo, acrescenta-

se uma instância de discussão sobre a aplicação dos recursos orçamentários,

além do tradicional procedimento no âmbito do Poder Legislativo. Além disso,

considera-se haver menor flexibilidade nessa programação decorrente do

orçamento participativo, pelo compromisso público assumido pelo governo em

executar o que foi acordado junto à população, e maior fidelidade entre a

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aplicação dos recursos e as necessidades sociais, apontadas diretamente pelos

beneficiários.

CICLO (OU PROCESSO) ORÇAMENTÁRIO: ELABORAÇÃO,

ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DO ORÇAMENTO

Detalhando as etapas que compõem o processo orçamentário do governo

federal, encontraremos as seguintes (mais ou menos distribuídas por critério

temporal):

• previsão da receita;

• fixação dos valores para as despesas obrigatórias;

• elaboração das propostas setoriais com a sua consolidação;

• processo legislativo;

• sanção da lei;

• execução orçamentária;

• acompanhamento e controle;

• avaliação.

Temos aí nessa sequência uma abordagem detalhista das fases que compõem

o ciclo orçamentário.

A previsão da receita diz respeito à arrecadação de recursos estimada para o

exercício, com base em metodologia específica instituída para tanto. Essa

informação é complementada pelo cálculo das necessidades de

financiamento do governo central, que indicam quanto de recursos

emprestados deverá ser tomado pelo governo junto ao mercado financeiro.

A fixação das despesas obrigatórias é necessária para que, diante da situação

de contingenciamento de despesas, não haja afetação de todas as ações

governamentais. As despesas obrigatórias e as ressalvadas pela LDO não

serão atingidas pela limitação de empenho, garantindo-se um mínimo de

desempenho em áreas consideradas mais sensíveis pelo governo.

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Tem-se, então, a elaboração das propostas setoriais pelos órgãos e entidades,

compatibilizadas com as condições da LDO.

Depois de todo esse desenho, que desemboca no projeto de lei orçamentária

anual, vêm o processo legislativo, que já estudaremos, a execução do

orçamento em si, o acompanhamento e o controle orçamentários e a

avaliação.

Em seguida, detalharemos as fases do ciclo orçamentário.

Elaboração do orçamento

Conforme o Manual Técnico de Orçamento (MTO), editado pela Secretaria de

Orçamento Federal, o processo de elaboração do projeto de lei orçamentária

anual se desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de

Orçamento Federal.

Esse sistema foi estabelecido pela Lei 10.180/2001, que elegeu o Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão como órgão central. Por sua vez, no

Decreto nº 7.063/2010 (assim como em outros anteriores), a Secretaria de

Orçamento Federal (SOF/MPOG) recebeu do Ministério as atribuições de

órgão central desse sistema.

A elaboração do orçamento, segundo o MTO,

“envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a participação dos órgãos central, setoriais e das unidades orçamentárias do sistema, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis”.

A SOF, como órgão central do sistema de planejamento e orçamento, cumpre

as seguintes atribuições:

• definição de diretrizes gerais para o processo orçamentário federal;

• fixação de normas gerais de elaboração dos orçamentos federais;

• coordenação do processo de elaboração dos Projetos de Lei de

Diretrizes Orçamentárias Anuais – PLDO e do orçamento anual da União;

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• orientação, coordenação e supervisão técnica dos órgãos setoriais de

orçamento;

• fixação de parâmetros e referenciais monetários para a apresentação

das propostas orçamentárias setoriais;

• análise e validação das propostas setoriais;

• consolidação e formalização da proposta orçamentária da União.

Assim, o orçamento é preparado, na verdade, por uma rede de unidades e

órgãos, segundo suas incumbências e com os limites traçados pela LDO e pela

SOF.

Depois de receber todas as propostas orçamentárias setoriais, a SOF condensa

todo o emaranhado numa só peça: o Projeto de Lei Orçamentária Anual

(PLOA), encaminhado ao Presidente da República para posterior remessa ao

Congresso Nacional.

