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Ol!
Seja bem-vindo (a) primeira aula de Direito Administrativo do curso
preparatrio para o cargo de Analista Administrativo da ANTT. Doravante,iremos estudar os principais tpicos do Direito Administrativo emconformidade com as questes elaboradas pelo CESPE, que a bancaresponsvel pela organizao do certame.
Em relao ao nosso curso, tente alcanar o mximo de produtividade.Para isso, necessrio e imprescindvel que voc resolva todas as questesque forem apresentadas, bem como envie para o frumtodas as dvidas quesurgirem. Independentemente de sua experincia em concursos pblicos(iniciante ou profissional), aproveite a oportunidade para esclarecer todosaqueles pontos que no foram bem assimilados durante a aula.
Para que voc possa se programar, apresento abaixo o novo cronogramade disponibilizao das aulas:
Aula demonstrativa Poderes da administrao: vinculado,discricionrio, hierrquico, disciplinar e regulamentar. Uso e abuso de
poder.
Aula 01 (26/06/2013) - Estado, governo e administrao pblica:conceitos, elementos, poderes, natureza, fins e princpios. Direitoadministrativo: conceito, fontes e princpios. Princpios bsicos da
administrao.Aula 02 (03/07/2013) - Organizao administrativa. Administraodireta e indireta, centralizada e descentralizada. Autarquias, fundaes,empresas pblicas e sociedades de economia mista.
Aula 03 (10/07/2013) - Ato administrativo. Conceito, requisitos,atributos, classificao e espcies. Invalidao, anulao e revogao.Prescrio.
Aula 04 (16/07/2013) - Responsabilidade civil da administrao:evoluo doutrinria e reparao do dano. Controle e responsabilizao
da administrao. Controle administrativo. Controle judicial. Controlelegislativo. Responsabilidade civil do Estado.
Aula 05 (19/07/2013) - Agentes administrativos. Investidura eexerccio da funo pblica. Direitos e deveres dos funcionrios pblicos;regimes jurdicos. Lei n 8.112/1990 e alteraes. tica no servio
pblico. Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do PoderExecutivo Federal (Decreto n 1.171/1994). Comportamento profissional;atitudes no servio; organizao do trabalho; prioridade em servio.
Aula 06 (23/07/2013)- Processo administrativo: conceito, princpios,fases e modalidades. Lei n 9.784/1999 e Lei n 9.873/1999.Enriquecimento ilcito. Improbidade administrativa: sanes penais ecivis Lei n 8.429/1992 e alteraes.
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Aula 07 (26/07/2013) - Servios pblicos: conceito, classificao,regulamentao, formas e competncia de prestao. Lei n 12.527/11(lei de acesso a informao).
Aula 08 (30/07/2013) - Contratos administrativos: noes,caractersticas, garantias, variaes, responsabilidades, extino eprorrogao, inexecuo, principais contratos administrativos. Lei n8.666/1993 e alteraes (licitaes e contratos). Licitao pblica.Modalidades, dispensa e inexigibilidade. Prego. Contratos e compras.Convnios e termos similares.
No mais, lembre-se sempre de que o curso est sendo desenvolvido paraatender s suas necessidades, portanto, as crticas e sugestes sero
prontamente acatadas, caso sirvam para aumentar a produtividade das aulasque esto sendo ministradas.
At a prxima aula!
Fabiano Pereira
Ps.: tambm estou sua disposio no FACEBOOK, s clicar no linkwww.facebook.com.br/fabianopereiraprofessor
Por vezes sentimos que aquilo que fazemos no seno umagota de gua no mar. Mas o mar seria menor se lhe faltasse uma
gota.
Madre Teresa de Calcut
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CONCEITO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
1. Conceito de Direito Administrativo
So vrios os critriosutilizados pela doutrina para conceituar o DireitoAdministrativo. Assim, necessrio que voc conhea as principaiscaractersticas de cada um deles para responder s questes de prova:
1.1. Critrio legalista ou exegtico
Por esse critrio, o Direito Administrativo era compreendido comosinnimo de direito positivo, ou seja, um conjunto de leis administrativasque regulam a Administrao Pblica de um determinado Estado.
Foram vrias as crticas apresentadas contra esse critrio, pois limitava oDireito Administrativo a um conjunto de leis, desconsiderando os princpios,a doutrina e a jurisprudncia.
Para responder s questes do CESPE: Segundo a Escola Legalista, odireito administrativo pode ser conceituado como o conjunto de leisadministrativas vigentes em determinado pas, em dado momento (PeritoMdico Previdencirio/INSS 2010/CESPE). Assertiva correta.
1.2. Critrio do Poder Executivo
Segundo o critrio do Poder Executivo, o Direito Administrativo pode serconceituado como o conjunto de princpios e regras que disciplina aorganizao e o funcionamento do Poder Executivo. Por razes bvias, esseconceito no conseguiu se fixar, pois incontroverso que os PoderesLegislativo e Judicirio tambm exercem funes administrativas regidas peloDireito Administrativo.
Ademais, importante destacar que o Poder Executivo no se restringe
ao exerccio de atividades administrativas, tambm exerce funes polticas.
1.3. Critrio do servio pblico
Seguido por Duguit, Bonnard e Gastn Jze, o critrio do servio pblicorestringia o Direito Administrativo organizao e prestao de serviospblicos.
Entretanto, sabido que vrias so as atividades finalsticas exercidaspela Administrao Pblica, a exemplo do fomento, polcia administrativa e
interveno administrativa, o que tornou esse critrio insuficiente para aconceituao do Direito Administrativo.
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1.4. Critrio das relaes jurdicas
Define o Direito Administrativo como um conjunto de normasresponsveis por regular as relaes entre a Administrao e os administrados.
Apesar de ser defendido por Otto Mayer e Laferrire, trata-se de umcritrio muito restritivo e incompleto, pois outros ramos do Direito tambmregulam as relaes entre os particulares e a Administrao, a exemplo doDireito Tributrio, Direito Constitucional, Direito Penal, dentre outros.
1.5. Critrio teleolgico ou finalstico
Esse critrio apresenta o Direito Administrativo como o conjunto de
princpios e regras que disciplina a atividade materialdo Estado (atividadeadministrativa) voltada para o cumprimento de seus fins coletivos.
Em que pese ter sido defendido inclusive por Oswaldo Aranha Bandeirade Mello (com algumas ressalvas), esse critrio associou o DireitoAdministrativo aos fins do Estado, o que o tornou imprprio.
1.6. Critrio negativista ou residual
Tem por objeto as atividades desenvolvidas pela Administrao Pblicapara a consecuo de seus fins estatais, excluindo-seas atividades legislativae judiciria. Tambm insuficiente este critrio, pois restringe o DireitoAdministrativo atividade a ser exercida.
Para responder s questes do CESPE: Pelo critrio teleolgico, o DireitoAdministrativo considerado como o conjunto de normas que regem asrelaes entre a administrao e os administrados. Tal critrio leva em conta,necessariamente, o carter residual ou negativo do Direito Administrativo(Advogado da Unio/AGU 2009/CESPE). Assertiva incorreta.
1.7. Critrio da Administrao Pblica
Pelo critrio da Administrao Pblica, o Direito Administrativo pode serdefinido como um conjunto de princpios e regras que regulam aAdministrao Pblica.
No Brasil esse critrio foi adotado por Hely Lopes Meirelles, que o utilizouna elaborao de seu conceito de Direito Administrativo, que estudaremos nasequncia.
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Em provas elaboradas pelo CESPE, principalmente para concursos queexigem formao de nvel superior, comum voc encontrar questes exigindoconhecimentos sobre os diversos critriosadotados para conceituaro DireitoAdministrativo. Por outro lado, so poucas as questes abordando asconceituaes tericas do Direito Administrativo, pois cada doutrinador elaboraum conceito diferente. De qualquer forma, em respeito ao princpio da
precauo, irei apresentar alguns dos conceitos formulados pelos nossosprincipais doutrinadores.
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, por exemplo, conceitua oDireito Administrativo como o ramo do direito pblico que tem por objetorgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a
Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e osbens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica.
Por sua vez, Jos dos Santos Carvalho Filho afirma ser o DireitoAdministrativo o conjunto de normas e princpios que, visando sempre aointeresse pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e os rgos doEstado e entre este e as coletividades a que devem servir.
O professor Hely Lopes Meirelles formulou o conceito de DireitoAdministrativo mais explorado pelas bancas examinadoras, ao declarar queesse ramo do Direito Pblico caracteriza-se como o conjunto harmnico de
princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicastendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados
pelo Estado.
