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Aula 3 TIPOS DE CRÉDITOS, ORÇAMENTO PÚBLICO

E ORÇAMENTO - PROGRAMA

Olá amigos! Como é bom estar aqui!

Vamos estudar nesta aula, por meio de questões recentes do CESPE, temas

importantes do nosso edital.

Estudaremos os tipos de créditos orçamentários e concluindo o item orçamento

na CF/1988 as vedações constitucionais em matéria orçamentária.

Dentro dos itens Orçamento Público e Orçamento Público no Brasil,

estudaremos os princípios orçamentários, o histórico, o orçamento impositivo e

o autorizativo, as funções clássicas e as espécies de orçamento (incluindo os

temas ligados ao orçamento programa).

TIPOS DE CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS

1) (CESPE – Planejamento e Execução Orçamentária– Min. da Saúde – 2008)

A lei orçamentária anual (LOA) não pode mais autorizar a abertura de créditos

suplementares durante o exercício financeiro de execução do respectivo

orçamento, pois a Constituição Federal de 1988 (CF) vedou a abertura de

créditos suplementares sem prévia autorização legislativa.

As dotações inicialmente aprovadas na LOA podem revelar-se insuficientes

para a realização dos programas de trabalho, ou pode ocorrer a necessidade

de realização de despesa inicialmente não autorizada. Assim, a LOA poderá

ser alterada no decorrer de sua execução por meio de créditos adicionais.

Os créditos adicionais são alterações qualitativas e quantitativas realizadas no

orçamento. Segundo o art. 40 da Lei 4.320/1964, são créditos adicionais as

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autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

Relembro que, segundo o art. 166 da CF/1988, “os projetos de lei relativos ao

plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos

créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum”.

O ato que abrir o crédito adicional, que pode ser um decreto, uma medida

provisória ou uma lei, de acordo com sua classificação, deve indicar a

importância, a espécie e a classificação da despesa até onde for possível.

Segundo o art. 46 da Lei 4.320/1964:

Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a espécie do

mesmo e a classificação da despesa, até onde for possível.

Os créditos adicionais classificam-se em:

• Suplementares: são os créditos destinados a reforço de dotação

orçamentária;

• Especiais: são os créditos destinados a despesas para as quais não

haja dotação orçamentária específica;

• Extraordinários: são os créditos destinados a despesas urgentes e

imprevisíveis, como em caso de guerra, comoção intestina ou

calamidade pública.

Vamos estudar cada um deles nas próximas questões.

CRÉDITOS SUPLEMENTARES: são os destinados a reforço de dotação

orçamentária. Os créditos suplementares terão vigência limitada ao exercício

em que forem autorizados. A LOA poderá conter autorização ao Poder

Executivo para abertura de créditos suplementares até determinada

importância ou percentual, sem a necessidade de submissão do crédito ao

Poder Legislativo. São autorizados por Lei (podendo ser a própria LOA ou outra Lei especial), porém são abertos por decreto do Poder Executivo. Na

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União, para os casos em que haja necessidade de outra lei específica, são

considerados autorizados e abertos com a sanção e publicação da respectiva

lei.

Logo, a LOA pode autorizar a abertura de créditos suplementares durante o

exercício financeiro de execução do respectivo orçamento até determinada

importância ou percentual, sem a necessidade de submissão do crédito ao

Poder Legislativo. A outra forma é uma autorização por meio de lei especial.

Resposta: Errada

2) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) Suponha que,

em decorrência de uma crise cambial, uma série de obrigações do governo

federal contratadas em moeda estrangeira tenham ultrapassado em 10% os

valores originalmente aprovados no orçamento para essa finalidade. Nessa

situação, para honrar tais compromissos, somente a abertura de crédito

especial poderá suprir a dotação orçamentária do montante necessário.

CRÉDITOS ESPECIAIS: são os destinados a despesas para as quais não haja

dotação orçamentária específica, devendo ser autorizados por lei. Note que

sua abertura depende da existência de recursos disponíveis e de exposição

que a justifique. Os créditos especiais não poderão ter vigência além do

exercício em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for

promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, casos em que,

reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício

financeiro subsequente. São autorizados por lei especial (não pode ser na LOA), porém são abertos por decreto do Poder Executivo. Na União, são

considerados autorizados e abertos com a sanção e publicação da respectiva

lei.

Segundo o art. 168 da nossa Constituição, os recursos correspondentes às

dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do

Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues, em

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duodécimos, até o dia 20 de cada mês. O artigo ainda ressalta que será na

forma da Lei Complementar, que ainda não foi editada.

Nossa questão supõe que, em decorrência de uma crise cambial, uma série de

obrigações do governo federal contratadas em moeda estrangeira ultrapassou

em 10% os valores originalmente aprovados no orçamento para essa finalidade. Ou seja, a dotação já existia na LOA, não é uma despesa nova.

Nessa situação, para honrar tais compromissos, somente a abertura de crédito

suplementar poderá suprir a dotação orçamentária do montante necessário, já

que é este o crédito adicional adequado para reforçar dotação orçamentária já

existente.

Resposta: Errada

3) (CESPE – Analista Administrativo – ANTAQ – 2009) A LDO estabelece que

os créditos adicionais aprovados pelo Congresso Nacional não requerem a

edição de decreto para a sua abertura, que se dará automaticamente com a

sanção e publicação da respectiva lei.

Essa questão exige atenção. Em geral, os créditos adicionais aprovados pelo

Legislativo são abertos por decreto do Poder Executivo.

No entanto, na União, segundo dispõem as LDOs a cada ano, os créditos

suplementares aprovados pelo Congresso Nacional - CN e os créditos

especiais (todos especiais passam pelo CN) são considerados autorizados e

abertos com a sanção e publicação da respectiva lei, logo não requerem a

edição de decreto para a sua abertura.

Resposta: Certa

4) (CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008) A CF, ao tratar dos créditos

extraordinários, referiu-se, corretamente, às despesas imprevistas, e não às

imprevisíveis, pois, no primeiro caso, admite-se que houve erro de previsão,

enquanto, no segundo, as despesas não podiam mesmo ser previstas.

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CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS: são os destinados a despesas urgentes e

imprevisíveis, tais como em caso de guerra ou calamidade pública, conforme o

art. 167 da CF/1988. Os créditos extraordinários podem reforçar dotações

orçamentárias (como os suplementares) ou criar novas dotações (como os

especiais), pois o que os define é a imprevisibilidade e urgência. Serão abertos por Medida Provisória, no caso federal e de entes que possuem tal instrumento, e por decreto do Poder Executivo para os demais entes,

dando imediato conhecimento deles ao Poder Legislativo. Os créditos

extraordinários não poderão ter vigência além do exercício em que forem

autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro

meses daquele exercício, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos,

poderão viger até o término do exercício financeiro subsequente.

Veja o que determina o art. 167 da CF:

§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender

a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra,

comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

Assim, a abertura de crédito extraordinário somente será admitida para despesas imprevisíveis, ou seja, aquelas que realmente não poderiam ter

sido previstas porque surgiram em virtude de uma circunstância nova, por

exemplo, uma calamidade pública. A questão afirma o contrário, que o

constituinte optou pela abertura de crédito extraordinário para despesas

imprevistas, que são aquelas em que houve erro de previsão. O termo

“imprevistas” é usado na Lei 4320/64 (Inciso III do art. 41).

Resposta: Errada.

(CESPE – Analista Judiciário – Administração - TRE/BA – 2010) Acerca dos

créditos orçamentários e adicionais, julgue o item que se segue.

5) Considere que a arrecadação efetiva do governo federal, mensalmente,

supere as receitas previstas na lei orçamentária, indicando que essa seja a

tendência do exercício financeiro. Nesse caso, é correto afirmar que,

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descontando os créditos extraordinários, esse excesso de arrecadação poderá

ser utilizado para abertura de créditos suplementares e especiais.

Já estudamos as três espécies do gênero crédito adicional: suplementares,

especiais e extraordinários. Vimos que os créditos suplementares e especiais

exigem a indicação da fonte de recursos. Já quanto aos créditos

extraordinários, a indicação de fonte é permitida, porém não é obrigatória.

Vamos estudar agora tais fontes.

FONTES PARA A ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS: para a abertura

dos créditos suplementares e especiais, é necessária a existência de

recursos disponíveis para ocorrer a despesa. Ela deve, ainda, ser precedida de

exposição justificada.

Segundo o art. 43 da Lei 4.320/1964, consideram-se recursos para esse fim,

desde que não comprometidos:

I – o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;

II – os provenientes de excesso de arrecadação;

III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou

de créditos adicionais, autorizados em Lei;

IV – o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que

juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.

Superávit financeiro é um conceito estudado na Contabilidade Pública, que

corresponde à diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro,

conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as

operações de crédito a eles vinculadas.

Já excesso de arrecadação é o saldo positivo das diferenças acumuladas mês

a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a

tendência do exercício.

Ressalta-se, ainda, que para o fim de apurar os recursos utilizáveis,

provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.

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Logo, se a arrecadação efetiva do governo federal, mensalmente, superar as

receitas previstas na lei orçamentária, indicando que essa seja a tendência do

exercício financeiro, teremos excesso de arrecadação. Nesse caso, é correto

afirmar que, descontando os créditos extraordinários, esse excesso de

arrecadação poderá ser utilizado para abertura de créditos suplementares e

especiais.

