UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
ASPECTOS RELEVANTES DO DIREITO DO AMBIENTE E SUA
APLICAÇÃO NA POLÍTICA URBANA
Por: Eneida Conceição Figueiredo de Assis Ferraz
Orientador
Prof. Francisco Carrera
Rio de Janeiro
2013
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
ASPECTOS RELEVANTES DO DIREITO DO AMBIENTE E SUA
APLICAÇÃO NA POLÍTICA URBANA
Apresentação de monografia à AVM Faculdade Integrada
como requisito parcial para obtenção do grau de
especialista em Direito Ambiental.
Por: Eneida Conceição Figueiredo de Assis Ferraz
AGRADECIMENTOS
Agradeço a todos que me ajudaram de
alguma forma na realização desse trabalho.
DEDICATÓRIA
Dedico o presente estudo ao meu marido José
Carlos, por sua total cumplicidade em minha
vida.
RESUMO
O presente estudo tem por objetivo analisar os aspectos relevantes do direito ao
meio ambiente e sua relação com as questões de política urbana, instrumento este
que busca conciliar os interesses conflitantes e assegurar aos indivíduos o direito ao
meio ambiente sadio e equilibrado. Para tanto, adota-se uma pesquisa de natureza
exploratória e pautada na revisão bibliográfica, pois se busca na doutrina, legislação,
dentre outras fontes, elementos para a compreensão do problema de pesquisa. Num
primeiro momento é analisada a tutela do meio ambiente no ordenamento jurídico
pátrio, partindo dos aspectos históricos da proteção ao meio ambiente, a análise da
consagração do meio ambiente como direito fundamental na Constituição da
República de 1988, bem como um apanhando da legislação ambiental brasileira.
Em seguida são tecidas considerações acerca dos aspectos destacados do meio
ambiente urbano, para, ao final, abordar o processo de urbanização e o conflito
socioambiental existente e a relação entre as políticas públicas de urbanização e a
preservação do meio ambiente. Concluiu-se que as políticas urbanas consagradas
no ordenamento jurídico pátrio, em especial as elencadas no Estatuto da Cidade,
buscam sanar o conflito existente entre o processo de urbanização e o direito ao
meio ambiente equilibrado e sadio, como consagrado na Constituição da República
de 1988, buscando assim proporcionar às presentes e futuras gerações o acesso à
vida com dignidade.
Palavras chave: Meio Ambiente – Urbanização – Política Urbana – Conflitos.
METODOLOGIA
O trabalho de conclusão de curso, ora apresentado, é de natureza
sociojurídica e fundado na revisão da literatura, pois partiu-se de uma análise
seletiva da doutrina, legislação, periódicos, artigos, dentre outras fontes, que
retratam as questões inerentes aos aspectos relevantes do ambiente e sua
aplicação na política urbana.
Para tanto, lançou-se mão de uma pesquisa exploratória, que buscou coletar
informações capazes de propiciar um estudo analítico e crítico acerca do tema.
Uma vez coletados os dados, procedeu-se à leitura das obras, seguida de
fichamento, visando facilitar o acesso aos dados e o manuseio do material a ser
utilizado.
Por fim, para a redação do trabalho, foram cruzadas as informações coletadas
e fichadas, dando-se ênfase ao método dedutivo.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 7
1 A TUTELA DO MEIO AMBIENTE NO ORDENAMENTO JURÍDICO PÁTRIO ....... 9
1.1 Aspectos históricos da proteção jurídica ao meio ambiente .............................. 9
1.2 O meio ambiente como direito fundamental .................................................... 12
1.3 A legislação ambiental brasileira ..................................................................... 16
2 ASPECTOS DESTACADOS DO MEIO AMBIENTE URBANO ............................. 18
3 O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO E O MEIO AMBIENTE: A EXISTÊNCIA DE
UM CONFLITO SOCIOAMBIENTAL ........................................................................ 22
3.1 As políticas públicas de urbanização no Brasil ................................................ 25
3.2 A regularização fundiária como instrumento de política pública voltado à
preservação do meio ambiente .............................................................................. 32
CONCLUSÃO ........................................................................................................... 38
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................... 40
7
INTRODUÇÃO
Ao longo dos últimos anos a preocupação com o meio ambiente tem se
evidenciado em diversas searas da sociedade, não ficando o Direito alheio à essa
realidade, pois se reconheceu a necessidade de preservar o meio ambiente para
que as presentes e futuras gerações tenham assegurado o direito à vida com
dignidade.
A esse cenário some-se o fato de que com a evolução do Direito e da
sociedade o direito de propriedade deixou de ser uma manifestação absoluta do
direito privado, não sofrendo qualquer ingerência do Estado, para transformar-se em
um direito que deve observar, dentre outros, o princípio da função social da
propriedade, função social esta que está atrelada também às questões ambientais.
Nesse cenário, cabe ao titular desse direito observar os ditames legais, seja
na forma de aquisição, na manutenção ou no exercício do direito de propriedade,
que não é ilimitado, e sofre inúmeras limitações, principalmente as decorrentes das
normas ambientais.
Ademais, para proteger o meio ambiente, bem de uso comum do povo, o
Estado estabeleceu diversos regramentos, que se não observados podem ocasionar
a perda do direito de propriedade, pois não mais se admite, na atualidade, que a
propriedade não cumpra qualquer função social, e ainda que cumpra tal função, que
ignore as normas de Direito Ambiental.
Não se pode ignorar que tal situação ganhou relevância com o advento da
Constituição de 1988, que elevou o meio ambiente ao status de bem de uso comum
do povo, ao estabelecer, em seu art. 225, que todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações.
Nesse contexto é que surgiram as áreas de preservação permanente, que
podem ser concebidas como áreas de grande importância ecológica, cobertas ou
não por vegetação nativa, que têm como função preservar os recursos hídricos, a
paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora,
proteger o solo e assegurar o bem estar das populações humanas. Dentre as áreas
8
de preservação permanente encontram-se a zona costeira, em especial a restinga,
as dunas e os manguezais.
Não há como negar, portanto, que as questões de política urbana ganharam
evidência desde o advento da Constituição da República de 1988, influenciando
diretamente as relações interpessoais, as relações de propriedade, as questões
socioambientais, buscando assim conciliar os interesses, às vezes conflitantes, entre
o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado e a ocupação do solo urbano.
Nesse cenário é que se situa o presente estudo, que tem por objetivo analisar
os aspectos relevantes do direito ao meio ambiente e sua relação com as questões
de política urbana, instrumento este que busca conciliar os interesses conflitantes e
assegurar aos indivíduos o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado.
Para tanto, adota-se uma pesquisa de natureza exploratória e pautada na
revisão bibliográfica, pois se busca na doutrina, legislação, dentre outras fontes,
elementos para a compreensão do problema de pesquisa.
Assim, divide-se o presente estudo em três capítulos. No primeiro capítulo
busca-se compreender a tutela do meio ambiente no ordenamento jurídico pátrio,
partindo dos aspectos históricos da proteção ao meio ambiente, a análise da
consagração do meio ambiente como direito fundamental na Constituição da
República de 1988, bem como um apanhando da legislação ambiental brasileira.
No segundo capítulo são tecidas considerações acerca dos aspectos
destacados do meio ambiente urbano.
Por fim, no terceiro capítulo é analisado o processo de urbanização e o
conflito socioambiental existente. Para tanto, analisa-se às políticas públicas de
urbanização no Brasil, bem como o instituto da regularização fundiária como
instrumento de política pública voltado à preservação do meio ambiente, buscando
assim conciliar os interesses entre o meio ambiente e as políticas públicas.
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1 A TUTELA DO MEIO AMBIENTE NO ORDENAMENTO
JURÍDICO PÁTRIO
1.1 Aspectos históricos da proteção jurídica ao meio ambiente
A proteção jurídica do meio ambiente não é assunto atual. Desde os tempos
mais remotos que a tutela ambiental vem sendo objeto de preocupação na
sociedade. Neste sentido, nos tempos coloniais, já existia uma especial atenção à
tutela ambiental no ordenamento jurídico brasileiro, que se voltava, entretanto, a
interesses particulares e econômicos.
A título de exemplo Milaré (2004, p. 114-116) aponta o crime de corte de
árvores frutíferas, previsto nas Ordenações Manuelinas (1521). Tal proteção não
visava o interesse coletivo, mas, sim, assegurar a atividade da monocultura.
De acordo com Albergaria (2009, p. 18), as primeiras normas destinadas à
tutela ambiental sofreram fortes influências dos valores econômicos da época. Ainda
segundo o autor, no Brasil colônia somente quem poderia cortar o pau-brasil era a
coroa portuguesa, que proibiu dos particulares o corte, transporte e comercialização
das madeiras, uma vez que o seu comércio rendia enorme quantidade de capital
para o Reino.