Sobre o conceito apresentado pelo saudoso professor, necessrioesclarecer que as expresses que grifei trazem algumas repercusses paraefeitos de prova.
Primeiramente, vlido ressaltar que no est inserida no mbito doDireito Administrativo a atividade legislativa do Estado, j que abstrata(tem por objetivo regular uma quantidade indeterminada de situaesfuturas que se enquadrem nos termos da lei). O Direito Administrativo
restringe-se s atividades concretas, especficas, a exemplo da prestao deservios pblicos, a construo de escolas e hospitais, a nomeao deaprovados em concursos pblicos, o exerccio de polcia administrativa, etc.
A atividade administrativa tambm uma atividade direta, pois oEstado parte nas relaes jurdicas de direito material e no precisa serprovocado para agir (acionado por um particular para tapar um buraco narua, por exemplo). A Administrao pode tapar o buraco independentementede solicitao do particular. Indireta a atividade do Poder Judicirio, poisnecessita de provocao (algum precisa ingressar com uma ao judicial)
para que seja aplicada a um caso em concreto.
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Por ltimo, lembre-se de que a atividade administrativa imediata e,portanto, de sua atuao fica afastada a atividade mediatado Estado, que adenominada ao social (atividade de traar as diretrizes sociais que devemser seguidas pelo Estado), que incumbe ao Governo.
Pergunta: Professor Fabiano, no entendi a proposio acima. Penseique governar e administrar fossem expresses sinnimas. Estou errado?
Bem, eis uma dvida que surge com muita frequncia, mas que pode serfacilmente dirimida. A funo de governo no se confunde com a funoadministrativa.
A primeira responsvel pelo estabelecimento de metas, objetivos ediretrizes que devem orientar a atividade administrativa, sempre pautada notexto constitucional e caracterizando-se por ser uma atividade soberana(porque somente se subordina ao texto constitucional), de comando edireo. So aquelas que se relacionam com a superior gesto da vida polticado Estado e que so essenciais sua prpria existncia, a exemplo dadecretao de interveno federal, a celebrao de tratados internacionais, asano ou veto a projeto de lei, entre outros.
A segunda(funo administrativa) atividade subalterna, porque estinteiramente subordinada lei e tem por objetivo simplesmente executar aspolticas pblicas que foram traadas pela primeira (funo de governo).
O Governo exercido pelos poderes Executivo e Legislativo, que,conjuntamente, so responsveis por elaborar as polticas pblicas e diretrizes
que devem embasar a atuao da Administrao Pblica. O Poder Judiciriono exercefuno de governo, apesar de possuir a prerrogativa de control-la, quando forem violados os limites constitucionais.
Como o nosso objetivo a aprovao em um concurso pblico,preferencialmente aqueles que esbarram na remunerao de R$ 15.000,00(quinze mil reais), vamos comear a inventar exemplos para que voc possaassimilar o contedo. Se voc acertar a questo na prova lembrando-se doexemplo, j estou satisfeito!
Exemplo: Analisemos a notcia abaixo, veiculada no site globo.com,em
03/03/2009, de autoria dos jornalistas Soraya Aggege e Catarina Alencastro.Desmatamento: Amaznia perdeu duas cidades do Rio
em 6 meses
O desmatamento na Amaznia Legal atingiu pelo menos 2.639quilmetros quadrados de agosto de 2008 a janeiro deste ano, oequivalente a uma rea superior ao dobro da cidade do Rio de Janeiro.Os dados foram divulgados nesta tera pelo Instituto Nacional dePesquisas Aeroespaciais (Inpe).
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Ficou assustado com a notcia? O Presidente da Repblica tambm.Sendo assim, ele convocou uma reunio extraordinria com o Ministro do MeioAmbiente e com o Presidente do Congresso Nacional para discutir a elaboraode polticas pblicas com o objetivo de reduzir o nvel de desmatamento naAmaznia.
Na reunio, ficou acertado que o Presidente da Repblica enviaria para oCongresso Nacional um projeto de lei criando regras mais restritivas aodesmatamento na Amaznia, bem como proposta de criao de mais 2.000(dois mil) cargos pblicos de fiscalizao perante os rgos e entidades queintegram o Sistema Nacional do Meio Ambiente. Por outro lado, o Presidentedo Congresso assumiu o compromisso de convencer politicamente os seuscolegas de parlamento a aprovarem o referido projeto.
Pergunta: Na reunio acima, diante dos acordos e das decises queforam tomadas, colocou-se em prtica a funo de governo ou a funoadministrativa?
lgico que a funo de governo! Mas por qu? Porque foram apenasestabelecidas diretrizes e polticas pblicas para reduzir o ndice dedesmatamento. At agora, a conversa est s na vontade, na teoria. Ningumainda colocou em prtica as novas propostas com o objetivo de realmentediminuir o ndice de desmatamento.
Pergunta: Quem vai para o meio da selva fiscalizar se os madeireirosesto cortando rvores ilegalmente? O Presidente da Repblica, o Ministro deEstado ou Presidente do Congresso Nacional?
Nenhum deles! O Presidente da Repblica e o Ministro do Meio Ambiente(Poder Executivo), juntamente com o Presidente do Congresso (Legislativo),so responsveis apenas por elaborar e aprovar as polticas pblicas decombate ao desmatamento, conforme lhes autoriza a Constituio Federal(funo de governo).
Por outro lado, quais sero os rgos e entidades responsveis por
executar as polticas pblicas que foram estabelecidas pelo Governo,fiscalizando o cumprimento da referida lei quando esta entrar em vigor ecomear a produzir os seus efeitos?
A Administrao Pblica, atravs da funo administrativa, ou seja,de seus rgos e entidades incumbidos de execuo. No exemplo apresentado,ficar sob a responsabilidade do IBAMA, bem como dos demais rgos eentidades de proteo e fiscalizao do meio ambiente, a misso de colocara mo na massa para fazer valer a lei que foi pensada e aprovada pelogoverno.
Para responder s questes de prova, voc deve saber ento que oGoverno exerce funo poltica e a Administrao Pblica executafuno administrativa.
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Para responder s questes do CESPE: A expresses AdministraoPblica e Governo no so sinnimas.
2. Fontes do Direito Administrativo
Segundo o dicionrio Larousse da Lngua Portuguesa, o vocbulo fontesignifica lugar em que continuamente nasce gua; princpio, origem, causa.Nesse contexto, ao estudarmos as fontes do Direito Administrativo, iremos aoencontro dos instrumentos que respaldam, estruturam e do origem a esseclebre ramo do Direito Pblico.
2.1. Leis
A lei a mais importante fonte do Direito Administrativo brasileiro,sendo considerada fonte primria. Nesse caso, a expresso lei deve serentendida em sentido amplo, abrangendo as normas constitucionais, osatos normativos primrios previstos no artigo 59 da Constituio Federal(emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinrias, medidasprovisrias, leis delegadas, decretos e resolues) e ainda os denominadosatos normativos secundrios(os atos administrativos, editados por agentes
pblicos, a exemplo dos decretos regulamentares, portarias, instruesnormativas, entre outros).
A Administrao deve sempre observar os mandamentos previstosnesses instrumentos normativos para exercer a atividade administrativa.Qualquer conduta administrativa exercida sem amparo legal , no mnimo,ilegtima, e, portanto, dever ser anulada pela prpria Administrao ou peloPoder Judicirio.
importante esclarecer que existem autores que somente consideramfontes do Direito Administrativo as normas constitucionais e os atosnormativos primrios, ou seja, aqueles que encontram amparo no textoconstitucional, a exemplo das espcies legislativas previstas no artigo 59 e 84,VI da CF/88.
Entretanto, apesar de tal entendimento, as bancas examinadoras tmoptado por considerar qualquer ato normativo, seja primrio ou secundrio,como fonte do Direito Administrativo.
claro que existem matrias que devem ser disciplinadasexclusivamente por lei formal (aprovada pelo Poder Legislativo), a exemplo
do que ocorre quando a Administrao visa interferir na esfera de atuao dosparticulares ou quando a Constituio Federal expressamente a requer.
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Por outro lado, caso a Administrao tenha por objetivo regularquestes administrativas internas ou desenvolver atividades que norestrinjam liberdades individuais, poder se valer dos atos normativossecundrios (atos administrativos).