Pergunta incômoda: e se algum órgão deixar de enviar a tempo sua

proposta setorial para a SOF, ou enviar com erros que exijam correções?

A resposta é dada pelo art. 99 da CF/88 e seus desdobramentos. Apesar

de tratar diretamente do Poder Judiciário, podemos ampliar o

entendimento a seguir exposto às demais unidades. Confira:

Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.

§ 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.

§ 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:

I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;

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II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.

§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo.

§ 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual.

Na elaboração do orçamento, os órgãos setoriais funcionam como

articuladores no seu âmbito de ação. Normalmente, confundem-se com os

órgãos superiores (tribunais, ministérios, casas legislativas).

Da mesma forma que a SOF agrega as propostas setoriais recebidas dos

órgãos setoriais, o órgão setorial “atua verticalmente no processo decisório”,

conforme o MTO, agrupando as propostas subsetoriais, provenientes de

suas unidades orçamentárias.

As atribuições dos órgãos setoriais, portanto, são:

• estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração da proposta

orçamentária;

• avaliação da adequação da estrutura programática e mapeamento

das alterações necessárias;

• fixação, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais

monetários para apresentação das propostas orçamentárias das

unidades orçamentárias;

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• definição de instruções, normas e procedimentos a serem observados

no âmbito do órgão durante o processo de elaboração da proposta

orçamentária;

• coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária no

âmbito do órgão setorial;

• análise e validação das propostas orçamentárias provenientes das

unidades orçamentárias;

• consolidação e formalização da proposta orçamentária do órgão.

Por fim, a unidade orçamentária desempenha o papel de coordenadora do

processo de elaboração da proposta orçamentária no seu âmbito de

atuação, integrando e articulando o trabalho das unidades administrativas

componentes. As funções por ela cumpridas, relativamente às unidades

administrativas, correspondem, em escala menor, às exercidas pelos órgãos

setoriais.

Além dos papéis desempenhados pelos diferentes integrantes do Sistema de

Planejamento e Orçamento, o MTO também estabelece premissas da

elaboração orçamentária. Podemos destacar as seguintes premissas:

• ênfase na análise pela finalidade do gasto da Administração,

transformando o orçamento em instrumento efetivo de programação

de modo a possibilitar a implantação da avaliação dos programas e ações;

• aprimoramento das metodologias de cálculo das despesas

obrigatórias, quais sejam, aquelas que constituem obrigações

constitucionais e legais da União;

• administração do processo por meio de cronograma gerencial e

operacional com etapas claramente especificadas, produtos definidos

e configurados, participação organizada e responsável dos agentes

envolvidos e divulgação de informações, garantindo o crescimento da

confiança e da credibilidade nos diversos níveis da Administração;

• ciclo orçamentário desenvolvido como processo contínuo de análise e

decisão ao longo de todo o exercício;

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• elaboração do projeto, aprovação e execução da lei orçamentária realizada

de modo a evidenciar a transparência da gestão fiscal, observando o

princípio da publicidade e permitindo o amplo acesso da sociedade às

informações relativas a cada uma das etapas do processo.

Como isso cai na prova?

13. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenação,

consolidação e supervisão da elaboração orçamentária é da Secretaria de

Orçamento Federal, que integra o Ministério do Planejamento, Orçamento

e Gestão, órgão central do Sistema de Planejamento e de Orçamento

Federal.

14. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo orçamentário, uma das atividades

realizadas durante o processo de elaboração do orçamento é

(A) a proposição pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do

orçamento.

(B) a aprovação de um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada

unidade fica autorizada a utilizar.

previsões de receita pelo poder executivo.

(D) o estabelecimento da programação financeira e do cronograma de

execução mensal de desembolso.

(E) a publicação resumida do relatório de execução orçamentária.

A questão 13 traz funções cumpridas pela SOF em seu papel de órgão central

do sistema de planejamento e orçamento. Questão CERTA.