Dissertando acerca desse período Sirvinskas assevera:
A história mostra que tanto em Portugal como no Brasil-Colônia já havia uma preocupação com o meio ambiente. Naquela época, procurava-se proteger as florestas em decorrência da derrubada de árvores de madeira de lei para a exploração a Portugal, onde escasseava esse tipo de recurso. Houve inúmeras invasões de franceses, holandeses e portugueses no Brasil-Colônia, com o intuito apenas de extrair minérios (ouro, prata e pedras preciosas) e madeira, contrabandeando-os para Portugal e outros países. Diante disso é que os primeiros colonizadores resolveram adotar medidas protetivas às florestas e aos recursos minerais mediante a criação de normas criminais (SIRVINSKAS, 2008, p.6-7).
Adentrando no período do Brasil pré-republicano, Albergaria (2009, p. 25)
afirma que a primeira Constituição Imperial do Brasil, de 1824, inseriu no seu texto
constitucional uma previsão de elaboração do Código Penal e do Código Civil, tendo
em vista que nesta época ainda vigoravam as Ordenações Filipinas.
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Desta forma, em 1830, no âmbito criminal, surge o primeiro Código Penal que
penalizava o corte de madeira. Tal documento foi o impulso para que outras
legislações de proteção ambiental fossem criadas (SIRVINSKAS, 2008, p. 07).
Nesse sentido, em 18 de setembro 1850 veio a lume a Lei nº 601, como salienta
Milaré:
A Lei 601, de 18 de setembro de 1850, inovava significativamente no uso do solo, disciplinando a ocupação do território, atenta às invasões, aos desmatamentos e aos incêndios criminosos entre outros ilícitos. Nela houve, sem dúvida, uma preocupação de se evitar qualquer possibilidade de agredir a natureza a pretexto de aproveitamento da terra. Uma vez mais, porém a distância entre a estrutura formal e a real neutralizou, em grande parte, o espírito e a letra dessa lei (MILARÉ, 2004, p. 117).
Em 15 de novembro de 1889, o regime monarquista não mais vigorava no
País, tendo em vista a promulgação da República do Brasil, trazendo consigo uma
nova Constituição da República (ALBERGARIA, 2009, p. 26).
Destarte, no período que abrange o Brasil republicano, a primeira
manifestação do legislador na proteção ao meio ambiente foi com o Código Civil de
1916, que pôs fim às Ordenações Filipinas. No mencionado documento havia
normas de cunho ecológico destinadas “à proteção de direitos privados na
composição de conflitos de vizinhança” (MILARÉ, 2004, p. 118).
Sobre as restrições à propriedade impostas pelo Código Civil de 1916,
Albergaria ensina:
As poucas restrições feitas à propriedade eram para resguardar outro direito proprietário, a do vizinho que se sentia prejudicado, mas não se tinha uma noção, como se tem atualmente, de bem comum de toda uma sociedade, sem sequer identificar um possuidor unitário, como é o caso dos direitos difusos (ALBERGARIA, 2009, p. 27).
Conforme ensina Freitas (2000, p. 23), após esse período foi editado o
primeiro Código Florestal, através do Decreto-Lei nº 23.793, promulgado em 23 de
janeiro de 1934.
De acordo com Albergaria (2009, p. 28), tal instrumento normativo já
considerava as áreas de preservação permanente, aquelas situadas às margens de
curso d'água, bem como protegia outras florestas.
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Ainda neste período, Milaré (2004, p. 118-119) afirma que surgiram inúmeras
legislações infraconstitucionais voltadas à proteção da natureza. Dentre elas, o
Decreto-Lei nº 24.643/1934, que instituiu o Código das Águas, o Decreto-Lei nº
4.771/1965, que instituiu o Código Florestal, e o Decreto-Lei nº 6.766/1979, que
dispõe sobre o parcelamento do solo urbano. Neste período histórico, o tratamento
dado ao meio ambiente se inverteu completamente, como disserta Milaré:
Dentro do espírito contemporâneo, podemos afirmar, sem medo de errar, que somente a partir da década de 1980 é que a legislação sobre a matéria passou a desenvolver-se com maior consistência e celeridade. É que o conjunto das leis até então não se preocupava em proteger o meio ambiente de forma específica e global, dele cuidando de maneira diluída, e mesmo casual, e na exata medida de atender sua exploração pelo homem (MILARÉ, 2004, p. 119-120).
De acordo com Freitas (2000, p. 24-25), nesta época houve quatro momentos
que foram mais importantes para a atual concepção da proteção ambiental. A
primeira foi a edição da Lei nº 6.938 de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional
do Meio Ambiente. Tal instrumento legal instituiu o Sistema Nacional de Meio
Ambiente (SISNAMA), responsável pelo “planejamento de uma ação integrada de
diversos órgãos governamentais através de uma política nacional para o setor”
(ALBERGARIA, 2009, p. 32).
Outros dois momentos importantes foram a edição da Lei nº 7.347/1985, que
disciplinou a ação civil pública de responsabilidade por danos ao meio ambiente e
outros interesses difusos e coletivos, e a promulgação da Constituição da República
Federativa do Brasil em 1988, que dedicou à tutela ambiental um capítulo exclusivo,
ordenando, a partir de então, a criação de legislações infraconstitucionais como as
Leis Orgânicas dos Municípios, etc. (MILARÉ, 2004, p. 121).
Nesse diapasão disserta Albergaria (2009, p. 34) afirma que a “influência da
Constituição Federal nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas Municipais,
sobre a questão ambiental foi de tal ordem que se podem dizer todas contêm
normas ambientais a exemplo da Carta Magna”.
Por fim, segundo Freitas (2000, p. 25), a última legislação editada em defesa
do meio ambiente foi a Lei n. 9.605/1998, que dispõe sobre os crimes ambientais.
12
1.2 O meio ambiente como direito fundamental
Segundo Milaré (2004, p. 304) a Constituição da República de 1988 é
denominada como uma Constituição “verde” por dar ampla proteção ao meio
ambiente.
Com efeito, a Constituição da República de 1988 é considerada a principal
fonte legal do Direito Ambiental, tornando capaz a ampliação dos mecanismos
judiciais direcionados à tutela ambiental, como disserta Antunes:
[T] a existência do artigo 225, no ápice, e todas as demais menções constitucionais ao meio ambiente e à sua proteção demonstram que o DA é essencialmente um 'direito constitucional', visto que emanado diretamente da Lei Fundamental. Essa é uma realidade nova e inovadora em nossa ordem jurídica, haja vista que, estabelecida após a Carta de 1988, tem sido capaz de ampliar a defesa de direitos individuais e dos mecanismos judiciais aptos a protegê-los (ANTUNES, 2008, p. 57).
A Constituição da República de 1988 trata do meio ambiente no Título VIII (Da
Ordem Social), Capítulo VI (Do Meio Ambiente) que se inicia a partir do art. 225. O
mencionado dispositivo legal expressamente prevê a todos o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado e incumbe “ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (BRASIL,
1988).
De acordo com Milaré o art. 225 possui três conjuntos de normas, quais
sejam:
O primeiro aparece no caput, onde se inscreve a norma-matriz, reveladora do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado; o segundo encontra-se no §1º, com seus incisos, que versa sobre os instrumentos de garantia e efetividade do direito enunciado no caput do artigo; o terceiro compreende um conjunto de determinações particulares, em relação a objetos e setores, referidos nos §§2º ao 6º, que, por tratarem de áreas e situações de elevado conteúdo ecológico, mereceram desde logo proteção constitucional (MILARÉ, 2004, p. 307).
A Constituição da República de 1988 trouxe grande avanço para a proteção
do meio ambiente. Anteriormente, a matéria era tratada em normas
infraconstitucionais sempre sujeitas a alterações no seu teor. Contudo, o art. 225 da
CRFB/88 deu uma segurança jurídica à tutela ambiental, que foi elevado a caráter
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de direito fundamental pelo art. 5º, inciso LXXIII, que concede o direito ao exercício
da ação popular ambiental. Cuida-se, portanto, de um direito constitucional
fundamental (FREITAS, 2000, p. 22).
De acordo com Mirra (2009, p. 13), trata-se de um direito indisponível, tendo
em vista que a proteção ao patrimônio ambiental deve ser feita em prol de uma
coletividade, preservando-o não somente para as presentes, mas também para as
futuras gerações.
O §1º do art. 225 da CRFB/88 apresenta um rol de deveres ao Poder Público
para garantir a efetividade do direito ao meio ambiente saudável, quais sejam:
Art. 225 [...] §1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas às pesquisas e manipulação de material genético; III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção. IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI – promover educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VIII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade (BRASIL, 1988).
Nesse sentido, através de ações do Poder Público, o parágrafo primeiro tem
por objetivo preservar o meio ambiente que se encontra em boas condições e
recuperar aquele que foi degradado (MILARÉ, 2004, p. 309).
