PONTIFICIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO – PUC
FACULDADE DE ECONOMIA E ADMINISTRAÇÃO - FEA PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM ADMINISTRAÇÃO
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
CIRINEU JOSÉ DA COSTA
AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DAS ESCOLAS PÚBLICAS
BRASILEIRAS
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
São Paulo
2012
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PONTIFICIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO – PUC
FACULDADE DE ECONOMIA E ADMINISTRAÇÃO - FEA PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM ADMINISTRAÇÃO
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
CIRINEU JOSÉ DA COSTA
AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DAS ESCOLAS PÚBLICAS
BRASILEIRAS
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Administração sob a orientação do Professor Doutor Ladislau Dawbor.
São Paulo
2012
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FOLHA DE APROVAÇÃO
BANCA EXAMINADORA:
_________________________________________
_________________________________________
_________________________________________
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Dedicatória
À minha esposa Cleuza pelo seu incentivo, apoio e carinho, sem os quais este trabalho teria
sido impossível.
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“Todo mundo está 'pensando' em deixar um planeta melhor para nossos filhos....
Quando é que 'pensarão' em deixar filhos melhores para o nosso planeta?”
Agradeço aos Professores Onésimo, Arnaldo, Hoyos, Sylmara, Odálio e Trevisan pelos
conhecimentos transmitidos e pelas trocas de experiências e em especial à compreensão,
dedicação e solidariedade do meu orientador, Prof. Dr. Ladislau Dawbor.
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RESUMO
As escolas públicas de brasileiras vivenciam uma fase crítica de deterioração das suas
instalações físicas e de seus equipamentos pedagógicos. A centralização administrativa
atualmente existente dificulta a pronta solução de pequenos problemas que, ao acumularem-
se, transformam-se em grandes problemas estruturais que influem direta e indiretamente no
aproveitamento pedagógico dos alunos.
A defesa da participação da comunidade na escola, ainda que muito limitada, é antiga.
Atualmente as Unidades Escolares não possuem autonomia na gestão financeira e o pouco
recurso que recebem é repassado para a APM - Associação de Pais e Mestres que é uma
entidade jurídica sem fins lucrativos, desvinculada da escola e não personifica a Unidade
Escolar. A APM é o instrumento utilizado pelo legislador para cumprir o que prescreve a
LDB-Lei de Diretrizes e Bases da Educação no tocante à gestão democrática do ensino
público. O problema é que a APM, invés de fazer o controle social da Unidade Escolar,
passou a gerir os seus recursos e com isso perdeu a isenção de fiscalizar os atos
administrativos, uma vez que também é praticante destes mesmos atos. Apesar de citada em
muitos trabalhos, a questão da “autonomia” das unidades escolares, a ser obtida como
resultante das ações delineadas durante os momentos de planejamento pode ser considerada
como uma significativa ausência. A nossa pesquisa procura alternativas na forma de gestão
dos recursos financeiros das escolas que melhorem o resultado em termos de conhecimentos
específicos, cultura geral, formação social e ao mesmo tempo possibilite ao Gestor Público e
sua Equipe, responsáveis pela direção da Escola, uma ferramenta administrativa de ação
rápida, eficiente e precisa.
Palavras-Chaves: escolas públicas, centralização administrativa, comunidade, autonomia,
gestão financeira.
7
ABSTRACT
The Brazilian public schools experience a critical deterioration stage of its physical
facilities and pedagogical equipment. The centralized management that exist currently
hampers a ready solution for small problems that accrue becoming major structural problems
that directly and indirectly impact in the student‟s pedagogical development.
The community participation in school defense is old, although it‟s very limited.
Currently School Units don‟t have financial management autonomy and the little money that
they receive is passed to the APM- School parents and teachers association who is a non-
profit legal entity, unlinked to the school and not embodies the School Unit. The APM is an
instrument used by the legislature to fulfill that prescribes the LDB, Brazilian Federal law for
education guidelines and bases about democratic management at public schools. The problem
is that APM, instead of making the social control of the School Unit, manage their resources
and thereby lost his exemption to supervise the administrative acts, since it is also a
practitioner of these same acts. Although cited in many works, the issue of school units
"autonomy", to be obtained as a result of actions outlined during the planning moments can be
considered as a strong absence. Our research looks for alternatives ways for schools financial
resources management that improve results in terms of expertise, general culture, social
training and at the same time enable to Public Manager and team, responsible for school
direction, a fast, efficient and accurate tool for action.
Key Words: public schools, centralized management, community, autonomy, financial
management.
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SUMÁRIO
I NTRODUÇÃO 7
1 REFERENCIAL TEÓRICO 11
1.1. A Administração em geral 11
1.2 A Administração Pública 32
1.3 A Administração Pública das Escolas 33
2. A GESTÃO DAS ESCOLAS E A LEGISLAÇÃO BRASILEIRA 36
2.1 A Gestão de Unidades Escolares (visão geral) 36
2.2 A Gestão das Unidades Escolares no Brasil (visão histórica) 37
2.3 A gestão versus dispositivos constitucionais 39
2.4 A gestão versus LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação 44
2.5 A Gestão Versus PNE – Plano Nacional De Educação 45
2.6 Atributos da legislação sobre política educacional 47
3. MODELOS DE GESTÃO ESCOLAR 48
3.1. Rede Eurydice na Europa 49
3.2. Escolas em Israel 60
3.3 Escolas na Nicarágua 61
3.4 Investimentos públicos e privados na educação 62
4 PROPOSTA DE GESTÃO FINANCEIRA AUTÔNOMA NAS ESCOLAS 63
4.1 Características gerais da proposta 63
4.2 Características particulares da proposta 66
4.3 Vantagens da proposta apresentada 78
4.4 Possíveis pontos de conflitos 80
4.5 Adequação legal mínima para implantação da proposta 80
4.6 Escolas Autônomas: exemplos e dados 87
4.7 Projeto de implantação da proposta 96
CONSIDERAÇÕES FINAIS 97
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 103
LISTA DE QUADROS
LISTA DE FIGURAS
9
INTRODUÇÃO
Creio que nenhum trabalho pode estar desvinculado da experiência de vida e das suas
influências e circunstâncias. Como administrador público por mais de 30 anos tive a
oportunidade de experimentar diferentes funções e cargos em Ministério do Governo Federal
em diversos Estados e Municípios do nosso país.
Conheci unidades escolares com as quais travei, por força das minhas funções, relações de
cooperação e colaboração e pude avaliar as dificuldades enfrentadas pelas diretoras e diretores
de escolas para desenvolver suas atividades e oferecer à comunidade um trabalho de boa
qualidade.
O esforço governamental para disseminar escolas do hoje denominado Ensino Fundamental
foi enorme. O déficit de vagas era muito grande e houve uma expansão exponencial do
número de escolas pelo país afora buscando cumprir metas constitucionais de oferecer vagas
para todas as crianças em idade escolar.
Infelizmente essa corrida não foi acompanhada por outra corrida no sentido de ampliar e
melhorar a qualidade da formação de professores, pedagogos
(orientação/coordenação/supervisão) e de gestores públicos. Pelo contrário, o visto foi o
fechamento de diversos IE (Institutos de Educação) que formavam professores para o ensino
de 1ª a 4ª séries, onde aluna(o)s concluíam o ensino médio profissionalizante e passavam a
atuar na educação das crianças no período de alfabetização. Os IE eram especializados neste
tipo de formação e os egressos eram sempre considerados excelentes profissionais. Qual a
consequência? Nosso país ficou deficitário em mão-de-obra especializada para a educação
básica. As Faculdades e Universidades não tiveram a competência para substituir os IE‟s tanto
em quantidade como em qualidade.
A par desta situação, com o crescente número de vagas abertas nos concursos, mais e mais
pessoas conseguiam entrar com menor qualificação e competência, ocasionando uma piora
significativa na qualidade da educação das crianças nos primeiros anos escolares. Com o
maior número de professores nas redes, Municípios e Estados passaram a ter o mesmo
volume de recursos para pagar um número cada vez maior de professores. Houve um
represamento na política salarial e os vencimentos pagos aos professores passaram a não atrair
10
os melhores alunos para a carreira. Na Coreia do Sul, por exemplo, nas escolhas profissionais,
a carreira docente é a primeira do ranking porque é a que melhor remunera e a que tem
melhor plano de carreira. Ao priorizar a educação, a Coreia do Sul conseguiu dar um salto no
seu nível de desenvolvimento econômico e social e hoje figura entre os países desenvolvidos
das Nações Unidas.
Nosso País, nossos Estados e Municípios são muito grandes para ter uma administração
centralizadora como temos. Precisamos tirar da mentalidade dos políticos e administradores
brasileiros a visão simplista e centralizadora de administração pública onde os escalões
inferiores “devem” vir com o “pires” na mão a pedir recursos para desenvolver suas
atividades. Centralizar os recursos para concentrar o poder tem sido o lema predominante
no nosso sistema político-administrativo. Não podemos também apenas descentralizar
recursos. Ao descentralizar recursos de educação para Estados e Municípios o Governo
Federal coloca-se como se estivesse praticando uma política de autonomia, mas o resultado
não é bem este. Os entes inferiores, por não haver uma cobrança firme dos órgãos federais e
nem uma imposição e fiscalização de órgãos responsáveis, TCU e Ministério Público que os
forcem a promover a GAE – Gestão Autônoma das Escolas fazem novamente a centralização
dos recursos, ficando as Unidades Escolares mais uma vez dependentes das Secretarias de
Educação para resolver seus problemas estruturais e sem possuir um orçamento anual que as
possibilite de desenvolver um projeto pedagógico e um Plano de Trabalho anual em benefício
da comunidade onde está inserida. Enquanto isso a sociedade convive com escolas públicas
decadentes, estruturas prediais em péssimas condições, falta de material pedagógico e
resultados inexpressivos em avaliações externas.
As escolas públicas brasileiras (Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio)
vivenciam uma fase crítica de deterioração das suas instalações físicas e de seus equipamentos
pedagógicos. A centralização administrativa atualmente existente dificulta a pronta solução de
pequenos problemas que, ao acumularem-se, transformam-se em grandes problemas
estruturais que influem direta e indiretamente no aproveitamento pedagógico dos alunos.
Além disso, pelas dimensões continentais do nosso País, as Unidades Federativas e muitas
vezes os próprios Municípios possuem áreas territoriais maiores que muitos países europeus,
o que dificulta ainda mais o funcionamento de um sistema centralizado. Assim fica
caracterizada a Situação Problema da nossa proposta de pesquisa.
11
Desde a simples necessidade de conserto de uma válvula de descarga danificada à aquisição
de um equipamento eletrônico ou de informática obriga a Direção da Unidade Escolar a
procurar o seu Escalão superior, em geral a Secretaria Municipal de Educação ou a Diretoria
Regional de Ensino, no caso das escolas estaduais, para buscar uma solução.
A defesa da participação da comunidade na escola, ainda que muito limitada, é antiga. Mas a
incorporação dessa participação na legislação somente ocorreu em função da aprovação da
primeira lei que estabeleceu as Diretrizes e Bases da Educação Nacional, a Lei nº 4.024, de 20
de dezembro de 1961, que, em seu artigo 115, dispõe sobre a necessidade de “[...] a escola
incentivar a formação da Associação de Pais e Professores”.
Atualmente as Unidades Escolares estaduais e municipais não possuem autonomia na gestão
financeira e o pouco recurso que recebem o é na figura da APM - Associação de Pais e
Mestres que é uma entidade jurídica sem fins lucrativos, desvinculada da escola e não
personifica a Unidade escolar. A APM foi instituída por lei no intuito de estabelecer uma
participação da comunidade na gestão escolar e acabou transformando-se na gestora dos
recursos destinados à escola.
Como os recursos são repassados para a APM, é ela que gerencia os recursos e tem que fazer
doações dos itens adquiridos que são classificados como “patrimônio” ou “material
permanente” para a Secretaria Municipal de Educação ou para a Diretoria Regional de Ensino
(caso das escolas estaduais). A APM, na maioria das vezes, acaba como mais uma atribuição
da Direção da Escola sem ser a Escola, ou seja, uma responsabilização jurídica para a Direção
ao gerir uma Associação sem fins lucrativos, cujos participantes muitas das vezes não
possuem nenhuma qualificação ou conhecimento em administração, trazendo muitas das
vezes complicações administrativas, jurídicas e até penais para a Direção da Unidade Escolar.
A formação da APM na Unidade Escolar passa pela necessidade de convencer mães e pais a
se colocarem à disposição para exercer uma tarefa voluntária e não remunerada em uma
Associação que irá gerenciar pequenos recursos que serão disponibilizados para beneficiar a
escola e diretamente os seus filhos (alunos). Outra etapa difícil é o convencimento de
membros da administração da escola da necessidade da participação na Associação
(professores e membros da equipe pedagógica). Constituída a APM e cumpridos todos os
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requisitos legais, a Associação estará apta a receber os recursos que poderão ser
disponibilizados pelos governos.
A grande dificuldade muitas das vezes é que as pessoas da comunidade que se dispõe a
participar da APM não possuem conhecimentos básicos necessários para prover uma
administração eficiente e saudável, trazendo sérios entraves para o bom aproveitamento dos
pequenos recursos disponibilizados.
A APM foi o instrumento utilizado pelo legislador para cumprir o que prescreve a LDB-Lei
de Diretrizes e Bases da Educação no tocante à gestão democrática do ensino público. O
problema é que a APM, invés de fazer o controle social da Unidade Escolar, passou a gerir os
seus recursos e com isso perdeu a isenção de fiscalizar os atos administrativos, uma vez que
também é praticante destes mesmos atos. Juridicamente há uma incoerência, pois a
Associação, criada por lei para estabelecer um controle social das atividades pedagógico-
administrativas da Escola, passa a gerir recursos financeiros e a praticar atos administrativos
que envolvem inclusive movimentação patrimonial, criando uma relação até promíscua com a
Unidade Escolar.
Esta questão conduz a um problema considerado relevante, ou seja:
Como foram estabelecidas as relações, dentro da escola, entre a APM e a Direção
Escolar?
São relações democráticas? Proporcionaram perspectivas de avanços para uma escola
mais democrática, onde as decisões são tomadas coletivamente?
Analisando ainda a LDB notamos no seu artigo 12º ela prescreve que uma das incumbências
dos estabelecimentos de ensino, além de elaborar e executar sua proposta pedagógica é a de
administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros. Nada tem sido feito para fazer
cumprir o que a lei prescreve no tocante à atribuição dos estabelecimentos de ensino
administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros, retirando da APM a função de
Gestor Financeiro e colocando-a na sua função precípua de articulação Escola - família -
comunidade, criando processos de integração da Escola com a sociedade que a cerca,
melhorando a participação dos pais e responsáveis nas atividades pedagógicas e disciplinares
e ainda fazendo um controle social da gestão.
O problema de pesquisa é: Qual programa de Gestão Autônoma de Escolas (GAE), já
implantado com sucesso, pode ser implantado nas escolas públicas brasileiras?
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O objetivo é estudar quais modelos de GAE (Gestão Autônoma de Escolas) foram
implantados com sucesso em escolas públicas no exterior, quais deles podem ser implantados
nas escolas públicas brasileiras e que graus de concessão de autonomia financeira podem
melhorar o nível de qualidade e de desempenho da rede escolar pública do Brasil.
Popper disse: "eu tenho tentado desenvolver a tese de que o método científico consiste na
escolha de problemas interessantes e na crítica de nossas permanentes tentativas
experimentais e provisórias de solucioná-los" (Popper, 1975) (apud Lakatos & Marconi,
1992).
Método é a forma de proceder ao longo de um caminho. Na ciência os métodos constituem os
instrumentos básicos que ordenam de início os pensamentos em sistema, traçam de modo
ordenado a forma de proceder do cientista ao longo de um percurso para alcançar um
objetivo. (TRUJILO, 1974)
A abordagem ampla dos estudos científicos pode ser feita utilizando-se dos seguintes
métodos: método dialético, método indutivo, método dedutivo e método hipotético-dedutivo.
O método Dialético penetra no mundo dos fenômenos através de sua ação recíproca, da
contradição inerente ao fenômeno, o método Indutivo parte da ocorrência particular à lei geral
ou teoria, o método Dedutivo parte da lei geral, predizendo a ocorrência de fenômenos
particulares e o método Hipotético-Dedutivo parte da percepção de lacunas no conhecimento,
formula hipóteses e, por meio de inferência dedutiva, testa a ocorrência dos fenômenos.
(Lakatos & Marconi, 1992)
Este trabalho procurou seguir a metodologia hipotético-dedutiva, mas não pode ser somente
assim caracterizado, uma vez que não objetiva uma dedução inquestionavelmente verdadeira.
A pesquisa desenvolvida objetiva mostrar um caminho diferenciado por onde as escolas
públicas brasileiras possam trilhar, possuindo uma autonomia na gestão financeira em busca
de uma melhoria substancial no aproveitamento pedagógico, com melhores colocações nas
avaliações e com um novo olhar para os seus problemas atuais. Este novo olhar implica na
solução de problemas estruturais de forma descentralizada, com um sistema de gestão
financeira autônoma que inclua a participação da comunidade numa gestão democrática e
com controle social.
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Hipótese: A autonomia na gestão financeira das escolas públicas melhora o desempenho
pedagógico dos alunos.
Para verificar a hipótese levantada foi realizada uma pesquisa bibliográfica sobre o tema
incluindo livros, artigos, teses, dissertações, legislação brasileira e internacional a respeito e
casos específicos de países que concederam autonomia até mais ampla para as suas escolas e
que colheram bons frutos desta atitude.
O trabalho é composto por uma introdução e quatro capítulos, sendo que na introdução fiz
uma breve explanação do conteúdo e estabeleci os objetivos da dissertação. No capítulo
primeiro tratei do referencial teórico, fazendo uma revisão rápida das Teorias que envolvem a
Administração em geral e em particular sobre a Administração Pública e da Administração
Escolar.
O capítulo segundo trata da Gestão das Escolas Públicas e busca detalhar a Legislação
Brasileira sobre o assunto. Traz um apanhado geral da legislação federal e das similaridades
das legislações estaduais e municipais sobre o assunto.
O capítulo terceiro traz os modelos de gestão autônoma de escolas implantados em diversos
países europeus, o modelo implantado em Israel e na Nicarágua. Procurou-se mostrar que é
possível a aplicação de gestão autônoma tanto em países desenvolvidos, países divididos e
países pobres.
O capítulo quarto explicita dados de gastos com a educação no Brasil e no mundo, resultados
de avaliações externas em escolas públicas brasileiras (IDEB) e em escolas pelo mundo
(PISA/OECD) e a proposta de gestão financeira autônoma pesquisada para as escolas públicas
brasileiras,
Nas considerações finais são levantadas as dificuldades que podem ocorrer, as resistências e
também as vantagens para o sistema de ensino em ter suas unidades funcionando com uma
verdadeira autonomia na gestão financeira.
1 REFERENCIAL TEÓRICO
1.1 A Administração em Geral
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O estoque de conhecimento em administração, principalmente em administração pública, ao
longo do tempo, tem concentrado seu conteúdo em abordagens historicistas, em detrimento de
aspectos analíticos e críticos. Assim, perspectivas fragmentadas, seriadas e descontínuas têm
caracterizado o campo teórico. (BURRELL, 1998; REED, 1998).
Morgan (1996) apresenta um contraponto e uma provocação a esta característica utilizando
expressões de sentido figurado para uma releitura do contexto organizacional. Ele representa
as organizações como máquinas, remetendo ao marco da teoria clássica da administração e de
seus direcionamentos prescritivos; ele enfatiza as organizações como organismos vivos que
suportam os modelos explicativos, notadamente os criados pela teoria dos sistemas e da
contingência. Também propõe o entendimento das práticas organizacionais a partir da
observação dos fenômenos culturais e dos sistemas políticos.
Quadro nº 1 - Abordagem de Burrell e Morgan
Transformação Radical
SUBJETIVIDADE
PARADIGMA HUMANISTA
RADICAL
Individualismo
Existencialismo
Teoria Crítica
PARADIGMA
ESTRUTURALISTA
RADICAL
Marxismo
Teoria Social Russa
Teoria dos Conflitos OBJETIVIDADE
PARADIGMA INTERPRETATIVO
Fenomenologia
Hermeneutica
PARADIGMA
FUNCIONALISTA
Teoria Integrativa
Teoria dos Sistemas Sociais
Teoria da Ação Social
Sociologia da Regulação
Fonte: Burrell e Morgan (1982)
No quadro 1 acima mostramos a abordagem de Burrell e Morgan (1982) de maneira bastante
simplificada. O marco conceitual desta releitura é uma sistematização dos fundamentos,
princípios e paradigmas organizacionais estruturados anteriormente por Burrell e Morgan
(1982). Eles apresentam em uma matriz de dupla entrada as correntes dominantes do
pensamento administrativo, classificando-as quanto à subjetividade e à objetividade.
Distribuem os paradigmas quanto aos processos de regulação, como os paradigmas
16
interpretativos e funcionalistas, quanto aos processos de transformação e mudanças, afetos aos
paradigmas humanistas radicais e estruturalistas radicais.
Para os autores, o enfoque subjetivo da teoria das organizações atende aos interesses do
paradigma humanista radical, apoiado nas visões individualistas, existencialistas e na teoria
crítica. O subjetivismo contempla também o paradigma interpretativo, resumido na
fenomenologia e na hermenêutica. Na escala objetiva dos paradigmas sociológicos estão
presentes as vertentes do marxismo, da teria social russa e da teoria dos conflitos, afetos ao
estruturalismo radical. O quadrante objetivo do paradigma funcionalista trata da teoria
integrativa, da teoria dos sistemas sociais e da teoria da ação social ou interatividade.
Burrell (1998) esclarece que o termo paradigma tem a pretensão de apresentar uma visão de
mundo, como uma lei clássica e de consenso, para estabelecer o objeto de estudo em
administração. Contudo, na visão do próprio autor, este pressuposto torna os paradigmas
excludentes e penaliza a análise por impedir uma visão pluralista da sociedade e da própria
ciência administrativa.
O campo de estudo não deve ser ofuscado por conceitos estáticos e limitantes. A ciência
administrativa deve ser vista de maneira diversa permitindo-se de um lado a liberdade de
construção do pensamento administrativo e por outro, impedindo-se que conceitos e
paradigmas sejam estabilizados e submetidos à pressão da revolução científica, com limites
epistemológicos descritos, para sua evolução, transformação, estabilização, novo
questionamento e mudança (KUHN, 1982).
Essa elasticidade fez com que a teoria organizacional, na acepção de Kuhn (1982), não se
enquadrasse como uma ciência normal, e muito menos como uma teoria em processo de
revolução científica. Para ele, uma ciência é normal quando há consenso e é aceita pelos
teóricos. Em determinado momento, todavia, os questionamentos sobre a veracidade ou
aplicabilidade de conceitos levam aos cortes epistemológicos, fazendo emergir novas crenças
sobre fatos científicos. Este movimento é característico das revoluções científicas.
Esta condição, para além da inquietude causada pela repercussão de que a administração não
tem um objeto exclusivo de análise ou de que não se constitui em ciência normal, também
pode enriquecer o debate organizacional por atrair pensadores e cientistas sociais de diversos
17
campos de formação. Exemplo disto é a apropriação que a teoria organizacional pode fazer do
trabalho de Foucault (2004), notadamente das regularidades discursivas, construídas na busca
de uma arqueologia do saber.
Reed (1998) creditou a Saint-Simon a observação que mudanças de valores estavam levando a
sociedade moderna a se organizar, como contraponto aos conflitos sociais e às incertezas
políticas do final do século XVIII. Reed (1998) também aponta Saint-Simon como o primeiro
teórico organizacional. Simon observou o surgimento das organizações sociais onde cada
indivíduo, ou grupo, passava a ter uma função técnica e, a partir da lógica da sua organização,
ocupava um lugar no sistema socioeconômico e na escala de autoridade, e desenvolvia tipos
de comportamento racionalmente orientados. Há uma crença na existência de uma lógica que
levou a sociedade a aceitar e ser parte de um modelo organizacional construído racionalmente
para solucionar conflitos coletivos.
Porém, há um consenso de que a literatura sobre teoria administrativa começou a ser
sistematizada apenas no início do século XX. Essa elaboração tardia, contudo, não pode
ignorar a existência dos métodos e das técnicas de organização do trabalho que foram
desenvolvidos desde a Antiguidade, a exemplo da produção artesanal. Apesar de não poder
ser enquadrada como uma ciência normal, na perspectiva de Thomas Kuhn (1982), o ponto de
convergência dos diversos teóricos em administração é a visão da organização como um
instrumento para a divisão racional do trabalho.
É notória a crença de que a teorização na utilização de métodos racionais de trabalho tem
como referência os estudos desenvolvidos por Taylor, em 1911, e Fayol, em 1925. Tais
escritos são aceitos como precursores do pensamento administrativo, inaugurando, com a
Escola Clássica ou Científica, a pesquisa em ciência das organizações e que tinha por
fundamentos: ciência, em lugar de empirismo; harmonia, em lugar de conflito; rendimento
máximo, em lugar de produção reduzida; desenvolvimento do trabalhador para aumentar a
produtividade. Segundo Prestes Motta (2002) a partir da Escola Clássica o pensamento
administrativo foi estratificado e estruturado de acordo com a concepção de escolas, sendo
relevantes: a Escola de Relações Humanas, na década de 1920; o Behaviorismo, no pós-
guerra; o Estruturalismo e a Teoria Geral dos Sistemas, nos anos de 1960; e a Teoria da
Contingência, no limiar dos anos de 1970. Em comum, tais escolas demonstram preocupação
18
em entender a racionalidade das organizações e os relacionamentos nelas mantidos, com
vistas a tornar a administração cada vez mais eficiente.
Essas escolas são tidas como marcos na teoria das organizações. Apesar de ainda serem
bastante utilizados, os seus modelos, centrados no aumento da produtividade em detrimento
da satisfação dos indivíduos, têm sido criticados e desmontados, sugerindo a revisão dos seus
conceitos, até hoje aplicados indistintamente às organizações públicas, privadas e da
sociedade civil. No Brasil, Prestes Motta (2002) e Guerreiro Ramos (1989), dedicaram
especial atenção à revisão da literatura administrativa. Seus estudos, de natureza histórico-
descritiva e analítica apontam para a classificação das escolas de administração em modelos
prescritivos, explicativos e mistos.
Os pioneiros da racionalização do trabalho surgiram no início do século XX e são conhecidos
como os fundadores da Escola de Administração Científica ou Escola Clássica. Prestes Motta
situa o importante trabalho de Taylor e Fayol e comenta que o primeiro interessava-se mais
pelos métodos de racionalização do trabalho, enquanto Fayol utilizava uma análise lógico-
dedutiva para estabelecer os princípios da boa administração. A clássica divisão das funções
do administrador em planejar, organizar, coordenar, comandar e controlar é de Fayol
(PRESTES MOTTA, 2002).
O bom administrador é aquele que planeja cuidadosamente suas atividades, organiza e
coordena racionalmente o trabalho de seus subordinados, e comanda e controla as tarefas. O
administrador tem como função primordial determinar a maneira certa de executar um
trabalho e, segundo Taylor, se essa maneira certa for descoberta e adotada, a eficiência do
trabalho será maximizada. Para descobrir a forma ideal de trabalho, é preciso analisar a tarefa
em suas diferentes fases e estudar os movimentos necessários à sua execução de modo a
simplificá-los e reduzi-los ao mínimo (apud PRESTES MOTTA, 2002).
Partindo do pressuposto de que existiam pessoas ideais para cada tipo de trabalho Taylor
determinou a produção-padrão. Tal iniciativa pretendia estabelecer os movimentos e tempos-
padrão para as tarefas, cabendo aos operários, apenas, a execução da atividade prescrita e sem
discussão. Valendo-se dos padrões de produção fixados, seria possível ao administrador
selecionar o indivíduo adequado, cujo treinamento deveria ser facilitado em função da
padronização das rotinas. Para melhor eficiência, caberia ao gestor exercer intensa supervisão
19
sobre o processo. Na Escola Clássica a busca de eficiência apoiava-se nos seguintes
pressupostos: (1) divisão do trabalho para aumentar a produtividade da empresa; (2)
agrupamento de tarefas em departamentos, de acordo com a semelhança de objetivos; (3)
redução do número de subordinados por chefes e alto grau de centralização de decisões; (4)
organização mais das tarefas do que dos homens (apud PRESTES MOTTA, 2002).
O sistema de incentivos adotado foi o monetário, em decorrência da suposição de que o
homem era um ser eminentemente econômico, sendo justo pagar mais para quem produzisse
mais. A Escola de Administração Clássica ou Científica colocou fora de discussão o problema
do conflito, sustentando que a harmonia de interesses ocorreria naturalmente. Considerava a
Administração uma ciência com princípios próprios, baseados, de um lado, na experiência
científica do trabalho e, de outro, no método lógico-dedutivo para a gestão das atividades.