2.2. A jurisprudncia
Podemos conceituar a jurisprudncia com o conjunto reiterado dedecises dos Tribunais, acerca de um determinado assunto, no mesmosentido. vlido esclarecer que vrias decises monocrticas (proferidas por
juzes de primeira instncia) sobre um mesmo assunto, proferidas no mesmosentido, no constituem jurisprudncia. Para que tenhamos a formao de
jurisprudncia, necessrio que as decises tenham sido proferidas nos
Tribunais.No Direito brasileiro, a jurisprudncia no possui efeito vinculante, ou
seja, no obriga o rgo judicirio de instncia inferior a decidir nos moldes doentendimento jurisprudencial do Tribunal. Mesmo existindo um conjunto dedecises proferidas anteriormente pelo Tribunal, em um mesmo sentido, o juizde instncia inferior pode decidir em sentido contrrio, pois livre para formaro seu convencimento.
necessrio que voc tenha muita ateno para no confundirjurisprudnciacom smula. A primeira, conforme afirmado anteriormente,trata-se de um conjunto de decises, no mesmo sentido, sobre um mesmoassunto (exemplo: atualmente, existem vrias decises do SuperiorTribunal de Justia declarando que o candidato, desde que aprovado dentrodo nmero de vagasdisponibilizadas no edital, possui direito lquido e certo nomeao, portanto, trata-se de jurisprudncia), no possuindo cartervinculante.
J a segunda (smula) o enunciado que resumeo entendimento deum Tribunal a respeito de matria que ele j tenha discutido reiteradas vezes,no restando mais divergncia a respeito. No caso dos candidatos aprovados
dentro do nmero de vagas, j seria perfeitamente possvel a edio deuma smula pelo Superior Tribunal de Justia, pois no existe mais discussoacerca da existncia do referido direito. Entretanto, a referida smula aindano foi criada, restando apenas a jurisprudncia para socorrer o candidato.
Ateno: Com a promulgao da EC 45/04, o Supremo Tribunal Federalpassou a ter a prerrogativa de editar smulas vinculantes, com respaldo noartigo 103-A da Constituio Federal de 1988. As smulas vinculantes diferemdas smulas simples, pois as primeiras, que somente podem ser editadaspelo Supremo Tribunal Federal, devem ser obrigatoriamente obedecidas
pelos juzes de instncias inferiores, ao contrrio das smulas simples, queservem apenas de orientao, no possuindo cunho obrigatrio.
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2.3. Os costumes
O costume pode ser entendido como um conjunto de regras informais,no escritas, praticado habitualmente no interior da Administrao com a
conscincia de que obrigatrio. Os costumes so considerados fontes doDireito Administrativo porque, em vrios momentos, suprem lacunas oudeficincias existentes em nossa legislao administrativa.
importante destacar que os costumes no podem ser admitidos sevioladores da legislao vigente (contra legem). Sobre os costumes praeterlegem (alm da lei), ainda que admitidos em algumas situaes especiais, nocriam normas que obrigam os agentes pblicos sempre a repeti-los.
Pode ser que atualmente uma determinada atividade administrativa
esteja sendo exercida com base em um costume, o que no impe aobrigatoriedade de sua manuteno para casos futuros, j que a lei podesubstitu-lo a qualquer momento.
Para responder s questes do CESPE: A jurisprudncia e os costumes sofontes do direito administrativo, sendo que a primeira ressente-se da falta decarter vinculante, e a segunda tem sua influncia relacionada com adeficincia da legislao (Analista de Controle Externo/TCU2004/CESPE). Assertiva correta.
2.4. Doutrina
A doutrina representa a opinio dos juristas, cientistas e tericos doDireito sobre a melhor interpretao ou possveis interpretaes das normasadministrativas. Tem a funo de esclarecer e explicar o correto contedodas leis, bem como influenciar a prpria criao de novas leis.
Trata-se de fonte secundria do Direito Administrativo, sendo muitoutilizada para suprir as omisses ou deficincias das leis, que, no raramente,
apresentam um alto grau de complexidade, principalmente se analisadas pelocidado leigo.
2.5. Princpios gerais do direito
Os princpios so postulados fundamentais universalmente reconhecidosno mundo jurdico, sejam eles expressos ou implcitos. Tambm soconsiderados fontes do Direito Administrativo, j que servem de fundamento ede base para a criao da prpria legislao administrativa, conforme
estudamos na aula anterior.
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Apesar da simplicidade e da facilidade de assimilao do contedorelativo a esse tpico, fique atento, pois frequentemente so cobradasquestes em provas do CESPE.
3. Sistemas administrativos
Com o objetivo de fiscalizar e corrigir os atos ilegtimos ou ilegaispraticados pela Administrao Pblica, foram desenvolvidos dois grandessistemas de controle que podem ser adotados pelos Estados, em todos osnveis de governo (no caso brasileiro, esfera federal, estadual, distrital emunicipal): o do contencioso administrativo(tambm chamado de sistemafrancs) e o sistema judicirioou de jurisdio nica(tambm conhecido
como sistema ingls).3.1. Sistema do contencioso administrativo ou sistema francs:
como o prprio nome declara, esse sistema nasceu na Frana, em 1790. Nospases que adotam esse sistema (o que no acontece no Brasil), existe umadualidade de jurisdies. De um lado encontra-se a jurisdioadministrativa, encarregada de resolver os conflitos e demandas de interesseda Administrao; de outro, o Poder Judicirio, encarregado de solucionar osdemais litgios surgidos no seio da sociedade e que no representem interessedireto da Administrao.
No sistema do contencioso administrativo, os atos praticados pelaAdministrao Pblica sujeitam-se, exclusivamente, jurisdio especialadministrativa que, na Frana, possui como rgo supremo o Conselho deEstado.
Sendo assim, as demandas que so do interesse da Administrao soresolvidas internamente, dentro da prpria Administrao. So raras assituaes nas quais as demandas que so do interesse da Administraopodero ser analisadas pelo judicirio, sendo possvel citar: a) demandasprovenientes de atividades pblicas de carter privado; b) demandas que se
refiram propriedade privada; c) conflitos que envolvam questes de estado ecapacidade das pessoas e de represso penal.
necessrio ficar bem claro que o Conselho de Estado Francs no um rgo integrante do Poder Judicirio, e sim integrante da prpriaestrutura administrativa. Apesar disso, suas decises, bem como as decisesdas demais instncias administrativas, no podero ser revistas peloJudicirio.
As decises proferidas no contencioso administrativo, a exemplo do queocorre no Poder Judicirio, tambm fazem coisa julgada material, tornando-
se insuscetveis de recursos.
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3.2. Sistema de jurisdio nica ou sistema ingls: Tambmconhecido como sistema judicial, caracteriza-se pelo fato de que todos oslitgios surgidos no mbito social, sejam de interesse da Administraoouexclusivamente de particulares, podem ser solucionados pela justiacomum (Poder Judicirio). o sistema adotado no Brasil.
A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 5, XXXV, declaraexpressamente que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio lesoou ameaa a direito.
Sendo assim, mesmo que a Administrao j tenha proferido decisosobre uma determinada matria (aplicao de uma penalidade a servidorpblico, imposio de multa a particular, reviso de processo administrativo,etc), assegurado quele que se sentir prejudicado recorrer ao Poder
Judicirio para discutir novamente a questo.Exemplo: Imagine que um particular tenha sido multado pela suposta
prtica de infrao de trnsito. Nesse caso, se o particular no concordar coma multa aplicada, poder escolher entre recorrer administrativamente ou,ento, ingressar com uma ao judicial diretamente no Poder Judicirio, semsequer ter passado antes pela esfera administrativa.
No Brasil, apenas o Poder Judicirio possui a prerrogativa de proferirdecises irrecorrveis, com fora de coisa julgada material. Nenhumadeciso proferida pela Administrao possui carter definitivo em relao aosparticulares, que podem ainda provocar o judicirio com o objetivo de alterar adeciso administrativa que no lhes tenha sido favorvel.
O mesmo no ocorre com a Administrao Pblica. Quando esta conferena esfera administrativa um direito ao administrado, no pode,posteriormente, pelo mesmo ou outro rgo, recorrer ao Poder Judicirio como objetivo de ter a sua prpria decisoanulada, operando-se, assim, o que adoutrina denomina coisa julgada administrativa.
Sendo assim, se um direito legitimamente concedido ao particular,
aps devido processo administrativo, no poder a Administrao acionarposteriormente o Judicirio com o objetivo de ter a sua deciso modificada.Isso seria um grande contra-senso, um absurdo e geraria uma inaceitvelinsegurana jurdica para o particular que, mesmo aps ter conseguido decisofavorvel da Administrao em processo administrativo, ainda correria o riscode ter aquela deciso revista a pedido da prpria Administrao, contudoagora no Poder Judicirio.