Sirvinskas (2008, p. 64) afirma que a responsabilidade pela tutela ambiental é
dever também de toda coletividade. De acordo com o Autor, cada cidadão tem a
obrigação de preservar o meio ambiente através dos instrumentos normativos
colocados a sua disposição pela CRFB/88 e pela legislação infraconstitucional.
De acordo com Machado (2006, p. 122), a expressão “Poder Público” não se
refere tão somente ao Poder Executivo, mas abrange também o Poder Legislativo e
o Judiciário. Segundo o Autor, “os constituintes engajam os três Poderes da
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República na missão de preservação e defesa do meio ambiente, agindo eles com
independência e harmonia recíproca” (MACHADO, 2006, p. 122).
O mencionado dispositivo legal preocupou-se, no §2º, em proteger o meio
ambiente face dos danos ocasionados pela extração de minerais. Segundo Milaré
(2004, p. 325) a atividade de mineração constitui uma agressão à natureza,
representando um dos ramos industriais mais impactantes ao meio ambiente.
Conforme afirma Sirvinskas (2008, p. 83), a extração de minérios é permitida
somente mediante a realização do EPIA/RIMA para se ter noção dos danos que a
atividade irá causar ao meio ambiente na localidade.
De acordo com Machado (2006, p. 217), o Estudo Prévio de Impacto
Ambiental (EPIA/RIMA), é um instrumento de manejo ecológico da Política Nacional
do Meio Ambiente, que tem por função fornecer às Administrações Pública
informações sobre a área estudada, de modo a fazer com que a decisão final da
Administração seja valorada ponderando o valor ambiental com a atividade
impactante.
Ao final, exige-se do minerador a responsabilidade de “recuperar o meio
ambiente degradado” de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público
ambiental responsável (ANTUNES, 2000, p. 327).
O §3º do art. 225 da Constituição da República de 1988, por seu turno, aplica
medidas de caráter punitivo e reparatório ao poluidor, seja ele pessoa física ou
jurídica (MILARÉ, 2004, p. 327). Destarte, o dano ambiental pode gerar ao infrator
uma tríplice reação do ordenamento jurídico, de modo que um único ato acarrete a
imposição de sanções administrativas, civis e penais (SIRVINKAS, 2008, p. 86-87).
Com efeito, o Estado poderá aplicar a sanção de natureza administrativa, no
âmbito de seu poder de polícia em matéria ambiental, de acordo com os arts. 14, I a
IV, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente e 70 da Lei dos Crimes Ambientais
(GUERRA, 2005, p. 70).
Do mesmo modo, na esfera penal, o crime se configura com a atipicidade (art.
1º, do Código Penal) e a antijuridicidade (art. 23, do Código Penal). Geralmente a
sanção penal vai comportar a limitação da liberdade. É a Lei dos Crimes Ambientais
quem vai cuidar de disciplinar os crimes ambientais estabelecendo sanções penais
para a tutela ambiental (MILARÉ, 2004, p. 329).
15
De acordo com Guerra (2005, p. 68-69), a responsabilidade civil consiste na
medida mais intuitiva, “na medida que ações humanas são praticadas e que violam o
direito alheio, compete àquele que causou o dano, o dever de repará-lo.”
Sobre dano, Diniz ensina:
[T] dano é um dos pressupostos da responsabilidade civil, contratual ou extracontratual, visto que não poderá haver ação de indenização sem a existência de um prejuízo. Só haverá responsabilidade civil se houver dano a reparar. Isto é assim porque a responsabilidade resulta em obrigação de ressarcir, que, logicamente, não poderá concretizar-se onde nada há para reparar (DINIZ, 2004, p. 55).
O art. 225 da Constituição da República, em seu §4º, confere também
proteção especial aos cinco grandes biomas brasileiros: Floresta Amazônica, Mata
Atlântica, Serra do Mar, Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira. Na visão de
ANTUNES (2008, p. 483), a conservação das florestas é essencial para a
humanidade e demais formas de vida.
Devido a tamanha importância das florestas na vida e na própria estrutura do
ecossistema, o legislador constitucional estabeleceu limitações ao seu uso, que será
regulamentada por intermédio de leis que assegurem a proteção ao meio ambiente
(ANTUNES, 2008, p. 490).
Por sua vez, o § 5º do art. 225 da Constituição da República de 1988 dispõe
sobre a indisponibilidade de terras devolutas e de áreas indispensáveis à
preservação ambiental. Sobre o referido parágrafo, Milaré explica:
Com base nessa previsão constitucional, a Lei n. 9.985/00 instituiu o chamado Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), que estabelece as diretrizes para a criação desses espaços protegidos em razão de seus peculiares atributos. Essa, inevitavelmente, será a destinação pública das terras devolutas, quando necessárias à proteção ecológica (MILARÉ, 2004, p. 333).
Sirvinksas (2008, p. 90) ensina que terras devolutas são aquelas pertencentes
ao Poder Público e que não possuem titulação, sendo, assim, “indisponíveis se
houver a necessidade de proteção dos ecossistemas no seu interior, bem como as
arrecadadas por ações discriminatórias”.
Por fim, atenta às atividades nucleares consistentes em usinas que funcionem
por combustível nuclear, a Constituição, no seu art. 225, § 6º, buscou controlar
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especificamente essas atividades, levando em consideração a existência de
diversos dispositivos que versam sobre a utilização da energia nuclear (ANTUNES,
2008, p. 813).
Anote-se, ainda, que a Constituição da República de 1988 sobre a matéria
exerce um controle rigoroso, prevendo o controle desta atividade em diversos
dispositivos. De acordo com Sirvinksas (2008, p. 91) compete à União legislar sobre
a atividade nuclear, ficando os Estados, Distrito Federal e Município, incumbidos do
dever de fiscalização dessa prática.
Por fim, cumpre ressaltar que pelo fato de o art. 225 da Constituição da
República de 1988 ser complexo e possuir uma enorme gama de implicações, a
efetividade desse direito vai depender de diversos instrumentos jurídicos. Configura-
se, então, a necessidade da criação de leis regulamentando o assunto (ANTUNES,
2008, p. 63).
1.3 A legislação ambiental brasileira
Grande parte dos textos normativos do direito ambiental brasileiro é anterior à
Constituição da República de 1988. Logo, “existe um verdadeiro cipoal de leis,
decretos-lei, medidas provisórias, decretos, resoluções e portarias a reger a matéria”
(MILARÉ, 2004, p. 122).
Barros (2008, p. 43) preocupou-se em sistematizar a estrutura das fontes
destinadas à tutela do meio ambiente. Segundo o Autor, as fontes formais do direito
ambiental provêm da “CRFB/88, das Constituições estaduais, das leis
infraconstitucionais, da doutrina, da jurisprudência, dos usos e costumes, do direito
comparado e dos tratados internacionais”.
A esse respeito disserta Antunes:
As leis brasileiras sobre proteção ambiental podem ser federais, estaduais ou municipais, cada uma dentro de uma determinada esfera de atribuição e competência. A CF define um modelo para que cada lei de um ente federativo seja válida em determinada esfera. Os atos internacionais ratificados pelo Brasil integram o direito brasileiro com a hierarquia de lei (ANTUNES, 2008, p. 54).
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Guerra (2005, p. 232-295) elenca algumas das mais importantes leis
ambientais do ordenamento jurídico ambiental. Cuida-se exclusivamente do Código
Florestal de 1965, a Lei do Programa Nacional do Meio Ambiente, a Lei da Ação
Civil Pública e a Lei dos Crimes Ambientais.
Importante ressaltar que não se pretende, neste estudo, abordar as
peculiaridades e disciplina legal de cada diploma legal supracitado, mas tão somente
apresentar ao leitor quais os diplomas legais que, em conjunto, disciplinam a
questão ambiental no ordenamento jurídico pátrio.
Quanto à abundante quantidade leis que regem a matéria ambiental no
ordenamento jurídico brasileiro, Milaré leciona:
Se, no plano mais amplo, a legislação ambiental brasileira é festejada, espanta verificar, então, que, no terreno da realidade, isto é, das atividades degradadoras, as normas ambientais não tenham sido capazes de alcançar os objetivos que justificam sua existência, o principal deles sendo compatibilizar o crescimento econômico com a proteção ambiental (MILARÉ, 2004, p. 121).
Anote-se, por derradeiro, que a Constituição da República de 1988 é a fonte
principal do direito ambiental brasileiro, tendo por base o art. 225, que prevê a todos
o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e os arts. 23 e 24 que
estabelecem as competências em matéria ambiental (BARROS, 2008, p. 43).
18
2 ASPECTOS DESTACADOS DO MEIO AMBIENTE URBANO
As diferentes concepções sobre a forma de agir do ser humano no meio
ambiente decorrem, em grande parte, da compreensão do que seja o meio
ambiente.