Esses princípios foram criticados pela Escola de Relações Humanas.
Dos estudos realizados por professores da Academia Nacional de Ciências dos Estados
Unidos e das experiências desenvolvidas por George Elton Mayo na empresa Western Eletric
surgiu a Escola de Relações Humanas. Os estudos e experiências trouxeram para a
administração a discussão dos temas moral, satisfação e produtividade, que foram ampliados e
bastante divulgados durante a crise econômica que abalou o mundo na década de 1930
(PRESTES MOTTA, 2002).
Essa Escola aplicou o conceito de grupo primário ou informal (constituído por um pequeno
número de indivíduos que se comunica entre si de forma direta e frequente) já existente na
sociologia, aplicando-o ao campo da administração. Os pilares conceituais adotados foram
desenvolvidos a partir de três premissas básicas: (1) considerar o indivíduo um ser social, o
homo social; (2) reconhecer a existência de grupos informais nas organizações e (3)
compreender a mudança do nível de satisfação com a participação em processos de decisão.
As principais características do modelo eram: o homem não pode ser reduzido a esquemas
simples e mecanicistas; o ser humano é condicionado pelo sistema social e pelas demandas de
ordem biológica; todas as pessoas possuem necessidades de segurança, afeto, aprovação
social, prestígio e auto realização.
A motivação foi encarada como um instrumento capaz de fazer o indivíduo trabalhar para
atingir os objetivos da organização formal, desenvolvendo tipos de incentivos de natureza
20
psicológica e social visando a melhoria da produtividade. Entre os incentivos, a participação
nas decisões empresariais era recomendada com restrições e deveria variar de acordo com a
situação e com o padrão adotado de liderança administrativa. A liderança eficaz, neste caso,
possibilitava ao subordinado opinar sobre o próprio trabalho, contribuindo para seu
aperfeiçoamento. O trabalhador deveria estar sujeito a um sistema de controle orientado por
resultados e não por supervisão cerrada.
A Escola de Relações Humanas, assim como a Escola Clássica colocou fora de discussão,
provavelmente em função do enfoque prescritivo, o problema do conflito, sustentando que a
harmonia de interesses poderia ser preservada pela administração mediante uma atitude
compreensiva e terapêutica, capaz de eliminar as condutas individuais. A Escola de Relações
Humanas colocou o funcionamento da empresa em segundo plano. Sua pesquisa tinha como
objeto o mapeamento da organização informal, entendida como o conjunto de relações sociais
não previstas em regulamentos e organogramas. Esta abordagem procurava não reduzir o
comportamento humano a um conjunto de reações mecânicas e automáticas, contrastando
com os princípios basilares da Escola Clássica.
O Behaviorismo, estimulado pela abordagem da Escola de Relações Humanas, reforçou a
oposição à Escola Clássica. Esta nova concepção da teoria administrativa teve a importante
contribuição de Herbert Simon, com a publicação de Administrative Behavior, em 1947. Os
aspectos comportamentais das pessoas nas organizações eram as preocupações centrais da
abordagem behaviorista, sobretudo a motivação para o cumprimento de normas e
regulamentos formais. Deu especial atenção ao aspecto da adaptabilidade do indivíduo ao
ambiente administrativo, bem como dos elementos que poderiam condicionar os processos
decisórios de gestão. Ao priorizar as relações formais, abandonou a visão simplificada do
“homem econômico”, substituindo-o pelo homem administrativo. O cumprimento de normas
e regulamentos pelas pessoas decorria, entre os principais fatores, da aceitação da autoridade
hierárquica, exercida por um superior designado, desde que este transmitisse suas ordens aos
subordinados exercendo os seguintes tipos de autoridade: (1) por confiança: as pessoas
aceitam orientações daqueles em que depositam grande confiança, em função de sua atuação
anterior ou de sua reputação geral; (2) por identificação: as pessoas admitem a autoridade de
pessoas com quem se sintam identificadas profissionalmente, socialmente ou afetivamente;
(3) por sanções: as pessoas podem obedecer em função de recompensas ou por medo de
21
punições; (4) por legitimação: as pessoas obedecem porque sentem que devem fazê-lo, em
função de se sentirem obrigadas a seguir as regras impostas.
A Escola Behaviorista admitia certo nível de conflitos entre as necessidades organizacionais e
as individuais. Os conflitos de interesses eram considerados possíveis e negociáveis, sendo
superados pela integração das necessidades individuais às organizacionais. O Behaviorismo
reconhecia a importância da organização informal no âmbito das empresas, a organização era
vista como um sistema cooperativo racional ou um sistema planejado de esforços
cooperativos, onde cada participante tinha um papel definido a desempenhar, assim como
deveres e tarefas a executar. Os behavioristas incluíram em sua perspectiva as necessidades de
incentivos monetários e de recompensas psicossociais para a melhor atuação do homem
administrativo (PRESTES MOTTA, 2002).
A abordagem estruturalista tem seu marco inicial por volta de 1961, lastreado em um enfoque
explicativo e analítico, considerava os problemas administrativos em relação à totalidade dos
fenômenos organizacionais. Apesar de apresentar rupturas com o pensamento da Escola de
Relações Humanas, seu enfoque retornava a alguns pressupostos do humanismo da Escola
Clássica (GUERREIRO RAMOS, 1989; PRESTES MOTTA, 2002).
Os estruturalistas adotaram a concepção da natureza humana como a do homem
organizacional, movido por incentivos monetários e psicossociais. Por conceber a natureza
humana como funcional, acreditavam que a sociedade moderna, industrializada, requeria
pessoas cuja personalidade apresentasse traços de flexibilidade, de resistência à frustração, de
capacidade de adiar as recompensas e portadoras de desejo permanente de realização. Os
estruturalistas entendiam o conflito entre grupos como um processo social fundamental,
considerado inevitável e, muitas vezes, desejável.
O Estruturalismo reforça o conceito de organização como unidades sociais intencionalmente
construídas, com objetivos explícitos, e impulsionadas por mecanismos que pretendem
garantir a eficiência das atividades. Para Etzioni (1972), as organizações são caracterizadas
por apresentar: (1) planejamento intencional para as divisões de trabalho, poder e
responsabilidades; (2) existência de centros de poder para o controle de esforços e alcance de
objetivos programados; (3) reordenamento da estrutura para adequação aos objetivos e
aumento da eficiência; (4) substituição de pessoas em função das tarefas. Considerando que as
22
organizações são instrumentos programados, Etzioni (1972) argumenta que os arranjos
espontâneos ou tradicionais, como as tribos, os grupos étnicos, de amigos e as famílias, não
podem ser considerados organizações. São estruturas sociais ou organizações sociais, e não
devem ser confundidas com as unidades planejadas e estruturadas para atingir objetivos
predeterminados. Na concepção estruturalista a organização era vista como um sistema social
fechado, deliberadamente construído, mantendo permanente intercâmbio com as partes
constituintes do seu ambiente interno, valorizando as relações entre os diferentes segmentos
organizacionais, departamentais e pessoais, formais e informais. Ao criticar o pensamento
administrativo vigente, o Estruturalismo, emergente no pós-guerra, marcou a aceitação da
existência de fatores externos que influenciam a vida organizacional, abrindo uma pequena
fenda para a percepção sistêmica das organizações.
O biólogo alemão Ludwig Von Bertalanffy concebeu nos meados dos anos de 1950 a teoria
de sistemas abertos e foi, de acordo com Reed (1998), incorporada aos estudos
administrativos numa tentativa de explicar que determinadas situações externas fogem ao
controle e podem ameaçar a sobrevivência das organizações. Segundo o autor, para a
formulação da abordagem sistêmica foram importantes as pesquisas realizadas nas minas de
carvão inglesas e na indústria têxtil indiana por E. L. Trist e A. K. Rice (REED, 1998). O
pressuposto básico deste modelo era considerar a organização como um sistema aberto,
recebendo insumos do ambiente, ou seja, importando energia e processando insumos, para
transformá-los em produtos e devolvê-los ao ambiente como exportação de energia, repetindo
o ciclo de eventos. O enfoque sistêmico estabeleceu a importância de considerar o ambiente
como determinante da eficácia da organização, bem como das práticas administrativas na
busca da eficiência, pois a estrutura organizacional também deveria estar em sintonia com o
ambiente. A adaptação ao meio coloca-se como a característica mais importante do enfoque
sistêmico, ao reconhecer que a sobrevivência das empresas depende da sua constante
adequação ao ambiente institucional, sendo o ambiente mutável e imprevisível.
Na abordagem sistêmica, a organização foi compreendida como um sistema social, interativo,
que busca equilíbrio com a dinâmica do ambiente externo. Neste contexto, a concepção
humana adotada foi a do homem funcional, atuante em uma estrutura ameaçada por variáveis
externas incontroláveis e que permeavam o ambiente de incertezas. A Teoria Geral dos
Sistemas, assim como o Estruturalismo e o Behaviorismo, tratou as recompensas
psicossociais e econômicas como incentivos fundamentais para o trabalho. Neste particular, a
23
abordagem sistêmica foi interpretada como estrutural-funcionalista (REED, 1998),
predominando na teoria organizacional dos anos 1950 a 1970. Como um sistema aberto, as
organizações deveriam dispor de dois subsistemas: o técnico e o social.
O subsistema técnico é o formado por recursos físicos e abstratos que dão suporte aos
elementos estruturais da organização como: objetivos, divisão do trabalho, tecnologia,
instalações, dimensionamento das tarefas e definição de procedimentos. O subsistema social,
por outro lado, expressa o comportamento dos indivíduos e dos grupos e manifesta-se nos
relacionamentos formais e informais, na cultura, no clima, nas atitudes e na motivação. Em
síntese, os pensadores das organizações sistêmicas ressaltaram a importância da compreensão
dos papéis exercidos, normas e valores, principais componentes de um sistema social. A
organização deveria se distinguir, porém, dos demais sistemas sociais pelo seu alto nível de
planejamento e controle, mesmo reconhecendo que, como sistemas abertos, as organizações
são influenciadas por variáveis dos ambientes externo e interno, pela personalidade dos
indivíduos e pelas relações interpessoais mantidas. Esta abordagem tratava os processos
administrativos sem considerar aspectos políticos. Vigorava a crença de que um projeto
organizacional eficaz seria suficiente para homogeneizar valores, integrar objetivos e
controlar as possíveis deformações entre as necessidades individuais e os interesses
organizacionais (MORGAN, 1996).
Pela Teoria Contingencial pode-se observar a organização do ponto de vista sistêmico.
Devido à existência de grande número de contribuições para o desenvolvimento
multidisciplinar desta teoria, alguns estudiosos decidiram centrar seus esforços de pesquisa
apenas nas variáveis de maior impacto no desenho organizacional. A estrutura administrativa
foi a variável selecionada, com ênfase nos mecanismos de funcionamento da empresa. O
recorte na estrutura e no funcionamento recebeu o nome de enfoque contingencial, sendo
derivado da amplitude sistêmica. A sistematização da nova teoria teve origem nos estudos
realizados por Joan Woodward que, a partir de 1953, estudou cerca de 100 empresas
industriais inglesas (REED, 1998).
Woodward concluiu que os chamados princípios clássicos de organização, com a separação
entre órgãos-fins e órgãos-meios, baseados em comunicações escritas e estruturados em
cadeia de comando, eram aplicáveis apenas às empresas que usavam tecnologia de produção
em massa ou em grande escala. Nas demais entidades, voltadas para a produção por processo
24
contínuo ou por encomenda, tais princípios não eram válidos, ao contrário, nestas empresas
havia mais comunicação verbal que escrita, e pouca separação entre assessoria e linha. Em
muitas, os gerentes de produção desempenhavam simultaneamente funções de assessoria e o
controle operacional era mais reduzido. Mostrou-se então que as diferenças na tecnologia de
produção propiciavam modelos específicos de estruturas organizacionais. Em outras palavras,
a tecnologia passou a ser a variável determinante da estrutura e do comportamento
organizacional. Embora haja opiniões contrárias às conclusões a que chegou J. Woodward,
sua pesquisa continua sendo um divisor de águas no campo da teoria das organizações (apud
REED, 1998).
Alfred Dupont Chandler publicou, em 1962, o resultado de sua análise de natureza
bibliográfica, abrangendo dezenas de empresas norte-americanas, durante cerca de um século.
Afirmou que a estrutura organizacional depende da estratégia adotada pela firma, isto é, das
diretrizes adotadas com vistas ao seu crescimento ou à sua diversificação. Ele demonstrou que
a estrutura funcional centralizada tinha sido substituída em muitas empresas pela estrutura
descentralizada, mais adequada a um meio ambiente instável e a uma estratégia de negócios
mais dinâmica ou mais variada. A estrutura deveria adaptar-se de acordo com as limitações e
circunstâncias momentâneas do ambiente externo, tais como recessão econômica, perda ou
expansão de mercados e crise energética do petróleo (apud REED, 1998).
A palavra de ordem do enfoque contingencial passara a ser a adaptação permanente do
desenho organizacional às condições do meio ambiente ao qual a organização é dependente.
O desenvolvimento desta teoria foi reforçado pelos resultados das pesquisas realizadas por
Burns e Stalker (REED, 1998) que examinaram os estilos gerenciais de 20 indústrias inglesas.
Eles perceberam que havia uma correlação entre certos fatores ambientais, como mudanças
tecnológicas e mercadológicas e a estrutura organizacional. Constataram que maior ou menor
grau de incerteza ou de certeza sobre o ambiente acarretava a adoção de um modelo mais
formal ou menos formal de estrutura organizacional. Deste modo foram identificados dois
sistemas divergentes de modelo organizacional, aos quais Bums e Stalker denominaram de
mecanicista e orgânico (REED, 1998).
O modelo orgânico resultava da adaptação às condições instáveis do ambiente e destacava-se
por apresentar estruturas organizacionais flexíveis, processo decisório descentralizado,
contínuas mudanças e redefinições das tarefas em virtude da necessidade de interação dos
25
trabalhos individuais com as tarefas da empresa como um todo. Enfatizava, ainda, as
comunicações laterais. Por outro lado, o modelo mecanicista se ajustava às condições
ambientais mais estáveis, isto é, àquelas que apresentavam baixo nível de incerteza. Este
desenho caracterizava-se por maior rigidez na hierarquia de autoridade, grande ênfase nas
regras e normas de procedimentos por escrito, e elevada centralização das decisões, com
predominância das comunicações de cima para baixo, do chefe para o subordinado. Em
síntese, demonstraram que o modelo mecanicista, menos flexível, estava estruturado nos
princípios e normas preconizados pela Teoria Clássica, ao passo que o modelo orgânico
apoiava-se nos princípios humanísticos do movimento comportamentalista, da Escola de
Relações Humanas.
Com a preocupação de esclarecer as conexões e as divergências entre as diferentes escolas
que compõem a abordagem tradicional da teoria das organizações, Aktouf (1996) conclui que
todas as correntes ainda são norteadas pelos pressupostos da Escola Clássica, sintonizadas
pelas coordenadas lançadas por Fayol, em 1916, referentes a planejar, organizar, dirigir e
controlar. O que muda, entre elas, é apenas a ênfase de análise. Assim, ao deslocar a análise
da divisão de trabalho para a especialização de tarefas, as estruturas de poder e hierarquia não
são abandonadas. Da mesma forma, ao introduzir novos mecanismos para correlacionar
objetivo e estrutura organizacional, os estudiosos em administração ainda guardam a
pretensão de cientificar os relacionamentos, de especializar o trabalho e de maquinizar os
indivíduos.
Não se pode ignorar ainda hoje que a abordagem tradicional da teoria organizacional tem sido
encapsulada sob o conceito de organização fordista, concebido no pós-guerra. O fordismo é
caracterizado pela produção em massa de bens de consumo duráveis em grandes corporações.
O modelo taylorista conserva a rigidez dos métodos de trabalho e de funcionamento baseado
em rigorosos sistemas de planejamento, supervisão direta e controle da produção.
A partir da década de 1970 (CLEGG e HARDY, 1998), os estudos organizacionais têm sido
alimentados pela disseminação de bibliografias que sistematizam a produção teórica e a
apresentam segundo uma perspectiva crítica (Estudos Críticos em Administração - ECA) e
não apenas histórico-descritiva. Davel e Alcadipani (2003) apontam que os Estudos Críticos
em Administração ainda são pouco difundidos no Brasil e, apesar do espírito precursor de
Guerreiro Ramos (1996) e da contribuição de Bertero, Caldas e Wood Jr. (2005), a literatura
26
especializada brasileira continua centrada nas abordagens funcionalistas e positivistas,
perpetuando os modelos organizativos ideais e racionais, assim como os seus componentes de
dominação, controle e desigualdade.
Os Estudos Críticos têm contribuído para abalar os enfoques tradicionais de análise e gestão
administrativa. Foram consolidados nos anos 1990, quando teóricos anglo-saxões passaram a
introduzir variáveis subjetivas para a compreensão das questões organizacionais (CLEGG e
HARDY, 1998). O desenvolvimento desta disciplina, no final do século XX, veio permitir a
reflexão e o questionamento do grau de idealização existente no interior das organizações.
Enfatiza os fatores que interferem ou impedem a autonomia e a responsabilidade dos
indivíduos, sem preocupação com a generalização de causas ou efeitos dos problemas
organizacionais. Estes são observados a partir das práticas administrativas, bem como das
teorias e discursos temporários que modelam o cotidiano e a práxis organizacional.
Segundo Fournier e Grey (2000), Alvesson e Willmott (1992) e Davel e Alcadipani (2003),
nem todas as formas de crítica organizacional podem ser consideradas ECA. Os parâmetros
que identificam e delimitam os ECA são: (1) a promulgação de uma visão desnaturalizada da
administração, (2) intenções desvinculadas de performances e (3) um ideal de emancipação.
Na visão desnaturalizada da administração as organizações são tratadas como entes
abstratos e móveis, cuja existência está vinculada ao contexto histórico e às relações de poder
que suportam a realidade organizacional. As organizações são vistas como uma construção
sócio-histórica, e não como um artefato natural, científico e racional. Para os ECA
organizações são produtos de escolhas que podem ser temporárias, tornando-se possível e
fundamental saber como são formadas, consolidadas e transformadas no interior e no exterior
(DAVEL E ALCADIPANI, 2003).
O parâmetro intenções desvinculadas de performances dá ênfase à separação entre intenção
e performance. Em síntese, não há preocupação com a relação entre custo e benefício, medida
nas teorias funcionalistas e positivistas em função do desejo de que poucos inputs gerem
grandes e lucrativos outputs. Guerreiro Ramos (1989) possui escritos críticos sobre o caráter
das organizações mercantis que valorizam os meios em função dos fins calculados para a
geração de lucro e retorno econômico. Os ECA não se ocupam do desempenho econômico,
27
mas ressaltam a importância do ser humano e a necessidade de promover a emancipação das
pessoas nos sistemas de opressão organizacional.
O parâmetro um ideal de emancipação tratado por Davel e Alcadipani (2003), volta-se para
o estímulo à participação das pessoas nos processos decisórios da organização. Visa
conscientizar os membros das corporações para a importância da participação para que possa
haver uma ampliação da autonomia e da responsabilidade individual e coletiva. A autonomia
permite a produção de julgamentos e a visão dos sistemas de opressão no interior das
organizações. Dessa consciência resultam processos de mudança, onde trabalhadores
alcançam a emancipação e responsabilidade diariamente, em função da própria prática
organizacional.
Os Estudos Críticos apostam que é no cotidiano da organização que está a possibilidade de
mudanças efetivas e de transformação dos modelos de opressão, dominação e exclusão que
impedem o desenvolvimento individual e coletivo das pessoas. Estimulam processos de
participação e democratização, para o desenvolvimento da capacidade de reflexão e
emancipação de indivíduos. Os Estudos Críticos buscam introduzir nas organizações
contemporâneas mecanismos que tornem as pessoas mais autônomas e menos vulneráveis aos
processos de dominação e opressão pela subordinação.
As contribuições dos Estudos Críticos caminham no sentido da revisão necessária para dar
visibilidade a aspectos não tratados nas fronteiras que delimitaram os estudos organizacionais
difundidos ao longo do século XX. O entendimento das organizações desloca-se das
preocupações com o alinhamento das estruturas aos ambientes interno e externo e declara que
as aspirações das pessoas não são necessariamente vinculadas aos objetivos empresariais.
Os Estudos Críticos ressaltam a dor humana decorrente das frustrações e do aprisionamento
da alma no contexto da perversidade organizacional, inibindo a emancipação do indivíduo
(ENRIQUEZ, 1997). Os trabalhos de Burrell (1998) e Morgan (1996) contemplam os
paradigmas que suportam os Estudos Críticos, principalmente nas abordagens sobre o
estruturalismo e o humanismo radical. O estruturalismo radical resulta das críticas às
sociedades contemporâneas, totalitárias, que provocam contradições e crises
socioeconômicas, estimulando, no longo prazo, transformações violentas na sociedade. Para
o estruturalismo radical, o capitalismo é uma nova forma de organização social e de produção
28
marcada pelas formas de opressão, repressão e servidão do ser humano. Os interesses das
pessoas que detêm o poder e das que não o possuem são considerados inconciliáveis, sendo
esperadas transformações sociais pela via do confronto violento, onde se instala outro tipo de
totalitarismo.
Já o paradigma humanista radical apresenta uma abordagem subjetiva das organizações. Trata
a natureza humana como voluntarista, com autonomia para exercer livre arbítrio, amparado
por sistemas normativos não realistas. Acredita no equilíbrio do poder e no compromisso da
sociedade com os sistemas de coesão social, solidariedade, reciprocidade, cooperação e
integração, como formas de transcendência das limitações no mundo social. Os humanistas
radicais acreditam que o indivíduo pode criar e transformar a sociedade na qual vive pela
autoconscientização e que o desenvolvimento depende da solução dos conflitos entre o mundo
natural e o social. Neste enfoque, normas e valores precisam ser internalizados em processos
interativos para superar as distorções comunicativas, subjacentes ao trabalho, considerado
forma dominante da ação social na sociedade capitalista industrializada. (HABERMAS, 1999)
A base epistemológica, ou seja, o estoque de conhecimento utilizado nos estudos críticos tem
referências na tradição modernista de autores da Escola de Frankfurt. Fundamenta-se também
nas dimensões pós-analíticas e nas discussões lastreadas na indignação pelo acirramento da
exclusão social, pautada na indiferença aos grupos minoritários e suas consequentes
dificuldades em acessar as oportunidades de desenvolvimento econômico-social e os direitos
de cidadania. A teoria crítica é referenciada na dialética do esclarecimento de Adorno e
Horkheimer (1985) e tem sido utilizada na investigação dos impactos da mercantilização e da
industrialização da cultura. O desenvolvimento da teoria crítica, sobretudo a incorporação da
ação comunicativa de Habermas (1999), permite o aprofundamento destas questões. A base
epistemológica pós-analítica referencia as correntes do pensamento pós-estruturalista e pós-
modernista.
Os pós-modernos defendem a ideia de revisão das relações sociais de produção com base em
uma ampla pesquisa empírica interdisciplinar, integrando as disciplinas de conteúdo histórico-
materialista com a filosofia política. Segundo Honneth (1991) os precursores do pós-
modernismo acreditavam que a relação metodológica entre a filosofia da história e a pesquisa
interdisciplinar seria o instrumental para a investigação do conflito entre as forças produtivas
e as relações de produção. A interdisciplinaridade permitiria entender a irracionalidade que
29
impede as classes sociais de perceber sua passividade frente aos reais interesses dominantes.
Tais interesses, como quistos do sistema capitalista dominante, produzem seres submissos,
moldados em estruturas que formam o caráter dos indivíduos, regulando sua percepção para
impedir a integração social.
A estruturação funcionalista da sociedade é dominada pelos interesses de produção. Para
contrabalançar esta epistemologia, os estudiosos apontam a necessidade de estudos empíricos
para a promoção da integração social, alcançada pela prática da comunicação política dos
grupos e dos organismos coletivizados. Por outro lado, a sequência do argumento anuncia que
a nova ordem social firma-se nos compromissos da sociedade, com suas instituições
representativas, constituídas de diferentes grupos.
O pós-estruturalismo admite que os acordos para a manutenção da ordem social são jogos dos
grupos que, em determinados momentos, se impõem para deter o poder da força e cooptação.
A legitimidade da ordem social é destruída na medida em que não há consenso entre os
grupos e sim um processo de submissão e sujeição ao poder. A dominação é, em suma, a
predominância de uma ordem totalitária, que pode ser substituída por outra ordem totalitária,
fruto do jogo entre grupos de interesse divergentes. Apesar de utilizar uma linguagem
diferenciada, os pós-estruturalistas e os pós-modernistas fazem um questionamento sem
fronteiras ao sistema de dominação, sem apresentar, todavia, alternativas ao modelo. Esta
falta de propostas e o fato de centrar seus argumentos na crítica ao funcionalismo mostram a
fragilidade da crítica pós-analítica e de seus expoentes, constituídos de um fechado grupo de
pensadores e pesquisadores. (HONNETH, 1991).
Walter Benjamin é um dos precursores da crítica pós-analítica. Contribuiu para a discussão
pós-funcionalista e pós-estruturalista ao trazer para a cena do estruturalismo determinista sua
percepção sobre os efeitos da cultura massificada na sociedade. Na base epistemológica da
pós-modernidade os discursos estão assentados em uma forma diferenciada de olhar o mundo
a partir da desconstrução dos seus valores de sustentação. Lyotard (1986) é considerado um
artesão do novo pensamento e sua principal contribuição é explicitar a decadência das crenças
na idéia de verdade generalizada e da natureza da ciência moderna, impactada pelas
transformações tecnológicas sobre o próprio saber. O autor conceitua o pós-moderno como o
conjunto das transformações ocorridas para a fundação da sociedade pós-industrial. As
mudanças mais significativas são observadas nos novos modos de produção cultural e sua
30
massificação, afetando valores morais e comportamentos consolidados, desnudando a crise de
aceitação de conceitos como razão e sujeitos de direitos.
O pós-moderno desordena o axioma do Iluminismo e mostra que sem riqueza não há
conhecimento. A riqueza está na quantidade de informações e a ciência é colocada como a
organizadora, armazenadora e distribuidora de informações e não mais como a unidade de
produção e conhecimento. O processo demolidor pós-moderno tem na arquitetura, stricto
sensu, a orientação da narrativa discursiva. A arquitetura e seus elementos físicos e materiais
são ratados como fenômeno que cria, restringe, formata, adapta, destrói e recompõe espaços.
Neste sentido, a desconstrução volta-se para o que já existe, para o edificado, o velho, o
antigo, o familiar. O espaço a ser demolido é imaterial, pois os relacionamentos afetos às
organizações, inclusive a societária, são assentados em subjetividades. Seus pilares estão
permanentemente em mutação, como os mil platôs de Deleuze e Guattari (1995), fincados em
materiais instáveis, em buracos negros, como corpos geológicos sem órgãos. O pensamento
pós-moderno trata com ironia e incredibilidade os valores da sociedade moderna, originados
no Iluminismo, como a dialética do espírito, a hermenêutica do sentido, a emancipação do
sujeito, a justiça universal, as regras de consenso e o desenvolvimento da riqueza.
Finalmente, a base epistemológica para os estudos feministas e igualitários está condensada
nas teorias que identificam a opressão da mulher nas organizações. Embora as questões de
gênero remetam ao processo de dominação masculina, o aprofundamento do assunto tem
revelado uma diversidade de posições e reivindicações que passam pela revisão do papel
histórico da mulher na sociedade. A ponte para esta travessia é difusa e várias das
reivindicações, como a pós-moderna, procura buscar o tratamento feminino igualitário, com
respeito à diferença física e psíquica que há entre os sexos.
Apesar de a discursividade das questões de gênero ser tratada na teoria crítica, é inegável que
a trajetória dos estudos feministas e de feminilidade é orientada pelos valores modernistas e
iluministas, notadamente os que são colocados na esteira da razão da emancipação. Calás e
Smircich (1998) apresentam uma interessante revisão da literatura sobre o tema e percebem
que o enfoque da desigualdade de gênero é diferenciado em função do enquadramento dos
problemas, revelando que a base epistemológica de sustentação dos estudos feministas e
igualitários já dispõe de um vocabulário extenso e representativo. O volume de conhecimento
31
em administração tem favorecido o estudo de uma modalidade de empreendimento bastante
coerente com a sociedade moderna, as organizações centradas no mercado.