Como no poderia ser diferente, em virtude do grande nmero deinformaes que esse pequeno tpico apresenta, so muito comuns questesem provas sobre o tema.
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Para responder s questes do CESPE: Como exemplo da incidnciado princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional sobre os atosadministrativos no ordenamento jurdico brasileiro, correto citar a
vigncia do sistema do contencioso administrativo ou sistema francs(Analista Judicirio rea administrativa/TRE BA 2010/CESPE).Assertiva incorreta.
4. REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO
possvel definir regime jurdico como o conjunto de regras, normas eprincpios que disciplina os direitos, deveres, proibies, prerrogativas,sujeies e penalidades inseridos em um determinado ordenamento e que seimpe aos rgos, entidades e agentes pblicos que o operacionalizam.
Na execuo de suas atividades administrativas, a Administrao Pblicapode submeter-se a dois grandes regimes jurdicos: de Direito Pblicoou deDireito Privado.
Nos termos do artigo 173 da Constituio Federal de 1988, quando oEstado estiver explorando diretamente atividade econmica (que somente ser
permitido quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou arelevante interesse coletivo), submeter-se- ao regime prprio das
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civiscomerciais, trabalhistas e tributrios.
Nesse caso, ao relacionar-se juridicamente com os particulares, aAdministrao no gozardas prerrogativas que so concedidas s entidadesque so regidas pelo Direito Pblico. Ser estabelecida, assim, uma relaohorizontalentre a Administrao e os particulares, que sero nivelados comos mesmos direitos e obrigaes.
Assim, possvel concluir que as empresas pblicas(Caixa EconmicaFederal, por exemplo) e as sociedades de economia mista(Banco do Brasil,Banco do Nordeste, Petrobrs etc.) exploradoras de atividadeseconmicas, sero regidas pelas mesmas regras de seus concorrentes nomercado, ou seja, as regras de Direito Privado.
A Administrao Pblica no possui a faculdade de optar pelo regimejurdico que melhor atenda s suas necessidades. Caso esteja atuando naexplorao de atividade econmica, submeter-se- obrigatoriamente sregras de Direito Privado.
Entretanto, vlido esclarecer que mesmo quando explorando atividades
econmicas, no ser total a sua submisso s regras de Direito Privado,pois, ainda assim, tais entidades tero que se curvar aos princpios dalegalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, alm de
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outros inerentes ao Direito Pblico. Ademais, algumas vantagens tambmpodem ser asseguradas a essas entidades, como acontece no caso daprerrogativa de foro perante ajustia federaldas empresas pblicas federais.
Por outro lado, a Administrao Pblica pode ter as suas atividadesregidas pelas regras de Direito Pblico, situao na qual se apresentar emsituao de superioridade em relao aos particulares. Nesse caso, serestabelecida uma relao verticalentre a Administrao e os administrados,consequncia do denominado regime jurdico-administrativo.
O regime jurdico-administrativo foi construdo tendo como base doisgrandes princpios jurdicos: a supremacia do interesse pblico sobre osinteresses privados e a indisponibilidade dos interesses pblicos. Essesdois princpios conferem ao citado regime o carter de Direito Pblico e suas
especificidades, bem como sua natureza jurdica.O primeiro assegura Administrao Pblica uma srie de
prerrogativas, que podem ser entendidas como vantagens ouprivilgios necessrios para se atingir o interesse da coletividade. Comoexemplos dessas prerrogativas, podemos citar a existncia das denominadasclusulas exorbitantes nos contratos administrativos, possibilitando Administrao, por exemplo, modificar ou rescindir unilateralmente umcontrato administrativo; a concesso de prazos diferenciados quando estiverlitigando perante o judicirio (prazo em qudruplo para contestar e em dobropara recorrer artigo 188 do Cdigo de Processo Civil); imunidade tributriarecproca; a presuno de legitimidade e veracidade dos atos administrativos,entre outras.
J o segundo (indisponibilidade do interesse pblico) impe para aAdministrao Pblica uma srie de limitaes ou restries denominadas
sujeies, que tm o objetivo de resguardar o interesse pblico. Comoexemplos dessas sujeies impostas Administrao e a seus agentes pblicospodemos citar a obrigatoriedade de realizao de licitaopara a contrataode servios, bens ou obras; a realizao de concursos pblicos para aseleo de pessoal; a obrigatoriedade de dar publicidade aos atos
administrativos; a imposio de condicionamentos ao exerccio do poderdiscricionrio da Administrao, etc.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro aindainclui como princpio fundamental doregime jurdico-administrativo o princpio da legalidade. Afirma a professoraque o Direito Administrativo nasceu e desenvolveu-se baseado em duas idiasopostas: de um lado, a proteo aos direitos individuais frente aoEstado, que serve de fundamento ao princpio da legalidade, um dos esteiosdo Estado de Direito; de outro lado, a de necessidade de satisfao dosinteresses coletivos, que conduz outorga de prerrogativas e privilgios
para a Administrao Pblica, quer para limitar o exerccio dos direitosindividuais em benefcio do bem-estar coletivo (poder de polcia), quer para aprestao de servios pblicos.
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Sendo assim, ao deparar-se em prova com alguma questo lheperguntando quais so os princpios bsicos que estruturam o denominadoregime jurdico-administrativo, voc j sabe a resposta: princpio dasupremacia do interesse pblico sobre o interesse privado (prerrogativas),indisponibilidade do interesse pblico (sujeies) e, segundo a professora DiPietro, princpio da Legalidade.
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PRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
1. Consideraes iniciais .......................................................... 17
1.1. Princpios expressos e implcitos ..................................... 18
1.2. Coliso entre princpios ...................................................... 20
1.3. Princpios Bsicos .............................................................. 21
2. Princpios constitucionais expressos
2.1. Princpio da legalidade ........................................................ 21
2.2. Princpio da impessoalidade ............................................... 242.3. Princpio da moralidade ...................................................... 28
2.4. Princpio da publicidade .................................................... 32
2.5. Princpio da eficincia ......................................................... 34
3. Princpios implcitos
3.1. Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o
privado....................................................................................... 363.2. Princpio da indisponibilidade do interesse pblico ............ 38
3.3. Princpio da razoabilidade e da proporcionalidade .............. 39
3.4. Princpio da autotutela ........................................................ 41
3.5. Princpio da tutela ............................................................... 43
3.6. Princpio da segurana jurdica ........................................... 44
3.7. Princpio da continuidade dos servios pblicos ................. 45
3.8. Princpio da motivao ....................................................... 46
3.9. Princpio da especialidade .................................................. 49
4. Super R.V.P ........................................................................... 50
5. Questes comentadas ............................................................ 52
6. Lista das questes que foram comentadas ................................. 67
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PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS
1. Consideraes iniciais
Os princpios administrativos estruturam, orientam e direcionam aedio de leis administrativas e a atuao da Administrao Pblica, pois noexisteum sistema jurdico formado exclusivamente de leis.
Os princpios contm mandamentos com um maior grau de abstrao,j que no especificam ou detalhamas condutas que devem ser seguidaspelos agentes pblicos, pois isso fica sob a responsabilidade da lei. Entretanto,no momento de criao da lei, o legislador dever observar as diretrizestraadas nos princpios, sob pena de sua invalidao.
Como bem afirma o professor Celso Antnio Bandeira de Mello, [...]violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. Adesateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especficomandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais graveforma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpioatingido, porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso deseus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico ecorroso de sua estrutura mestra. Isso porque, por ofend-lo, abatem-se asvigas que o sustm e alui-se toda a estrutura nelas esforada1.
Para que fique ntida a importncia dos princpios, basta analisar ocontedo do inciso III, artigo 1, da Constituio Federal de 1988, que prev adignidade da pessoa humana como um fundamento da RepblicaFederativa do Brasil.
Mas o que significa isso? Significa que todas as leis criadas em nossopas, assim como todos os atos e condutas praticados pela AdministraoPblica e pelos particulares, devem orientar-sepelo respeito dignidade dapessoa humana.
O princpio da dignidade da pessoa humana assegura que o ser humanotem direito a um mnimo existencial, ou seja, o direito a condies mnimasde existncia para que possa sobreviver dignamente. Inseridos nesse mnimoexistencial estariam, por exemplo, o direito alimentao, a uma rendamnima, sade bsica, ao acesso justia, entre outros.