Segundo Moreira (2002, p. 1), as abordagens propostas pelos ambientalistas,
que ganharam evidência no início da década de 1970, e preconizados nas primeiras
conferências promovidas pelas Organizações das Nações Unidas, conceberam o
ambiente apenas como as relações dos homens com a natureza, para a
preservação dos recursos naturais.
Nessa perspectiva, é recorrente o debate entre conservacionistas e
preservacionistas, sendo que aqueles defendem a conservação de amostras
representativas e funcionais de ecossistemas em unidades de conservação,
podendo haver a presença humana no interior as áreas protegidas, desde que
norteada pela defesa dos recursos ambientais. Lado outro se encontram os
preservacionistas, que defendem a manutenção de uma natureza pura e intocada,
ou seja, haveria plena incompatibilidade entre a preservação ambiental e a presença
humana permanente no interior das áreas protegidas, dentre elas as áreas de
preservação permanente, como ocorre com as áreas de restinga e dunas, por
exemplo (SANTOS, 2007, p. 84).
Acontece que não se pode dissociar o conceito de meio ambiente dos
recursos naturais, embora a este não se restrinja. Por isso Reigota (1998, p. 14)
define o meio ambiente como “o lugar determinado ou percebido, onde os elementos
naturais e sociais estão em relações dinâmicas e em interação”.
Para o autor supracitado, ao conceito de meio ambiente outros se encontram
implícitos, dentre eles o conceito de criação cultural e tecnológica, sem prejuízo dos
processos históricos e sociais de transformação do meio natural e construído
(REIGOTA, 1998, p. 14).
Ademais, não se pode dissociar o direito ao meio ambiente do direito de
propriedade, que na atualidade não é ilimitado e irrestrito, já que deve observar,
dentre outros, o princípio da função social, consagrado expressamente na
Constituição da República de 1988 e no Código Civil de 2002.
19
Não é demais ressaltar que a legislação brasileira, ao definir o meio ambiente,
o faz de forma abrangente, ou seja, o conceito apresentado pela Lei nº 6.938/1981
considera meio ambiente “o conjunto de condições, leis, influências e interações de
ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as
suas formas” (BRASIL, 1981). Destarte, o conceito de meio ambiente urbano deve
ser analisado em consonância com o conceito de meio ambiente em sentido amplo.
Segundo Steinberger (2001, p. 10), o meio ambiente urbano deve ser
conceituado como um objeto de uma complexidade tal que comporta uma nova área
de investigação, uma vez que existe uma sensível diferença entre analisar um
problema urbano por si só, e inseri-lo em uma problemática ambiental urbana. Logo,
é esse o conceito que mais interessa ao presente estudo.
Ainda, argumenta o autor que expressão “meio ambiente urbano” traz a
possibilidade de um novo olhar, que não é, isoladamente, nem ambiental nem
urbano, devendo existir entre ambos uma inter-relação necessária, sob pena de se
comprometer a eficácia de um ou outro conceito (STEINBERGER, 2001, p. 10).
Na mesma esteira são os ensinamentos de Costa (2000, p. 56), para quem o
meio ambiente urbano busca sintetizar dimensões físicas (naturais e construídas),
do espaço urbano com dimensões de ambiência, de possibilidades de convivência e
de conflito, associadas às práticas da vida urbana e à busca de melhores condições
de vida.
Percebe que não é fácil a tarefa de se conceituar meio ambiente urbano,
dificuldade esta que decorre principalmente da visão do processo de urbanização,
que em sua maioria causa impactos ambientais indesejáveis, comprometendo a
estrutura física, química e biológica do meio ambiente. É nesse cenário que o
Estado deve intervir, estipulando limitações ao direito de propriedade, imprescindível
ao processo de urbanização, e intrinsecamente relacionado as políticas publicas
voltadas á urbanização.
Logo, a tutela ambiental, que envolve a preservação, a conservação, a
recuperação e a reabilitação, indicando ações de proteção aos elementos naturais
do meio ambiente, de modo a obstar práticas capazes de destruir, de qualquer
forma, o meio ambiente.
Em outras palavras significa dizer que cabe ao Estado minimizar os
problemas decorrentes do processo de urbanização, decorrentes do
20
desenvolvimento, da concentração populacional, da poluição industrial, da depleção
de recursos naturais, pela ocupação irregular, ou a ocupação de áreas de
preservação permanente, sem prejuízo dos problemas oriundos da carência de
saneamento básico, educação precária, pobreza, desenvolvimento desordenado,
dentre outros.
Acontece que não se pode restringir os problemas ambientais urbanos ao
processo de urbanização, pois seria desconsiderar as precárias políticas públicas e
a lógica excludente, própria das sociedades capitalistas.
Nesse contexto é que Acselrad (2004, p. 23) ressalta haver uma estreita
relação entre degradação ambiental e a injustiça social, pois a lógica política e
econômica capitalista, que atribui ao mercado e ao progresso técnico a capacidade
de resolver as questões ambientais, têm gerado uma desigualdade social de
exposição aos riscos ambientais.
Logo, não há como negar que as políticas públicas devem ser mais eficientes,
seja na fiscalização de ocupações irregulares, seja no que determina o cumprimento
da legislação vigente, observando as limitações ao uso da propriedade, preservando
as áreas determinadas por lei como de preservação permanente, investindo em
políticas públicas cujo objetivo seja assegurar o direito a um meio ambiente
equilibrado, direito das presentes e futuras gerações, como consagrado pela
Constituição da República de 1988.
Desta feita, é clara a existência de um conflito socioambiental no Brasil, que
segundo Bredariol (apud ALONSO; COSTA, 2002, p. 108) pode ser definido como
um tipo de conflito social que expressa uma luta entre interesses opostos, que
disputam o controle dos recursos naturais e o uso do meio ambiente comum, mas,
também, a apropriação de benefícios de investimentos públicos e a distribuição
desigual dos impactos ambientais de empreendimentos públicos ou privados.
Já Alonso e Costa (2002, p. 8) consideram os conflitos ambientais como
disputas que ocorrem em torno do controle sobre bens e recursos naturais, e quanto
ao poder de gerar e impor certas definições da realidade se estruturando,
simultaneamente, em torno de interesses e valores.
De acordo com Carvalho (1998, p. 104), os conflitos socioambientais podem
ser compreendidos como parte do conjunto heterogêneo de valores e ações
constitutivos do que o autor chamou de “acontecimento ambiental”, representando
21
possibilidades de agenciamento de uma sensibilidade para a valorização da
natureza, enquanto bem estético e vital, com as lutas pelo direito aos bens
ambientais e a qualidade de vida.
Neste ponto é importante transcrever os ensinamentos de Acselrad, ao tratar
dos conflitos ambientais, nos seguintes termos:
Os conflitos ambientais são, portanto, aqueles envolvendo grupos sociais com modos diferenciados de apropriação, uso e significação do território, tendo origem quando pelo menos um dos grupos tem a continuidade, das formas sociais de apropriação do meio que desenvolvem, ameaçada por impactos indesejáveis – transmitidos pelo solo, água, ar ou sistemas vivos – decorrentes do exercício das práticas de outros grupos. O conflito pode derivar da disputa por apropriação de uma mesma base de recursos ou de bases distintas mas interconectadas por interações ecossistêmicas mediadas pela atmosfera, pelo solo, pelas águas, etc. Este conflito tem por arena unidades territoriais compartilhadas por um conjunto de atividades cujo “acordo simbiótico” é rompido em função da denúncia dos efeitos indesejáveis da atividade de um dos agentes sobre as condições materiais do exercício das práticas de outros agentes (ACSELRAD,2004, p. 26).
Por fim, cumpre ressaltar que para a resolução dos conflitos socioambientais
faz-se necessária a adoção de medidas democráticas e participativas, e não apenas
em manifestações ditatoriais, ou seja, baseadas apenas nos pareceres de
especialistas. Assim, Freitas (2004, p. 151) chama a atenção para o fato de que a
forma de resolução do conflito é tão importante quanto a solução encontrada, já que
processos e resultados possuem, ainda que separados, profundos efeitos sobre a
qualidade das informações, o ambiente e a saúde humana.
Logo, faz-se necessário abordar a problemática do processo de urbanização
sob a ótima da existência de um conflito socioambiental, apontando a importância da
política urbana para a preservação do meio ambiente, o que passa a ser abordado
no próximo capítulo.
22
3 O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO E O MEIO AMBIENTE:
A EXISTÊNCIA DE UM CONFLITO SOCIOAMBIENTAL
Como apontado no capítulo anterior há claro conflito entre os anseios
preservacionistas e conservacionistas relacionados ao meio ambiente e o processo
de urbanização, conflito este de cunho socioambiental, e que remete à ideia de
ocupação desordenada do solo urbano e de ineficácia das políticas públicas que,
nem sempre, possibilidade efetiva proteção ao meio ambiente.