Resposta: Certa

6) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) O Congresso

Nacional, na apreciação de um veto à lei orçamentária anual, pode destinar à

suplementação de dotações que não tenham sido objeto de veto os recursos

que ficarem sem despesas correspondentes.

Temos mais uma fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais,

segundo o § 8.o do art. 166 da CF:

§ 8.º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto

de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser

utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares,

com prévia e específica autorização legislativa.

Logo, o Congresso Nacional, na apreciação de um veto à lei orçamentária

anual, não poderá destinar os recursos que ficarem sem despesas

correspondentes à suplementação de dotações que não tenham sido objeto de

veto. Ou seja, não se pode vetar a despesa “A” e transferir diretamente para a

despesa “B” que não foi vetada. Em caso de veto, os recursos poderão ser

utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. Resposta: Errada

7) (CESPE – Analista Administrativo – ANAC – 2009) A reserva de

contingência, que compreende o volume de recursos destinados ao

atendimento de passivos contingentes e outros riscos, bem como eventos

fiscais imprevistos, poderá ser utilizada para abertura de créditos adicionais,

desde que definida na lei de diretrizes orçamentárias.

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Mais uma fonte para a abertura de créditos adicionais. A Portaria

Interministerial SOF/STN 163/2001, alterada pelo Manual de Contabilidade

Aplicada ao Setor Público – 2.ª edição (Portaria Conjunta STN/SOF 2, de 6 de

agosto de 2009), define ainda como fonte de recursos para créditos adicionais

a reserva de contingência, que são os destinados ao atendimento de passivos

contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos:

Art. 8.º A dotação global denominada Reserva de Contingência, permitida para

a União no art. 91 do Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, ou em

atos das demais esferas de Governo, a ser utilizada como fonte de recursos

para abertura de créditos adicionais e para o atendimento ao disposto no

art. 5º, inciso III, da Lei Complementar n. 101, de 2000, sob coordenação do

órgão responsável pela sua destinação, bem como a Reserva do Regime

Próprio de Previdência do Servidor – RPPS, quando houver, serão

identificadas nos orçamentos de todas as esferas de Governo pelo código

“99.999.9999.xxxx.xxxx”, no que se refere às classificações por função e

subfunção e estrutura programática, onde o “x” representa a codificação das

ações correspondentes e dos respectivos detalhamentos.

Parágrafo único. As Reservas referidas no caput serão identificadas, quanto à

natureza da despesa, pelos códigos “9.9.99.99.99” e “7.7.99.99.99”,

respectivamente.

O referido manual destaca que a reserva do RPPS também poderá ser

utilizada durante o exercício, caso necessário, para a abertura de créditos

adicionais com o objetivo de atender a compromissos desse Regime.

Assim, é uma fonte específica para atender ao RPPS, que não pode ser

utilizada em outras situações.

Relembro que a LOA conterá reserva de contingência, cuja forma de

utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão

estabelecidos na LDO, destinada ao atendimento de passivos contingentes e

outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Poderá ser utilizada para abertura

de créditos adicionais, desde que definida na lei de diretrizes orçamentárias.

Resposta: Certa

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8) (CESPE – Analista Judiciário – TST – 2008) Os créditos suplementares

autorizados na lei orçamentária de 2008, no âmbito do TST, serão abertos por

ato do presidente do STF, dispensada a manifestação do Conselho Nacional

de Justiça.

Usualmente o crédito adicional é iniciativa do Executivo. No entanto, a cada ano,

mesmo que com pequenas variações em seu texto, as LDOs prevêem situações

em que o crédito adicional pode ser aberto no âmbito dos Poderes Legislativo e

Judiciário e do Ministério Público por atos, respectivamente, dos Presidentes da

Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Tribunal de Contas da União;

dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Conselho Nacional de Justiça,

do Conselho da Justiça Federal, do Conselho Superior da Justiça do Trabalho,

dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos

Territórios; e do Procurador-Geral da República e do Presidente do Conselho

Nacional do Ministério Público. Nesses casos, são ainda maiores as restrições:

deve ser aberto pelas autoridades citadas, ser do tipo suplementar, autorizado

na respectiva LOA, com indicação de recursos compensatórios (anulação

total ou parcial de dotações) e observar as normas da SOF.

Ainda, para esse caso específico, as LDOs dispõem que as aberturas de

créditos no âmbito do Poder Judiciário deverão ser enviadas ao Conselho

Nacional de Justiça e, no âmbito do MPU, ao Conselho Nacional do Ministério

Público, com exceção do Supremo Tribunal Federal, do Conselho Nacional de

Justiça, do Ministério Público Federal e do Conselho Nacional do Ministério

Público.

Assim, os créditos suplementares autorizados na lei orçamentária, no âmbito

do Tribunal Superior do Trabalho - TST, serão abertos por ato do presidente do

próprio TST (já que se trata de um Tribunal Superior), com a manifestação do

Conselho Nacional de Justiça.

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Os créditos suplementares autorizados na lei orçamentária, no âmbito do STF,

é que serão abertos por ato do presidente do STF. Neste caso, seria

dispensada a manifestação do Conselho Nacional de Justiça.

Resposta: Errada.

9) (CESPE - Analista Judiciário – Controle Interno - TJDFT - 2008) Suponha-se

que um ente público necessite da abertura de um crédito especial e que sua

situação inclua os seguintes dados.

Excesso de arrecadação acumulado no exercício: . . . . . . . . . . R$ 4.500.000,00

Despesas contingenciadas:. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . R$ 1.300.000,00

Deficit financeiro do balanço patrimonial do exercício anterior:. R$ 2.400.000,00

Com base nesses dados, é correto afirmar que é possível propor a abertura do

crédito de até R$ 3.400.000,00.

Vamos consolidar as fontes de recursos no quadro abaixo.

QUADRO DAS FONTES DE RECURSOS PARA A ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS

Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior.

Excesso de arrecadação.

Anulação total ou parcial de dotações.

Operações de créditos.

Recursos sem despesas correspondentes.

Reserva de contingência.

Nota-se que desses três valores apresentados na questão apenas o excesso de arrecadação é fonte para abertura de créditos adicionais:

O item despesas contingenciadas não é fonte de recursos. Elas se referem às

despesas que tiveram limitação de empenho e movimentação financeira após

ser verificado que, ao final de um bimestre, a realização da receita poderá não

comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal

estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da LDO. Não se confunde com

reserva de contingência, a qual seria uma fonte.

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O superávit financeiro do balanço patrimonial do exercício anterior é fonte de

recurso, porém o valor do déficit financeiro não deve ser abatido das outras

fontes.

Assim, é possível propor a abertura de crédito especial de até R$ 4.500.000,00 da fonte excesso de arrecadação (e não até R$ 3.400.000,00)

Resposta: Errada.

10) (CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008) Suponha a situação em que,

em virtude da criação de um novo órgão, não havia recursos disponíveis.

Verificou-se que:

• havia insuficiência de arrecadação acumulada, durante o exercício, de

R$ 45.000,00;

• até então, registrava-se uma economia de despesas de R$ 60.000,00;

• o saldo, no balanço financeiro, tinha aumentado em R$ 15.000,00

durante o exercício.

Com base nesses dados, é correto concluir que seria possível abrir um crédito

suplementar de R$ 30.000,00.

Pelo nosso quadro, nota-se que desses três valores nenhum deles é fonte

para abertura de créditos suplementares.

O excesso de arrecadação acumulado no exercício é fonte de recurso, porém

o valor da insuficiência de arrecadação acumulada não deve ser abatido das

outras fontes.

A economia da despesa, que ocorre quando a despesa executada durante o

exercício é menor que a despesa fixada na LOA, não é fonte de recursos.

O superávit financeiro do balanço patrimonial do exercício anterior é fonte

de recurso e não o aumento do saldo do balanço financeiro do exercício atual. Logo, com base nesses dados, é correto concluir que não seria possível abrir

um crédito suplementar.

Resposta: Errada.

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VEDAÇÕES CONSTITUCIONAIS EM MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA 11) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) É vedado ao

administrador público exceder os créditos orçamentários ou adicionais, e tal

vedação envolve não apenas a realização de despesas, mas, também, a

assunção de obrigações diretas.

A CF/1988 estabelece diversas vedações em matéria orçamentária. Algumas

dessas vedações nós já vimos nas primeiras aulas. Outras estudaremos nas

próximas. No entanto, vamos consolidá-las. Vejamos as seis primeiras

vedações. São vedados:

• O início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária

anual.

• A realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.

• A realização de operações de créditos que excedam o montante das

despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos

suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo

Poder Legislativo por maioria absoluta. É a regra de ouro.

• A vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,

ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que

se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e

serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do

ensino e para realização de atividades da administração tributária, como

determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2.º, 212 e 37, XXII, e a

prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de

receita, previstas no art. 165, § 8.º, bem como o disposto no § 4.º deste

artigo. É o princípio da não vinculação de receitas.

• A abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização

legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes.

• A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma

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categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem

prévia autorização legislativa. É o princípio da proibição do estorno.

Logo, é vedado ao administrador público exceder os créditos orçamentários ou

adicionais, e tal vedação envolve não apenas a realização de despesas, mas,

também, a assunção de obrigações diretas.