Para se garantir o efetivo cumprimento dos direitos relativos ao mnimoexistencial, no necessrio aguardar a criao de uma ou vrias leis. Asimples existncia do princpio no texto constitucional, por si s, capaz deassegurar a necessidade de seu cumprimento.
1MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros,2008.
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Assim, sempre que um indivduo sentir-se violado em sua dignidadehumana em virtude de uma ao ou omisso do Estado, poder recorrer aoJudicirio para exigir as providncias cabveis.
O Superior Tribunal de Justia, por exemplo, no julgamento do RecursoEspecial 950.725/RS2, garantiu a um paciente portador de grave doenamuscular o recebimento gratuito de medicamento, mesmo no integrante dalistagem do SUS.
Ao determinar que a Administrao fornecesse o medicamento aopaciente, o STJ fundamentou a sua deciso no princpio da dignidadehumana, j que no existia nenhuma regra expressa (lei) que garantisse agratuidade do medicamento ou a sua incluso na lista geral do SUS.
1.1. Princpios expressos e implcitos
A responder s questes do CESPE, lembre-se sempre de que osprincpios administrativos se dividem em expressose implcitos.
Princpios expressos so aqueles taxativamente previstos em umanorma jurdica de carter geral, obrigatria para todasas entidades polticas(Unio, Estados, Municpios, Distrito Federal e seus respectivos rgospblicos), bem como para as entidades administrativas (autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista).No interessa se a norma jurdica de carter geral possui status
constitucional ou infraconstitucional, mas sim se de cunho obrigatriopara todaa Administrao Pblica, em todos os nveis.
possvel encontrarmos princpios expressos previstos em nvelconstitucional, como constatamos no caput do artigo 37 da ConstituioFederal. Esse dispositivo estabelece a obrigatoriedade de a Administraorespeitar os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,publicidadee eficincia.
Da mesma forma, existem princpios que esto expressos somente nalegislao infraconstitucional. o que se constata na leitura do artigo 3da Lei de licitaes, que determina a obrigatoriedade de respeito aos princpiosda legalidade, moralidade, publicidade, vinculao ao instrumentoconvocatrio, julgamento objetivo, dentre outros.
Esses princpios so considerados expressos porque possvelidentificar, claramente, o nome de cada um deles no texto legal ouconstitucional. o que acontece, por exemplo, com o princpio damoralidade. O nome desse princpio no princpio do respeito tica e moral, mas sim MORALIDADE, com todas as letras!
2Recurso Especial n. 950.725/RS, rel. Ministro Luiz Fux. Superior Tribunal de Justia. Julgadoem 06.05.2008 e publicado no DJU em 18.06.2008.
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Em alguns casos, os princpios estaro expressos em leis que no sode observncia obrigatria para toda a Administrao Pblica brasileira,mas somente para determinadoente poltico. Podemos citar como exemplo aLei 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito federal.
Em seu artigo 2, a lei 9.784/99 declara que a Administrao Pblicaobedecer, entre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao,razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, segurana
jurdica, eficincia, do interesse pblico e do contraditrio.
Tais princpios so considerados expressos somente para aAdministrao Pblica Federal(Unio, seus respectivos rgos e entidadesda administrao indireta), pois esto previstos em uma norma jurdica que de observncia obrigatria apenaspara a Administrao Pblica Federal.
Os princpios previstos no artigo 2 da Lei 9.784/99 no podem serconsiderados expressos para o Distrito Federal ou para o meu maravilhosomunicpio de Montes Claros MG (terra da carne de sol com pequi), pois areferida lei federal.
O Estado de Minas Gerais, por exemplo, possui uma lei prpriaregulando os processos administrativos que tramitam no mbito estadual (lei14.184/02). Assim, os princpios previstos no artigo 2 da Lei 9.784/99 nosero expressosem relao ao Estado de Minas Gerais, pois no tm carterobrigatrio em relao a este.
Da mesma forma, no artigo 2 da lei estadual mineira est previsto que
a Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade,impessoalidade, moralidade, publicidade, finalidade, motivao, razoabilidade,eficincia, ampla defesa, do contraditrio e da transparncia.
Observe que na lei federal no consta a obrigatoriedade de respeito aoprincpio da transparncia, que somente ser expressoem relao ao Estadode Minas Gerais.
Por outro lado, princpios implcitos so aqueles que no estoprevistos expressamente em uma norma jurdica de carter geral, pois soconsequncia dos estudos doutrinrios e jurisprudenciais.
So princpios cujos nomes no iro constar claramente no textoconstitucional ou legal, mas que, de qualquer forma, vinculam as condutas eatos praticados pela Administrao Pblica.
Um bom exemplo para facilitar o entendimento o princpio daeficincia. Esse princpio somente foi introduzido no caput, do artigo 37, daConstituio Federal de 1988, a partir de 04 de junho de 1998, com apromulgao da Emenda Constitucional 19. Apenas a partir dessa data queesse princpio passou a ser expresso.
Apesar disso, antes mesmo de ter sido includo expressamente no
caput do artigo 37 da Constituio Federal, tal princpio j era consideradoimplicitamenteobrigatrio para toda a Administrao Pblica brasileira pelosTribunais do Poder Judicirio.
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O Ministro Luiz Vicente Cernichiaro, do Superior Tribunal de Justia, em1996, ao julgar o Recurso em Mandado de Segurana RMS 5.590-6/DF3,declarou que a Administrao Pblica regida por vrios princpios. Alm dosarrolados no art. 37, da Constituio da Repblica: legalidade, impessoalidade,moralidade e publicidade, outros se evidenciam na mesma Carta Poltica. Semdvida, no se contesta, urge levar em conta ainda oprincpio da eficincia,ou seja, a atividade administrativa deve voltar-se para alcanar resultado einteresse pblico.
Assim, constata-se que mesmo antes de ser includo no textoconstitucional (em 04 de junho de 1998), o princpio da eficincia tinhacarter obrigatrio para toda a Administrao Pblica brasileira, mas eraconsiderado implcito, porque ainda no estava escrito no caput, do artigo37, da CF/1988.
1.2. Coliso entre princpios
No hhierarquia entre os princpios administrativos, apesar de vriosautores afirmarem que o princpio da supremacia do interesse pblicosobre o interesse privado o princpio fundamental do DireitoAdministrativo.
Isso no significa que o princpio da supremacia do interessepblico sobre o interesse privado se sobreponha aos demais princpios,mas apenas que ir amparar e fundamentar o exerccio das atividadesfinalsticasda Administrao Pblica.
Diante de uma aparente coliso entre princpios, o intrprete(administrador ou o juiz) dever considerar o peso relativo de cada um deles everificar, no caso concreto em anlise, qual dever prevalecer. A soluo dacoliso dar-se- atravs da ponderao entre os diversos valores jurdicosenvolvidos, pois os princpios possuem um alcance (peso) diferente em cadacaso concreto e aquele que possuir maior abrangncia dever prevalecer.
No correto afirmar que o princpio x sempredever prevalecer em
face do princpio y, ou vice-versa. Somente ao analisar o caso em concreto que o intrprete ter condies de afirmar qual princpio deve prevalecer. Paraa ponderaode princpios, o intrprete poder valer-se de outros princpios,principalmente o da proporcionalidade.
No caso em concreto, o juiz ir analisar se a aplicao de ambos osprincpios adequada e necessria e, se realmente for, no ir excluirtotalmente a incidncia de um em detrimento do outro. Dever, sim, reduzir oalcance de um princpio ou, em alguns casos, de ambos, a fim de se chegar auma deciso que atenda s expectativas de ambas as partes e mantenha osefeitos jurdicos de ambos.
3 Recurso em Mandado de Segurana 5.590/95 DF, rel. Ministro Luiz Vicente Cernicciaro.Superior Tribunal de Justia. Dirio da Justia, Seo I, p. 20.395.
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PARA RESPONDER S QUESTES DO CESPE: Lembre-se de que osprincpios da Administrao Pblica se aplicam, em igual medida e de acordocom as ponderaes determinadas pela situao concreta, a todas asentidades integrantes da Administrao direta e indireta.
1.3. Princpios bsicos
Segundo a doutrina majoritria, PRINCPIOS BSICOS daAdministrao Pblica so aqueles previstos expressamente no art. 37 daConstituio Federal, a saber: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade,Publicidade e Eficincia (o famoso L.I.M.P.E.). Nesse sentido, os demaisprincpios poderiam ser classificados como GERAIS, pois esto previstos emleis esparsas ou so fruto do entendimento doutrinrio e jurisprudencial.