Nesse cenário, encontra-se o Estado, que deve adotar políticas públicas
capazes de sanar os problemas oriundos dos conflitos socioambientais, pois o
Estado é considerado o agente de mediação de interesses de maior peso nos
conflitos socioambientais.
Segundo Sabatini (apud COSTA; BRAGA, 2004, p. 9), o papel do poder
público nos conflitos socioambientais irá se definir a partir da tensão que este vive
entre desempenhar um papel de mediação do conflito ou definir-se como parte
interessada nele.
Acselrad (2004, p. 33) assinala que os conflitos ambientais nos centros
urbanos representam reações de defesa da qualidade de vida, ameaçada pelo
processo de globalização econômica, e ressalta que os conflitos ambientais urbanos
são provocados pelas contradições decorrentes dos novos modelos de regulação
urbana, na qual se identifica a tentativa de reconstrução simbólica da identidade das
cidades, por meio das políticas voltadas às cidades sustentáveis, preconizada no
Estatuto da Cidade e nas legislações voltadas à regulação do processo de
urbanização, e um processo de desregulamentação e redesenho da esfera política.
Desta feita, seriam os conflitos urbanos deflagrados quando os atores sociais, que
se sentem discriminados, denunciam os mecanismos de desigualdade ambiental.
Comunga deste entendimento Costa e Braga (2004, p. 5), que ressaltar que
as cidades brasileiras tendem a conviver com problemas típicos da pobreza, como
falta de saneamento básico e construções em áreas não adequadas, e com
problemas relacionados aos altos padrões de vida e consumo, dentre os quais se
destaca o sistema viário.
23
Logo, o principal foco dos conflitos ambientais urbanos seria a tensão entre o
uso público e privado dos recursos econômicos, sociais, culturais, bióticos e
abióticos da cidade e de seu entorno. Ou seja, há um conflito entre o exercício do
direito de propriedade, e as normas de direito ambiental, já que desse choque
derivam os problemas supracitados.
Factualmente, os conflitos urbanos mais recorrentes têm sido motivados pelo
processo de ocupação de áreas de preservação permanente, como apontam
Maricato e Tanaka (2006, p. 19), e ressaltam que grande parte das ocupações
ilegais nas cidades brasileiras ocorre em áreas ambientalmente sensíveis, nas quais
os ocupantes dessas áreas suportam os riscos advindos de condições físicas
adversas ou da falta de saneamento básico. E o autor acrescenta:
A evolução dos indicadores urbanísticos que refletem as reais condições de vida da população (...) é bastante negativa. São comuns as ocupações inadequadas do solo (envolvendo áreas ambientalmente sensíveis, como margens de córregos, mangues, dunas, várzeas e matas), o crescimento acelerado das favelas (e de ocupações ilegais de modo geral), a ocorrência de enchentes (decorrentes da impermeabilidade exagerada do solo e do comprometimento das linhas de drenagem) e de desmoronamento com mortes (devido à ocupação inadequada de encostas), a degradação de recursos hídricos com esgotos e outros problemas (MARICATO; TAMAKA, 2006, p. 19).
Segundo Servilha et al., (2007, p. 1) os conflitos surgem devido às diferentes
restrições de uso dessas áreas impostas pela legislação, e em decorrência das
novas funções dadas, pela população aos espaços que deveriam ser preservados
ambientalmente, como as áreas de preservação permanente.
Para esse autor, ao desconsiderar a existência do homem e sua influência na
dinâmica da paisagem, na qual as áreas de preservação permanentes estão
inseridas, os objetivos preservacionistas em tais instrumentos não atingiram a
eficácia desejada (SERVILHA et al., 2007, p. 4).
No mesmo sentido são os ensinamentos de Compans (2007, p. 3), que
constatou, ao analisar a ocupação das encostas na cidade do Rio de Janeiro, como
áreas a serem protegidas, a legislação ambiental acabou por facilitar sua ocupação
pelos pobres, face ao desinteresse do mercado imobiliário. Assim, restaram
fomentados os conflitos envolvendo as comunidades de áreas ocupadas
24
ilegalmente, para fins de moradia, também podem ser caracterizados como conflitos
ambientais.
Percebe-se, portanto, que os conflitos surgem quando há divergências de
interpretação sobre a apropriação dos espaços ocupados. Por isso Compans e Viña
(2006, p. 09) afirmam que esta modalidade de conflito apresenta característica
específica em relação às demais formas de conflitos ambientais, e permite a
constatação de que, nas disputas pelo espaço urbano, um só ator social passa a ser
ao mesmo tempo réu e vítima, já que a aquisição da propriedade traz, consigo, um
problema ambiental.
Assim sendo, os moradores das ocupações ilegais são considerados réus por
serem, na maioria dos casos, os alvos das denúncias. Assim, nos conflitos
envolvendo ocupações irregulares do solo, há uma inversão do papel dos pobres,
que na maioria das vezes encontram-se na situação de vítimas, nesses casos são
os disseminadores dos conflitos.
Outrossim, os moradores das ocupações ilegais também podem ser
considerados as vítimas nos conflitos, na medida em que a questão ambiental se
entrelaça completamente com o problema social da carência de moradia popular nas
cidades e da ausência de Políticas de Habitação Popular.
Compans e Viña (2006, p. 11) contestam esse argumento, e apontam que a
tese do pobre como vítima passiva pode ser colocada em xeque nos casos de
conflito ambiental envolvendo ocupações ilegais, pois em áreas de preservação
permanente, como as restingas, dunas, manguezais, mesmo estando em
desvantagem econômica, os pobres desenvolvem estratégias de ocupação e de
resistência, fazem alianças e jogam politicamente.
Não se pode negar, ainda, que a ocupação de áreas de preservação
permanente traz à tona a discussão sobre a pertinência ou não da política de
remoção de “favelas”, já que a sua simples remoção levaria a acreditar que os
pobres são os únicos causadores dos problemas ambientais urbanos, o que não é
verdade, pois não raras vezes são difundidos na mídia escrita e televisiva casos em
que grandes propriedades, verdadeiras mansões, redes hoteleiras, dentre outras, se
instalam em áreas de preservação permanente, para de elas usufruir, sem se
preocupar com os problemas ambientais oriundos dessa modalidade de ocupação.
25
Tal observação faz com que cada caso de ocupação ilegal seja analisado em
suas peculiaridades, observando o histórico da ocupação, e as consequências para
os indivíduos envolvidos, para a sociedade, e para o meio ambiente, já que revela
um conflito que se estabelece entre o direito à moradia de uma parcela da
população, e a legitimidade de regras jurídicas no campo da política ambiental,
colocando na pauta de discussão a questão dos direitos humanos.
Fato é que as áreas de preservação permanente são, indubitavelmente, de
suma importância, seja pela sua função ambiental, seja pelos benefícios promotores
do bem estar das populações urbanas, como apontam Garcia (2008, p. 28). Porém,
as políticas públicas de preservação destas áreas deve observar, ainda, as relações
sociais que influenciam o uso dessas áreas, sob pena de restar instaurada a
desordem urbana, seja por processos de auto-organização, seja por projeto e
intervenção.
Destarte, faz-se necessário tecer algumas considerações acerca das políticas
públicas de urbanização.
3.1 As políticas públicas de urbanização no Brasil
A Constituição da República de 1988 é marco na história brasileira, seja pelo
período em que foi promulgada, após anos de políticas ditatoriais, sendo
responsável pela redemocratização do país, seja pelo amplo rol de direitos
fundamentais consagrados, positivando direitos e deveres, sem prejuízo das
premissas que impelem a uma interpretação de que todo indivíduo tem obrigações a
cumprir, assim como o Estado tem que operacionalizar medidas que assegurem a
efetividade dos direitos fundamentais sociais.
Por isso é que Canotilho (2001, p. 112) aponta ser a Constituição o “estatuto
jurídico do fenômeno político”, e no caso do Brasil, traz consigo os ideais
democráticos, sociais e republicanos, sem prejuízo do princípio da dignidade da
pessoa humana como sustentáculo fundamental da República Federativa do Brasil,
ao lado dos demais princípios e objetivos do Estado.
Mister frisar que a Constituição da República de 1988 se destaca, ainda, por
ser o primeiro diploma legal a trazer em seu bojo uma série de diretrizes jurídicas e
26
políticas destinadas ao desenvolvimento urbano, à promoção e proteção do cidadão,
e à vida com dignidade.
Ainda, são encontrados no texto constitucional comandos que determinam o
planejamento urbano e políticas para o seu desenvolvimento, identificadas mediante
a determinação de competências e distribuição de responsabilidades entre os entes
federativos, de modo a proporcionar o desenvolvimento regional.
Percebe-se que na atualidade cabe ao Estado implementar medidas capazes
de resgatar o tempo desperdiçado ao longo de várias décadas em que o social não
foi alvo de preocupação dos governantes, transformando o cenário de modo a
proporcionar o saneamento das mazelas sociais, permitir a redução das
desigualdades, a melhor distribuição de renda, o acesso à educação e à saúde, bem
como o direito a uma moradia digna.