Resposta: Certa

12) (CESPE – TFCE - TCU – 2009) Admite-se a utilização, mediante

autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da

seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas,

fundações e fundos.

Vejamos mais cinco vedações. São vedados:

• A concessão ou utilização de créditos ilimitados. É o princípio da quantificação dos créditos orçamentários.

• A utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive daqueles que

compõem os próprios orçamentos fiscal, de investimentos das estatais e da

seguridade social.

• A instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização

legislativa.

• A transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos,

inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais

e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal

ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios.

• A realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime

geral de previdência social com recursos provenientes das contribuições

sociais a seguir: do empregador, da empresa e da entidade a ela

equiparada na forma da lei, incidentes sobre a folha de salários e demais

rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa

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física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; e do

trabalhador e dos demais segurados da previdência social.

Assim, é vedada a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos

dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir

déficit de empresas, fundações e fundos. Logo, admite-se a utilização,

mediante autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos

fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de

empresas, fundações e fundos.

Resposta: Certa.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

13) (CESPE – Analista – SERPRO – 2008) Em atendimento ao princípio da

unidade, a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à

fixação da despesa.

Princípios orçamentários são premissas, linhas norteadoras a serem

observadas na concepção e execução da lei orçamentária. Visam a aumentar a

consistência e estabilidade do sistema orçamentário. Por isso são as bases nas

quais se deve orientar o processo orçamentário e são impositivos nos

orçamentos públicos.

Atenção: é um assunto importante para a compreensão geral da matéria e

também muito cobrado em concursos!

Veremos que alguns princípios são explícitos, por estarem incorporados à

legislação, principalmente na Constituição Federal de 1988 (CF/1988) e na

Lei 4.320/1964. Outros são implícitos, porque são definidos apenas pela

doutrina, mas também são importantes para fins de elaboração, execução e

controle do orçamento público.

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PRINCÍPIO DA UNIDADE: segundo este princípio, o orçamento deve ser uno,

isto é, deve existir apenas um orçamento, e não mais que um para cada ente da federação em cada exercício financeiro. Objetiva eliminar a existência de

orçamentos paralelos.

Está consagrado na Lei 4.320/1964:

Art. 2.° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de

forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do

Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Logo, em atendimento ao princípio da unidade, deve existir apenas um orçamento para cada ente da federação em cada exercício financeiro. Veremos nas próximas questões que é o princípio da exclusividade que tem

como regra geral que a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da

receita e à fixação da despesa.

Resposta: Errada.

14) (CESPE – Contador – Ministério dos Esportes - 2008) As despesas

seguem, assim como as receitas, o princípio da universalidade.

PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE: o orçamento deve conter todas as

receitas e despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e

entidades da administração direta e indireta.

Está também na Lei 4.320/1964:

Art. 2.° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de

forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do

Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Art. 3.º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de

operações de crédito autorizadas em lei.

Art. 4.º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos

órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio

deles se devam realizar, observado o disposto no art. 2.°.

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O § 5.º do art. 165 se refere à Universalidade, quando o constituinte determina

a abrangência da LOA:

§ 5.° A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e

entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e

mantidas pelo Poder Público;

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e

órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os

fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Atenção: o § 5.º do art. 165 pode se referir tanto ao princípio da Universalidade

como ao princípio da Unidade, pois os orçamentos fiscal, de investimentos e da

seguridade social são partes integrantes do todo e estão compreendidos numa

mesma Lei Orçamentária.

Os examinadores normalmente tentam confundir os dois princípios nas provas.

Cuidado: para ser compatível com os dois princípios, o orçamento uno deve

conter todas as receitas e despesas do Estado.

• Um hipotético orçamento uno que não contemplar todas as receitas e

despesas estará de acordo apenas com a Unidade.

• Se for mais de um orçamento contendo todas as receitas e despesas,

eles estarão de acordo apenas com a Universalidade.

Voltando à nossa questão, ficou claro que tanto as despesas como as receitas

seguem o princípio da universalidade.

Resposta: Certa.

15) (CESPE – ACE – TCE/AC – 2008) Pelo princípio da anualidade, a LOA

deve dispor das alterações na legislação tributária, que influenciarão as

estimativas de arrecadação.

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PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (OU PERIODICIDADE): o orçamento deve ser

elaborado e autorizado para um período de um ano, consoante nossa

Constituição:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

É conhecido também como princípio da periodicidade, numa abordagem em

que o orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro. No Brasil,

ele coincide com o ano civil, segundo o art. 34 da Lei 4.320/1964:

Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

Vários artigos da Constituição remetem à anualidade, como o § 1.º do art. 167:

§ 1.º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro

poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que

autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

A Lei 4.320/1964 poderia ser alterada, porém não desconfiguraria o princípio

da unidade. A anualidade não está relacionada ao ano civil, mas com o

exercício financeiro e o período de 12 meses, ou seja, a um período limitado de tempo.

Os créditos adicionais especiais e extraordinários autorizados nos últimos

quatro meses do exercício podem ser reabertos no exercício seguinte pelos

seus saldos, se necessário, e, neste caso, viger até o término desse exercício

financeiro. Por esse motivo, alguns autores consideram que se trata de

exceções ao princípio da anualidade.

Atenção: Anualidade é princípio orçamentário, porém anterioridade não é. Em

várias provas é exigido que o candidato saiba que o princípio constitucional da anterioridade é princípio tributário e não orçamentário.

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Logo, é o princípio tributário da anterioridade que tem relação direta com as

alterações na legislação tributária.

Outro erro: já vimos que é a LDO que deve dispor sobre as alterações na

legislação tributária. Segundo o § 2.o do art. 165 da CF/1988:

§ 2.º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da

administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício

financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual,

disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a

política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Resposta: Errada

16) (CESPE – TFCE - TCU – 2009) A lei orçamentária anual não deve conter

dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação de despesa, admitindo-

se, contudo, preceito relativo à autorização para abertura de créditos

suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por

antecipação de receita, nos termos da lei.

PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE: surgiu para evitar que o Orçamento fosse

utilizado para aprovação de matérias sem nenhuma pertinência com o

conteúdo orçamentário, em virtude da celeridade do seu processo.

Determina que a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à

previsão das receitas e à fixação das despesas. Exceção se dá para as

autorizações de créditos suplementares e operações de crédito, inclusive por

antecipação de receita orçamentária (ARO). Por exemplo, o orçamento não

pode conter matéria de direito penal.

Possui previsão na nossa Constituição, no § 8.o do art. 165:

§ 8.º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da

receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização

para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de

crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

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E também no art. 7.o, I e II, da Lei 4.320/1964:

Art. 7.° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:

I – Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as

disposições do artigo 43;

II – Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por

antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.

O inciso II foi parcialmente prejudicado e deve ter sua leitura combinada com o

art. 38 da LRF, por ser mais restritivo. Trataremos de ARO em aula específica.

Em resumo, este princípio significa que:

PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE

Regra: Lei Orçamentária deve conter apenas previsão de receitas e fixação de despesas.

No entanto, admitem-se autorizações para:

• créditos suplementares e apenas este; e

• operações de crédito, mesmo que por antecipação de receita.

A LRF define operação de crédito como compromisso financeiro assumido em

razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição

financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda

a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações

assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

Entenda que a operação de crédito se assemelha a um empréstimo que o ente

contrai para aumentar suas receitas e cobrir suas despesas. Por hora, basta

guardar que as exceções ao princípio da exclusividade são créditos suplementares e operações de crédito, inclusive por ARO.

Logo, segundo o princípio da exclusividade, a lei orçamentária anual não deve

conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação de despesa,

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admitindo-se, contudo, preceito relativo à autorização para abertura de créditos

suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por

antecipação de receita, nos termos da lei.

Resposta: Certa.

17) (CESPE – Analista Administrativo - ANTAQ – 2009) Prevista na lei

orçamentária anual, a autorização para abertura de créditos suplementares é

uma das exceções de cumprimento do princípio do orçamento bruto.

PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO: existem despesas que, ao serem

realizadas, geram receitas ao Ente Público. Por outro lado, existem receitas

que, ao serem arrecadadas, geram despesas. Por exemplo, quando o Governo

paga salários, realiza despesas. No entanto, a partir de determinado valor,

começa a incidir sobre a remuneração o Imposto de Renda, que é uma receita

para o Governo, descontada diretamente pela fonte pagadora. Assim, ao pagar

o salário de um servidor, é efetuada uma despesa (salário) que ao mesmo

tempo gera uma receita (Imposto de Renda).

O princípio do orçamento bruto veda que as despesas ou receitas sejam

incluídas no orçamento nos seus montantes líquidos.

Também está na Lei 4.320/1964:

Art. 6.º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos

seus totais, vedadas quaisquer deduções.

§ 1.º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra

incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a

transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.

No nosso exemplo, considere uma carreira de alto escalão do Executivo, que

tem como subsídio inicial R$ 13.000,00. Subtraindo os descontos de Imposto

de Renda e Previdência Social, o líquido gira em torno de R$ 9.000,00. Na lei

orçamentária, segundo o princípio do orçamento bruto, deverão constar

todos esses itens, de receitas de despesas, e não somente a despesa líquida

da União de R$ 9.000,00.