A epistemologia das ciências sociais, da qual deriva a teoria das organizações, está
fundamentada numa racionalidade de tipo instrumental ou formal. Esta racionalidade é
disseminada em uma sociedade em que o padrão econômico determina a alocação da mão-de-
obra e cujo foco central é a melhor utilização dos recursos para o alcance de fins calculados.
Como as unidades econômicas não esgotam todas as possibilidades de arranjo dos sistemas
sociais parece relevante a preocupação com a identificação de paradigmas alternativos para a
compreensão e análise das diversas formas de organizações da sociedade. Entre estas,
destacam-se as que, apesar de produzirem bens ou serviços, não estão orientadas
exclusivamente para atender às exigências da lucratividade e permitem a realização pessoal
dos indivíduos nelas envolvidos. Além disso, essas organizações também podem ser
consideradas uma alternativa para intervir nas consequências do desenvolvimento da
sociedade industrial avançada, neutralizando os resultados atuais da modernização:
insegurança, degradação dos valores e das condições de vida, poluição, exaustão de recursos
naturais do planeta etc. (GUERREIRO RAMOS, 1989).
Assim as organizações sociais são exemplos de entidades cuja finalidade transborda a
dimensão de mercado. São orientadas por um tipo de razão de natureza substantiva ou de
valor que não tem correspondente na razão instrumental e utilitária das organizações que
visam, acima de tudo, o lucro econômico. A racionalidade substantiva deriva dos conceitos
iniciais de razão e não caracteriza nenhuma ação humana determinada pela expectativa de
sucesso mercantil. A teoria das organizações é a teoria da vida humana associada. Reforçando
que as organizações sociais, sem foco exclusivo no mercado, são movidas por interações
simbólicas, laços afetivos e valores solidários. (GUERREIRO RAMOS: 1989)
Nasceram assim os pressupostos de um novo paradigma de análise organizacional,
denominado paradigma para-econômico.
Guerreiro Ramos (1989) apresenta um modelo diferenciado e multidimensional para a
compreensão dos sistemas sociais, onde o ser humano desenvolve atividades integrativas e
substantivas. Sem referência às paixões e cumplicidades que fazem emergir os vínculos
interativos entre os seres, configurando o que Bourdieu (2000) denominou de poder
32
simbólico, o modelo para-econômico estrutura-se na crença de que: (1) a sociedade é
constituída de diversos enclaves, entre os quais se destaca o enclave de mercado; (2) o sistema
de governo é capaz de formular e implantar políticas distributivas, para favorecer as
transações entre os diferentes enclaves sociais e o mercado.
Ao fazer opção por um modelo analítico que enfatiza o tipo de orientação dos sistemas
sociais, trabalhados em função do grau de individualismo ou coletivismo, ou mesmo da escala
de normas que orientam os comportamentos humanos, Guerreiro Ramos (1989) também
desconsiderou todas as situações formativas da sociedade e suas implicações contemporâneas.
De toda forma, por ser uma rara oferta teórica para o campo de estudos das organizações
sociais, o paradigma para-econômico pode iluminar, de alguma forma, a análise das
organizações de produção artesanal. A orientação individual ou coletiva pressupõe que os
sistemas sociais são multidimensionais e que a natureza humana encontra outras realizações
que não apenas as oferecidas pelo sistema econômico formal. O modelo para-econômico de
Guerreiro Ramos (1989) efetiva-se numa realidade social diversificada, que se alimenta de
diferentes formas de relações interpessoais e laborais.
Como atores de enclaves mistos, os indivíduos também podem beneficiar-se dos valores
utilitários e de mercado, todavia, seu principal interesse está em organizar sua vida para obter
maior satisfação pessoal. Significa que, apesar de inserirem-se em atividades mercantis, as
pessoas são movidas por outros valores e podem desta forma criar e participar de diferentes
ambientes sociais, não ficando restritas às prescrições e aos comportamentos predominantes
no sistema puramente econômico. O modelo para-econômico pressupõe, ainda, que as
sociedades dos países mais industrializados estão muito mais pressionadas pelas armadilhas
do lucro e do consumo, disseminando valores e comportamentos através das práticas de
produção competitiva e dos modelos gerenciais que limitam o modo de vida. O
desenvolvimento da mídia e da comunicação, por exemplo, contribuiu para a homogeneização
dos comportamentos e para reduzir as diferenças entre os tipos de sociedades e de enclaves
econômicos e sociais existentes. Esta padronização em grande escala diminui as
possibilidades de liberdade de ação e de escolhas individuais ou coletivas (FRIDMAN, 2000).
Guerreiro Ramos (1989) argumenta que nenhuma sociedade pode existir sem a estruturação
de ordens, para disciplinar a produção e a distribuição de bens e serviços. Desta forma ele
considera que algumas prescrições e normas são importantes para orientar comportamentos,
33
estabelecer procedimentos produtivos e regular as atividades humanas, mas quanto mais uma
atividade humana é prescritiva e determina com rigor os comportamentos administrativos,
menos ela poderá contribuir para a satisfação ou a realização pessoal.
Ao longo do tempo e em função da supremacia das modernas economias de mercado, a teoria
organizacional tem predominado uma abordagem unidimensional e extremamente prescritiva,
que trata as empresas como se fossem constituídas de atributos que são peculiares apenas da
natureza humana. Por outro lado, a intensidade da modelagem do comportamento
administrativo e a sua implantação no espaço organizacional empresarial têm levado os
indivíduos a verem e a sentirem o mundo com os olhos de uma organização. Mesmo sem
perceber os indivíduos passam a se comportar como seres organizacionais cumprindo normas
e prescrições (KATZ e KAHN, 1978).
Desta forma as referências familiares e os vínculos comunais são transferidos e diluídos no
ambiente de trabalho formal, fragilizando as construções e pactos sociais baseados nos
sistemas de confiança recíprocos, na amizade e na troca simbólica (BAUDRILLARD, 1998).
Nas economias desenvolvidas, sobretudo com alto nível de industrialização, a participação
nos sistemas de empregos, no momento em crise mundial, levou ao incremento do processo
de padronização dos relacionamentos e contribuiu para a despersonalização dos trabalhadores
(SENNETT, 2006).
A perda da identidade ocorre pela necessidade do indivíduo desempenhar inúmeros papéis
impessoais dentro do contexto organizacional (Baudrillard, 1998), buscando adequar-se a um
determinado estilo de vida prescrita. Por outro lado, segundo Elias e Scotson (2000) esse
estilo, quando rebatido nas relações familiares e nas ações comunitárias, tem provocado o
isolamento, a anomia e o pouco comprometimento das pessoas com o ambiente social fora da
organização.
Sistemas sociais de relações primárias que favorecem a realização pessoal possuem as normas
predominantemente estabelecidas ou acordadas com as partes interessadas e, segundo
Schopenhauer (2001), definidas sobre o fundamento da moral. A flexibilidade dessas regras
deve estimular o comprometimento de todos para o alcance dos objetivos considerados
comuns, na medida em que os acordos são importantes para viabilizar a sobrevivência de
34
pessoas, grupos e organizações sociais. Nesse contexto a implementação, o dimensionamento
e a dosagem dos esquemas normativos podem ser efetivados pela participação de elementos
que atuem como agentes. Estes agentes, de acordo com Villasante (2002) devem ter prática
comunicativa e devem ser escolhidos e aceitos pelo grupo, além de ter um perfil negociador e
atributos que facilitem a solução de conflitos e a tomada de decisões que afetem a
coletividade.
Guerreiro Ramos (1989), diferentemente de Etzioni (1972), considerou que todos os entes
administrativos são organizações sociais. Em virtude desta crença, o autor definiu como
requisitos comuns as seguintes dimensões analíticas: tecnologia, escala e sustentabilidade;
cognição, espaço e relacionamentos; tempo. A conceituação das dimensões dos sistemas
sociais permite um enfoque de análise diferenciado dos apresentados pela teoria
organizacional tradicional e os ECA. A Tecnologia existe no conjunto de normas e de
instrumentos que permitem a operacionalização das ações. É fundamental observar a
adequação da tecnologia utilizada na organização para o alcance dos objetivos e metas do
sistema. A Escala e sustentabilidade nos sistemas sociais são representadas pela quantidade
de pessoas participantes, sendo importante para garantir o estabelecimento de relações
interpessoais e contatos primários, sobretudo quando a sobrevivência e a auto-organização
dos sistemas dependem do contato pessoal para o alcance de acordos, para evitar desperdícios
e para identificar a capacidade de sobrevivência organizacional. A Cognição ou
conhecimento difere em função do tipo, da forma e da prioridade do sistema. Precisa ser
adequado à natureza da organização, à necessidade de inter-relação com o meio, à capacidade
de aprendizagem dos participantes e ao interesse dominante. O Espaço e relacionamentos
são reservados ao desenvolvimento dos sistemas sociais. O mundo contemporâneo foi
dominado pelo sistema de mercado que passou a interferir tanto na vida pessoal como na
coletiva dos seus membros. Os indivíduos, ao perderem a relação com o seu ambiente e
contexto natural, passaram a vivenciar descontinuidades culturais perdidas pela interrupção
dos relacionamentos inter-geracionais, primários e comunais. O processo migratório
transformou o modo de vida das pessoas e contribuiu para o seu isolamento. O Tempo é uma
dimensão que não deve ser tratada apenas como uma mercadoria, mas como categoria do
planejamento. Reflete o tipo de organização e a natureza das suas atividades. Nas
organizações formais, o desenho das ocupações apropria-se da temporalidade das pessoas, não
restando tempo para o convívio e a superação humana.
35
As organizações sociais, pensadas por Guerreiro Ramos (1989) são multicêntricas, ou seja,
têm uma variedade de interesses que se sobrepõem à centralidade do mercado. De certa
forma, o autor traça alguns cenários organizacionais que extrapolam a polaridade das
abordagens teóricas mais tradicionais e a dos ECA. No primeiro caso, ressalta a grande
preocupação com a modelagem do trabalho, via desenho de processos e tarefas. No segundo,
a ênfase está no sofrimento humano no interior das organizações e nas percepções de
agravamento do contexto social.
1.2 Administração Pública
Evocar o imperativo da modernização da administração pública sempre se constituiu objeto
de celeumas intermináveis e muitas vezes não conclusivas, sobretudo no meio do debate
acerca do clima sociocultural em que estamos vivendo, seja ele compreendido como moderno
ou pós-moderno. Mas de todo modo qualquer referência à melhoria do funcionamento da
administração pública, através da introdução sistemática de um amplo espectro de
racionalização (cientificização e tecnificação), desemboca na idéia de (pós) modernização.
Desse modo, o advento do paradigma de gestão gerencial no contexto interno do Estado se
traduz por um movimento em que a legitimidade de sua ação se subordina crescentemente aos
fundamentos lógicos da racionalidade econômica ditada pelas organizações mercantis. Por
isso, para efeito de individuação do referido paradigma, podemos caracterizá-lo, em linhas
gerais, através dos seguintes traços distintivos: Gestão por objetivos; Predomínio da eficiência
sobre a efetividade; Legitimidade fundada sobre a eficácia das ações implementadas;
Transgressão ao princípio da hierarquia; Raciocínio sintético, sistemático e teleológico; Foco
na demanda; Descentralização e flexibilização administrativa (a administração pública é
descentralizada ao nível político com transferência de recursos e autonomia de gestão para as
unidades subnacionais e instituições públicas de caráter não estatal e ao nível administrativo
com delegação de autoridade e de autonomia relativa aos gestores públicos) e Avaliação a
posteriori cuja função estratégica é a monitoração do funcionamento interno das organizações
públicas e o exame do impacto dos programas de ação governamental (e suas perspectivas de
transformação) sobre o meio social circundante (AYRES, 2006).
A formalização relativa à administração pública do princípio da eficiência visa presidir a
ação do Estado no âmbito da Constituição Federal, ou seja, revela uma intenção político-
36
administrativa de racionalizar o modus operandi estatal, de maneira a legitimar a dominação
política através da eficácia utilitarista dos métodos empregados pelas instâncias de domínio
público e pela potenciação dos meios inerentes ao marketing público, ou seja, da
racionalização das relações da organização administrativa com seu meio circundante: a
sociedade civil. Em outras palavras, trata-se de um esforço de consolidação do paradigma
gerencial como a linguagem predominante da administração pública brasileira.
O desafio consiste, assim, na construção, de modelos teóricos e de práticas que possibilitem o
surgimento de um Estado Inteligente, capaz de fazer frente à complexidade e à incerteza,
melhorar a qualidade dos serviços aos cidadãos e procurar o desenvolvimento humano no
mesmo tempo que o econômico (KLIKSBERG, 1994).
1.3 A Administração Pública das Escolas
Na realização do planejamento e na produção do projeto pedagógico, a participação dos
protagonistas, responsáveis pela organização e sistematização das ações necessárias ao
desenvolvimento escolar/educacional, representa um respaldo inestimável à legitimidade do
processo administrativo. Isto ocorre porque a escola, enquanto organização educativa,
empiricamente referenciável e identificável, parcialmente autodeterminada, iniciadora de
políticas e de projetos, comunidade em construção e democraticamente governada, instância
responsabilizável pelas orientações e pelas ações que nela foram decididas e atualizadas, parte
interessada e legítima no diálogo e na negociação com outros interesses e poderes,
representará uma imagem puramente idealizada e apenas retoricamente reproduzida, uma
metáfora enclausurada no universo dos textos e dos discursos sobre realizações adiadas
(LIMA, 2001).
O quadro apresentado por Lima (2001) poderá ser a única realidade encontrada nas escolas do
nosso país, principalmente as públicas, se não forem observadas as mínimas condições de
participação, de compromisso, de autonomia e de competência dos interessados e envolvidos
na realização de um planejamento consciente, refletido e racional, bem como na construção de
um projeto pedagógico que responda pelos interesses básicos dos cidadãos. Entretanto,
mesmo que as necessidades políticas e econômicas condicionem e estabeleçam as mudanças
lingüísticas, procurando adequar os termos às novas visões sociais e culturais, colocando as
pessoas no centro das atenções corporativas, o ato de administrar permanece, em seu sentido
37
geral, como sendo um processo que utiliza três componentes vitais e imprescindíveis:
racionalidade, recursos e finalidades (AKTOUF, 1996).
A descentralização é a forma de transferência mais elaborada: a transferência de poder de
decisão referente às questões financeiras, administrativas ou pedagógicas tem um caráter
permanente e não pode ser anulada pela administração central. O movimento de
descentralização põe a ênfase do sucesso na própria escola. O movimento admite que a
autoridade central não está mais em condições de responder, de forma rápida ou com
conhecimento de causa, às necessidades mutantes das comunidades. Este movimento admite
que somente as escolas eficazes podem conduzir ao desenvolvimento de um sistema eficaz.
(CALDWELL e SPINKS, 1992).
Associada ao movimento de transferência de competências, a GAE (Gestão Autônoma das
Escolas) se desenvolveu a partir das pesquisas nas "escolas de alto desempenho". O conceito
se aplica bem mais à gestão de recursos no seio da escola do que no nível do sistema ou no
nível centralizado. Para Caldwell e Spinks (1992), há uma gestão autônoma desde que haja
"uma transferência de competência notória e coerente do poder de decisão para o âmbito da
escola por meio da destinação de recursos". São considerados recursos: o saber, a tecnologia,
o poder, o material, o corpo docente, o tempo e as finanças. A crescente soma de influência
no seio de cada estabelecimento se divide entre os professores, pais e outros membros da
comunidade (às vezes, se divide até com os alunos). Assim, é característica da GAE a divisão
do poder de decisão entre os atores principais no âmbito local (MURPHY, 1999).
Em princípio, as decisões descentralizadas são aquelas que afetam diretamente os alunos, tais
como as decisões relativas aos programas escolares, por exemplo, ou aos estudos, ao emprego
do tempo e aos métodos pedagógicos. Com a GAE observa-se que a descentralização faz com
que a escola tome decisões no quadro de políticas e de diretrizes locais, regionais e nacionais.
Neste caso, é ela que se torna responsável diante do poder central pelas destinações dos
recursos. Para estes autores, os recursos que são definidos em sentido mais amplo são: o
saber: descentralização das decisões relativas aos currículos escolares, aí compreendidas
aquelas que concernem aos objetivos ou às metas da escolaridade; a tecnologia:
descentralização das decisões relativas aos meios de aprendizado e de ensino; o poder:
descentralização do poder de decisões; o material: descentralização de decisões relativas à
utilização de locais, desde os móveis até os equipamentos; o corpo docente: descentralização
38
das decisões concernentes aos recursos humanos, compreendendo também a evolução
profissional nos domínios relativos à aprendizagem e ao ensino; o tempo: descentralização
das decisões relativas ao emprego do tempo e as finanças: descentralização das decisões
relativas à destinação de recursos (CALDWELL e SPINKS,1992).
Em alguns casos, mais do que uma repartição predeterminada de categorias de despesa
(exemplo: certo montante para os salários, para os materiais, etc.) a transferência de
competências no âmbito financeiro/contábil para escola subentende a concessão de uma soma
global. Isto permite à escola e ao conselho escolar decidir sobre a utilização dos fundos.
Quanto maior for a razão fixa das receitas por categoria, maior será o movimento de
descentralização (e assim, mais importante será a GAE). A capacidade de remanejar os fundos
não gastos é um elemento importante do dispositivo. Neste caso, a escola está habilitada a
informar os excedentes em seu balanço anual ao invés de ter que devolver os fundos
compensados ao Estado. Sobre isso, em diversos países através do mundo, solicita-se às suas
escolas que elas sejam capazes de se autogerir. Esta evolução da política e da administração
da educação acarreta uma nova transferência de poder das autoridades superiores (o centro)
para as autoridades subalternas (a escola), em tudo o que concerne aos programas escolares,
ao orçamento, à destinação de crédito aos docentes, aos alunos e, em alguns casos, à
avaliação. (ABU-DUHOU, 2002).
Os responsáveis pela educação apontam que para melhorar a qualidade da educação, será
necessário saltar do nível de ensino da sala de aula para o nível da organização da escola
(o grifo é nosso) e reformar o sistema estrutural e o estilo da gestão das escolas. Alguns
educadores defendem que a descentralização do poder em favor das escolas não garantiu um
bom uso deste poder e, assim sendo, não é uma garantia de melhoria na qualidade da
educação. É por isso que tanto os responsáveis pela escola como os beneficiários dos serviços
educativos devem repartir o poder de decisão no âmbito da escola (CHENG, 1996).
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, promulgada em 1996, consagrou a gestão
autônoma das escolas como um dos princípios mais relevantes de reestruturação do ensino
público. A importância atribuída, na legislação, à autonomia de gestão administrativa,
financeira e pedagógica, não somente dos sistemas como também dos estabelecimentos de
ensino, foi promovida graças às discussões que vinham sendo empreendidas, desde o processo
de redemocratização, instaurado em 1985, no sentido da definição de regras claras nas
39
relações entre as instâncias de poder de um país federativo como o Brasil. Com isso, o
planejamento público foi adquirindo perspectivas de continuidade tanto na ação
administrativa quanto na profissionalização da gestão. Um novo padrão de relacionamento
entre a sociedade civil, as organizações não governamentais, os municípios, os estados e o
governo central foi-se definindo. A redistribuição de recursos entre os entes federativos, de
acordo com o número de matrículas, implantada pelo FUNDEF (Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério) é um exemplo de
transferência de competências requerida pela descentralização desencadeada no País. A
descentralização traz como benefício a tomada de consciência, por parte das escolas, da
necessidade de uma gestão eficaz e bem pensada e as incita, ao mesmo tempo, a mostrar jogo
de cintura para administrar (e re-administrar) os recursos a fim de responder às necessidades
constatadas. A descentralização não chegou por completo até às escolas e restringiu-se ao
repasse de recursos financeiros do Governo Federal para os sistemas educacionais dos
Estados e dos Municípios que continuam centralizando a gestão da quase totalidade dos
recursos recebidos.
2 A GESTÃO DAS ESCOLAS E A LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
2.1 A Gestão de Unidades Escolares (visão geral)
40
A crença de que cada vez mais problemas presentes nos países em desenvolvimento são
causados pela educação e que ela é também a solução para esses problemas, tem servido de
justificativa às propostas de redefinição das políticas públicas educacionais e ao
reordenamento da gestão educacional no sentido de fortalecer a autonomia nas unidades
escolares. (BETIATI e PIRES, Congresso Consad de Gestão Pública, 2008)
O diretor - cidadão, educador e político – é a pessoa de maior importância e de maior
influência individual numa escola. Ele é responsável por todas as atividades na escola e pelas
atividades que ocorrem ao seu redor e afetam diretamente o trabalho escolar. A ótica da
política neoliberal tem predominado nos estudos sobre as reformas educacionais propostas
pelos governantes, em nível internacional, nacional e estadual. A abordagem da gestão escolar
deve ser feita de uma forma tal que leve em conta o cotidiano das escolas e contribua
efetivamente para a melhoria da qualidade do ensino público. A figura do diretor tem uma
importância capital no sucesso da gestão e tudo deve ser feito para que possa existir um real
crescimento profissional dele e de sua equipe de trabalho para a melhoria no processo
educacional do país (CARVALHO, 2005).
A gestão autônoma ocorre quando há “uma transferência de competência notória e coerente
do poder de decisão para o âmbito da escola por meio da destinação de recursos”.
Consideram-se recursos: o saber, a tecnologia, o poder, o material, o corpo docente, o tempo e
as finanças. Esta transferência de competências tem ocorrido mais na área administrativa do
que política, na medida em que as decisões relativas à escola são tomadas nos limites políticos
governamentais nacionais ou internacionais, pelos organismos multilaterais, e que cabe à
escola apenas captar recursos e prestar conta do uso de seus recursos junto às autoridades
centrais (ABU-DUHOU, 2002).
A Constituição de 1988 foi uma tentativa apressada de desenvolvimento de um arcabouço
institucional para a nova situação política gerada com o fim do governo militar e a posse de
Sarney. A Assembleia Nacional Constituinte, em um processo expedito, procurou dar maior
grau de descentralização fiscal ao Estado. Houve um aumento da participação dos governos
estaduais na receita disponível do setor governo. As competências tributárias de foram
milimetricamente discriminadas na nova Constituição, mas não foram acompanhadas pela
41
definição rígida das responsabilidades para a utilização dos recursos fiscais em cada esfera de
poder nem por um equacionamento das disparidades regionais que caracterizam o país.
As Unidades Escolares, principalmente as do Ensino Fundamental e Ensino Médio continuam
com a Gestão dificultada e engessada pela centralização praticada pelos órgãos superiores
estaduais e/ou municipais. A descentralização dos recursos financeiros do Governo Federal
estaciona nas Secretarias Estaduais de Educação e nas Secretarias Municipais de Educação,
sendo que determinados municípios nem as Secretarias Municipais de Educação possuem
autonomia em termos de gestão financeira.
Os Gestores de Unidades Escolares continuam com as mesmas dificuldades básicas ancestrais
para administrar pequenos problemas que ocasionam grandes transtornos em termos
estruturais e pedagógicos. A consequência é o baixo resultado nas avaliações externas e a
deterioração precoce das instalações físicas das Unidades escolares.
2.2 A Gestão das Unidades Escolares no Brasil (visão histórica)
A gestão escolar autônoma está entre os principais pontos dos novos rumos para as políticas
públicas educacionais do nosso país. Diversos documentos redefinem o papel da gestão
escolar autônoma nas escolas brasileiras, tais como: o Plano Decenal de Educação (1993-
2003); o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE-1995); o Programa Acorda Brasil, está
na hora da escola! (1995); o Planejamento Político Estratégico (1995-1998); os Parâmetros
Curriculares Nacionais (PCN‟s-1997) e o Plano Nacional de Educação (2001-2011).
O Governo tem criado mecanismos para que as escolas prestem contas do que faz para
melhorar o desempenho acadêmico de seus alunos, mostrando a melhoria da qualidade do
ensino público. Foram criados mecanismos tais como o SAEB (Sistema de Avaliação da
Educação Básica), o ENEM (Exame Nacional do Ensino Médio), o Prêmio Nacional de
Referência em Gestão Escolar; os P C N s (Parâmetros Curriculares Nacionais), os critérios
para destinação de recursos do FUNDEB/PDDE, a Avaliação do Livro Didático e a TV
Escola que possui uma programação afinada às diretrizes dos PCNs.
Ficou muito forte a ideia de autonomia escolar e liberdade dos educadores para rebater a
dominância de ações administrativas e intervenções políticas com projetos alheios à realidade
42
escolar nas décadas de 1950 e 1960. Essas iniciativas foram interrompidas na década de 1970,
quando os sistemas de ensino viveram o apogeu do processo de centralização administrativa,
apesar da Lei no 4.024/61 e n
o 5.692/71 propugnassem a autonomia e a descentralização
administrativa no âmbito da educação.
Durante os anos 80 a gestão escolar foi parte do debate político dentro do contexto da
Reforma do Estado, quando a descentralização foi o destaque do debate. O pensamento geral
era de que as formas descentralizadas de prestação de serviços públicos seriam mais
democráticas e fortaleceriam a democracia. As reformas do Estado viabilizariam a
concretização de ideias como equidade, justiça social, redução do clientelismo e aumento do
controle social sobre o Estado.
Os argumentos defendem a necessidade de uma gestão escolar autônoma como condição para
melhorar a qualidade do ensino e têm a Unidade Escolar como o centro da melhoria: "é a
Unidade Escolar que comporta as possibilidades de aperfeiçoamento qualitativo do ensino,
porque é nela que podem ser realizadas experiências pedagógicas alternativas" (WARDE,
1992).
O Estado está redefinindo o seu papel na educação, procurando abrir mãos das funções
dirigistas e centralizadoras, buscando um discurso político-educacional mais visível, criando
condições para que as práticas inovadoras não sejam impedidas ou condenadas ao fracasso
pela burocratização nem pela tendência à rotina do aparelho estatal. A regulação à distância e
o incentivo à autonomia e avaliação dos resultados tem sido objetivos perseguidos pelos
legisladores, mas cujo alcance ainda não foi conquistado. Redefinindo o papel do Estado, as
políticas educacionais devem voltar-se para a gestão institucional responsável - a
descentralização, a profissionalização e o desempenho dos educadores. Outro ponto
importante que não pode ser relegado a segundo plano é o compromisso financeiro da
sociedade com a educação, a capacidade e o esforço científico-tecnológico e a cooperação
regional e internacional.
2.3 A Gestão versus Dispositivos Constitucionais
43
A Constituição Federal de 1988, ao estabelecer as normas referentes às políticas sociais,
procurou dividir responsabilidades entre a União, os Estados e Municípios. No Capítulo III,
Seção I estão as disposições legais sobre a participação da União e demais entes federativos
no financiamento da educação e na execução da política educacional. Os princípios gerais de
acesso à educação e a garantia constitucional do dever do Estado da gratuidade do ensino
estão capitulados nos artigos 205 e 206. O art. 208 estabelece condições para a oferta do
ensino médio, fundamental e infantil, diretrizes para o atendimento aos portadores de
deficiência e de necessidades especiais, oferta de ensino regular noturno e princípios gerais da
pesquisa e criação artística. As competências da União, dos Estados e Municípios quanto à
organização do sistema de ensino são estabelecidas genericamente no art. 210. A Constituição
não definia papel e responsabilidade estrita para a União, Estados e Municípios. Em termos
gerais ela enuncia que caberá à União o financiamento do sistema federal de ensino e prestará
assistência técnica e financeira aos Estados, Distrito Federal e Municípios.
A Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996, instituiu o Fundo de Manutenção
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF e
introduziu modificações na redação do art. 211 da Constituição Federal, que define a
competência dos Estados, Distrito Federal e Municípios dando a prioridade de sua atuação.
Estabeleceu também a obrigatoriedade de aplicação, pelos Estados e Municípios de um
percentual mínimo de recursos (sessenta por cento) destinados à manutenção e
desenvolvimento do ensino fundamental. Sobre a fiscalização e aplicação dos recursos o § 7o
do art. 60 determinou que é responsabilidade da União a fiscalização e o controle sobre os
recursos aplicados. A regulamentação da EC no 14/1996 ocorreu pela edição da Lei no 9.424,
de 24 de dezembro de 1996. Nesta Lei estão definidos os percentuais de aplicação de receitas
a serem destinados ao FUNDEF. Os mecanismos de controle instituídos pela Lei no
9.424/1996 encontram-se definidos no art. 4o que cria os Conselhos em cada esfera de
governo. Considerando então o disposto nesta Lei o Decreto no 2.264, de 27 de junho de
1997, definiu a composição do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do
FUNDEF. Pela sua composição a representação social abrange membros do governo, em suas
três esferas, representantes dos trabalhadores em educação e representante de pais de alunos.
Todavia, a ampla maioria dos representantes está ligada aos setores governamentais.
A Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006, instituiu o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
44
Educação – FUNDEB, ampliou a abrangência do Fundo, incluindo a educação infantil, a de
jovens e adultos e fixando (a partir do terceiro ano) em 20% (vinte por cento) a sub
vinculação de recursos das receitas de impostos e transferências dos Estados, Municípios e
Distrito Federal. A Emenda Constitucional nº 53/2006 não avança no sentido de definir
responsabilidades estritas para a condução da política educacional em cada nível de ensino. A
União, Estados e Municípios permanecem com suas atribuições e competências originais.
A gestão da Escola Pública é um problema que aflige não só nossos Municípios e Estados,
mas espalha-se, de uma forma geral, por todos os países do mundo. O Brasil passou por
diversas reformas do sistema de ensino, a escola pública deixou de ser elitista e promoveu-se
a universalização do acesso ao sistema público de ensino. O número de unidades escolares
aumentou exponencialmente. O Governo central foi delegando aos Estados e estes aos
Municípios o direito e a obrigação com o Sistema de Ensino.
A atual Constituição Brasileira traz em seu bojo alguns princípios básicos que devem nortear
a Educação Brasileira. No Art. 7º estabelece como direito dos trabalhadores urbanos e rurais a
assistência gratuita aos seus filhos e dependentes desde o nascimento até cinco anos de idade
em creches e pré-escolas. Esta redação foi dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006
que universalizou a assistência em creches e berçários, criando uma demanda para a qual os
municípios não estão preparados financeira e estruturalmente. O texto legal cria a obrigação,
mas não estabelece a fonte dos recursos que irá custear as despesas. O resultado é o conflito
com as promotorias estaduais que estão encetando processos de improbidade administrativa
contra as administrações municipais que não conseguem atender o dispositivo constitucional e
a maioria dos municípios não consegue atender o excesso de demanda criada pela emenda
constitucional.
Por outro lado a CF estabelece que a legislação sobre diretrizes e bases da educação é de
competência exclusiva da União e deixa, a todos, como competência comum, as leis que
visem proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência. A União, os Estados
e o Distrito Federal podem legislar concorrentemente sobre educação, cultura, ensino e
desporto. Os Municípios têm como obrigação manter, com a cooperação técnica e financeira
da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental, atribuição
dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006.
45
A educação é vista pelo texto constitucional como direito de todos e dever do Estado e da
família, devendo ser promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao
pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua
qualificação para o trabalho. Notamos uma preocupação do legislador em arrolar a família
como uma coobrigada com a educação e com o objetivo principal da educação que. Pelo olhar
do legislador é a cidadania e a qualificação profissional.
A CF procura estabelecer princípios que devem reger o sistema de ensino e o texto legal
estabelece os seguintes princípios: igualdade de condições para o acesso e permanência na
escola; liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;
pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e
privadas de ensino; gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; valorização
dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com
ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas;
gestão democrática do ensino público, na forma da lei (o grifo é nosso); garantia de padrão
de qualidade; piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar
pública, nos termos de lei federal (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
O Ensino Superior é o único que goza de autonomia didático-científica, administrativa e de
gestão financeira e patrimonial pelo texto constitucional, podendo as universidades admitir
professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da lei, para melhorar a qualidade e
proporcionar intercâmbio internacional.
O dever do governo com a educação é detalhado na CF e estabelece a necessidade da garantia
de: oferta de um ensino fundamental, obrigatório e gratuito inclusive para todos os que a ele
não tiveram acesso na idade própria; uma progressiva universalização do ensino médio
gratuito; atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência,
preferencialmente na rede regular de ensino; oferta de assistência gratuita em creches e pré-
escolas para os filhos e dependentes dos trabalhadores urbanos e rurais desde o nascimento
até cinco anos de idade; acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação
artística, segundo a capacidade de cada um; oferta de ensino noturno regular, adequado às
condições do educando e atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de
programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à
saúde. O não oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público ou sua oferta de forma
irregular, importa responsabilidade da autoridade competente, tendo em vista que a CF
46
considera que o acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo. O Poder
Público tem a obrigação de recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a
chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela frequência à escola.
A União tem o dever de organizar o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiar as
instituições de ensino públicas federais e exercer, em matéria educacional, a função
redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e
padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municípios. A CF deixa aos Municípios a obrigação de atuar
prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil.
Os percentuais da arrecadação a serem utilizados no desenvolvimento do ensino são
estabelecidos para cada ente federado: 18%(dezoito por cento) para a União e 25%(vinte e
cinco por cento) para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
A Carta Magna estabelece a elaboração do PNE – Plano Nacional de Educação, de duração
plurianual, com o objetivo de articular e desenvolver o ensino em seus diversos níveis e
integrar as ações do Poder Público com o objetivo de erradicar o analfabetismo, universalizar
o atendimento escolar; melhorar a qualidade do ensino; proporcionar formação profissional
e promover humanística, científica e tecnologicamente o País.
Sobre a autogestão apenas as Universidades Públicas possuem um texto afirmativo no corpo
do texto constitucional. Sobre os demais sistemas de ensino como a Educação Infantil, Ensino
Fundamental e Ensino Médio e Técnico o texto constitucional nada diz, mas também nada
proíbe, ficando então a abertura para que se possa pensar sobre uma melhor forma de
administrar os problemas diuturnos das nossas escolas.
As normas constitucionais estaduais são muito semelhantes. Neste trabalho vamos detalhar
como o assunto educação é tratado na Constituição do Estado de São Paulo.
O Artigo 237 da CE de São Paulo traz como finalidade da educação: a compreensão dos
direitos e deveres da pessoa humana, do cidadão, do Estado, da família e dos demais grupos
que compõem a comunidade; o respeito à dignidade e às liberdades fundamentais da pessoa
humana; o fortalecimento da unidade nacional e da solidariedade internacional; o
desenvolvimento integral da personalidade humana e a sua participação na obra do bem
comum; o preparo do indivíduo e da sociedade para o domínio dos conhecimentos científicos
47
e tecnológicos que lhes permitam utilizar as possibilidades e vencer as dificuldades do meio,
preservando-o; a preservação, difusão e expansão do patrimônio cultural; a condenação a
qualquer tratamento desigual por motivo de convicção filosófica, política ou religiosa, bem
como a quaisquer preconceitos de classe, raça ou sexo e o desenvolvimento da capacidade de
elaboração e reflexão crítica da realidade. O sistema público de ensino seguirá o princípio da
descentralização (artigo 238), que também é exigido para os municípios (artigo primeiro). As
normas gerais de funcionamento do Sistema Estadual de Ensino abrangem inclusive as redes
municipais e particulares (artigo 239) que ficam sujeitas à fiscalização, controle e avaliação
pelos órgãos estaduais.
A CE, seguindo princípios da CF, deixa aos municípios a responsabilidade prioritária pelo
ensino fundamental (artigo 240), determinando que o avanço para níveis mais elevados só
pode ocorrer quando a demanda em creches, educação infantil e fundamental estiver plena e
satisfatoriamente atendida, do ponto de vista qualitativo e quantitativo. Para a elaboração do
Plano Estadual de Educação (Artigo 241), a CE estabelece que o Executivo Estadual deve
consultar os órgãos descentralizados do Sistema Estadual de Ensino, a comunidade
educacional e também considerar os diagnósticos e necessidades apontados nos Planos
Municipais de Educação. Em termos percentuais (Artigo 255) a CE de São Paulo prevê a
aplicação, na manutenção e no desenvolvimento do ensino público de, no mínimo, trinta por
cento da receita resultante de impostos, incluindo recursos provenientes de transferências,
devendo ser dada prioridade às necessidades do ensino fundamental (Artigo 257).
As legislações municipais não variam muito de uma cidade para a outra. Em geral as Leis
Orgânicas municipais tratam a educação de uma forma uniforme, e alguns artigos são
comuns, seguindo determinações emanadas das constituições Federal e estaduais. Nos
parágrafos seguintes veremos alguns aspectos comuns.
As Leis Orgânicas Municipais preconizam a priorização pelos municípios da organização e
manutenção da educação pré-escolar (creches e maternais) e do ensino fundamental, tendo
todos os seus artigos balizados pelas diretrizes das Constituições Estaduais e Federal.
2.4 A Gestão versus LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação
48
A LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação nasceu da mobilização dos gestores e
educadores para que ocorresse um amplo debate sobre as diretrizes da educação nacional. A
Lei nº 9.394 de 20 de dezembro de 1996, lei de diretrizes e bases da educação, LDB, é o
resultado deste esforço. Os artigos iniciais da LDB referem-se ao acesso irrestrito e gratuito
da educação, já consagrado na Constituição como direito de todos e dever do Estado. A LDB
traz a repartição de competências e responsabilidades das esferas governamentais referentes
ao acesso ao ensino obrigatório, define competências de Estados e Municípios, todavia, sem
descartar a participação do governo federal. Trata da organização da educação nacional,
prevendo a participação da União em regime de colaboração com os outros entes. Estabelece
para a União a competência da coordenação da política de educação em âmbito nacional,
devendo para isso articular os diferentes sistemas.
Algumas atribuições são deixadas exclusivamente para a União, tais como: a elaboração do
Plano Nacional de Educação e a organização, manutenção e desenvolvimento dos órgãos do
sistema federal de ensino. A LDB estabelece que é responsabilidade dos Estados a oferta do
ensino médio e conjuntamente com os Municípios a atuação na oferta do ensino fundamental.
Para os Municípios a Lei estabelece a sua atuação no ensino infantil, permitindo também a
sua atuação na oferta dos demais níveis de ensino desde que estejam atendidas plenamente as
necessidades de sua área de competência e com os recursos mínimos vinculados pela
Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino. Faltou à LDB explicitar de
forma clara as competências exclusivas dos diversos entes federativos e as formas de
associação e cooperação que devem pautar a ação das unidades da federação. A Lei cria
diversas áreas em que estão superpostas as ações da União, dos Estados e Municípios. Tal
indefinição é marcante na redação dos artigos 16, 17 e 18 onde estão definidas as áreas de
atuação de cada ente e a organização dos respectivos sistemas de ensino.
A LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação traz as seguintes incumbências para os
estabelecimentos de ensino: elaborar e executar sua proposta pedagógica; administrar seu
pessoal e seus recursos materiais e financeiros (o grifo é nosso); assegurar o cumprimento
dos dias letivos e horas-aula estabelecidas; velar pelo cumprimento do plano de trabalho de
cada docente; prover meios para a recuperação dos alunos de menor rendimento; articular-se
com as famílias e a comunidade, criando processos de integração da sociedade com a escola;
49
informar os pais e responsáveis sobre a frequência e o rendimento dos alunos, bem como
sobre a execução de sua proposta pedagógica.
A LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação deixa entrever circunstâncias alicerçadas em
atividades de planejamento, primordialmente para os estabelecimentos de ensino. Assim o
Artigo 12 da incumbência às escolas para elaborar e executar sua proposta pedagógica e
administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros. Aos docentes, através do
Artigo 13, determina que participem da elaboração da proposta pedagógica do
estabelecimento de ensino e elaborarem e cumpram o plano de trabalho, segundo a proposta
pedagógica da escola. A Gestão Democrática é uma preocupação da LDB e no seu Artigo 14
diz que as escolas devem incentivar a participação dos profissionais da educação na
elaboração do projeto pedagógico da escola assim como também a participação das
comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
A LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação) no seu Art. 12º diz então que os
estabelecimentos de ensino terão a incumbência de administrar seu pessoal e seus recursos
materiais e financeiros, respeitadas as normas comuns e as do seu sistema de ensino. Esta
incumbência pode ser uma abertura para que Prefeituras e Estados possam conceder uma
autonomia na gestão de recursos financeiros às Unidades escolares. As Escolas se tornariam
Unidades Gestoras (UG) ou Unidades Executoras (UEX), passando a gerir diretamente um
orçamento específico para atender às suas necessidades peculiares de manutenção das
instalações, contratação de serviços de terceiros e aquisições de pequena monta.
2.5 A Gestão versus PNE – Plano Nacional de Educação
A Lei no 10.172, de 9 de janeiro de 2001, trata do Plano Nacional de Educação que fixa metas
para os próximos dez anos quanto à política educacional e institui o Sistema Nacional de
Avaliação. A Lei obriga Estados e Municípios a formular planos correspondentes. É
importante ressaltar que essa Lei traz um diagnóstico pertinente da situação da educação no
país até aquele instante. Os objetivos básicos do Plano são: a elevação global do nível de
escolaridade da população; a melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis; a redução
das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e à permanência; educação pública
e democratização da gestão do ensino público nos estabelecimentos oficiais, com a
50
participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a
participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
As prioridades instituídas foram: garantia de ensino fundamental obrigatório de oito anos a
todas as crianças de 7 a 14 anos, assegurando o seu ingresso e permanência na escola e a
conclusão desse ensino; garantia de ensino fundamental a todos os que a ele não tiveram
acesso na idade própria ou que não o concluíram; ampliação do atendimento nos demais
níveis de ensino – a educação infantil, o ensino médio e a educação superior.
Com efeito, a obrigatoriedade de aplicação dos recursos imposta pelo FUNDEF contribuiu
para a expansão da cobertura educacional no ensino fundamental, entretanto, o ensino infantil
e a educação de jovens e adultos permaneciam excluídos dessa política.
A nossa política educacional tem uma atuação fragmentada e descoordenada, com
sobreposição das funções, desperdício de recursos e a consequente piora da qualidade do
ensino. Com a criação do FUNDEF em 1996 e com o FUNDEB em 2006 a vinculação de
recursos para a educação passou a ser um fato concreto. O uso das verbas vinculadas para o
ensino fundamental e infantil passou a ser controlado de forma eficiente. Antes da
constituição do FUNDEF e FUNDEB os gastos com educação eram apenas uma prestação de
contas a mais dentro do orçamento estadual ou municipal. Com o Fundo e com o dinheiro
depositado em conta bancária específica, passível de fiscalização e com critérios limitados
para saque, a União passou a ter maior poder de fiscalização e controle sobre a destinação dos
recursos.
Os recursos do Fundo são atrelados ao número de alunos matriculados em cada município ou
rede estadual. Não é levado em conta o desempenho escolar, a qualificação de professores, a
adequação e modernização curricular e outras práticas de melhoria e eficiência do sistema. O
Fundo disponibiliza os recursos associado unicamente ao número de alunos. Uma das
fragilidades inicialmente vistas FUNDEB é a sua vulnerabilidade à fraude, tendo em vista que
a informação sobre o número de matrículas é prestada pelos próprios interessados nos
recursos (estados e municípios). Cada estado/município fica estimulado a falsificar suas
estatísticas, inflando o número de matrículas, com vistas a receber mais recursos. Isto não só
tende a gerar distorção na alocação de recursos, com consequente perda de eficácia da
política, como também reduz a qualidade das estatísticas disponíveis.
51
2.6 Atributos da legislação sobre política educacional
Levando-se em conta as normas legais que abrangem a política educacional podemos
identificar a partir do marco teórico da abordagem do agente principal as seguintes relações
entre as variáveis principais da política educacional: definição de responsabilidades;
capacidade de coordenação; capacidade de implementação da política (enforcement);
capacidade de supervisão e controle; capacidade de punição e imposição de sanções;
capacidade de cobrança de resultados (accountability).
As relações entre entes federativos quanto à condução da política educacional pode ser
entendida pela maior ou menor presença dos atributos acima mencionados. Procura-se
identificar, no arcabouço legal que orienta a política educacional, a presença dos atributos, sua
extensão e o grau de determinação e especificação constantes na legislação. O Quadro nº 2
mostra a grade de atributos da política educacional dentro do sistema legal.
Quadro nº 2 - Atributos da política educacional
ATRIBUTOS DA POLÍTICA EDUCACIONAL
Atributo/Legislação Constituição Federal Emenda nº 14 Emenda nº 53 LDB PNE Lei 9.424/96
Definição de
responsabilidades Art. 211 § 1º e 2º
Art. 211 § 1º,
2º, 3º e 4º Art. 211 § 5º
Art 1º §
Único e
Art. 8º §
1º e2º
Coordenação
Art. 9º §
Único §
1º ,2º e
3º
Enforcement
Supervisão Art. 1º §
Único
Accountability Art. 4º § 1º
Fonte: NOGUEIRA, Francisco Sérvulo Freire. Dissertação de Mestrado. UnB, 2007
O quadro mostra que a presença dos atributos relevantes na política educacional é ambígua e
muitas das vezes há sobreposição de papeis entre a União e demais entes. A Constituição de
1988, no tocante à divisão e definição de responsabilidades, continha dispositivos vagos
quanto à definição da atuação dos Municípios no ensino fundamental e educação infantil. A
Emenda Constitucional nº 14 busca orientar a ação de Estados e Municípios explicitando que
os Estados atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio enquanto os Municípios
52
no ensino fundamental e infantil. Todavia, permanece a questão da superposição, pois não
definindo áreas de atuação exclusiva cria zonas de duplicidade da ação estatal.
Cabe à União o papel de coordenação, definindo estrategicamente a Política Nacional de
Educação em regime de colaboração com Estados e Municípios, o que não confere a
autoridade necessária e relação de hierarquia entre os entes federativos, pois a legislação
sempre se refere ao estabelecimento de normas e procedimentos em cooperação com os
demais entes. A supervisão, controle e avaliação da política educacional cabem
prioritariamente à União, responsável pelo Sistema Nacional de Avaliação Escolar. O papel
fundamental da União é a definição das diretrizes curriculares mínimas para cada nível de
ensino.
A supervisão e a condução da política educacional necessitam dos mecanismos de
enforcemment ou self-enforcemment dentro do esquema federativo que, infelizmente, não
possibilita à União impor compromissos aos demais entes da federação. Os Conselhos de
Acompanhamento e Controle Social são responsáveis pela prestação de contas à sociedade e
pela transparência na gestão dos recursos públicos. Analisando a condução das políticas
públicas no contexto federativo notamos que os fatores de sucesso ou insucesso vão além do
desenho da política em si. Os problemas de coordenação, atribuição de responsabilidades,
supervisão, avaliação e controle são originários do desenho federativo iniciado na
Constituição de 1988 e que as Emendas Constitucionais nº 14 e 53 não tiveram êxito em
delimitar.
3 MODELOS DE GESTÃO ESCOLAR
53
Mesmo as pessoas estando no centro das atenções corporativas, o ato de administrar
permanece, em seu sentido geral, como sendo um processo que utiliza três componentes vitais
e imprescindíveis: racionalidade, recursos e finalidades. (AKTOUF, 1996). A administração
escolar ou gestão escolar passa pelo o que muitos chamam de “crise da educação”,
evidenciando que o problema da Administração Escolar tem sido debatido e relevado por
muitos anos. Mesmo com tanto tempo decorrido, o panorama não dá mostras de que terá uma
solução satisfatória em curto tempo. Garcia (2001) entende que os educadores devem
participar das decisões políticas, como forma de melhorar o resultado na interface sistema
educativo – sistema político. A Administração Escolar, por ter um caráter bastante específico
em relação a outros campos da função administrativa, tem o seu campo de abrangência teórica
muito mais difícil e complexo de ser definido, pois o objeto da organização escolar é abstrato,
difícil de ser mensurado e preso a preconceitos sociais desenvolvidos.(ALONSO, 1979)
3.1. Rede Eurydice na Europa
A Rede Eurydice abrange escolas em cerca de 30 países europeus e vem implantando a
autonomia das escolas gradativamente e está na busca do conhecimento mais completo dos
processos que conduziram à transferência para as escolas dos poderes de decisão e da forma
como as escolas prestam contas das suas responsabilidades perante as autoridades superiores
de educação.
O conceito de “autonomia das escolas” refere-se aos vários e diferentes aspectos da gestão
escolar (essencialmente financiamento e recursos humanos). As escolas podem ter diversos
graus de autonomia neste domínio. São consideradas totalmente autônomas ou detentoras de
um alto grau de autonomia, se forem inteiramente responsáveis pelas suas decisões, dentro
dos limites previstos na lei ou do quadro normativo geral relativo à educação. Tal não impede
a consulta de outras autoridades educativas. As escolas são parcialmente autônomas se
tomarem decisões dentro de um conjunto de opções pré-determinadas ou se tiverem de
submeter as suas decisões à aprovação da autoridade educativa que as tutela.
Atualmente, é aceito em quase toda a Europa o princípio de que as escolas devem ser
autônomas em pelo menos algumas áreas da sua gestão. Este consenso resulta de três décadas
54
de mudanças, iniciadas paulatinamente nos anos 80, ganhando alento nos anos 90 e nos
primeiros anos deste século.
Embora esteja generalizada na Europa, a política de autonomia das escolas resultou de um
processo gradual de aplicação que teve início nos anos 80 em alguns países pioneiros e se
expandiu depois de forma maciça durante os anos 90. Estas reformas tiveram a sua inspiração
nas correntes de pensamento então em voga. Na vasta maioria dos casos, foram impostas
no âmbito de um processo de decisão que partiu do topo para a base. Os governos
centrais atribuíram novas responsabilidades às escolas, que, deste modo, não foram a força
motriz do processo nem participaram na elaboração da legislação para além da sua tradicional
função de caráter consultivo com vista às reformas educativas.
Foi só a partir dos anos 90 que o movimento de autonomia das escolas se disseminou e a
tendência continua a verificar-se na década atual, com novos países a adotar este tipo de
gestão das escolas. Os países pioneiros dos anos 80 e 90 estão a incrementar o volume de
responsabilidades detidas pelas escolas.
Apesar de existirem diferenças notórias nos modelos tradicionais de organização da educação
na Europa – sistemas federais na Alemanha e sistemas centralizados na Espanha, França e
Itália – apenas dois países sobressaem pelas suas tradições altamente desenvolvidas em
matéria de autonomia das escolas: a Bélgica e os Países Baixos.
Foi somente a partir dos anos 80 que o movimento favorável à autonomia das escolas
começou a se desenvolver, normalmente sob a forma de uma transferência limitada de
responsabilidades. Na Espanha, a Lei Orgânica do Direito à Educação (LODE) estabeleceu os
fundamentos da autonomia das escolas a partir de 1985.
No Reino Unido (Inglaterra e País de Gales) a Lei da Reforma Educativa de 1988 favoreceu
um aumento da autonomia das escolas através da transferência de responsabilidade para as
escolas no domínio da gestão de recursos financeiros e humanos, historicamente detida pelas
autoridades educativas locais. No âmbito do seu extenso programa de descentralização, a
França adotou também um regulamento em 1985, que definiu o teor de uma forma restrita de
autonomia. Na Irlanda do Norte, a lei da reforma educativa introduziu em 1989 reformas
similares. Durante os anos 90, a política de autonomia das escolas conheceu uma expansão
55
cujo alcance variou dependendo dos países. Os países nórdicos adotaram um sistema que
associa a descentralização política à autonomia das escolas. Na sequência de um consenso
político, a Áustria adotou a sua primeira reforma em matéria de autonomia das escolas em
1993. O desmembramento da antiga União Soviética foi o sinal para a República Checa, a
Hungria, a Polônia, a Eslováquia e os Estados Bálticos adotarem este método de gestão das
escolas. Em 1993, mesmo antes da transferência de poderes de 1999, o Secretário de Estado
para a Escócia decidiu expandir o processo de descentralização, iniciado no quadro da
reforma empreendida pelo Reino Unido, adotando um modelo de gestão ainda em vigor: o
Devolved School System (DSM). Alguns anos mais tarde, após um difícil debate parlamentar
que se prolongou por vários anos, a Itália adotou, em 1997, uma política de autonomia das
escolas (EURYDICE, 2007).
Outros países começaram a equacionar a autonomia das escolas no início da presente década.
Foi o caso da Alemanha, que, a partir de 2004, levou a cabo experiências-piloto em vários
Länder. A Lituânia, o Luxemburgo e a Romênia lançaram o processo em 2003, 2004 e 2006,
respectivamente. Do mesmo modo, na Bulgária, no âmbito de um movimento de
descentralização a favor das municipalidades, as escolas adquiriram, a partir de 2008, uma
maior autonomia na gestão do respectivo orçamento. Liechtenstein começou a desenvolver
escolas com um perfil específico no nível secundário a partir de 2008-2009.
Nos últimos anos, os países que tinham já adotado uma política de autonomia das escolas
começaram a reforçar os poderes que já lhes tinham sido outorgados. O novo milênio parece
ter dado início uma segunda vaga de reformas pró-autonomia das escolas. Na Espanha, a nova
Lei da Educação (LODE) de 2006, já em fase de aplicação, reforçou o princípio da autonomia
das escolas nas áreas do planejamento, gestão e organização. As escolas são agora
responsáveis pela elaboração e execução de planos de ensino e de gestão, sob a supervisão das
respectivas autoridades educativas. Em 2006, a Letônia aprovou também novas leis que
pretendem limitar o controle externo das escolas. Em Portugal, o Decreto-Lei n.º 115-A/98,
de quatro de Maio, veio estabelecer os princípios da autonomia das escolas, tendo sido
gradualmente aplicado nas escolas até 2006, altura em que foram lançadas políticas novas e
mais concretas. No âmbito da sua mudança no sentido da descentralização política, a
Eslovênia intensificou também, desde 2001, a transferência de responsabilidades para as
escolas. De igual modo, uma circular emitida pelo Governo escocês convidou as escolas a
aproveitarem melhor a sua liberdade pedagógica com a introdução de novas matérias de
56
formação. O novo Governo francês está ponderando a ampliação da autonomia das escolas, de
forma a reforçar as medidas tomadas nos anos 80.
Nos anos 80, o processo tomou um novo rumo. As reformas em matéria de autonomia as
escolas estavam relacionadas com a causa política da participação democrática, e realçavam
a necessidade das escolas se abrirem mais às respectivas comunidades locais. Na Espanha, por
exemplo, no espírito da Constituição, a LODE visava aplicar a autonomia das escolas como
meio de concretização da participação democrática. Todas as partes da comunidade educativa
tinham de estar representadas no centro do processo de decisão na escola. De igual modo, na
Franca, um novo estatuto jurídico relativo às instituições do nível dois da CITE conferia-lhes
maiores liberdades na área da gestão, enquanto o decreto de Agosto de 1985 estabelecia os
termos da autonomia das escolas com base no principio da sua abertura à comunidade em que
se inseriam. O final dos anos 80 foi também o período em que Portugal iniciou uma vasta
consulta sobre a autonomia das escolas, conduzida pela Comissão de Reforma do Sistema
Educativo. Um estudo aprofundado do conceito levou a que se estabelecesse uma distinção
clara entre autonomia das escolas enquanto governança e autonomia das escolas enquanto
gestão. Além disso, teve lugar um debate acerca dos órgãos de gestão envolvidos nestas novas
liberdades atribuídas às escolas: deviam ser vistos como agentes de governança, abertos a
representação dos encarregados de educação e da comunidade, ou como agentes de gestão,
acolhendo apenas participantes ligados a vida interna da escola? (DA MATA, 2007).
Questionou-se igualmente a predominância dos professores no processo de decisão, bem
como os poderes que lhes eram concedidos. A concessão de novas liberdades aos
participantes locais continuou a ser, nos anos 90, uma questão em aberto, a qual se veio juntar
outra preocupação, a da gestão eficiente dos fundos públicos. As reformas relativas a
autonomia das escolas passaram a estar fortemente ligadas a um movimento em duas
direções: a descentralização política e a aplicação da agenda da “Nova Gestão Pública”. A
Nova Gestão Pública pretende aplicar os princípios do setor privado na gestão dos serviços
públicos e rege-se por cinco máximas principais: colocar o cliente no centro das atividades do
Estado, alterando, assim, gradualmente a mentalidade do setor público; descentralizar as
responsabilidades até o nível mais próximo do campo de ação; tornar os funcionários públicos
responsáveis perante a comunidade; aumentar a qualidade dos serviços e a eficiência dos
organismos públicos e substituir os tradicionais procedimentos de controle pela avaliação por
resultados (HOOD, 2001).
57
Posto isto, a descentralização das responsabilidades para as comunidades locais e a autonomia
das escolas interligam-se para aumentar a eficiência da gestão das escolas, tomando-se como
certo que as decisões tomadas ao nível mais próximo do campo de ação garantem uma melhor
utilização dos recursos públicos. Esta teoria bidirecional impulsionou as reformas adotadas
neste período na República Checa, na Polônia, na Eslováquia e nos Estados Bálticos, onde a
ruptura com o antigo sistema, altamente centralizador, serviu também de ensejo para a adoção
de novas regras de gestão pública. Nos países nórdicos, a autonomia das escolas esteve
também ligada ao processo de descentralização política, que converteu as autarquias locais em
autores importantes da gestão escolar. A autonomia das escolas inscreve-se, amiúde, no
mesmo quadro legislativo da descentralização política – como duas caixas sobrepostas – visto
que as autarquias locais contempladas com novas responsabilidades podem, por sua vez,
delegar novas obrigações nas escolas que tutelam.