Entretanto, para o concurso da A.N.S. conveniente queestudemos todos os princpios da Administrao Pblica, pois, emconcursos anteriores, apesar de incluir no edital apenas Princpiosbsicos da Administrao, o CESPE acabou elaborando questes sobretodos eles, fato que acabou prejudicando vrios candidatos.
2. Princpios constitucionais expressos
2.1. Princpio da legalidade
Historicamente, a origem do princpio da legalidade baseia-se na MagnaCharta Libertatum, imposta pelos bares ingleses ao rei Joo SemTerra, noano de 1215, caracterizando-se como o primeiro esforo ingls de tentarrestringir o poder absolutista do rei.
No referido documento estava expresso que "nenhum homem livre serdetido ou sujeito priso, ou privado de seus bens, ou colocado fora da lei, ouexilado, ou de qualquer modo molestado, e ns no procederemos nemmandaremos proceder contra ele seno mediante um julgamento regular pelosseus pares ou de harmonia com a lei do pas".
Atualmente, o princpio da legalidade pode ser estudado sob doisenfoques distintos: em relao aos particulares e em relao Administrao Pblica.
Para responder s questes do CESPE: O princpio da legalidade, por seucontedo generalizante, atinge, da mesma forma e na mesma extenso, osparticulares e a administrao pblica (Exame da Ordem 137./OAB SP2009/CESPE). Assertiva incorreta.
Em relao aos particulares, o princpio da legalidade est consagrado
no inciso II, artigo 5, da Constituio Federal de 1988, segundo o qual"ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno emvirtude da lei".
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Isso significa que, em regra, somente uma lei(ato emanado do PoderLegislativo) pode impor obrigaes aos particulares.
Segundo o saudoso professor Hely Lopes Meirelles, enquanto os
indivduos, no campo privado, podem fazer tudo o que a lei no veda, oadministrador pblico s pode atuaronde a lei autoriza.
Para ficar mais fcil o entendimento do princpio da legalidade emrelao aos particulares, imaginemos o seguinte: Aps ter sido aprovadono concurso para o cargo de Escrivo da Polcia Federal, voc decidiucomemorar a sua vitria em uma churrascaria. Depois de muitos
refrigerantes e muita carne consumida, foi solicitado ao garom o valor daconta, que a apresentou no montante de R$ 330,00 (trezentos e trinta reais),sendo R$ 300,00 (trezentos reais) de consumo e mais R$ 30,00 (trinta reais)
relativos ao famoso 10%.Como no tivemos o atendimento merecido (faltou agilidade e,
principalmente, qualidade no servio), imediatamente voc decidiu informarque no pagaria o valor de R$ 30,00 (trinta reais) constante na nota, poisaquela cobrana no seria justa.
Com o objetivo de exigir o pagamento, o gerente da churrascariacompareceu mesa e afirmou que a referida cobrana estava informada, comletras garrafais, no cardpio. Alm disso, alegou tambm que tal cobranaestava amparada em Conveno Coletiva firmada entre o Sindicato dosrestaurantes, churrascarias, bares, meios de hospedagem e similares e oSindicato dos Garons.
Pergunta: Nesse caso, voc poder ou no ser obrigado a pagar o valorde R$ 30,00 (10%) calculado sobre o montante do consumo? (Antes deresponder pergunta, necessrio que voc saiba que Conveno Coletivano lei, pois no foi votada no Poder Legislativo).
Muito simples. Voc no obrigadoa pagar o valor de R$ 30,00 porqueessa exigncia no foi estabelecida atravs de lei. E, conforme previsto no
inciso II, artigo 5, da CF/1988, para obrigar algum a fazer alguma coisa imprescindvel orespaldo legal.
O Tribunal Regional Federal da 1 Regio, no julgamento da Apelao2001.01.00.037891-8/DF4, declarou a abusividade da cobrana de gorjeta doparticular sem previso legal.
CONSTITUCIONAL, CONSUMIDOR E PROCESSUAL CIVIL. AO CIVILPBLICA. ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS. PRESTAO DESERVIOS. COBRANA DE ACRSCIMO PECUNIRIO (GORJETA).PORTARIA N. 4/94 (SUNAB). VIOLAO AO PRINCPO DA
LEGALIDADE E AO CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR.4Apelao Cvel AC 2001. 01.00.037891-8/DF, rel. Desembargador Federal Souza Prudente.Tribunal Regional Federal da 1 Regio. Publicado em 13/10/2008.
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I - O pagamento de acrscimo pecunirio (gorjeta), em virtude da prestao deservio, possui natureza facultativa, a caracterizar a ilegitimidade de suaimposio, por mero ato normativo (Portaria n. 4/94, editada pela extintaSUNAB), e decorrente de conveno coletiva do trabalho, cuja eficcia abrange,
to-somente, as partes convenientes, no alcanando a terceiros, como nocaso, em que se pretende transferir ao consumidor, compulsoriamente, a suacobrana, em manifesta violao ao princpio da legalidade, insculpido em nossaCarta Magna (CF, art. 5, II) e ao Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n.8.078/90, arts. 6, IV, e 37, 1), por veicular informao incorreta, nosentido de que a referida cobrana estaria legalmente respaldada.
Ateno: O princpio da legalidade, em relao aos particulares,tambm conhecido como princpio da autonomia da vontade, pois assegurada a liberdade para os indivduos agirem da maneira que entenderemmais conveniente, salvo na existncia de proibio legal.
Em relao Administrao, o princpio da legalidade assume umenfoque diferente. Nesse caso, est previsto expressamente no caput, doartigo 37, da Constituio Federal de 1988, significando que a AdministraoPblica somentepode agir se existir uma norma legal autorizando.
Para responder s questes do CESPE: De acordo com o princpio dalegalidade, a administrao pblica somente pode fazer o que a lei lhe permite(Tcnico Administrativo/ANEEL 2010/CESPE). Assertiva correta.
Segundo o professor Celso Antnio Bandeira de Mello, o princpio dalegalidade implica subordinao completa do administrador lei. Todos osagentes pblicos, desde o que ocupe a cspide at o mais modesto deles,devem ser instrumentos de fiel e dcil realizao das finalidades normativas.
Num primeiro momento, pode at parecer que a necessidade deautorizao legalpara que a administrao possa agir estaria engessandoa atividade administrativa, alm de incentivar o cio. Entretanto, no esse oobjetivo do referido princpio.
Na verdade, o princpio da legalidade uma exigncia que decorre doprprio Estado de Direito, que impe a necessidade de submisso ao imprioda lei. A Administrao Pblica somente poder atuar quando autorizada oupermitida por lei. A vontade da Administrao a que decorre da lei e,portanto, os agentes pblicos somente podero fazer o que a lei permitirou autorizar.
O professor Celso Antnio Bandeira de Mello afirma que o princpio dalegalidade pode sofrer constries (restries) em funo de circunstnciasexcepcionais, mencionadas expressamente no texto constitucional, como nocaso da edio de medidas provisrias, decretao de estado de defesa
e, ainda, a decretao de estado de stiopelo Presidente da Repblica.
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Assim, correto concluir que, em situaes excepcionais, osparticulares podem ser obrigados a fazer ou deixar de fazer alguma coisatambm em virtude de medida provisria ou decretos que instituem estado dedefesa ou estado de stio. Porm, tal obrigao somente ocorre em carterexcepcional e em virtude de tais instrumentos possurem fora de lei, apesarde no serem lei em sentido formal.
Pergunta: Mas o que lei em sentido formal?
aquela que, em regra, origina-se no Poder Legislativo, com aparticipao do Poder Executivo e em conformidade com o processo legislativoprevisto no texto constitucional. Para que seja caracterizada como formal irrelevante o contedo da lei, basta que tenha surgido do Poder Legislativo.
Pergunta: Aproveitando a oportunidade, o que seria, ento, a lei emsentido material?
Lei em sentido material aquela cujo contedo possui carter genrico(aplicvel a um nmero indefinido e indeterminvel de pessoas) e abstrato(aplicvel a um nmero indefinido e indeterminvel de situaes futuras),independentementedo rgo ou entidade que a tenha criado. Nesse caso,no interessa o processo ou o rgo de criao, mas o seu contedo, quedeve ser normativo.