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Não importa se o saldo líquido será positivo ou negativo, o princípio do

orçamento bruto impede a inclusão apenas dos montantes líquidos e determina

a inclusão de receitas e despesas pelos seus totais.

Repare que a afirmativa da questão não tem relação com o princípio do

orçamento bruto. Prevista na lei orçamentária anual, a autorização para

abertura de créditos suplementares é uma das exceções de cumprimento do

princípio da exclusividade.

Resposta: Errada.

18) (CESPE – AFCE – TCU – 2009) A única hipótese de autorização para

abertura de créditos ilimitados decorre de delegação feita pelo Congresso

Nacional ao presidente da República, sob a forma de resolução, que fixará

prazo para essa delegação.

PRINCÍPIO DA QUANTIFICAÇÃO DOS CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS: está

consubstanciado no inciso VII do art. 167 da CF/1988, o qual veda a concessão

ou utilização de créditos ilimitados:

Art. 167. São vedados:

(...)

VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados.

Assim, não são admitidas dotações ilimitadas, sem exceções.

Resposta: Errada. (CESPE – Gestão Econômico-Financeira e de Custos - Min. da Saúde - 2008)

A respeito dos princípios orçamentários, julgue o próximo item.

19) O detalhamento da programação orçamentária, em consonância com o

princípio da especialização, deve permitir a discriminação até onde seja

necessário para o controle operacional e contábil e, ao mesmo tempo,

suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a análise das políticas

públicas.

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PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO (OU ESPECIALIZAÇÃO OU DISCRIMINAÇÃO): determina que as receitas e despesas devam ser

discriminadas, demonstrando a origem e a aplicação dos recursos. Tem o

objetivo de facilitar a função de acompanhamento e controle do gasto público,

evitando a chamada “ação guarda-chuva”, que é aquela ação genérica, mal

especificada, com demasiada flexibilidade.

O princípio veda as autorizações de despesas globais. A Lei 4.320/1964, em

seu art. 5.o, cita que:

Art. 5.º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a

atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de

terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo

20 e seu parágrafo único.

As exceções do art. 20 se referem aos programas especiais de trabalho,

como os programas de proteção à testemunha, que se tivessem especificação

detalhada, perderiam sua finalidade. São também chamados de investimentos em regime de execução especial.

O § 4.º do art. 5.º da LRF estabelece a vedação de consignação de crédito

orçamentário com finalidade imprecisa, exigindo a especificação da despesa.

Esse artigo apresenta outra exceção ao nosso princípio, que é a reserva de contingência (art. 5.º, III, da LRF).

A reserva de contingência tem por finalidade atender, além da abertura de

créditos adicionais, perdas que, embora sejam previsíveis, são episódicas,

contingentes ou eventuais. Deve ser prevista em lei sua constituição, com

vistas a enfrentar prováveis perdas decorrentes de situações emergenciais.

Exemplo: despesas decorrentes de uma calamidade pública, como uma

enchente de grandes proporções.

Atenção: as exceções dos programas especiais de trabalho e reserva de

contingência são quanto à dotação global, pois não necessitam de

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discriminação. Não confunda com dotação ilimitada, que é aquela sem valores

definidos.

Exemplo: recursos para o programa de proteção à testemunha. Dotação

ilimitada seria não definir o valor no orçamento ou colocar que se pode gastar

o quanto for necessário. Não é permitido, sem exceções. Já dotação global seria colocar dotação limitada, R$ 20 milhões para o programa, porém sem

detalhamento. Também a regra seria não ser permitido, porém admite

exceções, como nesse programa, pois com um detalhamento poderia haver

risco de morte para as testemunhas.

Atenção de novo: não confundir Orçamento Bruto com Discriminação.

O princípio da discriminação (ou especialização ou especificação) determina que as receitas e despesas devam ser especificadas, demonstrando

a origem e a aplicação dos recursos. Tem o objetivo de facilitar a função de

acompanhamento e controle do gasto público.

Já o princípio do orçamento bruto impede a inclusão apenas dos montantes

líquidos e determina a inclusão de receitas e despesas pelos seus totais, não importando se o saldo líquido será positivo ou negativo. Por exemplo, a

apuração e a divulgação dos dados da arrecadação líquida, sem a indicação

das deduções previamente efetuadas a título de restituições, fere o princípio do

orçamento bruto.

Desta forma, o detalhamento da programação orçamentária, em consonância

com o princípio da especialização (ou discriminação ou especificação), deve

permitir a discriminação até onde seja necessário para o controle operacional e

contábil. Ao mesmo tempo em que é pormenorizado, deve ser suficientemente

agregativo para facilitar a formulação e a análise das políticas públicas, ou seja,

é necessária também uma composição em classificações mais abrangentes

para que se tenha uma visão geral das políticas públicas.

Resposta: Certa.

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20) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) Se o Poder

Executivo Federal promover a transposição de recursos de uma categoria de

programação orçamentária para outra, ainda que com autorização legislativa,

incorrerá em violação de norma constitucional.

PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO ESTORNO: determina que o administrador

público não pode transpor, remanejar ou transferir recursos sem autorização.

Quando houver insuficiência ou carência de recursos, deve o Poder Executivo

recorrer à abertura de crédito adicional ou solicitar a transposição,

remanejamento ou transferência, o que deve ser feito com autorização do

Poder Legislativo. Veja o dispositivo constitucional:

Art. 167. São vedados:

(...)

VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma

categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia

autorização legislativa.

Os termos remanejamento, transposição e transferência são relacionados pela

Constituição Federal às situações de destinação de recursos de uma categoria

de programação para outra ou de um órgão para outro. Foram introduzidos na

CF/1988 em substituição à expressão estorno de verba, utilizada em

constituições anteriores para indicar a mesma proibição. Essa é a origem do

princípio da proibição do estorno.

A doutrina considera que são conceitos que devem ser definidos em lei complementar (ainda não editada), portanto não poderiam ser definidos por

lei ordinária ou outro instrumento infralegal. Outros doutrinadores consideram

que não há distinção entre os termos.

Por categoria de programação deve-se entender a função, a subfunção, o

programa, o projeto/atividade/operação especial e as categorias econômicas

de despesas.

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Em geral, essa solicitação é encaminhada pelos órgãos setoriais de orçamento

para a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), onde é efetuada a análise do

pedido de transposição, remanejamento ou transferência de categoria de

programação para outra ou de um órgão para outro.

Logo, o princípio da proibição do estorno veda a transposição, o

remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de

programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa. Assim, se o Poder Executivo Federal promover a transposição de

recursos de uma categoria de programação orçamentária para outra, com autorização legislativa, não incorrerá em violação de norma constitucional.

Resposta: Errada.

21) (CESPE – ACE – TCE/AC – 2008) De acordo com o princípio do equilíbrio,

o orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos poderes

da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,

sendo que esse princípio está consagrado na legislação brasileira por meio da

Constituição Federal e da Lei n.º 4.320/1964.

PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO: visa assegurar que as

despesas autorizadas não serão superiores à previsão das receitas.

A LRF, em seu art. 4.o, I, a, determina que a Lei de Diretrizes Orçamentárias

(LDO) trate do equilíbrio entre Receitas e Despesas:

Art. 4.o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2.o do art. 165

da Constituição e:

I – disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas.

O art. 9.º da LRF também trata do equilíbrio das finanças públicas. Determina

que “se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá

não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal

estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público

promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias

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subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os

critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias”.

A CF/1988 é realista quanto à possibilidade de ocorrer déficit orçamentário,

caso em que as receitas sejam menores que as despesas. Assim, o princípio

do equilíbrio não tem hierarquia constitucional. Mas contabilmente o orçamento sempre estará equilibrado, pois tal déficit aparece normalmente

nas operações de crédito que, pelo art. 3.º da Lei 4.320/1964, também devem

constar do orçamento.

Voltando a nossa questão, de acordo com o princípio da universalidade, o

orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos poderes da

União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,

sendo que esse princípio está consagrado na legislação brasileira por meio da

Constituição Federal e da Lei n.º 4.320/1964.

Resposta: Errada

22) (CESPE – Procurador Federal – AGU – 2010) A vinculação de receita de

impostos para a realização de atividades da administração tributária não fere o

princípio orçamentário da não afetação.

PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO (OU NÃO VINCULAÇÃO) DAS RECEITAS:

dispõe que nenhuma receita de impostos poderá ser reservada ou

comprometida para atender a certos e determinados gastos.

Está na Constituição Federal, no art. 167, IV:

Art. 167. São vedados:

(...)

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,

ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se

referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços

públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para

realização de atividades da administração tributária, como determinado,

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respectivamente, pelos arts. 198, § 2.º, 212 e 37, XXII, e a prestação de

garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.

165, § 8.º, bem como o disposto no § 4.º deste artigo.

Pretende-se, com isso, evitar que as vinculações reduzam o grau de liberdade

do planejamento, porque receitas vinculadas a despesas tornam essas

despesas obrigatórias.

EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA NÃO VINCULAÇÃO:

Repartição constitucional dos impostos;

Destinação de recursos para a Saúde;

Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino;

Destinação de recursos para a atividade de administração tributária;

Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita;

Garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com esta (art. 167, § 4.°).