A visão da autonomia das escolas pouco evoluiu na década atual, pois a transferência de
novas responsabilidades para as escolas deixou de estar integrada num processo global de
reforma estrutural política e administrativa. Na maior parte dos países, a autonomia das
escolas e agora amplamente encarada como uma ferramenta a utilizar para melhorar a
qualidade do ensino. Quer se trate de um país que esteja a relançar um processo já iniciado
nas ultimas décadas – como a Bulgária, a República Checa ou Portugal, quer de um país que
esteja a dar os primeiros passos no sentido da autonomia das escolas como a Alemanha,
Luxemburgo ou Romênia, a questão centra-se agora numa análise atenta das
responsabilidades a serem transferidas e uma maior atenção para a autonomia pedagógica, que
parece estar mais estreitamente relacionada com a melhoria dos resultados escolares.
Este interesse renovado na autonomia das escolas caracteriza-se por um maior número de
experiências destinadas a estudar a forma como as escolas estão fazendo uso de seus novos
poderes e compreender melhor os efeitos da autonomia das escolas. Nas décadas anteriores, a
exceção de alguns países nórdicos e de outras experiências muito limitadas, a autonomia das
escolas foi aplicada sem qualquer período de transição ou experimentação. Na década passada
assistiu-se a uma abordagem experimental mais pragmática. Por exemplo, desde 2004, a
maioria dos Länder alemães vem realizando experiências que são analisadas de perto visando
a compreensão dos processos em curso. De igual modo, na República Checa, a partir de 2004
foram testadas em 14 escolas dos níveis 1 e 2 da CITE, reformas implantando autonomia do
58
ensino que obrigavam as escolas a desenvolver um currículo próprio a partir de 2006.
Luxemburgo levou igualmente a cabo uma experiência-piloto marcadamente focalizada na
vertente pedagógica, em instituições do nível 2 da CITE. Em Portugal, a nova política
contratual esta atualmente sendo testada em 24 escolas, escolhidas de um conjunto de escolas
voluntárias que tinham já efetuada auto avaliações. Assim, a autonomia esta se desenvolvendo
gradualmente em várias áreas: ensino (incluindo os currículos), recursos humanos, serviços
sociais e gestão patrimonial e financeira. A Romênia seguiu o mesmo caminho em 2006,
testando o seu novo sistema de autonomia em cerca de 50 escolas dos níveis 1 e 2 da CITE.
Em 2006-07, a Eslovênia também iniciou uma experiência de utilização de horários flexíveis
(deixando para as escolas a decisão sobre como distribuir o tempo pelas diferentes matérias e
como organizar atividades transcurriculares, trabalhos de projeto, etc.). Se as políticas de
autonomia das escolas seguiram as diferentes correntes de pensamento da época, já o processo
político de decisão e aplicação das reformas parece não dar mostras do mesmo grau de
diversidade.
Quadro 3 - Ocorrência e tipos de experiência de autonomia das escolas (1985-2007)
O ideal seria que a autonomia das escolas fosse um processo a par da participação local. Na
verdade e historicamente, este princípio de gestão escolar está fortemente ligado à pretensão
de liberdade de ensino por parte dos intervenientes no plano local (diretores, encarregados de
59
educação, etc.). Na Europa desde os anos 80 estas reformas são largamente delineadas ao
abrigo de quadros jurídicos nacionais, ilustrativos de um modelo de processo decisório que
parte do topo para a base, sem intervenção de qualquer força impulsionadora tangível
emanada das próprias escolas.
Um segundo cenário engloba vários países que estabeleceram regulamentos relativos à
autonomia das escolas ao abrigo de legislação especificamente destinada a esse fim. Foi o
caso, por exemplo, de Luxemburgo que adotou legislação especifica (a Lei de 25 de Junho de
2004) para a gestão das escolas secundárias gerais e técnicas (Iycées e Iycées techniques) que
abre caminho para um projeto-piloto de autonomia das escolas. Do mesmo modo, em
Portugal, o Decreto de 1998 definiu o enquadramento da autonomia das escolas. Esta
tendência para a aprovação de legislação específica, aliada as novas correntes de pensamento
em que se sustentavam as reformas, disseminou-se em maior grau a partir do ano 2000. Daqui
para frente, a autonomia das escolas tornou-se um fim em si mesmo, deixando de depender de
reformas mais gerais no plano nacional ou de preocupações relacionadas com a modernização
da administração pública.
Independentemente do modelo escolhido (legislação geral em matéria de educação, legislação
específica ou regulamentos mais flexíveis), o fato da autonomia ter sido determinada ao nível
central através de procedimentos legislativos permite afirmar que foi imposta às escolas em
quase todos os países. As escolas em si não almejavam a autonomia, tendo a legislação
estabelecido a transferência de novas obrigações sem que as escolas tivessem tido o direito de
exprimir o seu ponto de vista sobre a matéria. De fato, as escolas adquiriram novas
responsabilidades à revelia das suas pretensões. Quando muito, em algumas reformas, como
as executadas em Portugal ou em alguns Länder alemães, as escolas tiveram a possibilidade
de escolher participar ou não nos projetos-piloto. A situação na Inglaterra é digna de nota,
dado que nem todas as escolas passaram a assumir amplas responsabilidades financeiras e de
gestão, como há ainda algumas categorias de escolas com mais liberdade. As escolas podem,
em principio, optar pela categoria jurídica mais adequada às suas características e aspirações.
O grau de autonomia outorgado às escolas na Europa pode ser classificado nas seguintes
categorias: autonomia total quando uma escola toma decisões, dentro dos limites previstos
na lei ou no quadro regulamentar geral relativo a educação, sem a intervenção de organismos
externos (mesmo que tenha de consultar autoridades superiores); autonomia limitada ocorre
60
quando as escolas tomam decisões no quadro de um conjunto de opções predefinidas por uma
autoridade educativa superior ou tem que obter a aprovação das mesmas junto de uma
autoridade superior e sem autonomia quando não tomam decisões numa determinada área.
Na Bélgica, Letônia e Suécia, as escolas têm autonomia total (dentro do quadro jurídico) na
administração de fundos e rubricas orçamentais. Nos Países Baixos, a delegação pode ocorrer
formalmente em todas as áreas, embora não seja regra geral. Na Dinamarca, consoante o tipo
de despesas, as decisões podem ser (ou não) delegadas nas escolas pelo organismo
administrativo ou tomadas pelas próprias escolas. Esta delegação de poderes tem lugar nos
Países Baixos e na Finlândia, exceto nas despesas com instalações, que não é da competência
das escolas. A Grécia constitui uma exceção, dado que as despesas de funcionamento são
determinadas quer pela escola (mas são após aprovação) quer por uma lista de prioridades
pré-definidas. Na Alemanha é o caso da aquisição de equipamento de informática.
Na Bulgária, Irlanda, França, Chipre e Romênia as decisões nesta matéria não são de
responsabilidade das escolas, sendo tomadas por autoridades educativas superiores. Contudo,
as escolas podem ser consultadas durante o processo. Na Lituânia, a autonomia é limitada em
ambas as categorias de despesas. Na França as decisões relativas às despesas de
funcionamento e a aquisição de equipamento de informática podem ser tomadas pelas escolas
mediante aprovação da autoridade educativa superior. Em Liechtenstein o grau de autonomia
varia segundo o nível das despesas. Nos Países Baixos, a delegação da autoridade competente
(bevoegd gezag) relativamente às despesas de capital e/ou aquisição de bens é formalmente
possível, embora seja mais provável que permaneça no domínio da mesma autoridade. As
escolas Belgas de língua flamenga, francesa e alemã e as da Itália têm autonomia até em
matéria de angariação e utilização de fundos privados tais como donativos, receitas de
arrendamento e empréstimos.
Quadro 4 - Autonomia em angariação e utilização de fundos privados
61
Em muitos casos, a responsabilidade pela tomada de decisões das escolas difere consoante a
rubrica orçamental tenha a ver com despesas de capital e aquisições, despesas de
funcionamento ou aquisição de equipamento de informática. Romênia e Chipre são os únicos
em que nenhuma área do financiamento público é objeto de decisão ao nível das escolas. Na
maior parte dos casos, as escolas são responsáveis pela tomada de decisões mais em matéria
de despesas de funcionamento e aquisição de equipamento do que de despesas de capital.
Nas escolas os diretores assumem quase sempre alguma responsabilidade decisória. Decidem
em conjunto com os professores na Bulgária, Alemanha, Malta, Áustria e no Reino Unido
(Escócia). Decidem autonomamente na Bélgica (escolas pelas quais as Comunidades de
língua francesa e de língua alemã são diretamente responsáveis), nos estados bálticos, na
Hungria, Eslováquia e na Finlândia. Em cerca da metade dos países os órgãos de gestão das
escolas intervêm nos processos de decisão em pelo menos algumas das áreas e, na Espanha,
assumem total responsabilidade por todas as áreas de financiamento público aqui indicados.
62
Quadro 5 - Decisores das escolas em matéria de utilização de fundos públicos
Na maioria dos países europeus, a autonomia das escolas foi acompanhada pelo
estabelecimento de novos órgãos de gestão no seio das mesmas, detentores de um papel
decisório ou consultivo. Regra geral, a sua natureza e a sua composição foram tornadas
obrigatórias mediante legislação geral ou medidas administrativas estabelecendo o quadro da
transferência de responsabilidade para as escolas. Assim, como exemplo, a Bulgária, a
Dinamarca, a Estônia, a França, a Lituânia e a Eslovênia ordenaram a criação obrigatória de
órgãos de gestão nas escolas. Na Inglaterra e no País de Gales, os órgãos de direção escolar
têm uma longa história, mas as autoridades locais de educação tinham uma enorme discrição
no seu modo de atuar e na sua constituição e não era obrigatório para cada escola ter o seu
órgão diretivo até a publicação da Lei de Bases da Educação em 1980. A comunidade belga
de língua francesa em 1997 adotou a legislação (décret missions) que obrigou a constituição
de um conselho de participação (conseil de participation) e a comunidade de língua alemã
adotou recentemente um conselho pedagógico (Pädagogischer Rat) em todas as escolas,
independentemente do setor ou da “entidade organizativa” (setores público e privado
subsidiado). Da mesma maneira, na República Checa, os órgãos das escolas, inicialmente
opcionais, passaram a ser obrigatórios a partir de 2005. Noutros países, tais requisitos cingem-
se a certos componentes da rede escolar. Assim, na comunidade de língua flamenga da
63
Bélgica, apenas as escolas responsáveis perante a própria comunidade são obrigadas a
constituir esses órgãos. Numa minoria de outros países europeus, a criação de órgãos de
gestão é deixada ao critério das próprias escolas. Na Bulgária, Letônia, Polônia e na Islândia,
os órgãos de gestão das escolas estão inscritos na legislação geral ou nos regulamentos que
definiram a autonomia das escolas, mas a sua constituição é opcional. Na Hungria a Lei de
1993 estabeleceu também um tipo de órgão escolar (o conselho de escola), aberto a
representantes da própria escola, encarregados de educação e representantes da comunidade
local.
A composição dos órgãos de gestão das escolas apresenta três tipos principais de estrutura
que, contudo, aparentam não ter qualquer correlação com o grau de importância das suas
funções. No primeiro cenário, o órgão de gestão da escola é composto por membros internos
da escola e pelos seus imediatos assim, a direção, professores, encarregados de educação e
alunos estão nele representados. Este modelo é seguido pela Bélgica (comunidade de língua
alemã), Dinamarca, Alemanha, Itália e Luxemburgo. Estes órgãos podem ser investidos de
poderes significativos como na Dinamarca ou ter um papel declaradamente consultivo como
na Bélgica (comunidade de língua alemã). Em certos países é possível incluir membros
externos, mas tal decisão fica ao critério da escola. No entanto, na maioria dos países, os
órgãos das escolas estão abertos a uma representação mais abrangente que, na maior parte dos
casos, inclui membros da autarquia local responsável pela escola e, com menos frequência,
representantes da comunidade em geral. Por conseguinte, a composição destes órgãos reflete a
vontade de estabelecer um equilíbrio de poder entre os diferentes grupos de profissionais
envolvidos (direção da escola, professores, encarregados de educação, alunos, autarquias
locais) e os representantes da comunidade (grupos empresariais, sociais, culturais, etc.). A
composição do órgão de gestão da escola pode refletir a vontade de garantir uma situação de
igualdade entre os diversos grupos participantes. É o que acontece na Republica Checa, onde
o órgão da escola é formado por um terço de membros da autarquia local responsável pela
escola, um terço de representantes do pessoal educativo e um terço de membros em
representação dos encarregados de educação e alunos. De igual modo, na Inglaterra, vigoram
princípios orientadores destinados a garantir a representação de todas as partes intervenientes
numa escola, tais como os encarregados de educação, o pessoal educativo, a autarquia local, a
comunidade e, em certas escolas, a “fundação” ou o organismo religioso relevante. Contudo, a
maior parte dos casos, a composição do órgão de gestão da escola evidencia a vontade de
64
conferir o poder decisório a um dos grupos. Assim, o poder é detido pelo pessoal educativo
em países como Franca e Luxemburgo, ao passo que, no outro extremo do espectro, nos
órgãos formais criados na comunidade de língua flamenga da Bélgica, na Estônia e Letônia o
comando das operações parece estar nas mãos de representantes externos (encarregados de
educação ou representantes da comunidade em geral).
Globalmente, a autonomia das escolas inscreve-se cada vez mais no quadro da melhoria dos
serviços e da educação pública. Esta tendência é corroborada pelo desenvolvimento de
mecanismos de responsabilização. Os procedimentos de avaliação desenvolveram-se de forma
implícita nos anos 80 mas, desde meados dos anos 90, foram sendo mais formalizados no
âmbito de quadros normalizados e restritivos. Deste modo, a autonomia das escolas assume
duas vertentes: por um lado, uma maior liberdade das escolas, decorrente da transferência de
responsabilidades; por outro, um controle em escala cada vez mais nacional, através da
monitorização dos resultados e não através de normas nacionais. À imagem do que acontece
em outros setores, as escolas passaram de um sistema de controle a priori por meio de
procedimentos para um sistema de controle a posteriori através da análise dos seus resultados.
3.2. Escolas em Israel
Durante as últimas décadas a pressão sobre o sistema de ensino israelense aumentou, como
em muitos sistemas europeus, para que se realizasse uma descentralização administrativa e
fosse dada uma maior autonomia para as comunidades locais e para as escolas sobre questões
educacionais. Como consequência, a educação formal em Israel está atualmente marcada por
menor centralização e padronização (Gaziel, 1996; Inbar e Choshen, 1997). A tendência geral
para a descentralização e autonomia maior da escola pode ser atribuída a várias tendências:
(a) correntes ideológicas que procuram redistribuir a autoridade educacional menos
hierarquicamente; (b) crescente descontentamento com a ineficiência do governo,
especialmente sua relutância em reconhecer as necessidades das comunidades locais e das
escolas; (c) profundos cortes no orçamento na década de 1980, um período em que as
autoridades educacionais nacionais foram omissas quanto à maneira como as escolas
deveriam fazer ajustes em consonância com os cortes, criando assim um grau de autonomia de
fato para diretores de escolas (Gaziel, 1996); (d) uma maior participação dos pais nas escolas
e um número crescente de escolas especializadas e (f) a propagação de "Escolas de Gestão
local", paradoxalmente implementadas pelo governo central (Michaeli, 2008). Assim, o
65
sistema educativo israelita é hoje menos uniforme do que era no passado. Quando colocado
em perspectiva comparativa, o padrão básico das finanças e da governança continua a refletir
decisões centralizadas tomadas pelo Ministério da Educação israelita.
Dentro do sistema público nacional unificado em Israel, existem quatro setores
semiautônomos diferenciados por etnias (judeu-árabe) ou religião (judeu secular – judeu –
judeu ultra ortodoxo). Esta diferenciação setorial destina-se a responder às necessidades
culturais específicas dos grupos e especialmente nas orientações curriculares específicas de
cada grupo. Na prática os três setores diferem em relação à quantidade de recursos à sua
disposição e o grau de autonomia ou controle aplicado pela administração central. O setor
religioso judaico é altamente autônomo administrativa e pedagogicamente e controla
consideravelmente o conteúdo curricular de suas escolas. O setor judaico, além de uma maior
liberdade pedagógica, também recebe maior alocação de recursos tanto do Ministério da
Educação como de outras fontes governamentais e não governamentais (GAZIEL, 1996).
Por outro lado a minoria árabe é politicamente marginal, sob constante suspeita sobre sua
lealdade para com o Estado e a maioria esmagadora reside em localidades geográficas
separadas e a pequena porcentagem que vive em "cidades mistas" o faz normalmente em
bairros segregados. Esses fatores, além de outros, contribuem para o controle exagerado das
escolas árabes pela maioria dominante judaica. O setor árabe também sofre de discriminação
considerável na alocação de recursos e tem acesso limitado a recursos extras não
governamentais e locais (ZEHAVI, 2009).
Estas características resultam em escolas árabes muito mais dependentes de recursos da
administração central que as escolas judaicas. Apesar da tendência geral de descentralização,
a autonomia historicamente diferencial existente nos três setores provavelmente afeta a
dinâmica de execução curricular. O setor ultra ortodoxo é um setor independente, que
normalmente não permite qualquer investigação em suas escolas.
As escolas em Israel possuem autonomia na gestão de seus fundos havendo uma grande
diferença no valor dos fundos que cada uma consegue receber, dependendo da sua tendência
religiosa ou étnica. Além disso, as escolas étnico-religiosas de origem judaica apresentam
melhores resultados nos desempenhos dos alunos e supostamente uma melhor qualidade do
sistema de gestão escolar (ZEHAVI, 2009).
66
3.3 Escolas na Nicarágua
Desde 1993, o Ministério da educação da Nicarágua (MED) desenvolve um programa de
autonomia escolar onde cada escola recebe uma transferência fiscal que é administrada por
um Conselho local da escola onde os pais são maioria. Em princípio o Conselho tem
autoridade total sobre o uso do orçamento e é responsável pela contratação e dispensa de
professores e do diretor da escola. Os pais podem premiar bons professores diretamente e
podem pedir contas ao sistema. Pela primeira vez, os pais em uma escola pública podem ter
voz e o poder de fazer ouvir essa voz. Na prática, a escola autônoma está ainda em uma fase
incipiente embora promissora. Os pais ainda estão aprendendo sobre como exigir contas e
saber sobre equilíbrio financeiro. Ainda assim, escola autônoma é uma esperança para
aumentar a eficiência operacional e contribuir para a reconstrução do contrato social entre
pais e professores. Um contrato social com base no compromisso do professor para fazer o
melhor esforço para educar as crianças, em troca de um salário digno e o respeito dos pais e
da Comunidade. A chave para a mudança, após uma década de estadismo excessivo e a
politização do currículo escolar, foi a restauração da soberania dos pais na educação dos seus
filhos e o restabelecimento do contrato social entre os pais e a escola. Durante o governo
Sandinista, houve um desvio significativo de responsabilidade dos pais, enfraquecendo o
contrato social. Os professores dependiam da União e do Ministério para ter seus
contracheques e não prestavam contas aos pais. Verificou-se que a perda desta ligação
significativa, mas muitas vezes esquecida, era problema na Nicarágua e em outros países.
Como consequência de um contrato social fraco entre pais e professores, houve um declínio
constante no ensino de valores na escola, valores que os pais querem que seus filhos
aprendam e pratiquem na escola, seguida por uma perda constante na posição social dos
professores na Comunidade e uma perda correspondente do compromisso pessoal com a
qualidade do ensino.
3.4 Investimentos públicos e privados na educação
67
O tema do investimento público e privado em Educação não passa à margem do debate sobre
a qualidade do ensino, mas torna-se difícil saber quanto é preciso gastar na educação de um
estudante para que este tenha sucesso na sua vida profissional.
Considerados como um todo, em 2007, os países da OCDE gastaram em média cerca de
7.401,00 euros por cada aluno que frequentava o ensino. Os gastos variam se consideramos os
países individualmente de menos de 3 mil euros ao ano por aluno no Chile, México,
República Eslovaca e Brasil a mais de 7 mil e setecentos euros na Áustria, Dinamarca,
Noruega, Suécia, Suíça e Estados Unidos da América. Abaixo do total gasto pelos países da
OCDE, mas com um investimento considerável, estão a Bélgica (cerca de 7 mil euros),
Islândia (6900 euros), França (6800 euros), Austrália (6700 euros), Irlanda e Espanha (6600
euros), Finlândia (6400 euros), Alemanha (6300 euros), Itália (6100 euros), Eslovênia (5800
euros)e a Coréia (5600euros). Logo abaixo do valor de 5000 euros estão por ordem
decrescente: Israel (4800 euros), Nova Zelândia (4700 euros), República Checa (4100 euros),
Rússia (3800 euros), Hungria (3700 euros), Estónia (3600 euros), Polônia (3100 euros),
República Eslovaca (2800 euros), Chile (2300 euros), México (1900 euros) e Brasil (1600
euros). Entre os países que mais investem por aluno ao ano sobram ainda o Reino Unido
(7300 euros) e a Holanda (7600 euros). (AUD, HUSSAR, KENA, BIANCO, FROHLICH,
KEMP, TAHAN, 2011)(Fonte: www.oecd.org).
4 PROPOSTA DE GESTÃO FINANCEIRA AUTÔNOMA NAS ESCOLAS
4.1 Características gerais
68
Segundo pesquisas realizadas por Paro (1991), o problema da Administração Escolar no
Brasil tende a se movimentar entre duas posições antagônicas: uma posição enxerga como
natural a aplicação de critérios e princípios da Administração Geral no processo de
organização escolar e a outra parcela entende que os objetivos e finalidades daquele modelo
de administração não se alinham com as necessidades e particularidades do procedimento
educacional tendo em vista que ele tem como meio e fim professores e alunos.
Sander (1995) afirma que “os procedimentos administrativos, os processos técnicos e a
missão das instituições educacionais devem ser concebidos como componentes estreitamente
articulados de um paradigma compreensivo de gestão para a melhoria da qualidade de
educação para todos.... já que da qualidade da gestão corretamente concebida e exercida
depende, em grande medida, a capacidade institucional para construir e distribuir o
conhecimento, definido como o fator chave dos novos padrões de desenvolvimento e da nova
matriz de relações sociais.”
Apesar de citada em muitos trabalhos, a questão da autonomia das unidades escolares nos
estudos desse período, é apresentada de maneira superficial e em alguns casos pode ser
considerada como uma significativa ausência.
As discussões envolvendo a autonomia das escolas ficam evidentes e fortalecidas a partir da
publicação da Lei nº 9.394/96 – LDB, que destaca o vocábulo pelo menos nos seus artigos 15,
53 e 54. O Art. 15 expressa que “os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares de
educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e
administração e gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público”.
Fato que, na realidade, não avançou apesar da legislação existente.
Também, como parte desse contexto, presencia-se a revalorização dos Conselhos de Escola –
CE; as tentativas de revitalização dos Grêmios Estudantis e o fortalecimento das Associações
de Pais e Mestres – APM. Essas ações indicavam, pelo menos formal e oficialmente, que os
órgãos centrais propugnavam a presença da comunidade no interior das escolas.
A autonomia das unidades escolares é um tópico há muito requerido pelos diretores ou
gestores de instituições de ensino. A noção de autonomia foi incluída nas letras da Lei nº
69
9.394/96, com acenos de concretização, mas com restrições e limites à sua abrangência.
Configura-se como uma norma a ser cumprida: a autonomia é permitida, desde que seguidas
as regulamentações. O diretor é pessoa de maior importância e de maior influencia individual
numa escola. Ele é responsável por todas as atividades na escola e pelas atividades que
ocorrem ao seu redor e afetam diretamente o trabalho escolar. É sua liderança que dá o tom
das atividades escolares que cria um clima para aprendizagem, o nível de profissionalismo e a
atitude dos professores e dos alunos. O diretor é, ainda, o principal elo entre a escola e a
comunidade. A experiência demonstra que se a escola é vibrante, inovadora, centrada no
aluno, se tem boa reputação na sociedade, se os alunos têm melhor desempenho que suas
potencialidades permitem, se o pessoal trabalha com garra, é quase certo que a chave do
sucesso está na liderança do seu diretor (CARVALHO, 2005).
O processo de descentralização é movido por numerosas e diferentes forças: políticas, sociais
e econômicas e pode ser qualificado como Gestão Autônoma das Escolas (GAE). Traz
novos desafios para a gestão da educação, como por exemplo, saber como desenvolver a
autonomia dos estabelecimentos escolares, garantindo um ensino bem estruturado, equitativo
e de alta qualidade a despeito de barreiras geográficas, socioeconômicas e culturais da
sociedade (ABU DUHOU, 2002). Essa descentralização é feita pela transferência de
competências, que, segundo Rondinelli e Cheema (2002), seriam a transferência de
responsabilidade em matéria de planificação, gestão, financiamento e destinação de recursos
do poder central e de suas instâncias inferiores para as Unidades Escolares.
Para Hallinger, Murphy e Hausman (2002) a GAE é um sistema que visa descentralizar a
organização, a gestão e a administração da escola, responsabilizar as pessoas mais próximas
dos alunos em sala de aula (professores, pais de alunos e diretores de estabelecimento), dar
novos papéis e novas responsabilidades ao conjunto dos atores do sistema e transformar o
processo de ensino-aprendizagem que se desenvolve em classe.
A descentralização é a criação ou a consolidação financeira ou jurídica dos serviços
governamentais que se situam em nível abaixo daquele que descentraliza e cujas atividades
escapam em grande parte ao controle direto do governo central. Nesse processo os órgãos do
governo se tornam autônomos e independentes, com um status jurídico que os separa ou os
distingue do poder central. Nesse processo de descentralização a educação já não é vista como
70
responsabilidade exclusiva da escola, dada sua complexidade e crescente ampliação. A
sociedade, apesar de não ter certeza de qual tipo de educação seus jovens necessitam, não está
mais indiferente ao que ocorre nos estabelecimentos de ensino. Ela exige que a escola seja
competente e demonstre essa competência com bom resultado de aprendizagem dos seus
alunos e bom uso de seus recursos, como também se dispõem a contribuir para a realização
desse processo e a decidir sobre os mesmos (BETIATI e PIRES, 2008).
A gestão autônoma ocorre quando há uma transferência de competência do poder central
(Federal, Estadual ou Municipal) para âmbito da escola por meio da destinação de recursos.
Esta transferência de competências tem ocorrido mais na área administrativa do que política.
A GAE coloca a escola no centro das discussões e a obriga a se responsabilizar por iniciativas
que respondam às necessidades dos alunos. O argumento é o de que a comunidade local, os
professores e os dirigentes de estabelecimento são aqueles que melhor conhecem seus alunos
e são eles os melhores atores para planejar programas específicos de que os mesmos
necessitam. É característica da GAE a divisão do poder de decisão, pelo menos em nível de
discurso, entre os atores principais no âmbito local.
O Governo Brasileiro lançou o primeiro Plano Decenal de Educação (1993-2003) que foi o
ponto de partida para reformas educacionais dos anos 90. O Plano apresentou um conjunto de
diretrizes políticas para fazer a reconstrução do sistema nacional de educação básica, em um
processo contínuo de atualização e negociação. Essas diretrizes de política serviram de
referência e fundamento para os processos de detalhamento e operacionalização dos
correspondentes planos estaduais e municipais. As metas globais que ele apresentou foram
detalhadas pelos Estados, Municípios e escolas, elegendo-se, em cada instância, as estratégias
específicas mais adequadas a cada contexto e à consecução dos objetivos globais do Plano
(CARVALHO, 2005).
O Plano Decenal foi concebido a partir de um encontro da CEPAL, comissão da UNESCO,
em março de 1992, na cidade de Santiago do Chile, onde foi elaborado o documento
Educação e Conhecimento: eixo da transformação produtiva com equidade tem entre
suas principais metas a descentralização e a autonomia. A autonomia das Unidades Escolares
ainda não se concretizou e os movimentos foram mais fortes na direção da descentralização.
Foram lançados programas de descentralização, dentre os quais o PDDE – Programa Dinheiro
Direto na Escola.