Na questão 14, até pela terminologia, percebe-se que a maior parte das

assertivas diz respeito à execução do orçamento (B, D e E). A letra A trata do

processo legislativo orçamentário, que é posterior à elaboração do orçamento

(fase tipicamente administrativa). Por sua vez, os dados e informações sobre a

estimativa de arrecadação fazem parte da elaboração do orçamento,

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consistindo, na verdade, na primeira atividade desse processo, a partir da qual

se define o montante de recursos em potencial que poderá ser empregado nas

despesas públicas. Gabarito: C.

Ciclo orçamentário na CF/88

Vamos iniciar o estudo desse tópico com o seguinte dispositivo constitucional:

Art. 165, § 9º - Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

Como se vê, a Constituição reservou à lei complementar o tratamento sobre as

matérias referidas, mas, até hoje, o Congresso não aprovou essa lei

(embora um dos projetos com essa pretensão, o mais adiantado nas

discussões, já esteja há quase 14 anos em pauta).

Outro ponto interessante é que essas matérias discriminadas na questão

encontram-se, em parte, na Lei 4.320/64, como é o caso de “exercício

financeiro” e “elaboração e organização da lei orçamentária anual”.

É por situações como esta que se considera a Lei 4.320/64 uma lei

materialmente complementar. Apesar de ter sido aprovada como lei

ordinária, em 1964, a atual Carta Política indica assuntos nela tratados como

próprios de uma lei complementar.

Por enquanto, não havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, § 9º, são

seguidas regras transitórias sobre prazos das leis de matéria orçamentária.

Essas regras estão no art. 35, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias (ADCT) da CF/88:

ADCT, Art. 35, § 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado

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até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;

II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;

III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

Em momento posterior, falaremos mais a respeito do “calendário” que surge

desse texto acima.

Como isso cai na prova?

15. (FGV/AUDITOR/TCM-RJ/2008) Cabe à lei ordinária dispor sobre o exercício

financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano

plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.

Nessa parte do conteúdo, as bancas não gostam muito de inventar.

Basicamente repetem os dispositivos constitucionais. No caso acima, a questão

é baseada no art. 165, § 9º, inc. I, da CF/88, mas substituiu “lei

complementar” por “lei ordinária”. Questão ERRADA.

Processo legislativo orçamentário

Examinemos mais um trecho da CF/88:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

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Vale assinalar que o vocábulo “leis”, sem maior detalhamento, significa “leis

ordinárias”. Em matéria orçamentária, as leis ordinárias são o lugar comum.

Há poucas exceções, das quais vimos uma acima: a conformação das regras

mais amplas de organização orçamentária se dá por lei complementar. Mas o

PPA, a LDO e a LOA, assim como os créditos adicionais (exceto os

extraordinários, como veremos) são viabilizados por leis ordinárias. Além

disso, esses projetos são de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo.

Vamos fazer uma pequena abordagem do “ciclo orçamentário” no contexto do

Poder Legislativo. É que, apesar de serem instituídos por leis ordinárias, os

instrumentos orçamentários têm um rito legislativo diferenciado.

Os projetos de lei ordinária “normais”, enviados ao Congresso pelo Presidente

da República, dão entrada na Câmara dos Deputados (CF, art. 64, caput) e

lá passam por discussões e votações em diversas comissões temáticas,

antes de ir à apreciação do Plenário da Câmara (às vezes, essa “subida” ao

Plenário não ocorre, conforme dispuser o Regimento da Casa).

A partir daí, são enviados ao Senado, onde passam de novo por comissões

temáticas, e depois pelo Plenário (se for o caso). Então, os projetos vão à

sanção presidencial, se não houver alteração considerável, pelo Senado,

do texto aprovado na Câmara.

Caso contrário, se a redação for significativamente mudada pelo Senado, os

projetos voltam à Câmara, para apreciação das modificações. Nessa última

hipótese, a Câmara é que encaminha o projeto para sanção do Presidente da

República.