É bom lembrar, neste ponto, que a questão da moradia passou a ser uma
constante nos discursos voltados aos problemas urbanos, principalmente nas
últimas décadas e em decorrência da migração de grande parte da população do
campo para a zona urbana, aumentando os problemas das cidades no que se refere
à falta de infraestrutura.
Porém, de nada adiantaria que o constituinte inserisse na Constituição da
República de 1988 dispositivos acerca dos direitos sociais, se o Poder Público não
adotasse metas e objetivos capazes de permitir o efetivo acesso, por meio de
regulamentação e distribuição de competências.
Por isso, a Constituição da República de 1988 delineou as atividades
imediatas e mediatas do Estado, a serem conduzidas por políticas públicas como
mecanismo viabilizador da realização dos direitos fundamentais sociais.
Logo, pode-se afirmar que as políticas públicas urbanas estão fundamentas
na Constituição da República de 1988, assim como os seus instrumentos, que visam
articular cidadãos, políticas, democracia, legislativo e atividade administrativa do
Estado na busca da concretização dos direitos sociais (BERCOVICI, 2005, p. 63).
Não se pode ignorar que desde a Revolução Industrial os centros urbanos
passaram a ser reconhecido como a representação na busca da felicidade, e no
Brasil esse fenômeno se intensificou a partir da década de 1930, criando um cenário
urbano caracterizado pelo espaço regulares e por espaços irregulares. A esse
27
processo denominou-se urbanização, demonstrando o crescimento urbano em
proporção superior à população rural (SILVA, 2006, p. 26).
Acontece que o Estado não consegue acompanhar a urbanização
desenfreada, responsável por gerar má condição de vida nos centros urbanos, mas
que também não incentiva a população a migrar para o campo devido à inexistência
de políticas voltadas às melhores condições de vida. Esse triste cenário faz com que
várias regiões do Brasil sejam desprovidas de intervenções públicas eficientes e
comprometidas com o desenvolvimento social e econômico.
De igual forma, carecem de institucionalização de instrumento hábeis e
eficientes, principalmente no que se refere à infraestrutura básica. Significa dizer,
portanto, que a migração para as cidades demonstraram a ineficácia estatal em
absorver esse contingente, fazendo com que ao lado da urbanização brasileira
surgisse a segregação espacial da população de baixa renda, os assentamentos
irregulares, clandestinos e irregulares, e as conhecidas favelas, realidade na quase
totalidade dos municípios brasileiros.
Importante ressaltar que o cenário acima não se deu em uma época em que o
Brasil estava desprovido de dispositivos legais relacionados ao conteúdo
urbanístico, muito pelo contrário. O que se viu foi a total ineficácia das políticas
públicas urbanas, que não foram capazes de acompanhar o desenvolvimento
urbano, e atraídos pelas supostas melhores condições de vida, a população de
baixa renda se dirigiu para as periferias dos centros urbanos.
Na verdade, as políticas públicas urbanas foram incapazes de frear o
processo desorganizado pelo qual passou a expansão das cidades, o que gerou
degradação ambiental, uso e ocupação desordenada do solo movida pelo poder
econômico, gerando déficit habitacional.
Tal cenário fez com que o constituinte delineasse políticas de controle e
limitação do uso da propriedade urbana, com base no princípio da função social da
propriedade, distribuindo competência entre os entes federativos e trazendo o
Município para o poder de decisão sobre o solo urbano em seu território.
Logo, o planejamento urbano recebeu atenção do legislador, destacando a
responsabilidade municipal para promover políticas urbanas, tais como o Plano
Diretor, que além de indicar mecanismos jurídicos sancionátórios, focou-se na
função social da propriedade.
28
Além do instrumento supracitado, o constituinte dedicou capítulo específico à
política urbana, inserido no Título destinado a ordem econômica e financeira, nos
arts. 182 e 182, estabelecendo a forma de desenvolvimento e crescimento das
cidades, impondo ao administrador municipal o dever de planejar o uso do solo
urbano, responsabilizando-o pela definição do uso da propriedade individual em
conformidade com as necessidades dos aglomerados urbanos, indicando os pilares
da urbanização das cidades, sem prejuízo das soluções jurídicas apontadas para a
promoção do acesso à moradia por meio da segurança da posse (SILVA, 2006, p.
27).
Mas, enfim, o que é política urbana? Séguin (2005, p. 16) defende que política
urbana pode ser definida como o conjunto de estratégias políticas, normas, diretrizes
e ações que configuram procedimentos a serem realizados pelo poder público, seja
de forma isolada, seja em regime de cooperação com a iniciativa privada ou a
sociedade de uma forma geral, mas sempre articulada, objetivando o
desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana, para que essa possa
propiciar bem-estar aos seus habitantes.
Importante ressaltar, ainda, que o direito à moradia, embora já se encontrasse
inserido no texto constitucional, indicado como direito a ser assegurado ao
trabalhador rural e urbano, foi elevado ao status de direito fundamental com o
advento da Emenda Constitucional nº 26/2000, ou seja, passou-se a disciplinar o
direito constitucional à moradia enquanto direito fundamental social.
Logo, as diretrizes firmadas pela Constituição da República de 1988 são
representadas por um conjunto de políticas públicas voltadas a impedir a exclusão
social, conter a desigualdade social e o desrespeito aos direito sociais, a
degradação ambiental, e permitir o acesso à moradia, educação, lazer, trabalho,
saúde e desenvolvimento econômico sustentável. Há, portanto, um lado positivo e
outro negativo nos direitos fundamentais sociais, na medida em que se deve
proporcionar o acesso a uma determinada gama de direitos, e obstar que
consequências maléficas advenham da sua não observância.
Logo, as políticas públicas urbanas têm por escopo reforçar a função social
da cidade na promoção do desenvolvimento urbano, sem prejuízo da relação
existente entre campo e centro urbano, pois é a cidade que representa o universo de
dimensões públicas e privadas que se integram na busca do desenvolvimento e do
29
bem estar comum. Em outras palavras, tem por finalidade assegurar a proteção de
melhores condições de convivência nas cidades, para as gerações presentes e
futuras, diminuindo os problemas institucionais, promovendo a gestão urbana e
corrigindo distorções administrativas.
É importante ressaltar que as políticas públicas urbanas, além dos
dispositivos constitucionais específicos, deve se fundar no princípio da dignidade da
pessoa humana, seu maior fundamento, devendo a propriedade ser organizada de
modo a compatibilizar as demandas sociais.
Por isso é que os arts. 182 e 183 da Constituição da República de 1988
determinam que a política pública urbana deva ser executada pelo Município
objetivando garantir condições razoáveis de habitação, trabalho, circulação,
recreação, incluindo a harmonia com o meio ambiente, fatores estes que configuram
o princípio da função social urbana.
Nesse cenário é que ganha importância o Plano Diretor, instrumento jurídico
básico e indispensável à elaboração e adoção de políticas urbanas. Ou seja, por
determinação constitucional, a democratização das funções da cidade se inicia pela
elaboração do Plano Diretor, parte do processo de elaboração das políticas públicas
municipais, qualificado como principal ferramenta de implementação da política de
desenvolvimento urbano (BASTOS, 1990, p. 21).
Ademais, o Plano Diretor é um munus para o Município, a quem cabe
conduzir as ações públicas quanto ao funcionamento da cidade e a identificação da
função social da propriedade urbana (BASTOS, 1990, p. 21). Em outras palavras
significa dizer que é o Plano Diretor, portanto, que desenha e fixa as diretrizes de
uso, parcelamento e ocupação do solo, permitindo o encaminhamento de ações
concretas no território da cidade, vinculando as funções da propriedade às diretrizes
e objetivos da política urbana estabelecida no Município (CORREA, 1991, p. 256).
Visando efetivar as diretrizes e objetivos, o Plano Diretor também introduziu
mecanismo que garantissem o seu cumprimento e que são tratados com mais
detalhamento pelo Estatuto da Cidade.
Anote-se, ainda, que os arts. 182 e 183 da Constituição da República de
1988, inseridos no Capítulo destinado à disciplina da Política Urbana, foram
regulamentados pela Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da
Cidade, responsável pelo estabelecimento das diretrizes gerais da política urbana.
30
O diploma legal em comento se caracteriza por trazer em seu bojo uma gama
de princípios expressos à concepção de cidade e seu planejamento, sem prejuízo
das diretrizes relativas à gestão urbana.
Ainda, coube ao Estatuto da Cidade traçar os instrumentos da política urbana,
tais como os planos nacionais, regionais e estaduais acerca da ordenação do
território e do desenvolvimento econômico e social, além dos planos diretores,
normas relativas ao tombamento de imóveis, usucapião individual e coletivo,
referendo popular, IPTU progressivo no tempo, zoneamento ambiental, mecanismo
especiais de desapropriação, estudo de impacto de vizinhança, dentre outros
instrumentos.