Importante: caso o recurso seja vinculado, ele deve atender ao objeto de sua

vinculação, mesmo que em outro exercício financeiro. Veja o parágrafo único

do art. 8.º da LRF:

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados à finalidade específica

serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação,

ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Atenção: o princípio veda a vinculação de impostos e não de tributos. Os

examinadores gostam desta troca.

A Constituição pode vincular outros impostos? Sim, por emenda constitucional

podem ser vinculados outros impostos, mas por lei complementar, ordinária ou

qualquer dispositivo infraconstitucional, não pode.

Apenas os impostos não podem ser vinculados por lei infraconstitucional.

Logo, a vinculação de receita de impostos para a realização de atividades da

administração tributária não fere o princípio orçamentário da não afetação, pois

se trata de uma das exceções.

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Resposta: Certa

23) (CESPE – Analista Administrativo - ANATEL – 2009) A inclusão do serviço

da dívida no orçamento público, na década de 80 do século passado, é

compatível com vários princípios orçamentários, entre os quais, pelo menos, a

universalidade, o equilíbrio e a clareza.

PRINCÍPIO DA CLAREZA: o orçamento público deve ser apresentado em

linguagem clara e compreensível a todas as pessoas que, por força do ofício

ou interesse, precisam manipulá-lo.

Dispõe que o orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e

completa. Embora diga respeito ao caráter formal, tem grande importância para

tornar o orçamento um instrumento eficiente de governo e administração.

Cabe ressaltar que até a década de 1980 o que havia era um convívio

simultâneo com três orçamentos distintos: o orçamento fiscal, o orçamento

monetário e o orçamento das estatais. Não ocorria nenhuma consolidação

entre eles.

O orçamento fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O

orçamento monetário e o das empresas estatais eram deficitários, sem controle

e, além do mais, não eram votados. Como o déficit público e os subsídios mais

importantes estavam no orçamento monetário, o Legislativo encontrava-se,

praticamente, alijado das decisões mais relevantes em relação à política fiscal

e monetária do País. O orçamento monetário era elaborado pelo Banco Central

e aprovado pelo executivo por decreto, sem o Congresso.

Assim, a inclusão do serviço da dívida no orçamento público, na década de 80

do século passado, é compatível com vários princípios orçamentários, entre os

quais, pelo menos, a universalidade (todas as receitas e despesas no

orçamento), o equilíbrio (despesa fixada não superior à receita estimada) e a

clareza (expresso de forma clara, coordenada e completa).

Resposta: Certa

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HISTÓRICO

24) (CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008) A adoção do orçamento

moderno está associada à concepção do modelo de Estado que, desde antes

do final do século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de

neutralidade, própria do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no

sentido de corrigir as imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento

econômico.

Historicamente, a Carta Magna, outorgada no início do Século XIII pelo Rei

João Sem Terra, é considerada o embrião do orçamento, por meio de seu

art. 12:

“Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino senão pelo seu conselho

comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito

cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios serão razoáveis

em seu montante”.

Veja que esse artigo não trata da despesa pública, mas aparece como a

primeira tentativa formal de controle das finanças do Rei, ou trazendo para a

atualidade, do Legislativo sobre o Executivo. E olha que interessante: já nasce

com exceções! Veja que a ideia permanece a mesma do nosso conceito atual!

O orçamento é elaborado pelo Executivo e aprovado previamente pelo

Legislativo, sendo que hoje também há exceções. Por exemplo, temos os

créditos extraordinários, os quais são destinados a despesas urgentes e

imprevisíveis, tais como em casos de guerra ou calamidade pública, e por isso

são abertos pelo executivo antes da autorização do Poder Legislativo. Neste

tipo de crédito, a comunicação ao Legislativo deve ser feita imediatamente

após a abertura do crédito.

No entanto, apenas por volta de 1822, na Inglaterra, o Orçamento Público

passa a ser considerado um instrumento formalmente acabado. Nessa época,

tem-se o desenvolvimento do liberalismo econômico, o que acarretava em

oposição a quaisquer aumentos de carga tributária, necessários para o

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crescimento das despesas públicas. Nesta visão de orçamento tradicional,

típica do liberalismo, as finanças públicas deveriam ser neutras e o equilíbrio

financeiro impunha-se naturalmente pelo próprio mercado. Para o estudante

relacionar com outras matérias, esse posicionamento vem ao encontro do

conceito de “mão invisível” de Adam Smith, para descrever que numa

economia de mercado a interação dos indivíduos resulta numa determinada

ordem, sem a necessidade de intervenção do Estado (laissez-faire). Assim, o

aspecto econômico do Orçamento tinha posição secundária, privilegiando o

aspecto controle.

Antes do final do mesmo século XIX, percebe-se que o Orçamento elaborado

com base na neutralidade não mais atendia às necessidades do Estado.

Desenvolveu-se a tese de um Orçamento moderno, o qual deveria ser um

instrumento de administração.

Resposta: Certa

25) (CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008) Com a Constituição de 1891,

que se seguiu à Proclamação da República, a elaboração da proposta

orçamentária passou a ser privativa do Poder Executivo, competência que foi

transferida para o Congresso Nacional somente na Constituição de 1934.

Vamos falar agora resumidamente do Orçamento em nossas Constituições:

A Constituição Imperial de 1824 foi a pioneira nas exigências para elaboração

de orçamentos formais. A competência da proposta era do Executivo e da

aprovação do Legislativo (assembleia-geral composta pelos deputados e

senadores).

Com a República e a Constituição de 1891, a elaboração do orçamento tornou-

se privativa do Congresso Nacional, com iniciativa da Câmara dos Deputados.

Na Constituição outorgada de 1934, no governo de Getúlio Vargas, o

orçamento passa a ter destaque, com capítulo próprio. Ao Presidente da

República cabia a elaboração da proposta orçamentária e, ao Legislativo, a

votação. Assim, havia participação conjunta dos poderes, já que a Constituição

não trazia limitações ao poder de emendas do Legislativo.

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Na Constituição de 1937, do Estado Novo, o orçamento passa a ser elaborado

por um departamento administrativo ligado à Presidência e votado pela Câmara

e pelo Conselho Federal, o qual contava com membros nomeados pelo

Presidente. Na prática, era elaborado e decretado pelo Executivo.

Com a redemocratização na Constituição de 1946, voltamos à elaboração pelo

Executivo e à votação com a possibilidade de emendas pelo Legislativo.

Na Constituição de 1967 do Regime Militar, o Executivo elaborava a proposta e

cabia ao Legislativo a aprovação, praticamente sem a possibilidade de

emendas.

E chegamos à nossa Constituição atual de 1988. A competência para a

elaboração do Orçamento é do Executivo e, ao Legislativo, cabe a votação e a

proposição de emendas. Têm-se ainda novidades como a LDO e o PPA.

Logo, com a Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República,

a elaboração da proposta orçamentária passou a ser privativa do Congresso Nacional, competência que foi compartilhada com o Poder Executivo

somente na Constituição de 1934.

Resposta: Errada

26) (CESPE – Analista Judiciário – Administração - TRE/BA – 2010) No

período do regime autoritário (1964-1984), o processo orçamentário brasileiro

foi completamente reorganizado com o fortalecimento do Poder Legislativo e a

recuperação do orçamento fiscal, que expressava a totalidade das receitas e

das despesas públicas.

No período do regime militar (1964-1984), o Poder Legislativo foi enfraquecido.

Na Constituição de 1967, o Executivo elaborava a proposta e cabia ao

Legislativo a aprovação, praticamente sem a possibilidade de emendas.

Relembro que até a década de 1980 o que havia era um convívio simultâneo

com três orçamentos distintos: o orçamento fiscal, o orçamento monetário e o

orçamento das estatais. Não ocorria nenhuma consolidação entre eles. O

orçamento fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo, porém

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enfraquecido, pois o déficit público e os subsídios mais importantes estavam

no orçamento monetário. Logo, a LOA não respeitava o princípio da

universalidade.

Resposta: Errada

27) (CESPE– Planejamento e Execução Orçamentária– Min. da Saúde – 2008)

Na vigência da Constituição de 1967, o orçamento da União não obedecia ao

princípio da universalidade.

Na vigência da Constituição de 1967, do regime militar, o orçamento da União

não obedecia ao princípio da universalidade, já que o déficit público e os

subsídios mais importantes estavam no orçamento monetário, sem

consolidação com o Orçamento Fiscal.

Resposta: Certa

ORÇAMENTO IMPOSITIVO E AUTORIZATIVO

28) (CESPE– Gestão Econômico-Financeira e de Custos- Min. da Saúde-2008)

As superestimativas de receita na proposta orçamentária somente são

possíveis porque a lei orçamentária anual tem o caráter autorizativo.

Os orçamentos públicos podem ainda ser classificados em orçamentos de

natureza impositiva e de natureza autorizativa:

• Orçamento impositivo: é aquele em que, uma vez consignada uma

despesa no orçamento, ela deve ser necessariamente executada. Nesta

visão, o orçamento, por se tratar de uma lei, deve ser rigorosamente

cumprido.

• Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das

despesas consignadas no orçamento público, já que o Poder Público

tem a discricionariedade para avaliar a conveniência e oportunidade do

que deve ou não ser executado. O STF entende que em nosso país o

orçamento não é impositivo, mas sim autorizativo. O fato de ser fixada

uma despesa na LOA não gera o direito de exigência de sua realização

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por via judicial.