71
O Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE foi implantado desde 1995 pelo Ministério da
Educação (MEC) e é executado pelo FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação). Esse programa prevê o repasse de recursos financeiros suplementares destinados
às escolas públicas do ensino fundamental através das Associações de Pais e Mestres. A
concepção do plano foi baseada no princípio do exercício da cidadania e na descentralização
da execução dos recursos federais (e não na gestão autônoma das escolas) destinados ao
ensino fundamental. O Programa tem como finalidades: prover a escola com recursos
financeiros, creditados diretamente em conta específica da APM, que funciona como uma
UEX (Unidade Executora); contribuir com a melhoria de infraestrutura física, pedagógica e
melhoria da qualidade do ensino fundamental; utilização dos recursos através de decisões
democráticas, oriundas da Comunidade Escolar. Deveria propiciar o exercício da cidadania,
o controle social, a transparência, a racionalidade, a criatividade e a preocupação com a
qualidade e com os resultados (CARVALHO, 2005).
A distribuição dos recursos do PDDE é baseada no número de alunos do censo escolar do ano
imediatamente anterior e o recebimento é feito mediante convênio firmado entre as APM‟s (e
não entre as escolas) e o FNDE. As Associações de Pais e Mestres funcionam então como
Unidades Executoras para administrar os recursos tendo em vista que as Unidades Escolas,
por não possuírem autonomia, não possuem personalidade jurídica.
4.2. Características particulares da proposta
Atualmente as Escolas Públicas possuem recursos financeiros, mas estes são alocados na
APM - Associação de Pais e Mestres, objetivando cumprir o Artigo 206 da Constituição
(gestão democrática do ensino público, na forma da lei). A APM é, na verdade, uma pessoa
jurídica constituída na forma da Lei por membros da equipe de gestão da escola e por mães
e/ou pais de alunos que se proponham a participar voluntariamente da gestão destes recursos.
É uma pessoa jurídica que não personifica a Escola Pública como Instituição, pois tem vida
própria e faz o gerenciamento dos recursos a ela alocados e que tem destinação certa.
A gestão dos recursos financeiros das escolas deve objetivar a melhoria dos resultados em
termos de conhecimentos específicos, cultura geral, formação social e ao mesmo tempo
disponibilizar ao Gestor Público e sua Equipe de Gestão, responsáveis pela direção da Escola,
72
uma ferramenta administrativa de ação rápida, eficiente e precisa na solução de problemas
não pedagógicos que afetam diretamente o aproveitamento educacional dos alunos tais como:
manutenção predial em geral, aquisição de material de apoio e pedagógico, consertos de
equipamentos, pequenas aquisições, contratação de serviços de terceiros de pequena monta,
jardinagem, etc.
A presença da APM na escola não é recente e a escola tem feito uma cobrança constante aos
pais para uma participação efetiva. A questão paradoxal é que ao mesmo tempo em que a
presença dos pais soa quase como uma exigência, quando isso ocorre, a recepção por parte da
escola nem sempre é harmoniosa. A escola quer que as ações dos pais sejam restritas àquelas
direcionadas por ela e quando alguns pais extrapolam a regra, enxergam as ações numa outra
ótica, a escola sente-se ameaçada e passa a agir como que em autodefesa. Na maioria das
vezes o relacionamento Escola-APM não é harmônico, sendo foco de atritos e a Direção da
escola, para resolver os conflitos, termina personificando ela mesma a figura da APM.
A Lei nº 5.692, de 11 de agosto de 1971 evidenciou o enfoque dado à APM. O artigo 41
especifica que a educação constitui dever da União, dos Estados do Distrito Federal, dos
Territórios, dos Municípios, das empresas, da família e da comunidade em geral, que
entrosarão recursos e esforços para promovê-la e incentivá-la. Já o artigo 62 determina a
obrigatoriedade da APM nas unidades escolares dizendo que cada sistema de ensino
compreenderá obrigatoriamente, além de serviços de assistência educacional que assegurem
aos alunos necessitados condições de eficiência escolar, entidades que congreguem
professores e pais de alunos, com o objetivo de colaborar para o eficiente funcionamento dos
estabelecimentos de ensino. Os serviços de assistência destinar-se-ão, de preferência, a
garantir o cumprimento da obrigatoriedade escolar e incluirão auxílios para a aquisição de
material escolar, transporte, vestuário, alimentação, tratamento médico e dentário e outras
formas de assistência familiar. Dava incumbência ao Poder Público para estimular a
organização de entidades locais de assistência educacional.
Em geral o relacionamento APM-Escola restringe-se ao objetivo único de arrecadar fundos
para o caixa da escola. Embora isso seja uma solução parcial para a falta crônica de recursos
materiais necessários ao andamento dos trabalhos escolares (às vezes essa ajuda é a única que
a escola pode contar de imediato – recursos próprios da APM), ela certamente não deve
73
consistir na única forma encontrada pela escola para envolver os pais nas suas ações
educativas. (RIBEIRO, 2000).
Os recursos oficiais não garantem o funcionamento das escolas públicas. Eles estão baixo dos
níveis necessários admitidos pelos participantes das Conferências Internacionais (UNESCO) e
pelo Ministério da Educação. A sociedade, realmente, fica com a responsabilidade de oferecer
as condições mínimas de funcionamento da escola. A escola assume então parte dessa tarefa
de buscar na sociedade, de várias formas, mais recursos para suprir suas necessidades
mínimas de funcionamento. (BRAZ, 1999).
Hachem (2000) em sua dissertação “Gestão escolar compartilhada no Paraná: caminho
para a excelência na educação?” analisa com detalhes os reais objetivos do Estado em
defender a gestão compartilhada. Segundo a autora, tal defesa “[...] aumenta a desigualdade
social, na medida em que exime o Estado de sua função reguladora das diferenças sociais e
limita cada comunidade à própria capacidade de financiamento da atividade escolar de seus
filhos”. (HACHEM, 2000).
Hachem (2000) considera que a gestão compartilhada caracteriza-se como uma política de
privatização da escola pública, ampliando ainda mais as desigualdades sociais. E, ainda que
insista em aproximar a comunidade da escola com o discurso da gestão compartilhada, na
realidade, observa-se que aos poucos o Estado transfere a responsabilidade financeira da
escola para a comunidade. Esta é a descentralização administrativa proposta às escolas pelos
organismos multilaterais, que para Hachem, [...] prevê a autonomia da escola apenas em nível
de execução. Isso significa dizer que o gerenciamento interfuncional, ou seja, „aquele que
olha para frente e direciona as melhorias‟ não deve ser descentralizado, o que exclui a escola
de qualquer possibilidade de „determinar a direção em que o navio vai navegar‟, indicando
então que, no que diz respeito à Gestão da Qualidade Total na educação, a descentralização
administrativa se dá apenas nas tarefas secundárias e que não implicam na condição de o
Estado assumir novos encargos financeiros.
Na edição nº 68 da Revista Nova Escola, de agosto de 1993, a matéria “Democratização –
Três escolas onde o povo aprende, ensina e governa”, é relatado que nessas escolas, em
Jaboatão dos Guararapes (PE), “a prefeitura só entra com alguma verba”. O resto fica por
conta e risco dos professores e da comunidade. Na página 45 aparece o subtítulo: “Nas três
74
escolas, parte da limpeza e dos consertos é feita pelos pais de alunos, que volta e meia, ainda,
cobrem as faltas dos mestres”. Aqui vemos a APM em funções que passam longe das suas
atribuições estatutárias, ou seja, executar serviços de manutenção escolar e substituir
professores em sala de aula.
Na mesma revista Nova Escola, edição nº 90 de dezembro de 1995, tem o seguinte texto: “O
dinheiro que pinga da cantina alimenta sonhos cada vez mais ambiciosos de seus
administradores. Eles planejam comprar uma copiadora tipo xerox para driblar a escassez de
livros [...]‟. Além de pequenos serviços, como troca de lâmpadas e desentupimento de vasos
sanitários, a cantina já acumula uma variada lista de benfeitorias realizadas no Colégio
Lomanto Júnior: Uma geladeira, um freezer horizontal, um fogão quatro bocas, dois botijões
de gás, um liquidificador, uma batedeira, um purificador de água, uma estufa para doces e
salgados, utensílios para cozinha, dois aparelhos de som, sendo um CD para os grandes
eventos escolares, cinquenta ventiladores de teto para as salas de aula, a cantina e a diretoria,
grades para sala da diretoria que era arrombada com frequência, grades para a cantina, quatro
bandejas redondas, inoxidáveis, toalhas de mesa e de bandeja, quatro garrafas térmicas e
toalhas de mão. (REVISTA NOVA ESCOLA, 1995, p. 30-31). Seria essa a função da Cantina
e da APM?
A Reforma do Estado iniciada por Fernando Collor e continuada por Fernando Henrique
preconizava que no caso das áreas de saúde e educação poderia haver uma publicização que
colocaria os sistemas livres e com autonomia para conseguir sustento junto a iniciativa
privada por meio de parcerias e convênios. No caso da Educação o caminho encontrado para a
efetivação dessa perspectiva foi por meio das Unidades Executoras (UEX) que possuem
diversas denominações, sendo a APM - Associação de Pais e Mestres a mais comum. Com a
Reforma, a APM passou a ter novas características. Essas mudanças foram condições para
que as instituições de ensino recebessem o dinheiro do Ministério da Educação direto na
escola. A UEX é conceituada como “[...] uma entidade jurídica de direito privado, sendo um
órgão de representação de pais, professores, funcionários da escola e da comunidade em
geral” (MANUAL DE ORIENTAÇÃO PARA CONSTITUIÇÃO DE UNIDADES
EXECUTORAS, 1995).
As regras continuam sendo norteadas pelo Estado. As instâncias dentro da escola que
possuem poder deliberativo, como o Conselho da APM e o Conselho Escolar, apenas
75
executam o que já foi definido pelo Estado. Dentro das escolas apenas questões fúteis ficam
sob a responsabilidade da APM. Isso deve justificar o desinteresse da comunidade escolar
tanto interna quanto externa de se envolver em tais ações, sem contar com a excessiva carga
horária de trabalho que os professores são obrigados a cumprir, em função dos minguados
salários que recebem.
Importante registrar que a autonomia da escola, na ótica do governo, expressa no Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, está em sintonia com as propostas dos
Organismos Internacionais, como afirma Pereira “[...] O Banco Mundial e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento tornaram os empréstimos, para a Reforma do Estado,
prioritários [...]” (PEREIRA, 1998).
Para o Banco Mundial, a educação é importante fator na promoção do desenvolvimento
econômico. A sua participação nessa área tem aumentado principalmente nos países
subdesenvolvidos, como é o caso do Brasil. A concepção mercadológica está explícita em tais
propostas. São enfatizadas melhorias na eficiência dos gastos públicos e, nos setores sociais,
melhor escolha da população-alvo e ampliação da prestação de serviços aos pobres. A
componente „inovações educacionais‟ prevê o financiamento direto para escolas que
apresentem projetos inovadores (em particular no combate à repetência), estabelecendo uma
forma de competição entre as escolas e introduzindo, desta forma, no sistema educativo, os
valores de „eficiência‟ do mercado. (TOMMASI, 2003).
Destacamos mais uma vez o Plano Decenal da Educação que procurou reverter o quadro de
dificuldades propondo diversas estratégias com o objetivo central da universalização do
ensino e a erradicação do analfabetismo. Dentre as estratégias apresentadas destacamos: a)
Situar a escola como espaço privilegiado e autônomo de gestão e desenvolvimento da
aprendizagem e da formação do cidadão, incentivando a criatividade, a capacidade de
inovação e de ajustamento cultural ao seu entorno social; b) Fortalecer os espaços
institucionais de acordos, parcerias e compromisso; c) Fortalecer a gestão democrática da
escola mediante a constituição e aperfeiçoamento de colegiados de pais e membros da
comunidade escolar que participem ativamente da definição dos objetivos de ensino e da
avaliação de seus resultados; d) Articular ações das universidades, dos Conselhos de
Educação e de outras organizações governamentais e não governamentais, dos políticos, dos
empresários, trabalhadores e outros segmentos sociais, no sentido de alcançar os objetivos do
76
Plano; e) Implantar novos esquemas de gestão nas escolas públicas, concedendo-lhes
autonomia financeira, administrativa e pedagógica etc. (PLANO DECENAL DE
EDUCAÇÃO 1993, p. 35-41).
A última estratégia destacada reforça a defesa da autonomia financeira, administrativa e
pedagógica, nas escolas públicas e, como verificado, é uma defesa consubstanciada da
proposta de reforma propugnada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Como
exemplo de autonomia pedagógica, as escolas passaram a elaborar seus Projetos Políticos
Pedagógicos, mas o que foi feito no campo da autonomia financeira?
Com a Reforma do Estado, a nova caracterização dada à APM possibilitaria uma escola mais
autônoma, mas na verdade, os mecanismos criados ao contrário disso, mais atrelam a
comunidade escolar ao Estado, representada pelos pais, impedindo-os de articularem uma
ação mais contundente no sentido de exigir do Estado cumprimento da responsabilidade que
lhe confere. A perspectiva da APM se transformar num espaço de resistência, de possibilitar
ações coletivas mais efetivas, de um confronto mais contundente e de exigir do Estado o
cumprimento de suas obrigações, foi estrategicamente inviabilizada, mediante a
implementação da Reforma. Os defensores da Reforma do Estado alegam que esta
possibilitaria uma maior proximidade da população junto à instituição que lhe presta serviço,
no sentido de controlá-la; mas, de acordo com as estratégias estabelecidas pela publicização,
haverá maior participação social pelo controle direto da sociedade por intermédio de
conselhos de administração, recrutado na própria comunidade; mas como já alertado, toda a
estrutura organizacional desses conselhos e demais instâncias participativas, como do caso
das Unidades Executoras (UEX), está assegurada em legislações. Uma participação, portanto,
tutelada.
No ano de 1997 observamos pressão sobre as escolas públicas do ensino fundamental e
médio, pelo Governo Federal, no sentido de obrigá-las a instituir as Unidades Executoras, ou
seja, restabelecer e adequar as APM‟s sob a pena de não receberem recursos diretos do
Ministério da Educação. Pelas mudanças, a APM se transformou num instrumento jurídico do
Estado, permitindo que suas ações fossem articuladamente desencadeadas de acordo com seus
interesses. As possíveis iniciativas por parte dos pais, de agirem com independência na escola,
foram simplesmente inviabilizadas. Uma área em que a Reforma do Estado atuou de maneira
incomplacente foi a dos movimentos sociais. Com a nova caracterização, a APM foi
77
estimulada pelo Estado, por meio do discurso da autonomia, a desencadear ações com o
explícito objetivo de angariar verbas para a escola. O Decreto nº 2.896, de 23/12/98, por
exemplo, dispõe sobre as obrigações acessórias das Unidades Executoras das escolas públicas,
municipais, estaduais e do Distrito Federal, beneficiárias do Programa Dinheiro Direto na
Escola (PDDE).
Em Campo Grande, a partir da década de 1990, foram concretizadas algumas ações do
Executivo Municipal no sentido de amealhar fundos junto à comunidade para manutenção das
escolas e creches. Foi o caso da Lei nº 2.905, de 23 de julho de 1992, que autorizou o Poder
Executivo Municipal, por intermédio da Direção Escolar e da Associação de Pais e Mestres,
locar espaços nos muros de escolas públicas municipais e a Coordenadoria de Apoio ao
Estudante/SEMED, fixou normas para utilização da cantina das escolas da Rede Municipal de
Ensino de Campo Grande estabelecendo que a cantina somente poderia ser explorada pela
APM. Caso semelhante ocorreu com a locação da quadra de esportes, um espaço público que
poderia ser usufruído pela população jovem, nos finais de semana, para a prática de esporte, e
que passou a ser utilizado somente por quem tem condições de pagar. São essas algumas
formas, dentre outras, por meio das quais a escola assegura significativa quantia de recursos
financeiros (SILVA, 2005).
O Estatuto da Associação de Pais e Mestres normalmente é elaborado no âmbito das
Secretarias Municipais de Educação e tem alguns artigos básicos, tais como: A APM tem por
finalidade geral colaborar no aprimoramento do processo educacional e na formação do
educando, por meio da aproximação entre pais, alunos e professores, promovendo a
integração: poder público/comunidade/escola/família; representar as aspirações da
comunidade e dos pais junto à escola; interagir junto à comunidade como instrumento de
transformação, de ação, promovendo o bem-estar da comunidade escolar do ponto de vista
educativo, cultural e social: promover a aproximação e a cooperação dos membros da
comunidade pelas atividades escolares; colaborar na programação do uso da escola pela
comunidade, inclusive nos períodos ociosos; participar efetivamente na elaboração, execução
e avaliação do projeto político pedagógico. Normalmente não existe nos estatutos a atribuição
de gerir os recursos destinados à escola.
Os pais e os alunos normalmente não participam do processo de elaboração da Proposta
Pedagógica, apesar de serem considerados como a finalidade primordial de existência da
78
escola. Somente depois de elaborada pelos professores, corpo técnico e direção é que a
Proposta pedagógica é disponibilizada para comunidade. Contradizendo mais uma vez o
Regimento que destaca a valorização da participação da comunidade nas atividades da escola
onde a formação crítica e participativa do aluno deve ser a regra, o Regimento chega pronto
para a comunidade.
Não se observa, em nenhum momento, por parte dos pais ou da APM, a preocupação em
acompanhar e fiscalizar a gestão da escola em que seus filhos estudam.
No Brasil, o tema da autonomia da escola encontra suporte na própria Constituição
promulgada em 1988 que instituiu a democracia participativa e a possibilidade do povo
exercer o poder diretamente (art.1º). A Constituição de 1988 estabelece como princípios
básicos o pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas e a gestão democrática do ensino
público (art.206). Esses princípios podem ser considerados como fundamentos da autonomia
da escola (GADOTTI e ROMÂO, 2004).
A APM, apesar de ser uma associação autônoma e sem fins lucrativos conforme prevê o seu
estatuto padrão, é regida por legislações maiores e especificamente no Estado de São Paulo
vem sofrendo problemas, ora por descuido de sua diretoria, ora por descuido do próprio
Governo Estadual que, para solucionar problemas próprios, orientou de forma inadequada as
APM(s) Estaduais através da FDE (Fundação para o Desenvolvimento da Educação), como
no caso de repasse de verbas oficiais para contratação de pessoas via cooperativas, o que vem
sendo contestado pelo TCE (Tribunal de Contas do Estado). O repasse federal é anual,
também baseado na quantidade de alunos matriculados no ensino fundamental, cabendo ao
Conselho Escolar e A.P.M. determinar as prioridades do seu uso. Cumpre ressaltar que
ocasionalmente, por boa intenção, no intuito de melhorar os padrões de aprendizagem e
propiciar o bom funcionamento da escola a APM e o Diretor da Escola realizam campanhas
financeiras, pois de acordo com o estatuto padrão da APM não é ilegal aceitar doações
espontâneas (facultativas e de qualquer valor financeiro, serviços ou material) fora da época
de matrículas. Cabe também dizer que conforme a Lei nº 444/85, artigo 63, inciso XV,
parágrafo único “constitui falta grave do integrante do Quadro do Magistério impedir que o
aluno participe das atividades escolares em razão de qualquer carência material”. Ressalte-se
ainda o preceito Constitucional da Escola pública ser totalmente gratuita fato que gera
79
impasses entre Governo, Escola e APM cujos pontos de vista divergentes ocasionam
discursos inflamados, que ganham muitas vezes espaço na mídia nacional.
Existe então um impasse. De um lado a garantia da lei e a falta de políticas públicas para
aperfeiçoar e agilizar a aprendizagem dos alunos, de outro lado a boa intenção de muitas
escolas, que acabam cometendo erros tentando suprir um déficit governamental. As APM(s)
podem realizar campanhas e pedir doações, porém a doação tem que ser espontânea e fora da
época de matrículas. Tal fato não é ilegal desde que a Assembleia Geral aprove e haja
posterior verificação da sua aplicação e prestação de contas. O erro está em impedir que o
aluno tenha acesso às atividades escolares por carência de qualquer espécie. Se a escola,
através de seus colegiados, decidir por algo, seja carteirinha, provão, apostilas, passeios,
festas, uniformes, etc., tem que ficar decidido de qual forma a APM irá arrecadar dinheiro
para assistir aos alunos carentes e compete aos dirigentes locais garantir que nenhum aluno
seja privado de assistir às aulas, ou seja, discriminado por não ter uniforme ou não poder
pagar um passeio, por exemplo. Resumindo, se a escola resolve ir a um passeio deve levar
todos os alunos que querem ou ninguém vai. Mesmo em uma festa junina a APM tem que
desenvolver mecanismos que garantam aos alunos carentes o direito de comer e beber ou
então não se faz a festa.
O artigo do estatuto que fala do objetivo da A.P.M. diz que a finalidade é colaborar no
aprimoramento do processo educacional, na assistência ao escolar e na integração entre as
famílias, escola e comunidade. De maneira geral as APM(s), não colaboram no
aprimoramento educacional e pouco integra a família no interior da escola. A falta de
integração ocorre por motivos variados, sendo três razões muito fortes para essa dissonância:
a incompreensão das pessoas do que é participação; a inexistência de tradição em trabalhos
voluntários e comunitários pela população e a falta de compromisso dos dirigentes na
formação de lideranças comunitárias. A assistência ao escolar ocorre de forma ainda mais
deficitária, devido à insuficiência dos repasses governamentais e insuficiência das doações
espontâneas por parte da comunidade. Existe no Estatuto das APM(s) dispositivo que diz que
os recursos são obtidos por contribuição dos sócios, convênios, subvenções diversas, doações
e promoções diversas. As doações espontâneas e demais contribuições são praticamente
inexistentes, dependem muito do nível de conscientização e participação da comunidade, até
mesmo porque os próprios órgãos governamentais fazem questão de frisar que a escola
pública é totalmente gratuita, porém deixam de repassar recursos suficientes para as escolas.
80
Surge então uma pergunta reflexiva: As APM(s) servem mais às comunidades e aos alunos
carentes ou aos interesses do Governo?
A autonomia e gestão democrática exigem uma mudança de mentalidade de todos os
membros da comunidade escolar – mudança que implica deixar de lado o velho preconceito
de que a escola púbica é apenas um aparelho burocrático do Estado e não uma conquista da
comunidade. A gestão democrática da escola implica que a comunidade, os usuários da escola
sejam os seus dirigentes e gestores e não apenas fiscalizadores ou, menos ainda, os meros
receptores dos serviços educacionais. Na gestão democrática pais, mães, alunos, alunas,
professores e funcionários assumem a sua parte de responsabilidade pelo projeto da escola
(GADOTTI e ROMÂO, 2004).
Como vemos, o Diretor passa a ser um “refém” do sistema, com desvio de função e
ilegalidade estatutária. A participação dos diretores executivo e financeiro da APM limita-se à
assinatura dos cheques para pagar algo que, na maioria das vezes, não foi decidido em reunião
da Associação e sim pelo Diretor da Escola. Essa situação é grave, pois toma uma grande
parte do horário de trabalho do Diretor da escola, prejudicando suas atribuições
administrativas e pedagógicas. Podemos afirmar que em escolas grandes (em torno de 1.500 a
2.000 alunos) a principal função da escola que é o desenvolvimento pedagógico, acaba sendo
esquecida pelo Diretor. Analisando-se as publicações em Diário Oficial do Estado de São
Paulo constata-se que os processos administrativos dos últimos anos são todos financeiros ou
administrativos, nenhum pedagógico. Em suma, ninguém quer perder seu cargo.
É comum o Diretor de escola dizer que ele é a APM e o Conselho de Escola, referindo-se à
sua habilidade em manipular os colegiados ou então que não há interesse das pessoas em
participar. É quase inexistente qualquer solicitação de verificação dos balancetes, notas fiscais
e compras por parte do Conselho Fiscal ou membros da comunidade. Normalmente os
membros do Conselho são chamados, assinam o balancete e este é afixado no mural da Escola
para conhecimento público sem nenhum questionamento.
Quando as Associações de Pais e Mestres foram idealizadas inspiradas no exemplo norte
americano, não se levou em consideração que lá o espírito de participação comunitária chegou
às escolas de baixo para cima. No Brasil o sistema foi criado de cima para baixo através de
decreto, aliás como tem ocorrido em muitos outros setores da organização pública.
81
Com o acúmulo gradativo das funções que a escola foi tomando para si, as APM(s)
transformaram-se em instituições complexas no ponto de vista administrativo, pois realiza
desde compra de materiais didáticos, pequenas reformas no prédio e chegando-se ao absurdo
de contratar funcionários (nas Escolas Estaduais de SP), assumindo para si uma
responsabilidade que é do Estado. Essa visão utilitarista e mercantil acaba por obscurecer sua
verdadeira função, que seria a de promover a integração entre escola e comunidade.
A rotina da Escola de somente chamar os pais para que recebam reclamações dos filhos ou
então para contribuir com dinheiro ou serviço para a APM, ao longo dos anos, gerou um
cansaço e uma descrença. É necessário fortalecer a verdadeira participação no interior das
escolas. É preciso que a APM assuma seu papel na democratização do processo escolar. A
grande tarefa dos condutores da escola pública é tornar possível a participação e o trabalho
comunitário.
Os objetivos da escola pública estão muito bem definidos na CF, CE, Leis Orgânicas
Municipais e em seus próprios regimentos internos. A APM, numa escola com autonomia
financeira, deve ser substituída em suas funções pelo Conselho Escolar (CE), constituído por
mães, pais, membros da equipe de gestão, pessoas da comunidade onde a escola está inserida
e voluntários.
O Conselho Escolar (CE) deve ter suas atribuições especificadas em Lei e no Regimento
Interno da Escola visando o controle social da atividade escolar e fazer as autorizações e
aprovações do movimento financeiro da Unidade Escolar (primeiro filtro). Fica
administrativamente impossível e legalmente complicado para a APM, nos moldes que
funciona hoje, participar do planejamento e fiscalizar os resultados e o desempenho
pedagógico da Escola.
O Conselho Escolar, substituindo a APM como representante da sociedade na qual a escola
está inserida, tem que manter como objetivo exclusivo a sua participação nas etapas de
elaboração do Plano Pedagógico, no acompanhamento das suas etapas, na avaliação dos
resultados e no acompanhamento das atividades financeiras, autorizando as aquisições e
fazendo a aprovação prévia dos balanços mensais. O Conselho Escolar deve funcionar como
82
um órgão de auditoria e de assessoramento e não como uma UEx (Unidade Executora) de
orçamento governamental.
Não faz sentido que os recursos públicos destinados para a escola sejam repassados para uma
sociedade civil sem fins lucrativos e com a agravante de que a maioria absoluta de seus
componentes não possui conhecimento da legislação que regula a sua utilização e nem possui,
essa Instituição, pessoal qualificado para proceder aos atos administrativos necessários.
Diretor, na maioria das escolas, é quem gerencia a aplicação dos recursos. Qual o motivo da
existência de um ente intermediário? Seria apenas para cumprir a regra constitucional de uma
gestão democrática?
A nossa proposta é que a própria escola seja uma Unidade Executora (UEx), ou seja, que a
Unidade Escolar tenha o seu próprio CNPJ e que possa ela mesma gerir os recursos que
seriam repassados dentro do orçamento anual de um Plano de Trabalho elaborado
conjuntamente com a Secretaria Municipal de Educação, somados com os repasses legais
oriundos do Governo Federal e Estadual. Assim o Diretor assume legalmente a figura de
Ordenador de Despesas (OD) da UEx e seriam nomeados funcionários públicos para exercer
as demais funções no cumprimento dos normativos legais necessários ao correto uso dos
recursos públicos.
E a APM? A Associação passaria a ser denominado Conselho Escolar (CE) e a ter como
função principal a participação democrática na gestão pedagógica da escola, colaborando na
elaboração do Plano Pedagógico, fiscalizando o seu cumprimento, verificando a atuação dos
professores, exercendo o papel de órgão comunitário fiscalizador do correto emprego dos
recursos destinados para a escola, cobrando um aprendizado efetivo por parte dos alunos, uma
atuação eficiente do corpo docente e um entrosamento saudável comunidade-escola. O
Conselho Escolar não seria, a partir daqui, uma associação utilizada pela escola para gerir
seus recursos e passaria a ser uma associação que trabalha junto com a escola para um melhor
resultado pedagógico e uma utilização racional dos recursos públicos a ela destinados. Toda a
responsabilidade administrativa e legal pela correta utilização dos recursos passa a ser do
corpo diretivo da escola, legalmente designados pela esfera de governo competente no
momento da nomeação do Diretor e sua equipe de gestão. O Conselho Escolar daria as
83
autorizações para as aquisições e faria a aprovação prévia dos balancetes mensais a serem
enviados aos órgãos de controle.
A descentralização dos recursos para a educação chega até os municípios, mas não desce até
as Unidades Escolares. As Escolas ficam da dependência de setores externos da própria
secretaria de educação ou de outras secretarias para o atendimento de suas necessidades
diárias de manutenção predial, material de uso cotidiano e pequenos serviços de terceiros. Se
os Estados e as Prefeituras cumprirem os dispositivos legais existentes e promoverem a
autonomia na gestão das escolas com a alocação de um orçamento anual, sendo a própria
escola uma Unidade Executora ou Gestora, a maioria dos grandes pequenos problemas diários
das escolas seriam amenizados ou resolvidos, gerando inclusive um alívio nas demandas
existentes nos órgãos estaduais ou municipais.