Percebe-se, portanto, que o Estatuto da Cidade objetivou colocar em prática
uma política urbana focada na democracia e na promoção da inclusão territorial,
embora não seja o referido diploma legal isento de críticas, pois desde o seu
advento foi alvo de ferrenhas críticas, como disserta Veiga (2003, p. 55-56), para
quem o Estatuto nasceu eivado de vícios, pois não apresentou conceito de “cidade”,
contribuindo para o não desenvolvimento do país.
Apesar das críticas, predomina o entendimento de que o Estatuto da Cidade
configura grande avanço no tratamento de determinados instrumentos jurídicos
voltados à política urbana, e merece elogios pelo simples fato de ter surgindo por
mobilização social, contando com a participação de vários segmentos da sociedade,
com expressiva participação de sociedade civil e movimentos sociais.
Um dos problemas apontados pelos estudiosos é o fato do Estatuto da
Cidade ser capaz de aprofundar em uma modalidade de tutela disciplinada, que
parte da concepção de propriedade privada e desconsidera a propriedade informal
ou a simples posse, se propondo a ordenar este espaço social complexo.
Ademais, o legislador infraconstitucional teria pecado ao trazer em seu bojo
uma gama de institutos jurídicos, alguns deles já tutelados pelo ordenamento
jurídico, que na lei são denominados como hábeis ao reconhecimento do direito de
propriedade.
O Estatuto da Cidade exigiu, ainda, que a política urbana realizasse e
preservasse a função social da propriedade, como mecanismo para assegurar o
acesso à moradia e, assim, consagrar a dignidade da pessoa humana, ou seja, o
estatuto “com a incorporação do princípio da função social da propriedade, invalida a
31
noção jurídica tradicional do direito individual irrestrito da propriedade, pois não mais
se restringe à esfera do Direito Civil” (GUSTIN, 2006, p. 165).
Percebe-se que ao exigir o cumprimento da função social da propriedade, o
Estatuto da Cidade assegura ao gestor municipal o controle deste processo de
desenvolvimento, por meio da formulação de políticas de ordenamento territorial,
nas quais os interesses individuais dos proprietários, e as construções urbanas
devem coexistir harmonicamente, atendendo aos interesses sociais (FERNANDES,
2006, p. 146).
Destarte, pode-se afirmar que a função social objetiva, antes de tudo,
assegurar o equilíbrio entre os interesses privado e coletivo, já que demarca os usos
da propriedade, que deve proporcionar o desenvolvimento urbanístico da cidade,
além de evitar que espaços vazios sejam mantidos, e que se formem áreas de mera
especulação imobiliária, situação que contraria os objetivos do Estatuto.
O art. 2º do Estatuto da Cidade trouxe preceito que veio de encontro ao
previsto no art. 225 da Constituição, pois prevê o direito à terra urbana, à moradia,
ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços
públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações, impondo uma
missão para o Poder Público, permitindo a “legalização de enormes espaços
urbanos ainda não regularizados ou urbanizados. Essa legalização atribuiria não só
cidadania, como também dignidade aos moradores dos espaços de exclusão das
cidades” (GUSTIN, 2006, p. 167).
Faz-se necessário reconhecer que o Estatuto da Cidade, neste prisma,
possibilitou ao Poder Público que chame para si a responsabilidade, e regularize
loteamentos irregulares e clandestinos, ainda que estes não atendam aos
procedimentos urbanísticos e administrativos previstos na Lei de Parcelamento do
Solo Urbano, configurando verdade flexibilização nas rígidas normas até então
vigente.
Coube ainda ao Estatuto da Cidade determinar que as cidades com mais de
20.000 habitantes estabeleçam o Plano Diretor, e assim institua uma política de
desenvolvimento urbano mais eficaz e dinâmica, atendendo ao disposto no art. 182
da Constituição da República de 1988.
Neste contexto, cabe ao Plano Diretor, após ser aprovado pela Câmara de
Vereadores, estabelecer os objetivos e prazos a serem observados pelo gestor
32
público, sugerindo metas a serem alcançadas para o desenvolvimento do espaço
urbano, tanto nos aspectos social, econômico e administrativo.
Uma rápida análise do Estatuto permite identificar que o art. 2º, em seus
incisos, ainda dispõe sobre as condições e alternativas básicas para desenvolver a
produção habitacional, enquanto que os arts. 5º e 7º estabelecem o parcelamento,
edificação ou utilização compulsórios e o IPTU progressivo.
Por sua vez, os arts. 25 a 27 preveem sobre o direito de preempção para a
aquisição de imóveis utilizáveis para construção de moradias ou na regularização
fundiária.
Já os artigos de 28 a 38 tratam da operação urbana consorciada, bem como
da outorga onerosa do direito de construir, como forma de financiar a política
habitacional ou mesmo induzir o mercado para habitação popular e o art. 48, por fim,
trata sobre o consórcio imobiliário para otimizar a ação do Município junto ao Estado
e a União para suprir o déficit habitacional.
3.2 A regularização fundiária como instrumento de política pública voltado à
preservação do meio ambiente
Ao longo das últimas duas décadas, houve um considerável aumento da
discussão em torno das questões relativas à regularização fundiária, tanto na seara
acadêmica, quanto nos órgãos voltados à sua efetivação, sem prejuízo, claro, dos
diplomas legais editados no intuito de efetivar a política urbana por meio da
regularização fundiária.
Fernandes (2007, p. 22), ao analisar o problema da regularização fundiária
aponta que no ano de 1999 a Organização das Nações Unidas – ONU, lançou o
Programa Habitat, e deu início à uma campanha global pela Segurança da Posse,
fomentando os discursos acerca da necessidade de se regularizar a posse nos
centros urbanos.
Na mesma esteira são os ensinamentos de Salles (2007, p. 144), para quem
a Constituição da República de 1988 também se aderiu às políticas de regularização
fundiária, já que os princípios constitucionais constituem-se nos primeiros alicerces
da regularização fundiária, e acrescenta:
33
Os primeiros alicerces jurídicos da regularização fundiária encontram-se destacados no bojo dos princípios fundamentais. O expresso compromisso da Nação com a adoção de políticas voltadas à “erradicação da pobreza, da marginalidade, com a redução das desigualdades sociais” (art. 3º, III); com a edificação de uma sociedade livre, justa e solidária (art. 3º, I); e com o compromisso de promover o bem de todos, garantindo o desenvolvimento nacional (art. 3º, IV e II), sinaliza para a importância da reorganização das cidades, pela conquista do indispensável equilíbrio de forças, com respeito a todos e em especial às classes mais carentes e desprotegidas (SALLES, 2007, p. 144-145).
Percebe-se que a Constituição da República rompeu com o dogma absoluto e
indevassável do direito individual da propriedade, estabelecendo a sua função
social, nos termos do art. 5º, XXIII, sem ignorar a importância de se assegurar um
meio ambiente sadio e equilibrado para as presentes e futuras gerações.
Para tanto, reservou-se aos Municípios a competência para a promoção, no
que couber, do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
do uso, parcelamento e da ocupação do solo urbano, nos termos do art. 30, VIII,
observando o interesse preponderante local da regularização fundiária, afinal,
nenhum ente federativo melhor que o Município para reconhecer as necessidades
locais.
De igual forma, a Constituição da República de 1988 relacionou o conceito de
propriedade privada à noção da função social da propriedade, estabelecendo tal
regra como um dos princípios gerais da ordem econômica, fundada na valorização
do trabalho humano, e na livre iniciativa, tendo como finalidade assegurar a todos
existência digna, objetivando a justiça social, como preceitua o art. 170, II e III
(BRASIL, 1988).
Ainda, no capítulo destinado à Política Urbana, como já apontado alhures,
prescreveu que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público
Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, objetivando a ordenação do solo
e o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, sem prejuízo da garantia
do bem estar de seus habitantes.
Em linhas gerais, o art. 182 e parágrafos determina que a propriedade urbana
atinja a sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação
da cidade, expressas no Plano Diretor, instrumento legal obrigatório para as cidades
com população superior a 20.000 habitantes.