O intuito de superestimar a receita da LOA é para aumentar também a

despesa, acomodando interesses políticos, já que pelo princípio do equilíbrio,

os valores totais de receitas e despesas devem ser iguais. As superestimativas

de receita em uma proposta orçamentária somente são possíveis porque a

LOA tem o caráter autorizativo, ou seja, não existe obrigatoriedade de

execução das despesas consignadas.

Caso a LOA tivesse caráter impositivo, todas as despesas deveriam ser

necessariamente executadas, logo não seria possível criar receitas fictícias que

não se efetivariam para cobrir as despesas.

Resposta: Certa

FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO 29) (CESPE – Consultor do Executivo – SEFAZ/ES – 2010) A intervenção do

Estado na economia, justificada pela função distributiva, tem por objetivo

complementar a ação privada, por meio do orçamento público, com

investimentos em infraestrutura e provisão de bens meritórios.

O Governo desenvolve funções com objetivos específicos, porém relacionados,

utilizando os instrumentos de intervenção de que dispõe o Estado.

A classificação cobrada em concursos é a de Richard Musgrave, a qual se

tornou clássica. Ele propôs uma classificação denominada de funções fiscais.

Entretanto, considerando o orçamento como principal instrumento de ação do

Estado na economia, o próprio autor as considera também como as próprias

funções do Orçamento: alocativa, distributiva e estabilizadora. A função alocativa visa à promoção de ajustamentos na alocação de

recursos. É o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e

desejados pela sociedade, porém que não são providos pela iniciativa privada.

O setor público pode atuar produzindo diretamente os produtos e serviços ou

via mecanismos que propiciem condições para que sejam viabilizados pelo

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setor privado. Tal função é evidenciada quando no setor privado não há a necessária eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens meritórios. Investimentos na infraestrutura econômica são

fundamentais para o desenvolvimento, porém são necessários altos valores

com retornos demorados que muitas vezes desestimulam a iniciativa do setor

privado nessa área. Quanto aos bens públicos e meritórios, suas demandas

possuem características peculiares que tornam inviável seu fornecimento pelo

sistema de mercado. Bens públicos são aqueles usufruídos pela população em

geral e de uma forma indivisível, independentemente de o particular querer ou

não usufruir desse bem. Já os bens meritórios excluem a parcela da população

que não dispõe de recursos para o pagamento. Assim, podem ser explorados

pelo setor privado, no entanto podem e devem também ser produzidos pelo

Estado, em virtude de sua importância para a sociedade, como a educação e a

saúde.

Logo, a intervenção do Estado na economia, justificada pela função alocativa,

tem por objetivo complementar a ação privada, por meio do orçamento público,

com investimentos em infraestrutura e provisão de bens meritórios.

Resposta: Errada

30) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) As

transferências, da mesma forma que os tributos, são mecanismos utilizados

pelos governos para promoverem ajustes na distribuição de renda de uma

população, com o objetivo de transferirem recursos da iniciativa privada para o

setor público.

A função distributiva visa à promoção de ajustamentos na distribuição de

renda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de mercado,

inerentes ao sistema capitalista. Os instrumentos mais usados para o

ajustamento são os sistemas de tributos e as transferências. Cita-se como

exemplo de medida distributiva o imposto de renda progressivo, realocando as

receitas para programas de alimentação, transporte e moradia populares. Outro

exemplo é a concessão de subsídios aos bens de consumo popular,

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financiados por tributos incidentes sobre os bens consumidos pelas classes de

rendas mais altas.

Os tributos transferem recursos da iniciativa privada para o setor público. No

entanto, as transferências são mecanismos utilizados pelos governos para

promoverem ajustes na distribuição de renda de uma população, com o

objetivo de transferirem recursos do setor público para os mais necessitados do

setor privado.

Resposta: Errada

31) (CESPE – Analista Judiciário – TST – 2008) A utilização da política

orçamentária para os propósitos de estabilização econômica implica promover

ajustes no nível da demanda agregada, expandindo-a ou restringindo-a, e

provocando a ocorrência de déficits ou superávits.

A função estabilizadora visa a manter a estabilidade econômica,

diferenciando-se das outras funções por não ter como objetivo a destinação de

recursos. O campo de atuação dessa função é principalmente a manutenção

de elevado nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se

ainda a busca do equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de

crescimento econômico. O mecanismo básico da estabilização é a atuação sobre a demanda agregada, que representa a quantidade de bens ou

serviços que a totalidade dos consumidores deseja e está disposta a adquirir

por determinado preço e em determinado período. Assim, a função estabilizadora age na demanda agregada de forma a aumentá-la ou diminuí-la.

Resposta: Certa

32) (CESPE – AFCE - TCU – 2008) A teoria de finanças públicas consagra ao

Estado o desempenho de três funções primordiais: alocativa, distributiva, e

estabilizadora. A função distributiva deriva da incapacidade do mercado de

suprir a sociedade de bens e serviços de consumo coletivo. Como esses bens

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e serviços são indispensáveis para a sociedade, cabe ao Estado destinar

recursos de seu orçamento para produzi-los e satisfazer sua demanda.

Novamente: a função alocativa visa à promoção de ajustamentos na alocação

de recursos. É o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários

e desejados pela sociedade, porém que não são providos pela iniciativa

privada. O setor público pode atuar produzindo diretamente os produtos e

serviços ou via mecanismos que propiciem condições para que sejam

viabilizados pelo setor privado.

Assim, a função alocativa deriva da incapacidade do mercado de suprir a

sociedade de bens e serviços de consumo coletivo. Como esses bens e

serviços são indispensáveis para a sociedade, cabe ao Estado destinar

recursos de seu orçamento para produzi-los e satisfazer sua demanda.

Resposta: Errada

33) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) Após a

Segunda Guerra Mundial, os déficits públicos excessivamente altos e a crise

econômica mundial levaram à assinatura do Acordo de Bretton Woods e à

criação do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI). É correto

afirmar que, nessas circunstâncias, a maior preocupação dos formuladores de

políticas públicas devia ser com a função alocativa dos governos.

Em situações de crise econômica, a maior preocupação dos formuladores de

políticas públicas deveria ser com a função estabilizadora dos governos. O

campo de atuação dessa função é principalmente a manutenção de elevado

nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se ainda a

busca do equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de

crescimento econômico.

Resposta: Errada

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ESPÉCIES DE ORÇAMENTO

34) (CESPE – ACE – TCE/TO - 2008) Orçamento programa é o orçamento

clássico, confeccionado com base no orçamento do ano anterior e acrescido da

projeção de inflação.

Com o passar do tempo, o conceito, as funções e a técnica de elaboração do

Orçamento Público foram alterados. Acabaram por evoluir para que pudessem

se aprimorar e racionalizar sua utilização, tornando-se um instrumento da

moderna administração pública, com uma concepção de orçamento como um

ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar para

atingir objetivos e metas programadas.

Essas alterações foram motivadas por novas teorias e técnicas que se

difundiram ao redor do mundo, sendo chamadas de espécies ou por outros

autores também de tipos de orçamento.

ORÇAMENTO TRADICIONAL OU CLÁSSICO: a falta de planejamento da

ação governamental é uma das principais características do orçamento

tradicional. Constitui-se num mero instrumento contábil e baseia-se no

orçamento do exercício anterior, ou seja, enfatiza atos passados. Demonstra

uma despreocupação do gestor público com o atendimento das necessidades

da população, pois considera apenas as necessidades financeiras das

unidades organizacionais. Assim, nesta espécie de orçamento não há

preocupação com a realização dos programas de trabalho do governo,

importando-se apenas com as necessidades dos órgãos públicos para

realização das suas tarefas, sem questionamentos sobre objetivos e metas.

Predomina o incrementalismo.

É uma peça meramente contábil – financeira –, sem nenhuma espécie de

planejamento das ações do governo. Portanto, somente um documento de

previsão de receita e de autorização de despesas.

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Logo, o orçamento clássico é o tradicional e é este tipo de orçamento que

adota o incrementalismo, baseando-se no orçamento anterior acrescido da

inflação projetada. Veremos o orçamento-programa nas próximas questões.

Resposta: Errada 35) (CESPE – Técnico Administrativo – ANTAQ – 2009) O orçamento de

desempenho, também identificado como orçamento moderno, é aquele

elaborado com base nos programas de trabalho de governo que serão

executados durante o exercício financeiro.

ORÇAMENTO DE DESEMPENHO OU POR REALIZAÇÕES: enfatiza o

resultado dos gastos e não apenas o gasto em si. A ênfase reside no

desempenho organizacional. Caracteriza-se pela apresentação de dois

quesitos: o objeto de gasto (secundário) e um programa de trabalho contendo

as ações desenvolvidas.

Nessa espécie de orçamento, o gestor começa a se preocupar com os

benefícios dos diversos gastos e não apenas com seu objeto. Apesar da

evolução em relação ao orçamento clássico (tradicional), o orçamento de

desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das

ações do governo, ou seja, nesse modelo orçamentário inexiste um

instrumento central de planejamento das ações do governo vinculado à peça

orçamentária. Apresenta, assim, uma deficiência, que é a desvinculação entre planejamento e orçamento.