O fluxo das receitas orçamentárias é mostrado na figura nº 4 da página seguinte. Vemos que
as descentralizações dos recursos para a educação destinados aos Estados e Municípios não
chegam às escolas. São raros os governos estaduais e municipais que repassam algum recurso
extra para as APM‟s ou Caixas escolares. As escolas ficam assim na dependência da aplicação
dos recursos pelas Prefeituras ou Estados em suas instalações e em seus projetos pedagógicos.
É necessária vontade política para descentralizar os recursos. Eles são necessários tanto para a
aquisição de material permanente (bens patrimoniais), material de consumo e serviços de
terceiros e devem ser baseados na idade do prédio escolar, na área de terreno, na área
construída e no número de alunos matriculados. Existe também a necessidade de fazer a
alocação de pessoal para formar, dentro da escola, uma pequena equipe administrativa para
assessorar o Diretor na correta utilização e prestação de contas dos recursos recebidos
(basicamente um Auxiliar de Compras, um tesoureiro e o Diretor como Ordenador de
Despesas). O Estado terá pessoas mais capacitadas para a gestão dos recursos e maior
facilidade para a responsabilização administrativa e penal dos envolvidos que serão
funcionários públicos.
84
Figura nº 1 - FLUXO DE RECURSOS PARA A APM
4.3 Vantagens da proposta apresentada
A proposta apresentada visa dar personalidade jurídica à Unidade Escolar (CNPJ) para que ela
própria faça a gestão dos recursos financeiros destinados à aquisição de bens e serviços
necessários ao seu funcionamento pedagógico e para a manutenção predial, descentralizando
os pequenos serviços de manutenção e aquisições pequena monta. Com isso a gestão dos
recursos passa a integrar a função de Direção Escolar e deixa de pertencer a uma Associação
que funciona atualmente como um intermediário desnecessário. A Autonomia aqui defendida
desafogará também os órgãos municipais e estaduais que cuidam da manutenção e
recuperação predial, uma vez que ficarão apenas com os trabalhos de grande monta como as
reformas gerais, ampliações e construção de novos prédios. Os recursos oriundos do programa
dinheiro direto na escola (PDDE) também passariam para a própria escola e não mais para a
APM. As prefeituras, tendo suas escolas como UEx (Unidades Executoras), podem planejar
DOAÇÕES E
CONTRIBUIÇÕES
85
orçamentos descentralizados para cada Unidade escolar, desafogando a administração
municipal da execução de pequenos serviços e pequenas aquisições. A vantagem para a escola
é que a pronta aquisição e execução de pequenos serviços ficarão na dependência exclusiva da
sua eficiência na gestão dos fundos disponíveis.
No sistema atual onde as unidades escolares não possuem autonomia, o fluxo de serviços fica
prejudicado porque se o órgão executor do serviço pertencente ao Município ou Estado não
consegue atender satisfatoriamente, não resta alternativa ao Gestor escolar senão aguardar na
fila o atendimento à sua solicitação. (Figura nº 5, abaixo)
Figura nº 2 - FLUXO DE SERVIÇOS: ESCOLA SEM AUTONOMIA
Atualmente se uma escola necessita trocar uma torneira, um reator de lâmpada, um reparo
de válvula ela deve encaminhar uma solicitação para o escalão superior (Secretaria Municipal
86
de Educação) e este encaminha para o órgão subordinado encarregado dos serviços. Isso pode
demorar de 30 a 60 dias. Ainda podemos falar na demora no fornecimento de materiais de
consumo necessários para o funcionamento diário das aulas e para os projetos pedagógicos
específicos de cada escola.
Já quando uma unidade escolar possui autonomia na gestão financeira o fluxo de serviços
(Figura nº 6, abaixo) fica mais suave, pois a solução dos problemas depende apenas de uma
boa gestão da equipe da escola. O Plano de Trabalho Anual detalha a maioria dos gastos que
serão realizados, o que facilita a ação do Conselho Escolar na aprovação das contas mensais
da Unidade Escolar. Os gastos e despesas extraordinárias que por acaso aparecerem são mais
facilmente tratados porque a maioria dos envolvidos no processo (Gestão Escolar e
Comunidade) está próxima e trabalha buscando o objetivo comum de bem administrar a
Unidade Escolar. Notamos que em geral não há retenções no fluxo, salvo nos casos em que a
despesa extraordinária extrapole as reservas existentes e exija ação da equipe de gestão junto
às autoridades superiores.
Figura nº 3 - FLUXO DE SERVIÇOS: ESCOLA COM AUTONOMIA
87
4.4. Possíveis pontos de conflitos
Os conflitos possíveis são os seguintes:
a) Entre o novo Conselho Escolar (CE) e Direção da Escola até que o processo seja
absorvido, pois a Escola passará a ser a Unidade Executora (UEx), função antes
desempenhada pela extinta figura da APM;
b) Entre a Direção da Escola e o Conselho Escolar (CE) até que a Escola absorva as novas
funções do novo órgão: participação democrática dentro do sistema de planejamento,
acompanhamento pedagógico e agente de controle da sociedade sobre as atividades da
escola, cobrando resultados e ações efetivas para a melhoria da qualidade da educação;
c) Entre a Direção da Escola e os escalões superiores responsáveis pelos repasses de verbas.
Este conflito poderá ocorrer até que todas as etapas administrativas estejam assimiladas e o
processo de autonomia compreendido e implantado;
d) Entre o Conselho Escolar e a comunidade. Os conflitos poderão ocorrer até que a
comunidade tome consciência das reais funções legais do Conselho e se envolvam numa
participação democrática e responsável de controle social das atividades educacionais
desenvolvidas dentro da escola.
4.5 Adequação legal mínima para implantação da proposta
4.5.1 Na esfera Federal:
-Regulamentar o Art. 3º da LDB, principalmente no inciso VIII que diz: “gestão democrática
do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino”.
-Regulamentar o Art. 12º da LBD que incumbe aos estabelecimentos de ensino, respeitadas
as normas comuns e as do seu sistema de ensino: no inciso I a tarefa de elaborar e executar
sua proposta pedagógica; no inciso II a de administrar seu pessoal e seus recursos materiais e
financeiros e no inciso VI a missão de articular-se com as famílias e a comunidade, criando
processos de integração da sociedade com a escola. Neste ponto cabe salientar a importância
88
que terão os Conselhos Escolares como elos de ligação escola/comunidade e como elemento
facilitador da integração exigida por lei e tão necessária para uma educação eficiente e
concatenada com os objetivos da comunidade onde a escola está inserida. Este será o papel
legal que deve ser atribuído aos Conselhos Escolares e não o de ser gestor de recursos
públicos destinados à rede escolar (como acontece atualmente com as APM‟s).
-Regulamentar o Art. 14º da LDB que trata da obrigação dos sistemas de ensino de definir
as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, obedecendo aos
princípios de participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico
da escola e da participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou
equivalentes.
-Obrigar os Estados e Municípios a cumprir o que estabelece o Art. 15º da LBD: “Os
sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os
integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira,
observadas as normas gerais de direito financeiro público”.
-Fazer com que o cálculo previsto no Art. 74º da LBD, referente ao padrão mínimo de
oportunidades educacionais para o ensino fundamental, baseado no cálculo do custo mínimo
por aluno, capaz de assegurar ensino de qualidade, seja também utilizado para fundamentar o
Orçamento Anual para cada Unidade Escolar.
-Fazer com que cada Unidade Escolar seja uma UEx (Unidade Executora) para que se possa
cumprir o que estabelece o § 3º do Art. 75º da LDB, referente a ação supletiva e
redistributiva da União e dos Estados para corrigir as disparidades de acesso e garantir o
padrão mínimo de qualidade de ensino e com base nos critérios estabelecidos nos § 1º e 2º,
permitindo à União, Estados e Municípios fazer a transferência direta de recursos para cada
estabelecimento de ensino, considerando o número de alunos que efetivamente freqüentam a
escola.
-modificar o Inciso I do § 2º do Artigo nº 22 da Lei Nº. 11.947, de 16 de Junho de 2009 que
estabelece: “diretamente à unidade executora própria, representativa da comunidade escolar,
ou àquela qualificada como beneficente de assistência social ou de atendimento direto e
89
gratuito ao público” para “diretamente à unidade escolar autônoma ou àquela qualificada
como beneficente de assistência social ou de atendimento direto e gratuito ao público”.
4.5.3 Nas esferas Estadual e Municipal:
O Manual de Orientação para Constituição de Unidade Executora, atualizado em julho de
2009 e emitido pela Coordenação de Execução de Programas da Diretoria de Ações
Educacionais do FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação do Ministério da
Educação, define o que é uma UEx (Unidade Executora): Uma sociedade civil com
personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos. O mesmo Manual estabelece
como atribuições das UEx(s): administrar recursos transferidos por órgãos federais, estaduais,
distritais e municipais; gerir recursos advindos de doações da comunidade e de entidades
privadas; controlar recursos provenientes da promoção de campanhas escolares e de outras
fontes; fomentar as atividades pedagógicas, a manutenção e conservação física de
equipamentos e a aquisição de materiais necessários ao funcionamento da escola e prestar
contas dos recursos repassados, arrecadados e doados. Fica então a pergunta: Como é que,
legalmente, um Manual emitido pelo Ministério da Educação pode estabelecer atribuições
para uma sociedade civil com personalidade jurídica de direito privado?
Os objetivos deste tipo de sociedade são, por lei, estabelecidos no seu estatuto e o conteúdo
do mesmo é votado pela Assembleia que a constituiu e não podem ser impostos por Órgãos
Governamentais.
O Governo de São Paulo estabeleceu pelo Decreto n° 12.983/78 um Estatuto Padrão para as
APM(s). O artigo segundo do decreto fala sobre a Natureza e Finalidade da associação:
instituição auxiliar da escola que terá por finalidade colaborar no aprimoramento do processo
educacional, na assistência ao escolar e na integração família-escola-comunidade. Os artigos
terceiro e quarto complementam: a entidade com objetivos sociais e educativos, não terá
caráter político, racial ou religioso e nem finalidades lucrativas. Para a consecução dos fins a
que se destina a Associação se propõe a colaborar com a direção do estabelecimento para
atingir os objetivos educacionais colimados pela escola, representar as aspirações da
comunidade e dos pais de alunos junto à escola, mobilizar os recursos humanos, materiais e
financeiros da comunidade, para auxiliar a escola, provendo condições que permitam a
melhoria do ensino, o desenvolvimento de atividades de assistência ao escolar, na área
90
socioeconômica e de saúde, a conservação e manutenção do prédio, equipamentos e
instalações, a programação de atividades culturais e de lazer que envolva a participação
conjunta de pais, professores e alunos, execução de pequenas obras de construção em prédios
escolares, que deverá ser acompanhada e fiscalizada pela Fundação para o Desenvolvimento
da Educação, colaborar na programação do uso do prédio da escola pela comunidade,
inclusive nos períodos ociosos, ampliando-se o conceito de escola como "Casa de Ensino"
para "Centro de Atividades Comunitárias" e favorecer o entrosamento entre pais e professores
possibilitando aos pais, informações relativas tanto aos objetivos educacionais, métodos e
processos de ensino, quanto ao aproveitamento escolar de seus filhos e aos professores, maior
visão das condições ambientais dos alunos e de sua vida no lar.
Já o inciso XVIII do artigo quinto da CF diz que a criação de associações e, na forma da lei, a
de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu
funcionamento. Assim, não parece legal a imposição de um Estatuto único para a Associação
de Pais e Mestres.
Para um arranjo legal seria conveniente que os Estados e os Municípios que queiram
realmente conceder autonomia para suas escolas editem leis locais concedendo às unidades
escolares o status de órgão autônomo com CNPJ próprio. A partir deste ponto, conceder às
escolas um orçamento anual compatível com as atribuições que receberão tais como:
aquisições de materiais de consumo (custeio), serviços de terceiros e materiais permanentes
(capital) necessários ao bom funcionamento das instalações e de suas atividades didático-
pedagógicas, extinguindo as denominadas APM‟s e promovendo a constituição dos
Conselhos Escolares para que efetivamente ocorra um controle social sobre as atividades da
Escola e um acompanhamento efetivo do desenrolar do orçamento anual de cada Unidade.
O Professor José Mário Pires Azanha diz que hoje, na verdade, o princípio da autonomia
escolar transformou-se numa expressão vazia. A adesão verbal de políticos, administradores e
professores ao princípio da autonomia retirou deste termo qualquer força operativa. A
preocupação é estabelecê-lo na letra das normas. Nada se faz para desenvolver em cada
Escola e em seus membros a percepção de que o exercício da autonomia escolar é a única
defesa contra os pacotes "orientadores" de órgãos centrais. O magistério como um todo
precisa ser educado para esse exercício. Cabe ainda observar que, em geral, a Administração
Municipal ignora aspectos relevantes do significado da autonomia escolar, como também
91
infringe o disposto no art. 206 da CF, que, com sabedoria, estabelece "o pluralismo de ideias
e de concepções pedagógicas" como um dos princípios obrigatórios do ensino.
A Prof.ª Maria José Viana Marinho de Mattos afirma que a autonomia financeira deve vir
acompanhada de medidas administrativas no que se refere à implementação de medidas que
possibilitem as decisões da escola, ou seja, é a unidade escolar que detém o conhecimento de
sua realidade e, portanto, deve ter autonomia para decidir.
Ela afirma também que para viabilizar o sistema de repasse de recursos às unidades escolares
visando a autonomia financeira, foram implementadas diversas medidas no Estado de Minas
Gerais tais como: a) definição de competências no repasse de recursos financeiros: b)
direcionamento dos recursos conforme prioridades das escolas e c) procedimentos de
prestação de contas dos recursos utilizados. No início essas medidas causaram impacto nas
escolas, pois anteriormente, além dos recursos serem insuficientes, a escola não podia decidir
suas compras. Por um lado a Secretaria utilizou-se de uma prática já conhecida pelas escolas
estaduais: a autorização para o repasse de recursos financeiros às caixas escolares. Não
foi efetivada nenhuma medida para implantar a GAE (Gestão Autônoma das Escolas) e as
escolas mineiras continuam utilizando-se de um ente intermediário para gerir seus recursos
financeiros.
Nessa política educacional, a Caixa Escolar (similar à APM) é encarregada do gerenciamento
dos recursos financeiros descentralizados pela Secretaria para desenvolvimento de ações
educacionais. É importante ressaltar que podem ser transferidos recursos para o financiamento
de custos e projetos que envolvam despesas tais como: aquisição de materiais de consumo
(merenda escolar, manutenção, livros didáticos, bens de consumo e outros de igual natureza);
realização de cursos de capacitação e pequenos reparos do prédio escolar. A Caixa Escolar é
uma sociedade civil, com personalidade jurídica e de direito privado, criada pelo Executivo
para administrar os recursos recebidos da Secretaria e outros provenientes do município, da
comunidade, de entidades públicas ou privadas e da promoção de campanhas feitas pela
própria escola, nos moldes das APM‟s no Estado de São Paulo.
Através das medidas de descentralização financeira, a APM ou Caixa Escolar, dispõe de
recursos classificados em: recursos não vinculados - que compõem a maior parcela e são
repassados às escolas e devem ser gastos segundo prioridades estabelecidas pela própria
92
Unidade Escolar no seu Plano de Desenvolvimento; recursos vinculados – que são
repassados através de convênios e devem ser gastos em projetos elaborados pela escola e
aprovados pelos órgãos superiores ou em projetos de iniciativa da própria Secretaria. Entre
estes recursos destacamos:
a) os Recursos da Quota Estadual do Salário Educação (QESE). Esses recursos são
aplicados em despesas referentes a capacitação de professores do Ensino Fundamental,
informações estatísticas, mobiliário, equipamento, ampliação, reforma, construção e
manutenção de prédios escolares.
b) Os Recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico e de
Valorização do Magistério (FUNDEB) em que o Estado deve gastar com remuneração do
profissional da Educação e em projetos e atividades específicas do Ensino Básico.
c) Os Recursos de operações de crédito que são recursos contratados junto a organismos
internacionais destinados as ações de capacitação de professores, equipamentos para escolas
públicas, aquisição de computadores para escolas públicas, aquisição de livros para
bibliotecas de escolas do ensino fundamental, e equipamentos para a área administrativa das
escolas.
d) Os recursos arrecadados pela própria escola através de doações e auxílios concedidos
por pessoas jurídicas (públicas ou privadas), por particulares ou por grupos comunitários.
Sendo assim, os repasses financeiros são diferenciados uma vez que, além da natureza dos
recursos consideram-se também duas outras variáveis: a primeira diz respeito aos projetos
desenvolvidos, pois nem todas as escolas participam de todos os projetos e a segunda está
relacionada à equidade social, ou seja, a Secretaria deve ter como meta garantir mais recursos
aos que têm menos e precisam mais. Desde o início da implementação dessa política de
descentralização, o Estado exige algumas condições para que se efetue o repasse de recursos
financeiros às escolas. Essas exigências são: a) plano de aplicação de recursos aprovado pelo
colegiado escolar; b) operação dos recursos em banco; c) compras com nota fiscal e d)
prestação de contas fiscalizada aprovada pelos representantes do colegiado.
93
Minas Gerais, como nos outros Estados, a descentralização financeira é efetuada através de
um apêndice à Unidade Escolar. A Legislação procura estimular a participação da família
dando à Caixa Escolar autonomia para decidir onde gastar determinados recursos que venha a
receber. A Unidade Escolar em si ainda não possui autonomia e depende da existência de uma
sociedade civil, com personalidade jurídica de direito privado para gerenciar os recursos a ela
destinados.
Na proposta apresentada neste trabalho as Unidades Escolares adquirem uma personalidade
jurídica própria estabelecida por Lei local, com CNPJ e uma estrutura administrativa mínima
necessária para gerir os recursos orçamentários. A figura da APM ou Caixa Escolar deixa de
existir e ganha força o papel do Conselho Escolar, constituído por pais, professores,
funcionários, pessoas, membros de organizações civis, fundações e empresas que pertençam à
comunidade onde a escola está inserida e que queiram participar da gestão democrática da
escola. O Conselho Escolar passa a ser o órgão que participa, junto com a Direção da escola
e equipe de gestão da elaboração, execução e acompanhamento do Plano de Trabalho ou
Plano de Metas Anual, Plano Pedagógico e aprova as contas da Unidade Escolar,
encaminhadas a posteriori aos órgãos superiores. As escolas assim instituídas podem então
receber do Governo Federal, dos Estados e Municípios as verbas orçamentárias necessárias,
fazer a gestão do seu pessoal e material, desafogando a administração central que ficaria
apenas com as funções de supervisão, acompanhamento, assessoramento, avaliação e
fiscalização.
4.6 – Escolas Autônomas: exemplos e dados
Já existem escolas no sistema nacional que possuem autonomia administrativa e financeira e
apresentam, em paralelo, um bom desempenho nos sistemas de avaliação gerenciados pelo
MEC. O quadro nº 6, na próxima página, mostra um extrato de resultados do IDEB – Índice
de Desenvolvimento do Ensino Básico para fins de comparação, onde aparecem escolas com
e sem autonomia financeira. Isto não implica dizer que a autonomia financeira é a única
responsável pelo bom desempenho, mas é uma das componentes que possibilita à escola
caminhar para um bom resultado e levar nosso país para um índice que o coloque entre os
países mais desenvolvidos em educação.
94
Quadro nº 6 - Comparativo dos resultados do IDEB
Escola Situação 2005 2007 2009
COL BRIGADEIRO NEWTON BRAGA Autônoma 5.8 6.0
COL DE APLIC DA UNIV FED DO RIO DE
JANEIRO
Autônoma 7.3 7.1 6.2
COLEGIO MILITAR DO RIO DE JANEIRO Autônoma 6.4 6.4
COLEGIO PEDRO II Autônoma 6.8 7.0 7.6
COLEGIO PEDRO II - UNIDADE ESCOLAR
SAO CRISTOVAO II
Autônoma 6.0 5.6
COLEGIO PEDRO II -UNID ENGENHO
NOVO II
Autônoma 5.4 4.3
COLEGIO PEDRO II UNID HUMAITA II Autônoma 6.6 5.7 6.4
COLEGIO PEDRO II UNIDADE ESCOLAR
TIJUCA II
Autônoma 5.9 5.1
FUNDACAO OSORIO Autônoma 5.4 6.0 5.3
EM CORA CORALINA s/autonomia 3.9 3.6 3.3
ESCOLA MUNICIPAL VICENTE LICINIO
CARDOSO
s/autonomia 3.2 3.4 3.6
ESCOLA MUNICIPAL DARCY VARGAS s/autonomia 4.0 4.8 2.5
ESCOLA MUNICIPAL BENJAMIN
CONSTANT
s/autonomia 4.1 4.5 3.7
COLEGIO MILITAR DO RECIFE Autônoma 7.2 6.6
ESCOLA MUNICIPAL ANDRE DE MELO s/autonomia 2.9 2.6 2.3
ESCOLA MUNICIPAL ANTONIO FARIAS
FILHO
s/autonomia 2.8 2.7 2.8
ESCOLA MUNICIPAL ANTONIO
HERACLIO DO REGO
s/autonomia 2.6 2.6 2.6
COLEGIO MILITAR DE FORTALEZA Autônoma 6.2 6.8 6.9
CMES DOM ANTONIO ALMEIDA
LUSTOSA
s/autonomia 1.9 3.0 3.7
CMES FRANCISCO DOMINGOS DA SILVA s/autonomia 2.5 1.2 1.8
CMES FRANCISCO EDMILSON PINHEIRO s/autonomia 2.7 2.4 3.2
CMES MARIA VIVIANE BENEVIDES
GOUVEIA
s/autonomia 2.5 3.3 2.4
CMES MARIA ZELIA CORREIA DE
SOUSA
s/autonomia 2.2 1.6 3.7
COLEGIO MILITAR DE MANAUS Autônoma 6.0
ESC MUN ABILIO NERY s/autonomia 3.0 2.6 2.9
ESC MUN ALFREDO LINHARES s/autonomia 2.5 2.3
ESC MUN ANA MOTTA BRAGA s/autonomia 3.0 3.1 2.8
ESC MUN ANA SENA RODRIGUES s/autonomia 3.2 3.6 3.1
Fonte: http://sistemasideb.inep.gov.br/resultado/
95
A escola autônoma deve ter um orçamento anual que permita ao Diretor resolver, se não
todos, pelo menos a maioria dos problemas internos da Unidade Escolar que administra. O
volume do orçamento vai depender do nível de autonomia que a entidade superior (Estado ou
Município) irá conceder. O quadro nº 7 abaixo mostra os dados do Colégio Pedro II:
Quadro nº 7 – DADOS GERAIS SOBRE O COLÉGIO PEDRO II
Fonte: Relatório de Gestão do Colégio Pedro II relativo ao ano de 2007.
O Grupo de Trabalho sobre Financiamento da Educação do INEP (Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais) do Ministério da Educação (MEC) publicou um relatório
na Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, volume 82 de jan/dez 2001, que traz uma
tabela onde estima o custo de uma escola. O relatório leva em conta custos em sala de aula
(professores, auxiliares, material didático e equipamento), custos no âmbito da escola
(direção, secretaria, vigilância e limpeza), custos com suporte pedagógico (coordenador
pedagógico, psicólogo, supervisor de recreio, bibliotecário), custos de operação e manutenção
(água, luz e telefone, conservação predial e manutenção de equipamentos), custos de
alimentação (merendeiras e alimentos) e custos com a administração e supervisão e formação
profissional). A tabela nº 1 transcrita na página seguinte mostra estes dados:
Inscrição
da própria
Unidade
Escolar no
Cadastro
Nacional
de Pessoa
Jurídica
Código para acesso ao Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) do Governo
Federal
96
TABELA nª 1 - ESTIMATIVA DE GASTO HIPOTÉTICO DE UMA ESCOLA DE ENSINO
FUNDAMENTAL DE QUALIDADE Número de alunos: 600 Número de Classes: 20
Alunos/classes: 1ª a 4ª séries/25; 5ª a 8ª série/35
Jornada do aluno: 8h-15h (jornada integral)
Jornada do professor: 7h30-16h
Nº Custo
unitário
Custo
total/ano
Custo
aluno/ano
% do
total
Custos em sala de aula
Professores 20 2.400 639.840 1.066,40 59,2
Auxiliar (estagiário) 60 240 57.600 96,00 5,3
Material didático (kit) 600 30 18.000 30,00 1,7
Equipamento 10.000 16,67 0,9
Subtotal 725.440 1.209,07 67,2
Custos no âmbito da
escola
Administração geral
Direção 1 3.000 39.990 66,65 3,7
Secretaria 1 1.500 19.995 33,33 1,9
Vigilância 2 1.000 26.660 44,43 2,5
Limpeza 2 1.000 26.660 44,43 2,5
Subtotal 113.305 188,84 10,5
Suporte pedagógico
Coordenação pedagógico 1,0 2.000 26.660 44,43 2,5
Psicólogo 0,5 2.000 13.330 22,22 1,2
Supervisor de recreio 2 400 10.664 17,77 1,0
Bibliotecário 1 2.000 26.660 44,43 2,5
Subtotal 77.314 128,86 7,2
Operação e manutenção
Água/luz/telefone 12
meses 1.800 21.600 36,00 2,0
Conservação predial 12
meses 500 6.000 10,00 0,6
Manutenção equipamentos 12
meses 300 3.600 6,00 0,3
Subtotal 31.200 52,00 2,9
Alimentação
Merendeiras 2 1.000 26.660 44,43 2,5
Alimentos (refeições) 1.200 0,2 48.000 80,00 4,4
Subtotal 74.660 124,43 6,9
Custos na administração
central
Formação profissional 20 200/professor 4.000 6,67 0,4
Administração e supervisão 5% do custo
total
53.996 89,99 5,0
Subtotal 57.996 96,66 5,4
Total geral 1.079.915 1.799,86 100,0
Fonte e elaboração: INEP/MEC Relatório do Grupo de Trabalho sobre Financiamento da Educação.
Os itens em negrito na coluna Custo Unitário não são compatíveis com a realidade dos custos
existentes nas unidades escolares. O estagiário e o supervisor de recreio (inspetor de aluno)
97
não podem receber remuneração ou bolsa inferior a 01(um) salário mínimo. As despesas de
água, luz e telefone de uma unidade escolar deste porte, pelo menos em São Paulo, não ficam
por menos de R$12.000,00 por mês.
Os custos atuais de manutenção predial ficam na ordem de R$2,95/mensal por metro
quadrado, dependendo na idade do prédio e da constância do seu uso, ou seja, um, dois ou três
turnos de aula.
O INEP/MEC fez uma simulação dos recursos necessários para atender o PNE e desta
simulação extraímos os custos estimados para o ano de 2011 por aluno em cada etapa:
R$2.459,00 para alunos de 0-3 anos (creche); R$1.873,00 para alunos de 4-6 anos (pré-
escola); R$1.873,00 para o ensino fundamental e R$2.268,00 para o ensino médio.
Tomando-se por base uma rede municipal da grande São Paulo com 57 escolas de Ensino
Fundamental e cerca de 42.000 alunos nós temos as seguintes médias de consumo mensal por
aluno: água R$14,63; energia elétrica R$5,73; telefonia R$1,55.