Diferentemente disso, os projetos de matéria orçamentária não passam por

uma série de comissões temáticas antes de ir a Plenário, um passo por vez, e

em ambas as Casas. Nesse âmbito, o projeto é instruído apenas na Comissão

Mista de Orçamento, que recebe simultaneamente pareceres das comissões

temáticas de ambas as Casas e emendas parlamentares, e emite seu próprio

parecer, encaminhando-o juntamente com o projeto, para votação pelo

Plenário do Congresso Nacional (trata-se das duas Casas em sessão

conjunta).

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No Plenário do Congresso, pela votação da maioria simples dos

parlamentares, o projeto é aprovado. Detalhe: apesar de se tratar de uma

sessão conjunta, a maioria é considerada apenas entre pares (tomam-se

separadamente, na votação, a maioria dos deputados e a maioria dos

senadores).

Como isso cai na prova?

16. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Em relação ao orçamento público, é

correto afirmar que a Constituição Federal de 1988 estabelece que o PPA,

a LDO e a LOA, todos instrumentos de planejamento orçamentário, são

leis de iniciativa conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo.

17. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A apreciação e a votação do projeto de lei

orçamentária anual da União deverão ser efetuadas separadamente pelas

duas Casas do Congresso Nacional, sendo mandatório que a aprovação

seja feita por maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados e

do Senado Federal.

Na questão 16, temos outro caso de redação próxima do original da

Constituição de 1988, mas, no caso, afastando erroneamente a iniciativa

privativa do Executivo quanto à matéria orçamentária. O trecho que a

fundamenta é do art. 165, reproduzido mais acima. Questão ERRADA.

A questão 17 também está ERRADA: a apreciação do projeto de LOA, bem

como os demais projetos orçamentários, é feita na Comissão Mista, que

representa ambas as Casas Legislativas. Além disso, para aprovação do

projeto, basta o voto da maioria simples dos parlamentares.

Emendas aos projetos de matéria orçamentária

Este assunto, apesar de também pertencer ao processo legislativo

orçamentário, é tão importante que será tratado assim, em separado.

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Primeira observação: é possível ao Legislativo emendar quaisquer projetos

de matéria orçamentária. Entretanto, assim como fez a Constituição, vamos

nos concentrar nas emendas ao projeto de LOA.

Como já dito, a iniciativa em matéria orçamentária é exclusiva do chefe do

Executivo. Entretanto, permite-se que a peça originária do Executivo receba

interferências dos representantes eleitos do povo, para, teoricamente, deixar

as propostas orçamentárias mais adequadas aos interesses da população.

Assim, os parlamentares, individualmente ou em grupo, podem apresentar

emendas ao projeto de LOA, que serão apresentadas perante a Comissão Mista

de Orçamento. A CMO, no término das discussões, emitirá parecer sobre tais

emendas, para posterior apreciação pelo Plenário do Congresso.

Quanto à incidência sobre o projeto de LOA, existem três tipos de emendas:

emendas de receita, de despesa e de texto. Vamos ver o dispositivo

constitucional que trata delas (§ 3º do art. 166):

Art. 166, § 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

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Inicialmente, note que a primeira condição (compatibilidade com o PPA e a

LDO, no inciso I) vale para qualquer emenda. Isso fortalece o caráter de

submissão que a LOA deve ter em relação às outras leis citadas, de alcance

mais amplo. Assim, por exemplo, uma emenda parlamentar ao projeto de LOA

não pode criar um programa, porque isso desrespeitaria a prevalência do

PPA nesse ponto.

O inciso II trata das emendas de despesa. Para que novas despesas sejam

propostas por meio de emenda, deverão ser anuladas despesas inicialmente

selecionadas pelo Executivo, a fim de “liberar” recursos suficientes.

Ainda assim, não é toda despesa selecionada inicialmente pelo Executivo que

pode ser anulada em favor de emendas parlamentares; as dotações indicadas

nas alíneas do inciso II (pessoal e encargos, serviço da dívida e transferências

constitucionais para os entes federados) são despesas obrigatórias, que não

podem ter seus montantes e destinação alterados.