No entanto, o orçamento identificado como moderno é o orçamento-programa. Resposta: Errada.

36) (CESPE– Analista Ambiental- Administração e Planejamento– MMA - 2008)

O orçamento base-zero caracteriza-se como um modelo do tipo racional, em

que as decisões são voltadas para a maximização da eficiência na alocação

dos recursos públicos. Adota-se, como procedimento básico, o questionamento

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de todos os programas em execução, sua continuidade e possíveis alterações,

em confronto com novos programas pretendidos.

ORÇAMENTO DE BASE ZERO OU POR ESTRATÉGIA: consiste

basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos

órgãos governamentais. Nesse tipo de abordagem, na fase de elaboração da

proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais

necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer

montante inicial de dotação. Alguns autores consideram que o orçamento de

base zero é uma técnica do Orçamento-Programa.

O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de

objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu

orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a

participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e

na elaboração dos orçamentos.

Esse procedimento requer ainda que todas as atividades e operações sejam

identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise

sistemática. São confrontados os novos programas pretendidos com os

programas em execução, sua continuidade e suas alterações. Isso faz com que

os gerentes de todos os níveis avaliem melhor a aplicação eficiente das

dotações em suas atividades.

Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de

elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem

utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo.

Resposta: Certa. (CESPE – Analista Judiciário – Administração - TRE/BA – 2010) Um dos

objetivos estratégicos do TRE/BA consiste em aprimorar a comunicação com o

público externo. Para tanto, o plano de atuação institucional do Tribunal

estabeleceu como objetivo: “Aprimorar a comunicação com o público externo,

com linguagem clara e acessível, disponibilizando, com transparência,

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informações sobre o papel, as ações e as iniciativas do TRE/BA, o andamento

processual, os atos judiciais e administrativos, os dados orçamentários e de

desempenho operacional”.

Internet: <www.tre-ba.gov.br> (com adaptações).

Tendo como referência o texto acima, julgue os itens seguintes acerca de

planejamento e transparência de informações orçamentárias.

37) O orçamento-programa permite a alocação de recursos visando à

consecução de objetivos e metas, além da estrutura do orçamento ser

direcionada para os aspectos administrativos e de planejamento, o que vai ao

encontro do planejamento e da gestão estratégica do TRE/BA.

ORÇAMENTO-PROGRAMA: o programa é o instrumento de organização da

atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para

a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por

indicadores instituídos no plano, visando à solução de um problema ou ao

atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade.

Assim, o orçamento-programa é um instrumento de planejamento da ação do

governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e

atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados

e previsão dos custos relacionados.

O programa surgiu como o módulo comum integrador entre o plano e o

orçamento. Em termos de estruturação o plano termina no programa e o

orçamento começa no programa, o que confere a esses instrumentos uma

integração desde a origem. O programa, como módulo integrador, e as ações,

como instrumentos de realização dos programas. Essa concepção inicial foi

modificada a partir dos PPAs 2000/2003 e 2004/2007, elaborados com nível de

detalhamento de ação.

Por meio do orçamento-programa, tem-se o estabelecimento de objetivos e a

quantificação de metas, com a consequente formalização de programas

visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Com este modelo

passa a existir um elo entre o planejamento e as funções executivas da

organização. É o tipo de orçamento utilizado no Brasil.

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Logo, o orçamento-programa permite a alocação de recursos visando à

consecução de objetivos e metas, além da estrutura do orçamento ser

direcionada para os aspectos administrativos e de planejamento, o que vai ao

encontro do planejamento e da gestão estratégica do TRE/BA.

Resposta: Certa.

38) (CESPE – AFCE – TCU – 2009) Um dos desafios do orçamento-programa

é a definição dos produtos finais de um programa de trabalho. Certas

atividades têm resultados intangíveis e que, particularmente na administração

pública, não se prestam à medição, em termos quantitativos.

A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa

proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e

ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade,

bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos. Portanto,

o orçamento-programa procura levar os decisores públicos a uma escolha

racional, que maximize o dinheiro do contribuinte, destinando os recursos

públicos a programas e projetos de maior necessidade.

A definição dos produtos finais de um programa de trabalho é um dos desafios

do orçamento-programa, já que algumas atividades também adicionam valores

intangíveis, em complemento aos físicos, como uma ação de qualificação do

servidor. O número de servidores qualificados é um resultado tangível, porém a

capacidade de inovação, a melhora do processo de trabalho, a retenção de

talentos no serviço público e a satisfação do cidadão atendido pelo servidor são

metas bem mais subjetivas. É difícil para os sistemas contábeis mensurarem

esse tipo de valor e, particularmente, na administração pública, há dificuldades

para a medição, em termos quantitativos.

Resposta: Certa 39) (CESPE – Analista – INSS – 2008) A tradicional classificação da despesa

pública por elementos é um critério embasado no objeto do dispêndio. Com a

adoção do orçamento-programa, a ênfase em sua concepção é transferida dos

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meios para os fins, priorizando-se a classificação funcional e a estrutura

programática.

Atenção: o orçamento tradicional quase sempre aparece em contraponto a

outro tipo de orçamento, normalmente o orçamento-programa:

ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO-PROGRAMA

TRADICIONAL PROGRAMA

Dissociação entre planejamento e orçamento Integração entre planejamento e orçamento

Visa à aquisição de meios Visa a objetivos e metas

Consideram-se as necessidades financeiras

das unidades

Consideram-se as análises das alternativas

disponíveis e todos os custos

Ênfase nos aspectos contábeis Ênfase nos aspectos administrativos e de

planejamento

Classificação principal por unidades

administrativas e elementos

Classificação principal: funcional-

programática

Acompanhamento e aferição de resultados

praticamente inexistentes

Utilização sistemática de indicadores para

acompanhamento e aferição dos resultados

Controle da legalidade e honestidade do

gestor público

Controle visa a eficiência, eficácia e

efetividade

Observando o quadro, vemos que a classificação da despesa pública por

elementos é um critério embasado no objeto do dispêndio, característico do

orçamento tradicional. Com a adoção do orçamento-programa, a ênfase em

sua concepção é transferida dos meios para os fins, priorizando-se a

classificação funcional e a estrutura programática.

Resposta: Certa

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40) (CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) Uma

das vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua

maior legitimidade, com a substituição do Poder Legislativo pela participação

direta da comunidade nas decisões sobre a alocação das dotações.

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: o orçamento participativo não se opõe ao

orçamento-programa. Na verdade, trata-se de um instrumento que busca

romper com a visão política tradicional e colocar o cidadão como protagonista

ativo da gestão pública. Objetiva a participação real da população no processo de elaboração e a alocação dos recursos públicos de forma eficiente e eficaz

segundo as demandas sociais. Dessa forma, democratiza-se a relação Estado

e Sociedade.

O processo de orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo

ajuste crítico, baseado em um princípio de autorregulação, com o intuito de

aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a

sua não estagnação.

Assim, não possui uma metodologia única. Além disso, os problemas são

diferentes de acordo com o tamanho dos municípios, principais

implementadores do processo.

Ressalta-se que, apesar de algumas experiências na esfera estadual, na

experiência brasileira o Orçamento Participativo foi concebido e praticado

inicialmente como uma forma de gerir os recursos públicos municipais. No

nosso país, destaca-se a experiência da Prefeitura Municipal de Porto Alegre.

Não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de legitimidade. Há um aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas

no Executivo. No orçamento participativo, a comunidade é considerada a

parceira do Executivo no processo orçamentário. O que ocorre é que muitas

vezes desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à

participação dos grupos sociais desfavorecidos.

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Quando a decisão está nas mãos de poucos, torna-se mais rápida a mudança

de direção ou de opiniões. Em um orçamento como o participativo, são feitas

várias reuniões em diversas regiões para se chegar a uma conclusão. Em caso

de necessidade de mudanças, é muito trabalhoso efetuá-las. Por isso no

orçamento participativo considera-se que há uma perda da flexibilidade. Ocorre

uma maior rigidez na programação dos investimentos, pois se tem uma decisão

compartilhada com a comunidade, ao contrário da decisão monopolizada pelo

Executivo no processo tradicional.

Segundo a LRF, deve ser incentivada a participação popular e a realização de

audiências públicas durante os processos de elaboração das leis

orçamentárias. No entanto, segundo a CF/1988, a iniciativa das leis

orçamentárias é privativa do Poder Executivo. Assim, o Poder Executivo não é

obrigado a seguir as sugestões da população, no entanto deve ouvi-las.

Logo, uma das vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo

é a sua maior legitimidade, porém a participação direta da comunidade nas

decisões sobre a alocação das dotações não substitui o Poder Legislativo.

Resposta: Errada

E aqui terminamos a nossa aula 3.

Até o próximo encontro!

Forte abraço!

Sérgio Mendes

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MEMENTO III

PRINCÍPIOS DESCRIÇÃO DOS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Unidade

O orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um orçamento, e

não mais que um para cada ente da federação em cada exercício

financeiro.

Universalidade

O orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos

Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração

direta e indireta.

Anualidade O orçamento deve ser elaborado e autorizado para um período de um

ano.

Totalidade Coexistência de múltiplos orçamentos que, entretanto, devem sofrer

consolidação.