Em sentido material, podemos incluir tanto as leis em sentido formal
como qualquer ato normativo com carter geral e abstrato, independente desua origem.
necessrio ficar atento aos comentrios dos professores MarceloAlexandrino e Vicente Paulo, que afirmam que a atividade administrativa nopode ser contra legem (contra a lei) nem praeter legem (alm da lei), masapenas secundum legem (segundo a lei). Sendo assim, os atos eventualmentepraticados em desobedincia a tais parmetros so atos invlidos e, portanto,podem ter sua invalidade decretada pela prpria Administrao que o hajaeditado ou pelo Poder Judicirio.
2.2. Princpio da impessoalidade
O princpio da impessoalidade pode ser analisado sob vrios aspectosdistintos, a saber:
1) dever de tratamento isonmicoa todos os administrados;
2) imputao dos atos praticados pelos agentes pblicos diretamente spessoas jurdicas em que atuam;
3) dever de sempre agir com o intuito de satisfazer o interessepblico.
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Sob o primeiro aspecto, o princpio da impessoalidade impe Administrao Pblica a obrigao de conceder tratamento isonmico atodos os administrados que se encontrarem em idntica situao jurdica.Assim, fica vedado o tratamento privilegiadoa um ou alguns indivduos emfuno de amizade, parentesco ou troca de favores. Da mesma forma, oprincpio tambm veda aos administradores que pratiquem atos prejudiciaisao particular em razo de inimizade ou perseguio poltica, por exemplo.
Nesse caso, tem-se o princpio da impessoalidade como uma faceta doprincpio da isonomia,e a obrigatoriedade de realizao de concurso pblicopara ingresso em cargo ou emprego pblico (artigo 37, II), bem como aobrigatoriedade de realizao de licitao pela Administrao (artigo 37, XXI),so exemplos clssicos de tal princpio, j que proporcionam igualdade decondiespara todos os interessados.
O Supremo Tribunal Federal5, por diversas vezes, considerouinconstitucionais dispositivos legais que concediam tratamentos diferenciados acandidatos em concursos pblicos.
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONCURSO PBLICO.PRINCPIO DA ISONOMIA. PROVAS DE CAPACITAO FSICA E
INVESTIGAO SOCIAL. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADEDO PARGRAFO 6 DO ART. 10 DA LEI N 699, DE 14.12.1983,
ACRESCENTADO PELA LEI N 1.629, DE 23.03.1990, AMBAS DO ESTADODO RIO DE JANEIRO, COM ESTE TEOR:" 6 - Os candidatos integrantes doQuadro Permanente da Polcia Civil do Estado ficam dispensados da prova de
capacitao fsica e de investigao social a que se referem o inciso, I, "in fine",deste artigo, e o 2, "in fine", do artigo 11".
1. No h razo para se tratar desigualmente os candidatos aoconcurso pblico, dispensando-se, da prova de capacitao fsica e deinvestigao social, os que j integram o Quadro Permanente da PolciaCivil do Estado, pois a discriminao implica ofensa ao princpio daisonomia.
2. Ao Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente pelo Plenrio do STF
Para responder s questes do CESPE: O princpio da impessoalidade
decorre, em ltima anlise, do princpio da isonomia e da supremacia dointeresse pblico, no podendo, por exemplo, a administrao pblicaconceder privilgios injustificados em concursos pblicos e licitaes nemutilizar publicidade oficial para veicular promoo pessoal (AgenteTcnico de Inteligncia/ABIN 2010/CESPE). Assertiva correta.
Em relao ao segundo aspecto, o princpio da impessoalidadedetermina que os atos praticados pela Administrao Pblica no podem serutilizados para a promoo pessoal do agente pblico, mandamento expressona segunda parte, do 1, artigo 37, da Constituio Federal de 1988:
5Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1.072/RJ, rel. Ministro Sydney Sanches. SupremoTribunal Federal. Noticiado no Informativo n. 308.
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1. A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dosrgos pblicos devero ter carter educativo, informativo ou de orientaosocial, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens quecaracterizem promoo pessoalde autoridades ou servidores pblicos.
Os atos praticados pelos agentes pblicos devem ser imputados entidade poltica ou administrativa s quais se encontram vinculados, portanto,no podero ser utilizados para a promoo pessoal de quem quer que seja.
Para responder s questes do CESPE: De acordo com a Constituio daRepblica, os atos dos agentes pblicos geram responsabilidade objetiva parao Estado e no para a pessoa deles prprios, a no ser na hiptese de o poderpblico comprovar a ocorrncia de dolo ou culpa, em ao regressiva. Essaimputao dos atos do agente pblico ao Estado representa a concretizao do
princpio da impessoalidade, consoante uma de suas concepes tericas (JuizSubstituto/TJBA 2005/CESPE). Assertiva correta.
Pergunta: O prefeito da minha cidade, cujo apelido Tamandu, podeeleger como smbolo da administrao municipal um tamandu (animal), comuma enxada nas costas, e colocar um adesivo em cada veculo do municpio?
Penso que no! Nesse caso, qualquer administrado que olhar para oadesivo em um veculo pblico estar vendo a imagem do prefeito, que temcomo apelido o mesmo nome do animal que foi escolhido como smbolo daadministrao municipal.
Outrapergunta: possvel que um Governador de Estado aparea naspropagandas institucionais veiculadas na televiso e pagas com recursospblicos, noticiando que ele foi o responsvel pela construo da escola y,do asfaltamento da estrada z, pela reforma do hospital X, etc?
Tambm no, pois, nesse caso, ele estaria se auto-promovendo atravsde propaganda custeada com recursos pblicos. Ademais, os atos praticadosdurante a sua gesto devem ser imputados ao Estado e no figura doGovernador.
Sob um terceiro aspecto, o princpio da impessoalidade pode ser
estudado como uma aplicao do princpio da finalidade, pois o objetivomaior da Administrao deve ser sempre a satisfao do interesse pblico.
A finalidade deve ser observada tanto em sentido amplo quanto emsentido estrito. Em sentido amplo, a finalidade dos atos editados pelaAdministrao Pblica sempre ser a satisfao imediata do interesse pblico.Em sentido estrito, necessrio que se observe tambm a finalidadeespecfica de todo ato praticado pela Administrao, que estar prevista emlei.
Pergunta: Qual a finalidade em sentido amplo,por exemplo, de um
ato administrativo de remoo de servidor?Satisfazer o interesse pblico, assim como todo e qualquer ato editadopela Administrao.
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Outra pergunta: E qual seria a finalidade, em sentido estrito, domesmo ato de remoo de servidor?
Suprir a carncia de servidoresem outra localidade.
Assim, possvel concluir que quando um ato administrativo de remoofor editado com o objetivo de punir um servidor faltoso, estar sendo violadoo PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE, j que a remoo no uma dashipteses de penalidade que podem ser aplicadas ao servidor pblico.
Apesar de a Administrao ter por objetivo alcanar o interesse pblico, vlido ressaltar que, em alguns casos, podero ser editados atos com oobjetivo de satisfazer o interesse particular, como acontece, por exemplo,na permisso de uso de um certo bem pblico (quando o Municpio, porexemplo, permite ao particular a possibilidade de utilizar uma loja do Mercadomunicipal para montar o seu estabelecimento comercial).
Nesse caso, o interesse pblico tambm ser atendido, mesmo quesecundariamente. O que no se admite que um ato administrativo sejaeditado para satisfazer exclusivamenteo interesse particular, portanto, fiqueatento s questes de concurso sobre o tema.
Para responder s questes do CESPE: Lembre-se sempre de que oprincpio da impessoalidade pode aparecer como sinnimo de princpioda finalidadeouprincpio da isonomia.
O professor Celso Antnio Bandeira de Mello nos ensina que o princpioda impessoalidade traduz a ideia de que a Administrao tem que tratar atodos os administrados sem discriminaes, benficas ou detrimentosas. Nemfavoritismos nem perseguies so tolerveis. Simpatias ou animosidadespessoais, polticas ou ideolgicas no podem interferir na atuaoadministrativa. Afirma ainda o professor que o princpio em causa no seno o prprio princpio da igualdadeou isonomia.
Por outro lado, o professor Hely Lopes Meirelles informa que o princpioda impessoalidade, referido na Constituio de 1988 (art. 37, caput), nadamais que o clssicoprincpio da finalidade, o qual impe ao administradorpblico que s pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal unicamenteaquele que a norma de Direito indica expressamente ou virtualmente comoobjetivo do ato, de forma impessoal.
Para responder s questes do CESPE: O princpio da impessoalidadeprev que o administrador pblico deve buscar, por suas aes, sempre ointeresse pblico, evitando deste modo a subjetividade (Analista deGesto/HEMOBRS 2008/CESPE). Assertiva correta.