Refazendo-se a tabela de estimativa de gasto hipotético de uma escola de Ensino
Fundamental, que funcione com dois turnos de 600 alunos, 20 salas de aula, 2500 m² de área
construída e 5.600 m² de área de terreno, teremos os seguintes valores conforme a Tabela 2 da
página seguinte:
98
TABELA nº 2 - GASTO ESTIMADO PARA UMA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL Número de alunos: 600 em cada turno Número de Classes: 20 (de 1ª até 9ª séries)
Nº Custo
unitário
Custo
total/ano
Custo
aluno/ano
% do
total
Custos em sala de aula
Professores 45 2.400 1.723.680 1.436,40 55,54%
Auxiliar (estagiário) 30 545 260.940 217,45 8,41%
Material didático (kit) 1200 30 36.000 30,00 1,16%
Equipamento 20.000 16,67 0,64%
Subtotal 2.040.620 1.700,52 65,75%
Custos no âmbito da
escola
Administração geral
Direção 1 3.000 47.880 39,90 1,54%
Secretaria 1 1.500 23.940 19,95 0,77%
Auxiliar administrativo 2 1.000 31.920 26,60 1,03%
Vigilância 2 1.000 31.920 26,60 1,03%
Limpeza 2 1.000 31.920 26,60 1,03%
Subtotal 167.580 139,65 5,40%
Suporte pedagógico
Coordenação pedagógico 1,0 2.000 31.920 26,60 1,03%
Orientador Educacional 1,0 2.000 31.920 26,60 1,03%
Supervisor de recreio 4 545 34.793 28,99 1,12%
Bibliotecário 1 2.000 31.920 26,60 1,03%
Subtotal 130.553 108,79 4,21%
Operação e
manutenção
Água/luz/telefone 12 meses 26.292 315.504 262,92 10,17%
Conservação predial 12 meses 16.520 198.240 165,20 6,39%
Manutenção
equipamentos
12 meses 1.200 14.400 12,00 0,46%
Subtotal 528.144 440,12 17,02%
Alimentação
Merendeiras 2 1.000 31.920 26,60 1,03%
Alimentos (refeições) 2.400 0,2 48.000 40,00 1,55%
Subtotal 79.920 66,66 2,58%
Custos na
administração central
Formação profissional 45 200/professor 9.000 7,50 0,29%
Subtotal 2.955.817 2.463,18 95,24%
Administração e
supervisão
5% do custo
total
147.790 123,16 4,76%
Total geral 3.103.607 2.586,34 100,00%
O Valor obtido por aluno é de R$2.586,34. É superior aos valores de R$1.799,86 e
R$1.873,00 previstos pelo INEP/MEC em seus estudos.
99
Na Tabela 3 abaixo são mostrados os valores dos investimentos realizados pelo Governo
Federal através do programa PDDE (Dinheiro Direto na escola):
Tabela nº 3
INVESTIMENTO DO GOVERNO FEDERAL ATRAVÉS DO PDDE EM ESCOLAS DO ENSINO
FUNDAMENTAL DE UM MUNICÍPIO DA GRANDE SÃO PAULO PARA O ANO DE 2011.
(VALORES EM R$)
PDDE RECEBIDO EM 2011 PDDE RECEBIDO EM 2011
ES
CO
LA
Nº
Alu
no
s
Cu
stei
o
Ca
pit
al
To
tal
PD
DE
/
AL
UN
O
ES
CO
LA
Nº
Alu
no
s
Cu
stei
o
Ca
pit
al
To
tal
PD
DE
/
AL
UN
O
1 719 3.828,48 957,12 4.785,60 6,66 27 956 8.442,96 2.110,74 10.553,70 11,04
2 906 5.366,56 1.341,64 6.708,20 7,40 28 1246 11.014,32 2.753,58 13.767,90 11,05
3 494 2.973,12 743,28 3.716,40 7,52 29 1574 13.945,92 3.486,48 17.432,40 11,08
4 1084 6.781,76 1.695,44 8.477,20 7,82 30 973 8.694,96 2.173,74 10.868,70 11,17
5 438 2.741,28 685,32 3.426,60 7,82 31 1212 10.908,48 2.727,12 13.635,60 11,25
6 1077 6.768,32 1.692,08 8.460,40 7,86 32 1208 10.928,64 2.732,16 13.660,80 11,31
7 825 5.212,00 1.303,00 6.515,00 7,90 33 1325 11.997,12 2.999,28 14.996,40 11,32
8 617 3.902,40 975,60 4.878,00 7,91 34 698 6.372,72 1.593,18 7.965,90 11,41
9 1064 6.761,60 1.690,40 8.452,00 7,94 35 1094 10.354,08 2.588,52 12.942,60 11,83
10 625 3.986,40 996,60 4.983,00 7,97 36 814 7.742,40 1.935,60 9.678,00 11,89
11 806 5.151,52 1.287,88 6.439,40 7,99 37 1057 10.071,84 2.517,96 12.589,80 11,91
12 426 2.737,92 684,48 3.422,40 8,03 38 815 7.777,68 1.944,42 9.722,10 11,93
13 602 3.872,16 968,04 4.840,20 8,04 39 793 7.601,28 1.900,32 9.501,60 11,98
14 1016 6.687,68 1.671,92 8.359,60 8,23 40 619 5.959,44 1.489,86 7.449,30 12,03
15 403 2.674,08 668,52 3.342,60 8,29 41 1434 14152,08 3538,02 17690,1 12,34
16 580 3.862,08 965,52 4.827,60 8,32 42 771 7.631,52 1.907,88 9.539,40 12,37
17 854 5.722,72 1.430,68 7.153,40 8,38 43 995 9.915,60 2.478,90 12.394,50 12,46
18 549 3.687,36 921,84 4.609,20 8,40 44 773 7.752,48 1.938,12 9.690,60 12,54
19 337 2.412,00 603,00 3.015,00 8,95 45 440 4.429,44 1.107,36 5.536,80 12,58
20 479 4017,76 1004,44 5022,2 10,48 46 1012 10.500,24 2.625,06 13.125,30 12,97
21 1393 11.956,80 2.989,20 14.946,00 10,73 47 1530 17.510,88 4.377,72 21.888,60 14,31
22 1583 13.734,24 3.433,56 17.167,80 10,85 48 869 10261,92 2565,48 12827,4 14,76
23 998 8.689,92 2.172,48 10.862,40 10,88 49 604 7.510,56 1.877,64 9.388,20 15,54
24 1514 13.210,08 3.302,52 16.512,60 10,91 50 414 5777,04 1444,26 7221,3 17,44
25 1294 11.296,56 2.824,14 14.120,70 10,91 51 274 4316,56 1079,14 5395,7 19,69
26 1397 12.208,80 3.052,20 15.261,00 10,92 52 225 3784,24 946,06 4730,3 21,02
SOMA 22080 160243,60 40060,90 200304,50 10,80 SOMA 23725 235.354,40 58.838,60 294.193,00 10,80
100
A tabela acima mostra que o investimento do Governo Federal direto na Escola tem um valor
médio de R$10,80 por aluno/ano. É um valor muito baixo levando-se em conta as
necessidades dos sistemas municipais e estaduais de ensino que em geral possuem prédios de
idade avançada, instalações precárias e falta de equipamentos tecnológicos e de material
didático moderno.
O Gráfico abaixo mostra um comparativo de investimento em educação entre países membros
da OECD e alguns países convidados, entre eles o Brasil.
Gráfico nº 1 – Investimento em educação Países da OECD e convidados
Nota-se que nosso país está bem abaixo da média dos valores investidos pelos membros da
OECD e uma das consequências é o baixo rendimento que nossos alunos apresentam nas
avaliações internas e externas. O resultado do teste PISA (OECD) abaixo confirma o fato:
COLOCAÇÃO DO BRASIL
101
Tabela nº 4 - TABELA DE COMPARAÇÃO DO RESULTADO DO TESTE PISA (OECD) 2009
On the overall reading
scale
On the reading subscales
On the mathematics scale
On the science scale
Access
and retrieve
Integrate and
interpret
Reflect and
evaluate
Continuous texts
Non-continu
ous texts
Shanghai-China 556 549 558 557 564 539 600 575
Korea 539 542 541 542 538 542 546 538
Finland 536 532 538 536 535 535 541 554
Hong Kong-China 533 530 530 540 538 522 555 549
Singapore 526 526 525 529 522 539 562 542
Canada 524 517 522 535 524 527 527 529
New Zealand 521 521 517 531 518 532 519 532
Japan 520 530 520 521 520 518 529 539
Australia 515 513 513 523 513 524 514 527
Netherlands 508 519 504 510 506 514 526 522
Belgium 506 513 504 505 504 511 515 507
Norway 503 512 502 505 505 498 498 500
Estonia 501 503 500 503 497 512 512 528
Switzerland 501 505 502 497 498 505 534 517
Poland 500 500 503 498 502 496 495 508
Iceland 500 507 503 496 501 499 507 496
United States 500 492 495 512 500 503 487 502
Liechtenstein 499 508 498 498 495 506 536 520
Sweden 497 505 494 502 499 498 494 495
Germany 497 501 501 491 496 497 513 520
Ireland 496 498 494 502 497 496 487 508
France 496 492 497 495 492 498 497 498
Chinese Taipei 495 496 499 493 496 500 543 520
Denmark 495 502 492 493 496 493 503 499
United Kingdom 494 491 491 503 492 506 492 514
Hungary (MÉDIA) 494 501 496 489 497 487 490 503
Portugal 489 488 487 496 492 488 487 493
Macao-China 487 493 488 481 488 481 525 511
Italy 486 482 490 482 489 476 483 489
Latvia 484 476 484 492 484 487 482 494
Slovenia 483 489 489 470 484 476 501 512
Greece 483 468 484 489 487 472 466 470
Spain 481 480 481 483 484 473 483 488
Czech Republic 478 479 488 462 479 474 493 500
Slovak Republic 477 491 481 466 479 471 497 490
Croatia 476 492 472 471 478 472 460 486
Israel 474 463 473 483 477 467 447 455
Luxembourg 472 471 475 471 471 472 489 484
Austria 470 477 471 463 470 472 496 494
Lithuania 468 476 469 463 470 462 477 491
Turkey 464 467 459 473 466 461 445 454
Dubai (UAE) 459 458 457 466 461 460 453 466
Russian Federation 459 469 467 441 461 452 468 478
Chile 449 444 452 452 453 444 421 447
Serbia 442 449 445 430 444 438 442 443
Bulgaria 429 430 436 417 433 421 428 439
Uruguay 426 424 423 436 429 421 427 427
Mexico 425 433 418 432 426 424 419 416
102
On the overall reading
scale
On the reading subscales
On the mathematics scale
On the science scale
Access
and retrieve
Integrate and
interpret
Reflect and
evaluate
Continuous texts
Non-continu
ous texts
Romania 424 423 425 426 423 424 427 428
Thailand 421 431 416 420 423 423 419 425
Trinidad-Tobago 416 413 419 413 418 417 414 410
Colombia 413 404 411 422 415 409 381 402
Brazil 412 407 406 424 414 408 386 405
Montenegro 408 408 420 383 411 398 403 401
Jordan 405 394 410 407 417 387 387 415
Tunisia 404 393 393 427 408 393 371 401
Indonesia 402 399 397 409 405 399 371 383
Argentina 398 394 398 402 400 391 388 401
Kazakhstan 390 397 397 373 399 371 405 400
Albania 385 380 393 376 392 366 377 391
Qatar 372 354 379 376 375 361 368 379
Panama 371 363 372 377 373 359 360 376
Peru 370 364 371 368 374 356 365 369
Azerbaijan 362 361 373 335 362 351 431 373
Kyrgyzstan 314 299 327 300 319 293 331 330
Dados: OECD PISA 2009 database.
Observação: A Hungria possui o valor considerado médio da OECD. O Brasil não é membro da OECD,
participa como convidado e está entre os 13 piores colocados.
Se observarmos os países com índices dentro e acima da média no teste PISA veremos que a
maioria deles fazem um investimento considerável em educação e promovem a GAE – Gestão
Autônoma das Escolas em seus sistemas de ensino.
103
4.7 Projeto de implantação da proposta
Figura nº 4
Dimensões da autonomia escolar em Gestão da educação ( DOURADO, Luiz Fernandes).
Propõe-se a concessão de autonomia de gestão administrativo-financeira na qual a Unidade
Escolar possa:
Adquirir seu material pedagógico (não incluiu os livros didáticos adotados pela rede);
Adquirir material para manutenção predial;
Contratar serviços de terceiros para manutenção predial tais como: serviços de pintura,
serviços de jardinagem, pedreiros, manutenção hidráulica, manutenção elétrica,
telhadista, etc.;
Contratar serviços de assistência técnica especializada para microcomputadores,
telefonia, rede lógica, copiadoras, impressoras, equipamentos eletrônicos em geral,
etc.;
104
Adquirir equipamentos de pequeno e médio custo para apoio às atividades
pedagógicas tais como: instrumentos musicais, projetores, telas de projeção, lousas
especiais, equipamentos para laboratório de ciências, equipamentos para sala de artes,
material de informática, material esportivo, multifuncionais, etc.;
Custear as despesas de água, luz e telefone porque quando a própria Unidade Escolar
pagar as contas, ela irá empenhar-se para evitar os desperdícios, pois sobrarão mais
verbas para outras despesas;
Fazer a escrituração do seu pessoal, manter os arquivos e fazer a concessão de férias,
licenças médicas, lançamentos de folha de pagamentos, etc.;
Fazer a escrituração contábil das verbas recebidas, submeter à aprovação do Conselho
Escolar (CE) mensalmente e após aprovado, remeter o processo ao escalão suão
superior (Prefeitura ou Estado);
Aquisição de merenda escolar (optativo).
Continuaria centralizado pelo Estado ou Município:
Promoção de concurso público para contratação de pessoal;
Política salarial, promoções, transferências, demissões, etc.;
Aquisição e distribuição de merenda escolar (optativo);
Aquisição e distribuição dos livros didáticos adotados pela rede;
Aquisição e distribuição de uniformes obrigatórios;
Aquisição e distribuição de equipamentos de alto custo e mobiliário padronizado;
Avaliação externa, critérios de promoção/retenção de alunos.
105
As unidades escolares apresentam um organograma que, tirando pequenas variações,
enquadra-se no modelo apresentado na Figura nº 2 abaixo:
Figura nº 5
Organograma Básico
Transformando-se o organograma básico acima em um organograma de subordinação,
podemos apresentar um organograma hipotético como o da Figura nº 3 abaixo:
Figura nº 6
Organograma hipotético
106
O orçamento é proposto tomando-se como base os valores das tabelas do item 4.6 e levando-
se em conta a dimensão da autonomia ora proposta:
Tabela nº 5
GASTO ESTIMADO PARA UMA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL (REFEITA)
Número de alunos: 600 em cada turno Número de Classes: 20 (de 1ª até 9ª séries)
Nº Custo unitário Custo total/ano Custo aluno/ano
Custos descentralizados
Material didático (kit) 1200 30,00 36.000,00 30,00
Equipamento 20.000,00 16,67
Água/luz/telefone 12 meses 26.292,00 315.504,00 262,92
Conservação predial 12 meses 16.520,00 198.240,00 165,20
Manutenção equipamentos 12 meses 1.200,00 14.400,00 12,00
Alimentos (refeições)* 2.400 0,20 48.000,00 40,00
Formação profissional 45 200/professor 9.000,00 7,50
Subtotal 641.144,00 534,29
Administração e supervisão 5% do custo total 32.057,00 26,72
Total geral 673.201,00 561,01
*valor da alimentação é insuficiente.
Se tomarmos por base o gasto do Estado de São Paulo com a alimentação de presos,
publicado na página nº 36 da Prestação de Serviços de Nutrição e Alimentação das Unidades
subordinadas à Secretaria da Segurança Pública e da Administração Penitenciária Volume 5,
versão junho/10 - rev. 11 – set/2010 teremos:
Tabela nº 6
Valor referencial para alimentação de presos em São Paulo
Ou seja, R$1,21 + R$4,40 + R$1,21 + R$ 4,40 totalizando R$11,22/dia/preso.
O Conselho Deliberativo do FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
alterou o valor da merenda escolar por aluno de R$0,20 para R$0,30, destinados àqueles
107
matriculados na pré-escola, ensino fundamental, ensino médio e EJA. A Resolução está
transcrita abaixo:
O valor gasto por preso por dia (R$11,22) é aproximadamente 37 vezes maior que os
R$0,30/refeição/dia/aluno disponibilizados pelo Governo Federal para a merenda escolar. Ou
seja, para que a Escola possa fornecer uma merenda de qualidade é necessário que o Estado
ou o Município faça uma complementação no valor disponibilizado pelo Governo Federal. Se
tomarmos por base os custos com a alimentação de presos em São Paulo: 1200 alunos x
R$5,61 = R$6.732,00/dia. Considerando 20 dias úteis de aula/mês R$134.640,00/mês
R$ 1.481.040,00/ano (11 meses de aula). A nossa tabela orçamentária, com a merenda escolar
descentralizada e complementada pelo Estado ou Município, ficaria assim:
Tabela nº 7
GASTO ESTIMADO PARA UMA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL (REFEITA)
Número de alunos: 600 em cada turno Número de Classes: 20 (de 1ª até 9ª séries)
Custos
descentralizados
Nº Custo
unitário
Custo
total/ano
Custo
aluno/ano
Material didático (kit) 1200 30,00 36.000,00 30,00
Equipamento 20.000,00 16,67
Água/luz/telefone 12 meses 26.292,00 315.504,00 262,92
Conservação predial 12 meses 16.520,00 198.240,00 165,20
Mnt de equipamentos 12 meses 1.200,00 14.400,00 12,00
Alimentos (refeições)* 1.200 5,61 1.481.040,00 1.234.20
Formação profissional 45 200/professor 9.000,00 7,50
Subtotal 2.074.184,00 1728,49
Adm e supervisão 5% do total 103.709,00 86,42
Total geral 2.177.893,00 1814,91
*Valor a ser complementado pelo Estado ou Município
Tabela elaborada pelo autor
108
Atualmente, como as unidades escolares não possuem autonomia, os recursos
disponibilizados diretamente pelo Governo Federal através do programa PDDE – Programa
Dinheiro Direto na Escola são depositados em conta corrente bancária da APM ou Caixa
Escolar, denominações diferentes para a sociedade civil, com personalidade jurídica de direito
privado criada para gerenciar os recursos destinados para as escolas. A Tabela nº 3 na página
91 mostra que os valores chegam a uma média de R$10,88/aluno/ano, muito aquém dos
R$1814,91 levantados na tabela nº 4 acima.
Figura nº 7
GAE: FLUXO PARA O ARCABOUÇO LEGAL
A Figura nº 7 acima ilustra o fluxo para o estabelecimento do arcabouço legal. O sistema
político nacional funciona de tal forma que a maioria das propostas de leis, reforma de
códigos e leis novas não tem origem no Poder Legislativo e sim partem de iniciativa do Poder
Executivo que se transforma, desta forma, em legislador. Para a implantação da GAE (Gestão
Autônoma das Escolas) a iniciativa pode partir tanto do Executivo através do Ministério da
Educação como do Legislativo fazendo a regulamentação da legislação existente através da
Comissão de Educação e Cultura. Fica para os Estados, Distrito Federal e Municípios, a tarefa
109
de conceder a autonomia às suas Unidades Escolares e a adequação do efetivo de pessoal para
a execução das tarefas. As Unidades Escolares com as portarias de concessão podem tomar as
medidas administrativas de inscrição do CNPJ – Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica da
Secretaria da Receita Federal, constituir o Conselho Escolar, abrir conta bancária em nome da
Escola e fazer o controle administrativo financeiro do seu próprio orçamento baseado no seu
Plano de Metas ou Plano de Trabalho Anual.
110
CONSIDERAÇÕES FINAIS
No desenvolver do trabalho foi mostrado que não há necessidade de grandes mudanças na
estrutura funcional das escolas e sim de uma grande dose de boa vontade política dos
administradores centrais de transformar os cargos de Direção Escolar em cargos de gestão e
fazer uma descentralização dos recursos dotando cada Unidade escolar de um orçamento
anual mínimo que atenda às suas necessidades pedagógicas e administrativas.
Outro ponto importante é que os cursos de Pedagogia não preparam gestores escolares. Por
isso, é importante investir na formação em serviço, tanto para quem está assumindo o cargo,
como para os mais experientes que também precisam de aperfeiçoamento da prática. As
escolas que têm melhor desempenho, segundo pesquisa da FVC – Fundação Victor Civita,
são aquelas em que as redes organizam encontros periódicos entre os diretores. (HEIDRICH,
PAULINA; 2009).
As Secretarias de Educação devem desenvolver ações para melhoria dos sistemas, tais como:
Criar programas de formação continuada com foco na gestão pedagógica e financeira e na
reflexão sobre a realidade da escola; Organizar encontros entre os diretores de escolas
próximas para a troca de experiências e usar os recursos tecnológicos para facilitar o contato
entre os diretores, como blogs e fóruns de discussão.
Os Estados e Municípios precisam definir com clareza as atribuições dos cargos e
funções dos envolvidos no sistema educacional. O diretor deve ser o líder dos processos e
das ações da escola e o coordenador pedagógico, o formador de professores, mas nem sempre
é assim. A falta de clareza nas atribuições dos cargos faz com que os papéis se confundam ou,
não raro, simplesmente não existam no cotidiano escolar.
Quando Estados e Municípios definem bem as atribuições dos cargos, ajudam as escolas a
trabalhar melhor e elaborar com objetividade os programas de formação. Ao diretor cabe
fazer a gestão pedagógica, financeira e material, fortalecer o vínculo com a comunidade e
cuidar do relacionamento com a Secretaria e do clima organizacional. O coordenador
pedagógico tem como dever principal fazer e/ou acompanhar a formação continuada dos
professores.
111
Quando a definição das funções é vaga e deixa margem a dúvidas, a tendência do
coordenador pedagógico é atuar como um secretário da direção ou mesmo como vice-diretor.
“Sobrecarregado, o diretor procura dividir suas atribuições”, afirma Neide Noffs da PUC-SP.
As redes que contam com sistemas próprios para analisar o desempenho dos alunos, dos
professores e das equipes gestoras têm mais agilidade para detectar as falhas no sistema e
corrigi-las. As Secretarias de Educação devem se preocupar principalmente com: Pedir aos
diretores um plano de trabalho para o ano letivo no qual eles descrevam as práticas que
pretendem adotar para atingir os objetivos; Dar formação continuada à equipe gestora para
que ela use bem a autonomia e não desperdice recursos em ações que não impactam
positivamente o desempenho dos alunos; Acompanhar os processos e os resultados da escola
implantando um sistema de avaliação externa e oferecer orientação quando necessária;
Escolher os Supervisores com a utilização de critérios técnicos e profissionais.
Os supervisores desempenham um papel estratégico importante no monitoramento
pedagógico e na implantação e continuidade das políticas públicas em educação, evitando que
a rede perca o foco. Essa incumbência é bem desempenhada quando os profissionais são
escolhidos por critérios técnicos para exercer esses cargos, uma formação continuada e uma
rotina de trabalho que garanta a visita às escolas.
A escolha para os cargos de Diretor das Unidades Escolares devem recair em pessoas que
possuam perfil de liderança e capacidade de gestão. O Diretor não deve cuidar apenas de
administração e infraestrutura e esquecer que isso só faz sentido quando utilizado como meio
para melhorar o desempenho das turmas.
A forma de escolha dos diretores também é um fator importante. Escolas que têm a liderança
aprovada pela comunidade e selecionada por critérios que levam em consideração o
conhecimento e as habilidades têm melhor desempenho do que aquelas em que os diretores
são indicados apenas por critérios políticos. Afinal, o cargo exige competência e
profissionalização. Os cursos de gestão escolar oferecidos pelas redes contribuem em muito
para melhorar os resultados na escola. Existe, pelos diretores, uma forte demanda por
formação continuada de como gerir uma unidade escolar, que não são dadas em sua formação
inicial de educador.
112
Perguntou-se qual é a melhor forma de contratação de um diretor. Para 49% dos entrevistados
é a eleição, principalmente porque ela garante o respaldo da comunidade e porque a pressão
política é menor. Na opinião de 35%, o caminho deveria ser o concurso público, enquanto a
nomeação foi apontada por apenas 5% do total, ou seja, nem mesmo os atuais indicados
reconhecem que essa é uma boa forma de escolha (HEIDRICH, PAULINA; 2009).
É preciso formar melhor os líderes, em vez de esperar que os diretores tenham este dom
naturalmente.
Heloísa Lück (2009) classificou as formas de gestão existentes numa unidade escolar: Gestão
pedagógica ou da aprendizagem; Gestão administrativa; Gestão financeira; Gestão da
infraestrutura; Gestão do relacionamento com a comunidade; Gestão do relacionamento
interpessoal na escola; Gestão dos resultados escolares e Gestão do relacionamento com a
rede de ensino.
É necessário que a Secretaria de Educação busque para ocupar a Direção das escolas pessoas
que possuam capacidade para lidar com estes campos de gestão e que consiga: Dar ênfase ao
trabalho em equipe, tanto no plano dos gestores como no âmbito dos professores e
funcionários, definindo claramente formas de participação e responsabilização; Manter a
coesão e comprometimento da equipe gestora, e capacidade de conseguir estes resultados
também no restante da comunidade interna à escola e Ter capacidade de comando e princípios
organizacionais bem definidos.
Outro ponto importante para o bom funcionamento da GAE (Gestão Autônoma da escola) é a
continuidade das políticas públicas. As mudanças de rumos e de pessoas influem no
rendimento da escola como um todo. Normalmente a escola com pior desempenho na rede é
aquela que teve maior rotatividade de diretores. Fica muito difícil fazer uma reforma
educacional sustentável em longo prazo se os atores do sistema sentirem uma grande incerteza
em relação à vigência das regras.
Os organogramas escolares revelam que não há uma definição clara das funções de cada
gestor e, principalmente, do relacionamento entre eles. É comum a delegação completa do
poder à coordenação pedagógica sem que haja uma forma de cobrança pela direção. Nesta
113
situação, a coordenação atua junto aos professores, eximindo o diretor de qualquer controle
sobre o que acontece do ponto de vista pedagógico na sala de aula. Esta falta de comunicação
e responsabilização dificulta a colocação em prática de qualquer modelo de planejamento
estratégico para a escola.
É importante que Estados e Municípios estabeleçam Cadernos de Encargos para as suas
Unidades Escolares que tragam as atribuições de cada cargo/função. O Caderno de Encargos
facilita o relacionamento interpessoal, orienta as cobranças e esclarece as atribuições de cada
membro da equipe de gestão. A delimitação das atribuições e a delegação de
responsabilidades são primordiais para que haja sucesso na implantação da GAE na Unidade
Escolar.
Tivemos duas ondas de reformas que favoreceram a ampliação dos direitos educacionais. A
primeira onda foi a ampliação da oferta e a aproximação da escola dos ditames democráticos.
A segunda onda reformista colocou o tema da qualidade da Educação no centro da discussão.
Falta agora iniciar uma terceira onda de reformas, destinada a produzir transformações na
gestão da aprendizagem. As avaliações externas (IDEB, por exemplo) mostraram que ainda
falta muito para chegarmos a um cenário desejável, porém, não se sabe ainda como chegar a
não ser pressionando os gestores e atores educacionais para alcançar determinados índices.
Uma das opções é a discutida neste trabalho, ou seja, dar a autonomia de fato às Unidades
Escolares, possibilitando ao Diretor (Gestor) a condução da solução da maioria dos problemas
que afligem a sua Unidade escolar, agilizando os trâmites administrativos e eliminando a
necessidade de tantas autorizações para que se execute o óbvio e o necessário.
Este trabalho não tem a pretensão de esgotar o assunto e sim a de ser mais um eixo de
discussão para essa terceira onda de reformas que são necessárias para que o sistema
educacional do nosso país possa atingir os níveis de qualidade que possibilitem ao nosso país
ingressar no mundo desenvolvido do ponto de vista educacional.
114
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operacionalização do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
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Decreto nº 6.253, de 13 de novembro de 2007. Dispõe sobre o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação -
FUNDEB, regulamenta a Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, e dá outras providências.
Decreto nº 6.278, de 29 de novembro de 2007. Altera o Decreto no 6.253, de 13 de
novembro de 2007, que dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB e regulamenta a
Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007.
Decreto n. 2.896, de 23 de dezembro de 1998. Dispõe sobre as obrigações acessórias das
Unidades Executoras do Programa Dinheiro Direto na Escola.
Decreto nº 7.083, de 27 de janeiro de 2010. Dispõe sobre o Programa Mais Educação com a
finalidade de contribuir para a melhoria da aprendizagem por meio da ampliação do tempo de
permanência de crianças, adolescentes e jovens matriculados em escola pública, mediante
oferta de educação básica em tempo integral.
Emenda Constitucional nº 53. Dá nova redação aos artigos nº 7º, 23, 30, 206, 208, 211 e 212
da Constituição Federal e ao art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho1998. Modifica o regime e dispõe sobre
princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de
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providências.
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Resolução nº 3, de 1° de abril de 2010, do Conselho Deliberativo do FNDE, publicada no
Diário Oficial da União (DOU) nº 63, de 5 de abril de 2010, e republicada no DOU n° 72, de
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Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, na forma prevista
no artigo 60, § 7º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras
providências.
Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007. Regulamenta o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação -
FUNDEB, de que trata o art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; altera a
Lei nº 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis n.º 9.424, de 24 de
dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de março de 2004; e dá
outras providências.
Lei no- 11.947, de 16 de junho de 2009. Dispõe sobre o atendimento da alimentação
escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educação básica; altera
as Leis nos 10.880, de 9 de junho de 2004, 11.273, de 6 de fevereiro de 2006, 11.507,
de 20 de julho de 2007; revoga dispositivos da Medida Provisória no 2.178-36, de 24 de
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alimentação escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educação básica,
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124