Unidade de Caixa (ou de

Tesouraria)

Regra: Todas as receitas devem ser recolhidas em uma única conta.

Obs. 1: Disponibilidades de caixa relativas à Previdência Social deverão

ser separadas das demais disponibilidades do ente público.

Obs. 2: Respalda a Conta Única do Tesouro, a qual é mantida junto ao

Banco Central do Brasil e sua operacionalização será efetuada por

intermédio do Banco do Brasil, ou, excepcionalmente, por outros agentes

financeiros autorizados pelo Ministério da Fazenda.

Orçamento Bruto Todas as receitas e despesas constarão da lei orçamentária pelos seus

totais, vedadas quaisquer deduções.

Exclusividade

Regra: O orçamento deve conter apenas previsão de receita e fixação de

despesas.

Exceção: Autorizações de créditos suplementares e operações de crédito,

inclusive por antecipação de receita orçamentária (ARO).

Especificação (ou Regra: Receitas e despesas devem ser discriminadas, demonstrando a

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Discriminação ou

Especialização)

origem e a aplicação dos recursos.

Exceção: Programas especiais de trabalho ou em regime de execução

especial e reserva de contingência. As exceções são quanto à dotação

global. Não são admitidas dotações ilimitadas, sem exceções.

Proibição do Estorno

São vedados a transposição, o remanejamento ou a transferência de

recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão

para outro, sem prévia autorização legislativa.

Quantificação dos Créditos

Orçamentários É vedada a concessão ou utilização de créditos ilimitados.

Publicidade É condição de eficácia do ato a divulgação em veículos oficiais de

comunicação para conhecimento público.

Legalidade Orçamentária

Para ser legal, a aprovação do orçamento deve observar o processo

legislativo. Os projetos de lei relativos ao PPA, LDO, LOA e aos

créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso

Nacional, na forma do regimento comum.

Programação

O orçamento deve expressar as realizações e objetivos da forma

programada, planejada. Vincula as normas orçamentárias à consecução e

à finalidade do PPA e aos programas nacionais, regionais e setoriais de

desenvolvimento.

Equilíbrio Visa a assegurar que as despesas autorizadas não serão superiores à

previsão das receitas.

Não afetação (ou Não

vinculação) de Receitas

Regra: É vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou

despesa.

Exceções:

a) Repartição constitucional dos impostos;

b) Destinação de recursos para a Saúde;

c) Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino;

d) Destinação de recursos para a atividade de administração tributária;

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e) Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de

receita;

f) Garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com

esta.

Obs.: Os recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão

utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação,

ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Clareza O orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e completa.

CRÉDITOS ADICIONAIS

QUADRO COMPARATIVO DOS CRÉDITOS ADICIONAIS

CRÉDITOS

ADICIONAIS SUPLEMENTARES ESPECIAIS EXTRAORDINÁRIOS

FINALIDADE

Reforço de dotação

orçamentária já prevista

na LOA.

Destinados a despesas

para as quais não haja

dotação orçamentária

específica.

Destinados a despesas

urgentes e imprevisíveis.

AUTORIZAÇÃO

LEGISLATIVA

É anterior à abertura do

crédito. São autorizados

por lei (podendo ser já

na própria LOA ou em

outra lei específica).

É anterior à abertura

do crédito. São

autorizados por Lei

específica (não pode

ser na LOA).

Independe de autorização

legislativa prévia. Após a

sua abertura deve ser

dado imediato

conhecimento ao Poder

Legislativo.

ABERTURA

Abertos por decreto do

Poder Executivo. Na

União, para os casos em

que haja necessidade de

outra lei específica, são

considerados

Abertos por decreto do

Poder Executivo. Na

União são considerados

autorizados e abertos

com a sanção e

publicação da

Abertos por Medida

Provisória, no caso federal

e de entes que possuem

previsão deste

instrumento; e por decreto

do Poder Executivo, para

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autorizados e abertos

com a sanção e

publicação da respectiva

lei.

respectiva lei. os demais entes que não

possuem MP.

INDICAÇÃO DA

ORIGEM DOS

RECURSOS

Obrigatória Obrigatória Facultativa

VIGÊNCIA

Vigência limitada ao

exercício em que forem

autorizados.

Vigência limitada ao exercício em que forem

autorizados, salvo se o ato de autorização for

promulgado nos últimos quatro meses daquele

exercício, casos em que, reabertos nos limites dos

seus saldos, poderão viger até o término do

exercício financeiro subsequente.

FONTES PARA A ABERTURA DE CRÉDITOS SUPLEMENTARES OU ESPECIAIS

Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;

Excesso de arrecadação;

Anulação total ou parcial de dotações;

Operações de créditos;

Reserva de contingência;

Recursos sem despesas correspondentes.

Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a

importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.

Na utilização do superávit financeiro devem-se conjugar os saldos dos créditos adicionais transferidos

(provenientes do exercício anterior) e as operações de crédito a eles vinculadas.

VEDAÇÕES CONSTITUCIONAIS EM MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA

Início de programas ou projetos não incluídos na LOA.

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Realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou

adicionais.

Realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as

autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder

Legislativo por maioria absoluta.

Princípio da não vinculação de receitas, Princípio da proibição do estorno e Princípio da quantificação

dos créditos orçamentários.

Utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade

social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos.

Instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.

Transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita,

pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com

pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do DF e dos Municípios.

Realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social com

recursos provenientes das contribuições sociais.

ORÇAMENTO NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS

ANO Elaboração e apreciação da proposta orçamentária

1824 A competência da proposta era do Executivo e a aprovação do Legislativo (assembleia-

geral composta pelos deputados e senadores).

1891 Elaboração privativa do Congresso Nacional, com iniciativa da Câmara dos Deputados.

1934 Presidente da República elabora e Legislativo vota, porém sem limites para emendas.

1937

Elaborado por um departamento administrativo ligado à Presidência e votado pela

Câmara e pelo Conselho Federal, o qual contava com membros nomeados pelo

Presidente.

1946 Elaboração pelo Executivo e votação com a possibilidade de emendas pelo Legislativo.

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1967 Executivo elaborava a proposta e cabia ao Legislativo a aprovação, praticamente sem a

possibilidade de emendas.

1988 Elaboração é do Executivo e ao Legislativo cabe a votação e a proposição de emendas.

CLASSIFICAÇÕES:

Orçamento impositivo: despesas consignadas no orçamento devem ser necessariamente executadas.

Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das despesas consignadas no

orçamento público. É o adotado no Brasil.

FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO

Alocativa: visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos quando no setor privado não há a

necessária eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens meritórios.

Distributiva: visa à promoção de ajustamentos na distribuição de renda. Surge em virtude da

necessidade de correções das falhas de mercado, inerentes ao sistema capitalista.

Estabilizadora: visa a manter a estabilidade econômica, principalmente a manutenção de elevado nível

de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se ainda a busca do equilíbrio no balanço de

pagamentos e de razoável taxa de crescimento econômico.

TIPOS DE ORÇAMENTO

Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências do Poder

Legislativo. Normalmente ocorre em países parlamentaristas. Ao executivo, cabe apenas a execução.

Exemplo: Constituição Federal de 1891.

Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a execução são competências do Poder

Executivo. É típico de regimes autoritários. Exemplo: Constituição Federal de 1937.

Orçamento Misto: elaboração e execução são de competência do Executivo, cabendo ao Legislativo a

votação e o controle. Exemplo: Constituição Federal de 1988.

ESPÉCIES DE ORÇAMENTO

Orçamento Tradicional ou Clássico: é uma peça meramente contábil – financeira –, sem nenhuma

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espécie de planejamento das ações do governo, baseando-se no orçamento anterior. Portanto, somente

um documento de previsão de receita e de autorização de despesas.

Orçamento de Base Zero: determina o detalhamento justificado de todas as despesas públicas a cada

ano, como se cada item da despesa fosse uma nova iniciativa do governo.

Orçamento de Desempenho ou por Realizações: a ênfase reside no desempenho organizacional, porém

há desvinculação entre planejamento e orçamento.

Orçamento-Programa: instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos

seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem

implementados e previsão dos custos relacionados. Privilegia aspectos gerenciais e o alcance de

resultados.

Orçamento Participativo: objetiva a participação real da população e a alocação dos recursos públicos

de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Não se opõe ao orçamento-programa e não

possui uma metodologia única. No entanto, há perda da flexibilidade e maior rigidez na programação dos

investimentos. Experiência brasileira ocorreu principalmente nos municípios.

ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO-PROGRAMA

TRADICIONAL PROGRAMA

Dissociação entre planejamento e orçamento Integração entre planejamento e orçamento

Visa à aquisição de meios Visa a objetivos e metas

Consideram-se as necessidades financeiras das unidades

Consideram-se as análises das alternativas disponíveis e todos os custos

Ênfase nos aspectos contábeis Ênfase nos aspectos administrativos e de planejamento

Classificação principal por unidades administrativas e elementos Classificação principal: funcional-programática

Acompanhamento e aferição de resultados praticamente inexistentes

Utilização sistemática de indicadores para acompanhamento e aferição dos resultados

Controle da legalidade e honestidade do gestor público Controle visa a eficiência, eficácia e efetividade

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LISTA DE QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA

1) (CESPE – Planejamento e Execução Orçamentária – Min. da Saúde – 2008)