Por fim, o inciso III aborda as emendas de receita (alínea ‘a’) e de texto

(alínea ‘b’).

O montante da receita previsto pelo Executivo só pode ser modificado no

Legislativo a partir de uma perspectiva técnica. Não se pode alterar a

expectativa de arrecadação com base em critérios políticos ou assemelhados.

Por isso, um erro ou uma omissão, por parte da equipe técnica do Executivo,

devem ser detectados e comprovados, para que seja aprovada uma

emenda de receita.

As emendas de redação dizem respeito a ajustes de forma (ortografia,

concordância etc.), para tornar o texto da lei orçamentária mais inteligível.

Muito bem, o Poder Legislativo pode alterar, por meio de emendas, o

texto inicial encaminhado pelo Poder Executivo. E o Poder Executivo,

pode alterar seu próprio texto original?

A resposta é afirmativa. Essa importante disposição encontra‐se no art.

166, § 5º, da CF/88:

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Art. 166, § 5º ‐ O Presidente da República poderá enviar mensagem ao

Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere

este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da

parte cuja alteração é proposta.

Portanto, depois de ter enviado o projeto de LOA, o chefe do Poder

Executivo tem um prazo para propor alterações a suas “intenções

iniciais”. Esse prazo corre enquanto não se inicia a votação, na Comissão

Mista de Orçamento, da parte a se alterar.

Evita‐se, dessa forma, que o chefe do Executivo modifique, a seu bel‐

prazer, partes do projeto que já tenham sido alteradas pelo Legislativo,

contra suas pretensões.

Esse trecho talvez seja o mais frequentemente cobrado pelas bancas

quando se trata de ciclo orçamentário. Por isso, preste atenção! Não

perca um ponto fácil. Já houve questões, por exemplo, dizendo que a

modificação pode ser proposta enquanto não finalizada a votação da

parte a se alterar. Cuidado!

Como isso cai na prova?

18. (FGV/PROCURADOR/TCM-RJ/2008) As emendas ao projeto de lei do

orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem podem, entre outras

hipóteses, ser aprovadas caso sejam relacionadas com a correção de erros

ou omissões ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.

19. (FCC/CONTADOR/DPE-SP/2009) O Congresso pode apresentar emendas

ao projeto de lei orçamentária que, caso aprovadas, deverão constar da

peça orçamentária, cabendo ao Poder Executivo indicar os recursos para o

seu financiamento.

20. (CESPE/PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o

orçamento possui características que o diferenciam das leis comuns. Um

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exemplo é a limitação constitucional do conteúdo das emendas ao projeto

de lei do orçamento anual.

21. (FGV/AUDITOR/TCM-RJ/2008) As emendas ao projeto de lei do orçamento

anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas

caso indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes

de anulação de despesa, incluindo as que incidam sobre as dotações para

pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias

constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.

22. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) Ao Poder Executivo é permitido propor

modificações no projeto de lei orçamentária, enquanto não iniciada a

votação, pela comissão mista de senadores e deputados a que se refere o

art. 166 da Constituição Federal, da parte cuja alteração é proposta.

A questão 18 está CERTA. Como visto, uma das espécies de emenda

parlamentar aos projetos de matéria orçamentária diz respeito à correção de

erros ou omissões ou tratem apenas do texto do projeto.

Na questão 19, encontra-se uma imprecisão: no âmbito do Legislativo, os

próprios propositores de emendas ao projeto de LOA deverão indicar quais

despesas serão substituídas para dar lugar às indicadas nessas emendas. Essa

é a lição do art. 166, § 3º, inc. II, acima transcrito. Questão ERRADA.

A questão 20 remete às limitações às emendas parlamentares quanto aos

projetos orçamentários, limitações estas que não se aplicam a projetos de lei

“normais”. Questão CERTA.

Na questão 21, há um problema: os itens de despesa citados são exceções à

regra das emendas parlamentares, não podendo servir de fonte para recursos

mediante anulação de suas dotações. Questão ERRADA.