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Acerca da importância do art. 182 da Constituição da República de 1988 nas
políticas de regularização fundiária, assim disserta Fernandes:
Três pontos principais desse capítulo merecem ser destacados. Em primeiro lugar, a Constituição atribuiu às autoridades públicas locais a faculdade de promulgar leis que disciplinem o uso e o desenvolvimento do solo urbano, com o objetivo de garantir o “desenvolvimento total das funções sociais da cidade”, e o “bem-estar de seus habitantes” (art. 182). Além disso, as cidades com mais de 20.000 habitantes estão na verdade obrigadas a aprovar um lei do Plano Diretor, que é considerado como o “instrumento básico para a política de desenvolvimento e expansão urbana” (parágrafo 1º). Em segundo lugar, o direito a propriedade privada foi novamente reconhecimento como um princípio básico da ordem econômica, sempre e quando cumprir uma função social de acordo com os “ditados de justiça social” (art. 5º, XXII, XXIII; art. 170, I, III). Entretanto, afirmou-se que a propriedade urbana somente cumpre sua função quando atende os “requisitos fundamentais de ordenamento da cidade expressos no Plano Diretor” (art. 182, par. 2º). Em terceiro lugar, foi aprovado o direito de usucapião nas áreas urbanas privadas até 250 m2, depois de apenas cinco anos de posse pacífica (art. 183). Estes três pontos principais certamente constituíram um novo marco para o Direito Urbanístico brasileiro (FERNANDES, 2007, p. 151).
Na mesma conjuntura desse marco institucional e legislativo, foi publicado,
como alhures analisado, o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), que estabeleceu
uma política urbana com o objetivo principal de ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, nos termos do art. 2º, caput.
Ainda, coube ao Estatuto da Cidade a fixação de diretrizes gerais, a regularização
fundiária propriamente dita, bem como a urbanização de áreas ocupadas por
população de baixa renda, mediante o estabelecimento de normas especiais de
urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas, em todos os
casos, a situação socioeconômica da população e as normas ambientais, como
dispõe o art. 2º, XIV do diploma legal em comento.
De igual forma, o Estatuto da Cidade, enquanto um importante diploma legal
voltado ao planejamento e regularização do espaço urbano, estabeleceu as regras
para a distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município
e do território sob sua área de influencia, devendo ser executado de modo a evitar e
corrigir eventuais distorções no crescimento urbano, bem como os efeitos negativos
sobre o meio ambiente, nos termos do art. 2º, IV.
Coube ainda ao Estatuto da Cidade a ordenação e o controle do uso do solo,
evitando o parcelamento, edificação ou o uso excessivo ou inadequado do mesmo
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no que toca a infraestrutura (art. 2º, VI, alínea “c”, garantindo o direito a uma cidade
sustentável, entendido como direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento
ambiental, sem prejuízo da infraestrutura urbana imprescindível à vida com
qualidade, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras gerações (art. 2º, I), incorporando o princípio do meio ambiente
sadio e equilibrado, como preconiza o art. 225 da Constituição da República de
1988.
Dos diplomas legais supracitados, dentre os quais se destaca a Constituição
da República, não apenas pela relação hierárquica, mas também pelos princípios e
diretrizes por ela inseridos no ordenamento jurídico pátrio, depreende-se que a
regularização fundiária é caracterizada como uma diretriz geral a ser implementada
pelas políticas público-urbanas, estando amparada no princípio da função social da
propriedade, devendo toda e qualquer política voltada à regularização fundiária
observá-lo, já que consagrado como mecanismo garantidos do pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e do bem estar da população, por
meio da ordenação do espaço urbano, mediante a proteção da posse, o
reconhecimento do direito de propriedade e a plena urbanização.
Com base em tais considerações é que Alfonsin, ao enfrentar a questão, traça
uma definição de regularização fundiária com base nos diplomas legais que a
norteiam, nos seguintes termos:
Regularização fundiária é um processo conduzido em parceria pelo Poder Público e população beneficiária, envolvendo as dimensões jurídica, urbanística e social de uma intervenção que, prioritariamente, objetiva legalizar a permanência de moradores de áreas urbanas ocupadas irregularmente para fins de moradia e, acessoriamente, promove melhorias no ambiente urbano e na qualidade de vida do assentamento, bem como incentiva o pleno exercício da cidadania pela comunidade sujeito do projeto (ALFONSIN, 2007, p. 78-79).
Tal conceito se funda nas características do instituto visualizado no Estatuto
da Cidade, que o apresenta como um conjunto de medidas destinadas à legalização
da divisão e ocupação di solo urbano, buscando efetivar os direitos dos legítimos
possuidores, viabilizando o acesso aos equipamentos urbanísticos de infraestrutura
básica, necessários à garantia das condições mínimas para uma vida com
dignidade, ou seja, indispensáveis ao acesso ao mínimo social.
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Por isso Salles, ao destacar os atributos sociais e econômicos da
regularização fundiária, tece as seguintes considerações:
A regularização fundiária, que corresponde a uma das vias iniciais ara a organização das cidades, é direcionada à transformação da “propriedade ou posse irregular” em propriedade regular. Isso requer a conquista de todos os atributos legais inerentes ao seu melhor uso, mais adequada fruição, em razão da urbanização, e a mais completa utilização social e financeira, em decorrência da titulação dominial. Regularizar a cidade, entre outras atribuições, é conferir propriedade a quem possa ostentar esse direito e urbanizar as áreas regularizadas, dotando-as dos equipamentos públicos indispensáveis e suficientes para o suporte à população (...). A disseminação de títulos dominiais pode permitir, ainda, a criação de um salutar suporte financeiro para a população agraciada com o benefício do domínio, como ocorre nos países mais desenvolvidos, que possuem linhas de crédito atrativas, escudadas em garantias hipotecárias, que muito podem contribuir para a melhoria da condição de vida da população, conferindo perspectiva de progresso e acessão a uma camada populacional até então excluída e despreparada para a evolução social (SALLES, 2007, p. 131-136).
Percebe-se, portanto, que os aspectos normativos da regularização fundiária
não buscam apenas a legalização dos lotes, mas pressupõe também a
implementação de políticas econômico-sociais, destinadas à melhoria das condições
de vida da população, necessárias para a promoção do emprego e da renda na
comunidade, fomentando, assim, a livre iniciativa e o acesso à políticas econômicas
mais efetivas, erradicando a pobreza e a marginalização, como preceitua a
Constituição da República em seu art. 3º, permitindo, por conseguinte, a integração
social dos assentamentos informais, como condição imprescindível ao
desenvolvimento socioeconômico da população, sem prejuízo da sustentabilidade
da nação.
Por fim, cumpre salientar ser este o entendimento de Magalhães, em obra
lançada pela Secretaria Nacional de Habitação e pelo Ministério das Cidades (2008,
p. 07), que ressalta a necessidade de se implementar uma política habitacional
urbana capaz de permitir a integração social, com garantia do acesso ao
saneamento básico, regularização fundiária e moradia adequada, estando a
Constituição da República de 1988 e o Estatuto da Cidade, seguidos da esparsa
legislação brasileira acerca do tema, reformulando não apenas a concepção da
propriedade privada, mas principalmente inserindo em tal conceito aspectos sociais,
pois só assim se permitirá a promoção efetiva do desenvolvimento econômico e o
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bem estar da população, sem ignorar os aspectos relevantes do direito ao meio
ambiente.
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CONCLUSÃO
Ao longo do presente estudo buscou-se compreender os aspectos relevantes
do meio ambiente e sua aplicação na política urbana, partindo da premissa de que o
processo de urbanização, e o exercício do direito de propriedade, acaba por conflitar
com o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado, como preconizado na
Constituição da República de 1988.
Viu-se que desde o advento da Constituição da República de 1988 a
preocupação com o direito ao meio ambiente ganhou evidência, não ficando o
legislador alheio à tutela do meio ambiente urbano.
A esse cenário some-se o processo de urbanização que se deu no Brasil de
forma intensa, na segunda metade do último século, e porque não dizer de forma
desorganizada, contribuindo para a instituição de assentamentos e áreas de
ocupação irregular, não raras vezes em áreas de preservação permanente,
inobservado as peculiaridades do meio ambiente, já que não mais se admite que o
direito de propriedade seja exercido de forma arbitrária, sem observar os interesses
coletivos e a função social.
Percebeu-se, portanto, que há um conflito entre o direito de propriedade, o
processo de urbanização e as normas de direito ambiental, problema este que se
agrava a medida que se visualiza enormes danos ao meio ambiente em decorrência,
por exemplo, da ocupação desordenada do solo.
Resta claro, portanto, que muito ainda há de ser feito, pois o conflito
socioambiental que se instaura deve ser solucionado de modo a permitir que a
sociedade, os particulares e o meio ambiente sejam resguardados. Porém, muito
ainda há que ser feito para que o Estado torne efetivas as políticas urbanas sem que
sejam afrontadas as normas de direito ambiental, resguardando os atores sociais
envolvidos nesse processo.
Anote-se, ainda, que há um grande aparato legislativo no ordenamento
jurídico pátrio, principalmente o Estatuto da Cidade, que prevê, dentre inúmeros
instrumentos, a regularização fundiária, que busca conciliar os interesses
relacionados às políticas urbanas ao direito ao meio ambiente sadio e equilibrado, e
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assim solucionar os conflitos existentes entre o meio ambiente e o processo de
urbanização.
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