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2.3. Princpio da moralidade
O princpio da moralidade, tambm previsto expressamente no artigo 37,caput, da Constituio Federal de 1988, determina que os atos e atividades da
Administrao devem obedecer no s lei, mas tambm prpria moral, poisnem tudo que legal honesto.
Como consequncia do princpio da moralidade, os agentes pblicosdevem agir com honestidade, boa-f e lealdade, respeitando a isonomia edemais preceitos ticos.
vlido destacar que a moral administrativa diferente da moralcomum, pois, conforme Hauriou, a moral comum imposta ao homem para asua conduta externa, enquanto a moral administrativa imposta ao agentepblico para sua conduta interna, segundo as exigncias da instituio a que
serve e a finalidade de sua ao, que a satisfao do interesse pblico.Para responder s questes do CESPE: A moralidade administrativa possuicontedo especfico, que no coincide, necessariamente, com a moral comumda sociedade, em determinado momento histrico; no obstante,determinados comportamentos administrativos ofensivos moral comumpodem ensejar a invalidao do ato, por afronta concomitante moralidadeadministrativa (Juiz Substituto/TJBA 2005/CESPE). Assertiva correta.
Em razo de tal princpio, veda-se Administrao Pblica qualquercomportamento que contrarie os princpios da lealdade e da boa-f. Alm
disso, observe-se que o princpio deve ser respeitado no apenas pelosagentes pblicos, mas tambm pelos particularesque se relacionam com aAdministrao Pblica. Em um processo licitatrio, por exemplo, muitocomum o conluio entre licitantes com o objetivo de violar o referido princpio,conforme informa a professora Di Pietro.
Afirma ainda a professora que, em matria administrativa, sempre quese verificar que o comportamento da Administrao ou do administrado quecom ela se relaciona juridicamente, embora em consonncia com a lei, ofendea moral, os bons costumes, as regras de boa administrao, os princpios de
justia e de equidade, alm da ideia comum de honestidade, haver ofensa aoprincpio da moralidade administrativa.
Em virtude de o conceito de moral administrativa ser um pouco vago,impreciso, cuidou-se o legislador de criar a Lei 8.429/92, estabelecendohipteses que caracterizam improbidades administrativas, bem comoestabelecendo as sanes aplicveis a agentes pblicos e a terceiros, quandoresponsveis pela prtica de atos coibidos pelo texto normativo.
A doutrina majoritria entende que a probidade administrativa seriauma espcie do gnero moralidade administrativa, j que estaria relacionadamais propriamente com a m qualidade de uma administrao, no sereferindo, necessariamente, ausncia de boa-f, de lealdade e de justeza doadministrador pblico.
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Fique atento s questes de concursos, pois, a qualquer momento, vocpode se deparar com uma questo em prova afirmando que probidade e
moralidade so expresses idnticas, informao que, segundo a doutrinamajoritria, no procede.
Para responder s questes do CESPE: A probidade administrativa umaspecto da moralidade administrativa que recebeu da Constituio Federalbrasileira um tratamento prprio (Analista de Controle Externo/TCU2007/CESPE).Assertiva correta.
Entre os atos de improbidade administrativa coibidos pela lei 8.429/92,esto aqueles que importam enriquecimento ilcito, os que causamprejuzos ao errio e os que atentam contra os princpios daAdministrao Pblica, conforme podemos observar a seguir:
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam EnriquecimentoIlcito
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimentoilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio decargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualqueroutra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem,gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser
atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agentepblico;
II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio,permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelasentidades referidas no art. 1 por preo superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao,permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal porpreo inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos oumaterial de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidorespblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, paratolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, decontrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa detal vantagem;
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, parafazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualqueroutro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica demercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1
desta lei;
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VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, empregoou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ouassessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de seratingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente
pblico, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao deverba pblica de qualquer natureza;
X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente,para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ouvalores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 destalei;
XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes doacervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei.
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao Errio
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errioqualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnioparticular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantesdo acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens,rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidadesmencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das formalidades legais ouregulamentares aplicveis espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, aindaque de fins educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrimniode qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem observncia dasformalidades legais e regulamentares aplicveis espcie;
IV - permitir ou facilitar alienao, permuta ou locao de bem integrante dopatrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta lei, ou ainda aprestao de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar aquisio, permuta ou locao de bem ou servio porpreo superior ao de mercado;
VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais eregulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea;
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VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia dasformalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ouregulamento;
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no quediz respeito conservao do patrimnio pblico;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ouinfluir de qualquer forma para a sua aplicao irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas,equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio dequalquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho deservidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestaode servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades
previstas na lei; (Includo pela Lei n. 11.107, de 2005)
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prviadotao oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Includo
pela Lei n. 11.107, de 2005)
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princpios daAdministrao Pblica
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra osprincpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres dehonestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente:
I - praticar ato visando a fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daqueleprevisto, na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies eque deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso pblico;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes darespectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar opreo de mercadoria, bem ou servio.
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O pargrafo 4, artigo 37, da CF/1988, no se descuidou de assegurar orespeito moralidade administrativa, asseverando que:
4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos
direitos polticos, aperdada funo pblica, a indisponibilidade dos bens e oressarcimentoao errio, na forma e gradao previstas em lei,sem prejuzoda ao penal cabvel.
Ainda com o objetivo de resguardar a moralidade administrativa, aConstituio Federal tambm contemplou, em seu inciso LXXIII, artigo 5, aAo Popular, regulada pela Lei 4.717/65. Por meio dessa ao constitucionalqualquer cidado pode deduzir a pretenso de anular atos praticados pelopoder pblico e que estejam contaminados de imoralidade administrativa.
importante esclarecer tambm que, na maioria das vezes, quando umato praticado pela Administrao viola um princpio qualquer, como o daimpessoalidade, legalidade, publicidade, eficincia, entre outros, estarviolando tambm, consequentemente e num segundo plano, o princpio damoralidade.
2.4. Princpio da publicidade
O princpio da publicidade impe Administrao Pblica aobrigatoriedade de conceder aos seus atos a mais ampla divulgaopossvel entre os administrados, pois s assim estes podero fiscalizar e
controlar a legitimidade das condutas praticadas pelos agentes pblicos.Ademais, a publicidade de atos, programas, obras e servios dos rgospblicos devero ter carter educativo, informativo ou de orientao social.
O referido princpio encontra amparo no caput do artigo 37 daConstituio Federal de 1988, bem como no inciso XXXIII, artigo 5, quedeclara expressamente:
XXXIII - Todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seuinteresse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo sejaimprescindvel segurana da sociedade e do Estado.
Conforme possvel constatar da leitura do citado inciso, nem todainformao de interesse particular ou de interesse coletivo ou geral serodisponibilizadas aos interessados, pois foram ressalvadas aquelas quecoloquem em risco a segurana da sociedade e do Estado.
Exemplo: Suponhamos que voc tenha formulado uma petioadministrativa destinada ao Ministro de Estado da Defesa e que, no seu texto,voc tenha solicitado as seguintes informaes: quantidade de tanques deguerra que esto em atividade no Brasil; nmero do efetivo de homens daMarinha, Exrcito e Aeronutica, e os endereos dos locais onde ficam
guardados os equipamentos blicos das Foras Armadas.
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Pergunta: Ser que o Ministro de Estado da Defesa ir lhe fornecer asinformaes solicitadas?
lgico que no, pois tais informaes so imprescindveis segurana
da sociedade e do Estado. Imagine o que pode acontecer ao nosso pas seessas informaes forem parar em mos erradas? (Hugo Chvez, porexemplo... brincadeira...)
No mesmo sentido, o inciso IX, artigo 93, da CF/1988, estabelece quetodos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero pblicos,entretanto, podendo a lei limitar a presena, em determinados atos, sprprias partes e aos seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quaisa preservao do direito intimidade do interessado no sigilo no prejudique ointeresse pblico informao.
Em decorrncia do inciso IX, artigo 93, da CF/1988, as aes que versemsobre direito de famlia (divrcio, separao judicial, alimentos, investigao depaternidade, entre outras) tramitaro no Poder Judicirio protegidas pelosigilo, ou seja, as informaes sero restritas somente s partes.
Alm disso, no caso em concreto, quando o juiz vislumbrar a existnciade interesse pblico, poder determinar o segredo de justia em umdeterminado proce
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