Por fim, a questão 22 está CERTA. Enquanto a votação da parte a ser

modificada não for iniciada na CMO, o Presidente da República pode

encaminhar proposta de alteração do projeto de LOA.

Prazos das leis orçamentárias

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Muito bem, voltemos ao calendário orçamentário que introduzimos

anteriormente, simplificando os prazos dispostos no ADCT:

• o projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso “até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 15 de abril;

• o Congresso deve devolver o projeto de LDO para sanção “até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa” – atualmente, 17 de julho;

• os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional “até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 31 de agosto;

• o Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sanção, “até o encerramento da sessão legislativa” – atualmente, 22 de dezembro.

Uma observação importante, e constantemente cobrada em provas, diz

respeito aos prazos do PPA.

O plano plurianual é a mais importante lei de matéria orçamentária. A

partir dele é que todas as outras se organizarão. As leis orçamentárias anuais

não passam muito de “parcelas do PPA”, aplicadas a cada ano de sua vigência

plurianual.

No PPA é que o governo recém-assumido expõe suas intenções, objetivos,

metas, para o prazo de quatro anos. É uma demonstração de grandes

diretrizes, um “projeto de governo”.

Pois bem, já vimos que o Executivo deve enviar o projeto de PPA para o

Legislativo até 31 de agosto (do primeiro ano do mandato do Presidente).

Assim, a equipe que assume o comando do país tem oito meses para

apresentar um plano para os quatro anos seguintes.

Agora você pode notar que há um descompasso aí. Se o PPA é preparado

durante o primeiro ano do governo, e deve valer para os próximos quatro

anos, ele não acaba invadindo o próximo mandato presidencial?

A resposta é “sim”. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com

base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor. Os projetos que

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esse novo chefe do Executivo apresenta quando assume só valerão para seu

segundo ano de mandato. No caso do PPA, o último ano de vigência do plano

será o primeiro do mandato seguinte.

Esse calendário é positivo por duas razões associadas. Primeiro, evita‐se

um atropelo no início do mandato, com a preparação “nas coxas” de

projetos de grande importância para o país – o governo não pode agir

sem planos de ação aprovados.

Em segundo lugar, ao invés dessa hipótese de “correria” no início do

mandato, dá‐se ao novo governante a possibilidade de conhecer, por

alguns meses, e aproveitar parte dos programas instituídos pelo

antecessor, conforme sejam compatíveis com sua orientação de governo

(ou conforme sejam de interrupção impossível, rsrsrs).

Agora, uma curiosidade sobre a LDO. Trata-se da suspensão do recesso

parlamentar, enquanto não aprovado o projeto de LDO.

Apenas esse projeto, entre todas as hipóteses trazidas pela CF/88, é hábil para

tanto. Caso o projeto de LDO não esteja aprovado em 17 de julho, os

parlamentares não entrarão em recesso. É uma forma de acelerar os

prazos, já que o ideal é que o orçamento esteja aprovado quando se iniciar o

ano de sua execução. E, para existir lei orçamentária, deve haver antes a

LDO, que estabelece, a partir dos programas do PPA, as prioridades para o

ano seguinte, e orienta a elaboração da LOA.

Como isso cai na prova?

23. (FGV/ANALISTA/MIN. CULTURA/2006) O projeto de lei orçamentária da

União, que inclui o Orçamento Geral da União, é encaminhado até quatro

meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para

sanção até o encerramento da sessão legislativa.

24. (CESPE/ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a ideia de

continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se

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iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as

ações realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano.

25. (FCC/AUDITOR/TCE-PI/2005) A Lei de Diretrizes Orçamentárias deve ser

devolvida para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão

legislativa (inciso II do parágrafo 2º do art. 35 do ADCT). Se o projeto de

Diretrizes Orçamentárias não for aprovado até tal data, a sessão

legislativa é suspensa, prosseguindo após o recesso.

A questão 23 está CERTA. As datas relativas ao envio e retorno do PLOA para

sanção correspondem à previsão constitucional.

A questão 24 refletiu uma das razões para a “invasão” dos PPA’s nos mandatos

dos governantes posteriores: a continuidade das ações do poder público.

Questão CERTA.

A questão 25 está ERRADA. Nesse caso, a sessão legislativa não será

interrompida, até que seja aprovado o projeto de LDO.

Muito bem, caro aluno, chegamos aqui ao final de nosso primeiro encontro.

Para quaisquer dúvidas, reforço o recado: utilize nosso fórum, ou o email

[email protected].

Na semana que vem, trataremos de mais matéria orçamentária constante da

CF/88, e outros pontos da legislação.

Até lá! Bons estudos!

GRACIANO ROCHA

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RESUMO DA AULA

1. No orçamento clássico ou tradicional, a ênfase repousava sobre os objetos de gasto do governo, não em suas realizações.

2. No orçamento de desempenho, atribuem-se aos gastos públicos objetivos a alcançar, não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma “lista de compras”, o orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribuídas, para medir o desempenho do governo.

3. No orçamento de desempenho, não há ainda a integração entre as áreas de elaboração do orçamento e de planejamento governamental.

4. A raiz do orçamento moderno atual (orçamento-programa) foi o PPBS, adotado nos Estados Unidos na década de 1960. O PPBS, que tinha o planejamento como foco, propunha a consideração de alternativas de ação não só na fase de preparação do orçamento, mas durante sua execução e na avaliação de seu desempenho.

5. Uma nova dimensão levada em conta na avaliação e no controle do orçamento-programa é a efetividade, que tem a ver com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade.

6. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter formas confiáveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas, no orçamento, devem ser dotados de indicadores e metas.

7. As principais características do orçamento base-zero são: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

8. No caso do orçamento base-zero, o incrementalismo orçamentário é abolido. O fato de uma ação já estar em andamento não é justificativa suficiente para sua continuidade.

9. O orçamento participativo se define pela realização de encontros do poder público com a população, para a definição de prioridades de gastos pelos principais interessados.

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10. O orçamento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade, não substitui o Poder Legislativo na apreciação da lei orçamentária, e nem envolve a apreciação do orçamento como um todo.

11. O orçamento participativo não garante a execução das decisões tomadas em conjunto com a população.

12. Detalhando as etapas que compõem o processo orçamentário do governo federal, temos as seguintes: previsão da receita; fixação dos valores para as despesas obrigatórias; elaboração das propostas setoriais com a sua consolidação; processo legislativo; sanção da lei; execução orçamentária; acompanhamento e controle; avaliação.

13. Conforme o Manual Técnico de Orçamento (MTO), o processo de elaboração do projeto de lei orçamentária anual se desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal.

14. A elaboração do orçamento envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a participação dos órgãos central, setoriais e das unidades orçamentárias do sistema, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis.

15. A Constituição reservou à lei complementar o tratamento sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da lei orçamentária anual, mas essa lei ainda não foi editada.

16. Considera-se a Lei 4.320/64 uma lei materialmente complementar: apesar de ter sido aprovada como lei ordinária, a atual Carta Política indica assuntos que ela trata como próprios de uma lei complementar.

17. Não havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, § 9º, são seguidas regras transitórias sobre prazos das leis de matéria orçamentária, dispostas no art. 35, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da CF/88.

18. Apesar de serem instituídos por leis ordinárias, os instrumentos orçamentários têm um rito legislativo diferenciado. Os respectivos projetos são discutidos apenas na Comissão Mista de Orçamento (CMO), onde recebem parecer, e são encaminhados para votação pelo Plenário do Congresso Nacional.

19. Quanto à incidência sobre o projeto de LOA, existem três tipos de emendas: emendas de receita, de despesa e de texto.

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20. O Chefe do Executivo pode enviar ao Poder Legislativo modificações do projeto de lei orçamentária a qualquer tempo, desde que não tenha sido iniciada a votação da parte a se alterar.

21. Os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional “até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 31 de agosto.

22. O Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sanção, “até o encerramento da sessão legislativa” – atualmente, 22 de dezembro.

23. O projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso “até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 15 de abril.

24. O Congresso deve devolver o projeto de LDO para sanção “até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa” – atualmente, 17 de julho.

25. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor; os projetos que esse novo chefe do Executivo apresentar só valerão para seu segundo ano de mandato.

26. Caso o projeto de LDO não esteja aprovado em 17 de julho, os congressistas não entrarão em recesso parlamentar.

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QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA

1. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O orçamento tradicional ou

clássico é aquele em que constam apenas a fixação da despesa e a

previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do

governo.

2. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem

ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta.

3. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) No orçamento de desempenho

ou por realizações, o gestor se preocupa com o resultado dos gastos e não

apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se em saber o que o

governo faz e não o que o governo compra.

4. (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado orçamento de

desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do século

passado, é o que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os

créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para

atingir os objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o

trabalho levado a efeito em cada programa.

5. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O orçamento-programa se diferencia do

orçamento tradicional

(A) pela alocação de recursos visar à consecução de objetivos e metas.

(B) pela ênfase na legalidade no cumprimento do orçamento.

das ações públicas.

(D) pela inexistência de sistemas de acompanhamento e medição do

trabalho.

(E) por adotar como principais critérios de classificação: unidades

administrativas e elementos de despesa.

6. (FGV/ANALISTA/MIN. CULTURA/2006) O tipo de orçamento que constitui

um plano de trabalho do governo, expresso por um conjunto de ações a

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realizar e pela identificação dos recursos necessários para sua execução,

visando a alcançar objetivos definidos, dentro de uma programação e de

um planejamento coordenado, é aquele denominado de:

(A) orçamento tradicional.

(B) orçamento de desempenho.

(D) orçamento de investimentos.

(E) orçamento base zero.

7. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definição clara de objetivos é

condição básica para o orçamento-programa. Um programa na área de

saúde, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o

número de hospitais a serem construídos ou ambulatórios a serem

instalados, indicasse o número de novos pacientes a serem atendidos ou

de novos atendimentos a serem realizados.

8. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) Uma das características do orçamento-

programa é a utilização sistemática de indicadores e padrões de medição

do trabalho e dos resultados. Para isso é feita uma diferenciação entre os

produtos finais dos programas e os produtos intermediários necessários

para alcançar os seus objetivos. É produto final de um programa da área

de saúde:

(A) a redução da mortalidade infantil.

(B) o percentual da população atendida pelo programa de vacinação.

(D) o número de medicamentos distribuídos.

(E) o total de consultas médicas realizadas.

9. (FCC/AGENTE TÉCNICO/ALESP/2010) O Orçamento Programa tem como

principais características a análise, revisão e avaliação de todas as

despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível

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de gasto já existente; assim sendo, todos os programas devem ser

justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) É característica da técnica de elaboração

orçamentária denominada orçamento base zero:

(A) dissociação dos processos de planejamento e programação.

(B) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade orçamentária.

gastos.

(D) avaliação da integridade dos agentes governamentais e legalidade no

cumprimento do orçamento.

(E) direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias anteriormente

outorgadas.

11. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O orçamento participativo, que

apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos

segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do

governo federal.

12. (ESAF/APO/MPOG/2008) Considera-se que o maior mérito do Orçamento

Participativo consiste em combinar as características democráticas e

progressistas da participação direta, com a capacidade de competir

vantajosamente com as práticas clientelistas.

13. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenação,

consolidação e supervisão da elaboração orçamentária é da Secretaria de

Orçamento Federal, que integra o Ministério do Planejamento, Orçamento

e Gestão, órgão central do Sistema de Planejamento e de Orçamento

Federal.

14. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo orçamentário, uma das atividades

realizadas durante o processo de elaboração do orçamento é

(A) a proposição pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do

orçamento.

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